Capítulo 1
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Colección Sociología política urbana y comparada dirigida por Clemente J. Navarro y Terry N. Clark Presentación de la colección A pesar de que desde finales del siglo pasado la globalización se ha convertido en eje central del debate académico y público, su análisis ha revelado que en los procesos de reestructuración social, cultural, económica y política en las sociedades contemporáneas el ámbito local juega un papel, aún si cabe, más relevantes que cuando el estado-nación era punto de rotación de tales procesos. Se denomine ‘glo-local’, nuevo localismo, gobernanza multi-nivel, o simplemente, localismo, lo cierto es que nuestras sociedades presencian un proceso tensional entre la extensión global y las especificidades y estrategias locales. En este contexto se sitúa la colección Sociología Política Urbana y Comparada que inicia esta obra, con la intención de aportar debates y análisis empírico sobre esta esfera de la realidad de las sociedades contemporáneas. Ahora bien, el sentido de la colección no se encuentra sólo en la relevancia del objeto que pretende abordar, sino en el hecho de que la sociología política urbana ha ido aportando debates y análisis que no sólo han hecho avanzar a esta como campo de indagación, sino que han dado o han enriquecido metodologías y temas de investigación de la sociología y la ciencia política en su conjunto. Así, entre otros, podría citarse el debate sobre el ‘poder’, sus diversas ‘caras’, a partir de los clásicos estudios de comunidad; así como su‘revival’ mediante las aportaciones de la aplicación de enfoques de economía política que han dado lugar al debate actual sobre la gobernanza; la importancia de la ‘estructura de oportunidades políticas’ para explicar aspectos de los movimientos sociales; la influencia del ‘urbanismo’ como forma de vida en procesos de cambio socio-político; el análisis de redes para el estudio de los procesos decisiones o la formación de coaliciones; o la crisis fiscal del estado y sus implicaciones sobre procesos de innovación política y administrativa, antecedentes de los actuales debates sobre la Nueva Gestión Pública. Ahora bien, en gran medida, tales aportaciones surgieron, se desarrollaron y extendieron a otros campos de indagación mediante el análisis empírico de carácter comparativo. No se trata sólo de que quien propusiera reglas para el método sociológico hiciera de la comparación el motor del avance de las ciencias sociales, sino que la disciplinada aplicación de su recomendación se ha mostrado fructífera; sobre todo, en la medida en que se ha extendido la posibilidad y alcance del análisis comparado, como por ejemplo, mediante programas internacionales de encuesta (la Encuesta Mundial de Valores, el Internacional Social Survey Program, el Latinobarómetro o la European Social Survey, entre otros), cuyo primer representante a nivel local fue el Proyecto Austeridad Fiscal e Innovación Urbana (Fiscal Austerity and Urban Innovation). Es por ello que la serie pretende que los estudios que vean la luz a través de ella tengan un enfoque comparativo (entre ciudades, países, contextos, situaciones,…), con independencia del enfoque o acercamiento metodológico específico que se utilice para ello, sean las encuestas, los estudios comprados de casos o cualquier otro permita hacer avanzar el debate y análisis comparado. No obstante, y esta es la última intención de quienes orientan los contenidos de la colección, se pretende que en tal avance las ciudades y países latinoamericanos tengan una presencia privilegiada, de modo que mediante su comparación con otras realidades, como a través de la comparación entre las realidades tan diversas que ellos mismos suponen, redunden en su mejor conocimiento, de manera que reflexión y análisis académicos puedan, aunque sea indirectamente, aportar claves orientadas a la mejora de las condiciones de vida de su ciudadanía. Esperemos que, aunque difícil, con esta primera obra se refleje parte del espíritu que anima la puesta en marcha de esta colección. Clemente J. Navarro y Terry N. Clark Directores de la colección La Nueva Cultura Política Tendencias globales y casos latinoamericanos Terry Nichols Clark Clemente J. Navarro (compiladores) Zhiyue Bo Doug Buffer, Filipe Carreira da Silva Terry N. Clark Marta Díaz de Landa Eric Frong, Mark Gromala, Vincent Hoffman-Martinot Ronald Inglehart Yun-Li-Qian, Denis Meritt, Ziad Munson, Clemente J. Navarro Linclon Qulllian, M. Antonia Ramírez Michael Remple John Sudarsky Manuel Villaverde Cabral Diseño de cubierta y de colección: Gerardo Miño Composición y armado: Valeria Pérez Margolis y Gerardo Miño Prohibida su reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorización expresa de los editores. © 2007, Miño y Dávila srl Primera edición: de 2007 ISBN-10: 84-96571-26-2 ISBN-13: 978-84-96571-26-6 IMPRESO EN ARGENTINA www.minoydavila.com.ar En Madrid: Miño-y-Dávila-editores Arroyo Fontarrón 113, 2º A (28030) tel-fax: (34) 91 751-1466 Madrid · España En Buenos Aires: Miño-y-Dávila-srl Pje. José M. Giuffra 339 (C1064ADC) tel-fax: (54 11) 4361-6743 e-mail producción: [email protected] e-mail administración: [email protected] Buenos Aires · Argentina Índice PALABRAS PRELIMINARES: La Nueva Cultura Política: Cambios globales desde la política. Los estilos de vida por Terry N. Clark................................................... 21 1. Historia y difusión global de la Nueva Cultura Política.... 2. La caída de la clase social y los partidos políticos tradicionales .................................................. 3. Activismo ciudadano, líderes populistas, compromiso cívico y capital social ........................................ 4. Política nacional .............................................. 5. Países en desarrollo: las batallas contra el clientelismo político ........................................................ 6. Estudios profundos de procesos sutiles .................. 7. La ciudad como ‘máquina de entretenimiento’: consumo, política cultural y turismo moral .......................... 8. Globalización, consumo, distanciamiento irónico e identidad personal ........................................... Bibliografía ........................................................ CAPÍTULO 1: 21 23 24 24 26 27 28 30 30 Introducción: La Nueva Cultura Política como agenda de investigación por Clemente J. Navarro ............................................ 33 1. Culturas políticas locales: clientelismo, política de clases y ‘nuevo populismo fiscal’ .................................. 2. La ‘Nueva Cultura Política’ como marco interpretativo general del cambio socio-político ......................... 3. Nuevas culturas políticas locales en acción: gobernanza urbana, descentralización y participación .................... 4. Iniciando el debate: tendencias globales y casos latinoamericanos ............................................. 34 37 43 45 CAPÍTULO 2: La Nueva Cultura Política: Cambios en el apoyo al Estado del Bienestar y otras políticas en las sociedades post-industriales por Terry N. Clark y Ronald Inglehart ............................. 1. Un marco básico para el análisis de la Nueva Cultura Política: siete elementos definitorios ........... 2. Pasos previos hacia una nueva interpretación .......... 3. El surgimiento de la Nueva Cultura Política: evidencias de su creciente importancia .................. 4. Valoraciones de los ciudadanos sobre crecimiento del gobierno: Postmaterialismo y Nuevo Populismo Fiscal ..... 5. Qué peso tienen la Política de Clases frente a la Nueva Cultura Política entre alcaldes y ciudadanos franceses y estadounidenses ................................ 6. Las causas de la Nueva Cultura Política .................. 7. Las jerarquías y sus oponentes: partidos políticos y procesos de gobierno que incorporan o excluyen a la Nueva Cultura Política ................................. 8. Cambios en la organización económica: las fuentes de un Nuevo Individualismo de Mercado ................ 9. Crecimiento del ingreso: mayor riqueza y menor tensión social ................................................. 10. El crecimiento del gobierno: la dinámica del Estado de bienestar .......................................... 11. Los Nuevos Asuntos Sociales generalmente extienden los derechos de los individuos a nuevas áreas ........... 12. Del individualismo de mercado al individualismo social: el auge de los asuntos sociales ..................... 13. La dinámica del cambio cultural: los asuntos sociales...... 14. Clientelismo, religión y medios: factores que facilitan o retardan ........................................... 