Nociones generales de la Administración Pública Federal Módulo 7
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Nociones generales de la Administración Pública Federal Módulo 7. Servicio Profesional de Carrera Temas que comprende el documento: I. II. III. IV. V. VI. I. Origen del Servicio Civil moderno La función pública Principios y valores rectores de un Servicio Profesional de Carrera Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal Ventajas de los Servicios Profesionales de Carrera La importancia del servicio profesional en las Administraciones Públicas contemporáneas El origen del Servicio Civil moderno El servicio civil como hoy en día se conoce, no es un concepto ni una idea contemporánea, sino que posee un origen histórico interesante de conocer. Los sistemas formales de servicio civil se instauran desde finales del siglo XVIII en Europa y América y se centran en la existencia formal de funcionarios al servicio del Estado, formados específicamente para realizar funciones de corte civil en beneficio del Estado y de la sociedad. Este concepto ha ido evolucionando hasta nuestros días, de ser entendido como una posición de autoridad privilegiada restringida a unas cuantas personas, a una oportunidad para quienes estén preparados para demostrar su capacidad de incorporarse al servicio del gobierno y formar parte del grupo de funcionarios del Estado al servicio de la ciudadanía. Conozcamos más sobre el origen y evolución del servicio civil. Antecedentes históricos del servicio civil Los sistemas contemporáneos del servicio civil tienen su origen en la instauración de los regímenes constitucionales en Europa y América desde finales del Siglo XVIII. El empleado público deja de ser un servidor personal de la corona para convertirse en funcionario del Estado, ente impersonal regido por leyes. Por otra parte, la supresión de privilegios estamentales y la proclamación del principio de igualdad ante la ley permitieron, al menos en teoría, que cualquier ciudadano pudiera acceder a los cargos públicos (Sánchez Morón: 1997, 26). El desarrollo de la figura del alto funcionario, la centralización y la expansión de las actividades estatales, fue generando una clase funcionarial cada vez con más conciencia de su papel y de la dificultad de establecer un control. El "aparato administrativo, se fue consolidando al tiempo que aumentó la conciencia nacional, y se comenzó a desviar la idea de fidelidad hacia el Rey por la noción abstracta e impersonal del Estado" (Baena, 2000: 90). Nociones generales de la Administración Pública Federal De la misma forma, ante la avalancha de conocimientos y habilidades que requería el funcionamiento del Estado, empezaron a desarrollarse, en el siglo XVIII, las denominadas "ciencias cameralistas y de policía" (Guerrero Orozco: 1986), equivalentes al estudio hoy en día de los principios de la administración pública. Este desarrollo generó una conciencia sobre los conocimientos técnicos y cultura necesarios para permanecer al servicio del Estado y no de la monarquía. La toma de decisiones en Consejo, que garantizaba un debate y una responsabilidad colectiva, empieza a no ser necesaria a finales de siglo, cuando se genera un conocimiento suficiente y empieza a existir una clase funcionarial mínimamente competente, organizada en Departamentos Ministeriales y Ministerios (Villoria, 2000b: 142). A partir de lo anterior, el origen del servicio civil moderno se puede describir en dos fases. Artículo 26: Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano (26 de agosto de 1789) El célebre artículo 26 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 26 de agosto de 1789 proclama esta igualdad de los ciudadanos para ser admitidos a "toda clase de dignidades, puestos y empleos públicos según su capacidad y sin otra distinción que la de sus virtudes y sus talentos". La histórica fórmula combina los dos pilares sobre los que se fundamentará la identidad del servicio civil: la igualdad y el mérito (Longo, 2001: 5). La situación en Prusia: La consolidación En Prusia, en los inicios del siglo XVIII, la burocracia de origen aristocrático alcanza un poder desusado, a la vez que el centralismo alcanza una intensidad muy elevada con el nombramiento, por Federico Guillermo II, de los steuerrät, para controlar los gobiernos regionales y locales; en Francia la centralización exige la creación de intendentes regionales que consiguen, con el tiempo, tener sus cargos de forma hereditaria. En Inglaterra, sin embargo, no existió un control territorial tan intenso y se dejó esto en manos de los jueces de paz, reclutados entre la burguesía local. Por su lado, en España subsistía una administración señorial paralela a la de los municipios, pero algunos de éstos permanecían con autogobierno; añadiéndose a todo ello lo que se conocía como los corregidores regios (Villoria, 2000b: 142). El origen del servicio civil moderno Becke, Perry y Toonen (citados por Longo, 2001: 5) relacionan el origen del servicio civil moderno con la producción histórica de cinco fenómenos: 1. La separación de lo público y lo privado 2. La separación de lo político y lo administrativo 3. El desarrollo de la responsabilidad individual Nociones generales de la Administración Pública Federal 4. La seguridad en el empleo 5. La selección por mérito e igualdad. Según Sánchez Morón (1997: 28), la concreción de estos principios en la legislación de cada país es un proceso largo y desigual, íntimamente ligado a la evolución social y a las concepciones políticas y culturales. El origen del servicio civil moderno 1852 El primer país que adopta un estatuto general de la función pública es España 1908 Italia, tras el precedente de una ley de 1853 que establece le existencia de una carrera administrativa, elabora su primer texto único 1929 Holanda 1937 Bélgica fuertemente inspirada por el modelo británico 1941 En Francia, se prefigura en la era napoleónica el primer estatuto, que se promulga bajo el régimen de Vichy, instaurado bajo la ocupación alemana durante la segunda guerra mundial 1883 En Estados Unidos, a través de lo que se conoce como Pendetlon Act, se declara la abolición del sistema de despojos o botín político, lo que implica el nacimiento del servicio civil. Algunos presidentes, en especial Roosevelt, quien había formado parte de la Comisión del Servicio Civil, potenciaron el sistema de mérito. 