Política de empleo y negociación colectiva ante el nuevo reparto de

DOC 4/2003
POLÍTICA DE EMPLEO Y NEGOCIACIÓN
COLECTIVA ANTE EL NUEVO REPARTO DE
PODERES
Jorge Aragón Medina.
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Política de empleo y negociación colectiva ante el nuevo reparto de poderes#
Jorge Aragón Medina∗
INTRODUCCION
Los cambios que se han estado produciendo, desde el último tercio del pasado siglo, en el
conjunto de nuestras sociedades, tienen reflejo en una significativa alteración de los
procesos económicos, políticos y sociales que habían sido considerados dominantes y, por
tanto, rompiendo la cierta estabilidad con la que se concibieron durante esas décadas. Las
transformaciones en curso abren una etapa histórica de cambio que refleja la tensión de un
nuevo escenario de reparto de poderes que afecta no sólo a la esfera de las políticas
públicas sino a la esfera privada y que tiene una clara incidencia en las relaciones
internacionales pero, igualmente en los ámbitos nacionales y locales.
La globalización de las relaciones económicas, políticas y sociales está modificando
profundamente las regulaciones que han definido a los sistemas nacionales. Su desarrollo,
sin embargo, no puede analizarse como un proceso uniforme o armónico sino asociado a
una notable transformación y, en cierta medida a una crisis de los procesos sociales y las
normas que vertebraron nuestras sociedades en etapas anteriores. La globalización presenta
así como principal reto del siglo XXI la búsqueda de nuevos mecanismos de articulación
entre las esferas económicas y políticas -a nivel internacional, pero también nacional y
local- que permitan un crecimiento socialmente equilibrado y ambientalmente sostenible.
Las reflexiones que se aportan en este trabajo parten de la consideración de que, a pesar de
la evidencia de los cambios que estamos viviendo, el propio concepto de “globalización”
que se ha acuñado para describirlos encierra notables dosis de ambigüedad y no pocos
elementos ideológicos implícitos, que merece expresar abiertamente para saber cómo se
interpretan los procesos de transformación en curso -los conceptos sociales no son
neutrales- y qué políticas de actuación se proponen desde las distintas ópticas de análisis y
los diferentes intereses en juego. Las relaciones de poder existen en la sociedad - aunque
algunos intenten ocultarlas- y no cabe aceptar un determinismo histórico, asociado a la
ideología del pensamiento único, si se quiere contribuir a una dinámica de vertebración
social especialmente necesaria en este período de frontera histórica.
Desde esta perspectiva, las reflexiones que se aportan buscan estudiar las tensiones en
este nuevo escenario de reparto de poderes, teniendo como hilo conductor los procesos
de negociación colectiva y la formulación de políticas a favor del empleo como formas
de expresión de la necesidad de buscar un nuevo equilibrio entre la eficiencia de la
actividad económica -tanto a través de la actuación de las empresas como del desarrollo
de regulaciones y políticas públicas- y la cohesión de las sociedades.
# Conferencia de Jorge Aragón en el XIII Seminario Permanente de Administración y Economía Pública:
Globalización y distribución territorial del poder, organizado por el Instituto Ortega y Gasset. Madrid, 3, 4 y 5 de
abril de 2002.
∗
Director de La Fundación 1º de Mayo de CC.OO. y miembro del Consejo Económico y Social.
1
Por una parte, la negociación colectiva conforma un espacio contractual de las
relaciones laborales que tiene, junto a la ley y a la relación individual entre el
empresario y el trabajador asalariado, un especial protagonismo en la conformación de
las rentas del trabajo y de los costes salariales y, por tanto, en la evolución de la
actividad económica y en las condiciones de trabajo y de vida de una parte importante
de la población. La transnacionalización de la producción y la ampliación de los
mercados en que ésta opera está afectada también por un creciente proceso de
desconcentración productiva.
Por otra parte, la formulación de las políticas de fomento del empleo -que han tenido un
importante protagonismo en los países europeos- se enfrenta a los límites de la
capacidad de regulación de los estados nacionales en el escenario de la globalización, al
igual que a un proceso de descentralización de las administraciones públicas en la toma
de decisiones en este ámbito.
Por ello, se estudia en primer lugar el proyecto europeo y sus diferentes cambios desde
una perspectiva histórica, en la búsqueda de incorporar las principales características
que conformaron el Estado de Bienestar en los ámbitos nacionales hacia una proyección
supranacional. En segundo lugar, se analizan algunas de las características específicas
de la situación en España con especial referencia al intenso proceso de
internacionalización que ha supuesto su integración en la Comunidad Europea y al
desarrollo de un "estado de las autonomías" con importantes niveles de
descentralización institucional.
La necesidad de articular las tensiones internacionalizadoras y descentralizadoras que en
gran medida caracterizan a la globalización requiere, desde las reflexiones que se
desarrollan, contar con una creciente participación y representatividad de los agentes
sociales que tienen un especial protagonismo en los procesos productivos y en el
desarrollo de las políticas sociales.
ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA GLOBALIZACION
La internacionalización de las relaciones económicas tuvo uno de sus principales ejes de
desarrollo en la continua ampliación y apertura de los mercados internacionales, al calor de
la expansión del comercio mundial. Un proceso en el que juega un papel importante el
marco económico diseñado tras la segunda guerra mundial y las orientaciones de
instituciones como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, y que afecta
tanto a los países industrializados como a los menos desarrollados que, tras la política de
sustitución de importaciones, se incorporan a las orientaciones económicas liberalizadoras.
Sin embargo, el aumento del comercio internacional no explica los elementos centrales de
proceso de globalización. En el transcurso de los dos últimos siglos este comercio ha
conocido periodos en los que tenía ya un elevado peso en los países más industrializados.
Trasnacionalización de la producción y cambios en las relaciones laborales
Junto a la expansión de los mercados internacionales, el creciente protagonismo de la gran
empresa supuso no sólo un mayor desarrollo del comercio, sino una creciente interrelación
de los procesos productivos a nivel internacional. En una primera etapa, a través de la
inversión exterior -como flujo de capital- y las denominadas empresas multinacionales,
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cuya red de filiales permitía su presencia en distintos mercados locales o nacionales bajo
una estrategia empresarial común, a pesar de operar en mercados regulados nacionalmente.
Posteriormente, la creciente apertura de los mercados y la expansión de las empresas
multinacionales dio lugar, en una segunda fase, a las empresas transnacionales en las que
el conjunto del proceso productivo tiene un diseño internacional, de manera que la
elaboración de un producto podía desarrollarse en fases diferenciadas en distintos países.
Se comienzan a traspasar las fronteras nacionales. En unos países se realiza la
investigación, el desarrollo y el diseño de los productos, en otros su fabricación y en otros
su ensamblaje, a la vez que los procesos de control administrativo o financiero se
desarrollan en otros países diferentes.
Esta transformación en la esfera productiva está suponiendo un cambio radical en el
funcionamiento de los mercados de trabajo y de las relaciones laborales que han
caracterizado a los países industriales desde la segunda mitad del pasado siglo, de las
relaciones capital-trabajo y del propio papel de la acción sindical. Se podría decir
simbólicamente que los centros de decisión de capital se han concentrado, pero su
expresión como “poder del empresario" se ha diluido en una compleja red de relaciones
mercantiles que ha modificado radicalmente las relaciones productivas y laborales. Este
hecho ha alterado sustancialmente los mecanismos de regulación de las relaciones
laborales -como los convenios colectivos o la legislación- y el propio papel de los agentes
implicados en su desarrollo -como las organizaciones sindicales y patronales, o el propio
Estado- y tiene su expresión más directa en la pérdida de protagonismo del "trabajo
asalariado convencional" como referente general del estatus laboral de los trabajadores.
El poder de decisión de las grandes empresas ha aumentado significativamente creciente centralización del capital- mientras que la desconcentración productiva -los
procesos de subcontratación y las empresas red- diluye la capacidad de negociación de
las organizaciones sindicales. Un cambio en las relaciones de poder entre capital y
trabajo que explica, al menos parcialmente, la aparición de fenómenos de desempleo
masivo y duradero en el tiempo, la precarización de las condiciones de trabajo y la
aparición de procesos de exclusión social, incluso en los países con mayores niveles de
renta.
Creciente ampliación y autonomía de la actividad financiera
Paralelamente a la trasnacionalización de la actividad productiva, se produce un creciente
desarrollo de los mercados de capitales que movilizan un importante volumen de recursos
financieros fuera de los países en cuya moneda se han emitido, con una enorme rapidez como se ha dicho gráficamente, en las bolsas de valores no se pone el sol- y que operan
con una considerable autonomía respecto a la esfera productiva. La llamada
financiarización de la economía complementa el proceso de internacionalización,
sancionando claramente el marco internacional en el que se va a desarrollar la acumulación
de capital, y añadiendo nuevas limitaciones a los mecanismos con los que los estados
nacionales habían regulado tradicionalmente la actividad económica.