15. Resumen ...................................................... Apéndice 1: La perspectiva de la NCP ........................ Apéndice 2: El índice de postmaterialismo .................. CAPÍTULO 3: 51 52 57 61 66 70 79 88 99 104 106 108 110 113 118 124 125 131 ¿Existe realmente una Nueva Cultura Política? Evidencias tomadas de desarrollos históricos notables en décadas recientes por Terry N. Clark................................................... 133 1. ¿Surgimiento de la NCP? Algunos casos dramáticos ..... 2. El colapso del comunismo ................................. 3. La revolución política italiana .............................. 133 134 139 4. La izquierda se mueve hacia la derecha: la transformación de los partidos socialistas ............ 5. ¿La Nueva Cultura Política en Japón? .................... 6. La concepción de los ciudadanos en ciudades comunistas francesas: activistas y consumidores ...................... 7. El ex-Presidente de los EE.UU., Bill Clinton, y las políticas NCP ................................................ 8. ¿Quién es de izquierda? ..................................... 9. Conclusión .................................................... CAPÍTULO 4: 149 150 152 155 La Nueva Cultura Política: evidencias mediante la comparación entre ciudades alrededor del mundo por Terry N. Clark ................................................... 157 1. 2. 3. 4. Midiendo la Nueva Cultura Política ...................... Midiendo las tendencias de la NCP ....................... Análisis empírico de las hipótesis de la NCP ............ Política de clases y la Nueva Cultura Política: controversias conceptuales y evidencias mixtas......... 5. ¿Dónde está la política de clases? .......................... 6. ¿Los partidos nacionales siempre limitan a los alcaldes?... 7. La familia debilitada: educación, roles de las mujeres, “momentos feministas”...................................... 8. La globalización .............................................. 9. Los medios de comunicación y el clientelismo ......... 10. Conclusiones ................................................. Apéndice: El Proyecto Austeridad Fiscal e Innovación Urbana (FAUI) .................................................... CAPÍTULO 5: 145 146 159 163 166 189 203 223 233 240 241 243 249 Del clientelismo a la Nueva Cultura Política en Colombia. Perspectiva desde la medición del Capital Social por John Sudarsky .................................................. 275 Introducción....................................................... 1. Colombia: caracterizaciones sociológicas y constitucionales .............................................. 2. Capital social y modernización: su medición con el BARCAS en Colombia ...................................... 3. Las dimensiones del capital social en Colombia y su relación con la NCP...................................... 4. Estructuras institucionales: los ámbitos .................. 5. A modo de conclusiones: ¿el surgimiento de la NCP en una sociedad clientelista? ............................... 275 276 279 284 299 306 CAPÍTULO 6: Ciudad y ciudadanía en Portugal. El ‘efecto-metrópolis’ sobre el ejercicio de la ciudadanía política por ManuelVillaverde Cabral y Filipe Carreira da Silva .......... 311 1. Marco analítico y metodológico........................... 2. Las poblaciones metropolitana y no metropolitana en Portugal: rasgos socio-económicos, socio-culturales y políticos ..................................................... 3. Hacia una explicación del ejercicio de ciudadanía ...... CAPÍTULO 7: 335 343 354 364 368 369 Partidos políticos urbanos: Rol y transformaciones por Vicent Hoffman-Martinott ..................................... 371 Introducción....................................................... 1. Los roles de los alcaldes .................................... 2. La teoría de la Nueva Cultura Política.................... 3. Nuevas políticas públicas y nuevos partidos ............. 4. Partidos y ciudadanos ....................................... 5. Cultura Política a favor y en contra de los partidos políticos ....................................................... 6. Fortaleza organizativa e ideología ......................... 7. Conclusión .................................................... CAPÍTULO 9: 315 331 Las viejas y las nuevas culturas políticas en ciudades argentinas. Nueva cultura política y ciudadanías locales por Martha Díaz de Landa ......................................... 335 Introducción....................................................... 1. Vieja y Nueva Cultura Política ............................. 2. Diversidad de las culturas políticas según contextos locales.......................................................... 3. Diferencias entre las orientaciones económicas y sociales según contextos sociales .......................... 4. Conclusiones ................................................. Apéndice metodológico: Operativización de las variables .. CAPÍTULO 8: 313 Gobernanza local: redes de responsividad en un espacio de gobernanza multi-nivel. Los casos de México y Estados Unidos por M. Antonia Ramírez ............................................ 371 372 373 375 382 384 389 396 399 1. Procesos de governanza y redes políticas en el gobierno Municipal ..................................................... 400 2. Marco analítico: estructura y cultura en el origen de redes de “local governance” ................................... 405 3. Diseño de la investigación: la comparación de dos casos muy diferentes (México y Estados Unidos) ............. 409 4. Redes de responsividad entre alcaldes mexicanos y estadounidenses: ¿oportunidades o cultura política? ... 5. Conclusiones: sobre la integración de perspectivas y análisis comparado ........................................... 412 420 CAPÍTULO 10: Liderazgo político local y ‘políticas de partido’ en perspectiva comparada.Alcaldes y máquinas clientelistas, programáticas y personalistas por Clemente J. Navarro y Terry N. Clark .......................... 423 1. Liderazgo político local y políticas de partido: alcaldes, partidos y contexto socio-económico e institucional .. 424 2. Acercamiento al análisis de las ‘políticas de partido’ entre los líderes políticos locales: diseño e indicadores para un análisis cross-national ............................... 432 3. La extensión y oportunidades de las políticas de partido en perspectiva comparada: cambio social y constricciones institucionales ............................................... 437 4. Partidos, alcaldes y Nueva Cultura Política: cambio socio-económico, política y políticas ..................... 442 Acerca de los autores ................................................................... 443 Índice de tablas CAPÍTULO 1: TABLA 1: TABLA 2: CAPITULO 2: TABLA 1: TABLA 2: TABLA 3: TABLA 4: CAPITULO 4: TABLA 1: TABLA 2: TABLA 3: TABLA 4: TABLA 5: TABLA 6: TABLA 7: TABLA 8: TABLA 9: TABLA 10: TABLA A.1: TABLA A.2: TABLA A.3: TABLA A.4: CAPITULO 5: TABLA 1: TABLA 2: Culturas políticas locales: clientelismo, política de clases y nuevo populismo fiscal .................................................... Culturas políticas como tipos ideales de dinámicas sociopolíticas .... Liberalismo postmaterialista en temas sociales (porcentaje de ‘muy de acuerdo’) ......................................... Los ciudadanos en Europa y Estados Unidos muestran un menor nivel de congruencia ideológica (correlaciones entre items).......... Las fuentes del conservadurismo social y fiscal de los alcaldes franceses (regresión) ....................................... Las fuentes del conservadurismo social y fiscal de los alcaldes estadounidenses (regresión) .............................. Impacto de las características económicas y sociales en los procesos de gobierno ................................................ Impacto de todas las variables en las preferencias de los líderes. Resultados ..................................................................... Hipótesis contrastando la política de clases con la Nueva Cultura Política para contrastar con datos de programas electorales de partidos ......................................... Resultados del análisis de contenido de los programas de partidos.... La cohesión ideológica de los partidos varía por países: componentes sociales y fiscales ............................................ Las ciudades norteamericanas son únicas en cuanto a permeabilidad política local ................................................ Estados Unidos tiene la mayor desigualdad en ingreso y educación entre sus ciudadanos, pero está cerca de los niveles más altos en las medias totales ............................................................... Fortaleza Organizativa de Partidos y Distancia Ideológica, medias nacionales ............................................................. Las ciudades con residentes más educados tienen más líderes mujeres, pero no en Polonia o… ¿Por qué no? ............. Resumen de las propuestas sobre la NCP y resultados para análisis con datos locales ................................. Características de los procesos de gobierno: medias y desviaciones típicas por países .................................. Características económicas y sociales: medias y desviaciones típicas por países............................................ ¿Por qué los alcaldes prefieren un mayor gasto? Diferencias internacionales ................................................. Análisis de Distancia ideológica y organizativa de los alcaldes respecto a sus partidos (SDP) ............................ Clasificación comunitaria.................................................... Las dimensiones del capital Social (Ksocial) y las Fuentes no validadas de Información (Fenoval). Regresiones Estandarizadas de las Dimensiones con los Factores Ksocial y Fenoval................. 37 39 67 73 75 76 168 177 192 194 199 211 216 227 238 246 262 264 266 272 280 282 TABLA 3: TABLA 4: TABLA 5: TABLA 6: TABLA 7: TABLA 8: TABLA 9: CAPÍTULO 6: TABLA 1: TABLA 2: TABLA 3: TABLA 4: TABLA 5: TABLA 6: TABLA 7: TABLA 8: TABLA 9: TABLA 10: TABLA 11: TABLA 12: CAPÍTULO 7: TABLA 1: TABLA 2: TABLA 3: TABLA 4: TABLA 5: TABLA 6: TABLA 7: TABLA 8: TABLA 9: TABLA 10: TABLA 11: TABLA 12: TABLA 13: TABLA 14: TABLA 15: Variables más importantes en cada dimensión, y su relación con Ksocial y Fenoval. Regresiones Estandarizadas de las Variables con los Factores Ksocial y Fenoval ...................... La dimensión Republicanismo Cívico: variables. Regresión sobre Ksocial ..................................................... La dimensión Participación Política: variables. Regresión sobre Ksocial ..................................................... Resultados de preguntas sobre eslabonamiento legislativo por Cuerpo ... Dimensión Solidaridad y Reciprocidad: ítems de la variable atomización. Regresión sobre Ksocial ....................... Ámbitos con Potencial para contener Capital Social. Regesión sobre Ksocial y Fenoval ................................. Ámbitos desagregados: relación con Ksocial y Renoval (regresiones).... 282 285 291 293 297 300 301 Clase social .................................................................... Nivel de formación académica ............................................. Confianza interpersonal ..................................................... Estado civil .................................................................... Práctica religiosa .............................................................. Deberes del buen ciudadano ................................................ Derechos de los ciudadanos................................................. Socialización primaria........................................................ Re-socialización ............................................................... Asociacionismo ............................................................... Movilización ................................................................... Los antecedentes del asociacionismo y la movilización en Portugal: el ‘efecto metrópolis’. Regresión linear múltiple ....................... 316 317 318 318 319 322 323 326 327 328 329 Tipología de culturas políticas .............................................. Tipología para el análisis de las culturas políticas locales ................ Niveles socio-económicos según localidades ............................. Distribución de los tipos culturales por localidad ....................... Orientaciones económico-fiscales en Carlos Paz y Cruz Juárez: diferencias según culturas políticas (Diferencias de medias) .......... Orientaciones económico-fiscales en Córdoba: diferencias según culturas políticas (Diferencias de medias) .......... Culturas políticas y opinión sobre el control de precios de bienes y servicios en Carlos Paz y Cruz del Eje...................... Culturas políticas y opinión sobre el control de precios de bienes y servicios en Córdoba................................. Opinión sobre la privatización del sistema previsional en Carlos Paz y Cruz del Eje................................................ Relación entre tipos de culturas políticas y la opinión sobre la privatización del sistema previsional en Córdoba ............. Articulación entre estado-sociedad ........................................ Culturas políticas y cambio cultural como valores materialistas y post-materialistas........................................... Proporción de individuos socialmente liberales y proporción de individuos fiscalmente conservadores, según contextos locales... Conservadurismo y liberalismo sociales: variables explicativas (regresión logística) ................................ Estatismo y privatismo: variables explicativas (regresión logística) .... 349 356 356 357 331 358 359 360 361 361 362 363 363 364 366 367 CAPÍTULO 8: TABLA 1: TABLA 2: TABLA 3: TABLA 4: CAPÍTULO 9: TABLA 1: TABLA 2: TABLA 3: TABLA 4: TABLA 5: TABLA 6: TABLA 7: ANEXO I: ANEXO II: CAPÍTULO 10: TABLA 1: TABLA 2: TABLA 3: TABLA 3: ANEXO 1: Características de las ciudades incluidas en la muestra................... Estructura institucional del gobierno local: una visión general ...... Evolución de los modos de participación política local en EEUU ..... Diferencias en el porcentaje de votos recibidos por alcaldes y votos recibidos por los concejales de sus partidos en ciudades israelitas predominantemente judías ....................... Modelos de cultura política del alcalde ................................... Casos seleccionados: espacio de atributos ................................ Operacionalización de la tipología de cultura política de los alcaldes .... Redes de responsividad del alcalde en México (análisis factorial componentes principales).............................. Redes de responsividad del alcalde en Estados Unidos (análisis factorial componentes principales).............................. Redes de responsividad de alcaldes mexicanos y estadounidenses (medias en escala [0,100]) .............................. Redes de responsividad: oportunidades y cultura política (análisis de varianza, F de Snedecor en cada casilla) .................... Operacionalización de los conceptos incluidos en el estudio ......... Ficha técnica de las encuestas............................................... Élites locales y ‘políticas de partido’: rasgos básicos y oportunidades para su desarrollo ........................................ Dimensiones e indicadores en el análisis de las ‘políticas de partido’.. Las ‘políticas de partidos’: extensión y sus rasgos básicos (puntuaciones medias en cada indicador) ................................. Políticas de partidos: oportunidades socio-culturales e institucionales (correlaciones)............................................ Tamaño de la muestra ........................................................ 372 374 378 379 408 411 411 413 414 415 418 421 421 432 455 438 441 445 Índice de gráficos CAPITULO 2: GRÁFICO 1: GRÁFICO 2: GRÁFICO 3: GRÁFICO 4: GRÁFICO 5: GRÁFICO 6: GRÁFICO 7: GRÁFICO 8: GRÁFICO 9: Post-materialismo por grupos de edad en Gran Bretaña, Francia, Alemania Occidental, Italia, Bélgica y Holanda en 1970 ................ Post-materialismo en seis países europeos (1970-1988) ............... Actitudes sociales por tipos de valores .................................... Sólo los alcaldes franceses de más edad muestran una ideología tradicional (correlación entre liberalismo social y fiscal entre alcaldes franceses y estadounidenses, por edad) .......... Los alcaldes y concejales estadounidenses en 1976 muestran perfiles ideológicos similares al de los alcaldes franceses en 1983 ............. Tendencia de la clase social votante en cinco democracias del oeste, 1947-1986 ........................................................ Política de clases: rasgos básicos............................................ La Nueva Cultura Política: rasgos básicos ................................ Factores de cambio hacia la Nueva Cultura Política ...................... 64 65 68 70 72 78 80 81 82 CAPITULO 4: GRÁFICO 1: GRÁFICO 2: GRÁFICO 3: GRÁFICO 4: GRÁFICO 5: GRÁFICO 6: GRÁFICO 7: GRÁFICO 8: GRÁFICO 9: GRÁFICO A.1: CAPITULO 5: GRÁFICO 1: GRÁFICO 2: GRÁFICO 3: CAPÍTULO 8: GRÁFICO 1: GRÁFICO 2: GRÁFICO 3: GRÁFICO 4: CAPÍTULO 9: GRÁFICO 1: GRÁFICO 2: GRÁFICO 3: CAPÍTULO 10: GRÁFICO 1: GRÁFICO 2: Modelo global con hipótesis sobre el desarrollo de la Nueva Cultura Política ................................................ Fortaleza Organizativa de los Partidos (SPOIX): la media nacional y la variación dentro de cada país muestran dos patrones diferentes .. Cambios en los temas en los programas del Partido Demócrata norteamericano ................................................ Cambios de temas en los programas del Partido Social Demócrata alemán ................................................... ¿Por qué los alcaldes apoyan un mayor gasto? Contrastes internacionales .................................................. Los países difieren considerablemente en el rango y la diversidad de los partidos a través del continuum derecha-izquierda ............... ¿Estados Unidos es realmente único? Cómo los partidos cambian los efectos de las características socioeconómicas ............ El porcentaje de hogares mantenidos por una sola persona creció en los años ochenta ........................................ La proporción de nacimientos fuera del matrimonio (por 100 nacimientos) creció sustancialmente desde 1970 hasta 1993 en todos los países de Europa occidental ................... Las preferencias de gasto de los alcaldes varían considerablemente dentro de cada país ................................... Pertenencia a gremios y sindicatos. Comparación internacional ....... Pertenencia activa a asociaciones (pertenencia a 9 asociaciones incluidas en la Encuesta Mundial de valores, 1997) ...................... Pertenencia a organizaciones voluntarias religiosas sobre el total (1997) ................................................................. Porcentajes de alcaldes que son miembros de partidos ................ Distribución de los alcaldes japoneses según el apoyo que reciben de los partidos....................................................... Los partidos de izquierda son más fuertes que los partidos de derechas .................................................................... Ideología y fortaleza organizativa de los partidos (correlaciones entre IPARTY y SPOIX) .................................. Modelos de gobernanza urbana en atención al tipo de red existente en los municipios ................................................. Redes de responsividad entre alcaldes mexicanos y estadounidenses: agencias intergubernamentales, empresas y ciudadanía (medias en escala [0,100]) ...................... Tendencias en las redes de gobernanza entre alcaldes mexicanos y estadounidenses: oportunidades y cultura política.................... Las políticas de partido por regiones (% sobre el total de alcaldes en cada región) ..................................................... Las políticas de partidos por países (% sobre el total de alcaldes en cada país) ......................................................... 162 186 195 196 205 213 224 235 237 261 289 295 296 390 393 397 398 404 417 419 439 440 Índice de recuadros CAPITULO 4: RECUADRO 1: RECUADRO 2: RECUADRO 3: RECUADRO 4: RECUADRO 5: RECUADRO 6: RECUADRO 7: RECUADRO 8: RECUADRO 9: RECUADRO 10: RECUADRO 11: RECUADRO 12: RECUADRO 13: RECUADRO 14: RECUADRO 15: RECUADRO 16: RECUADRO 17: RECUADRO 18: RECUADRO 19: RECUADRO 20: RECUADRO 21: RECUADRO 22: RECUADRO 23: RECUADRO 24: RECUADRO 25: Nuevos alcaldes, en todo el mundo........................................ Las estrellas de TV vencen a los políticos en la carrera gubernamental de Tokio y Osaka........................................... El voto de clases ha declinado donde los partidos han cambiado sus programas..................................................... ¿La Nueva Cultura Política en la Italia renacentista? ................. ¿Dónde está la cultura cívica? Heterogeneidad, la clase trabajadora y las ciudades acaudaladas: la concentración ecológica revierte el modelo de participación política “standard” de Verba/Nie ............ El auge de los partidos de derecha nacionalista en Europa .............. Francois Mitterand: la voz cantante de la transformación socialista global ............................................................... ¿Francia es todavía napoleónica o es leninista? Los sindicatos caen, las pequeñas empresas crecen y se difunden las organizaciones voluntarias ..................................................................... Descentralización: contrastes entre Francia y Estados Unidos ........ El Partido Demócrata norteamericano cambia lentamente ........... Clinton se aleja del New Deal: una evaluación hecha por uno de sus principales encuestadores-consejeros ....................... El viraje a partido verde del Partido Comunista Italiano .............. Una NCP republicana: el gobernador de Massachusetts ............... Los trabajadores de la producción caen y los profesionales crecen como porcentajes de la fuerza total de trabajo en la mayoría de los países. ........................................................ ¿Cómo han articulado los alcaldes negros los asuntos de clase y raza? .................................................................... La Corte Suprema de Estados Unidos cambió las carátulas de los casos procesados de “ordinario económico” a “derechos” durante los últimos 50 años ................................. Sí, Norteamérica tiene algunos partidos fuertes .......................... Desigualdad: Estados Unidos lidera en el mundo, pero Londres y Tokio están cerca… ¿Por qué? .......................... Desigualdad - Evidencia contradictoria ................................... Interpretando la desigualdad: importantes diferencias socio-culturales ............................................................... ¿Cuánto debería atacar la desigualdad el gobierno?: Actitudes sobre la responsabilidad en diferentes áreas (%) ............ Cuotas sociales e igualdad: ¿qué hacer? ................................... Tasas de divorcio para algunos países de la Unión Europea, 1960-1983 ..................................................................... La maquinaria anti-crecimiento ............................................ Los medios norteamericanos confrontan las jerarquías romanas ..... 166 167 174 174 176 182 183 184 190 201 202 202 208 212 214 219 220 221 223 228 229 233 241 241 252 La Nueva Cultura Política Palabras preliminares La Nueva Cultura Política: Cambios globales desde la política. Los estilos de vida Terry N. Clark L as ideas básicas de la Nueva Cultura Política (NCP) han sido elaboradas en torno a 8 aspectos que aquí se discuten brevemente, sobre los que se puede profundizar a través de las referencias que se proporcionan al final de este texto que trata de presentar una visión genérica de tales ideas. El análisis de la NCP se presenta, principalmente, en el capítulo 2 de este libro, en el que se definen sus dimensiones clave (aumento en la importancia de asunto sociales, de la ciudadanía, la prensa, el declive de los partidos políticos, etc…), así como procesos clave que fomentan el desarrollo de la NCP a través de 25 proposiciones acerca de la economía, el gobierno, y la estructura social. Algunas extensiones de estas ideas son examinadas a continuación. 1. Historia y difusión global de la Nueva Cultura Política La NCP surge primero y de forma más clara en el norte de Europa occidental y en áreas pobladas por protestantes, ciudadanos y ciudadanas con un alto nivel de formación académica en sociedades prosperas –tal y como Norteamérica y Australia–. Pero las ideas de democracia, igualitarismo, individualismo, libertad, derechos humanos, derechos de la mujer, participación ciudadana, y la movilización de los desfavorecidos, tienen una atracción global. En los trabajos sobre cultura política desarrollados junto a Daniel Elazar, hemos situado los orígenes de la NCP en los antiguos griegos y judíos; en particular, mostrando como éstos combinaron esas ideas LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 21 centrales con programas morales/religiosos; al igual que posteriormente los puritanos y calvinistas, tal y como señaló Max Weber; y hasta el desarrollo de tales ideas en Holanda, Inglaterra y Nueva Inglaterra. Claro está que una preocupación básica de Weber fue explicar por qué Occidente era diferente, como en sus libros La Religión en China o la Religión en India; pero los procesos migratorios dieron lugar a la difusión de tales ideas, en parte, arraigadas en las instituciones religiosas. Así mismo, el colonialismo también contribuyó a la difusión de cultura política, pero de un modo más jerárquico. Por ejemplo, en las colonias británicas los protestantes crearon iglesias, realizando traducciones de la Biblia Cristiana a varios idiomas, presentando y argumentando sobre sus valores. En cambio, en las colonias españolas, francesas y portuguesas