1978 Sin embargo, el marco normativo aparece hasta lo que se conoce como Civil Service Reform, bajo el mandato del presidente Carter, siendo ésta la base del modelo actual de servicio civil en Estados Unidos. Importante El preparase a fondo y ser aceptado en el servicio civil constituía, a inicios del siglo XIX, un privilegio para todo ciudadano. Hoy en día, se pretende rescatar el orgullo y preparación profesional de un Servidor Público, promoviendo la existencia de funcionarios más motivados, productivos y honestos. Reflexión ¿Cómo se ha entendido la profesionalización del servicio público a lo largo del tiempo? Nociones generales de la Administración Pública Federal La profesionalización del servicio público no se puede entender al margen de la institucionalidad democrática y la importancia de fortalecer la economía de los mercados. El profesionalizar a la administración pública ha significado entablar una lucha contra la verticalidad y el autoritarismo no receptivo, trascendiendo hacia la promoción de la competencia y el mérito. II. La función pública La función pública es una de las labores más importantes y nobles en una nación, ya que constituye la base operativa de toda Administración Pública y por ende el pilar de la consolidación democrática de todo país. Por esto, en nuestro país se han definido una serie de alternativas tendientes a su mejora, que van desde la adopción de técnicas gerenciales en el marco de lo que se conoce como la nueva gestión pública, hasta el establecimiento de un servicio profesional de carrera. Considerando que el gobierno es el instrumento que brinda gobernabilidad y estabilidad a las democracias, se manifiesta la importancia de conocer a fondo los principios de la función pública que sustentan la labor de todas aquellas personas al servicio del Estado que constituyen el pilar para construir un gobierno eficiente y de calidad en materia de servicios. Conozcamos los modelos y definición de la función pública. Modelos de función pública Según Ramió (1999: 74) existen dos grandes modelos de función pública que explican la manera en la que se encuentran organizados los empleados públicos. Descripción y al análisis sobre la neutralidad en los sistemas de reclutamiento en la administración pública: El modelo cerrado de Gestión de Recursos Humanos Parte de la consideración de que el empleado público o funcionario va a estar vinculado de por vida a la administración, a la que prestará sus servicios en diferentes puestos de trabajo de un mismo ámbito configurándose, de esta manera, su carrera profesional. Este es el sistema empleado en Francia y España (articulado en cuerpos) o en el Reino Unido hasta 1995 (estructurado en funcionarios y ahora combinado con un sistema de puestos de trabajo). El modelo abierto de Gestión de Recursos Humanos Este modelo se basa en la diferenciación radical de los diferentes puestos de trabajo de la Administración, lo que supone realizar un estudio detallado de cada Nociones generales de la Administración Pública Federal uno de ellos. Esto ha dado lugar a la formación del eslogan "el mejor hombre para cada puesto". Se está, entonces, ante un sistema basado en la especialización. La vinculación temporal de los funcionarios con la Administración depende de la necesidad de permanencia de las funciones asociadas a los puestos de trabajo que ocupan. Este es el sistema empleado en Estados Unidos. Neutralidad de un sistema de reclutamiento A estos dos modelos que hacen referencia a la estructura de la función pública, cabe añadir la variable del grado de neutralidad de un sistema de reclutamiento de personal; es decir, si el personal de la administración es seleccionado únicamente en función de su capacidad profesional, o sólo considerando el grado de politización, en el caso de que el personal público sea reclutado bajo criterios de confianza política, o ambos. En la mayoría de los modelos administrativos predomina el sistema neutral; es decir, los empleados públicos son reclutados en función de su capacidad profesional. Esto suele ser así, excepto en el caso de los altos cargos de las diferentes organizaciones públicas, que normalmente son ocupados por políticos o personas seleccionadas bajo criterios de confianza política (eventuales). En estos casos, su vinculación con la administración es sólo temporal (Ramió, 2000b: 2-3). En cuanto a los espacios reservados para los cargos de confianza política varían de un país a otro, y no existe un porcentaje ni una cantidad igual para todos los países. Caso contrario al sistema neutral es el sistema politizado, el cual se caracteriza por un nivel de politización predominante en la Administración. Los casos más significativos se encuentran en la Administración de Estados Unidos del siglo XIX (spoil system) o en la Administración española del siglo XIX (cesantías) o generalmente en aquellas administraciones en las que no se llegó a implantar la figura, como en la mayoría de las Administraciones Públicas Latinoamericanas contemporáneas (sistema de patronazgo o versión negativa de spoil system). El sistema de botín, de cesantías, o patronazgo consiste en que los empleados públicos se renuevan después de un período de elecciones, cuando el partido ganador, recompensa a algunos de sus seguidores nombrándolos para los puestos públicos (Ramió, 1999: 75). Importante México se encuentra en transición del modelo cerrado de gestión de recursos humanos al modelo abierto, y de un sistema de reclutamiento politizado a uno neutral, promoviendo, a través de la Ley del Servicio Profesional de Carrera, la neutralidad en el sistema de reclutamiento del sector público. Nociones generales de la Administración Pública Federal Definición de la función pública En materia de definición de la función