Convencionalmente, el análisis económico ha considerado los mercados financieros,
como movilizadores de recursos excedentes hacia nuevas actividades que requerían
financiación para su realización. Los mercados financieros intermediadores entre el
ahorro e inversión, deberían colaborar, por tanto, a una asignación eficiente de los
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recursos existentes de manera que, a través del juego de la oferta y la demanda, se
potencien la mejora de la capacidad productiva, los procesos de innovación y mejora de
la productividad y el crecimiento del empleo, de los salarios y de los beneficios.
Sin embargo, la realidad muestra que la propia dinámica operativa de estos mercados
plantea serios interrogantes sobre el desempeño adecuado de estas funciones de
“manera automática”. La creciente autonomía de los mercados financieros respecto a la
actividad productiva y la creciente liberalización seguida por la gran mayoría de los
países está potenciando los procesos especulativos de los mercados financieros, frente a
su papel de canalizadores de ahorro hacia la inversión productiva, generando
periódicamente crisis financieras que afectan negativamente no sólo a la estabilidad de
las relaciones económicas internacionales sino al propio desenvolvimiento de la
actividad productiva.
Los avances tecnológicos como factor explicativo pero no determinante de la
globalización
El intenso desarrollo de las tecnologías de la información y las comunicaciones, sirve de
soporte y telón de fondo del proceso de internacionalización que permite explicar el
proceso de financiarización de la economía, así como la creciente centralización de capital
que va acompañada de una cada vez mayor desconcentración de la actividad productiva.
Su difusión generalizada en nuestras sociedades está teniendo un impacto similar al que
tuvieron otros procesos de innovación tecnológica, como los relacionados con la máquina
de vapor, la electricidad o el motor de combustión. No es necesario recordar la profunda
transformación que su implantación progresiva está produciendo en los modos de
organizar la producción y en las condiciones de trabajo de todas las áreas de actividad -no
sólo en algunas como ocurrió en anteriores oleadas de innovación tecnológica- y también
en las condiciones de vida de una gran parte de la humanidad contemporánea. No de toda,
porque la difusión de las nuevas tecnologías, como de la tecnología y el desarrollo en
general es notoriamente desigual.
El desarrollo de estas tecnologías y su creciente difusión ha sido la condición técnica, el
soporte, de la globalización y del comienzo de una nueva etapa histórica, todavía sólo
intuida en el propio concepto de sociedad de la información, cuyas posibilidades de
mejorar las condiciones de trabajo y de vida de los ciudadanos son innegables, como
también lo son los efectos desvertebradores de las estructuras y normas que han regido,
hasta muy recientemente, nuestras sociedades.
Desde este punto de vista, el análisis de estos cambios debe tener presente no sólo los
procesos de innovación tecnológica, sino las características específicas de la estructura
económico-productiva, la cualificación de los trabajadores y el sistema de relaciones
laborales en el cual se desarrollan. Los procesos de cambio tecnológico derivan de
estrategias empresariales cuyo objetivo no es sólo incorporar tecnología, sino actuar
sobre el proceso de trabajo y el marco de relaciones laborales, eligiendo entre las
posibles opciones de organización del trabajo. La flexibilidad, característica inherente a
la tecnología actual, permite múltiples formas de organización y división del trabajo,
situando al factor humano en el centro de las estrategias del desarrollo económico y
productivo.
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Pero como enseña la propia experiencia histórica, el cambio tecnológico ni es neutral, ni
sus consecuencias ineluctables. Como señalaba Manuel Castells hace algunos años “es la
organización social y no la tecnología la que transforma horas de trabajo eliminadas en
puestos de trabajo suprimidos". Los efectos de la innovación tecnológica dependen más de
las estrategias empresariales y de la actuación de los agentes sociales que de su propio
carácter. Son las políticas económicas, y no las nuevas tecnologías, las que crean o
destruyen empleo, desplazan trabajadores y modifican profundamente el sistema social.
Un nuevo escenario internacional
Por último, merece destacar en esta breve descripción de la globalización, dos elementos
que caracterizan la evolución de este proceso. Por una parte, el hundimiento de la URSS y
la "caída" del muro de Berlín, como expresión simbólica de la quiebra del modelo de
planificación burocrática de los países del Este europeo. Un fenómeno que significa una
alteración radical del panorama político internacional dibujado en la segunda guerra
mundial, con la consolidación de dos bloques económicos y políticos y dos divisiones
internacionales del trabajo. La globalización se desarrolla, por tanto, en un marco de
expansión de la economía de mercado, del capitalismo, prácticamente al conjunto del
planeta.
Un segundo factor a tener en cuenta es que mientras el capital adquiere un alto nivel de
movilidad internacional, no sucede lo mismo con los trabajadores, a diferencia de lo
ocurrido en etapas históricas anteriores. Una contraposición que contribuye
significativamente a recrudecer los efectos desvertebradores de la globalización respecto al
papel del empleo asalariado, de las condiciones laborales y de vida de los ciudadanos, y de
las normas sociales y laborales como elementos cohesionadores de las sociedades.
Los procesos de internacionalización de los mercados, de transnacionalización de la
producción de las empresas, y de "financiarización" de la economía, que configuran la
globalización de las relaciones económicas mundiales, no se están produciendo sin graves
contradicciones como señalan las características de la larga crisis iniciada en la década de
los 70. Por ello, el símil frecuentemente utilizado de que la globalización aproxima a la
humanidad a unas relaciones de "aldea global" tiene el peligro de ocultar las relaciones de
poder que existen entre los distintos países, simplificadoramente denominadas relaciones
Norte-Sur, o la modificación sustancial que en la articulación de los intereses entre capital
y trabajo se ha producido con la desregulación y la transnacionalización de los procesos
productivos.
EL LARGO CAMINO DE LA INTEGRACION EUROPEA
El modelo social europeo
Una de las características más significativas de la evolución de una parte importante de las
economías europeas occidentales en su historia reciente ha sido la conformación del
Estado de Bienestar, directamente asociado al llamado “modelo social europeo”, que
expresa la combinación de un intenso proceso de acumulación de capital junto a un nivel
de pleno empleo, una elevada oferta de bienes públicos y un desarrollado sistema de
protección social. Una situación en la que los derechos políticos -base de los sistemas
democráticos- aparecen indesligables de otros derechos laborales o sociales como el
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derecho al empleo, a la protección por desempleo, a la jubilación o al acceso a la vivienda.
En el modelo social europeo, la “ciudadanía laboral” es un aspecto inseparable de la
“ciudadanía política”.
El desarrollo histórico de este modelo en Europa se basaba en un intenso crecimiento
industrial y expansión de los mercados -con un apoyo significativo de la acción del Estado
a través de la empresa pública y la inversión en infraestructuras- en el que la elevada
acumulación de capital generaba altos niveles de beneficios de las inversiones realizadas y
elevados salarios de una mano de obra con crecientes grados de cualificación, apoyados en
un notable protagonismo de los agentes sociales en las relaciones laborales, principalmente
a través de la negociación colectiva y la concertación social.
El notable aumento de la productividad de los sectores más dinámicos -en términos de
innovación y expansión de la producción- y abiertos a la competencia, tenía como
correlato el desarrollo de mecanismos de redistribución a través de la intervención del
Estado, mediante un sistema fiscal fuertemente establecido que permitía un elevado nivel
de gasto social y la expansión de sectores de servicios no destinados a la venta o con
reducidos niveles de apertura a la competencia internacional. Elementos que componen el
llamado "pacto keynesiano" como expresión del equilibrio en el reparto de poderes en el
que toma cuerpo el Estado de Bienestar.
Se compatibilizaba así el desarrollo de sectores y mercados muy dinámicos , con políticas
de redistribución de la renta creada hacia el conjunto de la población, aunque no estuviera
empleada en estos sectores, mediante el creciente abastecimiento de bienes públicos que
permitían un aumento sustancial del nivel de empleo -dado que estas actividades son
intensivas en mano de obra- y una mejora generalizada de las condiciones sociales. La
intervención pública en la redistribución de la renta evitaba, paralelamente, que los nuevos
puestos de trabajo creados estuvieran asociados a niveles salariales y a condiciones de
trabajo significativamente inferiores -por su menor productividad- a las existentes en la
empresas que operaban en los sectores más dinámicos.
Conviene recordar que es en el ámbito nacional en el que los estados desarrollan las
políticas sociales -dando cuerpo al Estado de Bienestar y configurando el modelo social
europeo- mientras que la integración europea se orienta bajo un enfoque "liberalconservador" en el que la acción supranacional se centra en la creación de un mercado
común, del que se espera una mejora automática de los niveles de renta y de bienestar
del conjunto de los ciudadanos de los distintos países que lo integran, considerando
innecesarios, por tanto, acuerdos en el ámbito de las políticas sociales o el impulso de
una Unión Política.
Las transformaciones que estamos viviendo desde las últimas décadas del pasado siglo han
afectado de manera directa a la capacidad de los estados nacionales en la regulación de la
actividad económica y al papel y estrategias de los agentes económicos y sociales. Su
reflejo más evidente en el ámbito europeo ha sido la generalización del desempleo masivo
y, con él, la crisis del Estado de Bienestar como construcción política, económica y social.
