POLÌTICAS EDUCATIVAS PARA LA GESTIÒN DE LA

POLÌTICAS EDUCATIVAS PARA LA GESTIÒN DE LA DIVERSIDAD CULTURAL
Tania Mateos Blanco1
Universidad de Sevilla
Resumen
Desde el ámbito educativo se cuenta fundamentalmente con dos ámbitos a partir de los
cuales se pueden diseñar y elaborar normativas, medidas o líneas de acción educativas
dirigidas a tales propósitos: el plano normativo y el plano práctico. En concreto, desde
plano normativo los sistemas educativos establecen políticas educativas que, mediante
leyes, directrices y normas, organizan tanto la legislación como la organización administrativa de la educación. Las distintas políticas educativas según las cuales se determinan los fines, normas, valores y destinatarios de los programas educativos se definen
según determinadas posturas o corrientes ideológicas acordes con la corriente de pensamiento del gobierno de turno. Un análisis de las políticas educativas propuestas en el
ámbito español en materia de atención a la diversidad cultural a partir de los diferentes
enfoques de pensamiento nos va a permitir comprender mejor determinadas reformas,
normativas o actuaciones educativas prescritas desde las administraciones educativas.
Abstract
From the education we count fundamentally two fields from which they can design and
elaborate regulations, measurements or educational lines of action directed such intentions: the normative and the practical. From normative field the educational systems
establish political educational that, by means of laws, directives and procedure, are organized as the legislation as the administrative organization of the education. The different educational political ones according to which decide the aims, rules, values and
addressees of the educational programs are defined according to certain attitudes or
ideological currents according to the current of thought of the government on duty. An
analysis of the political educational offers in the spanish area about attention to the cultural diversity from the different approaches of thought are going to allow to understand
us better determined reforms, regulations or educational performances prescribed from
the educational administrations.
1. Introducción
Teniendo en cuenta los rasgos que caracterizan a la sociedad actual –fenómeno
mundializador, configuración multicultural, crisis de la cohesión social, aspiración hacia
la interculturalidad– no cabe duda que el sistema educativo y, por extensión, la educación, necesita desempeñar urgentemente una tarea en dos direcciones: a) de un lado,
1
Becaria FPI por la Universidad de Sevilla en el Departamento de Teoría e Historia de la Educación y
Pedagogía Social. Miembro del Grupo de Investigación sobre Educación en valores para la cohesión
social (HUM-708) de la Universidad de Sevilla. E-mail: [email protected]
formar a las personas en un nuevo modelo de ciudadanía activa para alcanzar dentro del
contexto plural, la pretendida cohesión social; y b) de otro, paliar los posibles problemas
que se deriven de dicha diversidad cultural: marginación social, comportamientos etnocéntricos, racismo y xenofobia. Para ello, se han de promover medidas y actuaciones
educativas dirigidas a la gestión favorable de la diversidad cultural que contribuyan al
desarrollo tanto de valores –democracia, respeto e igualdad entre culturas, paz, tolerancia, cooperación, equidad– como de actitudes consecuentes con estos valores.
Desde diversos foros de debate y reflexión pedagógica, ahora más que nunca, se
demanda una educación inclusiva que responda a las necesidades de todos los niños así
como al nuevo reto educativo de aprender a vivir juntos2 en una sociedad culturalmente
diversa. Esto significa, entre otras cosas, recuperar la función de la escuela como agente
de socialización (Tedesco, J.C.:2003) en tanto que desde ésta se intenta dar respuesta –
desde sus finalidades educativas– a una de las demandas sociales más perentorias como
es la efectiva cohesión dentro del tejido social multicultural.
