Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la

19.8.2008
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
C 211/67
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la «Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo sobre los tipos del IVA distintos del tipo normal»
COM(2007) 380 final — SEC(2007) 910
(2008/C 211/18)
El 5 de julio de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, la Comisión decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre la
«Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre los tipos del IVA distintos del tipo normal».
La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de
preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 28 de marzo de 2008 (ponente: Sr. BURANI).
En su 444o Pleno de los días 22 y 23 de abril de 2008 (sesión del 22 de abril de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 112 votos a favor, ninguno en contra y 5 abstenciones el presente
Dictamen.
1. Conclusiones y recomendaciones
1.1 El CESE acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión dirigida a sentar las bases de un debate político en el
Parlamento Europeo y el Consejo, que permita la emergencia de
unos principios comúnmente aceptados sobre las exenciones al
régimen del IVA. Al tratarse de un proceso con connotaciones
claramente políticas, la fecha límite de finales de 2010 prevista
para la adopción de nuevas normas resulta totalmente realista.
1.2 El objetivo inicial de la adopción del régimen del IVA era
crear las condiciones de una armonización fiscal que permitiera el buen funcionamiento del mercado interior. Sin embargo,
las numerosas modificaciones introducidas a lo largo de los
años y, sobre todo, las exenciones, tuvieron efectos contrarios, por lo que el intento de uniformizar las exenciones debe
considerarse como la mejor solución en las circunstancias
actuales.
1.3
Las exenciones se aplican en cada Estado miembro sobre
la base de criterios de fiscalidad, fijados en función de preocupaciones de carácter político y social; se admiten cuando no
tienen repercusiones transfronterizas o si responden a criterios
consolidados de la política comunitaria. Por su parte, el CESE
considera que, aunque se respeten estos criterios, las exenciones
deben considerarse, sobre todo —aunque no exclusivamente—,
a la luz de su contribución a una política de redistribución de
las rentas.
1.4
En el curso de los debates, se debería dedicar especial
atención a los servicios locales que no pueden prestarse a
distancia y que, por tanto, no tienen un impacto directo en el
mercado interior: entran en esta categoría numerosas actividades
que, junto a su indudable utilidad económica y social, presentan
aspectos controvertidos o se prestan a consideraciones diferentes: actividades de artesanía, restauración, servicios sanitarios
públicos o privados, sectores de gran intensidad de mano de
obra no cualificada, libros y periódicos.
1.5
El CESE hace hincapié en la necesidad de conceder exenciones sobre la base de un criterio de diferenciación de los
gastos entre los grupos con ingresos bajos y los grupos con
ingresos elevados, una distinción que puede efectuarse fácilmente. Recuerda, sobre todo, que las exenciones deben inspirarse en criterios de transparencia y tener en cuenta los
costes que pueden suponer para las administraciones
fiscales y las empresas unas reglamentaciones imprecisas o
generales, costes que, en definitiva, recaen en los consumidores
finales.
1.6
Convendrá dedicar especial atención a las subvenciones
directas como alternativa a los tipos reducidos del IVA: una
solución que plantea la Comisión, aunque sin tomar posición. El
CESE considera que esta alternativa debe considerarse con especial cautela, y sólo debería adoptarse con parsimonia en los
casos en que parezca difícil optar por otras soluciones; en cualquier caso, las subvenciones nunca deberían tomar la forma de
ayudas estatales.
2. Introducción
2.1
Por su naturaleza, el régimen del IVA se basa en un
sistema complejo; creado en 1977 como un régimen «provisional» (1), ¡sigue existiendo treinta años después, con el mismo
nombre! Con el tiempo, este régimen ha sido objeto de numerosas modificaciones, a raíz de adaptaciones a situaciones
puntuales o duraderas, consideraciones políticas, evolución del
mercado interior o ampliación.
2.2
La Comisión tomó una iniciativa necesaria para simplificar el trabajo de las administraciones y los agentes económicos,
al elaborar la «Directiva sobre el IVA» de 2006 (2), que puso
orden en la legislación y constituye, en la práctica, el «texto
único» en la materia. Los principios en los que se inspiró esta
nueva Directiva son los originales, que se remontan a 1977 y se
revisaron parcialmente en 1992, en el sentido de que, en
general, el tipo normal mínimo es del 15 % (3), y se abona, en
principio, en el lugar de origen. Sin embargo, se han previsto
excepciones: el tipo normal se puede reducir, y la imposición de
determinados bienes o servicios puede efectuarse en el lugar de
destino.