En definitiva, la modificación de las bases del "pacto keynesiano" y la incapacidad de las
instituciones y acuerdos desarrollados hasta entonces en la integración europea para "tomar
el relevo" de lo realizado a nivel nacional y conseguir un nuevo reequilibrio en el reparto
de poderes.
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Las contradicciones y enseñanzas de la construcción europea
Así, la crisis de los años 70, con el fin de la paridad dólar-oro, supuso una modificación
radical del escenario internacional y de la estabilidad vivida en las décadas anteriores,
con la hegemonía de la economía norteamericana como garante de dicha estabilidad.
Una situación que se agravó con la crisis del petróleo que afecta de manera generalizada
a todos los países no productores de un bien esencial en la actividad económica. Años
más tarde, a finales de los ochenta, la crisis de los países del este europeo y la caída del
muro de Berlín alterarán nuevamente, de forma sustancial, el escenario internacional
afectando directamente a un país tan importante en el proceso de construcción europea
como Alemania. Como se puede comprobar desde una perspectiva histórica, la entonces
Comunidad Económica Europea se muestra incapaz de generar una respuesta
coordinada y cooperativa para enfrentarse a los cambios que se están viviendo,
mostrando la insuficiencia de los acuerdos adoptados hasta entonces para continuar con
la integración europea en el nuevo escenario internacional sin vivir intensas etapas de
crisis, como pone de manifiesto el dramático aumento del desempleo de carácter
estructural.
También los avances en el propio proceso de integración han ido poniendo de
manifiesto las insuficiencias y carencias del camino hasta entonces seguido. Así, merece
destacar que las sucesivas ampliaciones, con la integración del Reino Unido, Irlanda y
Dinamarca en 1973, de Grecia en 1981, de España y Portugal en 1986 y finalmente de
Austria, Finlandia y Suecia en 1995, van a suponer una creciente heterogeneidad entre
los niveles de vida y las estructuras, y por tanto una creciente desigualdad entre los
estados miembro que participan en el proyecto europeo.
Paralelamente, la firma del Acta Unica en 1985, por la que se acuerda la construcción
de un mercado interior único y la implantación de la libre circulación de capitales,
significa una importante cesión de soberanía de las políticas nacionales tanto en el
ámbito industrial como financiero que, sin embargo, tendrá un escaso contrapeso en el
desarrollo de políticas sociales en el ámbito comunitario. Aunque se incorpora en la
tercera parte del Tratado de la CEE un nuevo título referido a la "cohesión económica y
social" -que dará lugar posteriormente a una ampliación de los fondos estructurales
como mecanismo de redistribución de riqueza y lucha contra el paro del presupuesto
comunitario- y se aprobará en 1989 la carta comunitaria de derechos sociales
fundamentales de los trabajadores y el programa de acción social, estas medidas, si bien
son significativas, no palian suficientemente el impacto social de los procesos de
liberalización económica.
Posteriormente, los acuerdos a principios de la década de los noventa para crear una
unión monetaria y adoptar una moneda común - que tendrán su reflejo en la firma del
Tratado de Maastrich en febrero de 1992- significan un paso más en la construcción
europea, ampliado la cooperación de las políticas económicas. Sin embargo, los criterios
de convergencia nominal que se establecen para incorporarse a la unión monetaria -que
buscan garantizar la estabilidad nominal de las economías mediante el control de los
déficits públicos y de la deuda pública, y la limitación de los diferenciales entre los
tipos de interés y tasas de inflación- tendrán escasa influencia en el desarrollo de otros
objetivos relacionados con la convergencia real, que ocupan sólo un segundo plano en
declaraciones genéricas respecto al objetivo de conseguir un alto nivel de empleo y de
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protección social, o la incorporación como anexo de principios básicos de actuación de
la política social.
Las crisis monetarias de principios de los 90 suponen toda una paradoja de la historia.
Cabe recordar que cuando se quería pasar del Sistema Monetario Europeo (SME)
existente -que garantizaba una cierta estabilidad cambiaria con bandas de fluctuación
entre las distintas divisas del +/- 2,5%- a la adopción de una moneda única, se produce
la crisis del propio SME. Un crisis directamente relacionada con el proceso de
reunificación de Alemania y la falta de cooperación de las políticas económicas de los
estados miembro, que llevó a la salida de la libra esterlina y de la lira del SME y a
sucesivas devaluaciones de divisas como el escudo o la peseta, y que tuvo como efecto
principal la modificación del sistema monetario europeo ampliando las bandas al +/15%.
La crisis monetaria de los noventa tuvo un claro reflejo en una creciente deslegitimación
social del proyecto de integración, como pusieron en evidencia, en 1992, los referéndum
de Francia y Dinamarca para la ratificación del Tratado de Maastricht, que en el primer
caso se aprobó por un escaso 51% de los votos y en el segundo fue rechazado por un
50,7%, aunque más tarde sería ratificado. A esta deslegitimación se suma una creciente
conflictividad social, aunque con carácter parcial, nacida fundamentalmente de
decisiones de reubicación o reestructuración de empresas en el ámbito europeo
aprovechando las diferentes condiciones laborales de los países miembro, con efectos
negativos sobre el empleo.
Las contradicciones e incoherencias que pone de manifiesto la crisis cambiaria de
principios de los años 90 es el escenario en el que se formulará un documento de
especial relevancia en la acción posterior del proyecto europeo: el libro blanco
"Crecimiento, competitividad y empleo. Retos y pistas para entrar en el siglo XXI"
formulado por el entonces presidente de la Comisión Europea, J. Delors. La importancia
política de este documento reside en que supone un cambio significativo en la
concepción liberal que durante décadas había seguido la construcción europea.
Partiendo de un análisis complejo de los cambios económicos y sociales que vive
Europa, sitúa el problema del desempleo como uno de los principales retos a resolver,
considerando que no puede analizarse exclusivamente desde la óptica de los fallos en el
funcionamiento del mercado de trabajo, sino que significa un fallo del conjunto general
del sistema económico. Como explica el propio Libro Blanco al señalar el marco de sus
reflexiones: “La razón es una sola. Una palabra: el desempleo”.
El hilo conductor del planteamiento del Libro Blanco es el mantenimiento del modelo
social europeo desde la perspectiva supranacional que supone la integración europea, en el
contexto de la creciente globalización de la actividad económica, reconociendo la
existencia de problemas estructurales que estaban en la base de la elevada tasa de
desempleo de la UE.
El propio título del documento refleja los tres ejes de actuación en los que articula sus
diferentes propuestas. En primer lugar, la mejora de los niveles de crecimiento como base
necesaria, aunque no suficiente, para actuar contra el desempleo, mediante una apuesta
decidida por la liberalización del comercio y la apertura de los mercados a nivel
internacional, el fomento de la libre competencia en los mercados europeos con la
culminación del Mercado Unico Europeo, y la puesta en marcha de la Unión Monetaria
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Europea. En segundo lugar, junto a esta opción -de la que se espera una repercusión
positiva sobre los niveles de crecimiento- se plantea el desarrollo de medidas que mejoren
la competitividad de las empresas europeas, a través de una política de fomento de la
inversión -especialmente privada aunque con una intervención pública significativamediante políticas comunes de fomento de la investigación y desarrollo, de infraestructuras
en el ámbito del transporte y de las comunicaciones, o del aumento del nivel educativo y
de la cualificación de los trabajadores.
En tercer lugar y desde esta perspectiva -aumento de los niveles de crecimiento de la
actividad económica y de la competitividad de las empresas- el Libro Blanco señala cinco
prioridades que deben tener las acciones al servicio del empleo: apostar por la educación y
la formación a lo largo de toda la vida; aumentar la flexibilidad externa y interna; confiar
más en la descentralización y la iniciativa; reducir el coste relativo del trabajo poco
cualificado; renovar profundamente las políticas de empleo; y, finalmente, ir al encuentro
de las nuevas necesidades sociales. Y todo ello ha de producirse en un marco de
concertación social en cada uno de los Estados miembros: Se trataba de conseguir un
crecimiento más sostenido, más sostenible y más intensivo en empleo.
La reflexión que realiza el Libro Blanco es especialmente relevante en la medida en que
plantea el objetivo de creación de empleo como un objetivo de todas las políticas
económicas, y apuesta por su desarrollo a nivel de la UE. Sin embargo, una de las lagunas
más significativas del Libro Blanco es la ausencia de propuestas comunes de actuación a
los países de la Unión Europea en la configuración del orden económico internacional que
se está dibujando en este agitado período. El apoyo a mecanismos de control de los
movimientos de capital a muy corto plazo, o la defensa de un papel activo de instituciones
como la Organización Internacional del Trabajo en los ámbitos internacionales, debería
ocupar un papel central en las actuaciones de la Unión Europea; no sólo por tomar partido
por una opción más equilibrada en las relaciones Norte-Sur, sino porque de esta opción
depende la posibilidad de mejorar los niveles de crecimiento de la actividad económica, a
nivel mundial y en Europa. Como señalaba un antiguo slogan africanista “perder el sur es
perder el norte”.
