Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo

P
rimer Coloquio sobre
Bancos de Desarrollo:
Principales conclusiones
CEPAL/Banco de Desarrollo/ALIDE
(27 de agosto de 2001)
Santiago de Chile, octubre de 2001
Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
Antecedentes
El primer coloquio sobre Bancos de Desarrollo fue organizado
por la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), el Banco del Desarrollo de Chile y la Asociación
Latinoamericana de Instituciones Financieras para el Desarrollo
(ALIDE), con el fin de analizar el papel de la banca de fomento
en el financiamiento del desarrollo económico y social de la
región. La reunión tuvo lugar el 27 de Agosto 2001 en la sede de
CEPAL y forma parte de las actividades preparatorias en
América Latina para la Conferencia Internacional sobre
Financiamiento del Desarrollo que ha sido convocada por las
Naciones Unidas en la ciudad de Monterrey, México, en Marzo
2001.
Durante la sesión inaugural, hicieron uso de la palabra los
señores José Antonio Ocampo, Secretario Ejecutivo de CEPAL;
Vicente Caruz, Presidente del Banco del Desarrollo de Chile;
Enrique Iglesias, Presidente del Banco Interamericano de
Desarrollo (BID); Jorge Rodríguez, Ministro de Economía,
Minería y Energía de Chile; y Mario Laborín, Vicepresidente de
ALIDE.
El coloquio se organizó en torno a dos exposiciones: una a
cargo del Sr. Enrique García Rodríguez, Presidente Ejecutivo de
la Corporación Andina de Fomento (CAF), y otra a cargo del Sr.
Michael Barth, Managing Director (Netherlands Development
Finance Company) FMO, Holanda. Después de cada una de estas
presentaciones se organizaron dos paneles respectivamente con
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
representantes de Bancos de Desarrollo de la región y fuera de ella. El primer panel fue moderado
por Andras Uthoff de CEPAL y en el participaron Bernard Brousse Director para América latina de
la Caisse Nationale de Credit Agricole, Francia; Osmundo Evangelista Reboucas, Director del
Banco do Nordeste de Brasil; Carlos Ruiz Galindo Terrazas, Director General Banco Nacional de
Crédito Rural (BANRURAL), México; Arnoldo Bocco Presidente Corporación Buenos Aires Sur,
Argentina; Gustavo Riveros Spring, Director Area Internacional del Banco Cooperativo
Español, España; y Jaime Estevez, Presidente del Banco del Estado, Chile. El segundo
panel fue moderado por Jacques Rigozinski, gerente general de la Corporación
Interamericana de Inversiones, CII y en el participaron: Giuseppe Cuccurese, Director del
Banco San Paolo IMI. Italia; Vicente Caruz, Presidente del Banco del Desarrollo, Chile;
Beatriz Azeredo, Directora Social Banco Nacional de Desenvolvimento Económico e
Social (BNDES), Brasil; y Rommel Acevedo, Secretario general de ALIDE, Perú. Las
presentaciones de los panelistas fueron un debate general con la participación de los
asistentes al seminario, provenientes de los sectores financiero, empresarial y organismos
no gubernamentales.
Los debates se centraron en los objetivos, estrategias y resultados de los bancos de
desarrollo. Consecuentemente, las conclusiones pueden agruparse bajo cinco tópicos: (a)
Vigencia de los bancos de desarrollo; (b) Estrategias utilizadas; (c) Papel del sector privado
en la banca de desarrollo; (d) Selección de objetivos y diseño de instrumentos efectivos; y
(e) Estabilidad financiera y desarrollo de los mercados de capitales.