pública, existen dos líneas que es importante conocer. Definiciones de autores latinoamericanos De acuerdo con Mauricio Merino (1981:482-483), el servicio profesional de carrera se aplica a todos los puestos que pueden considerarse eminentemente administrativos; consiste en el establecimiento de un sistema de reclutamiento y ascenso basado en la calificación de los méritos del individuo. Su principio fundamental es la idoneidad del candidato a ocupar el puesto, de acuerdo con los requisitos previamente trazados como indispensables para cada unidad de trabajo en particular. Los conceptos de estos dos autores latinoamericanos son importantes, ya que no marcan una distinción entre tipos de gestión abierta y cerrada, posiblemente por la poca tradición que se tiene con respecto al análisis de la función pública en Latinoamérica. El servicio profesional tiene tres cualidades características: Competencia, neutralidad e igualdad de oportunidad. Las características según esta vertiente: • • • Competencia. Se justifica por la selección de candidatos mediante la aplicación de exámenes que se presumen rigurosos. Neutralidad. Se basa en el supuesto de que la rama administrativa ejecuta la voluntad política, sin interponer la propia. Igualdad de oportunidad. Lleva a la consideración de una democracia ampliada a la ocupación de cargos públicos. Para Amaro Guzmán (1996: 120-121), el servicio civil en su más amplio sentido, puede significar: a. El sector público de naturaleza profesional, donde se concentran todas las actividades normativas, operativas, asesoras y administrativas del Gobierno. b. El conjunto de leyes, decretos, reglamentos y disposiciones relativas al régimen de trabajo del personal civil estatal, aun cuando no se propicie la carrera del Servidor Público. c. Administración científica del personal civil de las instituciones públicas donde deben predominar, entre otros elementos, el mérito e idoneidad personal y la carrera administrativa. Los conceptos de estos dos autores latinoamericanos son importantes, ya que no marcan una distinción entre tipos de gestión abierta y cerrada, posiblemente Nociones generales de la Administración Pública Federal por la poca tradición que se tiene con respecto al análisis de la función pública en Latinoamérica. Definiciones de autores europeos A contrario sensu, si se revisan definiciones de autores europeos la distinción entre tipos es muy clara. Según Francois Grazier existen: el servicio público de estructura abierta y de estructura cerrada. Estructura abierta El Servicio Público de estructura abierta, tiene como características (Grazier, 1972: 7 y ss.): a. La realización de un inventario y descripción de los puestos necesarios en la Administración. El reclutamiento y selección se efectúan con base en los requerimientos del puesto y la especialización. b. La persona es titular del puesto, si éste se elimina o se modifica y la persona es afectada, no entra en una carrera con derechos, prestaciones, ascensos y retiro. c. No implica esfuerzos de formación de los servidores públicos por parte de la Administración Pública. Las ventajas de este sistema son la simplicidad, la flexibilidad y la rentabilidad. No se tiene que garantizar todo un sistema de ascensos, de calificación de méritos, y de promociones y puede integrarse a todo tipo de profesionistas y emplearse a personas de otro sector que no sea el gubernamental. Es rentable porque sólo se ocupa al personal necesario. Un ejemplo con algunas de esas características, es en los Estados Unidos, el sistema de selección post by post, que se aplica a un gran número de unidades, aunque muy vinculado a la confianza política de los dirigentes (Ramió, 2000b:2). Los estadounidenses adoptaron espontáneamente el sistema de función pública de estructura abierta, a causa de una gran desconfianza en la burocracia (Grazier, 1979: 42). Estructura cerrada El Servicio Público de Estructura Cerrada tiene como características (Grazier, 1972: 22-30): 1. La existencia de Estatutos o Leyes.: Existen leyes particulares para el servicio civil y los servidores públicos, que se consideran empleados de derecho público. De tal forma, tienen derechos y deberes especiales. 2. Carrera Administrativa. El ingreso al servicio del Estado no se basa en un reclutamiento para ocupar un puesto determinado, sino en que el Servidor Público ocupe una serie de puestos organizados y jerarquizados. Lo más Nociones generales de la Administración Pública Federal común es que se ingrese al sector gubernamental de joven, entre los 2025 años, y permanezca hasta los 60-65 años, ocupando cada vez puestos más importantes y con mayor responsabilidad. En México prevalece aún un servicio público de estructura cerrada. Realiza la siguiente lectura, la cual ampliará la información sobre este tema. La carrera administrativa en la estructura cerrada, que se encuentra en el Contenido del módulo en el tema II. Función pública. Importante La movilización se entiende como el proceso por el cual los servidores públicos son llevados hasta el punto que aceptan los cambios que se suscitan hoy en día en el país, y se encuentran dispuestos y deseosos para efectuarlos. Esta condición es difícil de alcanzar si no se precisan con claridad los puntos importantes y conceptuales de su función. Reflexión ¿Cómo se entiende el concepto de "facultación" dentro de la función pública? La facultación se considera como una estrategia de control que busca impactar en el impulso a las estructuras del poder, e implica un desplazamiento de autoridad y responsabilidad. Tiene que ver con presupuestos, autoridad y responsabilidades. El facultar a los empleados les permite tomar decisiones, responder mejor a las necesidades de los clientes, usuarios y ciudadanos y utilizar sus recursos para resolver problemas directamente. La facultación y la confianza van de la mano en la función pública. III. Principios y valores rectores de un Servicio Civil de Carrera Todo servicio civil de carrera cuenta con una serie de principios y valores. Estos principios y valores se consideran importantes