Otro ámbito de debate de especial interés se centra en la compatibilidad entre el aumento
continuado de la competitividad de las empresas y de la productividad del factor trabajo en
el conjunto de la economía, y el crecimiento del nivel de empleo. Procesos que pueden
aparecer como contradictorios, si se tiene en cuenta la importancia de la innovación
tecnológica comentada -y, por tanto, la creciente sustitución de trabajo por capital- en un
contexto de creciente competitividad, y su efecto a corto plazo sobre la reducción de la
ocupación, y la pérdida de la capacidad de actuación de las políticas económicas
nacionales y de los mecanismos de regulación económica y social con los que, en la
historia reciente de los países europeos, se han vertebrado los espacios económicos,
sociales y políticos en los distintos Estados, en base a políticas de redistribución económica
a favor de la ocupación.
La importancia de la aportación del Libro Blanco a la filosofía hasta entonces
desarrollada en la construcción europea, no impide señalar que en él coexisten distintos
modelos posibles y, por tanto, distintas actuaciones de la política económica. Merece
recordar que uno de los indicadores clásicos de los niveles de riqueza de un país es la
renta per cápita. Sin embargo, su aumento puede provenir de dos vías diferentes: por el
aumento de la productividad de las personas ocupadas; y/o por el aumento de la tasa de
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empleo. Ambas vías permitirán un incremento de la renta per cápita, aunque sus efectos
redistributivos y sus implicaciones para la equidad y la cohesión social son muy
diferentes. No se trata, simplemente, de obtener altos niveles de productividad agregada,
sino de impulsar el desarrollo de los sectores más dinámicos y más innovadores -que
por su alta productividad tendrán una escasa capacidad de creación de empleo en
relación a los requerimientos de capital -al mismo tiempo que se fomentan nuevos
sectores de actividad, generalmente no sometidos a la competencia internacional, con
una elevada capacidad de generación de empleo.
El desarrollo de estos sectores puede llevarse a cabo por vías muy diferentes: mediante
una política fiscal que apoye programas específicos de gasto público, o a través del
mercado, por la acción de la demanda que generen el aumento de beneficios y salarios
en los sectores más productivos. Sus efectos sobre el tipo de actividad que se desarrolle,
su capacidad de generar puestos de trabajo y la calidad del empleo pueden ser muy
diferentes, así como sus efectos sobre la cohesión económica y social.
La estrategia europea de empleo
La relevancia política de las propuesta de Delors no se vio reflejada en la adopción de
algunas medidas concretas hasta la convocatoria de una Conferencia
Intergubernamental, que comenzó sus trabajos en 1996 para reformar el tratado vigente
y que supuso la apertura de un nuevo escenario de reflexión, al que se vino a sumar la
elección de distintos gobiernos más proclives a las políticas sociales como el caso del
Reino Unido, Italia. Este cambio de escenario político permite explicar en gran medida
la elaboración del Tratado de Amsterdam en 1997, en el que se adoptó un título
específico sobre el empleo y se reconoció que el empleo era un ámbito de interés común
(artículo 2) del conjunto de los estados miembro de la Unión Europea.
El nuevo tratado estableció un proceso de cooperación de las políticas nacionales de
empleo (posteriormente denominado método abierto de coordinación) inspirándose en
el método adoptado para conseguir la convergencia nominal en relación al objetivo de la
Unión Monetaria, aunque con un carácter vinculante de muy distinta naturaleza.
El nuevo título de empleo del Tratado de Amsterdam tuvo su desarrollo en noviembre
de 1997 en la Cumbre Extraordinaria de Luxemburgo, en la que se adoptaron cuatro
pilares específicos para actuación coordinada de los distintos Planes Nacionales de
Acción para el Empleo de los estados miembro, concretados mediante distintas Líneas
Directrices: Pilar I: mejora de la capacidad de inserción profesional (Empleabilidad);
Pilar II: desarrollo del espíritu de empresa; Pilar III: fomento de la capacidad de la
adaptación de los trabajadores y las empresas (Adaptabilidad); Pilar IV: reforzamiento
de las políticas de igualdad de oportunidades en el mercado de trabajo (Igualdad).
Estos pilares, que se han mantenido a lo largo del tiempo, impulsaban una estrategia
conjunta de actuación entre los estados miembro, aunque con un claro compromiso de
que su desarrollo se producía dentro de los acuerdos sobre convergencia nominal
dirigidos a la estabilidad macroeconómica y a la adopción de una moneda común en el
ámbito de la unión monetaria. Un planteamiento que se ha reiterado en prácticamente
todas las cumbres europeas realizadas desde entonces.
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Merece destacar, específicamente, los acuerdos del Consejo Europeo Extraordinario de
Lisboa en marzo de 2000, que supusieron un cambio significativo en la evaluación de
los diferentes procesos de adopción de decisiones de política económica, centrándose en
cinco aspectos de diferente naturaleza: afrontar el reto tecnológico para impulsar
actividades en los sectores más avanzados; desarrollar la sociedad del conocimiento;
mejorar la competitividad; potenciar la eficiencia de los mercados financieros mediante
su integración y coordinación; y modernizar el modelo social europeo con especial
referencia a los sistemas de protección social y al fenómeno del envejecimiento de la
población. En Lisboa se adoptaron dos propuestas especialmente significativas:
conseguir que la Unión Europea fuera el área económica competitiva a nivel mundial,
especialmente frente a Estados Unidos, y adoptar el pleno empleo como un objetivo a
conseguir para el año 2010. Para ello, la tasa de empleo deberá situarse, con carácter
general, en el 70% de la población en edad de trabajar (frente al 61% existentes) y el
60% para la mujeres (frente al 51%),de manera que el paro se mantenga en torno al 3 ó
4% que se consideraba de carácter friccional Unos objetivos para los que se debería
mantener una media de crecimiento del PIB de 3%, sin modificar el Pacto de
Estabilidad y Crecimiento, ni la independencia del Banco Central Europeo. Sin
embargo, como se ha puesto de manifiesto recientemente, la desaceleración económica
en países tan relevantes como Alemania, Francia o Italia, han obligado a "flexibilizar" la
ortodoxia adoptada en el Pacto de Estabilidad.
El diálogo social macroeconómico a nivel europeo
Tras los acuerdos para desarrollar una estrategia coordinada a favor del empleo a nivel
europeo, se abre una nueva etapa que implica de manera directa a los agentes sociales,
modificando sustancialmente la tendencia hasta entonces seguida en la construcción
europea a tener su elemento central en los acuerdos políticos que se desarrollaban entre
los diferentes gobiernos de los Estados miembro, tanto por acuerdos del Consejo
Europeo como por las iniciativas emprendidas por la Comisión que, en cualquier caso,
debían ser refrendadas por aquél.
La expresión más directa del complejo escenario político de esta nueva etapa está en la
propuesta realizada en la Cumbre de Colonia, en 1999, de llevar a cabo un Pacto
Europeo para el Empleo que parte de considerar que: “el incremento del empleo sigue
siendo en Europa el objetivo primordial" y es necesaria una coordinación más amplia de
las políticas económicas basada en:
Coordinación de la política económica y mejora de las interacciones entre
evolución de los salarios y política monetaria, presupuestaria y financiera
mediante un diálogo macroeconómico, para desencadenar una dinámica de
crecimiento duradera y no inflacionista (Proceso de Colonia).
Desarrollo y mejor puesta en práctica de la estrategia coordinada de empleo para
la mejora de la eficiencia de los mercados de trabajo mediante la mejora de las
aptitudes para el empleo, del espíritu de empresa y de la capacidad de adaptación
de las empresas y de sus trabajadores, así como de la participación con iguales
derechos de las mujeres en la actividad laboral (Proceso de Luxemburgo).
11
Amplia reforma y modernización de las estructuras para la mejora de la capacidad
de innovación y de la eficacia de los mercados de bienes, de servicios y de
capitales (Proceso de Cardiff).
Para llevar a cabo esta coordinación el Consejo europeo consideró que el diálogo
macroeconómico con participación de representantes del Consejo, de la Comisión, del
Banco Central Europeo y de los interlocutores sociales constituye un planteamiento
eficaz para la puesta en práctica de una política macroeconómica orientada al
crecimiento y la estabilidad, definida en las Orientaciones para las políticas económicas
de los Estados miembros y de la Comunidad.
La propuesta del Pacto Europeo para el Empleo reconoce así la importancia de una
acción coordinada y consensuada en sus tres ámbitos de intervención, señalando que:
“Cada uno de estos ámbitos tiene su importancia para una estrategia de empleo
coherente, viable y fructífera, para la cual hemos de trabajar en colaboración con los
interlocutores sociales. Los campos de actividad se complementarán y redundarán en su
propio fortalecimiento; no obstante, ninguno de ellos podrá sustituir a los otros dos.”
