Detencion y tortura en Mexico - Programa Atalaya

DETENCIÓN Y TORTURA EN MÉXICO: FUNCIONES Y
DISFUNCIONES DE LA CNDH
Programa Atalaya
México, Septiembre 2008
1
DETENCIÓN Y TORTURA EN MÉXICO:
FUNCIONES Y DISFUNCIONES DE LA CNDH
Autores:
Margarita Labarca
Miguel Sarre
Sandra Serrano
Ciudad de México
Septiembre 2008
Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM)
Tel. 5628-4000 Ext. 3770
Fax: 56284037
[email protected]
www.atalaya.itam.mx
El Programa Atalaya es financiado por la Fundación John D. and Catherine T. MacArthur.
El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de sus autores.
2
DETENCIÓN Y TORTURA EN MÉXICO: FUNCIONES Y DISFUNCIONES DE
LA CNDH
PRIMERA PARTE
LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LA
SUPERVISIÓN DE LUGARES DE DETENCIÓN COMO MEDIO DE
PREVENCIÓN DE LA TORTURA
I. Qué es la supervisión de los lugares de detención
De conformidad con lo que dispone el artículo 6o., fracción XII, de la Ley de la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), este Organismo está
obligado a supervisar el respeto a los derechos humanos en el sistema
penitenciario del país. Esta atribución se extiende a todos los lugares de
detención de carácter federal.
Esta prerrogativa (facultad/obligación), en lo que se refiere a los reclusorios
estatales, la ejerce de manera concurrente con las comisiones estatales, es
decir, que tanto la CNDH como la comisión estatal correspondiente tienen
facultades para supervisar un reclusorio estatal o una cárcel municipal.
En este documento nos referimos especialmente al sistema penitenciario y a
los establecimientos psiquiátricos, aun cuando las observaciones que se
contienen en el mismo son aplicables a otros centros de detención, como las
estaciones migratorias, por ejemplo.
Las supervisiones son actividades integrales y complejas, es decir, no se trata
de una simple visita a un lugar de detención, sino de un análisis completo y a
fondo de todos los aspectos que en él se presentan.
Deben realizarse sin aviso previo, es decir en forma sorpresiva y no requieren
permiso de las autoridades del reclusorio puesto que constituyen el ejercicio de
las facultades legítimas de los organismos públicos defensores de los derechos
humanos. 1
A fin de dar por establecidos los hechos que se observen durante las
supervisiones, éstas han de realizarse en “tres niveles”: a) entrevistas con las
autoridades y personal técnico y de custodia, y revisión de expedientes; b)
observación ocular de los visitadores, y c) entrevistas a los internos y sus
familiares, y visitantes.
Las supervisiones se realizan generalmente por visitadores/as adjuntos
experimentados y especializados en estas tareas. En sus recorridos por el
centro y en sus entrevistas a los internos, los visitadores no deben estar
acompañados por funcionarios o custodios del establecimiento, y deben poder
moverse libremente por el mismo y visitar todas las áreas que quieran.
1
No debe de haber excepción a este procedimiento cuando las inspecciones se llevan a cabo en prisiones
de máxima seguridad.
3
Es evidente que para realizar una supervisión completa es indispensable una
guía que precise los aspectos que se deben supervisar y la manera de hacerlo.
La falta de una guía podría provocar que las supervisiones fueran incompletas,
superficiales o parciales. Por ejemplo, si en materia de atención médica sólo se
entrevistara al jefe del servicio médico y no se revisara personalmente la
existencia de medicamentos o no se entrevistara a los internos sobre la
materia. En cuanto a las entrevistas a internos, éstas deben incluir a un número
significativo de ellos y ellas, de modo que cuando el visitador adjunto afirma
que “Lo dijeron los internos”, si no son todos los internos, al menos debe ser un
número importante o la mayoría de los mismos. Si la declaración ha sido
formulada solamente por uno o unos pocos internos/as, así debe aclararse en
el acta circunstanciada.
II. La importancia de las supervisiones
La mejor manera de que los organismos defensores de los derechos humanos
se formen un juicio sobre el cumplimiento de éstos en los centros de
internamiento y sobre las eventuales violaciones a tales derechos, son las
supervisiones periódicas y completas. Las quejas que puedan presentar los
reclusos no son en modo alguno representativas del problema en su conjunto,
puesto que a menudo existen violaciones a derechos humanos que no se
denuncian por variadas razones. Las comisiones de derechos humanos no
pueden basar sus criterios sólo en las quejas que reciban y no deben esperar
que éstas les lleguen para verificar el estado de los derechos humanos en el
sistema penitenciario.
III. Los Diagnósticos sobre Supervisión Penitenciaria
La CNDH se propuso realizar diagnósticos de supervisón penitenciaria. Al
respecto señala:
Con la finalidad de hacer más eficiente la supervisión del respeto a los Derechos
Humanos en el sistema penitenciario del país, tal y como se reportó en el
Informe de Actividades 2005, y en atención a lo dispuesto en el artículo 18
constitucional en cuanto a la responsabilidad de la Federación y de los estados
respecto de la organización del sistema penal en sus respectivas jurisdicciones,
la CNDH adoptó una estrategia de trabajo basada en la firma de Convenios de
Colaboración en Materia de Supervisión Penitenciaria con los Organismos
Locales de Protección a Derechos Humanos interesados.
Durante el periodo sobre el que se informa [2006], la Comisión Nacional firmó 12
convenios de esta naturaleza con los Organismos de los siguientes estados:
Veracruz, 18 de enero; Michoacán, 10 de febrero; Morelos, 21 de febrero;
Tabasco, 23 de febrero; Tlaxcala, 25 de febrero; Chiapas, 9 de marzo;
Aguascalientes, 24 de marzo; Campeche, 30 de marzo; Nuevo León, 28 de
junio; Durango, 5 de septiembre, Yucatán 28 de septiembre, y Quintana Roo, 27
de octubre [todos de 2006].
Dentro de los compromisos establecidos en los Convenios de Colaboración de
referencia, el Ombudsman nacional se comprometió a elaborar una Guía de
Supervisión Penitenciaria, que pudiera aplicarse a nivel nacional y en la
4
cual se consideraran las propuestas presentadas por los Organismos
Locales de Protección a los Derechos Humanos.2
En el año 2006, la CNDH presentó un “Diagnóstico Nacional de Supervisión
Penitenciaria”, basado en las supervisiones realizadas por las comisiones
estatales. Posteriormente, en 2007, presentó un nuevo diagnóstico elaborado
ese año (en lo sucesivo “el Diagnóstico”).
La Federación Mexicana de Organismos Públicos de Derechos Humanos y la
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, declararon lo siguiente:
Durante el VII Congreso Nacional Extraordinario de la Federación Mexicana de
Organismos Públicos de Derechos Humanos, celebrado en el mes de febrero de
2006, se aprobó el proyecto para la Supervisión Nacional Penitenciaria.
Este proyecto se basa en que los Organismos locales de Protección a Derechos
Humanos, son los responsables de realizar la supervisión de los reclusorios
localizados en su entidad, a partir de la adopción de la Guía Nacional de
Supervisión Penitenciaria que permite verificar, de manera uniforme, el respeto a
los derechos humanos de las personas que se encuentran recluidas en los
centros de internamiento del país.3
IV. La Guía Nacional de Supervisión Penitenciaria
La Guía Nacional de Supervisión Penitenciaria (en lo sucesivo “la Guía”), que
se ha aplicado en estas supervisiones penitenciarias ha sido publicada como
parte de la obra titulada Derechos Humanos de los reclusos en México. Guía y
diagnóstico nacional de supervisión penitenciaria.4 La metodología para aplicar
la Guía se contiene en un Manual de Supervisión elaborado por la CNDH y
distribuido entre los organismos públicos, y su publicación no ha sido informada
por el Ombudsman nacional. Ni la Guía, ni el Manual de Supervisión se han
hecho públicos por medio de la página web de la CNDH, como tampoco se les
encuentra en páginas de otras comisiones. Esto dificulta que la sociedad civil,
de la cual la CNDH es órgano y defensor, según disposición reglamentaria,
pueda apreciar su metodología.
