Respuestas del Estado ante los efectos de la crisis en la

RESPUESTAS
DEL ESTADO ANTE
LOS EFECTOS DE
LA CRISIS EN LA
ARGENTINA
ASPECTOS MACROECONÓMICOS,
FISCALES Y SOCIALES, CON
ESPECIAL REFERENCIA A LA
SITUACIÓN DE LA INFANCIA
El presente estudio fue elaborado por Luis
Beccaria, Oscar Cetrángolo y Mario Damill
como parte de las actividades establecidas
en el convenio de cooperación entre las
oficinas de UNICEF y CEPAL en Buenos Aires.
Los autores agradecen la colaboración de
Guillermo Anlló y Laura Golberg, así como
los comentarios y sugerencias a la estructura
y diferentes versiones del estudio realizados
por Javier Curcio, Jay Chaubey, Enrique
Delamónica, Sunah Kim y Alberto Minujin.
Las opiniones expresadas en este documento,
que no ha sido sometido a revisión editorial,
son de exclusiva responsabilidad de los
autores y pueden no coincidir con las de
las organizaciones involucradas.
COORDINACIÓN EDITORIAL
UNICEF - Oficina de Argentina
Junín 1940, PB (C1113AAX)
Ciudad de Buenos Aires
DISEÑO DE CUBIERTA E INTERIORES
ÎNDICE
RESUMEN EJECUTIVO
07
INTRODUCCIÓN
11
1. ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN MACROECONÓMICO DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA:
LAS POLÍTICAS AMIGABLES CON EL MERCADO Y LA DISTRIBUCIÓN SOCIAL DE LOS RIESGOS
13
Las condiciones iniciales de la década
La ilusión del fin de los ciclos
2. LA REFORMA DEL ESTADO: ENTRE EL CONSENSO DE WASHINGTON, LAS REFORMAS
ESTRUCTURALES Y EL AJUSTE MACROECONÓMICO
Consenso de Washington y reforma del Estado
Descentralización y reformas en la provisión pública de salud y educación
3. LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
13
14
17
17
18
23
Baykhana Estudio
Funcionamiento de la macroeconomía
Política fiscal durante la convertibilidad
23
25
ISBN Nº
Buenos Aires, marzo de 2006
4. EMPLEO, INGRESOS Y CONDICIONES SOCIALES
29
El mercado de trabajo urbano en la Argentina
Aspectos distributivos y pobreza
29
33
5. CRISIS Y DESPUÉS
La macroeconomía después del default y de la devaluación
Las cuentas públicas
El mercado de trabajo
Situación social
37
37
38
40
41
6. REFLEXIONES FINALES
43
ANEXO
49
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
RESUMEN EJECUTIVO
ÎNDICE DE GRÁFICOS Y CUADROS
GRÁFICO 1. GASTO SOCIAL PROVINCIAL POR FINALIDAD/FUNCIÓN (1980–2003)
19
GRÁFICO 2. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980/2000)
20
GRÁFICO 3. RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADO (1961–2004)
26
CUADRO 1.
DESEMPLEO: TASAS, DURACIÓN Y FLUJOS (1991/2001)
30
CUADRO 2.
TASAS DE SALIDA DE LA OCUPACIÓN SEGÚN LA DURACIÓN DE LA OCUPACIÓN (1988–1994/1995–1999)
32
CUADRO 3.
PROPORCIÓN DEL TOTAL DE HOGARES DEL GRAN BUENOS AIRES, SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO
Y LA SITUACIÓN LABORAL DE LOS INTEGRANTES (1991/2001)
34
GRÁFICO 4. INCIDENCIA DE LA POBREZA EN HOGARES CON NIÑOS Y AMBOS PADRES, SEGÚN LA SITUACIÓN
LABORAL DE LA CÓNYUGE
34
GRÁFICO 5. PRODUCTO INTERNO BRUTO A PRECIOS CONSTANTES DE 1993
37
GRÁFICO 6. FINANCIAMIENTO NETO ANUAL RECIBIDO DE ORGANISMOS MULTILATERALES EN EL PERÍODO 1994–2004
39
GRÁFICO 7. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (2000/2002)
39
GRÁFICO 8. GASTO SOCIAL POR FINALIDAD (1980–2003)
45
GRÁFICO 9. GASTO PÚBLICO Y PIB - TASAS DE VARIACIÓN ANUAL (1980–2003)
45
GRÁFICO 10. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980/2000/2002)
47
ANEXO
CUADRO A1. INDICADORES DEL MERCADO DE TRABAJO
49
CUADRO A2. TASAS DE DESEMPLEO
50
CUADRO A3. ALGUNOS INDICADORES SOCIALES (1991/2001)
51
CUADRO A4. EMPLEO Y REMUNERACIONES SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO (1991/2001)
51
CUADRO A5. EMPLEO Y REMUNERACIONES SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO DEL JEFE DEL HOGAR (1991/2001)
52
CUADRO A6. POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO (1974–2004)
52
CUADRO A7. EMPLEO, INGRESOS Y POBREZA, SEGÚN NIVEL EDUCATIVO DEL JEFE, PRESENCIA DE NIÑOS
Y TIPO DE HOGAR
53
7
La sociedad argentina aún procura emerger de una experiencia
de inestabilidad económica y política muy traumática. A mediados de 1998 comenzó una depresión que duró aproximadamente cuatro años. Esa contracción económica desembocó en
la profunda crisis de 2001 y 2002, la cual fue agravada por las ramificaciones múltiples y la virulencia extraordinaria del derrumbe
final de un régimen macroeconómico que había estado vigente
por más de diez años.
Este estudio pretende analizar los condicionantes macrofiscales de la última crisis, despejando las cuestiones estructurales
de las medidas ejecutadas, así como sus consecuencias sociales en el país –en particular en la infancia–, evaluando el papel
que jugaron en diferentes niveles las recomendaciones realizadas por las Instituciones Financieras Internacionales (IFI).1
Las condiciones de vida de la población en general, y de la
infancia en particular, se han deteriorado desde mediados de
la década pasada, agravándose en el período más agudo de la
crisis, a mediados de 2001, seis meses antes de los episodios
de default de la deuda soberana y de la devaluación del peso.
Sin embargo, la magnitud de la crisis y sus efectos hacen
que sea prácticamente imposible concentrar el análisis sobre la
situación particular de un sector social o etario específico; por
ende, en este trabajo se intenta presentar los elementos que permitan ubicar la situación de la infancia en el contexto adecuado.
Debe considerarse que los procesos que hemos mencionado
escapan a todo intento de conceptualización simple. En ellos
se articula una gran diversidad de fenómenos, entre los que se
pueden mencionar los cambios en el contexto externo, los condicionantes históricos, de diverso tipo, heredados (instituciones,
prácticas, saberes, estados de conciencia, acervo de capital y de
recursos productivos en general, etc.), el diseño de las nuevas
acciones de reforma y las características de las políticas de estabilización. La interacción obvia entre los diversos aspectos que
se conjugan para definir situaciones tan complejas impide el
abordaje simple y aislado de una reforma en particular.
En consecuencia, es conveniente señalar que el enfoque seguido en este estudio lleva implícita la idea de que el análisis
de un problema determinado y el diseño de la política de reforma
correspondiente no pueden ser considerados de manera aislada, sin tomar en cuenta las tramas de interacciones o ignorando
las características específicas de la sociedad sobre la que las
reformas se aplican.
Precisamente, el tipo de actitud o la posición que se procura
evitar es la caracterizada por la primera generación de reformas
adoptadas en consonancia con el espíritu del Consenso de
Washington. Estas reformas fueron aplaudidas entusiastamente
por las IFI, por ejemplo, sin que se efectuara casi la menor salvedad sobre sus posibles riesgos o defectos (algunos de los
cuales, en ciertos casos, fueron señalados mucho más tarde,
como la debilidad de ciertos marcos regulatorios), simplemente
porque estaban, en el plano de las ideas abstractas, en consonancia con las creencias dominantes de la época, aunque
también, naturalmente, resultaban apropiadas para determinados grupos de interés.
Posteriormente, el fracaso (total o parcial) de algunas de esas
reformas o la aparición de efectos negativos no considerados
por quienes las diseñaron y llevaron adelante, lejos de motivar
la autocrítica y el replanteamiento de las bases conceptuales,
dieron lugar a nuevos debates sobre aspectos no abarcados
en las reformas originales. Más aún, a veces se adjudicaron
los traspiés a defectos en la implementación de estas “buenas
prácticas”, generándose un campo amplio de debate acerca
de reformas de “segunda o tercera generación”.2
Algo de similar naturaleza sucedió con las políticas de estabilización. La renuncia explícita a la utilización de elementos como
la política cambiaria y monetaria, por ejemplo, fue también aplaudida como un triunfo más de la cruzada de las “reglas” versus la
“discrecionalidad” en el manejo de las políticas macroeconómicas. El hecho de que la rigidez del esquema adoptado por la
Argentina en los años noventa supusiera riesgos y potenciales
costos en el futuro fue francamente subestimado o dejado de lado.
Como sucede en general con los programas de estabilización basados en el “anclaje cambiario” y la apertura comercial
y financiera, como el que aplicó el país a lo largo de la década
de los noventa, se consolidó un cuadro de precios relativos caracterizado centralmente por una fuerte apreciación cambiaria.
1. Con la expresión IFI se hace referencia a las Instituciones Financieras Internacionales fruto del acuerdo de Bretton Woods (básicamente lo que
hoy se conoce como el Fondo Monetario Internacional [FMI] y el Banco Mundial [BM]), más el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
2. En resumen se adoptó el camino de cuarta (generación) en lugar de replantear las de primera.
8
La apreciación del peso atenta contra la competitividad de los
sectores locales productores de bienes transables y también
contra la generación de puestos de trabajo y, sobre todo, de
puestos de trabajo de buena calidad. Ante esta realidad, una
línea privilegiada de respuesta por parte del gobierno fue la de
promover la “flexibilidad laboral”. En una economía en expansión, algunos aspectos de una mayor flexibilidad contractual en
el mercado de trabajo pueden generar ganancias de eficiencia
global, pero en una economía que tiende a frenarse (y luego a
retroceder) como resultado de la pérdida de competitividad, la
flexibilidad laboral tiene el efecto de trasladar a los trabajadores
el costo de adaptación de la economía a condiciones más desfavorables. Esto lleva a relaciones laborales de mayor precariedad, mayor rotación de la mano de obra, etc. En definitiva, aún
antes de la crisis, el costo de la rigidez macroeconómica se trasladaba a sectores de la población en condiciones más desfavorables para autoprotegerse, en muchos casos carentes de toda
cobertura o seguro.
Las crecientes dificultades por las que atravesó el mercado
de trabajo en los años noventa empeoraron la situación social,
la cual ya al inicio de la década era precaria. Durante los quince
años previos, la desigualdad distributiva y la pobreza se habían
incrementado al compás de los fuertes desequilibrios macroeconómicos, que elevaron la inflación y erosionaron las remuneraciones reales. La agudización de estas tendencias a lo largo de
esta década estuvo acompañada de un marcado empeoramiento
de la situación de empleo. No sólo se registró un pronunciado
déficit en la creación de nuevas ocupaciones –que se expresó
en los elevados niveles de desempleo abierto y subocupación
visible– sino que los nuevos puestos de trabajo resultaron primordialmente de baja calidad, inestables y sin cobertura de la
seguridad social. Por otra parte, continuaron reduciéndose las
oportunidades ocupacionales y las remuneraciones de aquellos
con bajos niveles educativos. Una sociedad que había mostrado
signos de relativa integración social durante buena parte de la
posguerra iniciaba el nuevo milenio con graves signos de fragmentación y amplios segmentos de su población enfrentaban
situaciones de manifiesta inseguridad económica. En este contexto, los niños soportaron una carga desproporcionada de dificultades ya que su presencia es mayor en aquellos hogares que
resultaron más castigados por los problemas laborales.
Por otro lado, a los efectos reales de la apreciación cambiaria, ya mencionados, se suman sus consecuencias financieras,
resumidamente reflejadas por la acumulación de deuda, factor
crucial entre los que llevarían al desenlace final crítico. En un
extremo de la pirámide distributiva, algunos sectores de la
población fueron capaces de “dolarizar” su riqueza antes del
desplome final (según las estimaciones del Banco Central las
tenencias de activos externos en poder del sector privado no
financiero residente superan actualmente los 125 mil millones de
dólares), con lo cual el valor de esos activos medido en bienes
producidos internamente se incrementó de manera notable. En
el otro extremo, una gran parte de la población se vio sumergida
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
en la pobreza o en la indigencia. Atendiendo a efectos distributivos disruptivos de este tipo, cabe considerar que minimizar
el riesgo de crisis debe ser una de las guías fundamentales en el
diseño de las políticas macroeconómicas.
La fuerte suba de precios que siguió al abandono de la
convertibilidad no pudo menos que tener un impacto negativo
marcado y rápido sobre los ingresos reales del conjunto de los
ocupados. Si bien este deterioro resultó generalizado, se hizo
sentir con mayor fuerza entre los hogares de menores ingresos,
los que ya venían experimentando las peores consecuencias
de las dificultades de empleo. La incidencia de la pobreza –ya
elevada en 2001– creció inicialmente hasta niveles inusitados:
cerca del 60% de los habitantes de las áreas urbanas se encontraba en hogares cuyos recursos corrientes resultaban insuficientes para satisfacer las necesidades básicas. La recuperación
económica iniciada en la segunda parte de 2002 permitió un
crecimiento del empleo, ahora acelerado –con la consecuente
disminución de la desocupación– que se diferenció de lo acontecido en años anteriores al abarcar también a trabajadores de
reducida calificación. Si bien la calidad de los nuevos puestos
creados no mejoró y las remuneraciones reales crecieron sólo
lentamente –se encontraban a fines de 2004 todavía alejadas de
los valores de tres años atrás– hubo una reducción de la pobreza.
La continuidad del crecimiento económico es una condición
necesaria para reducir las graves dificultades sociales que aún
prevalecen. Por ello la necesidad crucial de contar con una política macroeconómica que favorezca un crecimiento intenso y
estable. Pero la magnitud de las dificultades impone recurrir a
medidas, tanto económicas como sociales, que permitan avanzar rápida y persistentemente en esa dirección. Estas deberían
procurar –entre varias metas– acelerar el aumento del empleo
de buena calidad y la ocupación de trabajadores de baja calificación; mejorar las remuneraciones reales; permitir el acceso
a satisfactores básicos como la vivienda y prolongar la permanencia de los niños y jóvenes en el sistema educativo.
Por su parte, la observación del comportamiento de los agregados fiscales permite introducir dos reflexiones de índole diferente en relación con el objeto de este estudio. En primer lugar,
el gasto público social ha crecido durante el período bajo análisis,
pasando de 14% del PBI en el año 1980 (46% del total de las
erogaciones) a 18% en los años 1999, 2000 y 2001 (58% del
total de las erogaciones). Durante la década pasada el gasto se
ha instalado en el nivel más alto de la serie, entre 17% y 18%
del PBI. En la medición en términos del producto es posible distinguir una fase de fuerte crecimiento entre 1991-1995 (en un nivel
promedio del 17% del PBI), una caída en los años 1996 y 1997,
un nuevo aumento en 1999-2001 (situándolo en un nuevo nivel,
mayor al 18% del PBI) y una importante caída en el año 2002.
Los picos y los valles de la serie coinciden con los momentos de auge y de recesión en el nivel de actividad. Esto marca
el carácter procíclico del gasto público. A través de la comparación entre las tasas de crecimiento del producto y el gasto
(tanto el social3 como el restante) se observa que han mostrado
3. Dentro del gasto público social se incluye el gasto público en educación, cultura, ciencia y técnica, salud, agua potable y alcantarillado, vivienda
y urbanismo, promoción y asistencia social pública, previsión social, trabajo (programas de empleo) y otros servicios urbanos. No se incluyen
obras sociales ni los bonos de reconocimiento de deuda.
variaciones del mismo signo (y en algunos casos, de dimensiones equivalentes). No obstante, considerando que durante los
auges aumenta la relación entre gasto social y producto y que
durante las depresiones esa relación cae, se podría hablar de
una evolución que profundiza los efectos sociales del ciclo económico. En otros términos, las tasas de crecimiento del gasto se
presentan más altas que las del producto en los auges y más
bajas que éstas en los períodos de caída en el nivel de actividad.
O sea, es en los momentos de crisis, en los cuales las capas relegadas de la sociedad precisan más de la ayuda estatal, justamente en los que el gasto social se ve reducido, limitando las
respuestas del Estado.
Lamentablemente, la discusión sobre el diseño y la implementación de una política fiscal anticíclica se desarrolló en la
Argentina cuando la fase expansiva del ciclo había llegado a su
fin. Bajo esas circunstancias, la formación de fondos anticíclicos
se convirtió en una trampa procíclica muy ambiciosa, de dudosos
resultados y difícil de cumplir. No obstante, pasada la crisis, hoy
más que nunca es necesario renovar el debate en este aspecto
de la política fiscal, con el objetivo de dotar al presupuesto de
mayor predictibilidad, evitando las interrupciones indeseadas
en programas de apoyo a la infancia, por ejemplo.
En segundo lugar, la evolución del gasto simultáneamente con
la particular asignación de responsabilidades en los niveles de
gobierno, ha determinado, por un lado, una evolución diferencial
del nivel de erogaciones y, por el otro, un significativo cambio de
responsabilidades de cada nivel de gobierno. Como consecuencia de la descentralización, la crisis previsional y la crisis de la
deuda, el gobierno nacional ha avanzado en la dirección de concentrar básicamente el gasto en los derechos adquiridos y el
derivado de decisiones de las generaciones pasadas: el pago
de servicios por déficits de presupuestos de años anteriores,
las promesas de un sistema de pensiones que entró en crisis
y la salud de la tercera edad. En cambio, el gasto en formación
de capital humano, básicamente gasto en la infancia y, de manera
general, en generaciones futuras, ha quedado en manos de las
provincias.
Lo anterior tiene implicancias claras en materia de posibilidades futuras de mejorar la situación de la infancia. Durante
los años noventa el sistema previsional dejó paulatinamente de
ser financiado con recursos provenientes de aportes y contribuciones obligatorios de empleados y empleadores hasta que,
en 2001, esos recursos llegaron a representar sólo el 30% del
financiamiento total del sistema. El sistema previsonal pasó a
ser financiado con fondos originados en recaudación de tributos
que no recaen sobre la nómina salarial, afectando de manera
sustancial la coparticipación de impuestos. Vinculando esto con
lo expresado en el párrafo anterior, resulta imprescindible señalar
que en la medida en que no se resuelva el problema de financiamiento futuro del sistema provisional, y de aquellos mayores
excluidos del beneficio, seguirá existiendo la fuerte presión de
asignar para este fin recursos de coparticipación de las provincias que deberían financiar parcialmente los programas destinados a la infancia.
Adicionalmente a la contracción en el gasto general de gobierno desde el año 2000, de acuerdo con estimaciones del
4. Véase Ministerio de Economía y Producción -UNICEF (2004).
9
Ministerio de Economía de la República Argentina y UNICEF, el
gasto directo en la niñez habría caído aproximadamente el 30%
en términos reales entre 2001 y 2002.4 No obstante, teniendo en
cuenta que el gasto en niñez está fuertemente determinado por
las erogaciones en educación y, en menor medida, en salud a
cargo de los gobiernos provinciales, se debe señalar que esa
caída se debió básicamente a la reducción de los salarios reales
de los empleados públicos de estos gobiernos. En consecuencia, para evaluar la posible evolución de esas erogaciones deberá
considerarse con especial atención la restricción fiscal de los
gobiernos provinciales.
Por último, en la Argentina las políticas públicas relacionadas con los problemas de la infancia son fundamentalmente
débiles. Al mirar el agregado de erogaciones por nivel de gobierno no se muestran adecuadamente los problemas resultantes de la heterogeneidad existente en las prestaciones de salud
y de educación en las diferentes jurisdicciones. En el futuro será
imperioso el fortalecimiento o la puesta en marcha (según los
casos) de diferentes instancias de coordinación y compensación
federal de las prestaciones. Esto remite, a su vez, a un intrincado
y complejo proceso de construcción institucional del federalismo
en estos sectores del gasto social.
Para finalizar, y a modo de síntesis de los diferentes hallazgos y recomendaciones que surgen del estudio, se resalta lo
siguiente:
1. En sociedades como la argentina, el seguimiento de la situación de la infancia requiere prestar suma atención a la evolución
de las variables macroeconómicas y de los agregados fiscales,
cuyo impacto efectivo sobre este grupo de la población es a
veces mucho más significativo que el de las políticas específicas.
2. En relación con las políticas macroeconómicas, no es posible
subestimar la importancia del criterio de minimizar el riesgo de
crisis como guía de su diseño e implementación. Procesos que
involucran una acumulación muy rápida de deuda (pública o
privada) o fuertes apreciaciones cambiarias deben encender
luces de alarma y motivar acciones correctivas. La combinación
de reglas rígidas con fuertes desbalances macroeconómicos se
ha probado como particularmente desafortunada.
3. Uno de los principales errores de las diferentes políticas de
reforma del Estado instrumentadas a lo largo de los años noventa
reside en que fueron concebidas como reformas secuenciales o
“de generaciones”, de manera tal que los efectos no deseados,
o “daños colaterales”, no eran obstáculo para su realización,
sino motivos de reformas “de nueva generación”. Es imprescindible reconocer que la bondad de una reforma debe ser evaluada a la luz de la totalidad de sus efectos y de las posibilidades
efectivas de corregir los problemas que surjan de ella.
4. De manera específica, el punto anterior llama la atención
sobre el hecho de que en sociedades tan desiguales como las
de nuestra región, los problemas de equidad deben ser encarados desde el inicio. La falta de contemplación de estos aspectos
en el inicio de los procesos de reforma puede agravar la situación
10
distributiva y hacer más difícil su solución. En el extremo, esta
puede ser una razón muy clara para desechar una reforma. La
descentralización de servicios públicos de salud y educación
suministra claros ejemplos de esto.
5. Hay reformas que no tienen un impacto directo sobre la infancia pero que implican una demanda de recursos fiscales de tal
magnitud que puede resentir el margen presupuestario de funciones cuyo gasto es menos rígido. Es el caso de la reforma
previsional y su efecto fiscal ejerciendo restricciones sobre otras
erogaciones, entre ellas las destinadas a educación y salud,
con claro impacto sobre la niñez y la infancia.
6. Lo sucedido en la Argentina durante los últimos quince años
también muestra la necesidad de incorporar en la política fiscal
instrumentos e instituciones que permitan atenuar los efectos
de los ciclos económicos sobre las políticas públicas. Lamentablemente el debate sobre la política fiscal anticíclica comenzó
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
INTRODUCCIÓN
a desarrollarse cuando la situación económica ya había comenzado a deteriorarse. En momentos en que la situación es más
holgada se hace imprescindible retomar esta discusión a fin de
diseñar e incorporar efectivamente instrumentos que permitan
preservar a los sectores más vulnerables de los efectos negativos de las fluctuaciones económicas.
7. Por último, se debe señalar la necesidad de discutir la modalidad más razonable de distribución de funciones y financiamiento
entre los diferentes niveles de gobierno. El grado de avance que
se alcance en este sentido dependerá de cómo evolucione la
situación fiscal, y en especial de la recaudación tributaria. No obstante, lo que resulta impostergable es la definición de políticas
que ayuden a compensar las diferencias regionales y mejoren la
articulación sectorial, en especial en educación y salud públicas, las cuales tienen fuerte impacto sobre la situación de la
niñez y de la infancia.
11
La sociedad argentina aún procura emerger de una experiencia
de inestabilidad económica y política muy traumática. A mediados de 1998, ya lejos del importante auge de la época dorada
de la convertibilidad (primeros años de la década de los noventa),
sobrevino una depresión que duraría casi cuatro años. Esa contracción económica desembocó en la profunda crisis de 2001 y
2002, la cual fue agravada por las ramificaciones múltiples y la
virulencia extraordinaria del derrumbe final de un régimen macroeconómico vigente por más de diez años.
Las condiciones de vida de la población en general, y de la
infancia en particular, como veremos a lo largo del estudio, se han
deteriorado desde mediados de la década pasada, agravándose
en el período más agudo de la crisis iniciado a mediados de 2001,
seis meses antes de los episodios de default de la deuda soberana y de la devaluación del peso.
Los problemas del esquema macroeconómico adoptado en
la Argentina desde el comienzo de la década del noventa cargan
con una parte sustancial de la explicación de estos acontecimientos negativos. Dedicamos el primer capítulo de este trabajo
al examen de las condiciones que enmarcaron la aplicación de
este conjunto de políticas y normas. En el segundo capítulo, se
completa la descripción de las “condiciones iniciales” del período,
examinando especialmente los problemas de muy larga data
sobre los cuales se aplicarían las reformas de los años noventa,
y las características de estas últimas. Más adelante, en el tercer
capítulo, se describen y el analizan los principales rasgos de las
políticas económicas de la década pasada y sus efectos más
significativos en la economía. Sobre este aspecto, se procuró
describir la forma “normal” de funcionamiento del régimen de
convertibilidad, así como los procesos que crearon las condiciones de la crisis. En el cuarto capítulo se examinan los aspectos
relacionados a la evolución del mercado de trabajo, la distribución del ingreso y las condiciones sociales. El quinto capítulo
examina el desarrollo de la crisis de fin de período y el panorama
macroeconómico de los años,posteriores al colapso.
A su vez, a lo largo del estudio intentamos perfilar el papel que
los organismos multilaterales, en particular el Fondo Monetario
Internacional, jugaron y juegan aún en esta historia. El análisis
de las políticas y de la evolución macroeconómica incluye el
examen de la evolución fiscal desde una perspectiva agregada.
Especialmente en el quinto capítulo se examinan detenidamente
los temas fiscales referidos a las políticas sociales y compensatorias. Por último, concluyen el estudio las reflexiones finales.
12
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
13
1. ANTECEDENTES DEL RÉGIMEN MACROECONÓMICO DE LA DÉCADA
DE LOS NOVENTA: LAS POLÍTICAS AMIGABLES CON EL MERCADO
Y LA DISTRIBUCIÓN SOCIAL DE LOS RIESGOS
Los regímenes de política macroeconómica pueden clasificarse,
tal como sucede con ciertas acciones privadas, considerando,
entre otras dimensiones, el riesgo de pérdida, de fracaso o de
crisis que puedan conllevar. Así, al igual que en el caso de una
inversión, es posible concebir combinaciones de “riesgo-beneficio”
de las acciones y de los programas de política económica. Hay
líneas de acción más conservadoras o prudentes, que eventualmente generan menos ganancias de corto plazo pero que permiten avanzar con pasos más seguros, y, también, apuestas más
arriesgadas concebidas para generar beneficios inmediatos, pero
que involucran la posibilidad de mayores pérdidas sociales en
contextos desfavorables. En síntesis, más beneficios si todo
resulta bien o aceptable, pero también mayores riesgos si, ante
eventos adversos, la capacidad de resistencia del esquema adoptado es desbordada, conduciendo al fracaso.
Este punto es crucial por muchas razones, pero fundamentalmente porque las crisis macroeconómicas tienen costos que
se distribuyen muy desigualmente en la sociedad. No hay duda
de que las consecuencias negativas de los errores de política
macroeconómica se descargan con particular violencia sobre los
sectores con menor capacidad de autoprotección. Nos referimos a aquellas personas o familias que no cuentan con activos
que les permitan guarecerse del desempleo, por ejemplo, o de un
descenso brusco del poder de compra de sus ingresos, y que
dependen unicamente de la venta de su fuerza de trabajo para
sobrevivir y para acceder a los bienes diarios indispensables.
Esto es especialmente grave cuando, ya sea por limitaciones
concretas o por barreras de naturaleza ideológica, las intervenciones estatales compensatorias son muy limitadas.
Es sencillo clasificar al régimen macroeconómico de los años
noventa en una matriz de riesgo-beneficio esperado. Puede ser
considerado como una “solución de esquina”, es decir, una posición de extremo. En efecto, prometía, grandes beneficios a toda
la población, y en un primer momento se tendió a creer bastante
generalizadamente que esa promesa se materializaría, creencia
alimentada por una sustancial baja de la inflación acompañada
por una notable expansión del producto, especialmente en la
fase dorada de 1991 a 1994. Sin embargo, los riesgos eran
muy elevados.
Con un inicio marcado por aires de triunfo, de nueva fundación nacional, se ignoró el hecho de que, frente a circunstancias
negativas aquel esquema de políticas había dejado disponible
escasos instrumentos de acción pública, en especial en el plano
de la política macroeconómica. Más aún, se tendió a descalificar
a las pocas voces que apuntaban estos problemas. La metáfora de “cerrar el cofre y arrojar la llave” se utilizaba como una
virtud política, como una muestra del firme compromiso con el
camino asumido.
La otra cara de esa moneda virtuosa eran las serias limitaciones que se tendrían para responder ante los cambios desfavorables de las circunstancias externas, por ejemplo, o ante eventos
“endógenos” negativos (como la baja capacidad de generación
de puestos de trabajo de calidad y de tiempo completo y el aumento del desempleo, según se describirá más adelante). En
otros términos, aunque en la escena pública estos aspectos estaban, como ya se señaló, prácticamente ausentes, se asumían
riesgos importantes y muy desigualmente distribuidos en la sociedad. Más tarde, los hechos así lo demostrarían.