existían patrones más autoritarios de Iglesia y Estado. No obstante, el proceso de difusión cambió a finales del siglo veinte con la rápida extensión de valores más igualitarios a través de la globalización, no sólo como proceso económico, sino también por medio de las ONGs (organizaciones no gubernamentales como Amnistía Internacional u otras muchas), la prensa (CNN, BBC, MTV), Internet, y en general, una mayor movilidad. Así, las ideas de la NCP se han ido extendiendo al mismo tiempo que han ido enfrentado conflictos culturales y transformaciones en todo el globo. Muestra de ello son eventos tan dispares como los de la Plaza deTinamien, el final del Comunismo por Gorbachev en 1989, el ataque terrorista del 11 de Septiembre de 2001 alWorldTrade Center en NuevaYork, las movilizaciones de minorías étnicas de indígenas mexicanos en Chiapas, la extensión global de los derechos humanos y del feminismo, o el alcance global de los nuevos movimientos sociales a través del uso de internet. En este sentido, Clark y Elazar distinguen cinco áreas civilizatorias, que reaccionan de forma diferente ante los desarrollos de la NCP –desde la progresiva aceptación en el área católica Latinoamérica, a la activa resistencia en el mundo musulmán, especialmente los grupos fundamentalistas.Así, grupos como Al Qaeda, líderes, movimientos sociales y partidos políticos xenófobos y anti-inmigrantes han renacido, con un ideario abiertamente opuesto a las tendencias de la NCP (Le Pen en Francia y los partidos nacionalistas, en general, consiguieron entre el 10 y 20 por ciento de votos en bastantes elecciones en Europa). Ello, junto a cierto desplazamiento de los Partidos Comunistas y Socialistas en algunos países, así como el éxito de ciertos líderes que encarnan las ideas de la NCP, han dado lugar a nuevas fracturas socio-políticas, nuevos partidos y nuevas formas de hacer política. 22 TERRY N. CLARK Este libro no argumenta que la NCP sea ‘buena’, ni en un sentido moral, ni político. En este sentido, es diferente a la postura de Anthony Giddens, Anthony Blair u otros que son claros defensores de la NCP, o la Tercera Vía, tal y como la denominan en Gran Bretaña. Lejos de eso, aquí se trata más bien de interpretar las causas y consecuencias de la NCP, yendo más allá de factores que puedan parecer obvios. Y dado que se trata de un proceso en pleno desarrollo, serán sólo unos primeros avances. 2. La caída de la clase social y los partidos políticos tradicionales La NCP pone en cuestión la política de clase tradicional enfatizando asuntos sociales, no sólo ‘derivándolos’ de la clase social o asuntos económicos, como el Marxismo tradicional. Estos nuevos asuntos sociales surgen con mayor fuerza en los setenta, como el movimiento que apoya la protección del medio ambiente, la mujer, los derechos humanos y una democracia más participativa. El efecto neto de estos movimientos supuso el cuestionamiento de la supremacía de los programas de partido definidos en torno al trabajo y las clases sociales. En muchos países del norte de Europa en los que la unión entre grupos ocupacionales, sindicatos y partidos fue estrecha, estos nuevos grupos presentan nuevos retos socio-políticos. Algunos partidos, lentamente, se adaptaron, como el Nuevo Laborismo de Tony Blair, o el Partido Socialdemócrata alemán de Gerhard Schroeder. Entre los países latinoamericanos, también crece la importancia de los asuntos sociales. Considérese, por ejemplo, el creciente papel de la religión o las fracturas étnicas. En países en los que la política de clase ha perdido fuerza, como por ejemplo en Asia, los nuevos movimientos sociales se enfrentan con mayor frecuencia con los partidos jerárquicos y sus líderes, a veces, con violencia. La Plaza de Tinamien es el arquetipo, pero la revuelta de estudiantes se extendió por Asia a finales del siglo veinte. El artículo ‘Está muriendo la clase social?, que publiqué junto a Semiour Martin Lipset, que generó un intenso debate sobre estos asuntos durante una década, dio lugar a seis libros y unos cien artículos. El debate continúa. PALABRAS PRELIMINARES 23 3. Activismo ciudadano, líderes populistas, compromiso cívico y capital social En la mediada en que los partidos y líderes tradicionales han ido perdiendo vigor, los ciudadanos han ido ganado legitimidad y mostrando un mayor activismo. Los líderes políticos usan en mayor medida los medios de comunicación, las visitas puerta a puerta, discusiones sobre temas concretos en asambleas, programas de radio y cualquier otra manera para tratar de atraer a los ciudadanos a los procesos cívicos y políticos. En nuestros análisis de las encuestas del proyecto FAUI (Fiscal Austerity and Urban Innovation), especialmente en Italia y Europa del Este, encontramos que en los años ochenta los alcaldes y concejales señalaban que con frecuencia tomaban ‘decisiones en contra de su electorado’. En los noventa, tanto en Italia como en los países del Este se han producido grandes cambios políticos en los que los ciudadanos han rechazado y han dejado de apoyar a esos líderes políticos; se han creado nuevas constituciones, la elección directa de alcaldes, se ha limitado la capacidad de los partidos para controlar el gobierno y se han incorporado nuevos grupos ciudadanos a la actividad política. Robert Putnam, Gerge Soros y otros han llamado la atención sobre el legado de Alexis de Tocqueville promoviendo grupos cívicos y creando ‘capital social’ para facilitar el acceso de la ciudadanía a los procesos políticos. Asuntos similares han sido discutidos y debatidos globalmente. Líderes carismáticos, como los alcaldes Mockus y Penalosa en Bogotá, han tratado de dotar de mayor capacidad de decisión a los ciudadanos mediante actos y representaciones teatrales de carácter lúdico con mensajes igualitaristas –desde el uso de mimos para parar embotellamientos de tráfico, vender entradas para una boda de elefantes, o dar a los ciudadanos montones de pesos para hacer un nuevo presupuesto municipal–. 4. Política nacional La NCP surge antes y más visiblemente a nivel local, en donde los partido son más débiles y los nuevos líderes pueden ganar ‘elecciones primarias’ entrando en contacto directo con los ciudadanos, como en Estados Unidos. Hasta hace poco no existían primarias fuera de Estados Unidos, dado que los partidos elegían a los candidatos sin contar con la ciudadanía. La extensión de la NCP como ideal cultural tiene que ver con la puesta en cuestión de este 24 TERRY N. CLARK fenómeno. Así los grandes partidos mexicanos y de Taiwán adoptaron elecciones primarias en un esfuerzo por mostrar que se abrían a los ciudadanos. Los primeros casos de victorias de candidatos que muestran los perfiles de la NCP fueron, por ejemplo, Meter Flaherty en Pittsburg, Diane Fainstein en San Francisco y KatthyWhitmire en Houston en los setenta, o los ‘nuevos alcaldes’ franceses en los ochenta. Pero el mayor cambio a nivel estatal en Estados Unidos lo supusoWilliam Jefferson (Bill) Clinton que transformó el Partido Demócrata orientándolo hacia la NCP. Con su fuerte énfasis en temas sociales, en los derechos de la mujer, los afro-americanos, gays y lesbianas, aumentó la visibilidad y legitimidad de estos grupos. No obstante, sus posiciones en política fiscal le hicieron abolir clásicos programas de bienestar social a nivel federal que venían apoyando a mujeres solas con hijos para que permanecieran en casa en vez de trabajar. Su enfrentamiento con los sindicatos fue claro cuando apoyó el Acuerdo de Libre Comercio (NAFTA), a pesar de la fuerte oposición de los primeros. Apelaba al ciudadano medio presentando complejos asuntos políticos a través de un lenguaje simple y claro, usando los medios de comunicación con un gran éxito. Incluso en sus momentos más oscuros, cuando el Congreso trató de forzar su destitución, su popularidad en las encuestas permaneció alta. Sin embargo, su Vicepresidente y posible sucesor Al Gore fue vencido por George W. Bush. ¿Cómo interpretar a Bush desde la óptica de la NCP? Sus asesores y analistas fueron muy explícitos en sus discusiones con la prensa: vieron el aumento de personas jóvenes, con altos niveles de estudios, profesionales orientados por patrones de la NCP como un peligro para el tradicional Partido Republicano. Por tanto, para vencer, los republicanos llamaron la atención sobre los excesos de la NCP, especialmente a través de los escándalos personales de Bill Clinton, o criticando las políticas que habían creado malestar entre los granjeros y los trabajadores pobres. El equipo de Bush enfatizó los valores de la familia y se apoyó en miles de grupos religiosos de corte conservador como voluntarios en las campañas electorales, logrando con ello vencer a través de la movilización electoral de grupos tradicionales (personas de mayor edad, de zonas rurales y pequeños pueblos de los estados del Oeste o del Medio Oeste, con bajos niveles de educación e ingresos, y en mayor medida varones que mujeres). De esta forma, Bush puede interpretarse como una respuesta a la NCP análoga a los extremismos de derechas en Europa o el fundamentalismo musulmán.Ahora bien, dado que, a diferencia del sistema multi-partidista que caracteriza a los países europeos, Estados Unidos tiene un sistema bi-partidista, Bush debió articular estos asuntos de una forma lo suficientemente moderada PALABRAS PRELIMINARES 25 como para atraer tanto a los votantes más conservadores, como a los que se situaban más al centro. En cambio, en sistemas multi-partidistas, el éxito de la NCP entre partidos del centro y la izquierda puede crear un nuevo dinamismo en la segunda. Dado que la NCP supone visión de la globalización más cosmopolita, los candidatos opuestos a la NCP han defendido los aranceles, la regulación del comercio internacional, y a veces, trataron de presentarse como líderes carismáticos y patrióticos, de forma similar a los líderes militares del pasado. 