Sobre todo, es del caso señalar que una participación de la sociedad civil, de la
academia y de otros sectores involucrados, en la elaboración de esta Guía y
del Manual de Supervisión, habrían permitido que este importante e innovador
esfuerzo tuviere mayor credibilidad, mayor eficacia y un carácter más
2
CNDH, “Informe de Actividades 2006. II. Protección y Defensa de los Derechos Humanos. 6.
Programas Especiales. D. Programa sobre el Sistema Penitenciario y centros de internamiento”
Información en línea en http://www.cndh.org.mx.
3
Información en línea en http://www.cndh.org.mx/informes/infDefault.htm Consultada el 30 de
junio de 2008.
4
En el Informe de Activi dades de 2007, se expresa: “…durante el periodo sobre el que se
informa se publicó, con un estudio introductorio de Sergio García Ramírez, en donde se
presenta un análisis histórico de la evolución de la prisión, tanto a nivel internacional como en
nuestro país, acompañado de fotografías de los distintos penales de la República Mexicana; se
muestra la explicación de los denominados siete derechos fundamentales, así como de los 56
indicadores que conforman este diagnóstico, con las calificaciones correspondientes al mismo”.
(“Informe de Actividades 2007. II. Protección y Defensa de los Derechos Humanos. 6.
Programas especiales. D. Programa sobre el Sistema Penitenciario y centros de
internamiento”. Información en línea en http://www.cndh.org.mx).
5
democrático, todo lo cual redundaría en mejores condiciones de las personas
detenidas.
V. Los derechos e indicadores que se incluyen en la Guía
En la referida Guía se expresa que se han establecido 7 derechos
fundamentales para ser supervisados, cada uno de los cuales incluye varios
indicadores o derechos que quedan subsumidos en los primeros, el total de los
cuales suma 56 aspectos a supervisar.
Los derechos fundamentales y sus indicadores son los siguientes:
1. Derechos humanos relacionados con la situación jurídica de los internos
1.1. División de internos del fuero común y del fuero federal
1.2. Separación de reclusos en procesados y sentenciados
1.3. Clasificación criminológica de los internos
1.4. Tramitación de beneficios de libertad anticipada
2. Derechos humanos que garantizan una estancia digna y segura en prisión
2.1 Atención integral: social, médica, psicológica y psiquiátrica
2.2 Condiciones materiales en los módulos
2.3 Mantenimiento e higiene en los módulos
2.4 Condiciones materiales en la cocina
2.5 Mantenimiento e higiene en la cocina
2.6 Alimentos y utensilios de cocina.
2.7 Condiciones materiales del comedor
2.8 Mantenimiento e higiene en comedor
2.9 Confianza de los internos para pedir audiencia a las autoridades
3. Derechos humanos que garantizan su integridad física y moral
3.1 Espacio para el número de internos
3.2 Condiciones materiales en los espacios de segregación
3.3 Mantenimiento e higiene en los espacios de segregación
4. Derechos humanos que garantizan el desarrollo de actividades productivas y
educativas
4.1 Programación de actividades diarias para los internos
4.2 Actividades productivas que lleva a cabo el interno
4.3 Actividades recreativas que lleva a cabo el interno
4.4 Condiciones materiales de los talleres
4.5 Instrumentos de trabajo en los talleres
4.6 Mobiliario de los talleres
4.7 Mantenimiento de los talleres
4.8 Higiene de los talleres
4.9 Condiciones materiales de las aulas de clase
4.10 Mobiliario de las aulas de clase
4.11 Instrumentos de trabajo en las aulas de clase
4.12 Mantenimiento de las aulas de clase
4.13 Higiene de las aulas de clase
4.14 Condiciones materiales de la biblioteca
6
4.15 Mobiliario de la biblioteca
4.16 Instrumentos de trabajo en la biblioteca
4.17 Mantenimiento de la biblioteca
4.18 Higiene de la biblioteca
5. Derechos humanos que garantizan la vinculación social del interno
5.1 Respeto al horario y días de visita íntima
5.2 Privacidad de los espacios de la visita íntima
5.3 Condiciones materiales del área de la visita íntima
5.4 Mantenimiento del área de visita íntima
5.5 Higiene del área de la visita íntima
5.6 Respeto al horario y días de la visita familiar
5.7 Condiciones materiales del área de visita familiar
5.8 Comunicación con el exterior
5.9 Teléfono convencional
5.10 Correspondencia
6. Derechos humanos que garantizan el mantenimiento del orden y la aplicación
de sanciones
6.1 Difusión del Reglamento del Centro a custodios
6.2 Vigilancia de los internos
6.3 Difusión del Reglamento del Centro a internos
6.4 Aplicación de criterios legales para la imposición de sanciones a los internos
6.5 Funcionamiento del Consejo Técnico Interdisciplinario
7. Derechos humanos de grupos especiales dentro de instituciones
penitenciarias
7.1 Adultos mayores
7.2 Personas que viven con VIH/SIDA
7.3 Personas adictas a las drogas
7.4 Personas discapacitadas
7.5 Enfermos mentales
7.6 Homosexuales
7.7 Indígenas
VI. Consideraciones sobre los derechos e indicadores seleccionados
En este aspecto, el propósito de este trabajo no es el de realizar un análisis de
la metodología utilizada en la aplicación de los anteriores indicadores, sino el
de reflexionar sobre las omisiones en los mismos que impiden reflejar
adecuadamente el derecho a no ser torturado ni a ser objeto de tratos o penas
crueles, inhumanos o degradantes. Bajo esta perspectiva, se analizan los
siguientes aspectos:
1. El autogobierno
Se echa de menos en este punto de las supervisiones, todo lo relativo al
autogobierno, que es una de las lacras que más propician la violación a los
derechos humanos y, en específico, la tortura dentro de los reclusorios. Aunque
la CNDH ha expedido numerosas recomendaciones en que se denuncia el
autogobierno, no ha incluido este punto en la Guía, por lo cual en los informes
respecto de las diferentes entidades federativas, no se hace especial referencia
7
al mismo. Parecería que aquí hay cierta inconsecuencia, ya que la propia
CNDH ha expresado lo siguiente en una investigación realizada sobre el tema:
En muchos reclusorios del país se da actualmente un vacío de poder y
de autoridad, por lo que en la mayoría de ellos los internos gozan de
cuotas de poder y ejercen el control real de los centros. Esta situación
se pretende justificar con frecuencia por las autoridades, con el pretexto
de que se debe mantener un "delicado equilibrio" en la vida de las
cárceles, o bien que ello corresponde a la idiosincrasia de la población
recluida.
Todas las formas de autogobierno, como principales factores de
violación de los Derechos Humanos en los centros penitenciarios y,
subsecuentemente, como causantes de disturbios y violencia, sólo
podrán ser eliminadas totalmente cuando las autoridades de los
reclusorios estén en disposición y en aptitud de asumir plena y
responsablemente sus funciones. Cuando no lo hacen y dejan espacios
en los que no actúan, éstos son ineludiblemente invadidos por los
internos. Es la permisividad y la inactividad de los cuerpos directivos y
técnicos lo que da origen al autogobierno.
Si las autoridades y los trabajadores técnicos no mantienen el orden y
no garantizan la seguridad en el penal; si no aplican las sanciones en
forma legal, no ubican a los presos en los dormitorios o demás áreas,
no aseguran una distribución equitativa de los alimentos, no controlan
las visitas familiar e íntima, no supervisan a los custodios y, en sum a,
no organizan toda la vida dentro del centro, estas funciones y muchas
otras que les corresponden pasarán a ser desempeñadas por grupos de
internos que se erigirán en autogobierno.