En este punto corresponde una primera mención a los organismos multilaterales de Washington (en adelante las IFI). Más
allá de las acciones concretas (préstamos, acuerdos), estas instituciones, el FMI y el Banco Mundial en especial, contribuyeron
grandemente a la configuración de un marco de ideas proclive
a la subestimación o incluso a la directa negación de esos riesgos y vulnerabilidades. Aún más, elementos como la limitación
de la capacidad de acción estatal en ámbitos como el monetario, por ejemplo, eran celebrados como rasgos virtuosos, sin
atender al hecho de que, si bien podían limitar ciertos errores o
intervenciones inadecuadas, también restringían los márgenes
de maniobra para responder ante circunstancias adversas o
introducir correcciones de rumbo en caso necesario. Desarrollaremos esta cuestión más adelante, señalando algunos de sus
significados concretos.
Las condiciones iniciales de la década
Los factores internos
Algunos factores internos confluyeron para crear un clima de
opinión propicio para la nueva orientación de políticas. La Argentina presentaba, a comienzos de los años noventa, un panorama
macroeconómico desolador que abrió el espacio para la aplicación de un programa radical de estabilización y de reformas.
Acababan de vivirse dos episodios de hiperinflación, en 1989
y en 1990. Además, el país presentaba un panorama de estancamiento productivo de largo plazo: el PIB de 1990, por ejemplo,
fue prácticamente igual, medido a precios constantes, al alcanzado en 1975; en términos per capita resultaba un 20% menor,
14
aproximadamente. Las ineficiencias en el aparato estatal y en
especial en algunas empresas públicas eran muy visibles y algunas prédicas privatizadoras habían logrado, apoyándose en ellas,
una fuerte penetración en la población. Estos factores contribuyeron a configurar un espacio de tolerancia a reformas radicales,
“amigables con el mercado”, que hubiesen encontrado seguramente mucha mayor resistencia social en condiciones menos
apremiantes. Así sucedió, por ejemplo, cuando el gobierno de
Raúl Alfonsín intentó, con éxito casi nulo, en sus últimos años
de gestión, algunos avances en materia de privatización de empresas públicas y de apertura comercial.
Cambios en el contexto externo
Ciertos cambios en el contexto externo fueron también muy significativos en la configuración del esquema de políticas de los
años noventa. En el plano de las ideas hay que destacar el auge
de los planteos reformistas del llamado Consenso de Washington.
En un plano fáctico sobresale la fortísima caída de las tasas de
interés internacionales producida a partir de 1989, que impulsó
los flujos de capitales desde los países desarrollados hacia la
periferia, dando origen a la expresión “mercados emergentes” y
el paulatino restablecimiento del acceso al crédito externo luego
del racionamiento que había seguido a la crisis de la deuda de
principios de los ochenta.
En ese contexto financiero externo más favorable y a favor
del espacio político creado por la propia inestabilidad que había
puesto fin al gobierno anterior, la administración de Carlos Menem
dio un giro sustancial hacia las políticas que perfilaban el llamado
Consenso de Washington.
Estabilización y reformas
Es muy importante tomar nota, al abordar las políticas económicas ejecutadas desde 1989 en adelante, de que éstas articularon
elementos muy diversos. Deben destacarse dos grupos de cuestiones de diferente naturaleza, que establecen entre sí cierta
complementariedad pero también algún grado de conflicto.
En uno de estos grupos se cuentan las diversas medidas de
reforma institucional y regulatoria. Caben aquí las privatizaciones
masivas de empresas públicas y las concesiones de servicios a
prestadores privados, las medidas de desregulación de mercados, y la apertura comercial. También, integran este conjunto la
apertura plena a los movimientos internacionales de capitales
y la autonomía del Banco Central. Más tarde, se adicionó la profunda reforma del sistema previsional, entre las medidas más
importantes.
El otro grupo de cuestiones se refiere al diseño y a la ejecución a partir de 1991, del programa de estabilización de precios
basado en la fijación por ley del tipo de cambio nominal. Aquí
cabe considerar muy relevantes los siguientes elementos adicionales: la prohibición de establecer contratos indexados, la
obligatoriedad de respaldar la base monetaria en divisas y la
posibilidad de establecer contratos locales en otras monedas,
distintas del peso.
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
Las reformas promercado no imponían inevitablemente un programa de estabilización de precios de esta naturaleza; tampoco
la política de estabilización requería de todas las reformas, aunque dos sí resultaban esenciales en este plano: la apertura comercial y financiera, que jugaban papeles de relevancia en el
esquema antiinflacionario.5
El desempeño macroeconómico de los años noventa resulta
de la confluencia e interacción de los distintos elementos mencionados: el cambio inicial favorable en el contexto financiero
externo (y, más tarde, las sucesivas perturbaciones negativas
del mismo origen), y las reformas y el programa de estabilización
adoptados. Es naturalmente imposible dilucidar qué efectos
pudo haber tenido cualquiera de esos hechos o procesos aisladamente. Cada una de las reformas, plantea un conjunto de
efectos favorables y otros negativos –pero como éstos derivan
también, al menos parcialmente, de otros factores, como la
estabilización de precios– la evaluación de costos y beneficios
se vuelve una tarea inasible.
Aún así, los problemas propios del programa de estabilización
parecen lo bastante nítidos como para poder ser evaluados con
cierto grado de autonomía. Asimismo, resulta , bastante claro que
algunos desajustes macroeconómicos (como el atraso cambiario, la dolarización del sistema financiero interno y la dolarización
de la deuda pública, entre los principales) fueron determinantes,
tanto de las trayectorias explosivas de algunas variables que
llevan a la crisis, como de la extrema virulencia de ésta. Por tal
razón nos detendremos en la descripción estilizada del funcionamiento de la economía bajo el esquema de estabilidad monetaria basado en el anclaje cambiario “duro” de la década pasada.
La ilusión del fin de los ciclos
Pese a una creencia bastante difundida, y más allá de sus innegables rasgos específicos, la experiencia argentina de los años
noventa no fue ni especialmente original ni aislada, ya que resultó
muy semejante a otros casos, pasados y contemporáneos, de
liberalización comercial y financiera de América Latina que desembocaron en episodios de crisis. En efecto, a pesar de la diversidad de casos y de las particularidades que toda crisis presenta,
puede observarse el mismo conjunto de factores críticos, y así
los desempeños macroeconómicos y las crisis encuentran una
explicación común.
Apelando a la memoria
Antes de abordar el esquema macroeconómico de los años
noventa, haremos referencia a algunas de las tempranas experiencias regionales de inserción financiera internacional de fines
de los años setenta –las de la Argentina y Chile en especial– que
anticiparon los modelos de integración financiera que adquirieron mayor generalidad en la década pasada.
Los llamados “experimentos de liberalización del Cono Sur”
combinaron drásticas reformas financieras y comerciales con
5. El análisis de la evolución macroeconómica que se presenta en este estudio se basa en diversos trabajos previos, especialmente en Damill,
Frenkel y Maurizio (2002), en Damill y Frenkel (2003), y en Damill, Frenkel y Rapetti (2005). En el primero de esos artículos, además de desarrollarse
un análisis exhaustivo del programa antiinflacionario y de sus efectos, se examina, asimismo, su impacto sobre la ocupación y las remuneraciones.
esquemas macroeconómicos de tipo de cambio fijo o prefijado
y política monetaria pasiva. Las reformas involucraron la liberalización del mercado financiero local, la apertura y desregulación
de los flujos de capital y la apertura comercial. La prefijación del
tipo de cambio (las “tablitas”) estaba orientada a la reducción
de la inflación. Estas experiencias de política se desarrollaron en
contextos de oferta abundante de fondos externos y tipo de
cambio real apreciado. En todos estos aspectos, resultan muy
similares al esquema argentino de los años noventa y también
al de México que desembocó en la crisis de 1994.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) apoyó fuertemente
esas experiencias de política. En 1980 y 1981, por ejemplo,
cuando el balance de pagos de Chile exhibía grandes déficit
de cuenta corriente, el FMI sostuvo que esa situación no debía
ser motivo de preocupación ya que, al menos Chile en ese momento, no tenía el déficit fiscal como contrapartida. Más tarde,
en 1994, el FMI sostendría el mismo criterio en el caso de México.
En ambas oportunidades el fundamento del diagnóstico se
apoyó en el argumento según el cual la conducta racional del
sector privado garantizaba la asignación eficiente de los recursos tomados en préstamo del exterior y garantizaba su pago.
Al menos hasta mediados de los años noventa, el gobierno
argentino utilizaba ocasionalmente este argumento para restar
relevancia a la trayectoria creciente que presentaba el déficit en
la cuenta corriente del balance de pagos: la contrapartida de
esa tendencia era principalmente el déficit privado, porque el
desequilibrio de las cuentas públicas era por entonces relativamente pequeño.
Las crisis de los experimentos del Cono Sur causaron gran
revuelo intelectual a comienzo de los años ochenta. El caso de
Chile fue particularmente impactante porque contaba con todos
los ingredientes que supuestamente garantizarían su éxito y estabilidad, de acuerdo con las teorías en boga que fundamentaban
las políticas. Esos experimentos estaban fundados en una versión del moderno “enfoque monetario del balance de pagos”, la
visión nacida en la Universidad de Chicago al calor del por entonces reciente restablecimiento de un mercado mundial de capitales.
Los trabajos y debates alrededor de las experiencias del Cono
Sur dieron lugar a la llamada sequencing literature, cuya conclusión principal es que aquellas crisis resultaron de una inadecuada secuencia de reformas. En concreto, se argumentó que
las crisis fueron causadas por la adopción prematura de la apertura financiera, y que los mercados de capitales deben abrirse
solamente después de que la economía se encuentre estabilizada, abierta al comercio internacional y con un sistema financiero
robusto. Es decir, recién al final de la aplicación de una secuencia de políticas –las que más tarde configurarían el núcleo del
Consenso de Washington– y solamente después de que las primeras reformas mostrasen plenamente los efectos esperados.
Se hace referencia a ese debate porque, cualquiera sea la
visión que se tenga sobre éste y de sus conclusiones, que por
cierto no tienen aceptación general, los antecedentes mencionados ponen en evidencia que, en la primera mitad de la década
de los noventa, cuando se experimentaba un nuevo auge de los
flujos de capital, se contaba con experiencia histórica, trabajo
analítico y recomendaciones de política que permitían examinar
los procesos que se desarrollaban entonces en México y en la
Argentina de una manera más crítica. Sin embargo, esos debates y conclusiones parecían lejanos y olvidados cuando, desde
comienzos de los años noventa, algunos procesos nacionales
15
replicaban aspectos importantes de aquellas historias. Eso se
observa al examinar, por ejemplo, los hechos estilizados de la
evolución macroeconómica de la Argentina desde principios de
la década pasada. Ni el FMI, ni los analistas de mercado ni la
producción académica más influyente parecían tener presente
las lecciones de la experiencia previa.
Más aún, en la fase dorada de la convertibilidad, entre 1991
y 1994, cuando algunos análisis ya apuntaban los riesgos que
podían derivarse de una mayor vulnerabilidad externa de la economía argentina (que se asemejaba mucho en este aspecto a lo
que se observaba en México al mismo tiempo, la otra economía
“ejemplar” de la región en materia de reformas), las IFI ciertamente contribuyeron a que se restara importancia a esos riesgos. Primaba el argumento según el cual la volatilidad de los
movimientos de capitales era cosa del pasado, que ciertas
transformaciones en el capitalismo mundial permitían concluir
que se había iniciado una nueva fase que prometía, vía inversiones directas y flujos financieros desde los países desarrollados
hacia el mundo “emergente”, el cierre progresivo de la brecha
de desarrollo y el avance hacia un mayor bienestar global.
Los programas de estabilización con anclaje cambiario
A partir de aquellas experiencias, y de varias posteriores, se ha
acumulado una experiencia considerable en los efectos de programas de estabilización de precios con anclaje cambiario y
apertura comercial y financiera, en la Argentina y en otras economías periféricas.
Las estabilizaciones de este tipo, como la que se basó en
la libre convertibilidad del peso, tienden a generar una dinámica
de ciclo. Inicialmente, la fijación del tipo de cambio y la menor
incertidumbre alientan el arbitraje en los mercados de bienes
y en los mercados financieros. La competencia de los bienes
importados (acentuada por la apertura comercial) y la fijación
cambiaria tienen un impacto antiinflacionario, al tiempo que se
producen ingresos de capitales privados atraídos por un diferencial favorable en las tasas de interés internas, aunque estas
últimas tienden inicialmente a bajar. La demanda agregada
aumenta alimentada por diversos factores, que incluyen el acceso
al crédito internacional y tasas de interés en baja, por lo que estas
estabilizaciones atraviesan inicialmente una fase expansiva.
En el caso de la Argentina, los programas de la década de
los noventa y también el de fines de los años setenta siguieron
a períodos de crédito muy escaso, racionado, por lo que el fin
del racionamiento, posibilitado por el acceso a recursos financieros externos constituyó en sí mismo un factor expansivo.
Si bien la inflación se reduce en esta fase inicial, el comportamiento dinámico de la demanda agregada contribuye a explicar
que los precios de algunos bienes y servicios, en especial en los
mercados de servicios no transables, que no están sometidos
a la competencia extranjera, continúen subiendo, aunque a un
ritmo menor. Con el tipo de cambio fijo, esa “inflación residual”
significa apreciación cambiaria. Esta es una consecuencia importante de estos programas de estabilización. La apreciación cambiaria tiene varios efectos reales negativos, sobre la producción
de bienes transables (la industria manufacturera, en especial)
y sobre la ocupación.
Sin embargo, son más importantes para la caracterización
del ciclo los efectos que gravitan de manera más directa en la
evolución del balance de pagos ya que como resultado de la
16
apreciación de la moneda y también de la expansión agregada,
que hacen crecer el flujo de importaciones netas, se deteriora
el resultado en cuenta corriente. En otros términos, las necesidades de financiamiento en divisas se incrementan. Es decir,
aumenta progresivamente la vulnerabilidad de la economía ante
posibles cambios negativos en el contexto financiero externo.
Si bien en un comienzo los ingresos de fondos financieros,
generados sobre todo por el arbitraje privado, superan al déficit
en cuenta corriente y se acumulan reservas, si los flujos de fondos hacia el país no aumentan, en algún momento, el creciente
déficit en cuenta corriente superará a los ingresos netos de capitales y las reservas comenzarán a declinar. Con un régimen de
tipo de cambio fijo, la declinación de las reservas de divisas
tendrá un efecto monetario contractivo, especialmente bajo un
régimen de convertibilidad, y esto podrá dar inicio a una fase
de enfriamiento de la actividad económica y eventualmente a
una recesión.
Pero en la práctica, aún antes de ese punto de inflexión, la
reversión del ciclo puede ser detonada por cambios exógenos,
como sucedió reiteradamente en la Argentina. En efecto, a lo
largo de la expansión que sigue a la estabilización con anclaje
cambiario, la fragilidad financiera aumenta tanto en el plano
externo cuanto en lo que se refiere al sistema financiero interno,
haciendo a la economía más vulnerable a schocks negativos.
La fragilidad externa se refiere, en primer lugar, al aumento
del déficit en cuenta corriente, que hace a la economía progresivamente más dependiente del acceso sostenido e incrementado a fondos en los mercados internacionales. En segundo
lugar, la persistencia del déficit en cuenta corriente tiene como
resultado un aumento del endeudamiento en el tiempo, por lo
que se eleva la carga de servicios de la deuda, con la posibilidad
de que se deterioren indicadores de vulnerabilidad financiera
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
como los cocientes “deuda/producto” y “deuda/exportaciones”,
o “intereses de la deuda/exportaciones”, por ejemplo.
En el plano interno, se observan en la fase expansiva tasas
muy altas de crecimiento del crédito otorgado por el sistema
bancario, con recursos provenientes, en parte, de fondos del
exterior. Esos procesos de fuerte crecimiento de los activos de
los bancos suelen ser acompañados por un aumento de la fragilidad financiera interna (las carteras activas de los bancos se
tornan más riesgosas). Esto es así en especial cuando los sistemas de supervisión y regulación bancaria resultan débiles o
inadecuados. En el caso argentino, en especial, estas fases de
rápida expansión financiera interna siguieron a largos períodos
de “desintermediación” financiera, por lo que la capacidad de
los bancos de procesar adecuadamente las decisiones de
crédito, evaluar riesgos, etc., resultaban relativamente escasas.
En un contexto semejante, la calidad de la cartera se torna dudosa
y probablemente se empobrece, aumentando el riesgo de que
un tropiezo en alguna parte del sistema pueda precipitar una
crisis financiera.
La experiencia fallida de estabilización con anclaje cambiario
de fines de los años setenta chocó, en efecto, con el escollo de
una crisis financiera interna que se desató en 1980. A partir de
ella, la política macroeconómica de estabilización con apertura
financiera inició el derrumbe que la llevaría a su fin en 1981.
Si bien esta historia es muy anterior al período aquí estudiado,
es un antecedente muy importante para hacer una evaluación
más acabada de la política económica de los años noventa, la
cual se desarrollará en el tercer capítulo. Previamente, se presentará un conjunto de información introductoria que ayudará
a evaluar la dirección de las reformas en las políticas públicas
discutidas durante las últimas décadas en la Argentina.
17
2. LA REFORMA DEL ESTADO: ENTRE EL CONSENSO DE WASHINGTON,
LAS REFORMAS ESTRUCTURALES Y EL AJUSTE MACROECONÓMICO
Los años noventa han sido considerados reiteradamente como
un período de importantes reformas en materia de intervención
pública. El análisis de las políticas de reforma del estado que
fueron implementadas en la Argentina debe reconocer un rasgo
común muy acentuado: las diferentes iniciativas han enfrentado
problemas estructurales de larga data, cuyas raíces son anteriores al período aquí estudiado. El agotamiento y los problemas
de las políticas públicas en educación, salud, previsión social,
infraestructura (por citar las más importantes) son muy anteriores a la hiperinflación de fines de la década de los ochenta, pero
también a la crisis de la deuda de principios de esa década e incluso a la crisis de mediados de los años setenta. En todo caso,
se trata de evaluar la pertinencia de las políticas instrumentadas
para atender a los problemas preexistentes.
Asimismo, debe reconocerse la importancia de las circunstancias internacionales bajo las que se discutieron estas políticas
de reforma y, en especial, el papel jugado por los organismos
multilaterales de crédito. Comencemos caracterizando algunas
de esas circunstancias.
Consenso de Washington y reforma
del Estado
Una vez finalizada la segunda guerra mundial se consolidó en
la región, como estrategia de desarrollo, lo que se conoce como
industrialización por sustitución de importaciones (ISI). La ISI,
basada en la protección de las industrias nativas mediante medidas arancelarias y no arancelarias, era concebida como una
reacción ante la disminución en la demanda de los países industriales de exportaciones latinoamericanas de productos primarios, así como ante la tendencia al deterioro de los términos de
intercambio y las dificultades que la región enfrentaba para desarrollar la producción local de manufacturas.
Esta estrategia, si bien comprensible en el marco de las tendencias del comercio internacional que le habían dado origen,
nunca logró configurar un sendero de desarrollo sustentable (por
varios problemas intrínsecos, principalmente la creciente necesidad de una cantidad significativa de recursos de capital y el
aumento del grado de sofisticación tecnológica, que elevaron los
costos de producción en el interior de los estrechos mercados
nacionales, generando la necesidad de mantener altas barreras
de protección). Finalmente, la crisis del petróleo a comienzos de
los años setenta y el surgimiento de la deuda externa como factor
novedoso en el esquema de desequilibrios estructurales de la
región terminaron por decretar la inviabilidad de esta estrategia.
Es en este marco que surgió la necesidad de encontrar una
nueva respuesta al desafío del desarrollo en la región. Existía un
amplio consenso en que no sólo se necesitaban medidas de estabilización en el corto plazo, sino también otras orientadas a
introducir cambios estructurales para asegurar el cierre de las
dos brechas que habían surgido y crecido, durante la ISI: la fiscal
y la externa. Una de las respuestas más importante e influyente
a los desafíos que planteaba la necesidad de la estabilización era
el paquete de medidas basadas en lo que John Williamson (1990)
llamó el Consenso de Washington para la estabilización con
crecimiento. Es en este sentido que se vuelve relevante comprender el papel que jugaron durante la década del noventa las IFI
en la definición de políticas para la región.
El conjunto de objetivos perseguido por el consenso puede resumirse en: a) un sano marco macroeconómico; b) un gobierno
más pequeño y eficaz; c) un sector privado dinámico (eficiente
y en expansión) y d) políticas para reducir la pobreza, tales como
subsidios con destino específico para alimentos, así como programas para la educación y la salud (Fischer, 1990). Williamson
formuló un decálogo, consensuado por las instituciones financieras internacionales con sede en Washington y con injerencia
en la política de los países latinoamericanos:
1. El déficit fiscal debe reducirse drásticamente (preferentemente
mediante la disminución de los gastos en vez de a través de
un incremento impositivo). Un déficit operativo por encima del
1 ó 2% del PBI sería el fracaso de la política económica.
2. En los gastos públicos deben eliminarse los subsidios de
todo tipo, salvo los destinados a la educación (principalmente
primaria) y a la salud (prioritariamente la preventiva). La inversión
del gobierno debe destinarse a la infraestructura pública.
3. En la reforma impositiva la base imponible debe ser amplia
y con una tasa marginal moderada.
4. Tasas reales de interés positivas.
5. El tipo de cambio debe ser competitivo, con garantía de que
se mantenga en el tiempo, orientado a favorecer el crecimiento
de las exportaciones (principalmente las no tradicionales).
18
6. En la política comercial se deben suprimir las barreras no arancelarias, eliminar los impuestos a las exportaciones y garantizar
el acceso a insumos intermedios importados a precios internacionales competitivos. La protección de la industria naciente debe
ser temporal.
7. Se debe establecer una legislación que favorezca la inversión extranjera directa (IED) como forma de atraer capitales y
tecnología.
8. Se deben privatizar las empresas estatales.
9. Se deben desregular los mercados (principalmente el laboral),
para que un nivel mayor de competencia estimule el crecimiento.
10. Las instituciones y la legislación deben fortalecer los derechos de propiedad.
El conjunto de políticas implementadas en la Argentina durante
la década del noventa (que el saber popular englobó bajo el
título de “convertibilidad”) se encontró fuertemente inspirado por
este consenso.6 Como podemos apreciar actualmente, el éxito
de las éstas fue muy relativo ya que, aún pudiendo decir que la
implementación de esas reformas en algunos sectores estimuló
la modernización de la economía, ante una visión de conjunto,
y entendiendo que tenían por objetivo establecer un sendero
de desarrollo sustentable, el fracaso fue estrepitoso.
En materia de gasto social, con la idea de concentrar las acciones de política pública sobre la población de menores recursos
y, simultáneamente, considerando la restricción fiscal, se propusieron y apoyaron reformas focalizadas en la asistencia de los
grupos más necesitados. De esta manera, las políticas inspiradas
en este consenso propusieron un alejamiento del paradigma de
provisión universal e igualitarista predominante durante la expansión del Estado benefactor, para arribar a una versión mucho
más restrictiva de la equidad. Adicionalmente, debe insistirse en
que aún durante el auge del paradigma ahora abandonado,
muchas de las políticas sociales fueron organizadas en la Argentina bajo un esquema de redistribución bastante defectuoso o
incompleto. En este caso, entonces, la discusión de políticas de
reforma resultó de una particular combinación de problemas
preexistentes, ideología predominante y restricciones de diferente
tipo, en particular macrofiscales e institucionales.
Como ejemplo de reformas específicas impulsadas durante
la década de los noventa que derivaron en la pérdida de patrones
de equidad previamente consolidados deben mencionarse, entre
otras, la reforma previsional, la desregulación de las obras sociales, la descentralización de escuelas, hospitales y otras políticas
sociales y los programas de autogestión hospitalaria.
Muchas de estas reformas contaron con la asistencia técnica
y financiera de las IFI. Especialmente el Banco Mundial, y en
menor medida el BID, a través de diversas operaciones de préstamo, brindaron asistencia importante a las reformas en las áreas
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
de previsión, de salud y de educación, entre otras. Asimismo,
debe notarse que en algunos acuerdos con el FMI se ha consignado de manera explícita el compromiso del gobierno argentino
de avanzar en esa misma dirección.
En la sección siguiente se tratará de manera específica las
reformas en la provisión pública de salud y educación, que seguramente influyeron de manera más sustantiva en la situación
de la infancia.
Descentralización y reformas en la provisión
pública de salud y educación
Una importante política de reforma llevada a cabo durante los
años noventa, pero que reconoce un antecedente relevante en
reformas instrumentadas durante la segunda mitad de la década
del setenta, se refiere a la descentralización de la provisión de
salud y educación públicas. Como resultado de los diversos
procesos de cambio en la estructura fiscal del país, el gobierno
nacional ha concentrado progresivamente sus erogaciones en la
previsión social, en la salud para la tercera edad y en los servicios de la deuda.7 Las provincias, por su parte, han hecho lo
propio en educación básica y salud; y los municipios en diferentes servicios urbanos. Simplificando al extremo el problema del
financiamiento de un federalismo responsable, podría argumentarse que la Nación tiene centrado su presupuesto en la atención
de los problemas del pasado (en general, derechos adquiridos de
difícil reformulación), mientras que las provincias lo concentran
en el futuro. Esto tiene importantes consecuencias en relación
con los temas aquí analizados ya que la provisión de servicios
públicos destinados a la infancia y, en general, la formación de
capital humano, depende en mayor medida de los presupuestos
provinciales.
A su vez, la combinación de las tendencias predominantes
en materia de descentralización del gasto público con la concentración del sistema tributario en pocos impuestos administrados
por la Nación determina la importancia del régimen de coparticipación. En este régimen, así como en las restantes modalidades
de transferencias de recursos entre la Nación y las provincias,
descansan las posibilidades de hacer más equitativa la provisión
de esos servicios en un país con desarrollo regional tan dispar.
En consecuencia, como resultado de lo anterior, el gasto
público social de las provincias muestra un fuerte aumento tendencial, aunque con un comportamiento cíclico muy marcado,
como se analizará más adelante (gráfico 1).
Además, debe señalarse que mientras que en 1980 el Gobierno Nacional ejecutaba el 60% del gasto social y los gobiernos provinciales un 33%, en 2000 los porcentajes eran de 49%
y 42% respectivamente. El gráfico 2 (página 20) muestra la
caída del gasto en manos de la Nación y el aumento del gasto
provincial y municipal como consecuencia de la descentralización, pero también de otras reformas en los presupuestos
6. Obviamente, a excepción del punto 5.
7. En el gráfico 1, la relativamente elevada participación del gasto en salud en el gobierno nacional se explica por la atención de la tercera edad
(0,8% del PBI) y el gasto en salud de las obras sociales (2,1% del PIB), que, si bien no son instituciones gubernamentales, en las estadísticas
elaboradas por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados de la Secretaría de Política Económica son incorporadas a las cuentas de ese
nivel de gobierno.
de las jurisdicciones, entre las que se destaca la fuerte retirada
de la presencia del presupuesto nacional en servicios económicos y el aumento del gasto previsional.
Las políticas de descentralización del gasto suelen asociarse
con la necesidad de hacerlo más eficiente, combinando la búsqueda de una mejor atención de los problemas locales con un
menor costo fiscal. La teoría dice que cuanto más cerca de los
beneficiarios se ubique su provisión, mejor será la asignación
19
de los recursos, ya que la definición del gasto tendrá en cuenta
las preferencias locales y su control por parte de la ciudadanía
será más directo y efectivo. Sin duda, esto supone que los costos y beneficios de esa provisión se limiten al espacio geográfico
en que se define la política, y que la comunidad local tendría
mecanismos institucionales para manifestar sus preferencias y
hacer valer su derecho a controlar y fiscalizar el destino de los
fondos públicos.
GRÁFICO 1. GASTO SOCIAL PROVINCIAL POR FINALIDAD / FUNCIÓN (1980–2003)
En porcentaje del PIB
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Educación, cultura y ciencia y técnica
Salud
Promoción y asistencia social
Previsión social
Trabajo
Otros
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS)
Tanto en salud como en educación, se presentan dos problemas
que requieren una especial atención. Por un lado, no es posible
sostener que la provisión de estos servicios en una jurisdicción
no afecta el bienestar de poblaciones vecinas (externalidades).
Por otro, existen importantes razones para rechazar la idea de
que cada jurisdicción se haga cargo de manera independiente
de la educación pública y de la cobertura sanitaria de sus propios habitantes (ya que existen importantes disparidades entre
las necesidades y los recursos de cada una de ellas). Esto requiere de políticas regionales compensatorias claramente diseñadas
y decididamente instrumentadas. En la Argentina, más que por
un afán en hacer más eficiente la prestación de servicios, el proceso de descentralización fiscal fue impulsado por la decisión del
gobierno federal de modificar en su favor las relaciones financieras con las provincias y municipios. Tanto la transferencia de
establecimientos hospitalarios y de educación primaria hacia fines
de los años setenta, como la de hospitales y educación secundaria de principios de los años noventa, tienen como motivación
la modificación de la coparticipación efectiva. No han existido
transferencias de recursos específicas para atender el financiamiento de los servicios transferidos, ni se han diseñado mecanismos compensatorios con anterioridad a las transferencias.
La problemática de la salud es diferente a la de la educación
ya que, de acuerdo con la Constitución de la República Argentina, las provincias son las encargadas de la salud pública, mientras que en materia educativa existen potestades superpuestas.