ya que representan la parte axiológica que debe tener servicio civil de carrera y que guía el actuar de los servidores público en un contexto y lugar determinado. Su importancia radica en el impacto positivo que genera en las actitudes, comportamientos, compromisos, desempeño y actuaciones de los servidores públicos que, a su vez, tendrá que reflejarse en el desempeño de la Administración Pública y demás instituciones para con los ciudadanos. Nociones generales de la Administración Pública Federal Al respecto, Juan Carlos León y Ramírez (1999: 103) señala: "recuperar la dimensión humanista de la Administración, dotarla de conocimientos e instrumentos que aseguren su eficiencia, recuperar su prestigio perdido y transformarla en un genuino y verdadero instrumento de cambio al servicio de la sociedad, es hoy necesidad obligada que no admite dilación y es responsabilidad de todos; postergarla nos expondría a graves peligros, poniendo en entredicho el desarrollo y futuro de la democracia". De la abundante regulación que existe en esta materia, los que se incluyen en el siguiente diagrama son los más citados, y se encuentran materializados en normas, procedimientos y prácticas administrativas. Principios y Valores Mérito Este principio, sostiene que el acceso a la función pública así como las promociones en su interior serán a través de un procedimiento que considere el mérito de las personas basado en aptitudes, actitudes conocimientos y habilidades. Toda persona interesada en ingresar a la función pública, así como mantenerse en la misma, debe demostrar que posee la capacidad y las demás cualidades exigidas por los puestos para ser desempeñados por eficiencia. (Amaro, 1996: 115). De igual forma, todo servidor público que forme parte del servicio civil de carrera debe dirigir su desempeño y comportamiento con base estrictamente en sus méritos y no a través de las preferencias personales o políticas que goce. La fundamentación tópica del sistema de mérito comprende los pasos siguientes: 1. Todos los ciudadanos son formalmente iguales para el acceso a los cargos y empleos públicos, siendo constitucionalmente inadmisible toda discriminación que no se halle fundada en el mérito exigible para el buen desempeño de aquéllos. 2. La igualdad de acceso no implica necesariamente el acceso por mérito: el sistema de "patronazgo", instaurado de modo general al inicio del Estado constitucional, se entendió compatible con el principio de igualdad. 3. Aunque la clase política tiende naturalmente al sistema de patronazgo, como éste propende a la incompetencia, ineficiencia y corrupción, tiene que surgir una presión de la opinión pública que obligue a los políticos a instaurar el sistema de mérito (aunque tal instauración se produzca de manera incremental, es decir, mediante un tiempo largo de convivencia desigual de ambos sistemas) (Prats, 1998a). En atención a lo dicho por Sánchez Morón en cuanto a la concreción y prioridad de los principios en las legislaciones, Francisco Longo (2001:5), basándose en Nociones generales de la Administración Pública Federal Ziller y Palomar, sostiene que en ciertos países el principio de mérito ha ido por delante. El primero de ellos, a principios del siglo XVIII en Prusia, donde Federico Guillermo lo impuso mediante ordenanza de 1713. El sistema de mérito se generaliza asimismo en el Reino Unido a lo largo del siglo XIX. En 1853, Northcote y Trevelyan, comisionados por Gladstone para realizar una encuesta sobre la función pública inglesa, se pronuncian por la implantación de un sistema de concursos abiertos para el reclutamiento de los servidores públicos, trasladando a la metrópoli el sistema ya aplicado el mismo año en el reclutamiento para el servicio en la India. Igualdad de oportunidades Toda persona, mientras cubra los requisitos para la solicitud de un puesto, podrá ingresar al servicio público a través de convocatorias y procedimientos públicos y objetivos. Este principio evidentemente guarda una relación directa con el de la publicidad (Ramió, 2000: 4). El principio de igualdad, aunque hoy se interpreta como indisociable del mérito, es conceptual e históricamente distinto de éste. Su primera proclamación apareció en las declaraciones de derechos de las Constituciones de Pensilvania y de Virginia, de las que pasó al artículo 6 de la Declaración Francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, y de ella a la generalidad del constitucionalismo europeo (Ziller, 2001: 34-36). Además de estos documentos, este principio se encuentra plasmado en la Carta de Naciones Unidas, la cual prescribe que debe darse oportunidad de ingresar al servicio civil de carrera a todos aquellos ciudadanos que se hallen en aptitud y con el deseo de hacerlo, siempre que se agoten los requisitos reglamentarios. Este principio implica el deber de que los encargados de la administración de personal de cada organización den la debida publicidad, cuando existan vacantes o sean creadas nuevas plazas (Amaro, 1996: 117). Legalidad Indica que toda acción administrativa tiene que estar apegada a derecho, así como todos los actos que se deriven de los servidores públicos para con los ciudadanos. Este principio y valor, sostiene la importancia de que los servidores públicos conozcan el marco jurídico que los rige, de tal manera que su actuación y comportamiento sea conforme a lo que dicta la norma. Honradez Todos los servidores públicos que formen parte de un servicio civil de carrera deben acondicionar su actuación a este principio y valor, buscando siempre el bien público, apartándose de las conductas ilícitas o ilegales, ya que de no ser así serán expuestos a sanciones que castiguen su falta de probidad. La adopción y práctica de este valor por parte de los servidores públicos es Nociones generales de la Administración Pública Federal fundamental para revertir el déficit de confianza que existe en los ciudadanos para con todo lo que significa autoridad. Lealtad Los servidores públicos, más allá de sus intereses personales, religiosos y políticos, deben regir su actuación con