Por eso resulta indispensable que las autoridades y los consejos
técnicos ocupen los espacios y desarrollen las tareas que les son
propias y a las que están obligados.
En esta forma, se garantizará una estancia digna y segura dentro de
cada institución y se evitará que entre los reclusos impere la "ley del
más fuerte", que es una de las situaciones en que se incuba el
autogobierno. 5
2. Torturas y tratos crueles, inhumanos o degradantes en específico
Hay dos derechos que se incluyen en la Guía que ciertamente tienen relación
con estas violaciones a derechos humanos, pero que de manera alguna la
agotan:
-
Derechos humanos que garantizan una estancia digna y segura en
prisión, y
Derechos humanos que garantizan su integridad física y moral. En estos
últimos se incluyen tres indicadores: a) Espacio para el número de
internos; b) Condiciones materiales en los espacios de segregación, y c)
Mantenimiento e higiene en los espacios de segregación
5
“Violencia en Centros Penitenciarios de la República Mexicana. Reporte de investigación”,
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, 1996.
8
Como se desprende claramente de estos puntos que aparecen en todas las
supervisiones realizadas en las entidades federativas, no se incluyó nada que
se refiriera directamente a tratos crueles, inhumanos o degradantes, y menos
a torturas. Es cierto que la falta de “espacio para el número de internos”,
vulgarmente llamada hacinamiento, puede constituir una forma de maltrato.
Pero hay muchas otras formas recurrentes de malos tratos y torturas que se
producen en los reclusorios. Este aspecto, debe señalarse, ya había sido
totalmente dejado de lado en las supervisiones de que da cuenta el Informe
Nacional de Supervisión Penitenciaria de 2006 y también el de 2007.
La responsable de la elaboración de esta Guía fue primordialmente la CNDH,
que así lo manifiesta en su Informe de Actividades 2006, en el que expresa
también lo siguiente: “Como parte del proceso para la elaboración de la Guía
de Supervisión, se consideró la propuesta presentada por la Comisión Estatal
de Derechos Humanos de Coahuila, respecto de la adopción de su Manual de
Supervisión Penitenciaria, el cual fue diseñado a partir de los principios
establecido en el texto La supervisión de los Derechos Humanos en la prisión,
publicado por la CNDH en 1997.”6 Es evidente que las comisiones estatales
han confiado en la experiencia de la CNDH y en su nivel profesional.
No obstante, la Guía que elaboró el Ombudsman nacional contiene sólo 7
derechos esenciales y dentro de éstos incluyó un número muy limitado de
indicadores o hechos que debían ser supervisados. La omisión de señalar los
tratos crueles, inhumanos o degradantes, y las torturas resulta tanto más grave
si se considera que a mediados de 2007, la CNDH fue designada por el
Gobierno mexicano como responsable del Mecanismo Nacional de Prevención
de la Tortura (MNP). Y que esta prevención de la tortura está referida
principalmente a los lugares de reclusión, como señala la propia CNDH, que
expresa:
El Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o
Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (…) entró en vigor el 22 de junio de
2006, una vez que fue ratificado por 20 Estados; tiene como finalidad prevenir la
tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, a partir de un
sistema de visitas periódicas a los lugares en que se encuentren personas
privadas de su libertad, en donde se supervisa el trato que se brinda a estas
personas, así como las condiciones de su detención.7
Está claro, entonces, que este protocolo se refiere principalmente a las torturas
y a los tratos crueles, inhumanos o degradantes inferidos a las personas que se
encuentran detenidas o en prisión.
Ya en su función de MNP, la CNDH le envió un “Informe especial” al Gobierno
del D.F. Este informe no está vinculado con el Diagnóstico de Supervisión
Penitenciaria, sino con las actuaciones de la CNDH en su carácter de MNP.
6
CNDH, “Informe de Actividades 2006. II. Protección y Defensa de los Derechos Humanos. 6.
Programas Especiales. D. Programa sobre el Sistema Penitenciario y centros de internamiento”
Información en línea en http://www.cndh.org.mx.
7
CNDH, “Informe de Actividades 2007. II. Promoción y observancia de los Derechos Humanos,
6. Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes. Información en línea en http://www.cndh.org.mx.
9
En ese Informe se incluye un párrafo titulado “Golpes y maltratos”, en el que
expresa:
Golpes y maltratos
Durante las visitas en la Penitenciaría, en el Reclusorio Norte y en el Centro
Varonil, varios internos se quejaron de que el personal de seguridad y custodia
los golpea en diversas partes del cuerpo cuando son trasladados al área donde
deben cumplir las sanciones de aislamiento, y en el Centro Femenil Santa
Martha las internas refirieron ser objeto de malos tratos durante el mismo
trayecto.
En el Reclusorio Oriente, un grupo de reclusos denominados “coordinadores”
obliga a los internos de nuevo ingreso a “arrastrarse” para limpiar los pisos
cuando se rehúsan a pagar $3,000.00 para exentarlos de realizar la “fajina”, en
tanto que en el Reclusorio Norte el personal de custodia los golpea con un palo
en caso de no realizar un pago de $5.00 que se les exige diariamente durante
el pase de lista.
Cabe destacar que durante el recorrido por el Reclusorio Sur, el Reclusorio
Oriente y el Reclusorio Norte, se observó a varios internos con huellas de
lesiones recientes en la cara, principalmente en ojos y pómulos, y no obstante
que refirieron que fueron producto de caídas o de la práctica de actividades
deportivas, resulta evidente que provienen de hechos violentos, por el gran
número de casos detectados.8
La CNDH agregó un apartado de golpes y maltrato, que no figura como
indicador en la Guía. No obstante, al haber sido designada MNP, las torturas y
los malos tratos en los reclusorios han motivado un mayor interés por su parte.
Falta ahora que las comisiones de derechos humanos, tanto la Nacional como
las estatales, modifiquen la Guía y su metodología de aplicación, para incluir
indicadores que reflejen los casos de tortura y malos tratos, así como las
condiciones que incentivan e institucionalizan estas prácticas.
La elaboración de instrumentos idóneos para documentar los casos de tortura y
prevenir la misma, así como los malos tratos, implica abandonar una política
institucional sutil, pero deliberada de la CNDH, en el sentido de minimizar la
existencia de la tortura en México. Esto se puede apreciar, si se analiza la
forma en que la CNDH ha venido presentando la información sobre los casos
de tortura. Es significativo el siguiente cuadro sobre la evolución que han tenido
las quejas por tortura que presenta la CNDH en su último Informe anual. 9
8
CNDH, “Informe de Actividades 2007. III. Promoción y observancia de los Derechos Humanos,
6. Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes B. Informe sobre los Centros de Readaptación Social del Distrito
Federal Información en línea en http://www.cndh.org.mx.
9
. CNDH, “Informe de Actividades 2007. II. Protección y defensa de los Derechos Humanos, 1.
Programa de Quejas, B. Aspectos relacionados con los expedientes de queja atendidos entre
el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2007. Información en línea en http://www.cndh.org.mx.
10
Ejercicio
Total de
expedientes
de queja
registrados
Quejas
por
tortura
Junio-diciembre
1990
1,343
150
11.1
2o.
Diciembre 1990junio 1991
1,913
225
11.7
1o.
Junio-diciembre
1991
2,485
119
4.7
3o.
Diciembre 1991mayo 1992
4,503
52
1.2
7o.
Mayo 1992-mayo
1993
8,793
113
1.2
7o.
Mayo 1993-mayo
1994
8,804
79
0.8
10o.