La base de esta propuesta nace de la consideración de que la adopción de la unión
monetaria supone la renuncia a la política de tipos de cambio de las divisas nacionales
como vía de ajuste a sus diferentes problemas económicos. Un acuerdo que conlleva la
centralización de la política monetaria en el Banco Central Europeo -una de las pocas
instituciones con un poder significativo en su ámbito de competencia- que fijará la
evolución de los tipos de interés con el objetivo de mantener la estabilidad de los
precios, evitando tensiones significativas en la moneda común, el euro.
Paralelamente, la disciplina económica aceptada por los Estados nacionales que se han
incorporado a la zona euro obliga, entre otras cosas, a un estricto control de los déficits
públicos de manera que aun en las etapas de recesión económica estos no superen la
cifra del 3% (Pacto de Estabilidad), bajo la posibilidad de ser sancionados por su
incumplimiento. Al mismo tiempo, la Cumbre Extraordinaria por el Empleo de
Luxemburgo conlleva la adopción de medidas de coordinación y vigilancia multilateral
en el desarrollo de acciones a favor del empleo que, aun con un rango de compromiso
muy inferior a los de carácter monetario, supone una obligación añadida en el desarrollo
de la construcción europea.
Es coherente, desde estos compromisos, plantear la necesidad de un tercer elemento
imprescindible para llevar a cabo la nueva etapa de la construcción europea, que tiene
como principales protagonistas a los agentes sociales en la medida en que son los
responsables de fijar la evolución de los salarios -que significan en torno al 50% de lo
que anualmente se produce en las economías europeas- y las condiciones de trabajo, en
evidente relación con la evolución de la productividad y con influencia significativa en
la evolución del empleo y de los precios.
La importancia de integrar los procesos de formación de los salarios y del conjunto de
las condiciones de trabajo en el desarrollo de la Unión Monetaria y de los compromisos
de acción a favor del empleo es evidente, tanto para mejorar la eficiencia económica
como la cohesión social. En el escenario de la Unión Monetaria, las pérdidas de
competitividad en un país no podrán suavizarse mediante la política de tipos de cambio,
a través de devaluaciones competitivas como anteriormente, ni mediante la
12
instrumentación de la política monetaria, responsabilidad del Banco Central Europeo,
sino mediante la reducción de los costes, y entre ellos los laborales vía salarios o
empleo, o por la reducción de los márgenes empresariales. Existe el riesgo, en este
escenario, de que se produzcan “pactos competitivos de rentas” que, mediante la
disminución de los estándares de las condiciones laborales, busquen mejorar la posición
competitiva de un país, arrastrando en una espiral de “dumping social” al conjunto de
los Estados-miembro, de la que finalmente nadie se beneficiaría pero en la que siempre
perderían los trabajadores y el conjunto de ciudadanos.
El Pacto de Empleo reconoce el papel de las organizaciones sindicales y empresariales
en el desarrollo de las relaciones laborales como un componente central, y no
subordinado como hasta ahora, en los compromisos de integración de los países
europeos y en la necesidad de dotar de coherencia a las políticas económicas como la
monetaria, la fiscal o la política industrial.
El interés de la propuesta que se realiza queda claramente de manifiesto por la propia
complejidad de los procesos que se quieren coordinar y el difícil equilibrio necesario
para llevarlos a cabo, sobre la base del escaso y débil desarrollo institucional que, como
se ha señalado, ha caracterizado la construcción europea. En cualquier caso, la fertilidad
y dificultad quedan expresadas al señalar que: “En este contexto debe intensificarse la
cooperación en beneficio de un mayor crecimiento y empleo en Europa; sin poner en
peligro ni la independencia del Banco Central Europeo ni la de los bancos centrales
nacionales; sin poner en tela de juicio la autonomía de los interlocutores sociales en las
negociaciones colectivas; teniendo en cuenta los diferentes sistemas de determinación
de salarios, cuya responsabilidad compete a distintas instancias; cumpliendo lo
dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento; y respetando el principio de
subsidiariedad.”
Se abren así un importante número de interrogantes sobre el desarrollo de la propuesta
del Pacto Europeo para el Empleo en la medida en que la formación de los salarios y de
las condiciones de trabajo no pueden limitarse al intento de buscar un cierto consenso en
los objetivos de las revisiones salariales -que se mueven sólo en el "margen" de las
estructuras salariales, especialmente, con niveles de inflación en el entorno del 2 por
ciento- y que, aun así, requieren un significativo esfuerzo para desarrollar una estrategia
coordinada por parte de los agentes sociales. Incorporar los procesos de formación de
salarios y de condiciones laborales en los compromisos de integración económica y de
fomento del empleo que caracterizan la actual etapa del proyecto europeo requieren
coordinar y articular, desde su diversidad, los procesos de negociación colectiva. Un
proceso que, como demuestra la práctica, será lento pero imprescindible para una
actuación eficaz a favor del empleo.
Los retos de la integración europea
La adopción de una estrategia común a favor del empleo en el ámbito europeo, hace
escasamente cinco años, ha supuesto una importante aportación en el camino seguido en
el proceso de integración, hasta el punto de que se puede hablar de una nueva filosofía
en la construcción europea en la que los objetivos de pleno empleo y cohesión
económica y social ocupan un papel destacado.
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Posiblemente, la adopción de la Unión Monetaria como nuevo espacio de cooperación,
y sus contradicciones expresadas en la crisis monetaria de mitad de los años 90 han
contribuido a impulsar políticas dirigidas al desarrollo del "modelo social europeo"
desde una óptica supranacional. Sin embargo, aunque los avances realizados a favor del
empleo no son desdeñables, no se han resuelto todavía problemas esenciales para su
adecuado desarrollo. Entre estos problemas caben destacar la supremacía de los
objetivos de estabilidad económica, monetaria y fiscal sobre el resto de las políticas
conjuntas, o la ausencia de una estrategia adecuada de coordinación entre las políticas a
favor del empleo y las políticas dirigidas a la mejora del capital físico, tecnológico y
humano.
Paralelamente, el escaso presupuesto comunitario y la falta de voluntad política para su
ampliación suponen una restricción importante, a la que se suma la tendencia a una
desfiscalización competitiva basada no sólo en la contención o reducción de la presión
fiscal sino en el desplazamiento de los impuestos directos hacia los impuestos
indirectos, socialmente más regresivos.
La presencia de la Unión Europea en el escenario político internacional es todavía
reducida, a pesar de su potencial económico interno; consecuencia de los escasos
avances que se han llevado a cabo para hablar "con una sola voz" ante temas a los que
los procesos de globalización asignan una creciente importancia.
Estos factores llevan a interrogarse sobre el futuro de la propia Estrategia Europea de
Empleo ya que, si tiene una valoración positiva en su desarrollo en los últimos años (en
los que se ha vivido una etapa de expansión económica) será necesario contrastar su
evolución en un contexto internacional caracterizado por notables incertidumbres, en un
posible período de desaceleración económica, y con el reto de una importante
ampliación hacia los países del centro y este europeo que modificará significativamente
las características de la propia construcción europea.
Es necesario reconocer la importancia de los nuevos espacios de cooperación que se han
abierto en la Unión Europea, en los seguirán conviviendo diferentes opciones de
políticas económicas que reflejarán distintos intereses políticos y sociales. El futuro de
la construcción europea dependerá de la capacidad de los agentes políticos y sociales
para generar un nuevo equilibrio en el reparto de poderes que, de manera dinámica,
fomente el desarrollo económico y la cohesión social.
LAS POLITICAS DE EMPLEO Y LA NEGOCIACION COLECTIVA EN
ESPAÑA
La construcción del Estado de las Autonomías
La configuración de las políticas de fomento del empleo en los últimos años ha venido
otorgando un peso cada vez mayor, entre otros aspectos, a la dimensión territorial. Las
políticas para la creación de empleo desarrolladas en el ámbito europeo a lo largo de la
última década han priorizado la variable territorial, incidiendo particularmente en el
desarrollo de las potencialidades de carácter endógeno en el ámbito tanto regional como
local.
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En la participación y el diálogo social en España, ha cobrado un creciente protagonismo
la negociación y la firma de acuerdos sobre temas laborales, económicos o sociales en el
ámbito de las Comunidades Autónomas. Diversos hechos explican, en gran parte, el
creciente protagonismo de este tipo de acuerdos territoriales. En un primer momento, su
impulso en situaciones en las que no se alcanzaban acuerdos en el ámbito estatal -en la
etapa iniciada a mitad de los años ochenta- jugaban un papel subsidiario de aquél;
amortiguando la conflictividad que implicaba su inexistencia. Y posteriormente, la
creciente transferencia de competencias en materias sociales y de empleo, que
caracterizan la construcción del "Estado de las Autonomías" definido por la
Constitución Española, ha dado carta de naturaleza propia y continuidad a los acuerdos
territoriales, hasta el punto de que hoy constituyen un ámbito de especial interés en el
desarrollo del diálogo social.