Con posterioridad a la transferencia de 1991, se sancionó un
marco normativo que regula las responsabilidades de cada nivel
de gobierno en materia educativa (Ley Federal de Educación); en
cambio, no existe un marco regulatorio similar para la salud. Por
último, los mercados son muy diferentes al existir, en el caso de
la salud, intereses económicos y políticos de una magnitud muy
20
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
GRÁFICO 2. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980/2000)
En porcentaje del PIB
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1980
2000
1980
Funcionamiento
Educación, Cultura,
Ciencia y Técnica
2000
1980
Provincias
Nación
Salud
Previsión Social
2000
Municipios
Otro Gasto Social
Servicios
Económicos
Deuda Pública
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS)
superior a los que se presentan en la educación. La descentralización desordenada ha derivado en serios costos en términos
de eficiencia y equidad. Tanto en el campo sanitario como en la
provisión de educación se puede identificar una multiplicidad de
respuestas locales, en lo referido tanto a la forma en que adopta
el proceso como a sus resultados. La ausencia de coordinación
por parte del nivel central permitió una gran heterogeneidad de
conductas en el nivel provincial y municipal, lo que responde,
en grandes rasgos, a la configuración previa de cada sistema y
a la política sectorial adoptada en cada lugar, como respuesta
al propio proceso descentralizador.
Estas respuestas, a su vez, están estrechamente condicionadas por la restricción financiera que opera de manera muy
diversa en cada jurisdicción. De esta manera, las posibilidades
de mejorar los servicios sociales descentralizados están delimitadas por el grado de desarrollo económico-social, productivo
y la capacidad de financiamiento de cada jurisdicción. A su vez,
las potencialidades de desarrollo de cada una de ellas están
determinadas, en buena parte, por el estado y nivel de su capital humano y cultural, lo cual está directamente vinculado con
las posibilidades que tenga su población de acceder a buenos
niveles de educación y sanidad.8
No hay mecanismos fiscales y financieros particulares, asociados
a la distribución de rentas fiscales entre la Nación y las provincias,
que puedan asimilar pautas de carácter nacional en cuanto a la
provisión y calidad de la educación o la salud. En el diseño actual, esto plantea un dilema de difícil solución: si se desea aplicar
programas o políticas y prioridades de alcance nacional, orientadas a una provisión más equitativa de educación y salud en las
diferentes provincias y regiones del país, éstas terminarán demandando fondos adicionales del presupuesto nacional; por otro
lado, si esta opción no fuera fiscalmente viable, se perjudicarán
aquellas acciones de reaseguro. Como resultado: la provisión y
la calidad de la educación y la salud tenderán a resultar excesivamente dependientes de la disponibilidad de recursos económicos y fiscales de las diferentes jurisdicciones.
Las provincias han sido las receptoras de la red de establecimientos y actualmente poseen autonomía completa en la decisión y gestión de la política educativa y de salud. Las provincias
son jurisdicciones políticas que, en el caso argentino, cubren áreas
geográficas extensas con una enorme dispersión en cuanto a la
concentración de la población. Siendo así, es legítimo preguntarse si se puede sostener que este modelo de descentralización
es el más conducente para incorporar sus supuestas ventajas
8. Muchos de los argumentos presentados en este capítulo fueron desarrollados con mayor detalle en estudios específicos. Véase Carciofi, R.,
Cetrángolo, O. y Larrañaga, O. (1996); Bisang, R. y Cetrángolo, O., (1997), y Cetrángolo, O. y Gatto, F. (2002).
(mejor asignación de los recursos, participación e integración de
la comunidad, control de los servicios ofrecidos, etcétera).
Adicionalmente, la descentralización de servicios sociales ha
derivado en una modificación en la modalidad en que se manifiesta la restricción fiscal. Dado que la estructura de gasto
provincial ha pasado a estar cada vez más dominada por los
servicios sociales, los diferentes esfuerzos de saneamiento fiscal emprendidos por las diferentes jurisdicciones provinciales
que enfrentaron problemas fiscales y financieros debieron, necesariamente, prestar atención a las posibilidades de reducir sus
erogaciones en salud y educación. A u vez, considerando que
la casi totalidad de los gastos en esas finalidades se concentra
en el pago de salarios, esos intentos generaron, en algunas provincias, episodios de alta conflictividad social.
Para atender esta problemática se intentó instrumentar algunas reformas en los sectores de salud y educación tendientes
a mejorar la organización y administración del gasto social. En
ese contexto, diversos programas con asistencia de los organismos multilaterales de crédito trataron de incorporar modificaciones en los esquemas de remuneraciones y nuevos procedimientos el ámbito educacional. Entre otras iniciativas se cuentan
los cambios en la estructura de adicionales salariales, legajo
único docente, control del ausentismo y actualización de las plantas orgánicas funcionales. En general, aún no se han podido apreciar mejoras significativas en la eficiencia sectorial; no obstante,
estas acciones definen una tendencia en la que va tomando forma, con suerte muy variada según las jurisdicciones, un nuevo
concepto de la capacidad de administración del gasto sectorial.
Este ha sido un proceso muy prolongado, en el cual las motivaciones, alternativas y reformas efectivamente adoptadas no
han resultado de un diseño único y ordenado de esta política de
reforma del gasto social. Por el contrario, se trata de una reforma
en donde los avances han estado relacionados, muchas veces,
con elementos que poco tienen que ver con los factores que
usualmente son considerados para recomendar este tipo de políticas. En general, el proceso fue muy influido por las restricciones
macrofiscales de cada período.
En salud, el problema es más grave aún. Como sucede en
muchos países, la provisión de salud en la Argentina se organiza en tres subsectores: público, seguridad social y privado. Sin
duda, la excesiva fragmentación de las instituciones que lo componen es su rasgo distintivo. Su falta de coordinación y articulación impide la conformación de un “sistema” de salud y atenta
contra el uso eficiente de recursos y el logro de niveles aceptables de equidad en su cobertura. No sólo se nota la falta de integración entre los distintos subsectores, sino que en el interior
de cada uno de ellos también se observa un elevado grado de
fragmentación.
Desde principios de la década de los setenta,9 el rasgo distintivo del sistema de salud argentino se relaciona con el papel
central que ha tenido en su evolución un particular sistema de
21
seguridad social. Con el desarrollo de las obras sociales (instituciones de salud de la seguridad social), el sistema amplió
rápidamente la cobertura, aunque a costa de una gran fragmentación. A través de esas instituciones, surgidas tiempo atrás,
los trabajadores trataron de introducir las bases de un sistema
solidario en el interior de cada uno de los gremios en que se organizaron. El aporte de cada trabajador a su obra social es función de sus ingresos y no de su riesgo potencial, compartiendo
en igual medida los beneficios que surgen de la asociación. La
expansión de las obras sociales se convirtió en el pivote articulador del desarrollo global del sector, orientando su demanda hacia
prestadores privados, empresas químicas y farmacéuticas y
productores de equipamiento médico. Esto fue determinante en
el crecimiento del subsector privado. Por su parte, la red de servicios estatales, que era hegemónica hasta la consolidación de
este esquema, pasó a quedar reservada, básicamente, a la atención de la población más careciente, sin cobertura de la seguridad social.10
En el área sanitaria, por su parte, durante los años noventa
se intentó avanzar con reformas en la organización microeconómica, mediante la introducción de un nuevo modelo de autonomía hospitalaria sumamente ambicioso. Esta reforma podría
tener una incidencia clara sobre la eficiencia y la equidad de las
prestaciones públicas. Se trataría de la captación de recursos
adicionales para la atención de pacientes con capacidad de
pago, lo que permitiría, en teoría, ampliar la cobertura y mejorar
la calidad de atención a pacientes de menores recursos. Esto
supone un mecanismo en el cual el proceso de transferencia
en gran medida se determine y materialice en cada una de las
unidades prestadoras de servicios. No obstante, han sido escasos los avances logrados en tal sentido. La captación de ingresos
adicionales se ha orientado en su mayor parte a la recuperación
de pagos por servicios prestados a otras entidades públicas o
semipúblicas que cubren estratos de menores recursos económicos; es decir, el sistema no se nutre mayormente de ingresos
por prestaciones adicionales efectuadas a la población de mayores recursos. Por otra parte, no se han mejorado las condiciones
de prestación del servicio público ni se ha logrado introducir
mecanismos que permitan vincular el pago de sobresueldos a
mejoras en la productividad de los agentes. Pero, más importante para el argumento de este estudio, debe tenerse en cuenta
la existencia de diversos puntos de partida en materia de equipamiento, especializaciones y capacidades concretas entre las
unidades objeto de descentralización. Lo cual podría derivar en
que algunas unidades descentralizadas rápidamente puedan
captar fondos adicionales, mientras que otras queden rezagadas
por sus deficiencias estructurales iniciales, llevando a establecer
grados crecientes de inequidad interna en la medida en que
no exista una entidad superior que tienda a compensar estos
desequilibrios.
09. En 1970, la ley 18.610 extendió la cobertura de las obras sociales a toda la población en relación de dependencia, haciendo obligatoria la
afiliación de ésta a esas instituciones. Poco después, el sistema de obras sociales se extendió, asimismo, en forma obligatoria a los jubilados
y pensionados (Ley 19.032) con financiamiento compulsivo sobre los trabajadores activos.
10. Una presentación estilizada de la evolución histórica del sector, con especial referencia al desarrollo del subsector privado, fue desarrollada
por Jorge Katz. Véase Katz y Muñoz (1988), Cetrángolo y otros (1992); Katz (1995).
22
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
23
3. LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
Funcionamiento de la macroeconomía
En los años noventa, el ciclo de apertura-expansión seguido
de aumento de la fragilidad financiera externa, contracción y
crisis, que se describió en el primer capítulo del estudio, fue
experimentado dos veces. Primero entre 1990 y 1995 (año en
que la economía fue frenada por el derrame de la crisis de
México), y luego entre 1995 y 2001. El primero de esos ciclos
no desembocó en crisis cambiaria, aunque sí en recesión y
crisis financiera.
Revisemos brevemente la experiencia de los tempranos años
noventa. Ya se han mencionado los cambios positivos experimentados en el contexto financiero internacional, que tuvieron
un impacto decisivo en el plano interno. Las tasas internacionales de interés cayeron abruptamente a partir de 1989, al tiempo
que se recuperaba el acceso al financiamiento externo. En 1991,
los ingresos de capitales comenzaron a adquirir importancia.
Además de los factores de expulsión, que explicaron buena
parte de los flujos de capitales hacia los mercados emergentes
(especialmente la caída de las tasas de interés en el mundo
desarrollado), también fueron relevantes los factores internos,
llamados “de atracción”: en el caso argentino cabe destacar el
proceso de privatizaciones, iniciado en 1990, la liberalización
financiera y el lanzamiento del programa de estabilización.
Así, en los primeros años de la década de los noventa, los
ingresos netos de fondos superaron al déficit en cuenta corriente,
permitiendo una sustancial y rápida acumulación de reservas internacionales, cuyo acervo inicial era muy pequeño. Tal como en
el ciclo estilizado descrito más arriba, la acumulación de reservas alimentó el incremento de la cantidad de dinero y de crédito.
Esto, combinado con la declinación de las tasas de interés (externas e internas), llevó a una expansión rápida de la demanda
agregada y el producto. Este, a su vez, afectó al balance de pagos, puesto que la suba del PIB estimula las importaciones, contribuyendo al déficit en la cuenta corriente. La apertura comercial
y la apreciación cambiaria actuaron en el mismo sentido.
El crecimiento liderado por los ingresos de capitales continuó
hasta 1994. En ese año se produjo una suba de las tasas de interés internacionales (a partir de la decisión de la Reserva Federal
de elevar sus tasas de descuento, desde febrero). Esto comenzó
a gravitar negativamente sobre los ingresos de fondos y, debido
al creciente déficit de la cuenta corriente, las reservas de divisas
dejaron de crecer.
En la fase expansiva, la vulnerabilidad de la economía a schocks
externos desfavorables se incrementó. El déficit en cuenta corriente tendió a aumentar al tiempo que crecía la deuda externa. Así,
la dependencia de los ingresos de fondos del exterior se acentuó. En otras palabras, el esquema macroeconómico se tornó
más vulnerable a cambios que pudieran afectar más o menos
abruptamente la disponibilidad de financiamiento. Esta fuente
de vulnerabilidad se acentuó, en el caso argentino, debido a
que el régimen involucraba una completa liberalización de los
flujos de capitales. En efecto, el régimen vigente excluía el uso
de instrumentos para regular o influenciar su composición, en
contraste, por ejemplo, con la experiencia simultánea de Chile
o de Colombia.
Hasta 1994, la economía argentina evolucionó hacia una
posición más frágil frente al riesgo de schocks externos negativos, al igual que México, que también venía experimentando un
proceso de estabilización de precios basado en la utilización del
tipo de cambio como ancla nominal y, por ende, enfrentaba igualmente una considerable apreciación de su moneda. Reflejando
ese fenómeno, en 1994 la prima de riesgo país se incrementó en
ambas naciones más acentuadamente que en otras economías
de la región, como las de Chile o Brasil, país que ya había, en
1994, iniciado su proceso de estabilización y reformas amigables con el mercado, en el marco del plan Real.
La suba de las tasas de interés y la propia mecánica del régimen de convertibilidad podrían haber llevado a una fase contractiva, como sucedería en 1998. Pero a fines de 1994 México
sufrió una corrida contra el peso que concluyó en una fuerte
depreciación. El contagio afectó inmediatamente a la Argentina.
Por lo tanto, en lugar de experimentar un ajuste endógeno según
el mecanismo típico de la convertibilidad, el schock externo llevó
a una masiva y rápida salida de fondos a comienzos de 1995,
con una paralela suba, muy acentuada, de las tasas de interés
internas. El stock de reservas se redujo abruptamente y, con
ello, se contrajo la liquidez. La demanda agregada mostró un
comportamiento similar. En esta fase, la tasa de desempleo
(que había iniciado una tendencia ascendente dos años antes,
cuando todavía la economía se expandía a un ritmo muy elevado) experimentó un incremento sustancial, ubicándose siempre,
desde allí en adelante, en niveles históricamente muy elevados.
Aquí cabe una digresión acerca de algunos efectos sociales
de las políticas macroeconómicas de los años noventa, que
serán explorados en mayor detalle más adelante.
24
Planteándolo en términos simples, es habitual que se sostenga
(y el Consenso de Washington estaba influido por esta idea) que
las reformas pro mercado tienen costos (sociales) en el corto
plazo, pero generan importantes beneficios en el futuro, de manera que, por ejemplo, los sectores beneficiados podrían estar
en condiciones de compensar plenamente a los perdedores,
aunque en la práctica esta compensación pueda no llevarse a
cabo nunca.
Ahora bien, cuando las reformas se combinan con un programa de estabilización con ancla cambiaria como el de la convertibilidad, entre cuyos efectos iniciales está una importante
expansión del gasto agregado y del PIB, esos costos iniciales
son poco perceptibles, muy localizados, y en general más que
compensados por los efectos del auge global. Esto favorece
inicialmente el apoyo social a las reformas y fortalece políticamente al gobierno de turno, lo que contribuye a su vez a consolidar el programa y a desalentar casi cualquier acción correctiva,
bajo el conocido lema de “por qué arreglar lo que funciona bien”.
Así, el esquema de políticas se hace aún más rígido. Sin embargo, el efecto positivo sobre el empleo luego se debilita, muy en
especial por la combinación de atraso cambiario (con la consiguiente pérdida de competitividad de la producción interna,
especialmente de la manufacturera) y de apertura comercial.
Finalmente, cuando sobreviene la contracción del gasto agregado en la fase recesiva del ciclo, el impacto sobre el empleo
suma todos esos efectos negativos. De allí el carácter inédito
de las tasas de desempleo experimentadas por el país desde
el impacto del Tequila. En ese momento los principales costos
sociales del programa se manifiestan conjuntamente.
Sin embargo, la recesión de mitad de la década fue muy breve. Un fuerte paquete de apoyo financiero externo e interno,
estructurado con la coordinación del FMI, permitió cambiar rápidamente el estado negativo de las expectativas. Además, por
distintos mecanismos, y a pesar de las limitaciones establecidas
por la regla de convertibilidad, el gobierno desplegó un intenso
activismo monetario dirigido a sostener a los bancos y detener
así la profundización de la crisis financiera.
Debido a los efectos favorables del apoyo financiero externo
fue posible preservar el régimen monetario. Ya hacia el cierre de
1995 una nueva expansión estaba iniciándose. El mecanismo
monetario por detrás de esta recuperación fue el mismo que se
había experimentado en primera parte de la década de los noventa. Se reabrió el acceso a los fondos del exterior; así, los ingresos de capitales comenzaron a superar al déficit de la cuenta
corriente (que se había reducido como consecuencia de la recesión), las reservas de divisas repuntaron otra vez, al igual que las
cantidades de dinero y crédito. Los elementos de la dinámica
cíclica estaban nuevamente en movimiento.
Esta nueva fase expansiva mostraría los mismos rasgos estilizados de la primera, pero esta vez resultaría más corta. La prima
de riesgo subió a mediados de 1997, luego de la devaluación
tailandesa, y el crecimiento se desaceleró. La crisis rusa de 1998,
que tuvo un muy fuerte impacto en Brasil, llevó a su fin a la expansión. Los ingresos de fondos declinaron desde ese momento y
la acumulación de reservas se desaceleró, para tornarse negativa algo más adelante. Como consecuencia, a mediados de
1998 se inició una fase de contracción del PIB, que concluiría
con el colapso de 2001-2002, en el que, entre otros numerosos
acontecimientos, se experimentó la violenta depreciación del
peso ya mencionada, y el default de buena parte de los compromisos financieros externos e internos del gobierno.
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
El guión argumental de la historia macroeconómica de fines de
la década de los noventa es bastante simple. Para comenzar, el
giro desfavorable del escenario financiero externo experimentado en 1997-1998, luego de las crisis del sudeste de Asia y de
Rusia, encontró a la Argentina con un déficit en cuenta corriente
elevado y creciente, una moneda apreciada y una perceptible
carencia de instrumentos de política para hacer frente a ese
conjunto de problemas, dada la rigidez del esquema macroeconómico adoptado. No sorprende que, en esas condiciones, la
prima de riesgo país haya dado un salto permanente hacia arriba y que el acceso a fondos del exterior se haya tornado más
problemático. La subsiguiente suba en la carga de intereses de
la deuda tuvo un impacto negativo sobre todos los deudores,
incluyendo naturalmente al sector público.
Ante la carencia de otros instrumentos, el gobierno respondió
a esa situación mediante políticas fiscales restrictivas. La historia oficial en relación con esta forma de activismo solía rezar así:
la disciplina fiscal restaurará la confianza en la capacidad de pagos del sector público, de manera que la prima de riesgo sobre
la deuda soberana caerá, llevando a una declinación de las tasas
de interés internas. Por lo tanto, la demanda interna de bienes
y servicios se recuperará, arrastrando a la economía fuera del
pozo recesivo. Menores tasas de interés y un mayor nivel del
producto contribuirán, a su vez, a equilibrar las cuentas públicas,
lo que también alimentará, nuevamente, la confianza, cerrando
así un círculo virtuoso.
La historia macroeconómica de fines de la década de los
noventa es la historia del fracaso de esa visión. A pesar del perceptible ajuste del resultado primario del sector público que se
produjo en estos años, el canal de crédito no pudo reabrirse.
Más aún, las subas de impuestos y los recortes del gasto público reforzaron las tendencias recesivas, contribuyendo con ello a
consolidar las expectativas negativas que impedían la tan esperada declinación de la prima de riesgo país.
En conclusión, la política fiscal fue, por sí sola, impotente para compensar los fuertes desequilibrios macroeconómicos que
tenían raíces en otro lugar, más precisamente, en el sector
externo. Bajo esta orientación de política fiscal autodestructiva,
la economía quedó atrapada en un círculo vicioso por varios
años, sufriendo así la más prolongada recesión desde la primera
guerra mundial.
Pese a sus diversas semejanzas, en algunos aspectos importantes el segundo ciclo de los años noventa se diferenció del
primero. Queremos destacar aquí uno de ellos: los disímiles
papeles jugados por los sectores público y privado en la generación de los flujos de capitales que alimentaron la acumulación
de reservas. El punto es muy importante, entre otras razones,
porque bajo la convertibilidad, el acervo de reservas es la base
de todo el sistema monetario y crediticio interno, de modo que
sus variaciones repercuten de manera directa, por ejemplo, sobre la disponibilidad de fondos en préstamo y, por ende, sobre la
demanda agregada, según se describió más arriba al plantear
los mecanismos estilizados del ciclo.
Durante la primera expansión económica, a comienzos de
la década, los ingresos de capitales privados fueron predominantes. Sin embargo, los ingresos de fondos captados por el
sector público se hicieron más importantes durante la recesión
de 1995. Esos recursos, obtenidos principalmente a través del
paquete de ayuda externa ya mencionado, contribuyeron a aliviar
los efectos negativos del schock.
Desde entonces, los ingresos netos de capitales dirigidos al
sector público se mantuvieron en un nivel elevado hasta el fin
del período. Así, a diferencia de lo que había sucedido previamente, la segunda expansión experimentada en la década fue
impulsada principalmente por entradas de divisas cuya contrapartida era la colocación de deuda pública, mientras que los
ingresos netos dirigidos al sector privado se recuperaron sólo
lentamente. Desde mediados de 1998, estos últimos dejaron de
fluir en montos significativos y, a fines de 2000, comenzó una
masiva fuga de capitales.
De modo que, según surge de lo anterior, el sector público
jugó, a través de la colocación de deuda externa, un papel crucial en la acumulación de reservas internacionales durante los
años noventa. Es cierto que el aumento de la deuda externa del
sector privado no fue menos importante, pero una parte significativa del mismo tuvo contrapartida en salidas de fondos privados. En efecto, si bien ese sector experimentó un considerable
incremento en el monto de sus obligaciones externas, algo similar sucedió con los activos externos de su propiedad, de modo
que la demanda neta de divisas por parte del sector privado
fue positiva, en el agregado.
En otros términos, a fines de los años noventa el nivel de reservas y la liquidez interna devinieron cada vez más dependientes
del acceso del sector público a fondos del exterior. Estos cambios en la composición sectorial de la riqueza financiera tenían,
potencialmente, efectos muy importantes sobre la equidad distributiva. En efecto, el sector público tendía a asumir cada vez
más riesgo cambiario, al acentuar su posición deudora en moneda extranjera, mientras que una parte del sector privado se
convertía en acreedora neta en dólares, acumulando activos
externos en magnitudes muy importantes.
Política fiscal durante la convertibilidad
A lo largo de los años noventa, el diseño de la política fiscal
trató de responder simultáneamente a la necesidad de un fuerte
ajuste para acompañar el programa macroeconómico y el mantenimiento de ciertos niveles de competitividad de los sectores
productores de bienes transables. Esto último, bajo un régimen
de tipo de cambio fijo, presionó a la reducción o eliminación de
algunos impuestos, restringiendo aún más el margen de acción
del sector público. En algunos casos, como el de las cargas sobre la nómina salarial, se trata de recursos que se aplicaban
específicamente al financiamiento del gasto social.
El sector público argentino llegó a los años noventa con una
larga historia de desequilibrios estructurales, con breves períodos de superávit que, en general, habían coincidido con los incrementos extraordinarios en los recursos que se presentaban
de manera simultánea a la puesta en marcha de programas de
estabilización exitosos. A su vez, y siguiendo la misma lógica,
los mayores déficit coinciden con la erosión de los recursos durante las crisis macroeconómicas de 1975, de principios de los
ochenta y del período hiperinflacionario de 1989-1990. Esto se
relaciona con la relativa estabilidad del nivel de las erogaciones
25
primarias. En definitiva, la trayectoria fiscal ha estado fuertemente asociada a la evolución macroeconómica.
Más allá de las innumerables y variadas alternativas de la política fiscal argentina, en una mirada al conjunto, salta a la vista
la magnitud del ajuste fiscal de largo plazo. Hasta 1990, el
déficit consolidado (Nación y provincias) sin incorporar recursos
de capital (fundamentalmente privatizaciones), con financiamiento parcial proveniente del “impuesto inflacionario”, giraba
en torno al 5,3% del PIB, para pasar al 3,3% del PIB durante
los años noventa. El resultado negativo, contabilizando ingresos
por privatizaciones, fue de 2,6% del PIB para el mismo período.
En cambio, el resultado primario pasó de reflejar un déficit de alrededor del 4,0% del PIB para el período 1961-1990, a mostrar
una situación equilibrada en el período 1991-2001. Se puede
concluir que el sector público ha mostrado un importante proceso de ajuste de sus desequilibrios en el largo plazo, lo que no
implica que los desequilibrios persistentes, en especial como
producto de los servicios de la deuda, hayan sido más fáciles
de financiar durante el período de convertibilidad, sin contar con
el impuesto inflacionario.
La imagen que brinda el gráfico 3 (página 26) es sumamente
elocuente al mostrar la preponderancia de los desequilibrios del
sector público nacional en la explicación del resultado consolidado, a lo largo del período considerado. No obstante, mirando
detenidamente la evolución de las cuentas públicas durante los
años noventa se confirma la presión proveniente de los intereses
de la deuda y cierto incremento en el desequilibrio primario de
las provincias durante la segunda mitad de la década. Aún cuando es menor en significación, este último resultado merece dos
aclaraciones. Por un lado, deben notarse las facilidades que tuvieron los gobiernos provinciales para obtener financiamiento de
la banca privada durante ese período, coincidente con la privatización de muchos bancos oficiales provinciales. Por otro lado,
asimismo, se debe considerar que el resultado provincial muestra el impacto de la descentralización de gasto social y la cesión
de recursos de coparticipación para contribuir al financiamiento
del sistema previsional en manos de la Nación.
En materia de erogaciones, entonces, adicionalmente a los
intereses de la deuda, se deben considerar dos grupos que han
ejercido una presión creciente y continuaron ejerciéndola durante
los años noventa: el correspondiente al sistema previsional y el
vinculado, de una u otra manera, con las relaciones fiscales y
financieras con las provincias. En términos generales, los diferentes intentos de restringir el nivel de erogaciones están relacionados, en primer lugar, con las erogaciones de capital y, en algunos
períodos, con los gastos de funcionamiento (personal y bienes
y servicios).11
Desde mediados de 1989 hasta principios de 1991, si bien
la situación fiscal no se logró ordenar, continuando el fracaso
inicial en materia de estabilización de precios, se comenzaron
a desarrollar algunas iniciativas de reforma del Estado que luego
marcarían el rumbo de la política económica durante buena parte
de esa gestión, junto con el establecimiento de la regla de convertibilidad. Entre esas iniciativas merecen mencionarse las leyes
de Reforma del Estado y de Emergencia Económica y el inicio de
un importante proceso de privatizaciones de empresas públicas.
11. Estos aspectos son revisados detalladamente en Cetrángolo y otros (2000).
26
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
GRÁFICO 3. RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADO (1961–2004)
En porcentaje del PIB
6,0
4,0
2,0
0,0
(2,0)
(4,0)
(6,0)
(8,0)
(10,0)
(12,0)
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
(14,0)
Resultado Primario Consolidado
Resultado Total Consolidado
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y DEL CEPAL, OFICINA DE BUENOS AIRES
En su lanzamiento, el plan de convertibilidad convivió con la estructura impositiva que resultó de las reformas instrumentadas
durante los años de alta inflación (1989 y 1990), beneficiándose
de la caída abrupta de ésta. A partir de entonces, las autoridades
económicas fueron introduciendo permanentemente modificaciones en el sistema tributario. Durante los primeros años se siguió
la orientación de concentrar la recaudación en dos tributos (Impuesto al Valor Agregado [IVA] y Ganancias) y, a medida que
ello se iba logrando, se fueron eliminando diferentes impuestos
considerados fuente de distorsiones. En el caso del IVA, por
ejemplo, las modificaciones incluyeron una generalización paulatina del tributo hasta los máximos niveles conocidos internacionalmente, y el aumento de la alícuota (uniforme).
Asimismo, la reforma impositiva estuvo sustentada por un
programa de fortalecimiento de la administración tributaria que
incluyó la difusión del sistema de facturación en ventas, el régimen penal tributario y un amplio esquema de pagos a cuenta
(retención y percepción) que facilitaron el control y mejoraron
la recaudación de los dos gravámenes antes mencionados. La
concentración de la recaudación en esos tributos derivó en un
aumento de la sensibilidad de la recaudación a la evolución de
las variables macroeconómicas.12
Algunos de los factores macroeconómicos mencionados
operaron en sentido contrario luego de 1994. Por ejemplo, las
tasas de interés internacionales repuntaron levemente y la recesión detonada por el schock externo desfavorable que siguió a
la devaluación mexicana tuvo un peso decisivo sobre el comportamiento de la recaudación, especialmente desde 1995. Sin
embargo, en la explicación de la reapertura del desequilibrio fiscal pesaron principalmente otros dos factores estrechamente
vinculados con decisiones de política fiscal. En primer lugar, el
gobierno decidió actuar en el terreno fiscal para hacer frente a
la apreciación cambiaria. Sin posibilidades de manipular el tipo
de cambio nominal, el recurso de política utilizado para compensar parcialmente el deterioro de la rentabilidad de los sectores productores de bienes transables fue la reducción de la
carga tributaria sobre éstos, combinada con el restablecimiento
de reembolsos y reintegros a la exportación. La medida más
importante en este terreno fue la reducción de contribuciones
patronales que financiaban la seguridad social. El segundo factor, como se verá, resultó de la reforma previsional.
En esta nueva fase, los primeros resultados fiscales negativos
se presentaron en el tercer trimestre de 1994, en coincidencia
con las medidas que se acaban de comentar, y meses antes
de que la recaudación declinara como resultado de la recesión.