5. Países en desarrollo: las batallas contra el clientelismo político Si la‘política de clases’ es el contraste de la NCP en Europa, el clientelismo lo es en el resto del mundo. Los líderes que encarnan la NCP han realizado una crítica moral del status quo político, llamando la atención sobre la ‘corrupción’ de muchas prácticas tradicionales, como la recepción de generosas sumas de dinero de lobbys o grupos empresariales a cambio de favores. Con la difusión global de estándares legales a través del Banco Mundial, incluso países como China tratan de favorecer el comercio internacional, al mismo tiempo que la NCP ha penetrado en la política doméstica de países con largas tradiciones clientelistas. Pueden verse estas ‘batallas’ en todo el mundo, como la lucha de los jueces italianos contra los máximos líderes de los partidos políticos, primeros ministros y alcaldes, haciendo caer a principios de los noventa toda la estructura construida en el periodo postbélico por los partidos y sus élites en Italia. Aunque Italia, con Irlanda, era el clásico país destacado como clientelista en Europa, ambos han cambiado drásticamente. Los alcaldes de Bogotá (Colombia) han enfrentado activamente el tradicional clientelismo latinoamericano, tratando de dirigirse directamente a los ciudadanos, incluso perdiendo ‘batallas internas’ en el municipio. Clásicos líderes japoneses del Partido Democrático Liberal (LDP) o el KMT en Taiwán han sido atacados en la prensa por sus escándalos, dejando a los líderes más jóvenes orientar esos partidos hacia la NCP. Cuando BorisYeltsin fue atacado en la prensa por escándalos similares, pudo verse que incluso la antigua Unión Soviética no era impermeable a la CNN, el New York Times y la investigación periodística en general. Los mismos procesos se están dando tanto a nivel local, como nacional y globalmente, 26 TERRY N. CLARK aunque varíen en su intensidad o éxito, lo que depende de la manera en que las culturas locales responden a ellos. 6. Estudios profundos de procesos sutiles Junto con algunos colegas he realizado una historia oral y una etnografía de esos cambios globales hacia la NCP en la ciudad de Chicago durante la segunda mitad del pasado siglo. Docenas de ricas entrevistas han proporcionado evidencias de cómo pequeños detalles en determinados asuntos, escándalos, intrigas y ambiciones personales se combinan para generar una nueva política. Pero en general, la conjunción de activistas cívicos, anticlientelistas, especialmente entre votantes afro-americanos e hispanos, han dado lugar a un cambio progresivo de la cultura política en Chicago, tratada durante mucho tiempo como ejemplo de clientelismo. No obstante, éste persiste en algunos barrios y distritos, en los que se elige, en cada uno de ellos, un miembro de la Cámara Municipal. En general, estos cambios han transformado Chicago, famoso por tener la organización del partido más extensa y fuerte de Estados Unidos, y por tanto, muy importante para la política nacional. A diferencia de las pequeñas áreas de protestantes en Estados Unidos, que desarrollan la NCP de forma más natural, la cultura política en Chicago fue católica y jerárquica, conservadora en asuntos sociales y marcadamente clientelista. El término ‘yuppie’ (acrónimo de joven urbano profesional –young urban professional–) fue inventado para denominar ese nuevo y extraño grupo‘étnico’, para mantenerlo alejado de los barrios y bares de clase obrera, donde culturalmente no eran bienvenidos. Pero en los noventa y al inicio del nuevo siglo XXI, incluso el alcalde Daley y el Partido Demócrata de Chicago se han movido sustancialmente hacia la NCP. El caso de Chicago ha sido estudiado por investigadores visitantes desde Londres,Tokio o Praga como un ejemplo de un cambio político rápido y masivo, pero lo suficientemente pacífico como para no denominarlo ‘revolución’, en los términos en que normalmente se aplica este término. Existen muchas lecciones que aprender de esto. Una es reorientar la política hacia nuevas ideas olvidando viejos enfrentamientos. A este respecto, la política socio-cultural, centrada en la oferta cultural y de entretenimiento, es un clarísimo ejemplo, en Chicago y globalmente. PALABRAS PRELIMINARES 27 7. La ciudad como ‘máquina de entretenimiento’: consumo, política cultural y turismo moral La NCP supone la capacitación cívica de los ciudadanos, somete a los líderes a reglas y estándares morales del ciudadano y ciudadana comunes, y con ello, borra distinciones previas entre política y vida cotidiana. Buena parte de este proceso se relaciona con el consumo y los estilos de vida, no con grandes abstracciones o ideologías. La nueva música popular, modelos de coches más veloces, cerveza sabrosa, video juegos, Internet, gustos sobre comidas, tanto‘rápidas’ como más tradicionales, son asuntos que preocupan al ciudadano medio que se relacionan cada vez más con la política. ¿Cómo? Los líderes tratan de atraerlos a la política a través de estos temas, mientras que los líderes tradicionales, al no poder adaptarse, son expulsados. Los nuevos líderes, como los alcaldes de Bogotá o Montreal, con una alta presencia en los medios de comunicación –antes de las elecciones y sin el apoyo de los partidos- pueden ganar las elecciones atacando a los partidos tradicionales y sus viejos programas. O, por ejemplo, los gobernadores de Osaka o Tokio, que hacían campaña en bicicleta y atacaban, desde sus propias televisiones, a los candidatos del LDP señalando que éstos gastaban millones de yen en sus campañas. O, incluso, el luchador Jesse Ventura, el musculoso Arnold Schwarzenegger, elegidos gobernadores en Estados Unidos. El ‘entretenimiento’ es una buena política populista, trasciende los viejos temas políticos. El entretenimiento se centra en bienes públicos más que privados, no dando lugar su distribución a grandes conflictos, más bien ‘suaves’ controversias y luchas políticas. La política se desarrolla así de forma más simbólica y visualmente, relacionándose, cada día en mayor medida, con temas de consumo del ciudadano medio. El ‘entretenimiento’ ha venido a dominar el ámbito público, y la política se relaciona cada día más con este asunto. Bill Clinton tocaba su saxofón y bailaba con estrellas de Hollywood, una forma por la que elaboró su carisma. ‘Pinky’ fue un famoso personaje de televisión antes de haber triunfado políticamente en Argentina. Se trata de ejemplos de un modelo seguido por otros muchos líderes en todo el mundo. Líderes y activistas de todo tipo pueden defender determinados asuntos relacionados con el consumo y lo estilos de vida. Juergen Haider, el líder del conservadurismo austríaco, aparece en anuncios de televisión promocionando productos relacionados con el esquí alpino y participando en el maratón de NuevaYork. Los Verdes en Alemania realizan vistosas demostraciones desde 28 TERRY N. CLARK sus puestos en el parlamento, llevando macetas, transmitiendo un simple y claro mensaje que cualquier persona puede identificar. Los jóvenes llevan en sus camisetas lemas con mensajes políticos o sobre estilos de vida en donde el consumo y la política aparecen ligados. El turismo es la primera o la tercera actividad económica más importantes del mundo, depende del método utilizado para medirlo, pero sin duda más importante que la industria del acero, la automovilística o los ordenadores. El ‘turismo moral’ es asimismo parte de este proceso: no sólo sol y playas, sino peregrinaciones a lugares ‘santos’. Esto se muestra claramente a través