IV - Congreso de la República

CONGRESO DE LA REPÚBLICA
CENTRO DE CAPACITACIÓN Y ESTUDIOS PARLAMENTARIOS
CONTROL POLÍTICO
Sesión 4
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PONENTE: JOSÉ CARLOS CHIRINOS MARTÍNEZ
SECRETARIO TÉCNICO
08/07/2013
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ACUSACIONES CONSTITUCIONALES ‐ ANTE JUICIO
1. ORIGENES Y EVOLUCIÓN DEL ANTEJUCIO ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL
y Fue en 1376 que en Inglaterra bajo el reinado de Eduardo
III, se estableció, por vez primera, lo que hasta ahora se
conoce como impeachment, terminología vetusta, pero
que todavía se emplea, y así la entienden todos.
y El impeachment se utilizó desde entonces como una acusación que se hacía a
alguien, normalmente, un funcionario de alto nivel.
y Lo curioso es que la palabra impeachment está referida sólo a la etapa inicial, o
sea, a la acusación, pero nada dice de lo que viene después, que es todo un
procedimiento de tipo parlamentario, que se inicia en la Cámara de los
Comunes y termina en la Cámara de los Lores.
y En un principio, la Cámara de los Lores podía aplicar incluso la pena de
muerte, y sin necesidad de mayorías calificadas. Por tanto, el impeachment en
el Reino Unido es un proceso de tipo penal, que acaba con sanciones, que
pueden ser de todo tipo, principales y accesorias.
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y El problema con el impeachment inglés es que no se usa desde 1805. Por eso los
manuales ingleses de los últimos años (todos con el título genérico de Derecho
Constitucional y Derecho Administrativo), casi ni lo mencionan, pues si bien
no está abolido, ha caído en total desuso.
y Esto es, la normativa existe sin cambio alguno, pero los usos, es decir, la
constitución material, es otra: la norma no ha sido modificada ni alterada, pero
la realidad no concuerda con ella. Esto es lo que se conoce como mutación
constitucional.
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El caso de los Estados Unidos y El derecho inglés pasó a las colonias, pero no pasó intacto. Algunas
modificaciones se hicieron, y una de ellas lo fue en la institución del
impeachment, que lo mantuvieron, pero al que quitaron contenido penal.
Pasó a ser simplemente un proceso de carácter político que envolvía dos
cosas:
a) Suspensión en el cargo e b) Inhabilitación en la función pública. (sanción política)
y El proceso se hizo más complicado, se ha utilizado con más frecuencia ‐ la última vez en el caso de Bill Clinton. y Clinton fue sometido a un procedimiento de
y
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impeachment o juicio político en el Congreso
acusado de haber mentido durante una
investigación federal que averiguaba, entre
otras cosas, si el mandatario había mantenido
una relación con Monica Lewinsky, de 22 años,
mientras esta fue pasante de la Casa Blanca.
De las negativas públicas iniciales de Clinton
("No tuve nada con esa mujer"), el presidente
pasó a reconocer su desliz ("Tuve una relación
inapropiada") en parte por la admisión de la
propia Lewinsky.
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y Traducciones de la palabra IMPEACHMENT a) Impeachment, la traducen como “juicio político”, haciendo caso
de la indicación de Joseph Story (es un proceso político, que sin
embargo, podía acabar en el Poder Judicial). Siguen la corriente,
Ruy Barbosa(estadista brasileño), Argentina en 1860 y en México en
1879, Luis Felipe Villarán(Perú )
a) Impeachment por “acusación”, lo cual era una traducción casi literal. b) Impeachment antejuicio, precisamente porque era la antesala de un proceso en forma. Tres traducciones distintas, que en el fondo significan lo mismo. La
doctrina peruana la ha usado como equivalentes, pero con preferencia,
por juicio político, que es la traducción más englobante. De uso en la
doctrina constitucional latinoamericana.