Mayo 1994-mayo
1995
8,912
31
0.3
15o.
Mayo 1995-mayo
1996
8,357
40
0.4
17o.
Mayo 1996-mayo
1997
8,509
35
0.4
24o.
Mayo-diciembre
1997
5,943
39
0.6
18o.
Enero-diciembre
1998
6,523
21
0.3
32o.
Enero-noviembre
15, 1999
5,402
6
0.1
47o.
4,473
9
0.2
51o.
3,626
9
0.2
49o.
3,184
19
0.6
31o.
Enero-diciembre
2003
3,518
13
0.3
36o.
Enero-diciembre
2004
3,914
5
0.1
46o.
5,294
2
0.1
91o.
5,475
6
0.1
62o.
5,244
4
0.1
71o.
Noviembre 16,
1999- noviembre
15 2000
Noviembre 16,
2000-diciembre
31, 2001
Enero-diciembre
2002
Enero-diciembre
2005
Enero-diciembre
2006
Enero-diciembre
2007
Lugar que
Porcentaje
ocupó entre
de quejas
los hechos
registradas
violatorios
11
Resulta insólito que a lo largo de un año, se hayan registrado 4 quejas, ¡sólo
cuatro quejas por tortura en todo el país y, de ellas, ninguna en más de 450
centros de reclusión! El sentido común y la experiencia, aunados a la
supervivencia de un sistema de justicia penal que permite que los inculpados
permanezcan por horas “a disposición” de autoridades policiales, así como la
figura del “arraigo”, que prolonga esa detención por semanas y la ausencia de
un control judicial y de escrutinio público en las prisiones mexicanas, entre
otros muchos factores, nos sugieren que esta cifra no refleja en absoluto el
estado de cosas en la materia..
La actuación de la CNDH en este sentido ha sido muy bien aprovechada por el
Gobierno, que al respecto afirma:
Los avances en la lucha contra la tortura se reflejan en la disminución de
recomendaciones que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH)
ha emitido. En 1992 la CNDH emitió 50 recomendaciones sobre el tema. En
años recientes la cantidad ha disminuido, durante 2000, 2001, 2003 y 2004, la
CNDH emitió una recomendación por año. En 2002 y 2005 no emitió
recomendaciones, durante 2006 emitió tres y en lo que va de 2007 ha emitido
una recomendación.10
Es evidente que la forma en que se presenta la información, aunada a la
ausencia de referencia alguna al problema del subregistro de quejas por
tortura favorece que la CNDH sea instrumentalizada para distorsionar la
realidad en perjuicio de los derechos humanos de las víctimas de tortura. Es de
hacerse notar como un hecho positivo que al emitir su Informe especial sobre el
Distrito Federal, en su función de MNP, la CNDH contribuye ahora a desmentir
cualquier falso optimismo –incluso el suyo propio– sobre el declive de la tortura
sistemática en México.
3. Otros indicadores que no se incluyen en la Guía
Sin pretender realizar una lista exhaustiva de los derechos humanos que tienen
aplicación en el ámbito penitenciario,11 de la información disponible no se
infiere que se aborden los siguientes aspecto que son importantes no sólo
respecto de la situación particular de cada centro, sino de las condiciones
estructurales del sistema penitenciario en cada entidad federativa y en el
ámbito federal. Pareciera importante que un diagnóstico abarque situaciones
que no dependen de la dirección de cada centro, sino de las autoridades
superiores e incluso de los legisladores locales o del legislador federal.
En el sentido apuntado, desconocemos si se está trabajando en la definición de
instrumentos para apreciar la satisfacción de derechos constitutivos del debido
proceso en la ejecución de sanciones penales. Por la información disponible, la
10
Boletín Informativo, S ecretaría de Relaciones Exteriores. Información para las
representaciones de México en el exterior
No. 31, 21 de septiembre de 2007.
http://www.sre.gob.mx/derechoshumanos/docs/10_21sep07.pdf.
11
Véase al la obra común del Defensor del Pueblo de Colombia y del la Oficina en Colombia
del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia.
“Derechos de las personas privadas de libertad Manual para su vigilancia y protección,
Consultable
en:
http://www.hchr.org.co/publicaciones/libros/Manual%20DP/Introduccion%20y%20Capitulo%20I.
pdf
12
CNDH atiende al debido proceso disciplinario, que aparentemente debe quedar
comprendido en el indicador 6.4 trascrito en el apartado V, 6 del presente
trabajo, relativo a la “Aplicación de criterios legales para la imposición de
sanciones a los internos”; sin embargo, no se aprecian los siguientes
componentes:
a) Debido proceso respecto de la reducción de las penas de prisión.
El indicador 1.4. reproducido en el apartado V, 1 del presente análisis, relativo
a la “Tramitación de beneficios de libertad anticipada”, sugiere que el
tratamiento del tema no se hace desde la perspectiva de los derechos a la
igualdad, a la legalidad y a la seguridad jurídica, sino que se refiere a la simple
“tramitación de un beneficio”. Lamentablemente el marco legal vigente, tanto en
el ámbito federal como en el de todas las entidades federativas, concede
enormes facultades discrecionales a las autoridades administrativas, por lo que
se antoja imposible la aplicación de reglas propias de un debido proceso en la
materia y por ello la Guía se limita a verificar la diligencia de las autoridades
penitenciarias en la “tramitación de beneficios.”
b) En estrecha relación con el inciso anterior está el acceso a una jurisdicción
penitenciaria que establezca un equilibrio entre las facultades de las
autoridades y los derechos de los internos. Mientras esta jurisdicción no quede
garantizada junto con los derechos de audiencia y de defensa que implica,
subsistirán muchos de los problemas de fondo del sistema penitenciario que
obedecen a la ausencia de una autoridad que establezca el imperio de la ley
por sobre las autoridades penitenciarias y los internos.
c) Igualmente relacionado –puesto que todos los temas de debido proceso
suelen implicarse recíprocamente– está el tema de la publicidad en la ejecución
de la pena, que se traduce en la existencia de mecanismos que permitan el
escrutinio público de lo que acontece en estos centros. De acuerdo con una
visión protectora de derechos humanos, si la aplicación de las penas mediante
un proceso judicial debe ser pública, con igual razón la ejecución de las
mismas debe ser transparente, pues en ambos casos es propio de una
sociedad democrática que además de los controles ordinarios (administrativos
y judiciales), exista un control comunitario que en el primer caso se refiere
principalmente a la obtención de la prueba, y en el segundo, a la legalidad en la
ejecución penal, de manera que ésta no se lleve a cabo con privilegios o de
manera más gravosa que la establecida en la ley.
Contrariamente a lo que se infiere del tratamiento que da la CNDH a los
Centros Federales de Readaptación Social (CEFERESO), 12 mientras mayor
sea el rango de seguridad de un establecimiento penal, mayores deben ser las
medidas de control, tanto públicas como de la sociedad civil (ONG, academia,
medios y cualquier persona) para realizar el escrutinio de los mismos, puesto
que la vulnerabilidad de los internos en estos centros es mayor y no forma
parte de su pena estar sometido a rigores ilegales.
12
A pesar de que la Constitución mexicana ya ha superado el concepto de “readaptación
social”, en este documento se continúa utilizando dicho concepto cuando forma parte del
nombre de las instituciones penitenciarias o corresponde a citas textuales.
13
Finalmente, otro aspecto que no se aprecia en los puntos que conforman el
Diagnóstico auspiciado por la CNDH es el de las revisiones, tanto a las visitas
como a los propios internos, especialmente cuando se trata de revisiones
extraordinarias que llevan a cabo cuerpos de seguridad ajenos distintos a los
custodios y que frecuentemente se traducen en violencia innecesaria hacia los
internos y sus visitantes. ¿Cómo no han de considerarse estas situaciones al
evaluar el respeto a los derechos humanos con motivo de la reclusión?