No obstante, una vez desatada esta última, la situación fiscal
cobró mayor gravedad. No sólo se vio afectada la recaudación;
adicionalmente, el apoyo al sistema financiero en 1995 llevó al
12. La participación de los impuestos al valor agregado y ganancias en el total de recursos de la Dirección General Impositiva y la Administración
Nacional de Aduanas creció del el 31% en 1990 al 71% en 1993.
gobierno a incurrir en endeudamiento externo e interno que implicó efectivizar parcialmente la garantía implícita de los depósitos. El gobierno nacional debió tomar medidas de emergencia,
lo que en algunos casos significó la revisión de parte de lo realizado hasta entonces. Estas medidas consistieron, fundamentalmente, en un aumento de la alícuota del IVA (que pasó de
18% a 21%),13 la reversión parcial de la rebaja de las contribuciones patronales, el aumento de aranceles de importación, la
reducción de los reintegros a las exportaciones y del subsidio
a los bienes de capital y la ampliación de la base imponible del
impuesto a las ganancias y a los bienes personales.
No obstante, pese a esas medidas y a la paulatina recuperación del nivel de actividad económica a partir de la segunda
mitad de 1996, el sector público siguió presentando desequilibrios.14 La persistencia del déficit dio lugar a medidas adicionales,
aplicadas principalmente sobre los recursos. Estas consistieron
en un aumento en el impuesto a las naftas y la reimplantación
del impuesto al gasoil. Los recursos adicionales producidos por
estas reformas se destinaron al sistema de seguridad social.
La reforma tributaria de 1998 procuró reforzar los ingresos
tributarios. Con este objetivo se amplió la base imponible del IVA
(tema que será tratado más adelante) y se crearon los impuestos a la Ganancia Mínima Presunta, a los intereses pagados,
sobre los automotores, motos, embarcaciones y aeronaves (el
que se utilizó para financiar el Fondo de Incentivo Docente) y
el Monotributo.
La situación fiscal siguió siendo comprometida. El gobierno
que asumió en diciembre de 1999, con el objetivo de atenuar el
desequilibrio de las cuentas públicas, llevó adelante una nueva
reforma tributaria. Se reformó el impuesto a las ganancias,
ampliándose la base del impuesto a través de la reducción del
mínimo no imponible, las deducciones por cargas de familia y
la deducción especial. En este tributo se eliminaron total o parcialmente algunas exenciones.15 Se creó un impuesto de emergencia sobre rentas altas16 y se aumentó la alícuota del impuesto
sobre los bienes personales para aquellos bienes cuyas valuaciones fueran mayores a $200.000. Además, se aumentó la
alícuota de algunos impuestos internos. Estas modificaciones
permitieron alcanzar una presión impositiva del orden del 18%
del PIB.
A partir de abril de 2001, un cambio en la gestión económica
introdujo modificaciones tributarias que ocuparon un lugar central en la nueva política económica; la primera de las medidas
fue la creación del impuesto sobre los débitos y créditos en
27
cuenta corriente.17 Otro pilar en la política económica fue la creación de los “planes de competitividad” que consistían en convenios firmados entre las cámaras empresariales, el gobierno
nacional y los gobiernos provinciales, por medio de los cuales
algunas actividades productivas se beneficiaban con una serie
de incentivos fiscales.18,19
Nótese, observando la evolución de las erogaciones y recursos totales, que el logro de los superávit de los primeros años
de la década pasada había sido posible por el incremento de
los recursos, manteniendo los niveles agregados de gasto relativamente constantes. Durante los años ochenta la evolución de
los recursos tenía una alta dependencia de las circunstancias
macroeconómicas y con el lanzamiento del programa de convertibilidad mostraron un rápido crecimiento.
En cambio, el posterior deterioro fiscal se debió, pese a la
relativa constancia de los recursos, a aumentos persistentes en
las erogaciones. Durante la segunda mitad de la década del
noventa las caídas en la recaudación por las reformas tributarias
destinadas a mejorar la competitividad de la economía fueron
compensadas por aumentos de alícuotas y la introducción de
medidas de emergencia tributaria, así como la modificación de los
mecanismos de reparto de recursos con las provincias. Parte
de esa dinámica se relaciona con la importancia variable de los
intereses de la deuda. Por esto, los años noventa son la consolidación del resultado primario positivo. No obstante, los intereses de la deuda no alcanzan a explicar la dinámica del gasto.
En cuanto a las provincias, como se pudo observar en el
gráfico 1, sería un error asumir que los problemas fiscales de
éstas son propios del período de convertibilidad. Por el contrario, al igual que para la Nación, una característica estructural de
las finanzas públicas en Argentina es la persistencia de desequilibrios fiscales en las cuentas de los gobiernos provinciales.
No obstante, así como al observar la trayectoria fiscal de largo
plazo del gobierno nacional se confirma la mejora persistente
de los resultados, en el caso del consolidado de provincias, se
comprueba un deterioro creciente.20
Lo que ha sucedido durante los años noventa es la emergencia de situaciones críticas de financiamiento de los desequilibrios debido a los problemas derivados de la imposibilidad
de licuar los pasivos provinciales con el crecimiento del nivel de
precios y la reorganización de la banca provincial, que perdió su
capacidad para financiar los déficit de los respectivos sectores
públicos. El Banco Central restringió los redescuentos a los bancos públicos provinciales y, en muchos casos, éstos terminaron
13. Afectando también la distribución de este impuesto pues lo recaudado por el 3% adicional se destinó totalmente al Tesoro Nacional.
14. A partir de 1996 el gobierno retomó en parte su política original al insistir con la rebaja de las contribuciones patronales y derogar, en algunos
casos, y disminuir, en otros, las alícuotas de los impuestos internos sobre determinados bienes.
15. Se destaca la eliminación de la exención sobre las ganancias obtenidas por asociaciones o entidades civiles de carácter gremial, como así
también la exención sobre los intereses originados en operaciones de mediación en transacciones financieras.
16. Se gravaron las ganancias netas superiores a $120.000 obtenidas en 1998 y 1999, con una tasa del 20%.
17. Se estableció originariamente una alícuota general del 0,25% (luego incrementada al 0,4%), pudiéndose usar como pago a cuenta del IVA,
el impuesto a las ganancias y a la ganancia mínima presunta.
18. Estos beneficios fiscales eran los siguientes: exención en el impuesto a los intereses, el costo del endeudamiento empresarial y el impuesto
a la ganancia mínima presunta; cómputo como crédito fiscal en el IVA de los montos abonados en concepto de contribuciones patronales.
19. En línea con esta medida, y con la idea de “devaluación fiscal”, se reemplazaron los reintegros a las exportaciones por el llamado “factor de
convergencia”, que se determinaba como la mitad de la diferencia entre la cotización del euro y del dólar. Esta medida representaba en ese
momento una devaluación comercial del orden del 7% a 8%.
20. Debe aclararse, no obstante, que considerando las importantes modificaciones en las atribuciones de gasto y recaudación entre los diferentes
niveles de gobierno, no es posible comparar las trayectorias fiscales de la Nación y las provincias sin incorporar las alternativas de las relaciones
financieras entre los diferentes niveles de gobierno, tema que será introducido más adelante.
18
6. En la política comercial se deben suprimir las barreras no arancelarias, eliminar los impuestos a las exportaciones y garantizar
el acceso a insumos intermedios importados a precios internacionales competitivos. La protección de la industria naciente debe
ser temporal.
7. Se debe establecer una legislación que favorezca la inversión extranjera directa (IED) como forma de atraer capitales y
tecnología.
8. Se deben privatizar las empresas estatales.
9. Se deben desregular los mercados (principalmente el laboral),
para que un nivel mayor de competencia estimule el crecimiento.
10. Las instituciones y la legislación deben fortalecer los derechos de propiedad.
El conjunto de políticas implementadas en la Argentina durante
la década del noventa (que el saber popular englobó bajo el
título de “convertibilidad”) se encontró fuertemente inspirado por
este consenso.6 Como podemos apreciar actualmente, el éxito
de las éstas fue muy relativo ya que, aún pudiendo decir que la
implementación de esas reformas en algunos sectores estimuló
la modernización de la economía, ante una visión de conjunto,
y entendiendo que tenían por objetivo establecer un sendero
de desarrollo sustentable, el fracaso fue estrepitoso.
En materia de gasto social, con la idea de concentrar las acciones de política pública sobre la población de menores recursos
y, simultáneamente, considerando la restricción fiscal, se propusieron y apoyaron reformas focalizadas en la asistencia de los
grupos más necesitados. De esta manera, las políticas inspiradas
en este consenso propusieron un alejamiento del paradigma de
provisión universal e igualitarista predominante durante la expansión del Estado benefactor, para arribar a una versión mucho
más restrictiva de la equidad. Adicionalmente, debe insistirse en
que aún durante el auge del paradigma ahora abandonado,
muchas de las políticas sociales fueron organizadas en la Argentina bajo un esquema de redistribución bastante defectuoso o
incompleto. En este caso, entonces, la discusión de políticas de
reforma resultó de una particular combinación de problemas
preexistentes, ideología predominante y restricciones de diferente
tipo, en particular macrofiscales e institucionales.
Como ejemplo de reformas específicas impulsadas durante
la década de los noventa que derivaron en la pérdida de patrones
de equidad previamente consolidados deben mencionarse, entre
otras, la reforma previsional, la desregulación de las obras sociales, la descentralización de escuelas, hospitales y otras políticas
sociales y los programas de autogestión hospitalaria.
Muchas de estas reformas contaron con la asistencia técnica
y financiera de las IFI. Especialmente el Banco Mundial, y en
menor medida el BID, a través de diversas operaciones de préstamo, brindaron asistencia importante a las reformas en las áreas
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
de previsión, de salud y de educación, entre otras. Asimismo,
debe notarse que en algunos acuerdos con el FMI se ha consignado de manera explícita el compromiso del gobierno argentino
de avanzar en esa misma dirección.
En la sección siguiente se tratará de manera específica las
reformas en la provisión pública de salud y educación, que seguramente influyeron de manera más sustantiva en la situación
de la infancia.
Descentralización y reformas en la provisión
pública de salud y educación
Una importante política de reforma llevada a cabo durante los
años noventa, pero que reconoce un antecedente relevante en
reformas instrumentadas durante la segunda mitad de la década
del setenta, se refiere a la descentralización de la provisión de
salud y educación públicas. Como resultado de los diversos
procesos de cambio en la estructura fiscal del país, el gobierno
nacional ha concentrado progresivamente sus erogaciones en la
previsión social, en la salud para la tercera edad y en los servicios de la deuda.7 Las provincias, por su parte, han hecho lo
propio en educación básica y salud; y los municipios en diferentes servicios urbanos. Simplificando al extremo el problema del
financiamiento de un federalismo responsable, podría argumentarse que la Nación tiene centrado su presupuesto en la atención
de los problemas del pasado (en general, derechos adquiridos de
difícil reformulación), mientras que las provincias lo concentran
en el futuro. Esto tiene importantes consecuencias en relación
con los temas aquí analizados ya que la provisión de servicios
públicos destinados a la infancia y, en general, la formación de
capital humano, depende en mayor medida de los presupuestos
provinciales.
A su vez, la combinación de las tendencias predominantes
en materia de descentralización del gasto público con la concentración del sistema tributario en pocos impuestos administrados
por la Nación determina la importancia del régimen de coparticipación. En este régimen, así como en las restantes modalidades
de transferencias de recursos entre la Nación y las provincias,
descansan las posibilidades de hacer más equitativa la provisión
de esos servicios en un país con desarrollo regional tan dispar.
En consecuencia, como resultado de lo anterior, el gasto
público social de las provincias muestra un fuerte aumento tendencial, aunque con un comportamiento cíclico muy marcado,
como se analizará más adelante (gráfico 1).
Además, debe señalarse que mientras que en 1980 el Gobierno Nacional ejecutaba el 60% del gasto social y los gobiernos provinciales un 33%, en 2000 los porcentajes eran de 49%
y 42% respectivamente. El gráfico 2 (página 20) muestra la
caída del gasto en manos de la Nación y el aumento del gasto
provincial y municipal como consecuencia de la descentralización, pero también de otras reformas en los presupuestos
6. Obviamente, a excepción del punto 5.
7. En el gráfico 1, la relativamente elevada participación del gasto en salud en el gobierno nacional se explica por la atención de la tercera edad
(0,8% del PBI) y el gasto en salud de las obras sociales (2,1% del PIB), que, si bien no son instituciones gubernamentales, en las estadísticas
elaboradas por la Dirección de Gastos Sociales Consolidados de la Secretaría de Política Económica son incorporadas a las cuentas de ese
nivel de gobierno.
de las jurisdicciones, entre las que se destaca la fuerte retirada
de la presencia del presupuesto nacional en servicios económicos y el aumento del gasto previsional.
Las políticas de descentralización del gasto suelen asociarse
con la necesidad de hacerlo más eficiente, combinando la búsqueda de una mejor atención de los problemas locales con un
menor costo fiscal. La teoría dice que cuanto más cerca de los
beneficiarios se ubique su provisión, mejor será la asignación
19
de los recursos, ya que la definición del gasto tendrá en cuenta
las preferencias locales y su control por parte de la ciudadanía
será más directo y efectivo. Sin duda, esto supone que los costos y beneficios de esa provisión se limiten al espacio geográfico
en que se define la política, y que la comunidad local tendría
mecanismos institucionales para manifestar sus preferencias y
hacer valer su derecho a controlar y fiscalizar el destino de los
fondos públicos.
GRÁFICO 1. GASTO SOCIAL PROVINCIAL POR FINALIDAD / FUNCIÓN (1980–2003)
En porcentaje del PIB
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Educación, cultura y ciencia y técnica
Salud
Promoción y asistencia social
Previsión social
Trabajo
Otros
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS)
Tanto en salud como en educación, se presentan dos problemas
que requieren una especial atención. Por un lado, no es posible
sostener que la provisión de estos servicios en una jurisdicción
no afecta el bienestar de poblaciones vecinas (externalidades).
Por otro, existen importantes razones para rechazar la idea de
que cada jurisdicción se haga cargo de manera independiente
de la educación pública y de la cobertura sanitaria de sus propios habitantes (ya que existen importantes disparidades entre
las necesidades y los recursos de cada una de ellas). Esto requiere de políticas regionales compensatorias claramente diseñadas
y decididamente instrumentadas. En la Argentina, más que por
un afán en hacer más eficiente la prestación de servicios, el proceso de descentralización fiscal fue impulsado por la decisión del
gobierno federal de modificar en su favor las relaciones financieras con las provincias y municipios. Tanto la transferencia de
establecimientos hospitalarios y de educación primaria hacia fines
de los años setenta, como la de hospitales y educación secundaria de principios de los años noventa, tienen como motivación
la modificación de la coparticipación efectiva. No han existido
transferencias de recursos específicas para atender el financiamiento de los servicios transferidos, ni se han diseñado mecanismos compensatorios con anterioridad a las transferencias.
La problemática de la salud es diferente a la de la educación
ya que, de acuerdo con la Constitución de la República Argentina, las provincias son las encargadas de la salud pública, mientras que en materia educativa existen potestades superpuestas.
Con posterioridad a la transferencia de 1991, se sancionó un
marco normativo que regula las responsabilidades de cada nivel
de gobierno en materia educativa (Ley Federal de Educación); en
cambio, no existe un marco regulatorio similar para la salud. Por
último, los mercados son muy diferentes al existir, en el caso de
la salud, intereses económicos y políticos de una magnitud muy
20
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
GRÁFICO 2. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980/2000)
En porcentaje del PIB
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1980
2000
1980
Funcionamiento
Educación, Cultura,
Ciencia y Técnica
2000
1980
Provincias
Nación
Salud
Previsión Social
2000
Municipios
Otro Gasto Social
Servicios
Económicos
Deuda Pública
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS)
superior a los que se presentan en la educación. La descentralización desordenada ha derivado en serios costos en términos
de eficiencia y equidad. Tanto en el campo sanitario como en la
provisión de educación se puede identificar una multiplicidad de
respuestas locales, en lo referido tanto a la forma en que adopta
el proceso como a sus resultados. La ausencia de coordinación
por parte del nivel central permitió una gran heterogeneidad de
conductas en el nivel provincial y municipal, lo que responde,
en grandes rasgos, a la configuración previa de cada sistema y
a la política sectorial adoptada en cada lugar, como respuesta
al propio proceso descentralizador.
Estas respuestas, a su vez, están estrechamente condicionadas por la restricción financiera que opera de manera muy
diversa en cada jurisdicción. De esta manera, las posibilidades
de mejorar los servicios sociales descentralizados están delimitadas por el grado de desarrollo económico-social, productivo
y la capacidad de financiamiento de cada jurisdicción. A su vez,
las potencialidades de desarrollo de cada una de ellas están
determinadas, en buena parte, por el estado y nivel de su capital humano y cultural, lo cual está directamente vinculado con
las posibilidades que tenga su población de acceder a buenos
niveles de educación y sanidad.8
No hay mecanismos fiscales y financieros particulares, asociados
a la distribución de rentas fiscales entre la Nación y las provincias,
que puedan asimilar pautas de carácter nacional en cuanto a la
provisión y calidad de la educación o la salud. En el diseño actual, esto plantea un dilema de difícil solución: si se desea aplicar
programas o políticas y prioridades de alcance nacional, orientadas a una provisión más equitativa de educación y salud en las
diferentes provincias y regiones del país, éstas terminarán demandando fondos adicionales del presupuesto nacional; por otro
lado, si esta opción no fuera fiscalmente viable, se perjudicarán
aquellas acciones de reaseguro. Como resultado: la provisión y
la calidad de la educación y la salud tenderán a resultar excesivamente dependientes de la disponibilidad de recursos económicos y fiscales de las diferentes jurisdicciones.
Las provincias han sido las receptoras de la red de establecimientos y actualmente poseen autonomía completa en la decisión y gestión de la política educativa y de salud. Las provincias
son jurisdicciones políticas que, en el caso argentino, cubren áreas
geográficas extensas con una enorme dispersión en cuanto a la
concentración de la población. Siendo así, es legítimo preguntarse si se puede sostener que este modelo de descentralización
es el más conducente para incorporar sus supuestas ventajas
8. Muchos de los argumentos presentados en este capítulo fueron desarrollados con mayor detalle en estudios específicos. Véase Carciofi, R.,
Cetrángolo, O. y Larrañaga, O. (1996); Bisang, R. y Cetrángolo, O., (1997), y Cetrángolo, O. y Gatto, F. (2002).
(mejor asignación de los recursos, participación e integración de
la comunidad, control de los servicios ofrecidos, etcétera).
Adicionalmente, la descentralización de servicios sociales ha
derivado en una modificación en la modalidad en que se manifiesta la restricción fiscal. Dado que la estructura de gasto
provincial ha pasado a estar cada vez más dominada por los
servicios sociales, los diferentes esfuerzos de saneamiento fiscal emprendidos por las diferentes jurisdicciones provinciales
que enfrentaron problemas fiscales y financieros debieron, necesariamente, prestar atención a las posibilidades de reducir sus
erogaciones en salud y educación. A u vez, considerando que
la casi totalidad de los gastos en esas finalidades se concentra
en el pago de salarios, esos intentos generaron, en algunas provincias, episodios de alta conflictividad social.
Para atender esta problemática se intentó instrumentar algunas reformas en los sectores de salud y educación tendientes
a mejorar la organización y administración del gasto social. En
ese contexto, diversos programas con asistencia de los organismos multilaterales de crédito trataron de incorporar modificaciones en los esquemas de remuneraciones y nuevos procedimientos el ámbito educacional. Entre otras iniciativas se cuentan
los cambios en la estructura de adicionales salariales, legajo
único docente, control del ausentismo y actualización de las plantas orgánicas funcionales. En general, aún no se han podido apreciar mejoras significativas en la eficiencia sectorial; no obstante,
estas acciones definen una tendencia en la que va tomando forma, con suerte muy variada según las jurisdicciones, un nuevo
concepto de la capacidad de administración del gasto sectorial.
Este ha sido un proceso muy prolongado, en el cual las motivaciones, alternativas y reformas efectivamente adoptadas no
han resultado de un diseño único y ordenado de esta política de
reforma del gasto social. Por el contrario, se trata de una reforma
en donde los avances han estado relacionados, muchas veces,
con elementos que poco tienen que ver con los factores que
usualmente son considerados para recomendar este tipo de políticas. En general, el proceso fue muy influido por las restricciones
macrofiscales de cada período.
En salud, el problema es más grave aún. Como sucede en
muchos países, la provisión de salud en la Argentina se organiza en tres subsectores: público, seguridad social y privado. Sin
duda, la excesiva fragmentación de las instituciones que lo componen es su rasgo distintivo. Su falta de coordinación y articulación impide la conformación de un “sistema” de salud y atenta
contra el uso eficiente de recursos y el logro de niveles aceptables de equidad en su cobertura. No sólo se nota la falta de integración entre los distintos subsectores, sino que en el interior
de cada uno de ellos también se observa un elevado grado de
fragmentación.
Desde principios de la década de los setenta,9 el rasgo distintivo del sistema de salud argentino se relaciona con el papel
central que ha tenido en su evolución un particular sistema de
21
seguridad social. Con el desarrollo de las obras sociales (instituciones de salud de la seguridad social), el sistema amplió
rápidamente la cobertura, aunque a costa de una gran fragmentación. A través de esas instituciones, surgidas tiempo atrás,
los trabajadores trataron de introducir las bases de un sistema
solidario en el interior de cada uno de los gremios en que se organizaron. El aporte de cada trabajador a su obra social es función de sus ingresos y no de su riesgo potencial, compartiendo
en igual medida los beneficios que surgen de la asociación. La
expansión de las obras sociales se convirtió en el pivote articulador del desarrollo global del sector, orientando su demanda hacia
prestadores privados, empresas químicas y farmacéuticas y
productores de equipamiento médico. Esto fue determinante en
el crecimiento del subsector privado. Por su parte, la red de servicios estatales, que era hegemónica hasta la consolidación de
este esquema, pasó a quedar reservada, básicamente, a la atención de la población más careciente, sin cobertura de la seguridad social.10
En el área sanitaria, por su parte, durante los años noventa
se intentó avanzar con reformas en la organización microeconómica, mediante la introducción de un nuevo modelo de autonomía hospitalaria sumamente ambicioso. Esta reforma podría
tener una incidencia clara sobre la eficiencia y la equidad de las
prestaciones públicas. Se trataría de la captación de recursos
adicionales para la atención de pacientes con capacidad de
pago, lo que permitiría, en teoría, ampliar la cobertura y mejorar
la calidad de atención a pacientes de menores recursos. Esto
supone un mecanismo en el cual el proceso de transferencia
en gran medida se determine y materialice en cada una de las
unidades prestadoras de servicios. No obstante, han sido escasos los avances logrados en tal sentido. La captación de ingresos
adicionales se ha orientado en su mayor parte a la recuperación
de pagos por servicios prestados a otras entidades públicas o
semipúblicas que cubren estratos de menores recursos económicos; es decir, el sistema no se nutre mayormente de ingresos
por prestaciones adicionales efectuadas a la población de mayores recursos. Por otra parte, no se han mejorado las condiciones
de prestación del servicio público ni se ha logrado introducir
mecanismos que permitan vincular el pago de sobresueldos a
mejoras en la productividad de los agentes. Pero, más importante para el argumento de este estudio, debe tenerse en cuenta
la existencia de diversos puntos de partida en materia de equipamiento, especializaciones y capacidades concretas entre las
unidades objeto de descentralización. Lo cual podría derivar en
que algunas unidades descentralizadas rápidamente puedan
captar fondos adicionales, mientras que otras queden rezagadas
por sus deficiencias estructurales iniciales, llevando a establecer
grados crecientes de inequidad interna en la medida en que
no exista una entidad superior que tienda a compensar estos
desequilibrios.
09. En 1970, la ley 18.610 extendió la cobertura de las obras sociales a toda la población en relación de dependencia, haciendo obligatoria la
afiliación de ésta a esas instituciones. Poco después, el sistema de obras sociales se extendió, asimismo, en forma obligatoria a los jubilados
y pensionados (Ley 19.032) con financiamiento compulsivo sobre los trabajadores activos.
10. Una presentación estilizada de la evolución histórica del sector, con especial referencia al desarrollo del subsector privado, fue desarrollada
por Jorge Katz. Véase Katz y Muñoz (1988), Cetrángolo y otros (1992); Katz (1995).
22
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
23
3. LAS POLÍTICAS ECONÓMICAS DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA
Funcionamiento de la macroeconomía
En los años noventa, el ciclo de apertura-expansión seguido
de aumento de la fragilidad financiera externa, contracción y
crisis, que se describió en el primer capítulo del estudio, fue
experimentado dos veces. Primero entre 1990 y 1995 (año en
que la economía fue frenada por el derrame de la crisis de
México), y luego entre 1995 y 2001. El primero de esos ciclos
no desembocó en crisis cambiaria, aunque sí en recesión y
crisis financiera.
Revisemos brevemente la experiencia de los tempranos años
noventa. Ya se han mencionado los cambios positivos experimentados en el contexto financiero internacional, que tuvieron
un impacto decisivo en el plano interno. Las tasas internacionales de interés cayeron abruptamente a partir de 1989, al tiempo
que se recuperaba el acceso al financiamiento externo. En 1991,
los ingresos de capitales comenzaron a adquirir importancia.
Además de los factores de expulsión, que explicaron buena
parte de los flujos de capitales hacia los mercados emergentes
(especialmente la caída de las tasas de interés en el mundo
desarrollado), también fueron relevantes los factores internos,
llamados “de atracción”: en el caso argentino cabe destacar el
proceso de privatizaciones, iniciado en 1990, la liberalización
financiera y el lanzamiento del programa de estabilización.
Así, en los primeros años de la década de los noventa, los
ingresos netos de fondos superaron al déficit en cuenta corriente,
permitiendo una sustancial y rápida acumulación de reservas internacionales, cuyo acervo inicial era muy pequeño. Tal como en
el ciclo estilizado descrito más arriba, la acumulación de reservas alimentó el incremento de la cantidad de dinero y de crédito.
Esto, combinado con la declinación de las tasas de interés (externas e internas), llevó a una expansión rápida de la demanda
agregada y el producto. Este, a su vez, afectó al balance de pagos, puesto que la suba del PIB estimula las importaciones, contribuyendo al déficit en la cuenta corriente. La apertura comercial
y la apreciación cambiaria actuaron en el mismo sentido.
El crecimiento liderado por los ingresos de capitales continuó
hasta 1994. En ese año se produjo una suba de las tasas de interés internacionales (a partir de la decisión de la Reserva Federal
de elevar sus tasas de descuento, desde febrero). Esto comenzó
a gravitar negativamente sobre los ingresos de fondos y, debido
al creciente déficit de la cuenta corriente, las reservas de divisas
dejaron de crecer.
En la fase expansiva, la vulnerabilidad de la economía a schocks
externos desfavorables se incrementó. El déficit en cuenta corriente tendió a aumentar al tiempo que crecía la deuda externa. Así,
la dependencia de los ingresos de fondos del exterior se acentuó. En otras palabras, el esquema macroeconómico se tornó
más vulnerable a cambios que pudieran afectar más o menos
abruptamente la disponibilidad de financiamiento. Esta fuente
de vulnerabilidad se acentuó, en el caso argentino, debido a
que el régimen involucraba una completa liberalización de los
flujos de capitales. En efecto, el régimen vigente excluía el uso
de instrumentos para regular o influenciar su composición, en
contraste, por ejemplo, con la experiencia simultánea de Chile
o de Colombia.
Hasta 1994, la economía argentina evolucionó hacia una
posición más frágil frente al riesgo de schocks externos negativos, al igual que México, que también venía experimentando un
proceso de estabilización de precios basado en la utilización del
tipo de cambio como ancla nominal y, por ende, enfrentaba igualmente una considerable apreciación de su moneda. Reflejando
ese fenómeno, en 1994 la prima de riesgo país se incrementó en
ambas naciones más acentuadamente que en otras economías
de la región, como las de Chile o Brasil, país que ya había, en
1994, iniciado su proceso de estabilización y reformas amigables con el mercado, en el marco del plan Real.
La suba de las tasas de interés y la propia mecánica del régimen de convertibilidad podrían haber llevado a una fase contractiva, como sucedería en 1998. Pero a fines de 1994 México
sufrió una corrida contra el peso que concluyó en una fuerte
depreciación. El contagio afectó inmediatamente a la Argentina.
Por lo tanto, en lugar de experimentar un ajuste endógeno según
el mecanismo típico de la convertibilidad, el schock externo llevó
a una masiva y rápida salida de fondos a comienzos de 1995,
con una paralela suba, muy acentuada, de las tasas de interés
internas. El stock de reservas se redujo abruptamente y, con
ello, se contrajo la liquidez. La demanda agregada mostró un
comportamiento similar. En esta fase, la tasa de desempleo
(que había iniciado una tendencia ascendente dos años antes,
cuando todavía la economía se expandía a un ritmo muy elevado) experimentó un incremento sustancial, ubicándose siempre,
desde allí en adelante, en niveles históricamente muy elevados.
Aquí cabe una digresión acerca de algunos efectos sociales
de las políticas macroeconómicas de los años noventa, que
serán explorados en mayor detalle más adelante.
24
Planteándolo en términos simples, es habitual que se sostenga
(y el Consenso de Washington estaba influido por esta idea) que
las reformas pro mercado tienen costos (sociales) en el corto
plazo, pero generan importantes beneficios en el futuro, de manera que, por ejemplo, los sectores beneficiados podrían estar
en condiciones de compensar plenamente a los perdedores,
aunque en la práctica esta compensación pueda no llevarse a
cabo nunca.