Para poder hacer efectivas estas aspiraciones sociales y éticas, desde la educación se cuenta fundamentalmente con dos ámbitos a partir de los cuales se pueden diseñar y elaborar normativas, medidas, actuaciones, líneas de acción educativas dirigidas a
tales propósitos. De un lado, en el plano normativo se encuentran los propios Estados e
instancias internacionales que a través de sus políticas educativas legitiman y regulan –a
través de medidas y reformas educativas– la cultura oficial y el modelo de ciudadano
que se demanda en ese momento y sociedad concreta. De otro lado, está el plano práctico circunscrito a las instituciones educativas en tanto agencias socializadoras y espacios
idóneos para el encuentro y las interrelaciones sociales. Si bien podemos valorar positivamente las distintas políticas educativas de compensación y discriminación positiva
que se han propuesto desde el plano normativo, no debemos olvidar que para hacerlas
efectivas, los centros educativos –desde el ámbito de sus competencias– deberán diseñar
sus correspondientes medidas educativas de atención a la diversidad de acuerdo con las
características de su entorno y comunidad escolar.
2. Ámbito normativo: políticas educativas en relación a la diversidad cultural.
2
Comisión Internacional sobre Educación para el siglo XXI (1996): La educación encierra un tesoro.
Santillana-Ediciones UNESCO: Madrid.
La educación entendida como «microsistema» (Núñez Cubero, L. y Romero Pérez, C.:2003), esto es, considerada como sistema educativo3, va a tener un papel crucial
en la consecución de los objetivos y propuestas realizadas para el desarrollo social, humano, económico y cultural de los Estados y países. Los sistemas educativos, construidos en torno a una filosofía educativa determinada –y en función de la ideología sociopolítica del momento– establecen políticas educativas que, mediante leyes, directrices y
normas, organizan tanto la legislación como la organización administrativa de la educación.
Convencidos de la importante tarea que la educación tiene en el desarrollo continuo de las personas y de las sociedades, los Estados, en primer lugar, han de velar
porque sus sistemas educativos aseguren y garanticen la extensión y universalización de
la educación básica a todas las esferas sociales de la población en condiciones de igualdad. Asimismo, una vez alcanzada la extensión de la educación –principalmente en los
países democráticos– se han de diseñar medidas y actuaciones educativas encaminadas
a mejorar la calidad de la educación como parte del esfuerzo permanente de lograr la
equidad en la educación; esto es, que la educación atienda las necesidades reales tanto
en el plano individual como en el social. Como se advierte en el Programa y Presupuesto 2002-2003 de la UNESCO –y en relación con la situación social que se está viviendo
como consecuencia del fenómeno mundializador– «la educación es el nudo de todos los
esfuerzos encaminados a lograr que las sociedades del conocimiento se basen en consideraciones de igualdad, respeto de la diversidad cultural y protección del bien común»4.
De hecho, las políticas educativas contemporáneas, conforme al nuevo trinomio
«calidad-equidad-educación», han dirigido sus principales líneas de acción a «combatir
la exclusión o las desigualdades sociales (...) mediante políticas compensatorias de
discriminación positiva sobre los sectores más vulnerables de la población escolar.
Esto es, impulsar medidas compensatorias a aquellos sectores de la población más desfavorecidos» (Romero Pérez, C.:2003)5.
3
Un sistema educativo se define como «un conjunto de instituciones, programas y acciones que una
sociedad política destina intencional y sistemáticamente a la educación y/o la instrucción de sus miembros, especialmente los más jóvenes» (García Garrido, J.L. (1996): Diccionario europeo de la educación.
Dykinson: Madrid. p: 554)
4
UNESCO. Programa y Presupuesto 2002-2003, 31 C/5, párrafo 01004
5
Romero Pérez, C. (2003): “Introducción: Políticas de evaluación y políticas educativas: problemas y
desafíos” en Núñez Cubero, L. y Romero Pérez, C. (eds.): Evaluación de Políticas Educativas. Actas del
VII Congreso Nacional de Teoría de la Educación, OEI: Madrid. p. 20
No obstante, las políticas educativas que las distintas naciones, regiones o comunidades ponen en marcha han de estar circunscritas dentro de las directrices y propuestas educativas que las autoridades públicas supranacionales –en nuestro caso Europa– establezcan. En materia de igualdad de oportunidades, de respeto a la diversidad
cultural, de educación en valores, de discriminación positiva, de cohesión social, etc., la
mayoría de las resoluciones y declaraciones destacan el valor de la educación en el fomento de los valores de convivencia, solidaridad y respeto de las personas. Del mismo
modo, resaltan la importancia de la educación como un instrumento fundamental para la
lucha contra la exclusión, la discriminación y la desigualdad.