(1) Lógicamente, un régimen «definitivo» debería prever la imposición en el
lugar de destino o, mejor dicho, de consumo. En aquel momento, una
serie de obstáculos de distinta naturaleza impidieron una aplicación
generalizada, y esta situación aún continúa.
2
( ) Directiva 2006/112/CE del Consejo, de 28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido (DO L 347
de 11.12.2006).
(3) Artículos 96 y 97 de la Directiva 2006/112/CE del Consejo, de
28 de noviembre de 2006, relativa al sistema común del impuesto
sobre el valor añadido (DO L 347 de 11.12.2006). No se ha fijado
nunca un tipo máximo.
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2.3
Según las normas, los Estados miembros pueden aplicar
uno o dos tipos reducidos, pero exclusivamente a los bienes y
servicios enumerados en la Directiva sobre el IVA (4). Con la
excepción parcial de Dinamarca, todos los Estados miembros se
acogen a esta posibilidad, aunque en diferente medida y aplicándola a bienes o servicios diferentes, elegidos entre los autorizados. Unos comportamientos tan diferentes no contribuyen a
poner en práctica los principios de coordinación necesarios para
el buen funcionamiento del mercado único. La Comisión se
propone lanzar ahora una «invitación a un debate político» al
Consejo y el Parlamento Europeo, con la participación del
CESE, al que se ha solicitado un dictamen, con el fin de llegar a
un acuerdo entre los Estados miembros sobre una nueva arquitectura de tipos reducidos del IVA.
2.3.1
Se trata, en la práctica, de revisar toda la estructura
de las exenciones específicas y temporales ya concedidas: las
primeras, a los antiguos Estados miembros, y las segundas al
grupo de los «nuevos» Estados miembros, reconstruyendo una
estructura que tenga en cuenta unos objetivos coherentes con la
lógica del mercado. No es un proceso sencillo: habrá que encontrar un equilibrio, sobre una base común, entre todas las
necesidades políticas, económicas y sociales que en su momento
justificaron las exenciones y exclusiones que los Estados miembros aplicaron posteriormente en función de sus propias exigencias. La Comisión es plenamente consciente de las dificultades
del ejercicio: de hecho, prevé que el proceso de consulta no
podrá traducirse en una nueva reglamentación hasta finales
de 2010.
2.4
Se ha dado un paso preliminar, necesario para poner a
todos los Estados miembros en pie de igualdad en lo que
respecta a las exenciones, con la propuesta de Directiva por la
que se prorrogan hasta el 31 de diciembre de 2010 las exenciones temporales concedidas a los nuevos Estados miembros (5). La razón de la propuesta, que se aprobó el 20 de
diciembre de 2007, radica en la diversidad de los regímenes de
exenciones vigentes: los Estados miembros más antiguos se
benefician de exenciones sin límite de tiempo, mientras que las
concedidas a los nuevos Estados miembros expiraron a finales
de 2007. La prórroga concedida el 20 de diciembre de 2007 a
estos últimos pondría a todos en pie de igualdad, al menos hasta
2010, fecha para la cual la Comisión espera que el Consejo y el
Parlamento Europeo hayan llegado a un acuerdo sobre la aprobación de un régimen estable y uniforme de tipos del IVA
distintos del tipo normal.
2.5
La Comunicación objeto del presente dictamen pretende
sentar las bases de un «debate político» en el Parlamento
Europeo y el Consejo, que permita la emergencia de unos principios comúnmente aceptados que den pie a la elaboración de
unas propuestas de reglamentación con grandes posibilidades
de ser acogidas favorablemente. Teniendo en mente la experiencia pasada y la situación actual, la Comisión es prudente,
con razón, en sus afirmaciones y en las posibles decisiones que
haya que tomar: espera a recibir señales. Por tanto, se limita en
su Comunicación a proporcionar de manera equilibrada todos
los elementos útiles para el examen y evaluación, inspirándose en los principios consolidados del mercado único y de la
Estrategia de Lisboa, pero sin adoptar posturas firmes. El CESE
(4) Véanse los artículos 98-101 y el anexo III a la Directiva.
(5) Propuesta de Directiva COM(2007) 381 final y Dictamen del CESE
sobre la «Propuesta de Directiva del Consejo por la que se modifica la
Directiva 2006/112/CE en lo que se refiere a determinadas disposiciones temporales relativas a los tipos del impuesto sobre el valor
añadido» (DO C 44 de 16.2.2008, p. 120).
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considera que esta iniciativa es decisiva para el futuro del
mercado interior en el ámbito fiscal: es una ocasión única cuyo
éxito dependerá del sentido de responsabilidad y de la buena
voluntad de los responsables.