lealtad a la institución para la que prestan sus servicios y a la ciudadanía a la que sirven. Este valor también es sumamente importante, ya que reorienta la actuación de los servidores públicos en aras de que se dirijan exclusivamente a desarrollar de mejor manera la función que les corresponde. Imparcialidad Se refiere a la forma en que deben desempeñarse los servidores públicos más allá de cualquier cambio de gobierno o contienda electoral. Sin duda, éste es uno de los principios más difíciles de llevar a la práctica, ya que si hay algo de lo que no se puede desproveer al ser humano, es de sus preferencias políticas. No obstante, la idea central es que los servidores públicos realicen sus funciones de la mejor forma y al margen de consideraciones de otra índole. En algunos países a este principio se le conoce como de neutralidad, por ejemplo es el que prevalece en el servicio civil inglés (Pilkington, 1999: 45-46) y tiene exactamente la misma connotación. Profesionalismo Consiste en que toda acción y función que ejerzan los Servidores Públicos se tienen que hacer con el mayor profesionalismo posible con el interés de que generen resultados positivos, tanto en las funciones que desempeñan individualmente como para con los servicios que prestan a la sociedad. Esta situación obliga a los servidores públicos a poner continuamente al día sus conocimientos. Responsabilidad Consiste en que toda acción que efectúen los servidores públicos se realice con el sentido más alto de responsabilidad. No sólo por lo que señale la ley en la materia sino por iniciativa individual y compromiso con la institución y la ciudadanía. La responsabilidad en la función pública tiene varias vertientes y el servidor público debe responder administrativa, civil, penalmente y hasta políticamente de sus actuaciones. Importante Todo cambio debe ser ordenado por ciertos valores y principios fundamentales. El servicio público en nuestro país requiere de personas con actitud íntegra, que promuevan el uso transparente de los recursos que se les han asignado, se preocupen por la formación de nuevas generaciones de ciudadanos y adopten Nociones generales de la Administración Pública Federal valores básicos como la honestidad (SEP, 2002). Reflexión ¿Cuál es la principal meta en materia de principios del servicio profesional de carrera en México? Crear los sistemas y condiciones que permitan "atraer, motivar, capacitar y retener a los mejores hombres y mujeres en el servicio público". IV. Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal La Ley del Servicio Profesional de Carrera en la Administración Pública Federal se crea con la intención de profesionalizar la tarea de los servidores públicos, para que los gobiernos logren la máxima eficacia y compromiso social en sus acciones. Al mismo tiempo, se busca ofrecer oportunidades de desarrollo y progreso a los servidores públicos, permitiendo que realicen un plan de carrera dentro de la Administración Pública. En México, esta ley presenta una serie de características que la hacen única con respecto a otras leyes de otros países. El énfasis se encuentra en la idea de integración de los mejores talentos de la función pública al servicio de la ciudadanía, en un afán de innovación, calidad y creatividad asertiva. Las partes principales de esta Ley se describen en el diagrama que se presenta a continuación. Nociones generales de la Administración Pública Federal Definición de servicio profesional de carrera. De acuerdo con el artículo 2 de la ley, el servicio profesional de carrera se define así: "El Sistema del Servicio Profesional de Carrera es un mecanismo para garantizar la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y con el fin de impulsar el desarrollo de la función pública para beneficio de la sociedad". El Sistema dependerá del titular del Poder Ejecutivo Federal, y estará dirigido por la Secretaría de la Función Pública, que sustituye a la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, y se encargará de emitir los criterios generales. La operación estará a cargo de cada una de las dependencias de la Administración Pública central a través de la constitución de un Comité Técnico de Profesionalización y Selección. Los principios rectores del Sistema del Servicio Profesional de Carrera son: la legalidad, la eficiencia, la objetividad, la calidad, la imparcialidad, la equidad y la competencia por mérito. Organización del servicio profesional de carrera. La organización del servicio profesional de carrera corre a cargo de la Secretaría de la Función Pública, y se divide en dos grande apartados: Facultades de la Secretaría de la Función Pública Nociones generales de la Administración Pública Federal Algunas de estas facultades son: √ Emitir los criterios y establecer los programas generales del sistema para su implantación gradual, flexible, descentralizada, integral y eficiente; √ Elaborar el presupuesto anual para la operación del sistema; √ Administrar los bienes y recursos del sistema; √ Expedir los manuales de organización y procedimientos requeridos para el funcionamiento del sistema. Para ver en su totalidad las facultades de la Secretaría de la Función Pública. Revisa el archivo que está en el centro de documentación del módulo titulado: Facultades de la SPF. Órganos de apoyo para la operación del servicio profesional de carrera √ El Consejo Consultivo, instancia de apoyo de la Secretaría que tiene como propósito hacer recomendaciones generales, opinar sobre los lineamientos, políticas, estrategias y líneas de acción que aseguren y faciliten el desarrollo del sistema. √ Los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección, que son cuerpos colegiados responsables de operar el sistema en la dependencia que les corresponda con base en la normatividad que emita la secretaría para estos efectos. √ Para ampliar la información consulta el siguiente archivo que se encuentra en el centro de documentación del módulo, el Consejo Consultivo y los Comités Técnicos de Profesionalización y Selección. A quién va dirigido el Servicio Profesional