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Domingo García Belaunde “Sin embargo, hay algunas voces en nuestro medio que
sostienen que se trata de tres cosas distintas, sobre la
base de una lectura sesgada de la Constitución peruana de
1993. Y esto, en realidad, me parece discutible. Lo que ha
hecho la Carta de 1993, es modificar nuestro tradicional
antejuicio o juicio político, deformándolo, ampliándolo,
mejorándolo o como queramos llamarlo (aquí no vamos a
hacer un juicio de valor), pero en el fondo, sigue siendo el
mismo, si bien con variantes importantes y diría que
potencialmente peligrosas. Pero eso no autoriza, pienso yo,
a distinguir donde no hay ningún respaldo doctrinario
ni histórico”.
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El juicio político en la Constitución de 1979 y Esta Constitución es el corolario de lo que fue la tradición política peruana
en materia de juicio político.
y En su artículo 183 que corresponde a la Cámara de Diputados acusar ante el
Senado al Presidente de la República ‐ y luego sigue una enumeración de
funcionarios ‐ para agregar que ello también alcanza a los altos
funcionarios que señale la ley, por infracción de la Constitución y por
todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones, aunque
hayan cesado en éstas.
Características:
a) El número de funcionarios pasibles de acusación constitucional, es
indefinido. Lo señala la ley.
b) El privilegio es indefinido.
c) La referencia a las infracciones a la Constitución es de antigua data.
• El artículo 184 agrega que corresponde al Senado declarar si ha o no lugar a
formación de causa como consecuencia de las acusaciones hechas por la
Cámara de Diputados. En el primer caso, queda el acusado en suspenso en
el ejercicio de sus funciones, y sujeto a juicio según la ley. Se acompaña a
esta decisión la inhabilitación, estimada fundamentalmente como una
sanción política, como es el caso de los Estados Unidos y México.
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El juicio político en la Constitución de 1993 y La Constitución de 1993 ha traído sensibles modificaciones al modelo
tradicional; como fruto del unicameralismo. Así, los constituyentes formularon
una especie de segunda cámara escondida, a la que llamaron Comisión
Permanente, nombre clásico, pero con nuevas funciones que hacían recordar al
viejo Senado (Domingo García Belaunde).
y Así, el artículo 99 indica que corresponde a la Comisión Permanente acusar
ante el Congreso, al presidente de la República, a los representantes a
Congreso, a los ministros de Estado, a los miembros del Tribunal
Constitucional, a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, a los
vocales de la Corte Suprema, a los fiscales supremos, al Defensor del Pueblo y al
Contralor general… (numerus clausus).
y Por toda infracción a la Constitución y por todo delito que cometan en el
ejercicio de su mandato. Hasta cinco años después de que hubieran
cesado en sus funciones.
y El artículo 100, es que corresponde al Congreso, sin participación de la
Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o
inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por 10 años, o
destituirlo de su función, sin perjuicio de cualquier otra
responsabilidad.
y
Agrega un aspecto antes inexistente: el derecho a la defensa y al defensor, en
todo momento de este procedimiento.
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y En síntesis: la Constitución de 1993 ha autorizado al Congreso a tomar algunas de las siguientes medidas: a) suspender al funcionario, o b) inhabilitarlo, o c) destituirlo. y Y esto sin perjuicio de cualquier otra responsabilidad (se entiende
penal).
y Ahora bien, la Constitución señala claramente tres tipos de medidas
que puede adoptar el Congreso Ad Libitum y sin autorización de nadie
y menos aun del Poder Judicial (y así lo ha hecho en varias
oportunidades).
y Pero lo que no está claro es que si se dan juntas o separadas, pues la
redacción no es precisa. La práctica parlamentaria ha habido casos de
simple inhabilitación, en virtud de que no se había precisado el tipo de
delito o la persona no se encontraba en el cargo. Que esto sea
censurable, es algo que puede admitirse en el plano de la doctrina, pero
desde el punto de vista de la dogmática, es perfectamente posible.