3. Contenido de la Comunicación
3.1
La Comunicación presenta, resumido, un estudio realizado por Copenhagen Economics en el que se ha examinado, a
instancias de la Comisión y en ejecución del mandato del
Consejo y del Parlamento Europeo, el impacto de los tipos reducidos del IVA y de las correspondientes exenciones, prestando
especial atención a los aspectos sociales (distribución de la
renta) y al coste del sistema. El CESE felicita a la Comisión por
la calidad del documento elaborado sobre la base del estudio.
De hecho, no se ha descuidado ni olvidado ningún elemento: el
debate que surja de este texto podrá basarse en todos los
elementos de juicio necesarios.
3.2
En la introducción, la Comisión expone su objetivo
consistente en «garantizar la igualdad de oportunidades entre los
Estados miembros, así como una mayor transparencia y coherencia, y, sobre todo, un funcionamiento adecuado del mercado
interior, por ejemplo reduciendo los obstáculos que entorpecen
la actividad económica transfronteriza y abaratando los costes
de cumplimiento relacionados con el IVA» (6).
3.3
Concretamente, al referirse al estudio de Copenhagen
Economics, la Comisión afirma que desde un punto de vista puramente económico, la solución más racional consistiría en aplicar
un único tipo de IVA, que permitiría reducir los costes de
gestión para las administraciones y las empresas y, en teoría,
reducir las distorsiones de la competencia. Sin embargo, el tipo
único, como todas las normas rígidas, correría el riesgo de no
siempre poder adaptarse a todas las circunstancias y necesidades,
por lo que necesita cierta dosis de flexibilidad: éste es el principio que prevaleció cuando se adoptaron los tipos reducidos.
3.4
La aplicación de unos tipos reducidos responde a criterios económicos, pero también se inspira en determinados criterios sociales y políticos: sirvan de ejemplo los servicios de gran
intensidad de mano de obra (en particular, no cualificada) y los
servicios prestados localmente, cuando no tienen una incidencia
notable en el tráfico transfronterizo. Estos criterios se inspiran
en la idea de que unos tipos más bajos (y, por tanto, unos
precios más ajustados) aumentarían la productividad y el
empleo: los ciudadanos recurrirían en mayor medida a los
proveedores de servicios profesionales, reduciendo así el «hágalo
usted mismo», y gastarían menos en la economía sumergida.
3.5
La lista completa de los bienes y servicios que se benefician de tipos reducidos (artículo 98 de la Directiva sobre el IVA)
figura en el anexo III a la propia Directiva. En lo que respecta a
los servicios de gran intensidad de mano de obra
(artículo 107), deben responder a tres criterios: además de los
mencionados en el punto anterior, deben prestarse en gran
medida directamente a los consumidores finales y tener un
carácter fundamentalmente local y sin posibilidades de
falsear la competencia. En cuanto a los bienes y servicios
«normales», los criterios son menos explícitos, aunque los
(6) Comunicación COM(2007) 380 final, capítulo «Introducción».
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motivos «sociales» se desprenden claramente de la lectura de su
lista: se trata, en efecto, de productos alimentarios y farmacéuticos, suministro de agua, publicaciones, servicios televisivos,
etc. El Comité presenta más adelante sus observaciones sobre
estos aspectos (véase el punto 4.12).
3.6
La Comisión comenta uno de los argumentos que se
esgrimen más a menudo en defensa de los tipos reducidos, en el
sentido de que responderían a criterios de mayor equidad
social, al mejorar la distribución de la renta en favor de los más
desfavorecidos. El estudio, y, al parecer, también la Comisión, se
adhieren a este argumento siempre y cuando se cumpla una
serie de condiciones: los tipos reducidos sólo tienen un efecto
distributivo real si la proporción de los gastos dedicados al
consumo de los bienes sujetos a un tipo reducido es estable en
el tiempo y crea una situación de verdadera diferenciación
entre los grupos de ingresos bajos y los que disponen de
ingresos más elevados. La Comunicación señala, sin embargo,
que existen marcadas diferencias entre los países, y que la mayor
o menor eficacia de los tipos reducidos depende de la mayor o
menor diferencia entre las rentas de las distintas categorías
sociales.
3.7
Otro aspecto importante es el del coste del sistema: los
tipos distintos del tipo normal generan costes administrativos
elevados para las empresas y las autoridades fiscales, sobre todo
cuando su aplicación se presta a interpretaciones diferentes,
situación que es prácticamente la norma.