de Carrera. El artículo 4 señala que los servidores públicos de carrera se clasificarán en servidores públicos eventuales y titulares. Los eventuales son aquellos que, siendo de primer nivel de ingreso se encuentren en su primer año de desempeño, los que hubieren ingresado con motivo de los casos excepcionales y aquellos que ingresen por motivo de un convenio. Por su parte, el servidor público de carrera ingresará al sistema a través de un concurso de selección y sólo podrá ser nombrado y removido en los casos y bajo los procedimientos previstos en la ley. El Sistema del Servicio Profesional de Carrera comprenderá, tomando como base el catálogo, los siguientes rangos: Nociones generales de la Administración Pública Federal a. b. c. d. e. Director General Director de Área Subdirector de Área Jefe de Departamento y Enlace Para ampliar la información sobre el tema revisa en el centro de documentación del módulo el archivo: ¿A quién va dirigido el Servicio Profesional de Carrera? Derechos de los servidores públicos de carrera. Los derechos a los que se harán acreedores los servidores públicos de carrera, son los siguientes: √ √ √ √ √ √ √ √ √ √ Tener estabilidad y permanencia en el servicio en los términos y bajo las condiciones que prevé la ley; Recibir el nombramiento como Servidor Público de Carrera una vez cubiertos los requisitos establecidos en la ley; Percibir las remuneraciones correspondientes a su cargo, además de los beneficios y estímulos que se prevean; Acceder a un cargo distinto cuando haya cumplido con los requisitos y procedimientos descritos en la norma; Recibir capacitación y actualización con carácter profesional para el mejor desempeño de sus funciones; Ser evaluado con base en los principios rectores de la ley y conocer el resultado de los exámenes que haya sustentado, en un plazo no mayor de 60 días; Ser evaluado nuevamente previa capacitación correspondiente, cuando en alguna evaluación no haya resultado aprobado, en los términos previstos en la ley; Participar en el Comité de Selección cuando se trate de designar a un Servidor Público en la jerarquía inmediata inferior; Promover los medios de defensa que establece la ley, contra las resoluciones emitidas en aplicación de la misma; Percibir una indemnización en los términos de ley, cuando sea despedido injustificadamente. Obligaciones de los servidores públicos de carrera. Con respecto a las obligaciones de los servidores públicos de carrera, se cuentan las siguientes: √ √ √ Ejercer sus funciones con estricto apego a los principios de legalidad, objetividad, imparcialidad, eficiencia y demás que rigen el sistema; Desempeñar sus labores con cuidado y esmero apropiados, observando las instrucciones que reciban de sus superiores jerárquicos; Participar en las evaluaciones establecidas para su permanencia y desarrollo en el sistema; Nociones generales de la Administración Pública Federal √ √ √ √ √ √ √ Aportar los elementos objetivos necesarios para la evaluación de los resultados del desempeño; Participar en los programas de capacitación obligatoria que comprende la actualización, especialización y educación formal, sin menoscabo de otras condiciones de desempeño que deba cubrir, en los términos que establezca su nombramiento; Guardar reserva de la información, documentación y en general, de los asuntos que conozca, en términos de la ley de la materia; Asistir puntualmente a sus labores y respetar los horarios de actividades; Proporcionar, la información y documentación necesarias al funcionario que se designe para suplirlo en sus ausencias temporales o definitivas; Abstenerse de incurrir en actos u omisiones que pongan en riesgo la seguridad del personal, bienes y documentación u objetos de la dependencia o de las personas que allí se encuentren; Excusarse de conocer asuntos que puedan implicar conflicto de intereses con las funciones que desempeña dentro del servicio. En el interés de crear un esquema descentralizado, se señala que cada dependencia establecerá las tareas inherentes a los diversos cargos a su adscripción, de acuerdo con la ley y su reglamento, sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y en las demás disposiciones laborales aplicables De los subsistemas. El Sistema del Servicio Profesional de Carrera está dividido en los siguientes subsistemas. Subsistema de Planeación de Recursos Humanos Determinará, en coordinación con las dependencias, las necesidades cuantitativas y cualitativas de personal que requiera la Administración Pública para el eficiente ejercicio de sus funciones. Subsistema de Ingreso Regulará los procesos de reclutamiento y selección de candidatos, así como los requisitos necesarios para que los aspirantes se incorporen al sistema. Subsistema de Desarrollo Profesional Contendrá los procedimientos para la determinación de planes individualizados de carrera de los servidores públicos, a efecto de identificar claramente las posibles trayectorias de desarrollo, permitiéndoles ocupar cargos de igual o mayor nivel jerárquico y sueldo, previo cumplimiento de los requisitos establecidos; asimismo, los requisitos y las reglas a cubrir por parte de los servidores públicos pertenecientes al sistema. Nociones generales de la Administración Pública Federal Subsistema de Capacitación y Certificación de Capacidades. Establecerá los modelos de profesionalización que les permitan a los servidores públicos adquirir: a. Los conocimientos básicos acerca de la dependencia en la cual labora y la Administración Pública Federal en su conjunto; b. La especialización, actualización y educación formal en el cargo desempeñado; c. Las aptitudes y actitudes necesarias para ocupar otros cargos de igual o mayor responsabilidad; d. La posibilidad de superarse institucional, profesional y personalmente dentro de la dependencia, e. Las habilidades necesarias para certificar las capacidades profesionales adquiridas. Subsistema de Evaluación del Desempeño Su propósito es establecer los mecanismos de medición y valoración del desempeño y la productividad de los servidores públicos de carrera que, a