VII. Consideraciones sobre las supervisiones practicadas por la CNDH
En la elaboración de los diagnósticos sobre Supervisión Penitenciaria, no se
incluye ninguna supervisión realizada directamente por la CNDH. Al parecer, el
Organismo Nacional elaboró una Guía, la metodología aplicable, le impartió
ciertos cursos de capacitación al personal de las comisiones estatales, y luego
éstas realizaron la supervisión en el terreno. Sin embargo, sobre el particular
manifiesta:
… es importante enfatizar que la CNDH en ningún momento transfiere sus
facultades en materia de supervisión penitenciaria a los Organismos Locales de
Protección a Derechos Humanos, simplemente se establecen las bases para
fortalecer la colaboración con los mismos, ya que en este contexto son los
encargados de llevar a cabo la supervisión de los reclusorios ubicados en su
entidad, en cumplimiento con lo dispuesto por el artículo 18 constitucional. 13
Las bases para la colaboración parecen ser la Guía y los cursos impartidos a
que se ha hecho referencia más arriba.
No obstante, hay lugares que sólo puede supervisar la Comisión Nacional de
los Derechos Humanos; nadie, ningún otro órgano de derechos humanos del
país es competente para hacerlo: los CEFERESOS, los hospitales psiquiátricos
de nivel federal, los sitios de arraigo de la PGR, las cárceles militares, las
estaciones migratorias y otros recintos federales en que pueda haber personas
detenidas o internadas.
Por otra parte, la CNDH no tiene competencia para supervisar sitios de
detención distintos de las prisiones que se encuentran bajo la responsabilidad
de las autoridades locales, tales como las delegaciones o estaciones de policía,
los sitios de retención del ministerio público local y las cárceles municipales.
Llama la atención que en lo que se refiere a los centros cuya supervisión es de
la exclusiva competencia de la CNDH, ésta no aplique los mismos indicadores
que se emplean para supervisar los centros estatales. Al parecer, la Guía no se
aplica en los centros federales ni prisiones militares. Al respecto, se encuentra
esta sorprendente declaración de la CNDH:
Cabe señalar que, por razones de seguridad, no es posible aplicar esta Guía en
los Centros Federales de Readaptación Social. 14
13
CNDH, “Informe de Actividades 2006. II. Protección y Defensa de los Derechos Humanos. 6.
Programas Especiales. D. Programa sobre el Sistema Penitenciario y centros de internamiento”
Información en línea en http://www.cndh.org.mx.
14
CNDH, “Informe de Actividades 2006. II. Protección y Defensa de los Derechos Humanos. 6.
Programas Especiales. D. Programa sobre el Sistema Penitenciario y centros de internamiento”
Información en línea en http://www.cndh.org.mx.
14
¿Cuáles son las razones de seguridad que pueden impedir que el Ombudsman
nacional cumpla con las obligaciones que le impone la propia Constitución?
¿Y si no puede aplicar esta Guía, cuál es la guía y la metodología que aplica?
En el capítulo correspondiente a quejas del Informe de Actividades 2007, hay
una relación de quejas recibidas por la CNDH contra autoridades federales de
prevención y readaptación social, varias de ellas provenientes de reclusos de
centros federales de alta seguridad. No obstante, la mayoría de estas quejas se
han resuelto sin que se establezcan, al parecer, violaciones graves a los
derechos humanos: “por no existir materia, 116; solución a la queja durante su
tramitación, 92; conciliación, 12; orientación jurídica, siete; falta de interés del
quejoso, cinco…”15
De todo lo expuesto anteriormente, la forma de tratar las violaciones a
derechos humanos cometidas en los centros federales y en las cárceles
militares, la escasa o nula información sobre las violaciones detectadas, la no
aplicación de la Guía y, sobre todo, la manera de dar por concluidos los
expedientes, por el simple hecho de que las autoridades correspondientes
informen que se han subsanado, o por supervisiones de las que no se explica
ningún detalle, se desprende claramente una extrema cautela y timidez de la
CNDH para abordar las violaciones a derechos humanos cometidas por
autoridades federales civiles o militares. Es evidente que esta actitud del
Ombudsman pone en entredicho, en la práctica, su independencia y
autonomía.
VIII. Consideraciones sobre la parte del informe de actividades 2007 que
se refiere al Programa sobre el Sistema Penitenciario y Centros de
Internamiento
En su Informe de actividades correspondiente del año 2007, al analizar el
Programa sobre el Sistema Penitenciario y centros de internamiento, la CNDH
no se refiere a cuestiones generales muy importantes, como son las políticas
penales que aplican indiscriminadamente la prisión preventiva y que llevan
innecesariamente a muchas personas a prisión, la ausencia, en la práctica, de
penas no privativas de la libertad y otros aspectos que preocupan no sólo a los
especialistas en materias penitenciarias, sino a todos los defensores de los
derechos humanos y de las libertades públicas. No se advierte que la CNDH
tenga en estos asuntos una visión amplia y de altos vuelos, sino concepciones
puramente inmediatistas y extremadamente limitadas.
En este mismo Informe, expresa la CNDH:
Durante el periodo sobre el que se informa se realizaron un total de 209 visitas
de supervisión. Este universo de visitas está conformado de la siguiente forma:
centros de internamiento que dependen de autoridades federales, nueve;
centros de internamiento para adolescentes 41; centros estatales de
readaptación social 62, así como 97 visitas a lugares de detención realizadas por
este Organismo Nacional en su carácter de Mecanismo Nacional de Prevención
de la Tortura, mismas que se reportan en el apartado correspondiente.
15
Ibídem.
15
Supervisión a Centros Federales de Readaptación Social
(…) durante la supervisión al Sistema Federal Penitenciario se iniciaron de oficio
cinco expedientes de queja, uno por cada Centro Federal de Readaptación
Social y otro por la colonia penal.
La estrategia establecida para integrar los expedientes antes mencionados fue a
partir de visitas de seguimiento para corroborar la atención prestada a las
irregularidades detectadas.
(…)
Con base en lo documentado en las visitas de supervisión, este Organismo
Nacional determinó que las deficiencias por las cuales se iniciaron los
expedientes de queja habían sido subsanadas, tomando en consideración las
mediadas establecidas por la Secretaría de Seguridad Pública encaminadas a
mejorar el trato de los reclusos, así como las condiciones de internamiento; los
cinco expedientes fueron concluidos por no existir materia para seguir
conociendo de los mismos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 125,
fracción VIII, del Reglamento Interno de esta Comisión Nacional.
Supervisión a Prisiones Militares
Durante el periodo sobre el que se informa se realizaron visitas de supervisión a
las tres prisiones militares que existen en nuestro país, en las siguientes fechas:
I Región Militar en el Distrito Federal 1 y 2 de marzo; III Región Militar en
Mazatlán, Sinaloa, 8 y 9 de marzo, y V Región Militar en Zapópan, Jalisco, 15 y
16 de marzo.
Como resultado de las visitas de supervisión desarrollada se detectaron una
serie de irregularidades en los tres prisiones militares, las cuales fueron hechas
del conocimiento de la Dirección General de Justicia Militar de la Secretaría de la
Defensa Nacional, mediante el oficio V3/15218, del 15 de mayo, con la finalidad
de que fueran subsanadas y con ello garantizar el pleno respeto a los Derechos
Humanos de los internos que se encuentran en dichas prisiones.
Sobre el particular, mediante el oficio DH013658/700, del 11 de junio, el Director
General de Justicia Militar hizo del conocimiento de este Organismo Nacional las
acciones que se desarrollan en cada una de las prisiones militares para solventar
las irregularidades señaladas.16
Es inaceptable que en el caso referido anteriormente, la CNDH se haya
contentado con lo que expresó por oficio el Director General de Justicia Militar,
en lugar de volver a visitar estas prisiones para ver si sus sugerencias estaban
cumplidas.