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
A)
Vigencia de los bancos nacionales y sub
regionales de desarrollo
Las recientes experiencias de liberalización de los mercados
financieros nacionales y la apertura de las cuentas de capitales a
fuentes privadas de capitales internacionales han resaltado dos
importantes fallas en los mercados de capitales de la región: la
inestabilidad e insuficiencia del financiamiento de largo plazo y la
exclusión. Los bancos de desarrollo pueden contribuir a superar
esas fallas facilitando financiamiento de largo plazo y en forma
contracíclica; garantizando el acceso al financiamiento de países,
regiones, estados, sectores y grupos de menor desarrollo relativo;
y, financiando actividades de sectores definidos como estratégicos
debido a su alta rentabilidad social. Varios panelistas destacaron
así la vigencia del papel de los bancos de desarrollo en la
arquitectura financiera internacional y aquella al interior de los
países en desarrollo.
Pero también pueden contribuir a la estabilidad del
crecimiento a largo plazo colaborando a la solvencia del sector
público mediante la provisión de financiamiento contracíclico,
elevando la productividad del gasto público y haciendo un uso
transparente de los recursos fiscales destinados a corregir fallas
en los mercados de capitales. Pueden igualmente contribuir a
alentar el ahorro de los hogares y de las personas mediante
mecanismos de ahorro para fines específicos. Al diseñar
incentivos para promover el ahorro para la vivienda o el
financiamiento para la educación de los hijos, entre otros,
generan formas que han resultado ser más eficaces para
desarrollar hábitos de ahorro familiar y personal que los
incentivos que se derivan por el privilegio de la propiedad de
activos financieros generales. Finalmente, pueden proveer de
financiamiento a sectores excluidos y/o estratégicos, mediante
estrategias y productos financieros apropiados.
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
B)
Estrategias de los bancos nacionales y sub
regionales de desarrollo
Con el propósito de universalizar el acceso al
financiamiento del desarrollo, en un contexto de continuidad y
asociación efectiva frente a los riesgos, los bancos de desarrollo
deben operar dentro de una estrategia con dos propósitos: crear
un contexto económico y financiero que provea de medios y
conocimientos financieros para desarrollar proyectos que no
cubre la banca comercial; y velar por que esos proyectos arrojen
retornos económicos y financieros apropiados.
Al nivel nacional, la banca de desarrollo debe guiarse por
reglas y decisiones que digan relación con las necesidades de
financiamiento para fomentar actividades en regiones, estados y
sectores estratégicos que favorezcan a grupos excluidos y
promuevan actividades innovativas. Tales reglas y decisiones deben
ser flexibles como para permitir que los gobiernos puedan
seleccionar sus metas y grupos objetivos y que el sistema financiero
desarrolle los instrumentos y productos que faciliten el acceso de
esos grupos al financiamiento para su desarrollo. Una estructura
efectiva, eficiente y transparente de incentivos tributarios debiera
facilitar, bajo condiciones competitivas de acceso a los mercados de
capital, el alcance de las metas acordadas en las políticas y
estrategias de desarrollo.
Al nivel internacional la banca de desarrollo debe guiarse
por una visión clara de aquellas necesidades del desarrollo de la
región que la banca comercial no cubre. Las bancas regionales y
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
subregionales de desarrollo deben, por ejemplo, promover ventajas competitivas; fortalecer
la institucionalidad financiera; realizar alianzas estratégicas entre gobiernos y sector
privado, invertir en el fortalecimiento y ampliación del capital social, acelerar el proceso de
reforma del Estado, renovar la cultura empresarial; y re-enfocar las prioridades de la
integración regional. Su papel es el de obtener el apoyo de accionistas financieros, y actuar
ya sea en forma anticíclica, en calidad de acreedor principal, mediante la versatilidad,
flexibilidad y agilidad de sus operaciones, garantizando la solidez financiera y el acceso
competitivo a los mercados de capital. Al respecto, se mencionó la atención al cliente, la
innovación en productos y servicios, la aplicación de políticas financieras y de crédito no
tradicionales, contexto de reglas y procedimientos simples y prácticos, así como también un
tipo de gerencia independiente y profesional.
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
C)
La mezcla pública privada
No existe un diseño único para los bancos de desarrollo.