Entre las directrices y normativas ordenadas y aprobadas dentro del marco europeo que orientan las políticas educativas nacionales y regionales dirigidas al respeto a la
diversidad cultural y fomento de la cohesión social se pueden destacar las siguientes:
ÚDeclaración común del Parlamento Europeo de 11 de junio de 1986 contra
el racismo y la xenofobia.
Desde esta Declaración, se realiza una llamada de atención a los Estados
miembros para que «adopten las medidas necesarias para salvaguardar la personalidad y dignidad de todos los miembros de la sociedad ante cualquier manifestación de intolerancia, hostilidad por motivos de diferencia racial, religiosa cultural,
social o nacional». Asimismo se subraya la «importancia de una información adecuada y de una sensibilización de todos lo ciudadanos ante los peligros del racismo y de la xenofobia y la necesidad de velar porque se evite o reprima cualquier
acto racista o xenófobo».
ÚResolución Durhkop de 21 de enero de 1993 sobre la diversidad cultural y
los problemas de la educación de los hijos de los inmigrantes en la Comunidad Europea.
Se propone la aprobación de un programa de acción relativo al fomento de la
educación intercultural con objeto de lograr, a nivel general, la mejora de la calidad de la educación escolar en términos de cooperación, intercambio de información, igualdad de oportunidades, comprensión y tolerancia entre los diferentes
grupos étnicos; y, a nivel particular, la efectiva integración de los hijos de los inmigrantes en los sistemas educativos y de formación profesional de los Estados de
acogida.
Este programa de acción de la Comunidad Europea en el ámbito de la educación fue aprobado por el Consejo y el Parlamento de la Unión Europea el 14 de
marzo de 1995 bajo el nombre de Programa Sócrates.
ÚResolución de 23 de octubre de 1995 del Consejo de Europa sobre la respuesta de los sistemas educativos a los problemas del racismo y la xenofobia.
Teniendo en cuenta el papel de la educación en la prevención y erradicación
de actitudes racistas y xenófobas y considerando el pluralismo que caracteriza a la
Unión Europea como elemento enriquecedor, se entiende que, desde los sistemas
educativos europeos, se ha de fomentar una educación en valores que favorezca
actitudes solidarias, tolerantes, democráticas y de respeto a los derechos humanos. Para ello, se proponen medidas educativas relativas a: la utilización de determinados materiales didácticos que reflejen la identidad europea, iniciativas específicas de integración dirigidas a los alumnos en situación de desventaja o discriminación, reforzar contenidos educativos que ayuden a comprender mejor la diversidad cultural, etc.
ÚReglamento (CE) del Consejo de 2 de junio de 1997 por el que se crea un
Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia.
De acuerdo con las resoluciones y declaraciones realizadas hasta ahora en
materia de lucha contra el racismo y la xenofobia y aceptándose que estos fenómenos y actitudes se manifiestan en todos los niveles de la Comunidad –local, regional, nacional, comunitario–, se crea el Observatorio Europeo de Racismo y Xenofobia con el objetivo principal de «proporcionar a la Comunidad y a sus Estados miembros informaciones objetivas, fiables y comparables sobre los fenómenos
de racismo, xenofobia y antisemitismo a nivel europeo, que puedan resultar útil en
la adopción de medidas y en la definición de acciones en los ámbitos de sus competencias respectivas».
ÚDeclaración del Consejo de 24 de noviembre de 1997 sobre la lucha contra
el racismo, la xenofobia y el antisemitismo en el ámbito de la juventud.