No especifica la CNDH cuáles fueron las irregularidades o violaciones a
derechos humanos detectadas en los centros federales de alta seguridad ni en
las prisiones militares, ni cuáles fueron exactamente las soluciones que se
dieron a las mismas. Esta forma de abordar y concluir un asunto, sustrae al
conocimiento de la sociedad civil la situación que impera en los CEFERESO y
en las prisiones militares e impide apreciar con exactitud si la actuación de la
CNDH fue o no acertada. ¿No procedía ninguna sanción? ¿No procedía alguna
reparación del daño?
16
CNDH, “Informe de Actividades 2007. III. Promoción y observancia de los Derechos
Humanos, 6. Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes D. Programa sobre el Sistema Penitenciario y Centros de
Internamiento Información en línea en http://www.cndh.org.mx.
16
El Programa de Supervisión Penitenciaria, a la luz de lo anterior, debe
fortalecerse para garantizar que sigan existiendo visitadores que acudan a
visitar las prisiones y buscar a los internos, a conocer su situación particular
para abrir quejas individuales que originen recomendaciones específicas a las
autoridades. De lo contrario todo quedará en meros informes generales.
17
S E G U N D A P A R T E.
LA CNDH Y EL MECANISMO NACIONAL DE PREVENCIÓN DE LA
TORTURA
I. El Mecanismo Nacional para Prevenir la Tortura (MNP)
El 23 de septiembre del año 2003, el Gobierno mexicano firmó el Protocolo
Facultativo de la Convención de las Naciones Unidas contra la Tortura y otros
Tratos o Penas Crueles (Protocolo), el cual entró en vigor el 22 de junio de 2006.
El Protocolo tiene como objetivo establecer un sistema de visitas periódicas a los
lugares en que se encuentran personas privadas de su libertad, con el fin de
prevenir la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, a
cargo de un órgano internacional, el Subcomité para la Prevención de la Tortura,
y uno nacional, el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura (MNP).
(…)
Por su parte, el MNP, como especifica el Protocolo, tiene como facultades
examinar periódicamente el trato de personas privadas de su libertad, hacer
recomendaciones a las autoridades competentes y emitir observaciones acerca
de la legislación vigente en la materia.
Asimismo, el Protocolo establece que los Países Partes deberán crear su MNP a
más tardar un año después de la entrada en vigor del Protocolo, lo que significa
el 22 de junio de 2007. Para cumplir con este compromiso, la Secretaría de
Relaciones Exteriores llevó a cabo un proceso de consultas de alto nivel y con
áreas técnicas
(…)
En las conversaciones interinstitucionales se definió que la experiencia en
materia de visitas a lugares de detención por parte de la CNDH, así como de
Comisiones Estatales de Derechos Humanos era un punto muy importante a
tomar en cuenta. Todas las instituciones coinciden en que la experiencia que ya
se tiene con dichas instituciones es una base que les resulta familiar y que
puedan aceptar profundizar a través del MNP.
A la luz de lo anterior, se invitó a la CNDH y esta aceptó a llevar a cabo las
funciones del MNP de México. Para tal efecto, la Secretaría de Gobernación, la
Secretaría de Relaciones Exteriores, la Secretaría de la Defensa Nacional, la
Secretaría de Marina, la Secretaría de Seguridad Pública, la Secretaría de Salud
y la Procuraduría General de la República suscribieron un Convenio de
Colaboración con la CNDH que desarrolla la metodología para el sistema de
visitas a lugares de detención, apegada a las disposiciones del Protocolo.
El Convenio también prevé la posibilidad de extender nacionalmente el MNP a
través de la colaboración con Comisiones Estatales de Derechos Humanos. Se
estima que, por su parte, la sociedad civil podrá llevar a cabo también un papel
importante para fortalecer las capacidades de los órganos autónomos de los
Estados en México para el funcionamiento del MNP. 17
El 22 de junio de 2007, se celebró un convenio entre las Secretarías de
Gobernación, de Relaciones Exteriores, de la Defensa Naciona l, de la Marina,
de Seguridad Pública, de Salud y la Procuraduría General de la República, en
el que se establecen las bases para que el Mecanismo Nacional de Prevención
de la Tortura lleve a cabo visitas periódicas de supervisión a lugares en que se
17
Información en línea en www.sre.gob.mx/derechoshumanos/t_relevante/meca_nal.html -
18
encue ntren personas privadas de su libertad, con el fin de prevenir la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
Este convenio parece conveniente, pues nunca está de más reforzar las
facultades del MNP, pero en el caso que nos ocupa, se debe tener presente
que la CNDH ya estaba investida de estas facultades por la Constitución y por
su propia ley, de modo que no tenía necesidad de esperar a este convenio para
cumplir su cometido de prevenir las violaciones a derechos humanos y en
particular, la tortura.
La Tercera Visitaduría General de la CNDH es el área responsable de
coordinar las acciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en
relación con el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura.
Según expresa la CNDH, “Las atribuciones del Mecanismo Nacional de
Prevención de la Tortura se otorgan mediante el Protocolo Facultativo y se
encuentran claramente establecidas dentro de las facultades de este
Organismo Nacional, contenidas en la normativa que la rige”18 Desde su
creación, la CNDH tiene un mandato claro para prevenir la tortura. Como se ha
visto, la Secretaría de Relaciones Exteriores afirma que “En 1992 la CNDH
emitió 50 recomendaciones sobre el tema (…) en lo que va de 2007 ha emitido
una recomendación…” 19 Obviamente no puede aceptarse una explicación
simplista en el sentido que una disminución en el número de quejas o de
recomendaciones por tortura refleje que la práctica ha disminuido, pues al
menos tendría que considerarse otras explicaciones como son: 1. La falta de
acceso de las víctimas a la CNDH para presentar quejas por maltratos y
torturas; 2. La falta de confianza de las víctimas en la CNDH para el mismo
propósito; 3. La falta de supervisiones efectivas que detecten los casos de
maltrato y tortura; 4. La intimidación a las víctimas de tortura y malos tratos; 5.
El subregistro de las quejas en la materia por indebida calificación de los
hechos violatorios de los derechos humanos y 6. Las represalias contra
quienes formulan quejas al respecto.
Con motivo de esta designación, el Consejo Consultivo de la CNDH aprobó la
modificación al artículo 61 de su Reglamento Interno, en donde se establece
que la Tercera Visitaduría General es la responsable de coordinar las acciones
de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos con relación al MNP.
Con el propósito de atender este compromiso internacional la Tercera
Visitaduría General creó una Dirección General encargada de supervisar las
obligaciones del Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura.
II. Otras personas privadas de su libertad
Las personas que se encuentran privadas de su libertad no son únicamente los
llamados “presos” o internos. Hay otros casos en que alguien puede estar
legalmente privado de su libertad.
18
CNDH, “Informe de Actividades 2007. II. Protección y Defensa de los Derechos Humanos.
6.Mecanismo Nacional para Prevención de la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes” Información en línea en http://www.cndh.org.mx
19
Ver nota al pie No. 9
19
El artículo 4° del Protocolo Facultativo de la Convención contra la Tortura y
otros Tratos Crueles, inhumanos o Degradantes, dispone al respecto lo
siguiente:
1. Cada Estado Parte permitirá las visitas, de conformidad con el presente
Protocolo, de los mecanismos mencionados en los artículos 2 y 3 a cualquier
lugar bajo su jurisdicción y control donde se encuentren o pudieran encontrarse
personas privadas de su libertad, bien por orden de una autoridad pública o a
instigación suya o con su consentimiento expreso o tácito (en adelante
denominado lugar de detención). Estas visitas se llevarán a cabo con el fin de
fortalecer, si fuera necesario, la protección de estas personas contra la tortura y
otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes.