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y En la parte final del artículo 100, se señala que la resolución acusatoria
de contenido penal, se remite al Fiscal de la Nación quien formula
acusación ante la Sala Penal correspondiente, debiendo abrirse la
instrucción respectiva. Se precisa que los términos de la denuncia fiscal
y del auto apertorio, no pueden exceder ni reducir los términos de la
acusación en el Congreso.
y Se ha sostenido que el titular de la acción
penal es el Ministerio Público, y que el
titular de la jurisdicción penal es la
judicatura, que pueden reducir y hasta
anular esta resolución acusatoria del
Congreso. Se alega que con esto la Fiscalía
no sería más que una mesa de partes del
Congreso, o mejor aun, un tramitador de
alto nivel. ( PARA DEBATIR).
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Conceptualización
•
Tribunal Constitucional Exp. 006‐2003‐AI . ANTEJUICIO POLÍTICO “Prerrogativa funcional de la que gozan determinados funcionarios con el
propósito de que no puedan ser procesados ante la judicatura penal por los
delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, sin que medie un
procedimiento con las debidas garantías procesales ante el Congreso de
la República y la consecuente acusación del propio Legislativo …”
•
Tribunal Constitucional Exp. 340‐1998‐AA. JUICIO POLÍTICO
“Potestad de procesamiento y sanción de la que está investido el Congreso,
en los casos específicos de infracción de la Constitución por
funcionarios de alto rango y en la que, en principio, no interviene en
absoluto el Poder Judicial.”
•
ENRIQUE BERNALES: “Las infracciones constitucionales no deben
entenderse ... como infracciones de tipo jurídico sino como infracciones de
tipo fáctico a la Constitución; es decir, respecto de hechos y no respecto
a normas.”
•
JORGE SANTISTEBAN DE NORIEGA: “Faltas políticas ... que sin estar
asociadas a ilícitos penales, pueden generar sanciones políticas como
la suspensión, destitución e inhabilitación para el ejercicio de cargo
público.”
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¿TIPIFICAR LAS INFRACCIONES CONSTITUCIONALES? y Valentín Paniagua señala que el carácter abierto de
las mismas alienta decisiones arbitrarias y “que no cabe
‐bajo ningún supuesto el procesamiento y sanción de
infracciones constitucionales no tipificadas”.
y Daniel Soria señala “que el hecho que algunas
infracciones constitucionales no hayan sido tipificadas
como delitos no los convierten en faltas políticas.
Seguirán siendo jurídicas y, por lo tanto, deberán estar
reguladas en una norma que los tipifique .”
y Tribunal Constitucional Exp.3593‐2006‐AA Elabora un catálogo ilustrativo. 08/07/2013
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DENUNCIA La denuncia se presenta por escrito y debe contener:
a) Nombre del denunciante y domicilio de ser el caso.
b) Fundamentos de hecho y de derecho.
c) Documentos que la sustentan o la indicación del lugar donde se encuentran
dichos documentos.
d) Copia simple del documento de identidad del denunciante, salvo que se trate
de congresistas o del Fiscal de la Nación.
e) Fecha de presentación.
f)
Firma del denunciante.
CALIFICACIÓN
Las denuncia es calificada en un plazo máximo de diez días hábiles, conforme a lo siguiente: ‐ Que sea formulada por persona capaz, por sí o mediante representante. ‐ Que el denunciante sea agraviada por los hechos o conductas que denuncia. ‐ Que se refieran a hechos que constituyan infracción de la Constitución o delitos de función. ‐ Que cumpla con los requisitos señalados en el Reglamento del Congreso. ‐ Si a la persona denunciada le corresponde el antejuicio. ‐ Si el delito denunciado no ha prescrito. 08/07/2013
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APROBACIÓN DEL INFORME DE CALIFICACIÓN Y PLAZO DE
INVESTIGACIÓN
y La Comisión Permanente con el voto de la mayoría de sus miembros presentes,
y sobre la base del informe de calificación presentado por la SCAC, aprueba el
plazo de investigación que no podrá ser mayor de 15 días, prorrogable por una
sola vez.
y Se puede aprobar un plazo mayor en caso de acumulación de denuncias
constitucionales.
y El plazo se computa a partir del día siguiente de la sesión en la que la
Subcomisión toma conocimiento del plazo acordado por la Comisión
Permanente.