Es necesario tener en cuenta que en este último período se desarrolla un intenso proceso
de transferencia de competencias en el ámbito del empleo, desde la Administración
Central hacia las Comunidades Autónomas, que afecta tanto a la gestión específica de
ésta en cada uno de los territorios como a los servicios públicos de empleo que las
instrumentan y que anteriormente estaban centralizados en el Instituto Nacional de
Empleo (INEM); un proceso que hace más compleja la vertebración de las medidas de
empleo que se habían desarrollado previamente.
La ejecución de políticas de empleo por los Gobiernos Autonómicos está condicionada
por el marco jurídico acordado en la Constitución Española de 1978 (C.E.), en el que se
delimita el reparto de competencias entre el Estado Central y las Comunidades
Autónomas. En este sentido, el texto constitucional conjuga, aunque de manera
indeterminada y ambigua, la voluntad política de fomentar un modelo descentralizado en el que se reconoce la diversidad social, cultural y política de las diferentes
Autonomías- con el establecimiento de unos límites que permitan asegurar la igualdad
de derechos ciudadanos y laborales en todo el territorio del Estado.
A partir de este marco jurídico, se plantean las actuaciones en materia de fomento del
empleo ejecutadas por las diferentes Comunidades. Políticas de empleo que están
condicionadas por diferentes factores: desde las características económicas, sociales o
culturales de cada una de las Comunidades, a la orientación política de los Gobiernos
regionales, la composición de los Parlamentos Autonómicos o, en otro ámbito, a la
dinámica de concertación social desarrollada en cada Comunidad. Todo lo cual genera
un panorama muy diverso, que produce situaciones muy heterogéneas en las distintas
regiones, y en el cual tiene una incidencia cada vez mayor el papel de los agentes
sociales como elementos vertebradores en el conjunto del Estado.
La CE define la legislación laboral básica como competencia exclusiva del Estado,
permitiendo su ejecución a las Comunidades Autónomas (art. 149.1.7). Sin embargo, el
margen de actuación de las Comunidades respecto a la política de empleo es más
amplio, ya que no está únicamente circunscrita al ámbito laboral porque se puede
considerar como una parte de la política económica. Aunque el art. 149.1.13. de la CE
establece la exclusividad del Estado en la definición de las bases y la coordinación de la
planificación general de la economía, el art. 148.13 contempla que las Comunidades
Autónomas asuman el fomento del desarrollo económico en su ámbito dentro de los
objetivos marcados por la política económica nacional.
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De esta manera, el texto constitucional posibilita que las Comunidades Autónomas
puedan desarrollar programas propios de fomento del empleo -dentro de una amplia
diversidad de denominaciones y regímenes jurídicos- siempre que no invadan esferas
atribuidas en exclusiva al Estado, particularmente la legislación laboral. Por ejemplo:
las Comunidades Autónomas pueden establecer subvenciones para incentivar la
contratación de trabajadores en el marco de programas de fomento o de promoción del
empleo, pero no pueden modificar la regulación general del contrato de trabajo que
tiene carácter estatal.
El proceso de transferencias y asunción de competencias por parte de las Comunidades
Autónomas se ha ido desarrollando progresivamente desde los años ochenta, aunque ha
cobrado especial intensidad en la última década. En la actualidad se encuentra
prácticamente finalizado en los campos del empleo y otros ámbitos sociales como
educación, sanidad y servicios sociales. Entre las competencias ya asumidas por todas
las Comunidades está la gestión del servicio público de empleo (con la excepción de la
gestión de las prestaciones de desempleo, por ser consideradas parte del sistema de
Seguridad Social, que sigue teniendo una concepción y gestión nacional) lo que incluye
la gestión de los programas estatales de formación ocupacional y de fomento del empleo
en sus respectivos territorios.
Como punto de partida, conviene resaltar las potencialidades del Estado de las
Autonomías, en lo que supone de modelo político sustentando en la diversidad de los
diferentes territorios, y por tanto la necesidad de seguir profundizando en el mismo. El
principio autonómico supone, efectivamente, el reconocimiento en términos jurídicos de
la complejidad de la sociedad española. Una complejidad que, más allá de los conflictos
y divergencias que pueda generar, es necesario valorar como factor decisivo en el
crecimiento y desarrollo económico, social y cultural del conjunto del país.
Un modelo político de gestión descentralizado parece adecuarse, por otra parte, a la
estructura socioeconómica española que -como se ha puesto de relieve- se caracteriza
por una fuerte heterogeneidad territorial, con la existencia de notables disparidades en
variables como población, especialización productiva o niveles de renta. Igualmente, en
relación al mercado de trabajo, se constatan fuertes diferencias, coexistiendo regiones incluso limítrofes- con tasas muy divergentes de actividad, empleo y paro, divergencias
que, además, se caracterizan por su persistencia en el tiempo. Desde esta perspectiva,
“la ordenación regional de la economía por las propias CC.AA. y la consiguiente
coordinación, se convierte en así en una necesidad que deriva de la propia diversidad y
desigualdad económica, que acentúan los períodos de recesión, convirtiéndose en un
mecanismo casi imprescindible para afrontar la crisis” (García Laso, 1990).
En este contexto, en las Comunidades Autónomas se ha venido desarrollando en los
últimos años una fuerte actividad en materia de fomento del empleo, aunque con
diferentes grados de desarrollo e intensidad. El análisis de estas actuaciones permite
destacar, en primer lugar, la importancia que determinados impulsos políticos externos
han jugado en la configuración de las políticas de empleo regionales. Particularmente,
merece señalar el papel específico de la Unión Europea -en concreto, el establecimiento
de unas directrices y criterios comunes en materia de empleo, a partir de la Cumbre
Extraordinaria de Luxemburgo- en tanto que marco de referencia no sólo de la
Administración del Estado, con la elaboración del Plan de Empleo del Reino de España,
sino de las Comunidades Autónomas. Asimismo, se constata la influencia que ha tenido
16
la extensión en el ámbito territorial de los Acuerdos Interconfederales sobre Estabilidad
en el Empleo (1997), cuyas propuestas han sido recogidas explícitamente en la mayoría
de los Pactos de Empleo regionales, a través de la intervención coordinada de los
agentes sociales en los procesos de concertación social. Estos factores externos han
propiciado, como se ha puesto de manifiesto reiteradamente, una notable convergencia
en el diseño y objetivos de las políticas de empleo de las Comunidades.
En paralelo se pueden constatar diferentes grados de complejidad en los Pactos de
Empleo regionales, que pueden explicarse por la dinámica de concertación específica de
cada Comunidad. En este sentido, las regiones cuyos Pactos tienen mayor complejidad integrando las medidas específicas de fomento del empleo con otras relativas a política
industrial, política educativa, etc- son las que a su vez cuentan con una mayor tradición
en procesos de concertación social, frente a otras en las que los acuerdos se
circunscriben estrictamente a materias relacionadas con el empleo o a aspectos
puntuales de éste.
El análisis comparado de todas las medidas de fomento del empleo de las Comunidades
Autónomas ofrece un alto grado de homogeneidad en cuanto al tipo de medidas
acordadas, aunque se aprecia una diversidad en la priorización de los colectivos en
relación, aunque no siempre, a las características de los mercados de trabajo regionales.
Mayor importancia reviste la heterogeneidad en los tipos de intervención utilizados,
observándose diferencias significativas tanto en las técnicas utilizadas como,
fundamentalmente, en el importe de las cuantías. Todo ello dibuja un panorama que
debe ser objeto de una mayor reflexión, en el sentido de que los posibles elementos
diferenciales derivados de dichas actuaciones no supongan, a medio y largo plazo,
distorsiones en los mercados de trabajo.
Merece recordar, por otra parte, el hecho de que las políticas de fomento del empleo se
están desarrollando, actualmente, en un marco de concurrencia de diferentes
Administraciones, en los tres ámbitos territoriales existentes. En este sentido, algunos
elementos parecen apuntarse como razonables en la línea de conjugar el desarrollo de la
actividad autonómica con la preservación de la unidad de mercado y la cohesión social.
Por una parte, apostar por la continuidad del proceso de concertación social, como
herramienta necesaria para la vertebración de las políticas de empleo en los diferentes
ámbitos de ejecución (regional y sectorial). En paralelo, la necesidad de que la
Administración del Estado siga profundizando en la coordinación de las diferentes
Administraciones Públicas, tanto en el diseño de las medidas de empleo como en la
instrumentación de mecanismos sobre el control de los recursos, particularmente en lo
que afecta al establecimiento de límites en la compatibilidad de ayudas públicas para
una misma finalidad. Y es que la existencia de divergencias significativas, además de
plantear posibles distorsiones en los mercados de trabajo, puede afectar a la utilización
de los (escasos) recursos públicos. En este sentido, el establecimiento de topes para la
concurrencia de subvenciones por parte del Estado, se convierte en un requisito
imprescindible para la ejecución racional de estos recursos.