3.8
Citando el estudio, la Comisión no cuestiona explícitamente el sistema de los tipos reducidos, pero se pregunta si para
lograr los objetivos que se han fijado los Estados miembros no
sería preferible optar por unos instrumentos políticos alternativos. De hecho, cita como alternativa, o como una de las alternativas posibles, un sistema de subvenciones directas, que
permitiría alcanzar los mismos objetivos a menor coste. Este
sistema podría elaborarse de manera tal que se evitaran repercusiones negativas a nivel de la UE; garantizaría una mayor transparencia y sería menos costoso para los presupuestos de los
Estados miembros. Se observa, sin embargo, que las subvenciones directas podrían presentar escasas ventajas para las
empresas; en efecto, su concesión podría resultar aleatoria y
temporal, dependiendo de las necesidades presupuestarias del
Estado o de las orientaciones políticas del momento.
3.9
La Comisión parece conceder una notable importancia a
esta última alternativa o, en realidad, a cualquier alternativa al
sistema de los tipos reducidos, ya que «recomienda que los
Estados miembros examinen cuidadosamente todas las
opciones disponibles». Aunque parece que no toma posición,
observa que «con frecuencia, otros instrumentos resultan
más eficaces y menos onerosos para los presupuestos
públicos que los tipos reducidos del IVA, por lo que
conviene tenerlo en cuenta en el proceso de toma de decisiones».
4. Observaciones
4.1
Cabe elogiar el rigor y el equilibrio que demuestra la
Comisión en su Comunicación. El CESE se muestra satisfecho,
en particular, porque se confirma el fundamento de unas
posiciones que ya había expresado en su momento, que se
recordarán en las presentes observaciones. En primer lugar, al
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referirse a lo dicho en el punto 3.9, el Comité recuerda haber
manifestado su perplejidad respecto al sistema de las
exenciones con motivo de su dictamen relativo a la Directiva
sobre el IVA (7), en el que afirmaba que «no parece que exista
una voluntad [de los Estados miembros] de examinar las excepciones (…) para proceder a su eliminación». Esta postura se
confirma y se refuerza ahora con el estudio acreditado de Copenhagen Economics, al que, al parecer, la Comisión también se
adhiere. No obstante, se observa que la hipótesis de las soluciones alternativas sigue siendo, de momento, una hipótesis,
salvo que cambien las orientaciones actuales de los Estados
miembros.
4.2
El IVA es, de por sí, un impuesto complejo, de difícil aplicación, muy sujeto a la evasión y costoso para los Estados
miembros y las empresas (8). Pero, sobre todo, no logra su
objetivo original, que es el de crear un régimen definitivo
de armonización fiscal. Cabe señalar, sin embargo, que la
armonización fiscal no es un fin en sí mismo, sino una condición necesaria para el buen funcionamiento del mercado
interior. En cualquier caso, éstas eran las intenciones de sus
creadores, como recuerda la Comisión con su Comunicación de
enero de 1993. El Comité considera que este último documento
constituye una piedra angular en la evolución del IVA y lamenta
que no se siguiera (excepto para la aceptación del tipo mínimo
del 15 %), debido a la oposición de algunos Estados miembros.
Hoy día la situación no ha cambiado: el intento de la Comisión
de poner orden, al menos en el sector de las exenciones, debe
acogerse favorablemente, pero, al mismo tiempo, constituye una
señal de impotencia a la hora de progresar en la vía de la
armonización fiscal a nivel comunitario. La Comisión no es
objetivamente responsable de esta situación, pero tampoco lo
son, o al menos no sólo, los Estados miembros. En efecto, el
problema fundamental radica en la propia estructura del
IVA como régimen temporal, como se explica más adelante.
4.3
En definitiva, hay que darse cuenta, y aceptar por mucho
tiempo aún, que el IVA, en su concepción actual, responde para
cada Estado miembro a criterios esencialmente fiscales, y que
refleja las preocupaciones políticas y sociales que se traducen en
la aplicación de tipos reducidos o superiores al nivel mínimo. A
nivel comunitario, la armonización es, pues, una aspiración que
no se refleja en la realidad, y la Comunicación objeto de examen
pretende, al menos en parte, poner remedio a esta situación; es
decir, armonizar los tipos reducidos del IVA, al menos para
las actividades que tienen repercusiones transfronterizas o
responden a criterios ya aceptados de política comunitaria.
Por su parte, el CESE subraya que los responsables deberían
tener presente que, si uno de los objetivos de los tipos reducidos
del IVA es conseguir una redistribución de las rentas, este
objetivo debería hacerse realidad. Dicho de otra forma, toda
reducción del impuesto debe analizarse minuciosamente para
garantizar que responde realmente a un criterio social y que no
esconde otros objetivos menos loables. También se deben tener
en cuenta otras consideraciones, como la simplificación de la
(7) Véase el Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del
Consejo relativa al sistema común de impuesto sobre el valor añadido
(refundición)» (DO C 74 de 23.3.2005, p. 21).