Constatando que el racismo, la xenofobia y el antisemitismo son fenómenos
que contribuyen a alterar la cohesión social en los Estados miembros, se resalta la
importante labor que las medidas socioeducativas––tanto en el marco formal como
informal– realizan en el ámbito de las acciones y programas educativos destinados
a los jóvenes dirigidos a la creación de redes especializadas en la lucha contra la
intolerancia.
ÚDeclaración del Consejo de 16 de diciembre de 1997 sobre el respeto de la
diversidad y la lucha contra el racismo y la xenofobia.
Bajo el ideal de una Unión Europea edificada sobre los principios de tolerancia y respeto a la diferencia se propone una educación dirigida a todas las edades y niveles de enseñanza en provecho de una mayor comprensión, tolerancia y
respeto mutuo entre los jóvenes, ayudándolos a entrar en contacto con otras culturas y a abordar la diversidad de manera positiva.
ÚDirectiva del Consejo de 29 de junio de 2000 relativa a la aplicación del
principio de igualdad de trato de las personas independientemente de su origen racial o étnico.
En dicha Directiva, se propone un marco para luchar contra la discriminación por motivos de origen racial o étnico con el fin de que se aplique en los Estados miembros el principio de «igualdad de trato», adoptándose, en casos de necesidad, medidas preventivas o compensatorias en aquellas personas o grupos con un
origen racial o étnico determinado que sufran desventajas y/o discriminación.
En definitiva, desde estas declaraciones se desprende un marco común de afirmaciones relativas a la diversidad y la educación. En primer lugar, la diversidad y el
pluralismo se consideran signos de la propia identidad europea y, por tanto, elementos
de enriquecimiento. No obstante, este hecho como tal no es aceptado o reconocido por
todas las personas, suscitándose, en consecuencia, actitudes y manifestaciones xenófobas y racistas que amenazan la cohesión social de la comunidad. Ante esta situación, la
educación debe promover como uno de sus objetivos básicos el respeto de todas las
personas independientemente de su origen cultural, étnico o nacional a través de:
–
una educación en valores que favorezca actitudes solidarias, democráticas y
de respeto de los derechos humanos,
–
innovaciones educativas y curriculares que contribuyan al desarrollo de tales
valores,
–
contenidos y conocimientos específicos que eliminen todo estereotipo y/o
perjuicio acerca de la diversidad cultural existente en Europa.
2.1.
La política educativa en España en materia de diversidad cultural.
Las distintas políticas educativas según las cuales se determinan los fines, nor-
mas, valores y destinatarios de los programas educativos se definen según determinadas
posturas o corrientes ideológicas6 acordes con la corriente de pensamiento del gobierno
de turno. Un análisis de las políticas educativas relacionadas con la atención a la diversidad cultural a partir de los diferentes enfoques de pensamiento nos va a permitir comprender mejor determinadas reformas, normativas o actuaciones educativas prescritas
desde las administraciones educativas.
Las políticas educativas propuestas en el ámbito español en materia de atención
a la diversidad cultural son relativamente recientes en el tiempo. Si bien en el ámbito
anglosajón (principalmente en EEUU e Inglaterra) a partir de la segunda mitad del S.
XIX empieza a cuestionarse y afrontarse –desde instancias estatales – el problema que
supone la existencia de la diversidad cultural según el modelo de escuela y educación
planteado hasta el momento, en España no se aborda esta cuestión hasta los años 80. A
partir de ese momento podemos distinguir fundamentalmente dos corrientes de pensamiento y enfoques educativos a partir de los cuales se han propuesto las correspondientes medidas de atención a la diversidad: corriente socialdemócrata (enfoque integracionista y pluralista), corriente conservadora (enfoque asimilacionista).
a) Enfoque integracionista: como señalan T. Husen y S. Opper (1984) la política
educativa integracionista presenta como objetivo básico promover la unidad a través de
la diversidad, teniendo especial atención hacia las necesidades especiales que presentaban los alumnos pertenecientes a grupos minoritarios mediante medidas educativas
especificas integradas al currículum ordinario. A través de la puesta en marcha de programas compensatorios, se intentan compensar éstos déficits socioculturales proponiéndose, entre otras medidas, la separación permanente del alumnado en grupos para
actividades concretas con el fin de superar el handicap –p.e. lingüístico– y, posteriormente, incorporarse al sistema ordinario.