de las manifestaciones de millones de jóvenes en contra de la guerra de Iraq, en contra del Banco Mundial, o para defender la protección ambiental. Estos eventos muestran la unión entre estilos de vida moralistas, ligados a principios morales, y la política, lo que se difunde mediante los medios de comunicación, los contactos personales entre activistas, o el encuentro masivo de cientos de millones de éstos en ‘peregrinaciones’ a Florencia, México o Praga. Estas nuevas formas de política atraen a los jóvenes que usan Internet a través de ciertos asuntos morales más cercanos y significativos para sus vidas que la opinión distante de los partidos o los sindicatos. Muchos movimientos religiosos en China o India presentan rasgos similares. La cultura y el desarrollo artístico está siendo, asimismo, un asunto que tratan de desarrollar los nuevos líderes, como por ejemplo, a través de la música, al danza, exposiciones de arte, desfiles de moda, de automóviles o muebles. NuevaYork y Chicago tienen en el entretenimiento y la cultura su segunda o primera actividad económica, creciendo más rápidamente que el sector financiero o el informático. Chicago, por ejemplo, tiene actualmente 30 clubs para la lectura y competiciones de poesía cada mes, en donde se presentan temas y parodias políticas. La música rap está claramente politizada. Estrellas de la música y del cine apoyan activamente a los líderes políticos. Se venden millones de discos y películas (y más incluso son copiados). Los conciertos masivos, como las reuniones de pequeños clubs, generan capital social que se transforma en capital político en las manos de los nuevos líderes de la NCP, centrados en asuntos específicos, ligados personalmente y a asuntos locales, pero orientados al uso de la Internet, los teléfonos celulares y preocupados por difundir ideas y encuentros globalmente. PALABRAS PRELIMINARES 29 8. Globalización, consumo, distanciamiento irónico e identidad personal Estos nuevos asuntos son destacados por los anuncios y la propaganda, a través de la televisión que lleva asuntos de la vida cotidiana de la ‘metrópolis’ a las áreas más rurales del globo. Así, una multitud de orientaciones estéticas y morales suponen el marco de aprendizaje para la infancia, incentivando para las próximas generaciones la televisión, la internet y los viajes. Estos dan lugar, para algunos, a cierto distanciamiento irónico de sus propias vidas e identidades. Ahora es fácil unir o cambiar entre diversas identidades para trascender los estatus más simples de mujer, negro o trabajador manual. Joseph Yi, un norteamericano de origen koreano, realizó recientemente su tesis doctoral en la Universidad de Chicago analizando como las artes marciales transforman la identidad de los jóvenes afro-americanos. Las ‘Virtudes’ están en las paredes de cualquier gimnasio de los barrios pobres de las ciudades norteamericanas, aunque los estudiantes de artes marciales no sean conscientes de sus orígenes religiosos, incluso aunque reciten en voz alta tales ‘virtudes’. Pero un niño afro-americano de 10 años inclinándose hacia su Maestro (koreano o afro-americano) en Los Ángeles o Chicago, trasciende identidad y gana en auto-confianza. ¿Cuáles serán sus nuevas conquistas? Visualiza su propio futuro en las películas, donde los héroes triunfan sobre los malos, los líderes tradicionales: ¡Cuidado con los líderes tradicionales!, ¡qué vienen! Bibliografía Los interesados están invitados a conocer más detalles de la perspectiva presentada en los trabajos que se señalan a continuación. Algunos de ellos están en la web del Proyecto Austeridad Fiscal e Innovación Urbana (FAUI), al igual que datos para 20 países (www.faui.org). Los números que aparecen en cada referencia corresponden al Proyecto FAUI para facilitar su identificación; en donde no aparece el autor, se trata de Terry N. Clark. 349. Structural Realignments in American City Politics: Less Class, More Race, and a New Political Culture, Urban Affairs Review, 31, 3 (January 1996): 367-403. 370. Clark and Michael Rempel, eds., Citizen Politics in Post-Industrial Societies. Boulder: Westview, 1997. 30 TERRY N. CLARK 387. Terry Nichols Clark, ed., Trees and RealViolins: Building Post-Industrial Chicago. Book Draft, University of Chicago, December 2004. 395. Old and New Paradigms for Urban Research: Globalization and the Fiscal Austerity and Urban Innovation Project, “Featured Essay” in Urban Affairs Review, Vol. 36, No. 1, September 2000, pp. 3- 45. 401. Martin Saiz and Hans Geser, eds. 1999. Local Parties in Political and Organizational Perspective. Boulder: Westview Urban Policy Challenges Series. 404. Political Cultures of the World (With Daniel Elazar). May 1999. Libro en preparación. 405. “Turbulence and Urban Innovation,” The Innovation Journal 24/3/99, pp. 1-4. 406. “The Greening of American Politics,” Feminista! 1999. Vol. 3, No. 1, pp. 1-5. 407. The Clinton Paradox: A WordWide Perspective, Frontier, April/May 1999, p. 17. 414. Terry Clark, “The Swiss Communal Ethic,” chap. 7, pp. 137-152 in Daniel Elazar, ed., Commonwealth:The Other Road to Democracy.The Swiss Model of Democratic Self-Government. Lantham, MD: Lexington Books, 2001. 425. “Estrategias de innnovaction: ensenanzas para el gobierno a escala nacional y local,” Politica y Sociedad, special issue on “Alternativas al Dessarrollo Local,”1999, May-August, No. 31, pp. 81-92. 432. Clark, Terry Nichols and Seymour Martin Lipset, eds., The Breakdown of Class Politics: A Debate on Post-Industrial Stratification. Baltimore, MD: Johns Hopkins University Press, 2001. 336 pp. Paperback. Free desk copies for college teachers via www.press.jhu.edu 440. Clark and Yoshiaki Kobayashi, eds. 2001. The New Political Culture in Japan. Tokyo: Keio University Press. (In Japanese.) Keith Hoggart and Terry Nichols Clark, eds., Citizen Responsive Government, Research in Urban Policy, Vol 8, JAI Press/Elsevier, 2000. 454. Richard Lloyd and Terry Nichols Clark, The City as an Entertainment Machine, in Kevin Fox Gotham, ed., Critical Perspectives on Urban Redevelopment. Research in Urban Sociology, Vol. 6, Oxford: JAI Press/Elsevier, 2001, pp. 357-378. 462.What Does Local Autonomy Add in a Global Context? World Urban Economic Development in 2000. Washington, D.C.:World Bank. 2000, pp. 138-144. Also on Cdrom and www.wmrc.com. 467a. Changing Visions about the Post-Industrial Society, in Nikolai Genov, ed., Advances in Sociological Knowledge. Paris: International Social Science Council, 2002, pp. 46-83. 468. TN Clark, “Codifying LA Chaos,” City and Community, Vol. 1, No. 1 (March 2002), pp. 51-58. PALABRAS PRELIMINARES 31 469.TN Clark, A Theory of Consumption: Forty Three Propositions About Culture, Politics, and Context,With Selected Findings, Prepared for The City as an Entertainment Machine, Vol. 9 of Research in Urban Policy. New York: JAI Press/Elsevier. 470. TNClark editor, The City as an Entertainment Machine, Research in Urban Policy, Vol. 9, JAI/Elsevier. 2004, 327 pp. ISBN : 0 7623 1060 X. 475.Terry Nichols Clark, “The Breakdown of Class Politics,” The American Sociologist, Spring –Summer 2003, Volume 34 Number 1 Pages 17-32. 478. Terry Clark “Amenities and Urban Development” in Chicago Fed Letter, 172a, December 2001, pp. 1-4. 479a. Amenities Drive Urban Growth, Terry Nichols Clark with Richard Lloyd, Kenneth K. Wong, and Pushpam Jain. 2002. Journal of Urban Affairs. Vol. 24, No. 5, pp. 493-515. 481. “The Presidency and the New Political Culture,” American Behavioral Scientist, Vol 46, No. 4, December 2002, 535-552. 485. Clark with Aaron Matthew McCright, The Environmental Movement And City Politics: Examining The Effects Of Political Culture And Public Opinion. Presented to Workshop on the Politics and Social Change, Univ. of Chicago, May 2005. 486. Transforming Political Systems and Political Culture: What Works? Lessons from Bogotá and Cities Around the Globe. Presented to International Seminar on Bogotá: Political System And Political Culture, Bogotá, Colombia, 29-31 July 2003. Also as Keynote presentation for the Ben Gurion University of the Negev, Beer Sheva, Israel “Hurst Seminar on Reform and Democracy in Local Government of Countries in Transformation,” May 22-24, 2004. 487. “Cultural Policy and Participation.” Presented to Korean Association of Governmental Studies, 2003 Summer International Conference, Local Culture and Development in the 21st Century. KAGOS: 2003. Also Keynote Address. Summary at www.kagos.net and conference book published in Korean and English. 489. Co edited with Vincent Hoffmann-Martinot, La nouvelle culture politique. Paris: L’Harmattan, 2003. French adaptation of The New Political Culture. 