8
( ) Véase a este respecto el Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de
Directiva del Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE a
fin de simplificar las obligaciones en lo que respecta al impuesto sobre
el valor añadido» y «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se
modifica el Reglamento (CE) no 1798/2003 por lo que se refiere a la
introducción de disposiciones para la cooperación administrativa en el
contexto del régimen de ventanilla única y del procedimiento de devolución del impuesto sobre el valor añadido» (DO C 267 de 27.10.2005,
p. 45).
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aplicación y la transparencia de las normas: estos dos requisitos facilitan la vida de las empresas pero, por otra parte,
permiten a las autoridades fiscales efectuar controles con más
facilidad y a menor coste.
4.4
El anexo III a la Directiva sobre el IVA contiene una lista
con las dieciocho categorías a las que se puede aplicar el tipo
reducido del IVA; cada Estado miembro puede elegir las categorías a las que lo aplica, excluir determinados bienes y servicios y
determinar el alcance de la reducción del impuesto. En la Comunicación sometida a examen se invita a los Estados miembros a
«analizar por tanto qué bienes y servicios podrían acogerse a los
tipos reducidos, con el fin de determinar el nivel de falseamiento
que conllevaría esta medida (facultativa) y decidir si es aceptable,
especialmente para las empresas que operan en los sectores
pertinentes» (9). Dado el contexto general de la Comunicación,
no parece que se pueda interpretar este mensaje como una invitación a ampliar la lista de los bienes y servicios, sino más bien
todo lo contrario. El CESE está, pues, explícitamente en contra
de la ampliación de las categorías de bienes o servicios a los que
se puede aplicar un tipo reducido; en efecto, si se quiere proseguir por la vía de la armonización, al menos en teoría, los
Estados miembros deberían más bien reducir, y no ampliar, la
lista del anexo III.
4.5
Se puede, pues, compartir globalmente la postura de la
Comisión: si se olvida o se deja de lado durante cierto tiempo el
espejismo de un régimen «definitivo», una de las prioridades
consiste en conceder mayor autonomía a los Estados miembros
a la hora de determinar los tipos reducidos para los servicios
locales que no pueden prestarse a distancia. La Comisión
considera que estos servicios «no inciden en el funcionamiento
del mercado interior», por lo que no se trata tanto de pragmatismo como del reconocimiento de los imperativos políticos o
sociales que motivan la concesión de estas exenciones.
4.6
Por otra parte, conviene analizar con suma atención las
afirmaciones que se prestan a generalizaciones fáciles: si bien la
imposición de actividades locales no incide en el funcionamiento del mercado interior, todo bien o servicio producido y
consumido localmente debería ser objeto de una imposición
local, un principio que socavaría las propias bases de la Directiva sobre el IVA. La Comisión no tiene intención alguna de
establecer ni de aceptar un principio de estas características.
4.7 Si se examinan con mayor detalle los aspectos recordados
por la Comisión, conviene comentar la afirmación según la cual
el recurso a los tipos reducidos puede reportar ventajas a determinados sectores cuidadosamente seleccionados, aumentando la
productividad general y, por ende, el PIB. Entran en esta categoría los servicios prestados locamente: una reducción del
IVA incitaría a los consumidores a reducir el «hágalo usted
mismo» y a dedicar más tiempo a su actividad profesional. Sin
embargo, debemos ser realistas: el «hágalo usted mismo»
consiste en ocupaciones que se realizan durante el tiempo libre
y que no sólo son útiles para las familias desde un punto de
vista social, sino también económico, por lo que conviene
fomentarlas. Por otra parte, es posible que una reducción del
impuesto pueda contribuir a aumentar los ingresos fiscales, pero
sólo por parte del «hágalo usted mismo» que pueda sustituirse
(9) Véase la Comunicación COM(2007) 380 final, punto 3.3 «Imperativos
del mercado interior», segundo apartado.
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por la intervención de empresas sometidas a la imposición; no
es fácil averiguar qué parte se transferiría hacia el sector de la
economía sumergida. Lo que sí es cierto es que la economía
total o parcialmente sumergida, así como la evasión fiscal, no
desaparecerán por el simple hecho de que las actividades en
cuestión se beneficien de un tipo reducido del IVA. Para alcanzar
este objetivo se necesitarían muchas otras medidas.
