la utilidad pública forestal y la gestión de los montes santiago

LA UTILIDAD PÚBLICA FORESTAL Y LA GESTIÓN DE LOS MONTES
SANTIAGO SÁNCHEZ DÁVILA
ORGANISMO AUTÓNOMO PARQUES NACIONALES. GRAN VÍA DE SAN FRANCISCO, 4 - 28005
MADRID
RESUMEN
Las influencias que generan los montes, no los cultivos forestales, se derivan de sus
características territoriales, ajenas a la titularidad. Es preciso, romper viejos moldes. No es
realista la coexistencia de una pluralidad legislativa en montes, según su pertenencia.
El concepto de utilidad pública debe aplicarse también a los montes privados en los que
concurran las bases físicas establecidas, si bien, para hacer efectiva tal declaración, son
necesarias contraprestaciones económicas atractivas.
No debe ser motivo de controversia el hecho de que la gestión de los montes públicos se
realice por Administraciones Públicas especializadas y las Entidades Locales propietarias
deben corresponsabilizarse en la misma y en el proceso de toma de decisiones.
INTRODUCCIÓN
Las "áreas" o "territorios" forestales forman, junto con los espacios agrícolas, los terrenos
rurales. Mientras que las áreas agrícolas se caracterizan por exigir "una continuada acción
humana" para que la vegetación persista, las áreas forestales sustentan vegetaciones que
tienen "autónoma persistencia", es decir, se perpetúan sin requerir, para ello de la actividad
humana.
Es preciso, como expone ABREU, en su texto sobre Titularidad y Funcionalidad de los
Terrenos Forestales, ICONA, Madrid (1995), distinguir los conceptos de "monte" y "cultivo
forestal".
El "monte" implica el sustentar una vegetación espontánea o asilvestrada de autónoma
persistencia, es decir, se cualifica por tener capacidad de auto-reproducción.
El "cultivo forestal" -por ser temporal- no se diferencia del "agrícola", y las especies que se
implanten pueden conceptuarse como forestales, pero no se produce su autónoma
persistencia, auto-reproducción. Se cultivan en terrenos fértiles y no afectados por procesos
erosivos, en turnos de 15 a 20 años, y el capital forestal permite una inversión rentable a corto
plazo prevaleciendo el carácter productor.
Los montes según su ubicación, especialmente por la altitud en que se localicen, pueden
presentar características territoriales que configuran funcionalidad diferente.
Los situados en cotas altas o medias, por encima de 600 m., generalmente ubicados en
cabeceras de cuencas hidrográficas o de alimentación de embalses, son prevalentemente
protectores. Su gestión tiende a optimizar tal prevalencia. Son masas arbóreas de especies
longevas, aptas para turnos largos, que prestan especial protección al suelo y a la regulación
del régimen de escorrentías.
En cotas medias, los terrenos no situados en cabeceras hidrográficas, la prevalencia
protectora puede coexistir con cierta producción de biomasas forestales susceptible de una
utilización superior a la del caso anterior. Las especies arbóreas son aptas para turnos medios
o generan frutos forestales (piñones, bellotas, ... ).
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La prevalencia de la producción incide en la titularidad adecuada de los predios, siendo la
pública preferente en áreas de montaña y la privada en los cultivos forestales.
LA UTILIDAD PÚBLICA FORESTAL
Un análisis de este concepto no puede soslayar, por sintética que sea, una narrativa desde
su consideración.
Es necesario remontarse al Informe sobre los montes que convenía exceptuar de la
desamortización, emitido por la Junta Consultiva de Montes el 8 de octubre de ] 855,
conforme a lo dispuesto en su Ley reguladora de 1 de mayo de 1855, que exceptuaba de la
declaración del estado de venta, "los montes y bosques que no se estimara oportuna su
enjenación y los terrenos de aprovechamiento común". Este Informe establece las bases de la
doctrina en que se fundamente el concepto de utilidad pública forestal.
Se contempla el terreno forestal, independientemente de la titularidad, desde la perspectiva
que muestra su "infraestructura natural", es decir, de las bases físicas del territorio: extensión
superficial, situación geográfica, orografía, suelo, clima, hidrografía, vegetación y fauna.
Tales características generan "influencias" que se proyectan sobre los territorios aledaños o
sitos en cotas inferiores, se trata de una "funcionalidad protectora". A la vez, se producen
"influencias de interés general sobre las poblaciones y estructuras aledañas o sitas en cotas
inferiores", cumpliendo una "funcionalidad social". En consecuencia, la conceptuación de las
influencias que generan los montes, no los cultivos forestales, se derivan de sus características
Territoriales, ajenas a las de su Titularidad.