Asimismo, otro aspecto donde se perfila como necesaria la actuación del Estado, es en
relación a los denominados “efectos frontera”, es decir: la ejecución de determinadas
medidas por las Comunidades Autónomas, destinadas a la atracción de empresas
situadas en regiones limítrofes. Parece una opción lógica, al respecto, plantear que las
políticas regionales de fomento del empleo no vayan dirigidas a potenciar la
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competencia de las empresas en detrimento de las de otras regiones −función que en una
economía capitalista está asignada al mercado− sino, por el contrario, que estén
orientadas a propiciar la cooperación tanto en el seno de la propia región (entre los
diferentes actores sociales) como con otras Comunidades.
Merece resaltar, por otra parte, que la implicación efectiva de los agentes sociales no
sólo redunda en la adecuación de las políticas de empleo a las peculiaridades de los
diferentes ámbitos -sectoriales y territoriales- afectados, sino asimismo en la
preservación de la cohesión social en el conjunto del Estado. En este sentido, el hecho
de que en la mayor parte de los Pactos regionales de Empleo hayan participado las
organizaciones sindicales y empresariales más representativas, ha posibilitado en cierto
modo una convergencia interregional en los objetivos, fruto de la coordinación de los
agentes sociales en el conjunto del Estado. Al respecto, es necesario destacar el papel
vertebrador jugado por los Acuerdos Interconfederales sobre Estabilidad en el Empleo,
rubricados en 1997 por los agentes sociales más representativos y el Gobierno Central,
en tanto que referencia explícita en la mayoría de los Pactos de Empleo alcanzados en
las diferentes Comunidades Autónomas.
No obstante, esta misma situación plantea como interrogante lo que podría suceder en
un escenario diferente al de la concertación social, y en el que por tanto no se alcance
este grado de coordinación efectiva entre los agentes sociales. Esto no sólo implicaría
una efectividad mucho menor en la implantación de las medidas −como se desprende de
los casos asturiano o balear− sino asimismo un incremento probable de la divergencia
entre Comunidades Autónomas a la hora de diseñar las políticas de empleo.
Paralelamente, de acuerdo con el diseño político de Estado de las Autonomías,
comentado anteriormente, se desarrolla a partir de 1996 la descentralización de la
gestión de las políticas activas realizada por el INEM como servicio público de empleo,
de forma que gran parte de las Comunidades Autónomas están ya gestionando su
servicio público de empleo y las políticas de formación, orientación y colocación.
Las distintas reformas en este ámbito han dado lugar a un nuevo modelo de gestión de
la política de empleo, junto a la aparición de nuevos actores de carácter público y
privado en su desarrollo. Con la descentralización territorial del servicio público de
empleo no se trataba sólo del desarrollo político del marco constitucional, en el que las
administraciones territoriales tienen un importante protagonismo, sino de conseguir un
mayor acercamiento de los gestores públicos de políticas de empleo a los beneficiarios
de las mismas. El nuevo modelo de Servicio Público de Empleo exigía, por su propio
diseño, la integración de actuaciones de las Administraciones para la consecución de
una mayor eficacia de las políticas adoptadas.
Sin embargo, la puesta en marcha de este nuevo modelo parece señalar que la mayor
proximidad al lugar donde se aplican las medidas a favor del empleo no está
aumentando, por el momento, de forma significativa la confianza de las empresas en los
Servicios Públicos de Empleo, ni su utilización por los trabajadores como vía para
encontrar ocupación, a pesar de las mejoras que se están implantando, en especial una
mayor divulgación de sus actividades en las respectivas Comunidades.
Posiblemente, las transferencias de la gestión del INEM a las Comunidades Autónomas
se han iniciado sin que se hubieran corregido sus defectos de funcionamiento, lo que
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hace que se estén reproduciendo en gran medida algunas de sus insuficiencias. Este
proceso se está llevando a cabo, además, careciendo de un marco legal previo de
regulación del nuevo modelo de Servicio Público de Empleo descentralizado, tal como
se preveía en el Plan Plurianual de Empleo de 1997, que entre otros aspectos,
garantizara la integración de la información y la transmisión de la misma en todos los
ámbitos territoriales.
Así, en el ámbito de la intermediación entre ofertas y demandas de empleo, ni siquiera
está del todo garantizada la difusión de la oferta de trabajo en el ámbito de la
Comunidad Autónoma, como tampoco lo está entre unas Comunidades Autónomas y
otras, en el conjunto del Estado. De hecho, al igual que en la gestión realizada por el
INEM, el ámbito de actuación de la gestión de colocación se restringe a la “cuenca de
empleo” y normalmente la búsqueda de demandantes para cubrir la oferta se centra en el
ámbito local o comarcal correspondiente a la oficina de empleo. Esta importante
restricción en la gestión de la colocación opera, por tanto, incluso dentro del ámbito
geográfico de la respectiva Comunidad y no sólo respecto al conjunto del territorio del
Estado o entre unas y otras Comunidades.
El segundo objetivo de las reformas, la participación de nuevos agentes públicos y
privados en el desarrollo de unas políticas de empleo cada vez más complejas y
diversificadas, buscaba que su colaboración permitiera, como señalaba la Ley 10/1994
"la máxima especialización y proximidad a las fuentes de empleo”. De hecho, la ruptura
del monopolio del INEM dando entrada en la gestión de la intermediación a las agencias
de colocación sin ánimo de lucro, así como la diversificación de los agentes que
colaboran en las políticas de acompañamiento a la colocación, como ayuntamientos,
agentes sociales, entidades asociadas y colaboradoras, entre otras, abrieron indudables
perspectivas de mejora de la eficacia de las políticas activas. Sin embargo, más que
especialización y proximidad, parece estarse produciendo una actuación localista, poco
articulada con el resto de protagonistas de la gestión de las políticas de empleo, (con el
riesgo de atomización en sus actuaciones), y una notable falta de especialización y, por
tanto, de eficiencia en sus resultados.
La existencia de entidades privadas asociadas a los servicios públicos de empleo puede
colaborar a una mayor eficacia en su aplicación, por la mayor proximidad a las
necesidades del entorno productivo y la especialización que pueden aportar en algunos
casos. La colaboración de este tipo de entidades asociadas a los Servicios Públicos
incorpora un valor añadido, siempre y cuando no suponga una dejación de funciones
propias de éstos y no genere una duplicidad de actuaciones o una acción basada en el
"clientelismo".
Medidas como el proyecto en curso de implantación de un sistema informático
integrado -Servicio Integrado de Servicios Públicos de Empleo, SISPE- en cuyo diseño
participan el INEM y las CCAA, permitiría integrar las ofertas de empleo generadas en
cada Comunidad mediante un cruce de datos en las mismas, y en un segundo momento
entre unas y otras Comunidades; o elementos básicos de cooperación entre las distintas
administraciones públicas. Medidas que están recogidas -aunque muy parcialmente- en
el proyecto de la Ley de Empleo, actualmente en debate parlamentario, y que son
elementos imprescindibles para dar coherencia a un modelo de descentralización como
el emprendido.
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El debate sobre la negociación colectiva en España
Otro elemento de relevancia en la vertebración económica y social de España en la
etapa actual es la negociación colectiva, especialmente en un marco político democrático
en el que se sanciona la libertad de asociación y negociación de las condiciones laborales,
y la autonomía de las partes implicadas. Más aún si, como ocurre en nuestro país, se la
concede un rango de fuente de derecho al ordenar con carácter imperativo, a través de los
convenios de eficacia general o erga omnes, una parte importante de las relaciones
laborales de las personas que desarrollan su actividad en el ámbito de aplicación del
convenio.
Desde la visión de la historia reciente de nuestro país, la conformación de la estructura de
la negociación colectiva en España está estrechamente vinculada con la falta de libertades
democráticas del período franquista. Su plasmación en el ámbito laboral tuvo como
principal manifestación la negación del derecho de asociación y de huelga, sustituidos por
la intervención directa del Estado a través de normas como las Reglamentaciones y las
Ordenanzas Laborales, y la institucionalización del Sindicato Vertical como ámbito de
obligada cooperación.
El retorno a un sistema político democrático supuso el reconocimiento de los derechos
laborales fundamentales y, con ellos, el impulso de la negociación colectiva. Así, en 1978
había 1.838 convenios, que se han convertido en cerca de 5.000 convenios en la actualidad,
mientras la población trabajadora afectada pasaba de 4,6 millones de personas a cerca de
10 millones.
Este intenso desarrollo de los convenios colectivos como ámbito de regulación de las
relaciones laborales ha mantenido o ha generado - según los casos- estructuras de
negociación poco coherentes con la internacionalización de la economía española y el
desarrollo de un creciente sistema de protección social, claramente relacionados con los
procesos de globalización y la integración en la Comunidad Europea.
La estructura de la negociación colectiva ha tenido y tiene todavía hoy, aunque en mucha
menos medida, dos rasgos destacables. En primer lugar, la notable diversidad en la
delimitación de las actividades económicas de los sectores que regulan, conviviendo
convenios que abarcan actividades de amplia extensión - en términos de valor añadido como el metal, la hostelería, las industrias químicas, el textil, la construcción, o la banca
privada; junto a otros de amplitud muy reducida, como los distintos convenios
subsectoriales de las industrias de alimentación, el comercio, o gran parte del transporte,
que guardan una escasa coherencia con las características de los mercados en que operan
las empresas.