4.8
Los servicios de restauración merecen una atención
particular, ya que, según la Comisión, se encuentran en una
situación poco clara o, mejor dicho, controvertida. Por una
parte, se observa que se destinan principalmente al consumo
interno, pero, por otra, se reconoce que tienen una importancia
notable para las políticas turísticas de determinados países, y
para todos los habitantes de las zonas fronterizas. Como ya se
ha visto en el pasado, no será fácil llegar a un acuerdo sobre este
punto, por lo que el Comité considera que en este caso particular será necesario tomar una decisión puramente política.
Cualquier otra consideración inspirada en motivos económicos
o fiscales haría correr el riesgo de prolongar las discusiones
indefinidamente: cada uno conservaría su posición, motivada
por razones de política interna.
4.9
En el mismo ámbito de los servicios prestados localmente, el Comité llama la atención sobre un sector que podría
ser objeto de un importante debate: el de los servicios sanitarios públicos y privados, que ya se pueden beneficiar, en
determinadas condiciones, de unos tipos reducidos (10). Se
observa una creciente tendencia de los ciudadanos de algunos
Estados miembros a utilizar los servicios públicos de asistencia
médica y quirúrgica de otros países, considerados, con razón o
sin ella, más eficaces. Este fenómeno tiene poco que ver con la
fiscalidad; sin embargo, es más pertinente, con fines fiscales, la
decisión de recurrir en otros países a los servicios prestados
por clínicas y profesionales privados. La enorme diferencia
entre las tarifas aplicadas en los distintos Estados miembros,
especialmente en determinados sectores sanitarios, conduce a
abandonar el mercado nacional para dirigirse hacia otros países.
En consecuencia, la característica «local» de estos servicios se está
atenuando y está más bien adquiriendo, en el caso de determinados servicios y países, una connotación transnacional. En este
ámbito, las distinciones no son fáciles y no se puede generalizar,
porque el riesgo de controversia es grande.
4.9.1 El logro de un acuerdo dependerá del equilibrio que se
consiga encontrar entre exigencias opuestas: por una parte, el
carácter claramente social de la protección de la salud aconsejaría incluir estos servicios entre los que pueden beneficiarse de
un tipo reducido, pero, por otra, se podrían esgrimir cuestiones
de competencia. La decisión final debería tener en cuenta el
derecho de los ciudadanos a recibir atención sanitaria con el
menor gasto posible para el presupuesto familiar; es decir, que
el interés de los ciudadanos/consumidores debería considerarse prioritario con respecto a los principios de competencia.
4.10
La aplicación del tipo reducido del IVA a los sectores
de gran intensidad de mano de obra no cualificada es objeto
de controversia. En el estudio citado por la Comisión se observa
que esta medida puede reportar beneficios permanentes al
(10) Puntos 15 y 17 del anexo III a la Directiva sobre el IVA.
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empleo, aunque las ventajas «serían probablemente poco importantes», lo que es probablemente cierto. En este caso también
resultaría difícil tomar una decisión, ya que los sectores de este
tipo (vivienda, obras viarias, empresas de limpieza, mercados,
etc.) responden a una demanda generalmente inelástica, de
manera que la reducción del IVA en estos sectores sólo tendría
un efecto muy limitado en el empleo. Por otra parte, estos
sectores son los que emplean con más frecuencia a trabajadores
no cualificados «en negro». No cabe duda de que una reducción
del IVA contribuiría a reducir los costes de estas empresas, pero
sigue planteándose la cuestión de saber si conduciría a una
reducción de los precios y a un «verdadero» aumento del
empleo.
4.11
De manera más general, la Comisión observa que los
tipos reducidos solamente son eficaces cuando los gastos de
consumo en bienes o servicios se mantienen estables en el
tiempo y son suficientemente diferentes entre los grupos con
ingresos bajos y los grupos con ingresos elevados. Estas diferencias son mayores en los sectores de la alimentación, la confección y la vivienda, en los que existen diferencias significativas
entre los distintos países; pero, a menudo, las diferencias más
evidentes —y más injustas socialmente— se observan dentro de
los propios Estados miembros. El Comité llama la atención
sobre el hecho de que en varios Estados miembros el tipo reducido del IVA se aplica por categorías, sin tener en cuenta que
dentro de muchas de esas categorías figuran productos destinados al consumo de masa y otros claramente elitistas, cuyo
precio puede ser muy superior al de los primeros. Sigue planteándose el problema de saber cómo, y con arreglo a qué criterios, se podrían tasar de manera diferente bienes o servicios con
la misma denominación pero que, de hecho, están destinados a
clases sociales diferentes, en función de su precio o calidad. Otro
problema es el de saber cómo adoptar distinciones duraderas,
que no estén sujetas a cambios ni modas, y cómo velar por su
aplicación sin necesidad de introducir controles costosos y
complicados. Por último, hay que tener en cuenta el aspecto de
los fraudes, que pueden darse en todos los sectores pero, en
particular, en los dos considerados: las denominaciones minuciosas y detalladas pueden facilitar estos comportamientos, de
manera que no resulta nada fácil su control. El CESE hace
hincapié en la necesidad de aplicar unos criterios discriminantes
basados en consideraciones de carácter social; dicho de otra
forma, los tipos reducidos deberían contribuir a una política
social de redistribución de la renta o cuando no sean posibles
las opciones alternativas recogidas en el punto 4.15 de ayuda a
importantes programas sociales. Pero en cualquier caso, debería
garantizarse la transparencia de cara a los propios ciudadanos y
a los de los demás Estados miembros.