su vez, se convertirán en los parámetros para obtener Subsistema de Separación Se encarga de atender los casos y supuestos mediante los cuales un Servidor Público deja de formar parte del sistema o se suspenden temporalmente sus derechos. Subsistema de Control y Evaluación Su objetivo es diseñar y operar los procedimientos y medios que permitan efectuar la vigilancia y, en su caso, corregir la operación del sistema. Para ampliar la información sobre el tema consulta el siguiente archivo en el centro de documentación del módulo. Funcionamiento del Subsistema de Control y Evaluación Importante Conocer el funcionamiento de los subsistemas de la Ley es crucial en este momento para todo servidor público al que aplique sus principios, ya que constituye la garantía, tanto del Estado como de él mismo, de asegurar una carrera eficiente y exitosa en la Administración Pública Federal. El documento completo de la Ley lo puedes localizar en la siguiente dirección: http://www.cddhcu.gob.mx/leyinfo/pdf/260.pdf http://www.funcionpublica.gob.mx/leyes/entrada.html Nociones generales de la Administración Pública Federal Importante De acuerdo con lo que señala uno de sus artículos, esta Ley tiene por objeto establecer las bases para la organización, funcionamiento y desarrollo del Sistema del Servicio Profesional de Carrera en las dependencias de la Administración Pública Federal centralizada, que incluye Secretarías, Consejería Jurídica y Departamentos Administrativos. Con respecto a las entidades que forman parte de la Administración Pública paraestatal previstas en la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el ordenamiento señala que podrán establecer sus propios sistemas de servicio profesional de carrera, tomando como base los principios de la ley. Esto, por la personalidad jurídica, autonomía de gestión y presupuesto propio con el que cuentan. Reflexión ¿Qué hace a la Ley del Servicio Profesional de Carrera en México diferente a la de otros países? Estriba, en cuanto al ámbito material, en que es una ley de carácter administrativo y no laboral. Esto es importante señalarlo, pues prácticamente lo que se está creando es un régimen especial para los servidores públicos de "confianza". V. Ventajas de los Servicios Profesionales de Carrera Tanto los países como los gobiernos se enfrentan constantemente a la dificultad de organizar y proponer servicios que estén a la altura de las expectativas de los ciudadanos y contribuir así al mantenimiento y desarrollo de la sociedad, con la finalidad de promover un clima social, político y económico que favorezca los intereses de la sociedad. En todo proyecto administrativo y jurídico siempre existen retos y oportunidades de las que hay que estar conscientes para poder salir adelante yendo hacia las metas planteadas. El servicio profesional de carrera no es, por supuesto, la solución a todos los problemas gubernamentales. Es un sistema que presenta diversas ventajas y desventajas, las cuales deben ser evaluadas en el contexto particular de cada caso antes de que cualquier gobierno decida adoptarlo. Conozcamos información sobre las principales ventajas. Reglas claras Ofrece reglas más claras sobre los roles de los servidores públicos dentro de la institución, para que puedan alcanzar mejores posiciones laborales según su capacidad. Nociones generales de la Administración Pública Federal Reducción de la corrupción Una de las ventajas más importantes de los servicios de carrera se refiere a su contribución a reducir considerablemente la corrupción. Esto se debe, en primer lugar, a la certidumbre jurídico- laboral; los funcionarios saben que mientras hagan bien su trabajo tienen estabilidad en el empleo y no tienen que buscar mecanismos fuera de la ley para asegurar su patrimonio. Por otro lado la contribución a la disminución de los incentivos para la corrupción (y aumentan, desde luego, el costo de oportunidad - estabilidad, posibilidad de promociones, prestigio, etc. - para quienes decidan salirse de la norma) (Méndez, 2000: 6). Transparencia Los servicios profesionales de carrera fomentan una fuerte transparencia en el quehacer gubernamental, lo cual es el principal antídoto contra la corrupción. Profesionalismo Los servicios profesionales fomentan el profesionalismo, dignifican la función pública y fortalecen la eficacia. Estabilidad La mayor estabilidad que ofrece el servicio profesional de carrera a los funcionarios (aunque no total) en sus empleos protegiéndolos al mismo tiempo de los intereses políticos. Lo anterior ha llevado a que en todo el mundo los servicios profesionales de carrera se hayan constituido en un instrumento efectivo para lidiar con la corrupción, al incentivar la rendición de cuentas, la supervisión y la evaluación (Villoria, 2000b: 143-144). Importante El servicio profesional de carrera vincula a la administración pública con el Poder Legislativo, a través de los Planes Nacionales de Desarrollo siendo que hoy en día las metas del Plan Nacional de Desarrollo deben verse como una realidad que se tiene que cumplir. Reflexión ¿Cómo se concibe en otros países un sistema profesional de carrera ideal? Se entiende como un sistema ágil y justo, que garantice eficacia en la aplicación de las políticas públicas. Por esto, las características que deben orientarlo son la flexibilidad, la descentralización, y la gradualidad. Nociones generales de la Administración Pública Federal VI. La importancia del Servicio Profesional en las Administraciones Públicas contemporáneas Señala, Joan Prats (1998a): "Vivimos tiempos en los que es frecuente oír que los arreglos institucionales característicos del sistema de mérito socavan los incentivos de la eficiencia, la responsabilidad y la receptividad administrativa. Pero si es así, ¿por qué se encuentran tan extendidos y sobreviven con tanta fuerza? ¿Sólo por los intereses creados? Es difícil creer que de una institución tan común y persistente en los países avanzados como inexistente o deficiente en los que no lo son resulte un modo ineficiente de resolver problemas ¿No será que los problemas