NOTIFICACIÓN AL DENUNCIADO y La denuncia, y sus recaudos, se notifica al denunciado otorgándole un plazo de
5 días hábiles para efectuar su descargo escrito.
y En caso el denunciado no tenga domicilio conocido o se encuentre fuera del
país se notifica a través del diario oficial El Peruano y el portal del Congreso.
y Absolución de la denuncia. Si el denunciado no formula su descargo se tiene
por absuelto el trámite. De ser el caso se podrá emitir informe final o parcial. Si
fuera parcial, se continuará la investigación respecto de los demás hechos.
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INVESTIGACIÓN
y La SCAC puede delegar en uno de sus miembros realizar, dentro de 5 días hábiles, los
siguientes actos:
‐ Determinar de los hechos materia de la investigación.
‐ Evaluar la pertinencia de las pruebas o indicios y recomendar la actuación de otros
medios probatorios.
y Luego, el Congresista delegado da cuenta por escrito a la Presidencia de la SCAC sobre
dichos actos. En mérito a ello convoca, en un plazo no mayor de 5 días hábiles, a sesión
para realizar la audiencia, notificando al denunciante, denunciado, los testigos y peritos.
AUDIENCIA y La audiencia se realiza con la asistencia obligatoria de todos los miembros de la Comisión,
salvo las licencias autorizadas.
ACTOS DE LA AUDIENCIA. y Es pública, si la denuncia versa sobre infracción constitucional o privada, si se trata de delitos, salvo que se convengan la publicidad con los denunciados. y El presidente de la SCAC concede el uso de la palabra a denunciante y a denunciado. y Se reciben las declaraciones testimoniales y Los miembros de la SCAC formulan preguntas a los testigos. y Se escucha a los peritos, en caso corresponda. y Finalmente, los miembros de la SCAC formulan preguntas a los denunciantes y denunciados. 08/07/2013
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INFORME FINAL y Concluida la audiencia y actuadas las pruebas el presidente de la SCAC
encarga al Congresista en quien recayó la primera delegación, la
elaboración del informe que se presenta dentro de los 5 días hábiles
siguientes a la audiencia.
y El informe puede concluir con la acusación del investigado o el
archivamiento de la denuncia; luego de aprobado se remite a la
Comisión Permanente. No es admisible otro tipo conclusiones o
recomendaciones.
TRÁMITE DEL INFORME EN LA COMISIÓN PERMANENTE y El Presidente de la CP convoca a sesión, la que no puede realizarse
antes de los 2 días útiles.
y Si el informe propone el archivamiento o la improcedencia de la
denuncia, se vota previo debate. En ambos casos se remite al archivo.
y Si propone la acusación, el informe se vota previo debate. Si son varios
los acusados, la votación se efectúa en forma separada por cada
denunciado.
y Aprobado el informe, se nombra una Subcomisión acusadora integrada
por uno o más miembros de la SCAC propuestos por su presidente al
presentar el informe final.
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TRÁMITE DEL INFORME EN EL PLENO DEL CONGRESO.
y El Consejo Directivo decide fecha y hora, así como las reglas a ser
aplicadas para el debate de la acusación constitucional.
y Luego de la sustentación del informe por la Subcomisión acusadora y el
debate, el Pleno vota pronunciándose si hay o no lugar a la formación
de causa a consecuencia de la acusación.
y En el primer caso, el Pleno del Congreso debate y vota, en la misma
sesión, si suspende o no al Congresista acusado, el cual queda sujeto a
juicio según ley.
y En el caso de AC por la comisión de delito de función el acuerdo
requiere de la mitad más uno del número de miembros del
Congreso, sin participación de los miembros de la Comisión
Permanente. Para la suspensión se requiere la misma votación.
y El acuerdo de suspensión, destitución o inhabilitación por infracción
constitucional, se adopta con la votación favorable de los 2/3 del
número de miembros del Congreso, sin participación de la Comisión
Permanente, siguiendo el principio de razonabilidad. La sanción
impuesta es de aplicación inmediata.
y Los acuerdos que ponen fin al procedimiento deben constar en
Resolución del Congreso.