4.11.1
La misma observación podría aplicarse a los libros y
periódicos, que a veces se agrupan en una única categoría. En
efecto, ocurre que publicaciones socialmente justificadas se
junten con otras que no tienen valor educativo ni recreativo
alguno o que, peor aún, se encuentran al límite de la legalidad o
de la conciencia civil común o incluso rebasan este límite. Por
difíciles que sean, sí parecen necesarias las distinciones y, en
cualquier caso, se justifican en términos de transparencia democrática.
4.12
La Comisión observa, por último, que la variedad de
tipos implica unos costes significativos para las empresas y
las autoridades fiscales, lo cual constituye una observación
lógica. El Comité preferiría que se hablara de un aumento de
los costes, dado que en el ámbito de la fiscalidad el IVA ya es,
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de por sí y con mucha diferencia, el impuesto más costoso
en términos de aplicación y recaudación. El CESE ya ha
hecho anteriormente esta observación (11) y la recuerda aquí a la
vez que invita a los Estados miembros a hacer público el
importe neto del IVA en su presupuesto, tras deducción de
la parte destinada al presupuesto comunitario y a los gastos de
gestión, recaudación, control y represión del fraude. Se recomienda a la Comisión que haga suya esta invitación en nombre
de la transparencia, y que reflexione sobre la oportunidad de
estudiar un sistema fiscal alternativo (12). Se espera que la
revisión eventual de toda esta cuestión también se base en los
resultados —que podrían ser sorprendentes— relativos a los
beneficios para la administración fiscal: cuando se conozcan
los «verdaderos» resultados, no es imposible que sean las propias
autoridades fiscales las que tomen la iniciativa.
4.13
No obstante, se plantea ahora la cuestión secundaria del
aumento de los costes «para las empresas y las autoridades
fiscales», relativos a los gastos administrativos y contables relacionados con la aplicación —e interpretación— de las excepciones a las normas generales. El Comité señala que cada
aumento de los costes para las empresas repercute en los
consumidores finales, por lo que convendrá evaluar, caso por
caso, si la aplicación de un tipo reducido se traduce realmente
en un beneficio para los ciudadanos y, en caso afirmativo, en
qué medida. Actualmente, la gran mayoría de los numerosísimos
litigios se debe al carácter demasiado genérico de las clasificaciones y a las consiguientes interpretaciones divergentes,
intervenciones de asesores, inspecciones y recursos: las nuevas
normas deberían, pues, elaborarse también en función de su
facilidad de aplicación.
4.14
El sistema de los tipos reducidos es el único factible en
la actualidad, a pesar de su coste. Sin embargo, dado que la
propia Comisión define las normas de este sistema como
«rígidas e incoherentes» (13), se espera que los debates políticos
entre el Consejo y el PE conduzcan a la adopción de unas decisiones comunes inspiradas claramente en los principios del
mercado interior, en el respeto de las necesidades de los
(11) Esta cuestión se planteó por primera vez en el Dictamen del CESE
sobre el tema «La lucha contra el fraude fiscal en el mercado único»
(DO C 268 de 19.9.2000, p. 45) y, posteriormente, en varias ocasiones
(la última, con el Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del
Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE a fin de simplificar
las obligaciones en lo que respecta al impuesto sobre el valor añadido» y
«Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento
(CE) no 1798/2003 por lo que se refiere a la introducción de disposiciones
para la cooperación administrativa en el contexto del régimen de ventanilla
única y del procedimiento de devolución del impuesto sobre el valor añadido»
(DO C 267 de 27.10.2005, p. 45); pero, naturalmente, sin que se
llegara a ningún resultado.
12
( ) El CESE también empezó a llamar la atención sobre este punto en
2000, con el dictamen mencionado en la nota anterior, y ha seguido
haciéndolo en dictámenes ulteriores. El Comité ya se pronunció al
respecto en su Dictamen sobre el régimen común del IVA (refundición)
(DO C 74 de 23 de marzo de 2005, p. 21).