Ahora bien, cuando las reformas se combinan con un programa de estabilización con ancla cambiaria como el de la convertibilidad, entre cuyos efectos iniciales está una importante
expansión del gasto agregado y del PIB, esos costos iniciales
son poco perceptibles, muy localizados, y en general más que
compensados por los efectos del auge global. Esto favorece
inicialmente el apoyo social a las reformas y fortalece políticamente al gobierno de turno, lo que contribuye a su vez a consolidar el programa y a desalentar casi cualquier acción correctiva,
bajo el conocido lema de “por qué arreglar lo que funciona bien”.
Así, el esquema de políticas se hace aún más rígido. Sin embargo, el efecto positivo sobre el empleo luego se debilita, muy en
especial por la combinación de atraso cambiario (con la consiguiente pérdida de competitividad de la producción interna,
especialmente de la manufacturera) y de apertura comercial.
Finalmente, cuando sobreviene la contracción del gasto agregado en la fase recesiva del ciclo, el impacto sobre el empleo
suma todos esos efectos negativos. De allí el carácter inédito
de las tasas de desempleo experimentadas por el país desde
el impacto del Tequila. En ese momento los principales costos
sociales del programa se manifiestan conjuntamente.
Sin embargo, la recesión de mitad de la década fue muy breve. Un fuerte paquete de apoyo financiero externo e interno,
estructurado con la coordinación del FMI, permitió cambiar rápidamente el estado negativo de las expectativas. Además, por
distintos mecanismos, y a pesar de las limitaciones establecidas
por la regla de convertibilidad, el gobierno desplegó un intenso
activismo monetario dirigido a sostener a los bancos y detener
así la profundización de la crisis financiera.
Debido a los efectos favorables del apoyo financiero externo
fue posible preservar el régimen monetario. Ya hacia el cierre de
1995 una nueva expansión estaba iniciándose. El mecanismo
monetario por detrás de esta recuperación fue el mismo que se
había experimentado en primera parte de la década de los noventa. Se reabrió el acceso a los fondos del exterior; así, los ingresos de capitales comenzaron a superar al déficit de la cuenta
corriente (que se había reducido como consecuencia de la recesión), las reservas de divisas repuntaron otra vez, al igual que las
cantidades de dinero y crédito. Los elementos de la dinámica
cíclica estaban nuevamente en movimiento.
Esta nueva fase expansiva mostraría los mismos rasgos estilizados de la primera, pero esta vez resultaría más corta. La prima
de riesgo subió a mediados de 1997, luego de la devaluación
tailandesa, y el crecimiento se desaceleró. La crisis rusa de 1998,
que tuvo un muy fuerte impacto en Brasil, llevó a su fin a la expansión. Los ingresos de fondos declinaron desde ese momento y
la acumulación de reservas se desaceleró, para tornarse negativa algo más adelante. Como consecuencia, a mediados de
1998 se inició una fase de contracción del PIB, que concluiría
con el colapso de 2001-2002, en el que, entre otros numerosos
acontecimientos, se experimentó la violenta depreciación del
peso ya mencionada, y el default de buena parte de los compromisos financieros externos e internos del gobierno.
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
El guión argumental de la historia macroeconómica de fines de
la década de los noventa es bastante simple. Para comenzar, el
giro desfavorable del escenario financiero externo experimentado en 1997-1998, luego de las crisis del sudeste de Asia y de
Rusia, encontró a la Argentina con un déficit en cuenta corriente
elevado y creciente, una moneda apreciada y una perceptible
carencia de instrumentos de política para hacer frente a ese
conjunto de problemas, dada la rigidez del esquema macroeconómico adoptado. No sorprende que, en esas condiciones, la
prima de riesgo país haya dado un salto permanente hacia arriba y que el acceso a fondos del exterior se haya tornado más
problemático. La subsiguiente suba en la carga de intereses de
la deuda tuvo un impacto negativo sobre todos los deudores,
incluyendo naturalmente al sector público.
Ante la carencia de otros instrumentos, el gobierno respondió
a esa situación mediante políticas fiscales restrictivas. La historia oficial en relación con esta forma de activismo solía rezar así:
la disciplina fiscal restaurará la confianza en la capacidad de pagos del sector público, de manera que la prima de riesgo sobre
la deuda soberana caerá, llevando a una declinación de las tasas
de interés internas. Por lo tanto, la demanda interna de bienes
y servicios se recuperará, arrastrando a la economía fuera del
pozo recesivo. Menores tasas de interés y un mayor nivel del
producto contribuirán, a su vez, a equilibrar las cuentas públicas,
lo que también alimentará, nuevamente, la confianza, cerrando
así un círculo virtuoso.
La historia macroeconómica de fines de la década de los
noventa es la historia del fracaso de esa visión. A pesar del perceptible ajuste del resultado primario del sector público que se
produjo en estos años, el canal de crédito no pudo reabrirse.
Más aún, las subas de impuestos y los recortes del gasto público reforzaron las tendencias recesivas, contribuyendo con ello a
consolidar las expectativas negativas que impedían la tan esperada declinación de la prima de riesgo país.
En conclusión, la política fiscal fue, por sí sola, impotente para compensar los fuertes desequilibrios macroeconómicos que
tenían raíces en otro lugar, más precisamente, en el sector
externo. Bajo esta orientación de política fiscal autodestructiva,
la economía quedó atrapada en un círculo vicioso por varios
años, sufriendo así la más prolongada recesión desde la primera
guerra mundial.
Pese a sus diversas semejanzas, en algunos aspectos importantes el segundo ciclo de los años noventa se diferenció del
primero. Queremos destacar aquí uno de ellos: los disímiles
papeles jugados por los sectores público y privado en la generación de los flujos de capitales que alimentaron la acumulación
de reservas. El punto es muy importante, entre otras razones,
porque bajo la convertibilidad, el acervo de reservas es la base
de todo el sistema monetario y crediticio interno, de modo que
sus variaciones repercuten de manera directa, por ejemplo, sobre la disponibilidad de fondos en préstamo y, por ende, sobre la
demanda agregada, según se describió más arriba al plantear
los mecanismos estilizados del ciclo.
Durante la primera expansión económica, a comienzos de
la década, los ingresos de capitales privados fueron predominantes. Sin embargo, los ingresos de fondos captados por el
sector público se hicieron más importantes durante la recesión
de 1995. Esos recursos, obtenidos principalmente a través del
paquete de ayuda externa ya mencionado, contribuyeron a aliviar
los efectos negativos del schock.
Desde entonces, los ingresos netos de capitales dirigidos al
sector público se mantuvieron en un nivel elevado hasta el fin
del período. Así, a diferencia de lo que había sucedido previamente, la segunda expansión experimentada en la década fue
impulsada principalmente por entradas de divisas cuya contrapartida era la colocación de deuda pública, mientras que los
ingresos netos dirigidos al sector privado se recuperaron sólo
lentamente. Desde mediados de 1998, estos últimos dejaron de
fluir en montos significativos y, a fines de 2000, comenzó una
masiva fuga de capitales.
De modo que, según surge de lo anterior, el sector público
jugó, a través de la colocación de deuda externa, un papel crucial en la acumulación de reservas internacionales durante los
años noventa. Es cierto que el aumento de la deuda externa del
sector privado no fue menos importante, pero una parte significativa del mismo tuvo contrapartida en salidas de fondos privados. En efecto, si bien ese sector experimentó un considerable
incremento en el monto de sus obligaciones externas, algo similar sucedió con los activos externos de su propiedad, de modo
que la demanda neta de divisas por parte del sector privado
fue positiva, en el agregado.
En otros términos, a fines de los años noventa el nivel de reservas y la liquidez interna devinieron cada vez más dependientes
del acceso del sector público a fondos del exterior. Estos cambios en la composición sectorial de la riqueza financiera tenían,
potencialmente, efectos muy importantes sobre la equidad distributiva. En efecto, el sector público tendía a asumir cada vez
más riesgo cambiario, al acentuar su posición deudora en moneda extranjera, mientras que una parte del sector privado se
convertía en acreedora neta en dólares, acumulando activos
externos en magnitudes muy importantes.
Política fiscal durante la convertibilidad
A lo largo de los años noventa, el diseño de la política fiscal
trató de responder simultáneamente a la necesidad de un fuerte
ajuste para acompañar el programa macroeconómico y el mantenimiento de ciertos niveles de competitividad de los sectores
productores de bienes transables. Esto último, bajo un régimen
de tipo de cambio fijo, presionó a la reducción o eliminación de
algunos impuestos, restringiendo aún más el margen de acción
del sector público. En algunos casos, como el de las cargas sobre la nómina salarial, se trata de recursos que se aplicaban
específicamente al financiamiento del gasto social.
El sector público argentino llegó a los años noventa con una
larga historia de desequilibrios estructurales, con breves períodos de superávit que, en general, habían coincidido con los incrementos extraordinarios en los recursos que se presentaban
de manera simultánea a la puesta en marcha de programas de
estabilización exitosos. A su vez, y siguiendo la misma lógica,
los mayores déficit coinciden con la erosión de los recursos durante las crisis macroeconómicas de 1975, de principios de los
ochenta y del período hiperinflacionario de 1989-1990. Esto se
relaciona con la relativa estabilidad del nivel de las erogaciones
25
primarias. En definitiva, la trayectoria fiscal ha estado fuertemente asociada a la evolución macroeconómica.
Más allá de las innumerables y variadas alternativas de la política fiscal argentina, en una mirada al conjunto, salta a la vista
la magnitud del ajuste fiscal de largo plazo. Hasta 1990, el
déficit consolidado (Nación y provincias) sin incorporar recursos
de capital (fundamentalmente privatizaciones), con financiamiento parcial proveniente del “impuesto inflacionario”, giraba
en torno al 5,3% del PIB, para pasar al 3,3% del PIB durante
los años noventa. El resultado negativo, contabilizando ingresos
por privatizaciones, fue de 2,6% del PIB para el mismo período.
En cambio, el resultado primario pasó de reflejar un déficit de alrededor del 4,0% del PIB para el período 1961-1990, a mostrar
una situación equilibrada en el período 1991-2001. Se puede
concluir que el sector público ha mostrado un importante proceso de ajuste de sus desequilibrios en el largo plazo, lo que no
implica que los desequilibrios persistentes, en especial como
producto de los servicios de la deuda, hayan sido más fáciles
de financiar durante el período de convertibilidad, sin contar con
el impuesto inflacionario.
La imagen que brinda el gráfico 3 (página 26) es sumamente
elocuente al mostrar la preponderancia de los desequilibrios del
sector público nacional en la explicación del resultado consolidado, a lo largo del período considerado. No obstante, mirando
detenidamente la evolución de las cuentas públicas durante los
años noventa se confirma la presión proveniente de los intereses
de la deuda y cierto incremento en el desequilibrio primario de
las provincias durante la segunda mitad de la década. Aún cuando es menor en significación, este último resultado merece dos
aclaraciones. Por un lado, deben notarse las facilidades que tuvieron los gobiernos provinciales para obtener financiamiento de
la banca privada durante ese período, coincidente con la privatización de muchos bancos oficiales provinciales. Por otro lado,
asimismo, se debe considerar que el resultado provincial muestra el impacto de la descentralización de gasto social y la cesión
de recursos de coparticipación para contribuir al financiamiento
del sistema previsional en manos de la Nación.
En materia de erogaciones, entonces, adicionalmente a los
intereses de la deuda, se deben considerar dos grupos que han
ejercido una presión creciente y continuaron ejerciéndola durante
los años noventa: el correspondiente al sistema previsional y el
vinculado, de una u otra manera, con las relaciones fiscales y
financieras con las provincias. En términos generales, los diferentes intentos de restringir el nivel de erogaciones están relacionados, en primer lugar, con las erogaciones de capital y, en algunos
períodos, con los gastos de funcionamiento (personal y bienes
y servicios).11
Desde mediados de 1989 hasta principios de 1991, si bien
la situación fiscal no se logró ordenar, continuando el fracaso
inicial en materia de estabilización de precios, se comenzaron
a desarrollar algunas iniciativas de reforma del Estado que luego
marcarían el rumbo de la política económica durante buena parte
de esa gestión, junto con el establecimiento de la regla de convertibilidad. Entre esas iniciativas merecen mencionarse las leyes
de Reforma del Estado y de Emergencia Económica y el inicio de
un importante proceso de privatizaciones de empresas públicas.
11. Estos aspectos son revisados detalladamente en Cetrángolo y otros (2000).
26
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
GRÁFICO 3. RESULTADO DEL SECTOR PÚBLICO CONSOLIDADO (1961–2004)
En porcentaje del PIB
6,0
4,0
2,0
0,0
(2,0)
(4,0)
(6,0)
(8,0)
(10,0)
(12,0)
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
(14,0)
Resultado Primario Consolidado
Resultado Total Consolidado
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA SECRETARÍA DE HACIENDA Y DEL CEPAL, OFICINA DE BUENOS AIRES
En su lanzamiento, el plan de convertibilidad convivió con la estructura impositiva que resultó de las reformas instrumentadas
durante los años de alta inflación (1989 y 1990), beneficiándose
de la caída abrupta de ésta. A partir de entonces, las autoridades
económicas fueron introduciendo permanentemente modificaciones en el sistema tributario. Durante los primeros años se siguió
la orientación de concentrar la recaudación en dos tributos (Impuesto al Valor Agregado [IVA] y Ganancias) y, a medida que
ello se iba logrando, se fueron eliminando diferentes impuestos
considerados fuente de distorsiones. En el caso del IVA, por
ejemplo, las modificaciones incluyeron una generalización paulatina del tributo hasta los máximos niveles conocidos internacionalmente, y el aumento de la alícuota (uniforme).
Asimismo, la reforma impositiva estuvo sustentada por un
programa de fortalecimiento de la administración tributaria que
incluyó la difusión del sistema de facturación en ventas, el régimen penal tributario y un amplio esquema de pagos a cuenta
(retención y percepción) que facilitaron el control y mejoraron
la recaudación de los dos gravámenes antes mencionados. La
concentración de la recaudación en esos tributos derivó en un
aumento de la sensibilidad de la recaudación a la evolución de
las variables macroeconómicas.12
Algunos de los factores macroeconómicos mencionados
operaron en sentido contrario luego de 1994. Por ejemplo, las
tasas de interés internacionales repuntaron levemente y la recesión detonada por el schock externo desfavorable que siguió a
la devaluación mexicana tuvo un peso decisivo sobre el comportamiento de la recaudación, especialmente desde 1995. Sin
embargo, en la explicación de la reapertura del desequilibrio fiscal pesaron principalmente otros dos factores estrechamente
vinculados con decisiones de política fiscal. En primer lugar, el
gobierno decidió actuar en el terreno fiscal para hacer frente a
la apreciación cambiaria. Sin posibilidades de manipular el tipo
de cambio nominal, el recurso de política utilizado para compensar parcialmente el deterioro de la rentabilidad de los sectores productores de bienes transables fue la reducción de la
carga tributaria sobre éstos, combinada con el restablecimiento
de reembolsos y reintegros a la exportación. La medida más
importante en este terreno fue la reducción de contribuciones
patronales que financiaban la seguridad social. El segundo factor, como se verá, resultó de la reforma previsional.
En esta nueva fase, los primeros resultados fiscales negativos
se presentaron en el tercer trimestre de 1994, en coincidencia
con las medidas que se acaban de comentar, y meses antes
de que la recaudación declinara como resultado de la recesión.
No obstante, una vez desatada esta última, la situación fiscal
cobró mayor gravedad. No sólo se vio afectada la recaudación;
adicionalmente, el apoyo al sistema financiero en 1995 llevó al
12. La participación de los impuestos al valor agregado y ganancias en el total de recursos de la Dirección General Impositiva y la Administración
Nacional de Aduanas creció del el 31% en 1990 al 71% en 1993.
gobierno a incurrir en endeudamiento externo e interno que implicó efectivizar parcialmente la garantía implícita de los depósitos. El gobierno nacional debió tomar medidas de emergencia,
lo que en algunos casos significó la revisión de parte de lo realizado hasta entonces. Estas medidas consistieron, fundamentalmente, en un aumento de la alícuota del IVA (que pasó de
18% a 21%),13 la reversión parcial de la rebaja de las contribuciones patronales, el aumento de aranceles de importación, la
reducción de los reintegros a las exportaciones y del subsidio
a los bienes de capital y la ampliación de la base imponible del
impuesto a las ganancias y a los bienes personales.
No obstante, pese a esas medidas y a la paulatina recuperación del nivel de actividad económica a partir de la segunda
mitad de 1996, el sector público siguió presentando desequilibrios.14 La persistencia del déficit dio lugar a medidas adicionales,
aplicadas principalmente sobre los recursos. Estas consistieron
en un aumento en el impuesto a las naftas y la reimplantación
del impuesto al gasoil. Los recursos adicionales producidos por
estas reformas se destinaron al sistema de seguridad social.
La reforma tributaria de 1998 procuró reforzar los ingresos
tributarios. Con este objetivo se amplió la base imponible del IVA
(tema que será tratado más adelante) y se crearon los impuestos a la Ganancia Mínima Presunta, a los intereses pagados,
sobre los automotores, motos, embarcaciones y aeronaves (el
que se utilizó para financiar el Fondo de Incentivo Docente) y
el Monotributo.
La situación fiscal siguió siendo comprometida. El gobierno
que asumió en diciembre de 1999, con el objetivo de atenuar el
desequilibrio de las cuentas públicas, llevó adelante una nueva
reforma tributaria. Se reformó el impuesto a las ganancias,
ampliándose la base del impuesto a través de la reducción del
mínimo no imponible, las deducciones por cargas de familia y
la deducción especial. En este tributo se eliminaron total o parcialmente algunas exenciones.15 Se creó un impuesto de emergencia sobre rentas altas16 y se aumentó la alícuota del impuesto
sobre los bienes personales para aquellos bienes cuyas valuaciones fueran mayores a $200.000. Además, se aumentó la
alícuota de algunos impuestos internos. Estas modificaciones
permitieron alcanzar una presión impositiva del orden del 18%
del PIB.
A partir de abril de 2001, un cambio en la gestión económica
introdujo modificaciones tributarias que ocuparon un lugar central en la nueva política económica; la primera de las medidas
fue la creación del impuesto sobre los débitos y créditos en
27
cuenta corriente.17 Otro pilar en la política económica fue la creación de los “planes de competitividad” que consistían en convenios firmados entre las cámaras empresariales, el gobierno
nacional y los gobiernos provinciales, por medio de los cuales
algunas actividades productivas se beneficiaban con una serie
de incentivos fiscales.18,19
Nótese, observando la evolución de las erogaciones y recursos totales, que el logro de los superávit de los primeros años
de la década pasada había sido posible por el incremento de
los recursos, manteniendo los niveles agregados de gasto relativamente constantes. Durante los años ochenta la evolución de
los recursos tenía una alta dependencia de las circunstancias
macroeconómicas y con el lanzamiento del programa de convertibilidad mostraron un rápido crecimiento.
En cambio, el posterior deterioro fiscal se debió, pese a la
relativa constancia de los recursos, a aumentos persistentes en
las erogaciones. Durante la segunda mitad de la década del
noventa las caídas en la recaudación por las reformas tributarias
destinadas a mejorar la competitividad de la economía fueron
compensadas por aumentos de alícuotas y la introducción de
medidas de emergencia tributaria, así como la modificación de los
mecanismos de reparto de recursos con las provincias. Parte
de esa dinámica se relaciona con la importancia variable de los
intereses de la deuda. Por esto, los años noventa son la consolidación del resultado primario positivo. No obstante, los intereses de la deuda no alcanzan a explicar la dinámica del gasto.
En cuanto a las provincias, como se pudo observar en el
gráfico 1, sería un error asumir que los problemas fiscales de
éstas son propios del período de convertibilidad. Por el contrario, al igual que para la Nación, una característica estructural de
las finanzas públicas en Argentina es la persistencia de desequilibrios fiscales en las cuentas de los gobiernos provinciales.
No obstante, así como al observar la trayectoria fiscal de largo
plazo del gobierno nacional se confirma la mejora persistente
de los resultados, en el caso del consolidado de provincias, se
comprueba un deterioro creciente.20
Lo que ha sucedido durante los años noventa es la emergencia de situaciones críticas de financiamiento de los desequilibrios debido a los problemas derivados de la imposibilidad
de licuar los pasivos provinciales con el crecimiento del nivel de
precios y la reorganización de la banca provincial, que perdió su
capacidad para financiar los déficit de los respectivos sectores
públicos. El Banco Central restringió los redescuentos a los bancos públicos provinciales y, en muchos casos, éstos terminaron
13. Afectando también la distribución de este impuesto pues lo recaudado por el 3% adicional se destinó totalmente al Tesoro Nacional.
14. A partir de 1996 el gobierno retomó en parte su política original al insistir con la rebaja de las contribuciones patronales y derogar, en algunos
casos, y disminuir, en otros, las alícuotas de los impuestos internos sobre determinados bienes.
15. Se destaca la eliminación de la exención sobre las ganancias obtenidas por asociaciones o entidades civiles de carácter gremial, como así
también la exención sobre los intereses originados en operaciones de mediación en transacciones financieras.
16. Se gravaron las ganancias netas superiores a $120.000 obtenidas en 1998 y 1999, con una tasa del 20%.
17. Se estableció originariamente una alícuota general del 0,25% (luego incrementada al 0,4%), pudiéndose usar como pago a cuenta del IVA,
el impuesto a las ganancias y a la ganancia mínima presunta.
18. Estos beneficios fiscales eran los siguientes: exención en el impuesto a los intereses, el costo del endeudamiento empresarial y el impuesto
a la ganancia mínima presunta; cómputo como crédito fiscal en el IVA de los montos abonados en concepto de contribuciones patronales.
19. En línea con esta medida, y con la idea de “devaluación fiscal”, se reemplazaron los reintegros a las exportaciones por el llamado “factor de
convergencia”, que se determinaba como la mitad de la diferencia entre la cotización del euro y del dólar. Esta medida representaba en ese
momento una devaluación comercial del orden del 7% a 8%.
20. Debe aclararse, no obstante, que considerando las importantes modificaciones en las atribuciones de gasto y recaudación entre los diferentes
niveles de gobierno, no es posible comparar las trayectorias fiscales de la Nación y las provincias sin incorporar las alternativas de las relaciones
financieras entre los diferentes niveles de gobierno, tema que será introducido más adelante.
28
siendo privatizados a mediados de la década. Esto motivó el
crecimiento explosivo de la deuda pública provincial a medida
que se mantenían las situaciones deficitarias.
Entre 1993 y 1999 los gastos totales del consolidado de provincias crecieron a una tasa anual relativamente estable (cercana al 5%) con independencia de las diferentes circunstancias
macroeconómicas. Hasta la crisis de mediados de la década,
los ingresos totales crecieron a una tasa anual cercana a la mitad de la correspondiente a las erogaciones, lo que explica el
aumento del desequilibrio global. El crecimiento de los ingresos
fue posible merced al comportamiento de los recursos no tributarios, en especial los provenientes de regalías, que aumentaron
a una tasa significativamente superior al promedio de ingresos,
beneficiando más a las provincias con recursos naturales no
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
renovables. En cambio, cayeron los recursos de capital y los
recursos de origen nacional presentaron incrementos muy poco
significativos, como resultado de los diferentes pactos y modificaciones tributarias que derivaron parte de la recaudación de
coparticipación hacia el financiamiento del Sistema Nacional de
Previsión Social y otros gastos de la Nación.
En el capítulo siguiente se completa la reseña de la política
económica de los años noventa, con los aspectos relacionados
con la situación social y, teniendo en cuenta los problemas derivados de la nueva dinámica del mercado laboral, se pondrá el
acento sobre el empleo. El relato de los acontecimientos que
sucedieron a los aquí reseñados continúa en el capítulo quinto,
dedicado a la crisis y su resolución.
29
4. EMPLEO, INGRESOS Y CONDICIONES SOCIALES
Los incrementos persistentes de la desigualdad y de la pobreza
caracterizaron a los años noventa, aún cuando no fueron fenómenos que hayan irrumpido en ese período ya que durante esos
años se prolongó un comportamiento que se había iniciado a
mediados de los años setenta. Sin embargo, en la última década
del siglo esos fenómenos no sólo alcanzan niveles muy elevados sino que resultan claramente asociados a las dificultades del
mercado de trabajo. La creciente inequidad previa había estado
ligada a los deterioros significativos de las remuneraciones reales que derivaron de la persistencia de un régimen de alta inflación.
La evolución del empleo, especialmente en términos cualitativos,
ya había mostrado algunos signos preocupantes, especialmente
en los años ochenta, pero es recién en la década siguiente cuando se combina una elevada incidencia del desempleo abierto, el
subempleo horario y la precariedad, factores que originan bajos
ingresos, inestabilidad laboral y reducción en la cobertura de los
riesgos sociales.
Como resultado de la acumulación de dificultades laborales
durante los años noventa, el nivel de bienestar de segmentos
amplios de la población se encontraba seriamente deteriorado a
principios del nuevo siglo. En particular, la larga recesión iniciada
en 1998 empeoró marcadamente los ingresos y el comportamiento de la ocupación. Fue en este difícil panorama que se produjo el proceso de salida de la convertibilidad, que no hizo más
que agudizar la recesión, reducir fuertemente las remuneraciones
y elevar la pobreza hasta niveles desconocidos en la Argentina.
Pero a pocos meses de este evento concluyó la fase recesiva y
la economía comenzó a crecer a tasas muy elevadas, arrastrando en esta oportunidad al empleo, que también se expandió de
manera acelerada.
Dada la relevancia que el comportamiento de las variables
laborales tuvo sobre los cambios experimentados por la calidad
de vida de la población, en esta sección se procederá a analizar
la evolución del mercado de trabajo y de sus efectos sobre la
distribución del ingreso y la pobreza. La discusión de lo sucedido
con el empleo y las remuneraciones se desarrollará en el primer
apartado mientras que los aspectos distributivos se abordarán
en el segundo.
El mercado de trabajo urbano en la Argentina
Al compás de las alternativas que enfrentó la producción agregada, el mercado de trabajo exhibió un desempeño insatisfactorio a lo largo de los años noventa, lo cual se transformó en la
dificultad económica y social más seria del período. Algunas cifras
dan muestra de este proceso de desmejoramiento; así, por ejemplo, se observa que entre junio de 1991 –el inicio, aproximadamente, del Plan de Convertibilidad– y octubre de 2001, el empleo
total de las áreas urbanas se expandió a una tasa anual del 0,8%,
período durante el cual el nivel de actividad agregado lo hizo a un
ritmo del 2,3% anual. Esto arroja una elasticidad empleo-producto
de aproximadamente 0,3% o, expresado de otra manera, el incremento anual de la relación producto-empleo superó el 1,6%.
Cuando se excluye la última fase recesiva iniciada en 1998, el
aumento del empleo asciende al 1,6% anual y el de la productividad del trabajo al 3,2% anual. En particular, se destaca el
crecimiento de ésta última durante los cuatro años que se inician
con la puesta en marcha de la convertibilidad, cuando se registró
una muy lenta evolución del empleo en un contexto de fuerte
crecimiento de la actividad (Anexo Estadístico, cuadro A1).
Este comportamiento de la ocupación que se verificó entre
1991 y 1994 resultó de los efectos contrarios que produjeron dos
procesos simultáneos. Por un lado, la expansión productiva que
estimulaba la creación de puestos de trabajo. El crecimiento económico obedeció fundamentalmente al aumento marcado del
consumo derivado de la estabilización y, en alguna medida, también de cierto crecimiento de las inversiones –ligadas a este mismo
fenómeno y también a las privatizaciones– y de las exportaciones. Por otro lado, a la dinámica de la productividad, proceso que
resultó muy significativo debido a los efectos de la reestructuración productiva derivada del cambio de patrón de acumulación
–agudizado por el atraso cambiario– lo que también tendió a
reducir la elasticidad del empleo a los crecimientos del producto
y/o a eliminar directamente puestos de trabajo. Este segundo
factor comenzó a mostrar sus efectos luego de algún tiempo de
instauradas las reformas, cuando estas iban consolidándose. Tal
desarrollo no resulta extraño si se tienen en cuenta las características que ese proceso de reconversión asumió en la Argentina.
La menor protección que enfrentó la industria manufacturera
–consecuencia de la rápida apertura comercial y la sobrevaluación del peso– llevó tanto al cierre de firmas que no pudieron
adecuarse como al aumento de eficiencia en las sobrevivientes;
ambos fenómenos elevaron la relación producto-empleo.
El incremento de la productividad no fue sólo significativo en la
industria –como era esperable– sino también en la construcción
y en ciertos servicios, aún los no privatizados. En el contexto de
una economía con un importante atraso tecnológico como el de
la Argentina de principios de los noventa, la apertura externa
también promovió la incorporación de capital y aumentos en el
producto por hombre ocupado en las empresas de servicios.
30
Asimismo, deben agregarse los efectos de las privatizaciones
de firmas estatales (la mayoría productora de no transables),
muchas de las cuales operaban con una baja eficiencia en ese
momento. La existencia de un mercado financiero segmentado
contribuyó, además, a hacer más costosa la transición en términos de empleo, constituyéndose en otro de los factores que acotó
la inversión capaz de hacer frente a los nuevos precios relativos.
El crecimiento del empleo de los servicios a las empresas y,
en particular, el correspondiente a los pequeños establecimientos del sector, podría estar indicando, al menos parcialmente, la
tendencia hacia la subcontratación de actividades. Lamentablemente, no se dispone de evidencias que permitan evaluar la contribución global de este fenómeno, pero datos parciales –para
algunos sectores o conjuntos de firmas– sugieren que éste no
habría sido particularmente intenso durante los años noventa
en la Argentina.21
En resumen, los incrementos de la productividad laboral no
se restringieron a la manufactura, sector que enfrentó menores
tasas de protección efectiva como consecuencia de la reducción
de los aranceles y las barreras para-arancelarias así como de la
apreciación cambiaria. El mayor acceso a bienes de capital importados, los cambios en las estructuras de los mercados (hacia
una mayor concentración en algunos casos) y algún efecto de las
modificaciones en los precios relativos contribuyeron a explicar
el importante crecimiento del producto por hombre ocupado en
algunos servicios y en la construcción.