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MEDIDAS LIMITATIVAS DE DERECHOS DURANTE EL
PROCEDIMIENTO DE ACUSACIÓN CONSTITUCIONAL.
y En cualquier momento, desde que la CP aprueba el informe
de calificación y establece el plazo de investigación, en caso
de AC contra congresistas, la CP o el Pleno del Congreso
pueden solicitar al vocal titular menos antiguo de la Corte
Suprema, se impongan, cesen o modifiquen las medidas
limitativas de derechos establecidas en el artículo 2 de la
Ley 27379, con excepción de las previstas en el inciso 1) y el
impedimento de salir de la localidad en donde domicilie o
del lugar que se le fije, establecido en el inciso 2), así como
las contempladas en el artículo 143 del Código Procesal
Penal.
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COMISIONES DE INVESTIGACIÓN
y A nivel constitucional:
La Constitución de 1920 la que, por primera vez, en su artículo
99: las cámaras podrán nombrar comisiones parlamentarias
de investigación o de información.
La constitución de 1933, en su artículo 119,. establece la
obligatoriedad de brindar información y documentos de
las autoridades de la administración pública, e incluso
hace referencia expresa a autoridades judiciales
La Constitución de 1979 se pone acorde con la doctrina
internacional estableciendo en su artículo 180:
“El Congreso y cada Cámara pueden nombrar Comisiones
de Investigación sobre cualquier asunto de interés público.
Es obligatorio comparecer al requerimiento de dichas
Comisiones, bajo los mismos apremios que se observan en
el procedimiento judicial”.
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y La Constitución vigente de 1993, artículo 97: “El
Congreso
puede
iniciar
investigaciones sobre cualquier
asunto de interés público. Es
obligatorio
comparecer,
por
requerimiento, ante las comisiones
encargadas de tales investigaciones,
bajo los mismos apremios que se
observan en el procedimiento judicial.
Para el cumplimiento de sus fines,
dichas comisiones pueden acceder a
cualquier información, la cual puede
implicar el levantamiento del secreto
bancario y el de la reserva tributaria;
excepto la información que afecte la
intimidad personal. Sus conclusiones
no
obligan
a
los
órganos
jurisdiccionales.”
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NATURALEZA JURÍDICA DE LA COMISIÓN DE
INVESTIGACIÓN
Las posiciones doctrinarias sobre la Naturaleza Jurídica de las Comisiones de
Investigación, pueden agruparse en tres bloques:
a) Instrumentos de información; consideran a la información es un fin en sí
mismo. En España Santaolla “… no son más que instrumentos de información,
puesto que sus efectos jurídicos se agotan en la obtención de una serie de datos, noticias o
conocimientos”.
b) Son Instrumentos de Control Parlamentario, la información es un medio
para ejercer el control político. Alemania acuerdo doctrinal (Karl
Loewenstein) y lo establecido Tribunal Constitucional Federal
En españa Aragón Reyes “lo principal, lo sustantivo, es el control que a través de ese
comisiones se realiza y lo auxiliar, accesorio, o adjetivo (es) obtener información suficiente
para ello”.
c)
Posición Eclética o intermedia. Medina Rubio, Ricardo La naturaleza de las
comisiones esta determinada por cuatro elementos: “polivalencia, garantía
constitucional, naturaleza del objeto a investigar y control difuso del poder político,
considerando en sentido amplio”
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OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN PARLAMENTARIA EN
EL DERECHO COMPARADO
Las comisiones parlamentarias de investigación surgen como cuerpos especializados del
pleno con la finalidad de recabar información sobre asuntos de interés público, y poner
ante los ojos de los representados las acciones del gobierno para sea este en definitivo
quien valore el accionar del Ejecutivo.