2. A los efectos del presente Protocolo, por privación de libertad se entiende
cualquier forma de detención o encarcelamiento o de custodia de una persona
por orden de una autoridad judicial o administrativa o de otra autoridad pública,
en una institución pública o privada de la cual no pueda salir libremente.
Las personas que pueden estar legalmente privadas de su libertad en México,
son las siguientes: a) Los sentenciados a penas privativas de la libertad. b) Los
procesados que se encuentran en prisión preventiva. c) Los detenidos en
calidad de indiciados d) Los que están cumpliendo una sanción administrativa
de privación de la libertad (que no debe exceder de 36 horas). e) Los enfermos
mentales internados en establecimientos hospitalarios públicos y privados en
forma obligatoria o voluntaria f) Las personas privadas de su libertad en
establecimientos para el tratamiento de adicciones. g) Los y las jóvenes
sujetos a internamiento por causa penal h) Las personas que han inmigrado
ilegalmente, “aseguradas” por el Instituto Nacional de Migración. i) Los que
están “arraigados” a solicitud del ministerio público convalidada por la autoridad
judicial j) Las personas que por cualquier otro motivo no se pueden desplazar
libremente por disposición de agentes de autoridad o con la aquiescencia de
éstos, independientemente de la duración de la detención, como sucede en los
“operativos” llevados a cabo en discotecas u otros centros de detención, o en
puntos de revisión en carreteras y aeropuertos.
1. Cuáles son los derechos fundamentales que debe cumplir y garantizar
el Estado, respecto de las personas privadas de su libertad
Los derechos de las personas privadas de su libertad son los generales,
aplicables a todas las categorías antes referidas, y algunos específicos que se
aplican a categorías particulares.
1.1. Derechos generales
a) No ser privadas de otros derechos humanos que no sean consecuencia
natural e inevitable de la afectación a su libertad; b) Ser tratadas de
conformidad a los principios de la dignidad humana c) No ser sometida a
torturas ni a tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes d) Que se le
permitan las comunicaciones con el exterior, tanto escritas como telefónicas
20
1.2 Derechos específicos de los enfermos mentales internados en forma
involuntaria
Especial mención merecen los derechos humanos de los enfermos mentales
internados en establecimientos psiquiátricos, ya que es común que por su
condición, se les violen sus derechos humanos y a menudo sean víctimas de
torturas o de tratos inhumanos, crueles o degradantes.
Los derechos básicos de estos enfermos mentales son los siguientes: a) Que
se cumplan los requisitos que fijan las normas nacionales e internacionales
para el internamiento involuntario. b) Que se les proporcione el tratamiento
médico especializado que proceda. c) Que en cuanto su condición de salud lo
permita, se les ponga de inmediato en libertad y se continúe el tratamiento en
externación.
Desde su creación hasta 1999, la CNDH expidió 9 Recomendaciones sobre
hospitales psiquiátricos, correspondientes a supervisiones generales realizadas
en este tipo de establecimientos. Sin embargo, entre los años 2000 y julio del
2008 no se ha expedido ninguna. Sólo se puede citar la Recomendación
General 9, del 19 de octubre de 2004, que se refiere a la situación de los
derechos humanos de los internos que padecen trastornos mentales y se
encuentran en centros de reclusión de la República Mexicana. No obstante,
esta Recomendación General no se refiere a hospitales psiquiátricos, sino a
los enfermos mentales inimputables, que es un tema completamente diferente.
Las Recomendaciones expedidas entre 1993 y 1999, son las siguientes:
187/93, sobre el Hospital Psiquiátrico Campestre “Dr. Samuel Ramírez
Moreno”, en el Distrito Federal; 21/94, sobre el Hospital Psiquiátrico Municipal
de Tijuana, en el Estado de Baja California; 56/95, sobre el Hospital
Psiquiátrico “La Salud Tlazolteotl”, en Zoquiapan, Estado de México; 70/95,
sobre el Hospital Psiquiátrico Campestre “Dr. Fernando Ocaranza”, en San
Miguel Eyacalco, Estado de Hidalgo; 116/95, sobre el Hospital Psiquiátrico “Dr.
Miguel Vallebueno”, en la ciudad de Durango, Estado de Durango; 117/95,
sobre el Hospital Psiquiátrico Campestre de Parras de las Fuentes, en el
Estado de Coahuila; 2/97, sobre el Hospital Psiquiátrico de Jalisco, en
Tlajomulco de Zúñiga, Estado de Jalisco; 33/99, sobre la Casa Hogar para
Enfermos Mentales “San Agustín”, en Tuxtla Gutiérrez, Estado de Chiapas, y
37/99, sobre el Anexo de Psiquiatría del Hospital General de Ixtlahuacán, en el
Estado de Colima.
También la CNDH ha expedido diversas Recomendaciones sobre casos
individuales de enfermos mentales hospitalizados.
De las referidas Recomendaciones de la CNDH se desprendieron las
siguientes violaciones a derechos humanos, que pueden ser consideradas
como tratos crue les, inhumanos o degradantes:
a) Hospital Psiquiátrico Campestre “Dr. Samuel Ramírez Moreno”, en
el Distrito Federal:
“El pabellón carece de comedor, por lo que todos los pacientes se alimentan en el
piso, o apoyan la charola metálica sobre sus piernas. No hay utensilios para
ingerir alimentos, por lo que comen con las manos. La comida se les sirve fría.
21
Beben agua de sabor que toman de un recipiente con vasos sucios…” (…) “Se
apreció que en su mayoría los pacientes se encuentran desnudos o semidesnudos
y sólo hay unos cuantos vestidos (…) Respecto de la desnudez de los pacientes,
las autoridades aseguraron que ésta se da por el propio estado psicopatológico de
los internos y la falta de personal encargado de apoyar las actividades de
autocuidado. Sin embargo, el Comité Ciudadano considera que se presenta por la
falta de ropa, la indolencia y negligencia del personal y autoridades (…) En la
sección “B” hay tres celdas de segregación, cada una de las cuales mide tres por
dos metros aproximadamente, y están dotadas de base de concreto con
colchoneta –sin ropa de cama- y taza sanitaria. Ésta es de tipo turco, al ras de
suelo, por lo que los pacientes deben defecar de pie o en cuclillas. Las celdas se
observaron con ventilación e iluminación naturales escasas, sin agua, sin
mantenimiento, con ambiente húmedo y olor nausaeabundo.” 20
b) Hospital Psiquiátrico de Jalisco, en Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco:
“Durante el recorrido por las instalaciones, tanto en los dormitorios como en los
patios del pabellón infantil, sección varones, así como en el jardín del pabellón de
estancia prolongada, hombres, se observaron heces fecales que causaban mal
olor. El Director mencionó la presencia de moscas, cucarachas, ratones y ratas en
el Hospital (…) En el pabellón infantil se observaron numerosos colchones rotos y
sucios. El personal técnico señaló la falta de vidrios en el establecimiento,
principalmente en los dormitorios, lo que obliga a los pacientes a soportar el frío
cuando la temperatura ambiental desciende, el agua en tiempo de lluvia y las
picaduras de insectos durante el tiempo de calor (…) faltan 410 micas y 81 vidrios.