Varían en relación a la naturaleza pública o privada de su
propiedad, así como a su modalidad de operación es calidad de
banca de primer o segundo piso. No obstante, 60% de los bancos
de desarrollo en la región están constituidos como bancos de
primer piso y el régimen de propiedad es mayoritariamente
público (76 por ciento contra 13 % privado y 11% mixto). Los
indicadores financieros consolidados de los bancos de desarrollo
para los últimos 5 años, muestran mejoras, aun cuando un leve
deterioro a partir de 1997.
Las modalidades dependen de la presencia y experiencia
previa de agentes privados interesados en el desarrollo de los
sectores que se han definido como estratégicos, así como de la
especificidad de los proyectos a financiar. Es usual que los
primeros socios sean instituciones multilaterales y regionales de
desarrollo, y los primeros clientes sean gobiernos, entidades
públicas descentralizadas, empresas públicas y mixtas, sector
corporativo privado e instituciones financieras públicas y
privadas. Sin embargo, las propias necesidades del desarrollo y
la creciente privatización de sus agentes han ido ampliando los
clientes para incluir entre las instituciones financieras aquellas
destinadas a proveer de capital a agencias que provean leasing,
seguros y crédito hipotecario, con el propósito de promover el
acceso de sectores previamente excluidos. Lo mismo ocurre con
las actividades en apoyo directo a las pequeñas y medianas
empresas y la bancarización de familias de bajos recursos.
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
Lo importante es que los bancos de desarrollo complementen los criterios de equidad con
aquellos de rentabilidad económica y financiera. Es por ello que muchos de los que se
constituyeron originalmente como bancos estatales se hayan ido transformado en entes
autónomos extra presupuestarios, que no cuentan con garantía estatal para la captación de
recursos de terceros y que se someten a una calificación de riesgo hecha por agencias
externas.
También se observa un creciente uso de la banca comercial en estas operaciones, ya
sea constituyéndose la banca de desarrollo exclusivamente en una banca de segundo piso de
modo de focalizar sus recursos en base a licitaciones y diseños de subsidios adecuados,
dejando la administración del riesgo y la cobranza a entidades comerciales de primer piso
que disponen de mayor diversidad, formas, estilos y cercanía a los grupos objetivos. O,
constituyéndose directamente en bancas de primer piso, y exponiéndose a regulaciones y
supervisión semejantes a las de la banca comercial, pero complementada por una estructura
de subsidios que responde a una adecuada evaluación social y económica, y que hace
explícito el costo fiscal y transparente la operación. Bajo estas circunstancias, la banca de
desarrollo debe generar utilidades y competir en el mercado para elevar sus recursos a largo
plazo.
Cuando actúan como bancos de primer piso su labor social se ha centrado, con
diferente énfasis y estrategias, en el financiamiento de la construcción y adquisición de
viviendas para sectores de bajos ingresos, el financiamiento de pequeños y micro
empresarios, el apoyo a programas de educación (para establecimientos, para estudios
superiores y para libretas de ahorro educativo), la bancarización (a través de libretas de
ahorro) de las familias de bajos recursos y el apoyo a pequeños empresarios rurales. Operan
a través de sus redes de sucursales, filiales y centros de microempresas en todo el país. La
principal estrategia es combinar financiamiento propio y de bancas de segundo piso ya sean
de sus respectivos países o regionales y/o subregionales (mayoritariamente el BID y la
CAF). También hacen uso de incentivos tributarios así como de productos nuevos para
abordar el tema de los costos operacionales y la estructura de riesgos que limitan el acceso
al financiamiento de la banca comercial.