•Cesar Landa. “Observación electoral e interés público en el
Perú”. , el interés público es un concepto jurídico abierto e indeterminado
susceptible de albergar tantos sentidos como intenciones hay (saludables o nocivas)
para promover una investigación parlamentaria.
•PETER HÄBERLE “El Estado Constitucional”. (...) el interés
público es un concepto guía que «se encuentra en todos los planos de la jerarquía
de las normas y en todos los ámbitos del derecho, pero también en el contexto de
todas las funciones del Estado, como principio, norma y tipos jurídicos»
y ULRIKE MÜLLER-BOYSEN “ Las Comisiones de investigación se debate entre la búsqueda
de la verdad y el servir de instrumento de lucha política entre partidos”.
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¿Qué buscan finalmente las Comisiones de Investigación
Parlamentaria?,
Siendo las Comisiones de Investigación una especie del
Control político.
Se piensa que las comisiones investigadoras han devenido en
un fracaso de su objetivo mediato de sancionar a los
funcionarios que no han cumplido con sus deberes o han
cometido actos de corrupción; sin embargo, cabe recordar lo
que Montero Gibert y García Morillo han llamado
“responsabilidad política difusa”.
En todo esto juega un rol importante la opinión pública de
los votantes, a quienes corresponde en las sucesivas
elecciones exigir la responsabilidad política del Gobierno.
Por lo tanto, la acción de la Comisión Investigadora no
busca, necesariamente, como se le ha pretendido
encasillar, una sanción directa, la mayoría de las veces
de naturaleza penal o política, a través de las
responsabilidades políticas de los altos funcionarios del
Estado, sino que busca fundamentalmente poner ante los
ojos de los electores información a la cual solo tienen
absceso los parlamentarios, a través de quienes el
ciudadano se informa.
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La doctrina del Control parlamentario, aplicable a las
Comisiones Investigadoras, nos lleva a la premisa de que estas
no solo deben evaluar o determinar responsabilidades de
funcionarios sino fundamentalmente realizar un análisis si los
programas, propuestas normativas del gobierno de turno
benefician al ciudadano o vulneran sus derechos o
imposibilitan su bienestar.
La Comisión Investigadora, sobre un determinado tema de
interés colectivo, debemos preguntarse
• Las acciones son hechos aislados de uno o más
funcionarios
• Es solo el accionar delictuoso o la omisión de las
funciones del funcionario las que se deben tener en
evaluación.
• Forman parte de una oferta política plasmada a través de
una política pública.
• Es el ordenamiento jurídico recién elaborado, el ya
existente o el vacío legal, el que permite este accionar del
gobierno.
Las Comisiones Investigadoras deben estar en condiciones,
adicionalmente, de ofrecer opciones, propuestas, alternativas a
las del gobierno y sus mayorías, a través de sus
recomendaciones.
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Por consiguiente, estamos llegando a la conclusión que las
Comisiones Investigadoras deben evaluar las políticas
públicas, el ordenamiento jurídico y las responsabilidades, ya
sean de carácter civil, penal administrativo o político, del
tema de interés público que la originó, para así develar ante
el ciudadano las buenas, deficientes, malas o incorrectas
políticas públicas, la debilidad o deficiencia del
ordenamiento jurídico, así, como no, los actos de
corrupción de los funcionarios.
Pero solo debe poner en evidencia, no debe además
proponer sus mecanismos de corrección en sus
recomendaciones; recordemos que una política pública se
instrumentaliza a través de una norma; por ende, con una
Comisión Investigadora el parlamento encontrará los
verdaderos temas legislativos que desea la ciudadanía (el
interés público); se cierra así el circulo con la potestad de la
Comisiones investigadoras parlamentarias de proponer
normas.
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GRACIAS
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