En el sistema educativo español, dentro del campo global de la igualdad de oportunidades y equidad ante la educación, las medidas educativas compensatorias o de
discriminación positiva –asociadas principalmente al aumento de la presencia de inmigrantes extranjeros en los centros educativos– han constituido una estrategia principal
6
Entendidas como cosmovisiones, modos de pensar o conjuntos articulados de ideas fundamentales que
caracterizan a un colectivo o a una época y, desde las cuales, se articulan cada uno de los modelos educativos presentados.
en las políticas educativas de atención a la diversidad. En España, la legislación en el
ámbito compensatorio empieza a funcionar a partir de la promulgación del Real Decreto
1174/1983 de ordenación de la Educación Compensatoria. A través del mismo se plantea el desarrollo de una política de igualdad de oportunidades mediante actuaciones específicas: equipos de apoyo, campañas de alfabetización, cursos especiales de acceso a
la formación ocupacional, creación de modalidades específicas de ayuda al estudio.
Asimismo, se pone en funcionamiento un Programa General de Educación Compensatoria integrado a su vez por cinco programas: cuatro de carácter preventivo –programa
de atención al área rural, programa de proyectos en centros, programa de minorías culturales y programa de población itinerante– y uno de carácter corrector –programa de
atención a jóvenes desescolarizados. El siguiente paso en el desarrollo de la educación
compensatoria se sitúa en la aprobación de la Ley Orgánica 1/1990 de 3 de octubre de
Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), desde la cual se reafirma, a través de su Título V, la necesidad de desarrollar –fundamentalmente en la etapa secundaria obligatoria– políticas de acción compensatorias de las desigualdades y la atención a
la diversidad en torno a cuatro ejes: optatividad, adaptaciones curriculares, programas
de diversificación y programas de garantía social. Asimismo, dentro del marco de la
LOGSE y de la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEGCE), la Administración Central
dispone el Real Decreto 299/1996, de 28 de Febrero, de ordenación de las acciones
dirigidas a la compensación de las desigualdades en educación, cuyo objeto es regular
las medidas dirigidas a prevenir y compensar las desigualdades en educación por el hecho de pertenecer a una cultura o a un origen étnico diferente, según los principios de
normalización e integración, flexibilidad organizativa y adaptación curricular. Además,
como novedad en la normativa educativa española y en la línea de promover la educación en valores y el saber ser y convivir en los alumnos, se propone el desarrollo de
competencias y conocimientos actitudinales a través de las materias transversales. De
hecho, estas materias transversales van a considerarse como ejes axiológicos vertebradores del currículum ordinario.
b) Enfoque asimilacionista: desde este enfoque de análisis de la realidad educativa se considera que, de un lado, la coexistencia de diferentes culturas dentro de un
mismo contexto social es complicada e inviable y, de otro, las diferencias culturales son
«déficits» o carencias respecto a la cultura dominante que proceden de diversas circuns-
tancias. En consecuencia, además de una educación adaptada a las características y posibilidades –determinadas biológicamente– que éstos presentan, el propósito principal
que se persigue es educar según unos valores y conocimientos legítimos y superiores
para procurar en los alumnos culturalmente diferentes una vida digna. Con el propósito
de «controlar y regular a nivel social» la juventud perteneciente a minorías culturales,
desde este enfoque se proponen currícula y programas educativos ajustados a las capacidades mentales de los alumnos “culturalmente diferentes” y dirigidos a estudios de
profesiones más que a contenidos académicos. En cualquier caso, las personas, en general y los alumnos, en particular, van a estar naturalmente orientados por sus características intelectuales y por sus rasgos de carácter y personalidad, los mismos que van a condicionar sus trayectorias personales, profesionales y sociales (Apple, M.W.: 2002).