que el constituyente y el legislador han pretendido que resolviera la institución están mal identificados? Lo que nos hace falta saber es para qué ha de ser eficiente la función pública y ante quién debe ser responsable y receptiva. Si en lugar de considerar que el sistema de mérito se justifica por sí mismo indagamos la función social que realmente lo justifica, tal vez podamos deshacer algunos equívocos y encontrar el criterio material de separación entre función pública y empleo público. La descripción detallada de la importancia y necesidad del servicio profesional de carrera se describe a continuación: Importancia del servicio profesional de carrera Te invitamos a que en este apartado inicies con una reflexión, independientemente de la respuesta que se da, trata de formular una propia. Reflexión ¿Por qué es importante en estos momentos un servicio profesional de carrera para la Administración Pública Mexicana? Lo más importante en un futuro próximo es que la administración pública cuente con un sistema de méritos en el que el servidor público, además de ingresar por esta vía, tenga la oportunidad de hacer una carrera. Está claro que la institucionalización de la función pública en su forma moderna de sistema de mérito es un dato observable en todas las economías de mercado exitosas y en ninguna de las economías planificadas o de substitución de importaciones, con independencia de la naturaleza autoritaria o democrática de unas y otras. El sistema de mérito se presenta como una institución clave del valor económico y social fundamental que es la seguridad jurídica. Preguntarnos por el fundamento de la función pública institucionalizada en el sistema de mérito equivale a indagar cuáles son las funciones sociales (desde la perspectiva sociológica), los bienes jurídicos (desde la perspectiva jurídica) o los bienes económicos (desde la perspectiva económica) procurados por esta particular institución. Nociones generales de la Administración Pública Federal De este modo, el conjunto de valores, principios y normas que integran el sistema de mérito se han institucionalizado porque resuelven problemas inherentes a la ordenación de la acción colectiva, que es necesario clarificar. Aunado al valor de la seguridad jurídica, Francisco Longo (2001: 6) considera que la realidad del Estado y de las sociedades contemporáneas obliga a completarlo con la parte de las exigencias de eficacia de la propia acción de gobierno. Si en la seguridad jurídica está la base de los requerimientos de imparcialidad y transparencia en el comportamiento de los servidores públicos (la igualdad en el acceso y la competencia abierta son, en ese sentido, elementos centrales), la eficacia del gobierno y la Administración es el bien jurídico protegido por los requerimientos de profesionalidad y capacidad de aquéllos, característicos de un sistema de mérito. Necesidad de un servicio profesional de carrera A efectos de implantar un sistema de mérito y profesional en contextos particulares, habría que preguntarse lo siguiente: ¿Las necesidades con las que se enfrenta una democracia consolidada son similares a aquellas con la que se enfrenta una sociedad en vías de consolidación hacia la democracia? Claramente, no. Según Ezra Suleiman (2000:11), para una burocracia establecida la institución de una burocracia pública evoluciona en ocasiones de manera que se reduce de forma significante su papel, se ve forzada a perder legitimidad, o bien se mina su profesionalismo por medio de una politización. Para las jóvenes democracias - es el caso de algunos países latinoamericanos, entre ellos México - la cuestión principal a la que se enfrentan es una cuestión de creación; ésta consiste en cómo desarrollar en una fase de transición un instrumento burocrático basado en el mérito y profesional. ¿Por qué la necesidad de un aparato profesional basado en el mérito? Simplemente, porque eso es lo que, de acuerdo con Weber, distingue a un orden patrimonial de un orden racional-legal. Aquello a lo que se refiere Weber (1964: 337) como la variedad monocrática de burocracia, es un desarrollo que acompaña y subyace a todo orden capitalista y democrático. El desarrollo de la burocracia, en su mayor parte bajo auspicios capitalistas, ha creado la necesidad urgente de tener una Administración estable, estricta y calculable. Es esta necesidad la que da a la burocracia un papel crucial en nuestra sociedad como elemento central en todo tipo de Administración a gran escala. Pero sobre todo como un elemento que fortalece y consolida la democracia de un país. Weber (1962: 215 -216) contrario a las teorías modernas antiestatistas, sostenía que ninguna democracia podía anclarse o consolidarse verdaderamente, salvo que un Estado tuviera a su disposición una organización burocrática competente Nociones generales de la Administración Pública Federal en la que pudiera confiar. Aseguraba que las burocracias eran instrumentos inevitables en sociedades modernas y que ningún Estado puede funcionar sin un eficiente instrumento burocrático. Shumpeter (1949: 216) fue incluso más allá, e identificó a la burocracia como un elemento indispensable para la democracia. Enumera la existencia de una burocracia profesional como una de las cinco condiciones necesarias para que exista un orden democrático. La burocracia, escribió: "No constituye un obstáculo a la democracia sino un complemento inevitable de ésta. De forma similar es un complemento inevitable al desarrollo de la economía moderna". Importante El servicio profesional de carrera vincula la administración pública con el Poder Legislativo, a través de los Planes Nacionales de Desarrollo siendo que hoy en día las metas del Plan Nacional de Desarrollo deben verse como una realidad que se tiene que cumplir. Reflexión ¿Cómo se concibe en otros países un sistema profesional de carrera ideal? Se entiende como un sistema ágil, justo y que garantice eficacia en aplicación de las políticas públicas. Por esto, las características que lo deben orientar son la flexibilidad, la descentralización, y la gradualidad.