Las bancas de segundo piso, por su parte, se potencian a través de una estrategia
sincronizada con aquella del gobierno. Fundamentalmente siguen un mismo criterio de
regionalización, constituyendo consejos regionales con empresarios destacados e
identificando zonas y sectores especiales. Fortalecen su red mediante el apoyo de las
instancias gubernamentales de desarrollo económico de las regiones y de los intermediarios
financieros ahí presentes. Identifican universos ya sea de PYMES u otros grupos objetivos y
fijan como meta cubrir una proporción de ellas. En el caso de las PYMES construyen
registros sobre ventas, historial de crédito; ofrecen capacitación y asistencia técnica a través
de alianzas estratégicas con universidades y centros de capacitación; e identifican mercados
objetivos mediante cadenas productivas con los principales proveedores de empresas
corporativas, empresas medianas y del gobierno federal. También promueven la entrada de
capitales y deuda en apoyo a la mediana y gran empresa, mediante diversos servicios y
productos tradicionales, mesas de distribución, nuevos productos indexados al índice de
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
precios, creación de fondos para mejorar el acceso de personas y de empresas no
bursalitizadas y dando coberturas en moneda extranjera. Asimismo, con apoyo del BID,
administran cuando corresponde remesas colectivas, fondos de capital de riesgo, y
desarrollan mercados de capitales.
En la evaluación de la gestión de estas instituciones se debe tomar en consideración lo
complejo de su operación al tener que cumplir propósitos inherentes a los problemas del
desarrollo que no son normalmente atendidos por los bancos comerciales. Si bien en su
condición de intermediarios financieros deben mantener adecuados índices de liquidez y
solvencia, también deben ser evaluados por indicadores de su calidad como agentes del
desarrollo, atendiendo propósitos y objetivos de alcance social (como por ejemplo atender al
sector de las micro y pequeñas empresas urbanas y rurales, o las necesidades de financiamiento
para la vivienda social). De ahí que cabe considerar una evaluación apropiada que tome en
consideración tanto los objetivos del desarrollo que el banco atiende como la forma en que para
lograrlo cumple con la regulaciones estándares de un banco.
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
D)
Objetivos seleccionados e instrumentos efectivos
En su calidad de agentes impulsores del desarrollo
económico y social, los bancos de desarrollo actúan como
entidades de financiamiento, de capacitación y de asistencia
técnica. Sin embargo, al regular sus modalidades operativas la
legislación en los diferentes países ha condicionado su
desarrollo. Ello explica que si bien el 100% de los bancos de
desarrollo opera con préstamos a mediano y largo plazo sólo un
60 a 76% de ellos suministran información, invierte en valores
y/o títulos, y otorga programas especiales de fomento. Otro
porcentaje menor (45 a 55%) ofrece asistencia técnica y
capacitación y administra fideicomisos. Un porcentaje aún
menor (30 a 36%) invierte en capital de empresas, provee de
garantías, realiza arriendo financiero o realiza cofinanciamiento
y coinversión. Menos del 25% participa en sociedades de
capitales de riesgo, realiza underwriting u otros.
Al nivel de empresas, los bancos de desarrollo pueden
contribuir a cerrar las brechas tecnológicas, de capacitación, de
inversión y de productividad utilizando instrumentos financieros y
no financieros. Se incluyen entre estos últimos la construcción de
registros sobre ventas, operación historial de crédito a través de
medios magnéticos; alianzas estratégicas con universidades y
centros de formación profesional, diseño de cursos básicos,
diplomas y maestrías; e identificación de cadenas productivas.
Con los instrumentos financieros se persigue identificar productos
que sirvan a la medida para satisfacer las necesidades de
financiamiento de los grupos estratégicos con un perfil mejorado
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
de riesgo y rentabilidad, incluyendo fondos de garantía, financiación o cofinanciación de
proyectos privados; y aportes de capital de riesgo a proyectos innovadores.
Dada su importancia en la generación de empleo existe una creciente preocupación
por conceder prestamos a las PYMEs. Los bancos de desarrollo han podido garantizar una
oferta adecuada de recursos crediticios de largo plazo, y la disponibilidad de servicios
financieros para las micro y pequeñas empresas, urbanas y rurales, mediante el redescuento
o el desarrollo de esquemas de segundo piso, garantías o aseguramiento del crédito Sin
embargo sólo un tercio de aquellos que se ocupan de las PYMES están especializados,
destinando entre 80 y 100% de su cartera a ellas. Otro tercio le destina menos de 20%, y el
tercio restante destina entre 20 y 80% de su cartera a ellas.