13
( ) Véase el Dictamen del CESE sobre la «Propuesta de Directiva del
Consejo por la que se modifica la Directiva 77/388/CEE a fin de simplificar las obligaciones en lo que respecta al impuesto sobre el valor
añadido» y «Propuesta de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (CE) no 1798/2003 por lo que se refiere a la introducción de disposiciones para la cooperación administrativa en el
contexto del régimen de ventanilla única y del procedimiento de devolución del impuesto sobre el valor añadido» (DO C 267 de
27.10.2005, p. 45).
C 211/72
ES
Diario Oficial de la Unión Europea
ciudadanos/consumidores, de las empresas y de las administraciones fiscales.
4.15
En lo que respecta a las opciones alternativas a los
tipos reducidos, la Comisión se pregunta si no podrían sustituirse por subvenciones directas, que constituyen un instrumento político más eficaz y transparente y menos costoso. El
Comité considera que una vía factible consistiría en adoptar
soluciones alternativas a escala nacional, en casos particulares y
con carácter temporal, siempre y cuando se evite toda medida
que pueda tener las características de una ayuda estatal. En cualquier caso, toda solución a escala nacional presentada como
alternativa a las exenciones al régimen del IVA debería adoptarse
19.8.2008
con arreglo a criterios de transparencia, teniendo presente que,
en cada caso, significaría alejarse aún más de los objetivos del
mercado único.
4.16
Por último, y para completar los numerosos dictámenes
en la materia, el Comité desea presentar, en aras de la transparencia, una sugerencia de sentido común: la de eliminar la
denominación «provisional» del régimen del IVA vigente.
Este adjetivo, que sigue empleándose después de treinta años,
sin perspectivas a medio plazo de que pueda convertirse en definitivo, es una falacia que resta credibilidad a las normas de la
Unión. Y justifica, si acaso fuera necesario, el viejo dicho de que
«no hay nada más definitivo que lo provisional».
Bruselas, 22 de abril de 2008.
El Presidente
del Comité Económico y Social Europeo
Dimitris DIMITRIADIS
Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre el tema «Estrategia para las regiones
ultraperiféricas: logros y perspectivas»
COM(2007) 507 final
(2008/C 211/19)
El 21 de septiembre de 2007, de conformidad con el artículo 262 del Tratado constitutivo de la Comunidad
Europea, la Comisión Europea decidió consultar al Comité Económico y Social Europeo sobre el tema
«Estrategia para las regiones ultraperiféricas: logros y perspectivas».
La Sección Especializada de Unión Económica y Monetaria y Cohesión Económica y Social, encargada de
preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 28 de marzo de 2008 (ponente: Sr. COUPEAU).
En su 444o Pleno de los días 22 y 23 de abril de 2008 (sesión del 22 de abril de 2008), el Comité Económico y Social Europeo ha aprobado por 128 votos a favor, 3 en contra y 5 abstenciones el presente
Dictamen.
1. Introducción
1.1 El Tratado constitutivo de la Comunidad Europea reconoce, en el apartado 2 del artículo 299, la especificidad de las
Regiones Ultraperiféricas (en lo sucesivo: RUP), lo que permite
preservar las características específicas y reducir las dificultades
de estas regiones.
1.2 Las siete regiones afectadas por la situación ultraperiférica
son la Comunidad Autónoma española de las Islas Canarias, las
regiones autónomas portuguesas de Madeira y Azores y los
cuatro departamentos franceses de Guadalupe, Guayana,
Martinica y la Reunión.
1.3 Desde 1989, estas regiones se benefician de un programa
específico destinado a apoyar medidas de desarrollo socioeconómico con vistas a una mejor convergencia con el resto de la
Unión Europea.
1.4
En su Comunicación del 12 de septiembre de 2007
«Estrategia para las regiones ultraperiféricas: logros y perspectivas», la Comisión lanzó una consulta pública para recabar la
opinión de todas las partes interesadas sobre su política RUP en
el contexto de los principales desafíos a los que las RUP deberán
responder en los próximos años. El presente dictamen del CESE
responde a dicha consulta.
1.5
El CESE considera que las políticas financieras destinadas
a las RUP han tenido una serie de efectos positivos, pero que
subsisten dificultades estructurales que deben resolverse. Por
tanto, el CESE considera que es necesario reforzar estas políticas
con miras al futuro.
1.6
El CESE observa que, para estas regiones, la accesibilidad
al territorio y el acceso al mercado europeo son problemas
permanentes por su situación geográfica muy distante, su insularidad (excepto Guayana) y sus especificidades geográficas y
estructurales.