Durante la fase expansiva 1995-1998 el empleo creció aceleradamente, a un ritmo del 3,8% anual, cifra que se compara con
el 0,9% registrada entre el inicio de la convertibilidad y el momento previo a la crisis de Mexico, 1991-1994. Durante ambos
episodios, el PIB aumentó a tasas no muy diferentes: 8,1% y 7,2%
por año respectivamente. Las implicancias y la sustentabilidad
de este comportamiento no resultan muy claras, pero la estructura del aumento ocupacional, así como el deterioro continuo
de la calidad del empleo ponen en duda que la elasticidad registrada en los años de mayor expansión de la ocupación pudiera
haber persistido en el tiempo. De cualquier manera, las dificultades inherentes al régimen macroeconómico fueron las que, en
última instancia, hicieron escasamente factible un proceso de
continuo aumento ocupacional.
Aquel crecimiento de la ocupación del 0,8% anual verificado
entre 1991 y 2001 –los extremos del período durante el cual estuvo vigente la convertibilidad– se ubicó bien por debajo del de la
población urbana,1,6% anual.22 Como además aumentó la tasa
de participación, la población económicamente activa (PEA) se
expandió a un ritmo que duplicó al del empleo. Incluso si se efectúan los cálculos hasta el máximo cíclico de 1998, se advierte
que la PEA creció un 2,5% por año en promedio, superando a
la generación neta de puestos de trabajo, que fue del 1,5%.
Consecuentemente, el desempleo abierto alcanzó valores muy
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
elevados –trepó del 6,3% a fines de 1990 al 13,7% en 1995, el
18,4% en 1999 y el 18,3% en 2001– y se constituyó en el rasgo
más característico no sólo del mercado laboral sino de toda la
situación socio-económica. Debe tenerse en cuenta que antes
de 1993 la tasa de desempleo oscilaba entre el 4% ó 5%,23 registrándose sólo algunas mediciones con valores máximos del
orden del 8%.
La desocupación fue generalizada, abarcando prácticamente
a todo el país y a personas de diferentes características. Los jóvenes y los menos calificados conformaron las mayores tasas
de desempleo, pero el crecimiento que tuvo lugar a lo largo de
los años noventa alcanzó a todos los grupos etareos y niveles
educativos (Anexo Estadístico, cuadro A2). Los altos niveles de
desempleo de los jefes de hogar constituyen, no obstante, un
aspecto destacable de la evolución del mercado laboral del período: mientras que hasta principios de los años noventa sólo
el 2% o el 3% de aquellos activos se reportaban como desocupados, la proporción llegó a superar el 10% en el período bajo
análisis, y a fines de 2001 se ubicó en el 12%.
El incremento del desempleo de las mujeres estuvo estrechamente ligado al aumento de su tasa de actividad, que creció
durante la primera parte de la década del noventa. En muchos
casos, especialmente entre los sectores de menores recursos,
ésta debió haber sido la respuesta al desempleo creciente o a
la precariedad de las ocupaciones de los jefes de hogar (Anexo
Estadístico, cuadro A2).
La expansión del desempleo estuvo fundamentalmente determinada por el aumento de la tasa de entrada a la desocupación; menor relevancia cabe asignarle a lo sucedido con la
duración media de los episodios de los que se encontraban en
tal situación, ya que si bien creció, lo hizo a un ritmo menor. El
cálculo que se presenta en el cuadro 1, que estima la variación
de ambos factores cuando se supone una situación de “estado
estacionario”, evidencia el incremento significativo de la tasa de
entrada entre los extremos del período considerado.
CUADRO 1. DESEMPLEO: TASAS, DURACIÓN Y FLUJOS
(1991/2001)
En porcentajes
1991
2001
Variación
porcentual
Duración completa
de los episodios
2,8
3,5
26,1
Tasa de entrada24
2,1
5,2
147,6
Tasa de desempleo
5,8
18,4
217,2
FUENTE: ESTIMACIONES PROPIAS ELABORADAS SOBRE LA BASE
DE LA EPH DEL INDEC
21. Algunos estudios apuntan hacia esta conclusión (Kritz, 1998: Esquivel, 1998). La evolución del empleo de los subsectores que conforman los servicios
a las empresas sugiere, asimismo, que se habría subcontratado preferentemente tareas como limpieza y seguridad. Precisamente la investigación
de Esquivel, realizada para pequeñas y medianas empresas, muestra que en ellos se habría concentrado la mayor parte de tal proceso.
22. Esta tasa puede haber sido inferior a la luz de la información del último censo de población del año 2001, del cual sólo se conocen datos preliminares.
23. Al menos desde 1963, cuando se iniciaron las mediciones sistemáticas de la desocupación.
24. Como es usual, la tasa de entrada se computó como la proporción de los desocupados con duración igual o menor a un mes respecto de la
población activa total. La duración de todos los episodios es el cociente entre la cantidad total de desocupados y aquellos con una duración igual
o menor al mes.
Entonces, los episodios continuaron siendo relativamente cortos a lo largo de la década, especialmente entre los activos de
reducida calificación y los jefes de hogar, quienes imponen menos restricciones a la búsqueda al no contar con un sistema
extendido de seguro de desocupación y al tener, en promedio,
bajas posibilidades de hacer frente a las consecuencias de la
falta de empleo.
El incremento de la tasa de entrada al desempleo refleja mayores transiciones desde la inactividad y el empleo; a su vez, el
aumento de estos últimos movimientos obedeció, en parte, a la
inestabilidad creciente de los puestos laborales (como se verá
más adelante), en particular, entre los grupos poblacionales
tradicionalmente más ligados al mercado de trabajo, hombres
en edades centrales. Consecuentemente, la reducida duración
de los episodios de desocupación no significa que la cantidad de
tiempo que algunos individuos se encuentran desocupados a
lo largo de un período dado (uno o dos años, por ejemplo) sea
igualmente baja. Precisamente, al rotar más por las ocupaciones
también lo hacen en mayor medida por el desempleo y son más
proclives a experimentar episodios múltiples de desocupación.
Esta descripción de los factores asociados al crecimiento del
desempleo durante los noventa ya sugiere que el mismo fue la
manifestación más clara pero no la única de la insatisfactoria
generación de puestos de trabajo que contribuyó a consolidar
una estructura distributiva inicua. En efecto, parte de la mayor
rotación del desempleo a la que se hizo referencia fue consecuencia de la elevación del grado de inestabilidad ocupacional
el que, a su vez, estuvo relacionado con la reducción de la presencia de los puestos más estables. El examen de las modificaciones en la estructura del empleo permitirá, por tanto, identificar ésta y otras expresiones de las dificultades que se presentaron en el campo laboral.
Las ocupaciones asalariadas fueron las que más crecieron,
al menos hasta 1998, lo cual modificó la tendencia exhibida
durante los años ochenta y constituyó, de alguna manera, un
resultado no esperado en el contexto de un mercado de trabajo
que mostraba un fuerte aumento del desempleo. En efecto,
podría haberse supuesto que ante la insuficiente demanda de
trabajo formal y, especialmente, de los elevados niveles alcanzados por la desocupación abierta, las actividades por cuenta
propia y, en términos más generales, el sector informal, operase
–hasta cierto punto, al menos– como un “refugio”. Sin embargo,
no sólo se redujo la participación del trabajo independiente sino
que se observa el mismo comportamiento para el conjunto de
las ocupaciones informales, definidas en América Latina usualmente como: el agregado de no asalariados y de los asalariados
de microestablecimientos. El escaso papel compensador que las
actividades no estructuradas asumieron durante el período analizado también distinguió al mercado de trabajo urbano argentino del de otros países de la región en los que la proporción
de puestos no formales tuvo un comportamiento opuesto al
experimentado por las ocupaciones formales.
Se ha argumentado que la desregulación de varios mercados, y los cambios que se produjeron en los precios relativos,
habrían restringido el desarrollo de las actividades informales.
Debe tenerse en cuenta que a principios de los años noventa,
una porción significativa de éstas era relativamente estable y
generaba niveles de ingresos adecuados. Por lo tanto, tales
31
actividades habrían sido afectadas, por ejemplo, por la difusión
del crédito o la instalación de numerosos supermercados minoristas en diferentes áreas de las ciudades, que limitarían las
actividades de los pequeños comercios. De manera similar, la
reducción de los precios de los durables habría disminuido la demanda dirigida a talleres de reparación. Tales explicaciones resultan, cuanto menos, parciales, ya que, en sentido contrario,
también habría sido esperable que el sector informal actuase
como “refugio” ante la falta de alternativas para emplearse. No
obstante la falta de una explicación que con suficiente consenso,
resulta indudable que las reformas económicas también afectaron negativamente a porciones de la pequeña producción y que
esa declinación de su tamaño encubre cambios en su estructura,
con las actividades más precarias ganando posiciones.
La disminución de la participación de la informalidad en la
estructura ocupacional obedeció fundamentalmente a la registrada por los trabajadores por cuenta propia no profesionales
y, en menor medida, del servicio doméstico; los asalariados de
pequeños establecimientos la mantuvieron. Lo cual implicó que
disminuyó la presencia relativa de ocupados que tenían un grado
promedio de inestabilidad ocupacional elevado. Sin embargo,
éste es menor que el de los asalariados no registrados quienes,
en cambio, aumentaron su participación en el empleo a lo largo
de los años noventa y, en particular, desde 1994. En efecto, la
mayor ocupación asalariada registrada contribuyó con sólo el
13% del aumento de la ocupación total (y el 14% de la asalariada) que se produjo entre 1991 y el 2001, contrapartida del
notable incremento de la cantidad de trabajadores sin cobertura.
Aún cuando se considere sólo el período 1991-1998, resulta
limitada la importancia del empleo registrado (cuadro A1).
Los microestablecimientos (aquellos con cinco ocupados o
menos), que empleaban casi el 60% de los asalariados no registrados, fueron los que más contribuyeron al crecimiento del
número de estos trabajadores (46%) a lo largo de la década.
También se verificó un aumento de la incidencia entre los medianos y grandes del sector privado, así como de la administración pública.
El crecimiento de los puestos asalariados no registrados se
verificó tanto en ramas que expandieron la ocupación como en
las que no lo hicieron. También se advirtió en sectores que aumentaron fuertemente la productividad, como en los manufactureros
y en los servicios financieros. Esta generalización del empleo no
registrado habría resultado, por un lado, de la mayor facilidad
para transgredir las normas laborales que posibilitó un mercado
de trabajo con elevada desocupación abierta y en el cual estaba
seriamente afectado el poder de negociación de los sindicatos.
Por el otro lado, los cambios regulatorios también habrían tenido
efectos en el mismo sentido.
Otro aspecto que merece destacarse fue que la cantidad de
puestos plenos era, al final del período (octubre de 2001), inferior en 8% a la que existía en octubre de 1991, lo cual significó
que todas las ocupaciones creadas, en términos netos, fueron
de jornada parcial involuntaria y que su número duplicó el total
del aumento neto del empleo.
Si bien, la tasa de subocupación horaria era elevada entre los
asalariados no registrados, su incremento obedeció al aumento
de la incidencia en todos los grupos ocupacionales y no se explica por la merma relativa de trabajadores con cobertura.
Esta presencia mayor de puestos precarios y de corta duración es fuente de inestabilidad ocupacional. Como fue sugerido
32
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
anteriormente, y se observa en el cuadro 2, las posiciones asalariadas registradas tienen la probabilidad de salida de la ocupación más elevada, la que incluso se incrementó a lo largo de
los años noventa. Si bien cayó la proporción de trabajadores
por cuenta propia, también lo hizo la de asalariados registrados,
movimientos que, per se, incrementaron la tasa media de salida
del empleo. Pero quizás como consecuencia de los cambios
mencionados en la composición del sector informal –con reducción de aquellas actividades relativamente más estructuradas–
también se produjo una elevación de la inestabilidad media entre
los trabajadores por cuenta propia.
CUADRO 2. TASAS DE SALIDA DE LA OCUPACIÓN SEGÚN LA DURACIÓN DE LA OCUPACIÓN (1988–1994 / 1995–1999)
En porcentajes
1988–1994
1995–1999
Hasta 1 año
Hasta 5 años
Total
Hasta 1 año
Hasta 5 años
Total
Ocupados totales
38,87
28,42
21,45
44,34
30,30
23,30
Asalariados
38,53
27,76
20,81
43,63
29,36
22,62
Asalariados registrados
25,99
17,55
12,69
26,77
16,13
12,14
Asalariados no registrados
48,17
41,25
38,36
53,88
44,68
41,48
No asalariados
40,00
30,27
22,60
47,17
33,50
25,32
FUENTE: ESTIMACIONES PROPIAS ELABORADAS SOBRE LA BASE DE LA EPH DEL INDEC
Los trabajadores privados registrados estuvieron, a su vez, sujetos no sólo a la inestabilidad macroeconómica y a los efectos de
las reformas estructurales, sino que ciertos cambios regulatorios buscaron reducir las limitaciones al despido. En particular,
las modalidades contractuales a tiempo determinado, instauradas por la Ley de Empleo de 1991 (y las posteriores que la
modificaron), y el período de prueba pueden explicar en alguna
medida el menor grado de estabilidad que se observa en ciertos
segmentos de estos trabajadores.
En términos de la estructura ocupacional según el nivel de
calificaciones, se continuó verificando que la intensidad del aumento del empleo estuvo directamente relacionada con el nivel
de estudios alcanzados. Más del 17% de los ocupados había
completado la educación terciaria en 2001, proporción superior
al 12% de principios del decenio. El significado de tal evolución
en el marco de un proceso de apertura económica ha merecido
cierta consideración, especialmente porque debería generar –de
acuerdo con los argumentos que justifican su implementación–
cambios en la estructura productiva que alterarían la composición de la demanda laboral. Especialmente, se sugiere que las
modificaciones asociadas a la reducción de las trabas al comercio posibilitarían un aumento del empleo de los menos calificados
y, por tanto, una mejora distributiva. Sin embargo, no resulta difícil entender aquel comportamiento del empleo en la Argentina
dada las características de la estructura de su oferta de trabajo,
así como de las actividades afectadas por la apertura. Pero como
lo muestra la discusión sobre el tema, que se desarrolla hace
varios años en diversos países, también deben considerarse los
efectos del cambio técnico.
El crecimiento sectorial generalizado de la participación de
trabajadores más educados abona, precisamente, la hipótesis
de una influencia importante del cambio técnico. En efecto, el
tecnológicamente atrasado aparato productivo experimentó un
significativo incremento del capital por persona promovido por
el acceso a tecnología extranjera y los cambios en los precios
relativos. Existe consenso, por otra parte, en la complementariedad entre capital y trabajo calificado.
Sin embargo, y sin descartar la relevancia de este factor sobre
la composición de la demanda de calificaciones, otros también
habrían jugado su papel. En particular, la presencia de una creciente sobrecalificación, facilitada por una oferta de trabajo excedente de magnitud aún entre aquellos más calificados, arroja el
mismo resultado en términos de cambios en la estructura del
empleo. Cabe recordar que la desocupación creció prácticamente de igual manera entre personas de diferente grado de
escolarización, e incluso llegó al 7% entre los graduados de nivel
terciario. Más aún, también en los ochenta –una década de
escasa incorporación de tecnología y sin modificaciones notables
en el grado de apertura comercial– estuvo presente el mismo
sesgo en la demanda de trabajo.
En cuanto a las remuneraciones reales, el promedio correspondiente al conjunto de asalariados fue, en octubre de 2001,
aproximadamente 8% superior al de octubre de 1991. Si se
restringe el análisis al caso de los trabajadores registrados, el
incremento fue de 16%, lo cual implica que cayeron los correspondientes a los no registrados. Para poner en contexto este
importante crecimiento debe recordarse, sin embargo, la fuerte
disminución experimentada a lo largo de los años ochenta. Consecuentemente, las remuneraciones vigentes a fines del período
analizado eran todavía 17% y 23% inferiores a las de 1986 y
1980 respectivamente. Cabe acotar también que la mencionada
diferencia entre asalariados cubiertos y no cubiertos se explica
enteramente por la disminución en el promedio de horas trabajadas por estos últimos; en términos de remuneraciones horarias
no se advierten prácticamente diferencias.
A mediados de la década se elevó el ingreso medio de los
más educados, proceso que se detuvo luego de iniciada la fase
recesiva. Lo acontecido con la demanda relativa de calificaciones
debió ser un factor que contribuyó a este comportamiento.
En resumen, durante el turbulento período previo al abandono
de la convertibilidad, hacia el final del año 2001, el mercado de
trabajo alcanzó niveles de deterioro como quizás nunca antes
había acontecido. Aproximadamente un cuarto de la población
activa llegó a estar desempleada, un tercio de los ocupados
trabajaba una jornada reducida de manera involuntaria y sólo
el 40% del empleo total correspondía a puestos cubiertos por
la seguridad social.
Aspectos distributivos y pobreza
En el cuadro A3 del anexo se incluyen los valores que algunos
indicadores sociales registraron a principios y fines de los años
noventa. Se aprecia que un grupo de indicadores como la mortalidad infantil, la asistencia escolar a los niveles secundario y
terciario y el acceso a la red de cloacas han mostrado un comportamiento positivo. Sin embargo, se produjeron marcados retrocesos en otros como el de pobreza evaluada por los ingresos, la cobertura de la seguridad social y la distribución relativa
de los ingresos. Esta diferencia de dinámica no resulta extraña
en el contexto de la Argentina de esa década. El primero de esos
grupos está conformado por variables que tienen cierta inercia
y no dependen plenamente de la situación económica global.
Ellas también habían evidenciado mejoras importantes en los
años ochenta, período caracterizado por una marcada contracción productiva e inestabilidad económica. De cualquier manera,
cabe resaltar que aún cuando la situación de vivienda ha mejorado en términos globales, el indicador de necesidades básicas
insatisfechas –que recurre en buena medida a indicadores de
esta dimensión– prácticamente no se alteró, mientras que también había registrado una merma significativa en la década previa. Los indicadores incluidos en el cuadro A3 que tuvieron un
comportamiento insatisfactorio son los que reflejan de manera
más directa lo acontecido con el empleo y las remuneraciones,
que fue analizado anteriormente.
El incremento de la desigualdad de ingresos y de la pobreza
obedeció a que el deterioro de las condiciones laborales, si bien
fue generalizado, tuvo un impacto particularmente drástico en
ciertos estratos, sea porque recibieron una parte desproporcionada del incremento y/o porque en ellos ya se concentraban
serias dificultades de empleo e ingresos al inicio de la década.
Para apreciar cómo diversos grupos de trabajadores se han
visto afectados por la evolución del empleo y las remuneraciones, se desagregaron algunos de los indicadores analizados
más arriba según el nivel educativo de los individuos. Se aprecia
que, entre 1991 y 2001 (cuadro A4), aquellos con baja educación vieron incrementar en menor medida el empleo total y el de
asalariados registrados, las horas promedio trabajadas así como
las remuneraciones medias. Por otro lado, entre ellos fue mayor
el aumento del grado de rotación de la ocupación y de la tasa
de subocupación horaria.
La evolución relativa de las remuneraciones suele ser explicada por un crecimiento más que proporcional de la demanda
33
de trabajadores más calificados derivada, a su vez, de la influencia del cambio técnico. En efecto, y tal como fue señalado,
el aparato productivo tecnológicamente atrasado de principios
de los años noventa experimentó una significativa modernización.
Sin descartar la relevancia de este factor sobre la composición
de la demanda de calificaciones, también habrían jugado su
papel la creciente sobrecalificación, facilitada por una oferta de
trabajo excedente de magnitud aún entre aquellos más calificados, según lo ya mencionado. De haber tenido este factor alguna influencia, parece razonable suponer que otros argumentos,
como los basados en las políticas de las firmas destinadas a
estimular a ciertos sectores de sus planteles, pueden justificar
al menos parte de la moderada ampliación de las brechas entre
las remuneraciones de los más y los menos calificados.
Como en muchos hogares se superponen diferentes situaciones laborales deficientes, dado que suele haber una asociación
positiva entre el nivel de calificación y/o escolarización de los
diversos miembros de un mismo hogar, resulta conveniente replicar el ejercicio recién realizado pero tomando al hogar como
unidad de análisis (cuadro A5). Se advierte que se han ampliado
las brechas que, entre los estratos definidos por el nivel educativo del jefe, han registrado variables como la tasa de ocupación,
las horas trabajadas y la participación de los puestos de mejor
calidad. Los valores que alcanzan estos indicadores en el 2001,
por otra parte, evidencian que en ese momento eran situaciones
frecuentes como la de hogares con jefes de familia de baja educación desocupados y sin ningún otro miembro ocupado, o la
de aquellos en los cuales el jefe estaba desempleado y los otros
miembros ocupados lo estaban de manera precaria (cuadro 3,
página 34). Igualmente preocupante era el caso de las unidades
familiares en las cuales el jefe y todos los ocupados se encontraban en esta situación. Estos tres grupos no sólo enfrentan
problemas de ingresos bajos e inestables sino que no están
cubiertos por la seguridad social.
Otro de los resultados de esa dinámica de los indicadores
del empleo y los ingresos fue que también aumentaron las distancias entre los ingresos medios familiares de estos grupos.
Estos efectos distributivos que ocasionó el funcionamiento del
mercado de trabajo constituyen la explicación básica del deterioro de la distribución del ingreso de los hogares y del aumento
de la pobreza que se observa al comparar las situaciones prevalecientes en 1991 y 2001 (cuadro A6).
Estos indicadores más tradicionales del grado de concentración de los ingresos muestran que el crecimiento registrado en la
desigualdad de la distribución de los ingresos familiares durante
los años noventa extendió la tendencia que se observaba desde
mediados de los años setenta. En efecto, la pobreza absoluta
–de acuerdo a los datos del Gran Buenos Aires– aumentaba
sostenidamente desde aquel momento, casi duplicándose en
la segunda parte de esa década; en los períodos de hiperinflación se encontraban en esa situación 47% de las personas.
La recuperación de las remuneraciones registrada durante los
primeros años de la convertibilidad permitió una reducción de la
incidencia, la que llegó a 16% a principios de 1994. Sin embargo,
la evolución lenta del empleo total, junto con el aumento de la
presencia de puestos de jornada parcial y precarios, así como
la creciente desigualdad de la distribución de las remuneraciones que se observa desde 1994 hicieron que, en el año 2001,
el 35% de los habitantes del Gran Buenos Aires fuesen pobres
por ingreso, proporción similar a la correspondiente al conjunto
de las áreas urbanas.
34
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
CUADRO 3. PROPORCIÓN DEL TOTAL DE HOGARES DEL GRAN BUENOS AIRES, SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO Y LA SITUACIÓN
LABORAL DE LOS INTEGRANTES (1991/2001)
En porcentajes
2001
1991
Hasta secundaria
incompleta
Secundaria
completa y más
Hasta secundaria
incompleta
Secundaria
completa y más
Hogares con jefes desocupados y sin otros
miembros ocupados o sólo con miembros
ocupados precariamente
3,0
1,7
14,3
7,0
Hogares con jefes ocupados
pero sin asalariados registrados
38,2
19,0
40,5
19,1
Hogares con asalariados registrados
58,8
79,4
45,2
74,0
FUENTE: ESTIMACIONES PROPIAS ELABORADAS SOBRE LA BASE DE LA EPH DEL INDEC
Finalmente, cabe señalar la clara asociación entre dificultades
laborales y pobreza. Si bien la incidencia del desempleo es elevada entre los hogares pobres, resulta muy significativa la influencia
de la precariedad, la subocupación y las bajas remuneraciones.
Los hogares en situación más desventajosa tenían una mayor proporción de niños; precisamente, más de la mitad de los
miembros de los hogares indigentes eran, en 2001, menores de
18 años, proporción que superaba el 45% entre todos los pobres.
Expresado de otra manera, la incidencia de la pobreza entre los
niños era del 52%, muy superior que entre los mayores (28%).
También, se advierte que es superior la proporción de pobres
entre el conjunto de aquellos hogares monoparentales con jefa
de familia mujer y niños.
Las mayores dificultades de los hogares con niños se pueden
apreciar cuando se desagrega la estratificación de los hogares
utilizada anteriormente y se considera, junto al nivel educativo
del jefe del hogar, algunos atributos adicionales. Por un lado, la
existencia o no de ambos cónyuges y, por otro, la presencia de
niños. Sobre la base de estos criterios se confeccionó el cuadro
A7. En primer lugar, se observa que la presencia de niños es un
factor que parece explicar diferencias de ingresos familiares dentro del mismo estrato de educación; en especial, los ingresos
son inferiores entre aquellos con niños.25 Resulta menos claro
el impacto que la ausencia de uno de los cónyuges tiene en
adición a la existencia de niños, aunque parecería que ejerce
alguna influencia negativa. La tasa menor de actividad de los
hogares con miembros menores de 18 años es una razón que
explicaría una parte importante de sus relativamente menores
ingresos. En efecto, tomando en cuenta a hogares del mismo
estrato, se advierte que es superior la participación económica
de aquellos que no cuentan con niños entre sus miembros. Lo
cual podría ser un indicio de las restricciones mayores que la
presencia de menores impone a la posibilidad de que se desplieguen estrategias basadas en la incorporación de otros miembros
–generalmente la cónyuge– al mercado de trabajo.
De cualquier manera, cabe destacar que el trabajo de la mujer
reduce las probabilidades de caer en la pobreza en el caso de
25. Esto resulta aún más marcado en los hogares con niños de hasta seis años.
hogares con niños y con la presencia de ambos cónyuges tal
como se deduce del gráfico 4. Pero no siempre el trabajo de la
cónyuge es suficiente para sacar al hogar de la pobreza y esto
ocurre, en buena medida, cuando están ocupadas en empleos
precarios.
GRÁFICO 4. INCIDENCIA DE LA POBREZA EN HOGARES
CON NIÑOS Y AMBOS PADRES, SEGÚN
LA SITUACIÓN LABORAL DE LA CÓNYUGE
Incidencia de pobreza, en porcentaje de hogares
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
Cuando trabaja
la mujer
Cuando no trabaja
la mujer
FUENTE: ESTIMACIONES PROPIAS ELABORADAS SOBRE LA BASE
DE LA EPH DEL INDEC
En términos dinámicos, se observa que, entre 1991 y 2001, el
ingreso medio de los hogares del estrato de educación bajó,
pero con niños registró una disminución más marcada que el de
quienes no los tenían, situación contraria a la que se verifica en
el otro estrato. La mayor caída de la tasa de empleo que esos
grupos mostraron parece constituir una de las principales explicaciones de tal comportamiento. Esto obedecería, a su vez, a
lo mencionado sobre las restricciones mayores que impone la
presencia de niños a la capacidad de trabajo, así como a las
posibilidades menores que las mujeres de este estrato –con
reducidas credenciales educativas– tuvieron de insertarse en un
mercado laboral que durante varios años mostró una capacidad
limitada de generar puestos de trabajo.
Otro efecto de la dinámica ocupacional que merece destacarse es la reducción que los hogares de bajos recursos tuvieron
en el grado de cobertura de la seguridad social. Este proceso
se ha ahondado durante los años noventa tal como lo señala la
ampliación de las distancias entre los hogares con jefes de baja
y de alta educación (cuadro A5). Dado que los primeros tienen,
como se advirtió, una mayor presencia de niños, se deduce
35
que esa variable resulta más baja entre ellos que entre los
adultos. En efecto, más del 60% de los menores de 18 años
vivían, en el 2001, en hogares que no contaban con cobertura
de la seguridad social.
En resumen, en el momento del cambio de régimen macroeconómico, la Argentina atravesaba una situación social delicada, fundamentalmente producto de los desarrollos registrados
en el mercado laboral. Un cuarto de los hogares tenía ingresos
inferiores a la línea de pobreza -en ellos habitaba un tercio de la
población total- mientras que la brecha entre los ingresos de los
más ricos y los más pobres alcanzaba niveles nunca antes registrados. Dentro de este panorama, algunos grupos soportaban
condiciones particularmente graves. Por ejemplo, entre el 50%
y el 60% de los hogares con jefes de baja educación y con niños
eran pobres; sólo cerca de un tercio de ellos contaba con cobertura de la seguridad social mientras que la tasa de desempleo
de sus miembros superaba el 20%.
La Argentina que comenzaba a transitar el siglo XXI estaba
caracterizada, entonces, por bajos niveles de bienestar agregado
y una sociedad con signos de segmentación preocupantes.
36
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
37
5. CRISIS Y DESPUÉS
La macroeconomía después del default
y de la devaluación
Luego de tres años de recesión, la actividad económica se desplomó abruptamente en la segunda mitad de 2001. La masiva
huida hacia activos externos precipitó el colapso del régimen
de convertibilidad y desembocó en el default y la devaluación del peso.
La fuerte declinación de las reservas de divisas a lo largo de
2001, reflejo de las fugas de capitales, comprimió rápidamente
la liquidez y llevó, luego de que se implantaran las restricciones
al retiro de depósitos bancarios conocida como “el corralito”, a
una verdadera interrupción de la cadena de pagos. El producto
y el empleo habían acompañado la trayectoria de contracción
violenta de las reservas de divisas y la liquidez. Indicadores sociales como las tasas de desempleo y los índices de incidencia
de la pobreza y la indigencia, que habían desmejorado considerablemente a lo largo de la década de los noventa, según se examinó en la sección anterior, sufrieron un nuevo y brusco deterioro
adicional, alimentando también las tensiones sociales y la crisis
política que pondría fin al gobierno de De La Rua.