La legislación forestal española ha prestado más atención a la titularidad de los predios que
a su funcionalidad y, por ello, sólo consideró como de Utilidad Pública los montes de
titularidad pública que generan las influencias antes señaladas, incorporándolos al Catálogo de
Montes, lo que conlleva, para los que merezcan tal inclusión, su sometimiento a un Estatuto
Protector de carácter jurídico-administrativo. Para los montes privados considerados de
interés general, configuró una conceptuación administrativa, la de monte protector, que
encubría una limitación dominical, al obligar a un particular a prestar a la Comunidad el
servicio público vinculado a la declaración de su predio con tal carácter.
La declaración de montes protectores no ha llegado a tener efectividad, privándose a
extensas áreas forestales de protección adecuada. Ciertamente su aplicación se dificulta por la
falta de previsión de contraprestaciones económicas atractivas y de existencia de obstáculos,
tales como, el minifundio forestal y las sucesivas transmisiones mortis causa o inter-vivos. Un
intento para superar estas circunstancias fue la Ley 5/1977, de 4 de enero, de Fomento de la
Producción Forestal, que aunque pudiera parecer paradójico en una ley con la finalidad de
potenciar la producción de los montes de propiedad particular, estableció la declaración de
Zonas Protectoras, la elaboración obligatoria de los correspondientes planes comarcales de
protección, teniendo los predios afectados el carácter de montes protectores. También la Ley
4/89, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna
Silvestres, considera figuras de protección que pueden incluir como parte del espacio afectado
a un monte protegido, pero elude la problemática que genera la propiedad de algunos predios.
El legislador español, al elaborar en el año 1957, la vigente Ley de Montes que pretendía
abordar la refoffila del ordenamiento jurídico.forestal, no acometió una solución publificadora
prevalentemente protectora, tal vez, por no querer plantearse la búsqueda de fórmulas para su
financiación, o quizás, por presiones de interese no compatibles con esa finalidad.
En resumen, la prevalencia que, dadas sus características territoriales, se origina en un área
o predio concreto por las influencias protectoras y sociales que desde ella o él se proyectan
sobre los territorios aledaños o sitos en cotas inferiores, concreta, que tal área o monte se
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conceptúe como de Utilidad Pública con independencia de su Titularidad. Es preciso, pues,
romper viejos moldes. No es realista la coexistencia de una pluralidad legislativa en montes,
según sea la titularidad de los mismos.
LA GESTIÓN FORESTAL
La gestión de un área forestal es el conjunto de actividades que permiten alcanzar que la
misma preste las influencias prevalentes y subordinadas que de ella demande la sociedad.
Es evidente que para racionalizar tal gestión debe partirse de una planificación -toma de
decisiones sobre los usos adecuados a la persistencia y estabilidad de los recursos y servicios
afectados- y de una estructura organizativa del territorio y de sus utilizaciones -ordenación
forestal-o
La gestión forestal no puede ser considerada y analizada a nivel mundial. La gestión de las
áreas forestales tropicales y de determinadas áreas de Estados Unidos y de Canadá no es
equiparable a la de las áreas centroeuropeas, francesas y españolas.
En Estados Unidos la "new forestry" incorpora a la gestión convencional los nuevos
conceptos e investigaciones en ecología forestal. En Francia la "gestión intégrée", que
introduce criterios de biodiversidad en la gestión forestal, asocia en la totalidad los objetivos
ecológicos, económicos y sociales, sin que se consideren territorios singulares en exclusiva.
No obstante, en zonas determinadas sujetas a ordenación forestal, éstos están jerarquizados
según su objetivo prevalente, para cada zona, asociado a otros secundarios. Se trata de una
gestión similar a las ordenaciones de montes localizados en áreas de montaña en los que
prevalece la función protectora.
Cabe destacar que los forestales españoles concibieron la gestión de los montes de Utilidad
Pública en los principios de la persistencia de las masas vegetales que las poblaban y en la
utilización de la "renta en especie" que garantizaba que el "capital vuelo" fuera el óptimo para
la generación de las influencias antes consideradas. Esta práctica selvÍCola con atención al
principio de persistencia es la misma que se pretende presentar como novedad cuando se
habla de sostenibilidad. Seis millones de hectáreas de montes catalogados quedaron excluidos
de los efectos de la gran convulsión desamortizadora del siglo XIX, y, defendidos
jurídicamente, técnicamente administrados y mejorados, han permitido a las generaciones
actuales su disfrute.