(…)“Los enfermeros de Estancia prolongada de hombres manifestaron que los
enfermos mentales más fuertes pretenden abusar sexualmente de los más débiles,
lo cual el personal impide durante el día; pero se ha reportad este tipo de abusos
durante la noche (…) Añadieron que un enfermo de reciente ingreso presentó
sangrado anal y que suponen que abusaron sexualmente de él, por lo que lo
separaron de los demás pacientes (…) En relación con el abuso sexual entre
pacientes, el Director manifestó que si éste ocurre, es generalmente por las
noches debido al problema de que el personal de enfermería se duerme.”21
En la mayoría de las Recomendaciones se observa la falta de medicamentos
psiquiátricos adecuados y suficientes. Como ejemplo podemos citar el caso: del
Anexo de Psiquiatría del Hospital General de Ixtlahuacan, en el Estado de
Colima.22
La CNDH, independientemente de su calidad de MNP, tiene una particular
responsabilidad de los hospitales psiquiátricos, puesto que en ellos se
encuentran personas privadas de su libertad, que sufren a menudo de graves
violaciones a sus derechos humanos, violaciones que tienen las características
de torturas y tratos crueles, inhumanos o degradantes. No obstante, en este
aspecto la CNDH ha sido totalmente omisa a partir del año 2000. Ni siquiera su
designación como Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura, ha hecho
que vuelva a abordar en debida forma este problema.
20
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación 187/93, sobre el Hospital
Psiquiátrico Campestre “Dr. Samuel Ramírez Moreno”, en el Distrito Federal.
21
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación 2/97, sobre el Hospital
Psiquiátrico de Jalisco, en Tlajomulco de Zúñiga, Jalisco.
22
Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación 37/99, sobre el Anexo de
Psiquiatría del Hospital General de Ixtlahuacan, en el Estado de Colima.
22
III. Algunas consideraciones sobre el MNP
Es indudablemente positivo que la CNDH –que tiene la infraestructura y el
personal calificado necesario para desempeñar tareas de prevención de la
tortura y malos tratos en los sitios de detención– haya asumido
responsabilidades de un MNP. Es lógico y natural que se aprovechare la
existencia de esta Institución para hacer frente a las responsabilidades del
Estado Mexicano derivadas de la ratificación del Protocolo Facultativo contra la
Tortura. No obstante ello, es inaceptable que la CNDH monopolizara la función
del MNP, cuando sólo debiera ser una parte, una pieza, del mecanismo.
Como lo han señalado distintos organismos de la sociedad civil, la CNDH:
No representa a las entidades federativas mexicanas, siendo que el Protocolo es
claro al establecer en el artículo 17 que “cada Estado Parte mantendrá,
designará o creará, a más tardar un año después de la entrada en vigor del
presente Protocolo o de su ratificación o adhesión, uno o varios mecanismos
nacionales independientes para la prevención de la tortura a nivel nacional.”
[...] no puede constituirse en el Mecanismo Nacional de Prevención de la Tortura,
ya que si bien es un organismo nacional, su competencia respecto de las
autoridades locales es excepcional y subsidiaria, pero no puede sustituirse en las
tareas que la Constitución reserva para los organismos locales de protección a
los derechos humanos. Si bien es cierto que en materia penitenciaria la CNDH
tiene facultades concurrentes con las comisiones locales, los conceptos de “lugar
de detención” y de “privación de libertad” a que se refiere el artículo cuarto del
Protocolo, son más amplios que el objeto del mandato de la CNDH […]23
La asignación de la CNDH como “el” MNP viola así el régimen de distribución
de competencias del sistema federal constitucional de México. Ello explica que
sus atribuciones no le hayan sido asignadas por ley, como lo dispone el
Protocolo Facultativo.
Por otra parte, la CNDH no cuenta, el parecer con una Guía alternativa para
supervisar las prisiones federales de alta seguridad (CEFERESOS) ni las
cárceles militares puesto que considera que la Guía general no es aplicable en
estos casos. Tampoco se ha sabido que cuente con una guía actualizada para
supervisar hospitales psiquiátricos, ya que hace más de 10 años que no
difunde el resultado de una visita de supervisión a estos establecimientos.
No obstante, a pesar de que el Estado mexicano no ha constituido un MNP que
satisfaga los requerimientos del Protocolo Facultativo, es evidente que la
ratificación del mismo, así como la intervención de otros agentes derivados de
los compromisos internacionales asumidos por México, favorecen a un ejercicio
más puntual delas atribuciones con las que sí cuentan la CNDH y otros
organismos públicos como la Comisión de Derechos Humanos del Distrito
Federal (CDHDF), que deberían ser parte del MNP para supervisar las
instituciones penitenciarias. La gráfica anexa es elocuente al respecto.
23
Comunicado dirigido por diversas organizaciones de la sociedad civil a los miembros del
Consejo Consultivo de la CNDH fechada el 6 de julio de 2006. Visible en www.atalaya.itam.mx
bajo el rubro de “Documentos”.
23
La actuación de la CNDH será más efectiva para prevenir la tortura y los malos
tratos en los sitios de detención, en la medida que el Organismo Nacional actúe
en forma generalizada, que no discrimine por exclusión a internos de entidad
federativa alguna, y que adopte en todas las entidades al menos los mismos
parámetros y criterios que aplicó en los reclusorios del Distrito Federal. En su
informe de actividades de 2006, la CNDH había declarado: “La Guía Nacional
de Supervisión Penitenciaria es un instrumento que permite evaluar de manera
uniforme y con objetividad las condiciones de internamiento que existen en un
reclusorio, a partir de los denominados siete derechos fundamentales.” 24 En la
medida en que la referida Guía que, junto con su metodología, debiera
difundirse ampliamente), se desarrolle y comprenda nuevos aspectos, la misma
deberá hacerse extensiva a todos los reclusorios del país. El derecho a la
igualdad de todos los internos en el país exige la misma atención por parte del
Organismo Nacional. Esto independientemente de las credenciales con las que
actúe la CNDH, pues bien sea que lo haga como CNDH o como MNP, su divisa
debe ser la imparcialidad y la objetividad. De otro modo no podría cumplir
ninguna de sus funciones.
Además de la cobertura general con que debe cumplir su mandato, la CNDH
ha de asumirlo en toda su extensión en cuanto a las materias que comprende,
por lo que es de esperarse que retome la supervisión a los hospitales
psiquiátricos –de la que no ha dado cuenta–, hospitales que de conformidad
con lo que quedó establecido en las recomendaciones emitidas por la propia
CNDH hace más de 10 años, son lugares propicios para que se cometan
torturas y tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes. ¿Qué ha pasado
desde entonces? ¿Qué pasa en estos lugares ahora mismo? ¿Cómo se explica
este abandono de la CNDH que es la única institución competente para
verificar el respeto a los derechos humanos en su interior? ¿Quién va a hablar
por los que no tienen voz, por los más vulnerables, por los que no tienen
capacidad de convocatoria?
Es evidente que la CNDH tiene una enorme tarea que cumplir.
El Congreso de la Unión es el garante constitucional de que ello suceda.
24
CNDH, “Informe de Actividades 2006. II. Protección y Defensa de los Derechos Humanos. 6.
Programas Especiales. D. Programa sobre el Sistema Penitenciario y centros de internamiento”
Información en línea en http://www.cndh.org.mx.
24
México ratifica el.
Protocolo Facultativo de
la Convención contra la
Tortura y Otros Tratos o
Penas Crueles,
Inhumanos o
Degradantes (OP-CAT)
Gráfica anexa
Número de recomendaciones
CNDH
Entra en
vigor en
México el
OP-CAT
La CNDH se
constituye como
Mecanismo
Nacional de
Prevención a la
Tortura
6
5
Leyenda
4
3
Recomendaciones
sobre
el
sistema
penitenciario
2
1
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Año
Recomendaciones
Generales sobre el
sistema penitenciario
Informes
Especiales sobre el
sistema penitenciario
CDHDF
Número de recomendaciones
Visita del Relator
Especial de las
personas privadas de la
libertad y presidente de
la Comisión
Interamericana de
Derechos Humanos
6
Diagnóstico
Interinstitucional
del
Sistema Penitenciario
en el Distrito Federal
5
4
3
2
1
0
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Año
25