La caída vertical del producto y del empleo continuó luego
de la ruptura de la convertibilidad, pero sólo por un período muy
breve. En efecto, contrariando la mayor parte de las opiniones
y creencias, incluidas las de diversos funcionarios del FMI, los
traumáticos episodios políticos y económicos que pusieron fin
al régimen de convertibilidad no fueron seguidos por una depresión aún más profunda, sino por una recuperación muy veloz,
que se inició apenas un trimestre después de esos eventos,
según puede verse en el gráfico 5.
Se constata en el gráfico 5 la trayectoria en “V” de la fase de
colapso económico en los últimos trimestres de la convertibilidad y el rápido repunte posterior. El cual se inició muy poco
después de la depreciación cambiaria que puso fin a la década
de convertibilidad (tres meses después, según puede verse en
los indicadores mensuales de actividad disponibles). El detonante de la recuperación fue precisamente el cambio brusco de
precios relativos a favor de los sectores productores de bienes
transables. El tipo de cambio elevado impulsó principalmente,
en un inicio, la sustitución de bienes importados por bienes
producidos internamente.
Es destacable el hecho de que el inicio de la nueva fase
comenzara a hacerse perceptible cuando el país estaba aún
envuelto en un panorama de acentuada inestabilidad económica
GRÁFICO 5. PRODUCTO INTERNO BRUTO A PRECIOS
CONSTANTES DE 1993 (datos trimestrales
desestacionalizados, 1990:1– 2004:3)
En millones de pesos de 1993
300.000
280.000
260.000
240.000
220.000
default y devaluación
200.000
180.000
160.000
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE CIFRAS DEL MINISTERIO
DE ECONOMÍA
(se habían interrumpido los pagos del servicio de parte de la
deuda pública, el tipo de cambio subía aceleradamente luego de
que se pasara, poco después de la devaluación inicial, que había
llevado la paridad a 1,40 pesos por dólar, a un régimen de flotación; las subas de la paridad arrastraban a los precios nominales,
el sistema financiero atravesaba una profunda crisis, etc.) y de
marcada incertidumbre política. En otros términos, el “rebote”
tomó cuerpo a pesar de ese cuadro inicial extremadamente complicado y a los efectos negativos que la depreciación cambiaria
tuvo en diversos planos (en los contratos financieros, en los ingresos reales de buena parte de la población, y en los contratos
con las empresas de servicios públicos privatizadas en los años
noventa cuyas tarifas estaban dolarizadas, entre otros).
38
A pesar del Fondo Monetario Internacional
Más allá del cambio de precios relativos, el mérito de la recuperación económica rápida que siguió a la crisis se debe también a un conjunto de políticas que, más allá de algunos errores
y contramarchas, apuntaron generalmente a recuperar ciertos
equilibrios macroeconómicos básicos.
Es destacable que varias de las políticas que jugaron papeles muy importantes en la recuperación económica contaron con
el rechazo explícito y la resistencia del FMI. Cabe mencionar entre ellas: la reimplantación de controles cambiarios, que por un
lado forzaron a los exportadores a liquidar en el mercado local
buena parte de las divisas generadas por el comercio internacional, y, por otro, limitaron las salidas de fondos por cuenta de
capital; el establecimiento de impuestos a la exportación (retenciones), que capturaron una parte de la redistribución de
ingresos generada por la devaluación y contribuyeron grandemente a la recomposición del equilibrio fiscal, además de atenuar
el impacto distributivo regresivo del cambio de precios relativos;
una política monetaria flexible que permitió asistir a los bancos
en la fase de crisis y, luego, alimentar la recomposición de la
demanda de dinero, apuntalando la recuperación; una política
cambiaria que procuró evitar la apreciación del peso, interviniendo cuando el mercado de divisas comenzó a presentar un
exceso de oferta.
El FMI insistió particularmente, en los días, semanas y meses
subsiguientes a la ruptura del régimen macroeconómico de la
década de los noventa, en la libre flotación cambiaria, a pesar
de las enormes dificultades que presentaba un régimen de esa
naturaleza en una economía atravesada por una profunda crisis
financiera, con una prolongada ruptura de contratos pactados
bajo el régimen anterior y una marcada debilidad política del gobierno, enmarcada en un panorama institucional de fragilidad
desoladora.
En apariencia, el FMI mantenía el diagnóstico de que la suba
de la paridad y la aceleración inflacionaria que la flotación cambiaria provocaría terminarían con la soberanía monetaria, conduciendo a una dolarización completa. Cuando finalmente el gobierno argentino cedió a la presión, en febrero de 2002, el FMI
comenzó a bregar en pro de una flotación no intervenida, a
pesar de la potencial inestabilidad que eso entrañaba. Lo cierto
es que una vez instaurada la libre flotación el tipo de cambio se
disparó, alcanzando niveles próximos a cuatro pesos por dólar,
en un marco de expectativas de alza mucho mayores.
El “sobreajuste” cambiario puede considerarse, en parte, consecuencia de esas presiones, por las cuales la suba de precios
internos, la caída del salario real y, en definitiva, el impacto distributivo negativo de la forma de salida de la crisis fueron posiblemente acentuados.
La reimplantación posterior de los controles cambiarios fue
esencial para contener la situación cambiaria que se acaba de
mencionar. Forzando a los exportadores a liquidar divisas internamente y limitando las salidas de fondos, el Gobierno consiguió,
hacia mediados de 2002, estabilizar la paridad. Rápidamente, en
cuanto se hizo perceptible que esa situación podía persistir, la
demanda de pesos comenzó a recomponerse y el mercado de
divisas a mostrar un exceso de oferta. La interrupción de la
situación en el mercado de cambios contribuyó decisivamente
a contener las subas de los precios nominales. En el mismo
sentido operaron, por un lado, el congelamiento de las tarifas
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
públicas y, por otro, las elevadísimas tasas de desempleo, que
mantuvieron contenidos a los salarios nominales. Todos estos
fenómenos contribuyeron a generar una rápida caída de las
tasas inflacionarias a partir de la segunda mitad de 2002.
Otro punto importante, que involucra las tensas relaciones
del país con el FMI, se refiere a los flujos de financiamiento neto
de los organismos multilaterales recibidos por la Argentina. En
este plano se observó un cambio sustancial luego del abandono
de la convertibilidad.
El FMI había participado muy activamente en los intentos de
“salvar” el esquema macroeconómico de los años noventa, en el
período 2000-2001. En noviembre de 2000 se anunció un acuerdo, que formaba parte del “blindaje”. Muy pocos meses después
el incumplimiento de las metas fiscales comprometidas dejó el
acuerdo en suspenso. Se establecieron nuevos acuerdos en
mayo y en agosto de 2001, aunque ambos de efímera vigencia.
Esos acuerdos, que aportaron para la sobrevivencia del régimen
macroeconómico, contribuyeron de hecho a facilitar la recomposición de los portafolios privados y, consecuentemente, las masivas salidas de capitales que acabarían precipitando el colapso.
Luego de este acontecimiento, las relaciones con el FMI resultarían muy conflictivas. Las negociaciones de un primer acuerdo,
a lo largo de 2002, fueron muy tensas, y su firma se concretó en
enero del año siguiente. Se trató de un acuerdo de corto plazo,
aceptado como “puente” hasta la asunción de una nueva administración gubernamental. La cual logró un nuevo acuerdo en
setiembre de 2003, cuya ejecución fue interrumpida en agosto
de 2004 por el gobierno argentino, que optó por asumir el costo
de efectuar pagos netos mayores a los organismos multilaterales para dejar a un lado ese frente de conflicto mientras se
llevaba adelante la fase final del proceso de reestructuración
de la deuda con los restantes acreedores.
En concreto, en la fase posterior al default, el financiamiento
neto del FMI y de los organismos multilaterales en su conjunto se
tornó negativo. Según lo dicho por el Ministro de Economía de la
Argentina, el FMI pasaba a cumplir, en lugar de un papel de prestamista de última instancia, el de “cobrador de primera instancia”.
El punto se evidencia en el gráfico 6.
Mientras que en el período 1994-2001 la Argentina recibió
financiamiento neto de los organismos multilaterales por más de
23 mil millones de dólares (40% de los cuales se concentraron
en 2001), en la fase 2002-2004, al contrario, se pagaron más de
4.500 millones de esa moneda, en términos netos.
La crisis desatada a fines de 2001 tuvo un fuerte impacto en
los niveles de gasto público, significando, en lo que se refiere
a gasto social, una caída de más de dos puntos del producto
durante 2002. No obstante, la caída en el total del gasto público fue proporcionalmente mayor, motivo por el cual el gasto
social pasó a representar 65% del total, según lo expresado
anteriormente.
La modalidad que adoptó el ajuste del gasto público estuvo,
sin duda, más relacionada a una configuración de precios relativos que a decisiones explícitas de reforma de las políticas públicas. Por otra parte, un reclamo creciente de planes asistenciales
derivó en la implementación de los Programas de Jefes y Jefas
de Hogar en el caso del gobierno nacional y distintos planes
alimentarios por parte de los municipios. Los beneficiarios del
Programa Jefes de Hogar26 son jefas y jefes de hogar con hijos
menores de 18 años, o discapacitados de cualquier edad, y
reciben una suma mensual de 150 pesos. Este programa explica
en gran parte el aumento observado en la función trabajo, que
pasa de 0,4% del PBI en 2001 a 1% en el 2002, manteniendo
un nivel cercano a éste en los años siguientes.
No obstante, la salida de la convertibilidad y su consecuente
crisis determinaron importantes cambios en los gastos por niveles de gobierno. Como se muestra en el gráfico 7, en términos
de su estructura por nivel de gobierno se pueden adelantar los
GRÁFICO 6. FINANCIAMIENTO NETO ANUAL RECIBIDO
DE ORGANISMOS MULTILATERALES
EN EL PERÍODO 1994–2004
En millones de dólares
1,2
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0
1994–2004
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DEL MINISTERIO
DE ECONOMÍA.
GRÁFICO 7. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (2000 /2002)
En porcentaje del PIB
18
16
14
12
10
8
6
Las cuentas públicas
4
2
En materia fiscal, el rasgo distintivo de la nueva situación ha sido
la configuración de un escenario fiscal dominado por un superávit
primario importante. La salida de la convertibilidad y la cesación
de pagos de la deuda fueron los aspectos más visibles de una
situación en la cual el nuevo valor del tipo de cambio dio margen
a la aparición de recursos extraordinarios derivados de tributos
sobre el comercio exterior que, junto con otra tributación de
emergencia, consolidaron un nivel de presión tributaria inédito
en la historia argentina (23% del PIB en 2004).
Simultáneamente, el aumento en el nivel de precios, sin correlato en incrementos de salarios de empleados públicos ni
pensiones, derivó en un ajuste significativo del gasto público que
dio margen, asimismo, a la incorporación de nuevos programas
destinados a atender la emergencia social.
0
2000
2002
2000
Funcionamiento
Educación, Cultura,
Ciencia y Técnica
2002
2000
Provincias
Nación
Salud
Previsión Social
2002
Municipios
Otro Gasto Social
Servicios
Económicos
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS)
26. Decreto 565/2002.
39
Deuda Pública
40
siguientes hechos estilizados que surgen de comparar el nivel
y composición de las erogaciones entre los años 2000 y 2002:
• El gasto ha caído en los tres niveles de gobierno pero en forma
diferenciada. Mientras que a nivel nacional el gasto cayó un
13,6%, en provincias disminuyó 14% y en municipios un 16%;
• El rubro de las erogaciones que más cae es el correspondiente
a los pagos de intereses de la deuda pública, a nivel del gobierno nacional, que disminuye en 40,4%;
• El único rubro que muestra crecimiento es el correspondiente
al “otro gasto social” del gobierno nacional (57,4%). Que incluye el Programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados;
• El gasto previsional observa una disminución importante en
términos de PIB, derivado de la caída en el valor real de las
prestaciones;
• En términos de política de salud y educación se observa una
menor caída en el gasto nacional que en el provincial, lo que
podría resultar de una mayor presencia de políticas nacionales en estos sectores. Esto se corresponde, en salud, con
programas como “Remediar”. Una evaluación más acabada de
esta finalidad durante la crisis debería tomar en consideración
el impacto de la introducción de medicamentos genéricos.
Por último, es necesario destacar nuevamente que el elemento
que distingue el tipo de ajuste fiscal que se produjo con la salida
del programa de convertibilidad tiene dos elementos característicos en materia de erogaciones. En primer lugar, la suspensión
de pagos de la deuda. En segundo lugar, el mantenimiento de
una especial configuración de precios relativos, con niveles excepcionalmente bajos de remuneraciones y prestaciones de la
seguridad social, en términos reales. Buena parte de las especulaciones acerca de la sustentabilidad de esta situación fiscal se
centra en las posibilidades de mantener total o parcialmente
ese último rasgo excepcional.
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
los precios nominales. Esos ingresos eran, en el mes de abril,
22% inferiores a los de septiembre del año anterior y continuaron
disminuyendo, llevando ese porcentaje a casi el 30% cuando la
comparación se hace entre los dos meses de septiembre de los
años sucesivos. De esta manera, el nivel de las remuneraciones
reales de fines de 2002 aparece como el más bajo de los últimos
sesenta años.
Prácticamente todas las actividades se vieron afectadas por
la caída en el nivel de empleo, aún cuando se destacan las correspondientes al comercio y especialmente la construcción.
Este último sector y la industria manufacturera fueron dos de las
actividades cuyas ocupaciones se deterioraron en mayor medida
entre 1998 y 2001. También, se observó que las proporciones en
las que se redujeron las cantidades de puestos laborales asalariados y no asalariados resultaron similares, aunque entre los
primeros fue mucho mayor la correspondiente a aquellos no
cubiertos por la seguridad social, si se excluyen los planes de
empleo. Desde el punto de vista del nivel educativo de los trabajadores, se aprecia que la caída de la ocupación se concentró
en los estratos con menor escolarización.
Inicialmente, esta disminución del empleo no fue acompañada
por una elevación de la tasa de actividad, lo cual probablemente
reflejó las bajas posibilidades que percibían los miembros no
activos de los hogares de encontrar un empleo y compensar, de
esta manera, la pérdida de ocupaciones y/o ingresos.
Cabría resumir lo anterior señalando que sobre una realidad
laboral que ya era muy complicada a fines del 2001 –dada la
acumulación de problemas a lo largo de los años noventa, exacerbada por la recesión iniciada en 1998– se precipitaron los
efectos negativos del abandono del régimen cambiario. Consecuentemente, hacia mediados de 2002 el mercado de trabajo
urbano argentino exhibió signos de un deterioro profundo. Si
bien, la intensidad de la erosión de las remuneraciones cuenta
con antecedentes en la historia contemporánea Argentina,27
la particularidad y la gravedad de esta coyuntura reside en que
esta merma profunda de los ingresos se verifica sobre una realidad marcada por los elevados niveles de desempleo abierto,
subempleo visible y precariedad.
El mercado de trabajo
La recuperación
La profundización de los problemas laborales
Junto con la recuperación del producto, a partir de mediados de
2002 se advierte una reversión de la tendencia que declina fuertemente el empleo, a punto tal que la ocupación agregada creció
8% entre mayo y octubre. Sin embargo, una buena parte de tal
aumento obedeció a los puestos de trabajo adicionales creados
por el Plan de Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD),
un programa masivo destinado a atender la situación de falta
de trabajo de sectores de bajos ingresos. Estos significaron, en
el mes de octubre, el 7% del empleo total y explicaron el 75%
del aumento de la cantidad adicional neta de puestos de trabajo entre mayo y octubre. Si se descuentan del empleo total las
ocupaciones asociadas a los planes de empleo, el crecimiento
durante ese período pasaría a ser de 2%. Adicionalmente, debe
Como ya se indicó, la recesión iniciada en 1998 se acentuó durante 2001, provocando una aceleración de la caída del empleo.
La crisis financiera desatada a fines de ese año, con el consecuente abandono del régimen de caja de conversión, agudizó
significativamente el comportamiento negativo del nivel de actividad, por lo que el empleo mostró una nueva reducción de 4%
entre octubre de ese año y mayo de 2002, similar a la registrada
durante la segunda parte de 2001. Esto elevó la desocupación
a más del 21% en este último mes. El desempleo elevado coincidió, en este caso, con un rápido y profundo deterioro de los
ingresos reales de los ocupados, consecuencia de las subas de
27. Entre octubre de 1975 y octubre de 1976 la disminución fue del 36%, o del 23% durante el año posterior a octubre de 1991. También en
los episodios de hiperinflación de fines de los años ochenta se advierten caídas muy significativas.
tenerse en cuenta que todos los puestos netos creados en
este período, excluyendo los planes, fueron de no asalariados
(cuadro A1).
Pero a partir de los últimos meses de 2002, la persistente
y más intensa recuperación económica intensificó la creación
neta de puestos de trabajo no relacionada con el PJJHD. La
cantidad de los beneficiarios que realizaban la contraprestación
laboral28 permaneció prácticamente constante en ese período.
Se estima que la ocupación “genuina” aumentó a una tasa anual
del 7,5% entre octubre de 2002 y el tercer trimestre de 2004, la
última cifra disponible al momento de redactarse este estudio.29
Este ascenso resulta sumamente elevado desde una perspectiva histórica, aún cuando se reconozca que se produjo luego
de una caída de magnitud. Este ritmo también aparece como
significativo cuando se lo compara con la expansión del nivel
de actividad, que en un período similar –entre el cuarto trimestre
de 2002 y el tercer trimestre de 2003– creció aproximadamente
al 9,9% anual. La elasticidad empleo-producto implícita es de
0,76. Ya en el segundo trimestre de 2003 se había alcanzado
el nivel de empleo de fines de 2001 y seis meses después, se
igualaba el valor previo más alto de la ocupación total, el de
octubre de 2000.
Simultáneamente al aumento del empleo, se advierte una
reducción de la tasa de desempleo, que llega a 13,2% en el
tercer trimestre de 2004. También, disminuyó la subocupación
horaria, movimiento que significa un crecimiento del empleo
pleno30 aún más intenso que el total. En efecto, el empleo pleno
creció al 11,5% anual entre fines del 2002 y el tercer trimestre
de 2004, que se compara con la cifra recién comentada del
7,6% de los puestos no ligados a planes de empleo.
Este aumento de la ocupación no ligada a los planes de empleo que se observa desde fines del 2002 estuvo, nuevamente,
basado en una expansión fuerte de los puestos asalariados.
Inicialmente, fueron los no registrados aquellos más dinámicos,
aunque el ritmo de crecimiento de los puestos cubiertos por la
seguridad social fue también importante.
Desde la perspectiva de la calificación, los menos educados
no se beneficiaron del período inicial de expansión del empleo
asociado a la recuperación, y recién desde mediados de 2003
exhibieron un crecimiento de similar intensidad al del conjunto
de la ocupación.
Las cifras sectoriales dan cuenta de incrementos significativos de la ocupación en la mayoría de las actividades desde el
inicio de la recuperación económica. Se destacan, sin embargo,
los registrados en la industria, el comercio y la construcción. La
expansión del empleo manufacturero significó la modificación
de un comportamiento negativo de larga data, que se había
manifestado aún en los períodos de crecimiento importante de
la producción; durante la década de los noventa, por ejemplo,
sólo había crecido durante breves períodos de 1992, 1996 y
1997. Hubo, por su parte, diferencias significativas entre distintas industrias: los resultados de la encuesta manufacturera que
41
realiza mensualmente el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC) indican que aquellas ligadas a la “resustitución”
de importaciones, como textiles, confecciones, maquinarias y
equipos y algunas metalmecánicas, se encuentran entre las más
dinámicas junto con las proveedoras de la construcción.31
Las remuneraciones medias también mostraron una mejora
durante el período de recuperación hasta el tercer trimestre de
2004, pero resultó de una magnitud inferior a la caída que habían
experimentado durante el 2002. En efecto, luego de la mencionada reducción que se extendió hasta octubre de 2002, crecieron, en promedio entre ese mes y el tercer trimestre de 2004,
un 7%. El proceso de aumento de los ingresos medios no acompañó al inicio de la recuperación ya que recién se inició durante
la segunda parte de 2003. Este comportamiento inicial de las
remuneraciones indicaría que la política de ingresos implementada por el gobierno entre julio de 2002 y junio de 2003
–consistente en incrementos de suma fija de los ingresos de
bolsillo– tuvo escaso efecto. Los altos niveles de desempleo y
subempleo pueden explicar por qué algunas firmas pudieron
eludir el pago del incremento. Con posterioridad, al afianzarse el
proceso de crecimiento económico y ocupacional, se advierte
una mejora más rápida de los ingresos.
Aquel incremento promedio de las remuneraciones de los
ocupados del 7% encubre diferencias entre distintos ámbitos,
ya que resultó mayor entre los asalariados del sector privado
y menor en el sector público, dada la política de manejo fiscal
cuidadoso que caracterizó al período.
Situación social
La fuerte erosión del ingreso real –30%– constituyó, como se
señaló, un rasgo central de la evolución económica del año 2002.
Por otra parte, la caída del empleo continuó hasta aproximadamente mediados de año, cuando los puestos generados por el
PJJHD primero y la recuperación económica después, cambiaron la tendencia. No fue diferencial pero afectó con mayor agudeza a quienes ya estaban atravesando situaciones difíciles,
entre ellos, los hogares con hijos.
Entre octubre de 2001 e igual mes del año siguiente, el empleo total aumentó en mayor medida entre las personas de bajo
nivel educativo, pero esto obedeció al impacto del PJJHD. Si
se excluyen los puestos asociados a éste, se advierte que ese
grupo fue el que enfrentó menos posibilidades de empleo.
Las remuneraciones de los ocupados de distintas calificaciones no mostraron comportamientos muy diferentes, situación
ligada al impacto causado por los ajustes de los precios nominales. Por otra parte, la recesión fue también generalizada sectorialmente. El gobierno estableció un incremento salarial de suma
fija en el mes de julio, el cual podría haber tenido algún impacto
pero, como se expuso anteriormente, no pareció tener efectos
importantes en el 2002.
28. Los beneficiarios del PJJHD deben efectuar una contraprestación laboral o de capacitación. Según datos de la Encuesta Permanente
de Hogares, casi el 80% realiza la capacitación laboral y cerca del 7% se encuentra realizando alguna actividad de capacitación.
29. La Encuesta Permanente de Hogares, la fuente de los datos de empleo e ingresos que se utilizan, fue modificada en 2003. Ahora produce
datos sobre la situación promedio de los trimestres; la información –sólo parcial– correspondiente al cuarto trimestre de 2003 fue la última
disponible al momento de prepararse este estudio.
30. Con jornadas de 35 horas o más.
31. Según datos de la Encuesta Industrial del INDEC. Véase www.indec.mecon.gov.ar
42
Por lo tanto, la caída de los ingresos familiares laborales –excluyendo a los ingresos derivados del PJJHD– fue de similar
intensidad en los tres estratos de hogares identificados.
La baja heterogeneidad en el comportamiento de las remuneraciones, más el impacto del PJJHD, llevaron a que no se acentuase el nivel de desigualdad de la distribución de los ingresos
de los hogares.
La generalizada y profunda disminución de los ingresos reales
explica el notable salto de la incidencia de pobreza y también
de la indigencia entre 2001 y 2002. Este fue, quizás, el rasgo
más saliente del panorama social del período, ya que hacia
octubre de este último año más del 45% de los hogares –el 58%
de la población– de las áreas urbanas se encontraba bajo la
línea de pobreza y un cuarto de los habitantes vivían en hogares
con ingresos inferiores al valor de la canasta básica de alimentos.
Algunos grupos como los niños y jóvenes aparecían particularmente afectados: el 75% de los menores de18 años se encontraba en situación de pobreza a principios de 2003. Las cifras
eran superiores al 80% entre los hogares con jefe de baja educación y presencia de niños.
El efecto de la caída de los ingresos familiares fue sólo marginalmente morigerado por los efectos del PJJHD. Este programa
permitió un incremento inicial del empleo importante –hacia la
segunda parte del 2002– especialmente entre las mujeres. Asimismo, las mujeres conformaban el grupo mayoritario de las
beneficiarias del PJJHD que no estaban realizando la contraprestación laboral. Esta intervención pública contribuyó a hacer
frente a las situaciones más graves de privación pero, dado lo
reducido del monto del beneficio, comparado con la brecha de
indigencia y pobreza, resultó insuficiente para permitir que los
beneficiarios superasen tales situaciones.
La recuperación económica que se consolidó durante 2003
y 2004 provocó, como se señaló más arriba, una mejora de
los ingresos reales y especialmente de la ocupación. Tomando el
período comprendido entre octubre de 2002 y el tercer trimestre
de 2004, se observa que este comportamiento agregado no sólo
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
abarcó a los sectores que habían sido los más afectados por los
desarrollos de los años noventa, sino que ellos registraron un
avance relativo, con lo que mejora la situación distributiva.
En efecto, y como ya se indicó, el empleo aumentó más intensamente entre los menos educados, mientras que sus remuneraciones exhibieron las mejoras más elevadas. Por tanto, la remuneración real media del tercer trimestre de 2004 correspondiente
a este grupo era, en promedio, 12% superior al del segundo
trimestre del año anterior contra sólo un 1% correspondiente
a aquellos con educación terciaria completa.
Este comportamiento mejor de las variables laborales de los
individuos de baja educación implicó que los hogares con jefes
de estas características también vieran incrementar, no sólo
absoluta sino también relativamente, sus ingresos medios.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que el punto de partida acumulaba los comportamientos negativos de la década
del noventa así como los efectos que tuvo la salida de la convertibilidad y la consecuente erosión de los ingresos reales. Por
lo tanto, el ingreso per capita promedio del tercer trimestre de
2004 se ubicaba, en términos reales, todavía 20% por debajo
del de fines de 2001. Este porcentaje resultaba algo mayor para
los hogares con jefes más educados, reflejando lo mencionado
sobre la dinámica del empleo y las remuneraciones según estrato educativo. Por su parte, la fragilidad de la situación laboral,
especialmente de aquellos con menores calificaciones, si bien
está reduciéndose, aún aparece como elevada ya que la mayor
parte de los puestos que detentan siguen siendo precarios.
La mejora distributiva que se desprende del seguimiento de
ingresos y empleo de los diferentes estratos educativos se refleja en la disminución de la concentración de los ingresos de
los ocupados y los familiares, medida a través del coeficiente de
Gini. Este comportamiento junto con el aumento del empleo y
las remuneraciones reales, explican, por su parte, la reducción
de la proporción de hogares pobres, que pasó del 43% en el
primer semestre de 2003 al 34% un año después.
43
6. REFLEXIONES FINALES
El presente estudio tuvo como objetivo el análisis de los condicionantes macrofiscales de la crisis, despejando las cuestiones
estructurales de las medidas ejecutadas, así como sus consecuencias sociales en el país –en particular dentro de la infancia–
y evaluando el papel que cumplieron en diferentes niveles las
recomendaciones realizadas por las IFI.
La magnitud de la crisis y sus efectos hacen que sea prácticamente imposible concentrar el análisis en la situación particular de un sector social o etareo específico. No obstante, se
han intentado presentar los elementos que permitan ubicar la
situación de la infancia en el contexto adecuado. Se debe considerar que los procesos que se han descrito y analizado escapan
a todo intento de conceptualización simple ya que en ellos se
articula una gran diversidad de fenómenos, entre los que se pueden mencionar los cambios en el contexto externo, los condicionantes históricos, de diverso tipo, heredados (instituciones,
prácticas, saberes, estados de conciencia, acervo de capital y de
recursos productivos en general, etc.), el diseño de las nuevas
acciones de reforma y las características de las políticas de estabilización. La interacción obvia entre los diversos aspectos que
se conjugan para definir situaciones tan complejas impide el
abordaje simple y aislado de una reforma en particular.
En consecuencia, resulta conveniente señalar que el enfoque
de este estudio lleva implícita la idea de que el análisis de un
problema determinado y el diseño de la política de reforma correspondiente no pueden ser considerados de manera aislada, sin
tomar en cuenta las tramas de interacciones o ignorando las
características específicas de la sociedad sobre la que esas
medidas se aplican.
Por contraste, este tipo de actitud o posicionamiento fue característico de la primera generación de reformas adoptadas
en consonancia con el espíritu del Consenso de Washington.
Las mismas fueron aplaudidas entusiastamente por las IFI, por
ejemplo, sin casi la menor salvedad acerca de sus posibles riesgos o defectos (algunos de los cuales, en ciertos casos, serían
señalados mucho más tarde, como la debilidad de ciertos marcos regulatorios), simplemente porque estaban, en el plano de
las ideas abstractas, en consonancia con las creencias de la
época, aunque también, naturalmente, resultaban apropiadas
para determinados grupos de interés.
Posteriormente, el fracaso (total o parcial) de esas reformas o la
aparición de efectos negativos no considerados originalmente
por quienes las diseñaron y llevaron adelante, lejos de motivar
una autocrítica y replanteo de sus bases conceptuales, dieron
lugar a nuevos debates sobre aspectos no alcanzados en las reformas originales. Más aún, a veces se adjudicaron los traspiés
a defectos en la implementación de estas “buenas prácticas”,
generándose un campo amplio de debate acerca de reformas
de “segunda o tercera generación”.32
Lo sucedido con las políticas de estabilización fue de similar naturaleza. Como ya se señaló, la renuncia explícita a la utilización de elementos como la política cambiaria y monetaria fue
también aplaudida como un triunfo más de la cruzada de las “reglas” versus la “discrecionalidad” en el manejo de las políticas
macroeconómicas, a la sazón a la moda en el mundo académico anglosajón y muy popular también en los centros de poder
financiero. El hecho de que la rigidez del esquema adoptado
por la Argentina supusiera riesgos y potenciales costos en el
futuro fue subestimado o directamente dejado de lado. Naturalmente, la acción de las autoridades nacionales abogó también
en el mismo sentido.