La cartera de inversiones de los bancos de desarrollo en la región es diversificada
entre sectores económicos y el 88% se destina al sector privado. A este nivel, los bancos de
desarrollo contribuyen a cerrar las brechas entre las rentabilidades económica y social.
Entre sus objetivos está el de garantizar a las familias, en forma independiente de su nivel
de ingreso, acceso a la vivienda, a la educación y a la salud. Con el mismo criterio operan
para garantizar entre generaciones la igualdad de oportunidades para acceder a los
beneficios del desarrollo. En este plano los bancos de desarrollo aportan recursos
adicionales, mediante reglas claras de gobernabilidad y estándares aceptados en materias
ambientales y sociales, con bajos costos fiscales. La finalidad es crear las bases para que
posteriormente existan los desarrollos financieros necesarios para impulsar esta estrategia
sin el apoyo de la banca de desarrollo. Con este propósito combinan nuevas fuentes de
financiamiento de largo plazo y un esquema transparente y financiado de subsidios
estatales, de modo que, dentro del marco de la estrategia del gobierno, se alcancen retornos
económicos y financieros competitivos.
Es usual que los bancos de desarrollo combinen estímulos al ahorro previo, subsidios
a la demanda y desarrollo de mecanismos hipotecarios apropiados para garantizar el acceso
a la vivienda de los estratos de ingresos bajos. Lo importante es que en este, al igual que en
todo otro caso, cualquier componente de subsidio asociado a la intervención pública en
actividades crediticias, esté debidamente financiado con fondos presupuestarios en los
montos adecuados y su designación se haga en forma totalmente transparente.
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
E)
Estabilidad financiera y desarrollo de los
mercados de capitales
Los bancos de desarrollo pueden contribuir a la estabilidad
financiera de dos formas diferentes. Primero, mediante su
experiencia en torno a la adecuación de capital, la evaluación de
los riesgos y la provisión de pérdidas. Ello les permite jugar un
papel catalítico en el impulso de normas de regulación y
supervisión bancaria de acuerdo a los estándares mínimos de
Basilea. Alientan así la solvencia del sistema, la sana
administración de los riesgos de crédito, de plazos y de monedas.
Segundo, pueden contribuir a la prevención de riesgos
sistémicos. Mediante su capacidad de proveer de liquidez para
enfrentar cambios súbitos en la disponibilidad de recursos
privados los bancos de desarrollo pueden jugar un papel
preventivo esencial durante los ciclos en los mercados
internacionales.
Los bancos de desarrollo pueden actuar como “creadores”
de mercados de capitales locales, mediante la bursalitización de
sus clientes, incluidas la titularización, los fondos de inversión y
de capital de riesgo y mecanismos de garantía o aseguramiento
del crédito. Para darle liquidez a los títulos de deuda de largo
plazo, deben asegurar un adecuado manejo de riesgos, la entrega
oportuna y confiable de información y el respeto a los derechos
de los inversionistas. También pueden promover la canalización
del ahorro de largo plazo de los fondos de pensiones y otros
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Primer Coloquio sobre Bancos de Desarrollo: Principales conclusiones
inversionistas institucionales hacia el financiamiento de la inversión real, mediante el
desarrollo de instrumentos adecuados en cuanto a sus perfiles de rentabilidad, riesgo y
plazo, que estén confiablemente protegidos contra la inflación. Pero por sobre todo pueden
contribuir al financiamiento de actividades de innovación con alto contenido tecnológico,
intermediando fondos de capital de riesgos o de créditos con garantía parcial, atados a
mecanismos de subsidio de dichas actividades en similares condiciones a las discutidas con
anterioridad.
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