Con la expansión acelerada en estas últimas décadas del fenómeno mundializador y el establecimiento de un nuevo tipo de sociedad –la plural–, no cabe duda que el
sistema educativo español requería un cambio en su organización, estructura, finalidad y
funciones a cumplir. Así pues, en diciembre del 2002 se aprueba la Ley Orgánica
10/2002 de Calidad de la Educación (LOCE). Esta nueva configuración del sistema
educativo estatal, aunque, explícitamente, no hace alusión a términos como “diversidad”
o “atención a la diversidad”, el hecho de plantear diferentes itinerarios formativos como
sistema de oportunidades de calidad para todos no tiene otro fin que atender a la diversidad. Desde esta reforma educativa –y según los principios de equidad, de libertad personal, responsabilidad, cohesión y mejora social, igualdad de derechos entre sexos,
compensación de desigualdades personales y sociales y flexibilidad del sistema educativo– se proponen medidas compensatorias centradas básicamente en la incorporación al
sistema educativo de los niños y jóvenes extranjeros así como una educación específica
para éstos a través de: (a) programas de escolarización de “lengua y cultura” y de
“aprendizajes instrumentales básicos” para integrarlos en el nivel correspondiente; (b)
programas de aprendizaje profesional: para aquellos alumnos mayores de 15 años que
presenten problemas de adaptación a la Educación Secundaria Obligatoria.
c) Enfoque pluralista: de una parte, este enfoque se concibe como una respuesta
educativa al intento de adaptar los sistemas de enseñanza a las necesidades de los diferentes grupos culturales (Aguado Odina, M.T.:1991) para así lograr mejorar el rendimiento escolar. Por otra, es un proceso por el cual se reconoce abiertamente la diversi-
dad cultural y dignidad de cada grupo cultural así como la existencia de una base común
de valores que garantiza la convivencia (Vera Vila, J.:1994).
Reflejo de esta filosofía pluralista son las medidas propuestas en el Proyecto de
Ley Orgánica de Educación (22 de Julio de 2005). Desde este proyecto de Ley, en primer lugar, se manifiesta explícitamente en el art. 4.3 la «atención a la diversidad del
alumnado» como un “principio fundamental” a lo largo de la enseñanza básica que
puede precisar la adopción de las pertinentes medidas necesarias –tanto curriculares
como organizativas– para su efectiva consecución. Entre estas medidas educativas se
encuentran: las adaptaciones del currículo; los agrupamientos flexibles; los desdoblamientos de grupos; programas de refuerzo; programas de tratamiento personalizado para
alumnos con necesidad específica de apoyo educativo (programas de diversificación
curricular, programas de cualificación profesional inicial o programas específicos para
los alumnos que presenten graves carencias lingüísticas o en sus competencias o conocimiento básicos simultáneos a la escolarización ordinaria de estos alumnos); asesoramiento a padres o tutores del alumnado inmigrante sobre los derechos, deberes y oportunidades que comporta la incorporación al sistema educativo español.
A partir del análisis realizado sobre el ámbito normativo podemos concluir que
lo que se ha establecido a través de las políticas educativas de discriminación positiva
son acciones dirigidas más a la elaboración de currícula, mejora de los recursos y ampliación de la oferta escolar que a la intervención directa con el alumno y su entorno. Se
constata, así, que la potencial e imprevisible diversidad del entorno y la comunidad escolar (Fernández Enguita, M.:2001) es imposible englobarla y atenderla sólo desde las
propuestas realizadas desde los sistemas educativos. Si bien dichas medidas compensatorias y de discriminación positiva, son necesarias para actuar desde el sistema educativo, no van a ser suficientes para eliminar el fenómeno de la desigualdad de oportunidades e inequidad social.
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