Culminado, desde hace más de una década, el proceso de transferencias de funciones y
servicios del Estado en materia de conservación de la naturaleza, las Comunidades
Autónomas han asumido las competencias de administración y gestión de los montes de
Entidades públicas distintas del Estado, declarados de utilidad pública, las funciones en
materia de montes del Estado y de titularidad del ICONA y la declaración y tutela de los
montes protectores y vecinales en mano común.
Esta realidad, respecto a la situación de los montes, motiva que las Comunidades Forales y
Autonómicas se encuentren en el centro de la polémica sobre si la gestión de los montes de
utilidad pública pertenecientes a las Entidades Locales debe realizarse por sus propietarios o
por la Administración Autonómica o Foral.
En principio, no debe ser motivo de controversia el hecho de que la singularidad de la
utilidad pública de un monte declarado como tal y las características territoriales cuando
generan prevalencia de la función protectora, obliga a una gestión por Administraciones
públicas especializadas, consecuencia de una planificación y ordenación singularizada, para
garantizar la persistencia de tal función y su optimización. Son montes cuyos principales
beneficios trascienden a terceros, si bien, y esta es la triste paradoja, la percepción de tales
beneficios sólo suele apreciarse cuando cesan y se produce la catástrofe.
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Sin embargo, la consideración de los montes como infraestructura básica de la nación, y la
repercusión de sus influencias en ámbitos superiores al local en que se ubican, no puede
desconocer el ptincipio de autonomía municipal, consagrado en la Constitución Española.
En consecuencia, el régimen actual de gestión de montes públicos debe ser modificado en
el marco de la legislación básica de montes, de su desan'ollo por las Comunidades Autónomas
y en la línea de una coparticipación de todas las Administraciones implicadas o
comprometidas. En concreto, las Entidades Locales, deben corresponsabilizarse en la gestión
de sus montes, no sólo mediante una profundización en los procesos previstos con ese
objetivo en la legislación vigente, sino con el establecimiento de nuevos instrumentos y
procedimientos para la toma de decisiones.
Por fin, las Administraciones a nivel estatal y autonómico, como justificación de su tutela
para garantizar la satisfacción de necesidades públicas demandadas por la comunidad
nacional, deben atender, con cargo a sus presupuestos, los gastos precisos para ejecutar todas
las actividades necesarias para la correcta gestión de los montes públicos, y en particular, las
inversiones generadoras de empleo que vinculan a los vecinos con sus montes. En efecto, las
actuaciones selvícolas tienen como denominador común, bajo el punto de vista de su
ejecución, el necesitar de un elevado número de jornales, ya que son tareas que difícilmente
pueden prestarse a la utilización de maquinaria pesada. Además, muchos de estos trabajos
forestales deben realizarse en los meses de otoño-invierno. Esta peculiaridad hace posible el
que parte de la mano de obra rural pueda seguir trabajando en unas épocas que
tradicionalmente es de baja actividad agrícola.
En los montes protectores, la gestión debe corresponder a los propietarios privados -de
acuerdo con los Proyectos de Ordenación aprobados por la Administración-, las limitaciones
que se establezcan a la gestión por razones de interés general, deberán ser compensadas a
dichos propietarios, bien económicamente, o bien mediante el disfrute de exenciones y
beneficios fiscales.
Desde el año 1855, en el que la Junta Consultiva de Montes estableció los principios de la
Teoría de la Utilidad Pública Forestal, los montes incluidos en el Catálogo han pennitido,
gracias a la gestión de las Administraciones especializadas, conservar un patrimonio natural
que evitó la total desforestación de España, y que la generación presente tiene la
responsabilidad de transmitirlo a las generaciones venideras. Es seguro que se va a alcanzar la
adecuada distribución de competencias entre las Administraciones implicadas, y que la actual
etapa no será recordada como una fractura en la iniciada por unos compañeros que, con
claridad de criterio y visión de futuro, con su Informe a la Ley Madoz, independientemente de
su finalidad esclarecedora de la exceptuación desamortizadora, sentaron las bases filosóficojurídicas de la Política Forestal Española.
BIBLIOGRAFÍA
ABREU y PIDAL, J.M a • (1995) Propiedad, titularidad y funcionalidad de los terrenos
forestales, ICONA. Madrid.
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