En segundo lugar, predominan los ámbitos de negociación de carácter sectorial-provincial
(más de un 50% de los trabajadores protegidos por convenios) frente a los sectorialesestatales y a los de empresa. Ambitos territoriales generados, en buena medida, por la
herencia del pasado, en la medida que reproducen las estructuras del sistema
corporativo anterior.
Estas dos características explican, al menos parcialmente, la inercia en los contenidos
laborales regulados por los convenios frente a un mercado de trabajo crecientemente
segmentado por la generalización de la contratación temporal o los procesos de
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subcontratación. La temporalidad en el empleo, que afecta a cerca del 30% de los
asalariados ocupados en nuestro país, así como la subordinación económica que implica la
subcontratación, generalmente van asociadas a una mayor indefensión del trabajador frente
al poder empresarial y a un menor nivel de cumplimiento de los derechos con que, al
menos formalmente, deben contar los trabajadores.
Estas características han sido consideradas como obstáculos a una adecuada adaptación de
la negociación de las condiciones laborales a las circunstancias económicas generales y a
la evolución específica de las empresas. Por una parte, el grado de “centralización
intermedia” de los ámbitos convencionales en el nivel provincial suele considerarse como
la estructura menos eficiente en la relación entre evolución salarial y actividad económica.
A ello se añade la fragmentación en la estructura sectorial de los convenios, que no parece
guardar una relación significativa con los mercados de productos en las empresas en las
que actúa, sino que parece obedecer, fundamentalmente, a delimitaciones administrativas
adoptadas en la etapa anterior, en la que la negociación colectiva, en su significado
completo, era inexistente. Por último, el carácter estanco de los distintos ámbitos de
negociación supone una traba adicional en el proceso de conformación de los salarios,
en la medida en que lo decidido en un convenio de empresa no tiene por qué guardar
ninguna relación con convenios de ámbito superior, al igual que ocurre en los ámbitos
provinciales y estatales.
Desde esta valoración, se ha defendido la importancia de impulsar una mayor
centralización de la negociación colectiva, mediante la firma de pactos sociales o
acuerdos interfederales que fijen un marco general para su desarrollo que pueda suplir
las deficiencias apuntadas, tal y como ocurrió en la década de los años 80. Se considera
que este tipo de centralización puede dotar de una mayor coherencia al proceso de
formación de salarios, en relación a los objetivos de una política económica dirigida al
control de los agregados macroeconómicos y la generación de empleo.
Sin embargo, desde un punto de vista diferente, se suele defender que la centralización
ha supuesto un empobrecimiento de los contenidos de los convenios de ámbito inferior,
en contra de la necesidad de que la formación de los salarios y de las condiciones de
trabajo en general se desenvuelvan en una relación más estrecha con la evolución de la
productividad y de los resultados de las empresas. Desde esta óptica se defendería la
necesidad de potenciar la descentralización de la negociación colectiva, que debería
orientarse hacia convenios colectivos a nivel de empresa o de centro de trabajo.
El debate sobre la centralización requiere, sin embargo, incorporar elementos no
estrictamente vinculados con los ámbitos la negociación. El concepto de centralización
debe responder tanto al nivel al que se negocia, como al grado de coordinación entre los
distintos negociadores, al nivel de simultaneidad de las negociaciones y a los contenidos de
la negociación en sus distintos ámbitos. Por tanto, un enfoque más amplio del debate, que
hace hincapié en el debate sobre la articulación entre los ámbitos de negociación para
resolver el aparente conflicto entre los objetivos de estabilidad macroeconómica y la
relación de los salarios con la productividad, y que remite a la capacidad de coordinación
de los agentes sociales -organizaciones empresariales y sindicales- más representativos.
Sin abordar el amplio y complejo proceso de debate y acuerdos sociales desarrollados
desde la transición democrática, que escapa de estas reflexiones, cabe destacar la
reforma del Estatuto de los Trabajadores más reciente y relevante en este ámbito, en
21
1994- con una fuerte contestación sindical- que tuvo como principal línea conductora la
modificación de la ordenación de las fuentes del derecho, potenciando la negociación
colectiva sectorial y, en menor medida, los acuerdos de empresa. La ley cedía así
terreno a los acuerdos entre los interlocutores sociales, de los que se esperaba una
mayor riqueza de contenidos que los fijados por la normativa legal, así como evitar una
excesiva uniformidad de las condiciones laborales entre los distintos sectores y
empresas, que podía estar en contradicción con los cambios económicos y productivos.
Sin embargo, la reforma del 94 -además de derogar las Ordenanzas Laborales y generar
un importante vacío de cobertura e indefensión en algunos colectivos de trabajadoresintrodujo una notable distorsión en la estructuración de la negociación colectiva, al
posibilitar el descuelgue de lo regulado en convenios sectoriales-estatales a los
convenios autonómicos y provinciales, salvo en algunas materias (84 ET), permitiendo
la defensa de marcos autonómicos de relaciones laborales que conllevarían un proceso
segregacionista de la articulación contratual colectiva general.
El Acuerdo Interconfederal para la Negociación Colectiva (AINC) de 1997 firmado por
los agentes sociales más representativos a nivel estatal -CEOE-CEPYME, CC:OO. y
UGT- desde su autonomía, retomó el debate y conflicto social en este ámbito,
proponiendo un modelo de estructura de la negociación colectiva que sigue siendo
realizable y pertinente, en la medida en que plantea un esquema abierto y articulado de
la negociación, a través del reparto de materias entre distintos ámbitos de los convenios
-estableciendo una serie de materias que se considera oportuno sean abordadas
preferentemente en el ámbito nacional o de rama de actividad-, y confiriendo autonomía
a las partes para su adecuación a las necesidades de cada ámbito. Un reparto que no
sería extensible de forma homogénea a todos los sectores. La idea sería ir a un convenio
marco nacional más rígido en los sectores más homogéneos, y a un convenio más laxo o
flexible en los sectores menos homogéneos o más complejos.
No obstante, el AINC no ha tenido el desarrollo esperado, entre otros factores porque en
muchos casos se interpretó que menoscababa la autonomía y el poder negociador de las
unidades de negociación en los ámbitos provinciales (tanto de los sindicatos como de
las organizaciones empresariales), manifestando la compleja tensión entre la tendencia a
la globalización y los procesos de descentralización política.
En este contexto, la negociación colectiva se enfrenta a un importante reto si quiere
seguir ocupando un papel destacado, no sólo en la mejora de la productividad sino en el
desarrollo de la cohesión de la sociedad. Por una parte, de no llevarse a cabo un
esfuerzo en la articulación del entramado y en el enriquecimiento de los contenidos de
la negociación colectiva, será creciente la tendencia a un “microcorporatismo”, en el
que pierdan relevancia los acuerdos globales para desarrollar políticas de rentas
centralizadas a nivel estatal, frente a acuerdos dirigidos a incrementar la productividad y
la competitividad internacional de sectores específicos, ramas determinadas de
producción o hasta incluso empresas especialmente importantes, dejando a otros
sectores de menor poder contractual (ramas en decadencia, trabajo marginal, empresas
difusas, etc.) fuera de cualquier posibilidad de acuerdo.
Por otra parte, la presión de nacionalismos periféricos para la construcción de una
estructura de convenios colectivos propiamente autonómica que excluiría cualquier
"injerencia exterior" y que, en virtud de la autonomía colectiva inherente a cada
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convenio colectivo, los representantes de los trabajadores y empresarios de la
Comunidad Autónoma establecieran las condiciones de trabajo y, lo que es más
importante, la estructura articulada de convenios vigentes para los empresarios y
trabajadores radicados en dicha comunidad autónoma. Estos, voluntariamente y por
imperativo de la legitimidad negociadora de la que gozan los sindicatos y
organizaciones empresariales más representativas en esa Comunidad, se otorgarían a sí
mismos un marco normativo excluyente.
Para que la negociación colectiva sea una pieza coherente en el desarrollo de una
economía más productiva y de una sociedad más cohesionada es necesario avanzar en
su ampliación al conjunto de sectores y territorios, evitando la segmentación antes
señalada que puede estar originando la reforma laboral. A este objetivo debe sumarse un
enriquecimiento de sus contenidos, de forma que la negociación salarial se relacione
con otros aspectos de las condiciones de trabajo, tan importantes como la organización
del trabajo o la cualificación y formación de los trabajadores. Para conseguirlo, es
necesario acordar la articulación de los distintos ámbitos contractuales con un adecuado
reparto de materias en cada uno de ellos, garantizando la existencia de un marco general
de las condiciones laborales al tiempo que se incorporan negociaciones vinculadas al
proceso de trabajo y a la realidad concreta de las empresas. La ampliación y la
articulación de la negociación colectiva deben ser elementos prioritarios del diálogo
social en nuestro país, tanto en el ámbito nacional como en su proyección internacional.
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