Lo que nos dejó la crisis…
Los principales problemas de los programas de estabilización
basados en el “anclaje cambiario” y la apertura comercial y financiera como el que se aplicó en la Argentina en los años noventa
fueron ya señalados extensamente en el estudio. Queremos aquí
retomar algunos puntos en los que los efectos sociales son más
evidentes. En primer lugar, cuando comenzó a hacerse claro que
uno de los resultados de esas políticas era la consolidación de un
cuadro de precios relativos caracterizado centralmente por una
fuerte apreciación cambiaria, que atentaba contra la competitividad de los sectores locales productores de bienes transables
y también contra la generación de puestos de trabajo y, sobre
todo, de puestos de trabajo de buena calidad, la línea privilegiada de respuesta fue la de promover la “flexibilidad laboral”.
En una economía en expansión, algunos aspectos de la mayor flexibilidad contractual en el mercado de trabajo pueden
generar ganancias de eficiencia global, pero en una economía
32. En resumen, se adoptó el camino de cuarta (generación) en lugar de replantear las de primera generación.
44
La fuerte suba de precios que siguió al abandono de la convertibilidad no pudo menos que tener un marcado y rápido impacto negativo sobre los ingresos del conjunto de los ocupados.
Si bien este deterioro resultó generalizado, se hizo sentir con
mayor fuerza entre los hogares de menores ingresos, los que ya
venían experimentando las peores consecuencias de las dificultades de empleo. La incidencia de la pobreza –ya elevada en
2001– creció inicialmente hasta niveles inusitados: cerca del
60% de los habitantes de las áreas urbanas se encontraban en
hogares cuyos recursos corrientes resultaban insuficientes para
satisfacer las necesidades básicas. La recuperación económica
iniciada en la segunda parte de 2002 permitió un crecimiento del
empleo, ahora acelerado –con la consecuente disminución de
la desocupación– que se diferenció de lo acontecido años anteriores, al abarcar también a trabajadores de reducida calificación.
Si bien la calidad de los puestos creados no mejoró y las remuneraciones reales crecieron sólo lentamente –se encontraban
a fines de 2004 todavía alejadas de los valores de los tres años
precedentes– hubo una reducción de la pobreza.
GRÁFICO 8. GASTO SOCIAL POR FINALIDAD (1980 –2003)
En porcentaje del PIB
20
18
16
14
12
10
8
…y los desafíos por resolver
6
4
2
0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Educación, cultura y ciencia y técnica
Promoción y asistencia social
Previsión social
Trabajo
Otros
GRÁFICO 9. GASTO PÚBLICO Y PIB - TASAS DE VARIACIÓN ANUAL (1980 –2003)
Variación porcentual
20
10
0
(10)
(20)
(30)
Gasto Total Consolidado
Gasto Social Consolidado
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS)
03/02
02/01
01/00
00/99
99/98
98/97
97/96
96/95
95/94
94/93
93/92
92/91
91/90
90/89
89/88
88/87
87/86
86/85
85/84
84/83
83/82
(40)
Producto Interno Bruto
33. Dentro del gasto público social se incluye el gasto público en educación, cultura y ciencia y técnica, salud, agua potable y alcantarillado,
vivienda y urbanismo, promoción y asistencia social pública, previsión social, trabajo (programas de empleo) y otros servicios urbanos.
No se incluyen obras sociales ni los bonos de reconocimiento de deuda.
Salud
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS)
82/81
La continuidad del crecimiento económico es una condición
necesaria para ir reduciendo las graves dificultades sociales que
aún prevalecen. Por esto, la importancia central de una política
macroeconómica que favorezca un crecimiento intenso y estable. Pero la magnitud de esas dificultades impone la necesidad
de recurrir a medidas, tanto económicas como sociales, que
permitan avanzar rápida y persistentemente en esa dirección.
Ellas deberían procurar –entre varias metas– acelerar el aumento
del empleo de buena calidad y la ocupación de trabajadores de
baja calificación; mejorar las remuneraciones reales; permitir el
acceso a satisfactores básicos como la vivienda y prolongar la
permanencia de los niños y jóvenes en el sistema educativo.
La evolución de los agregados fiscales nos permite introducir
dos reflexiones de diferente índole en relación con el objeto de
este estudio. En primer lugar, como se observa en el gráfico 8,
el gasto público social ha crecido durante el período bajo análisis, pasando del 14% del PBI en el año 1980 (46% del total de
las erogaciones) a niveles superiores al 18% en los años 1999,
2000 y 2001 (58% del total de las erogaciones). Durante la década pasada el gasto se ha instalado en el nivel más alto de la
serie, entre el 17 y 18% del PBI.
En la medición en términos del producto, se observan un fuerte
crecimiento entre 1991-1995 (en un nivel promedio del 17% del
PBI), una caída en los años 1996 y 1997, un nuevo aumento en
1999-2001 (situándolo en un nuevo nivel, mayor al 18% del PBI)
y una importante caída en el año 2002. En el mismo gráfico se
constata que los picos y los valles de la serie coinciden con los
momentos de auge y de recesión en el nivel de actividad.
Se puede adelantar el carácter procíclico del gasto público
a través de la comparación entre las tasas de crecimiento del
gasto y el producto. Como se observa en el gráfico 9, durante
el período bajo análisis el gasto público (tanto el social33 como el
restante) ha mostrado variaciones del mismo signo (y en algunos
81/80
que tiende a frenarse (y luego a retroceder) como resultado de
la pérdida de competitividad, la mayor flexibilidad tiene el efecto
de trasladar a los trabajadores el costo de adaptación de la economía a condiciones más desfavorables. Esto se da, según lo
expresado anteriormente, en la forma de relaciones laborales de
mayor precariedad, mayor rotación de la mano de obra, etc. Nuevamente, y aún antes de la crisis, el costo de la rigidez macroeconómica se traslada a sectores de la población en condiciones más desfavorables para autoprotegerse, en muchos casos
carentes de toda cobertura o seguro.
Las dificultades crecientes por las que atravesó el mercado
de trabajo en los años noventa continuaron empeorando la situación social. Mientras que durante los quince años previos se
había incrementado la desigualdad distributiva y la pobreza al
compás de los fuertes desequilibrios macroeconómicos –que
erosionaron las remuneraciones reales y elevaron la inflación– la
agudización de esta tendencia en de la última década del siglo
pasado estuvo acompañada de un marcado empeoramiento de
la situación de empleo. No sólo se registró un pronunciado déficit
en la creación de nuevas ocupaciones –que se expresó en los
niveles elevados de desempleo abierto y subocupación visible–
sino que los nuevos puestos de trabajo resultaron primordialmente
de baja calidad, inestables y sin cobertura de la seguridad social.
Por otra parte, continuaron reduciéndose más intensamente
las oportunidades ocupacionales y las remuneraciones de aquellos individuos con bajos niveles educativos. Una sociedad que
había mostrado signos de integración social relativa durante
buena parte de la posguerra, iniciaba el nuevo milenio con graves signos de fragmentación y con amplios segmentos de la
población enfrentando situaciones de manifiesta inseguridad
económica. En este contexto, los niños soportaron una carga
desproporcionada de dificultades en tanto están representados
en mayor número en aquellos hogares más castigados por los
problemas laborales.
A los efectos reales de la apreciación cambiaria se suman los
efectos financieros, resumidamente reflejados por la acumulación de deuda, factor crucial entre los que llevarían al crítico
desenlace final. Como se discutió extensamente con anterioridad, la crisis constituye un episodio de consecuencias sociales
devastadoras. En un extremo de la pirámide distributiva, algunos sectores de la población fueron capaces de “dolarizar” su
riqueza antes del desplome final (no está de más recordar que
las tenencias de activos externos en poder del sector privado
no financiero residente superan actualmente los 125 mil millones
de dólares, según las estimaciones del Banco Central de la
Repúlica Argentina), con lo cual el valor de esos activos medido
en bienes producidos internamente se incrementó de manera
notable. En el otro extremo, una gran parte de la población se
vio sumergida en la pobreza o en la indigencia. Atendiendo a
efectos distributivos disruptivos de este tipo, cabe considerar
que minimizar el riesgo de crisis debe ser una de las guías fundamentales en el diseño de las políticas macroeconómicas. No
puede decirse que este elemento haya tenido el lugar debido en
la definición de las políticas macroeconómicas de la Argentina
en los años noventa.
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
45
46
casos, de dimensiones equivalentes) a las variaciones en el producto bruto real. No obstante, considerando que durante los
auges aumenta la relación entre gasto social y producto y que
durante las contracciones esa relación cae, se podría hablar de
una evolución que profundiza los efectos sociales del ciclo económico. En otros términos, las tasas de crecimiento del gasto
se presentan más altas que las del producto en los auges y más
bajas que éstas en los períodos de caída en el nivel de actividad.
O sea, es en los momentos de crisis, en los cuales las capas relegadas de la sociedad más precisan de la ayuda estatal, justamente en los que el gasto social se ve reducido, limitando las
respuestas del Estado.
Lamentablemente, la discusión relacionada con el diseño e
implementación de una política fiscal anticíclica se desarrolló en
la Argentina en momentos en que la fase expansiva del ciclo
había llegado a su fin. Bajo esas circunstancias, la formación de
fondos anticíclicos se convertía en una trampa procíclica muy
ambiciosa, de dudosos resultados y difícil de cumplir. No obstante, pasada la crisis, hoy más que nunca se hace necesario un
debate renovado acerca de este aspecto de la política fiscal,
con el objeto de dotar al presupuesto de mayor previsibilidad
y con el fin de evitar las interrupciones indeseadas en programas
de apoyo a la infancia, por ejemplo.
En segundo lugar, la evolución del gasto mirada de manera
simultánea a la asignación particular de responsabilidades entre
niveles de gobierno, según se presentó en diferentes secciones
del estudio, ha determinado, por un lado, una evolución diferencial del nivel de erogaciones de cada nivel de gobierno pero, más
importante para este estudio, un cambio significativo de responsabilidades de cada nivel de gobierno. Como consecuencia de
la descentralización, la crisis previsional y la crisis de la deuda, el
gobierno nacional ha avanzado en la dirección de concentrar
básicamente el gasto en los derechos adquiridos y decisiones
de las generaciones pasadas: pago de servicios por déficit de
presupuestos de años anteriores, las promesas de un sistema
de pensiones que entró en crisis y la salud de la tercera edad.
En cambio, el gasto en formación de capital humano, básicamente gasto en la infancia y, de manera general, en generaciones futuras ha quedado en manos de las provincias.
34. Véase Ministerio de Economía y Producción-UNICEF (2004).
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
Lo antedicho tiene implicancias claras sobre las posibilidades
futuras de mejorar la situación de la infancia. Como se ha visto,
durante los años noventa el sistema previsional fue dejando paulatinamente de financiarse con recursos provenientes de aportes
y contribuciones obligatorias de empleados y empleadores hasta
que, en 2001, esos recursos representaron sólo 30% del financiamiento total del sistema. En cambio, el sistema previsional es
financiado por fondos originados en la recaudación de tributos
que no recaen sobre la nómina salarial, afectando de manera
sustancial la coparticipación de impuestos. Vinculando esto con
lo expresado en el párrafo anterior, resulta imprescindible señalar aquí que en la medida en que no se resuelva el problema
del financiamiento futuro del sistema previsional y de aquellos
mayores excluidos del beneficio, seguirá existiendo una fuerte
presión a asignar a esa finalidad recursos coparticipados con
las provincias que deberían financiar parcialmente los programas
destinados a la infancia.
Adicionalmente, el gráfico 10 también muestra la caída en el
gasto de todos los niveles de gobierno y finalidades después de
2000. De acuerdo con estimaciones del Ministerio de Economía
y de UNICEF, el gasto directo en la niñez habría caído casi un
30% en términos reales entre 2001 y 2002.34 No obstante, teniendo en cuenta que el gasto en niñez está fuertemente determinado por las erogaciones en educación y, en menor medida,
en salud a cargo de los gobiernos provinciales, se debe señalar
que se debió básicamente a la caída de los salarios reales de los
empleados públicos de esos niveles de gobierno. Para evaluar la
posible evolución futura de esas erogaciones deberá considerarse con especial atención la restricción fiscal de esos gobiernos.
Por último, el gráfico mencionado oculta una debilidad fundamental de las políticas públicas en la Argentina en relación con
los problemas de la infancia. Al mirar el agregado de erogaciones
por nivel de gobierno no se muestran adecuadamente los problemas resultantes de la heterogeneidad existente en las prestaciones de salud y educación en las diferentes jurisdicciones. En
el futuro se hará imperioso el fortalecimiento o la puesta en marcha (según los casos) de diferentes instancias de coordinación
y compensación federal de las prestaciones. Lo cual remite, a su
vez, a un proceso de construcción institucional del federalismo
en esos sectores del gasto social intrincado y complejo.
GRÁFICO 10. COMPOSICIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR FINALIDAD Y NIVEL DE GOBIERNO (1980 /2000/ 2002)
En porcentaje del PIB
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1980
2000
2002
1980
Funcionamiento
Educación, Cultura,
Ciencia y Técnica
2000
2002
1980
Provincias
Nación
Salud
Previsión Social
2000
2002
Municipios
Otro Gasto Social
Servicios
Económicos
FUENTE: ELABORACIÓN PROPIA A PARTIR DE DATOS DE LA DIRECCIÓN DE ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO Y PROGRAMAS SOCIALES (DAGPyPS)
Deuda Pública
47
48
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS - ANEXO
49
ANEXO
CUADRO A1. INDICADORES DEL MERCADO DE TRABAJOa
TOTAL DE AGLOMERADOS URBANOS
GRAN BUENOS AIRES
Empleo Índice 1991=100
A octubre
del año:
Variaciones
del PIB (%) b
Tasa de
desempleo
Tasa de
actividad
Tasa de
empleo
1974
...
3,4
40,1
1980
1,8 b
2,5
Importancia en el empleo total
Ingresos de
asalariados
(Índice
Asalariados Asalariados Subempleo
1991=100) no registrados registrados involuntario
Total
Excluídos
de planes
38,7
78,1
...
169,3
14,7
50,4
4,0
38,5
37,5
84,2
...
142,9
12,1
48,9
4,6
1985
-7,0
5,9
38,2
35,9
87,8
...
123,8
...
...
...
1986
7,1
5,2
38,7
36,7
91,3
...
132,3
14,6
45,1
6,6
1987
2,6
5,7
38,9
36,7
92,6
...
120,3
16,4
44,4
8,2
1988
-1,9
6,1
39,4
37,0
94,7
...
98,9
19,7
45,8
7,8
1989
-6,9
7,1
39,3
36,5
95,1
...
80,7
19,3
48,5
8,6
1990
-1,8
6,3
39,0
36,5
96,6
...
89,9
20,0
48,0
8,6
1991
(junio)
...
6,9
39,5
...
98,5
...
96,2
...
...
...
1991
10,6
6,0
39,5
37,1
100,0
...
100,0
22,8
46,6
7,3
1992
9,6
7,0
40,2
37,4
102,3
...
108,3
22,0
47,1
7,8
1993
5,7
9,3
41,0
37,1
103,3
...
114,4
22,5
45,2
10,1
1994
5,8
12,2
40,8
35,8
101,3
...
115,7
20,5
48,7
11,6
1995
2,8
16,6
41,4
34,5
99,1
...
108,5
23,7
46,3
15,1
1996
5,5
17,3
41,9
34,6
100,7
...
106,1
26,4
45,4
17,1
1997
8,1
13,7
42,3
36,5
108,4
...
107,8
26,5
45,8
15,2
1998
3,9
12,4
42,1
36,9
111,0
...
113,0
27,4
45,3
16,2
1999
-3,4
13,8
42,7
36,8
112,3
...
110,5
28,0
44,9
17,8
2000
-0,8
14,7
42,7
36,5
112,9
112,9
112,1
27,9
44,9
17,4
2001
-4,4
18,3
42,2
34,5
108,2
107,4
110,0
27,6
44,0
20,6
2002
-11,0
21,5
41,8
32,8
103,8
102,0
85,5
27,5
44,5
24,8
...
17,8
42,9
35,3
112,3
105,0
77,9
26,5
43,4
22,3
(mayo)
...
15,6
42,9
36,2
115,8
108,2
77,6
26,8
42,0
21,2
2003 II
8,8
16,3
45,7
38,2
115,8
108,2
77,6
30,6
38,8
21,9
2004 III
9,0
13,2
46,2
40,1
125,8
119,3
85,8
32,0
41,3
18,2
(mayo)
2002
(octubre)
2003
a. Desde el segundo trimestre de 2002, las cifras de variables laborales y de remuneraciones corresponden a la nueva encuesta de hogares continua.
b. Corresponden a la variación del año respecto del anterior.
FUENTE: MINISTERIO DE ECONOMÍA Y ESTIMACIONES PROPIAS SOBRE LA BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES (EPH) DEL INSTITUTO
NACIONAL DE ESTADÍSTICAS Y CENSOS (INDEC)
50
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS - ANEXO
CUADRO A2. TASAS DE DESEMPLEOa
CUADRO A3. ALGUNOS INDICADORES SOCIALES (1991 /2001)
ONCE AGLOMERADOS
1991
1998
(11 aglomerados)
VEINTIOCHO AGLOMERADOS
1998
2001
2002
Mayo 2003
II Trimestre
de 2003
III Trimestre
de 2004
1991
2001
Fuente
24,7
16,3
Ministerio de Salud
Proporción de personas entre 13 y 17 años que asisten
a establecimientos de nivel secundario (%)
59,3
68,1
Censos de Población
Proporción de personas entre 20 y 24 años que asisten
a establecimientos de nivel terciario (%)
19,0
23,9
Censos de Población
Proporción hogares con servicio de desagüe cloacal a red pública (%)
34,3
42,5
Censos de Población
Población en hogares con necesidades básicas insatisfechas (%)
19,9
17,7
Censos de Población
Proporción de personas con alguna cobertura de salud (%)
63,1
52,0
Censos de Población
Proporción de personas pobres por ingreso (%)
22,4
35,7
Estimaciones propias sobre
la base de datos de EPH a
Coeficiente de Gini de la distribución de ingreso familiar per capita
0,468
0,519
Estimaciones propias sobre
la base de datos de EPH a
Mortalidad infantil (tasa por mil)
Asistencia escolar
Nivel educativo propio
Primario completo
5,4
15,3
14,6
20,5
23,3
15,5
18,8
13,1
Primario incompleto
5,3
17,2
16,2
22,5
27,5
15,3
18,0
12,7
Secundario completo
5,9
11,0
10,8
18,8
21,5
19,2
21,6
16,8
Secundario incompleto
7,7
16,1
15,7
22,6
25,4
17,9
19,4
14,1
Terciario completo
3,6
4,6
4,4
6,9
9,6
18,6
21,6
17,1
Terciario incompleto
6,0
11,3
11,2
18,3
23,5
5,9
7,9
5,6
Edad
Hasta 14 años
14,9
22,8
19,9
25,9
18,9
18,1
14,9
7,7
Entre 15 y 24 años
12,6
23,7
23,5
32,2
38,1
33,4
36,3
28,9
Entre 25 y 34 años
5,0
10,5
10,1
17,8
19,8
12,2
16,5
11,9
Entre 35 y 44 años
3,8
9,9
9,3
13,2
16,1
11,1
11,3
7,8
Entre 45 y 54 años
3,3
9,5
9,0
14,5
16,6
10,5
11,3
8,8
Entre 55 y 64 años
3,8
11,2
10,8
15,1
20,6
15,0
12,1
9,1
a. Corresponde a 11 aglomerados urbanos para los cuales se dispusieron de los microdatos.
FUENTES: MINISTERIO DE SALUD, CENSOS DE POBLACIÓN, ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC.
CUADRO A4. EMPLEO Y REMUNERACIONES SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO a (1991 /2001)
OCTUBRE 2001
OCTUBRE 1991
2,9
11,1
10,8
13,7
13,3
9,9
16,1
10,7
Varones
5,3
11,8
11,4
18,7
22,4
16,2
16,3
11,6
Mujeres
6,7
14,6
14,1
17,9
20,2
14,8
19,8
15,3
65 años y más
Bajo
Medio
Alto
Total
Bajo
Medio
Alto
Total
Tasa de actividad
57,4
67,7
88,1
62,5
57,6
68,8
90,4
64,8
Tasa de empleo
53,9
63,7
85,2
59,0
45,0
55,9
83,8
52,7
6,0
5,8
3,3
5,7
12,6
13,0
6,6
12,0
Proporción de asalariados registrados
sobre empleo (%)
40,2
58,6
64,2
48,1
30,9
53,0
62,4
43,8
Horas promedio por semana
45,6
43,6
41,8
44,6
41,1
43,4
41,4
41,9
Género
Tasa de desocupación
Posición en el hogar
Jefe
3,2
8,9
8,4
13,8
13,3
11,2
10,6
7,2
No jefe
8,5
16,7
16,5
22,8
22,1
19,8
24,2
18,7
TOTAL
5,8
12,9
12,5
18,4
21,5
15,6
17,8
13,2
Evolución de remuneraciones (Índice base octubre 1991 = 100)
Asalariado registrado
100
100
100
100
113,7
110,8
109,0
120,7
Asalariado no registrado
100
100
100
100
82,7
100,1
106,1
98,1
No asalariado
100
100
100
100
76,3
86,7
125,6
98,1
Promedio efectivo
100
100
100
100
89,2
99,4
111,9
107,1
a. Desde el segundo trimestre de 2002, las cifras de variables laborales y de remuneraciones corresponden a la nueva encuesta de hogares continua.
FUENTE: BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC
a. Corresponde a 11 aglomerados urbanos para los cuales se dispusieron de los microdatos. Se refieren a personas con edades de hasta 65 años
pertenecientes a hogares con jefes de familia cuya edad no supera los 65 años.
FUENTE: BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC
51
52
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS - ANEXO
CUADRO A7. EMPLEO, INGRESOS Y POBREZA, SEGÚN NIVEL EDUCATIVO DEL JEFE, PRESENCIA DE NIÑOS Y TIPO DE HOGARa
CUADRO A5. EMPLEO Y REMUNERACIONES SEGÚN EL NIVEL EDUCATIVO DEL JEFE DEL HOGARa (1991/2001)
Tasa de actividad
Tasa de empleo
Tasa de desocupación
Proporción de asalariados registrados
sobre empleo (%)
Bajo
Medio
Alto
Total
Bajo
Medio
Alto
Total
41,2
42,8
47,0
42,1
42,5
47,8
53,7
45,2
38,4
41,0
45,8
39,7
33,0
40,2
48,9
36,8
6,7
4,4
2,7
5,7
9,5
7,6
4,8
8,4
54,8
43,7
44,5
44,9
Horas promedio por semana
Proporción de personas en hogares con
al menos un asalariado registrado (%)
60,6
48,8
43,0
56,2
62,2
35,2
48,1
40,8
44,6
51,7
35,3
52,5
58,6
43,7
43,8
42,7
51,4
41,9
59,5
42,4
Evolución de remuneraciones (Índice base octubre 1991 = 100)
100
100
Asalariado registrado
Ingreso familiar per capita
100
76,5
100
100
100
83,7
100
100
100
100
Promedio efectivo
112,0
100
100
100
100
No asalariado
100
100
100
Asalariado no registrado
90,6
100
100
73,8
100
107,6
111,0
105,3
120,8
113,9
88,0
98,1
129,6
99,0
98,1
114,1
84,9
107,1
121,8
96,1
a. Corresponde a 11 aglomerados urbanos para los cuales se dispusieron de los microdatos. Se refieren a personas con edades de hasta 65 años
pertenecientes a hogares con jefes de familia cuya edad no supera los 65 años.
FUENTE: BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC
CUADRO A6. POBREZA Y DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO (1974–2004)
DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO
PER CAPITA DE LOS HOGARES
Gran Buenos Aires
Total urbano
Pobreza
Gran Buenos Aires
Indigencia
Total urbano
Gran Buenos Aires
Total urbano
1974
0,363
...
4,4
...
1,7
...
1980
0,398
...
8,3
...
1,8
...
1991
0,477
...
21,5
...
2,4
...
1995
0,494
0,419
24,8
28,7
4,8
7,6
2001
0,522
0,521
35,4
38,3
12,2
13,6
2002
0,525
0,520
54,3
57,5
24,7
27,5
2003 (mayo)
0,527
0,519
51,7
54,7
25,2
26,3
1° semestre 2003
0,549
0,543
52,3
54,0
26,5
27,7
2° semestre 2004
0,507
0,509
37,7
40,2
14,0
15,0
FUENTE: INDEC y elaboración propia sobre la base de datos de la EPH de INDEC.
Tasa de
empleo b
Porcentaje
de asalariados
registrados
Horas
trabajadas.
Promedio
ocupados
Ingreso familiar
per capita (baja
educación completa
con niños=100)
Incidencia
de pobreza
(porcentaje
de personas)
Baja educación completa sin niños c
60,9
57,1
52,5
44,5
199,7
11,8
Baja educación completa con niños
60,8
57,0
52,0
46,3
100,0
35,2
Baja educación incompleta sin niños
70,6
65,1
57,2
44,1
221,4
8,6
Baja educación incompleta con niños
64,0
57,8
48,0
42,8
84,8
37,0
Alta educación completa sin niños
68,7
65,9
49,0
44,3
446,5
2,3
Alta educación completa con niños
61,9
59,8
58,9
45,5
206,5
11,1
Alta educación incompleta sin niños
65,3
62,6
57,2
40,6
389,2
2,6
Alta educación incompleta con niños
62,7
58,3
56,0
43,8
185,5
10,0
Baja educación completa sin niños c
65,2
51,6
41,8
41,8
224,8
25,3
Baja educación completa con niños
59,6
46,9
35,9
42,3
100,0
61,8
Baja educación incompleta sin niños
70,0
54,3
32,9
40,0
241,7
23,9
Baja educación incompleta con niños
62,9
46,4
24,2
38,2
82,4
68,5
Alta educación completa sin niños
71,3
61,9
53,1
43,9
538,4
4,9
Alta educación completa con niños
65,2
57,4
56,9
44,5
290,6
19,7
Alta educación incompleta sin niños
66,1
57,1
54,6
42,1
489,9
6,7
Alta educación incompleta con niños
74,7
62,1
53,2
39,6
230,6
26,7
Baja educación completa sin niños c
66,0
52,0
39,9
42,2
216,3
44,1
Baja educación completa con niños
63,4
47,2
30,5
38,6
100,0
82,8
Baja educación incompleta sin niños
69,6
51,8
28,5
38,2
215,8
49,9
Baja educación incompleta con niños
63,4
47,2
20,7
35,1
84,8
88,1
Alta educación completa sin niños
71,2
61,1
50,1
43,1
549,8
16,4
Alta educación completa con niños
64,5
57,7
55,1
42,2
306,4
38,3
Alta educación incompleta sin niños
64,6
54,7
48,6
40,2
491,5
17,5
Alta educación incompleta con niños
65,0
54,0
52,9
37,5
239,2
47,0
1991
2001
2002
2003
INCIDENCIA (PORCENTAJE DE PERSONAS)
Coeficiente de Gini
Tasa de
actividad b
OCTUBRE 2001
OCTUBRE 1991
Baja educación completa sin niños c
70,1
56,2
37,2
41,2
240,3
41,7
Baja educación completa con niños
67,2
53,5
27,9
39,0
100,0
74,6
Baja educación incompleta sin niños
76,4
61,3
28,0
39,1
239,6
35,7
Baja educación incompleta con niños
67,3
50
17,4
33,8
75,0
83,0
Alta educación completa sin niños
74,1
64,4
45,9
42,4
477,9
13,5
Alta educación completa con niños
69,8
60,7
51,6
42,4
282,6
31,9
Alta educación incompleta sin niños
70,6
60,2
50,9
37,9
554,6
14,8
Alta educación incompleta con niños
66,4
55,9
44,2
34,7
210,2
41,9
Baja educación completa sin niños c
71,9
58,1
33,0
40,1
205,7
28,4
Baja educación completa con niños
65,6
55,4
30,2
41,2
100,0
64,5
Baja educación incompleta sin niños
76,5
67,1
30,6
40,1
244,2
26,3
Baja educación incompleta con niños
69,0
56,4
17,9
35,7
81,6
73,5
Alta educación completa sin niños
74,8
67,6
51,2
42,3
458,2
7,1
Alta educación completa con niños
68,6
63,9
53,1
43,6
256,0
23,2
Alta educación incompleta sin niños
72,7
64,4
54,2
38,9
487,9
9,1
Alta educación incompleta con niños
68,9
59,0
39,9
37,9
196,9
35,9
2004
a. Corresponde a 11 aglomerados urbanos para los cuales se dispusieron de los microdatos. Se refieren a miembros de hogares con jefes hasta 65 años.
Los datos de 2003 y 2004 no son comparables con los anteriores ya que se calcularon con datos de la encuesta continua que reemplazó a la de tipo puntual.
b. Corresponde a personas entre 15 y 65 años. c. “Niños” se refiere a personas con edades inferiores a los 18 años.
FUENTE: BASE DE DATOS DE LA ENCUESTA PERMANENTE DE HOGARES DEL INDEC
53
54
RESPUESTAS DEL ESTADO ANTE LOS EFECTOS DE LA CRISIS EN LA ARGENTINA
55
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