490. Moralistic Tourism, Presented to Symposium of the Research Committee on International Tourism (RC 50) of the International Sociological Association (ISA) 14-16 May 2004 at the University of the Aegean, Mytilini, Greece. 32 TERRY N. CLARK Capítulo 1 Introducción La Nueva Cultura Política como agenda de investigación Clemente J. Navarro E ste volumen presenta algunas reflexiones y evidencias sobre un ‘nuevo estilo de política’, al que en términos generales se denomina ‘Nueva Cultura Política’. Básicamente, el fenómeno se refiere al desarrollo de nuevas reglas del juego político que dan cuenta de las orientaciones de los líderes políticos, de la ciudadanía, así como de sus pautas de interacción. La Nueva Cultura Política supone la aparición y cada vez mayor relevancia de nuevos temas y demandas, como la protección del medio ambiente, nuevos derechos sociales, nuevas formas de actuación del estado, en cuanto a sus áreas de intervención y formas de interacción con la ciudadanía, así como también la aparición de nuevos actores y/o la adaptación de los más tradicionales, como los partidos políticos. No obstante, su carácter ‘novedoso’ no se deriva solamente de los temas que la encarnan, sino por venir informada por procesos de cambio socioeconómico que apuntan al cambio de la sociedad industrial hacia la sociedad post-industrial. Desde esta perspectiva la novedad se deriva, pues, de que se trata de características de un nuevo modelo de organización y dinámica socio-política; se trataría, en fin, de‘la política de la sociedad post-insdustrial’ (Clark y Rempel, 1997). Más concretamente, la Nueva Cultura Política supone unas nuevas reglas para el juego político que presentan características diferentes a los dos modos clásicos al respecto, a saber: el clientelismo y la política de clases. Se trata, pues, si se quiere, de una ‘novedad’ conceptual, por cuanto propone, codificándolos, la existencia de patrones de dinámica socio-política diferentes a los normalmente identificados, sin que ello suponga la inexistencia de éstos en un mismo contexto o país. Más que de un hecho modal, apunta una tendencia posible de cambio. LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 33 Lo anterior supone que la perspectiva de la Nueva Cultura Política propone un marco conceptual por el que clasificar distintos modos de cultura política, en la forma de reglas-en-uso, por decirlo con Ostrom (1986), así como propuestas acerca de la aparición y desarrollo de cada una de éstas. Se trata de pautas que se desarrollan en atención a determinadas combinaciones o marcos socioeconómicos y político-institucionales, derivándose de ello la posibilidad de indagar acerca de su presencia y extensión tanto entre diversos países, como en el seno de éstos, tal y como se argumenta en este volumen al presentar reflexiones y evidencias comparando realidades municipales en un mismo país y entre países. 1. Culturas políticas locales: clientelismo, política de clases y ‘nuevo populismo fiscal’ De hecho, al igual que otros conceptos y aportaciones en sociología política, como el estudio de las diversas ‘caras’ del poder, el análisis de redes sociales y políticas, o la estructura de oportunidades políticas, la Nueva Cultura Política tiene su origen en el análisis de la dinámica socio-política local, o si se prefiere, en el desarrollo de la sociología política urbana. En concreto, originalmente, su formulación explícita puede encontrarse en el análisis sobre la dinámica socio-política municipal estadounidense desarrollada por Clark y Ferguson en City Money (1983). A partir del análisis de la Encuesta Permanente de Municipios (Permannet Community Survey) señalan la existencia de un conjunto de orientaciones de líderes políticos municipales, y alcaldes en particular, que difieren de dos patrones comunes en la política local de ese país: el clientelismo o ‘máquina política’, por un lado, y la ‘política de clases’, por otro, que en este estudio aparece en los términos de la distinción entre líderes demócratas y republicanos. El primero, como es sabido, se encuentra en los orígenes de la política local norteamericana, en donde la atención preferencial a distintos grupos sociales (normalmente nuevos inmigrantes) suele traducirse en gasto público, con cierta independencia de una mayor atención a cuestiones o derechos sociales. En concreto, la pauta modal de la dinámica socio-política local es el apoyo electoral a cambio de favores políticos (empleo, servicios, negocios,…). Esta dinámica es organizada y regulada a través de una poderosa organización del partido, que aunque no necesariamente coherente en términos ideológicos (en el municipio o entre municipios a escala nacional), es 34 CLEMENTE J. NAVARRO controlada jerárquicamente por el alcalde, que ejerce una intensa labor de patronazgo en los distintos barrios y distritos de la ciudad, controlando la dinámica política local, tal y como mostrara Banfield (1961) para el caso de Chicago. Se trata, por lo demás, de un modelo que, guarda, cuando menos, una cercanía de familia con el caciquismo español del siglo XIX, el ‘patrone’ de la sociedad mediterránea, el clásico partido de ‘notables’ o la dinámica socio-política local clientelista de los países latinoamericanos. En todo caso, la máquina política (political machine) hace un uso instrumental del partido para mantener y reproducir el intercambio de apoyo electoral por favores políticos, esto es, patronazgo y pautas de interacción clientelistas. El segundo patrón identificado en City Money se refiere a la distinción entre líderes demócratas y republicanos. Los primeros se caracterizarían por la defensa de asuntos y derechos sociales, así como por proponer un mayor gasto público en la forma de política social. Líderes fuertemente integrados en el partido, tanto organizativa como ideológicamente, hacen de éste y sus lazos con organizaciones ligadas a él (como asociaciones de barrio, sindicatos,…) sus canales de interacción con la comunidad local. En cambio, los líderes políticos locales republicanos se caracterizan por un menor grado de tolerancia en cuanto a asuntos y derechos sociales, así como preferir menos gasto público, y sobre todo, el recorte o desaparición del gasto social. Aunque candidatos del partido, se muestran más independientes con respecto a este que los demócratas, y sus referentes en la sociedad civil son en mayor medida los ciudadanos individualmente, o en todo caso, grupos empresariales. Al igual que la ‘máquina política’ supone un ejemplo de la pauta clientelista, los rasgos distintivos de los modelos demócrata y republicano pudieran considerarse ejemplos de las definiciones clásicas de la izquierda y la derecha, tanto en las preferencias fiscales y sociales de los líderes, como en el papel del partido político y sus pautas de interacción con actores de la sociedad civil. Pudiéndose encontrar en la distinción entre ambos modelos la lógica, como reglas-en-uso, de la ‘política de clases’, centrada en el papel que se le concede al estado (en este caso, el gobierno local), como agente de redistribución de riqueza (Clark, 1994). Un patrón, por lo demás, común, y quizás modal, en la dinámica socio-política durante la última mitad del siglo pasado en todo el globo, tanto en los programas de los partidos, sus modelos organizativos, la acción del gobierno o las pautas de comportamiento electoral. A diferencia de los dos patrones anteriores, los líderes que encarnan el Nuevo Populismo Fiscal se caracterizan tanto por un menor grado de co- CAPÍTULO 1 35 herencia entre preferencias fiscales y sociales (rasgo común con la ‘máquina política’), como por un menor protagonismo y presencia del partido en la dinámica política local. En concreto, por lo que se refiere a sus preferencias, estos líderes se muestran conservadores en cuanto al gasto público y liberales en cuanto a temas relacionados con asuntos y derechos sociales. Se trata, pues, de una combinación que no encaja con la coherencia que, como tipos-ideales, muestran izquierda y derecha (liberal y conservadora en ambos asuntos, respectivamente), ni tampoco con las preferencias que suelen caracterizar a la máquina clientelista (conservadora en lo social y liberal en cuanto a gasto público). El apoyo a derechos sociales tradicionales y otros nuevos de las décadas de los sesenta y setenta, no se asocia con un mayor gasto social, sino sobre todo con la búsqueda de una mayor grado de eficacia y eficiencia en la provisión de servicios. Si se quiere, son un antecedente de la actualmente denominada New Public Management, tal y como pusieran de manifiesto posteriormente Osborne y Gaebler en su Reinventando el Gobierno al señalar que el origen de la innovación administrativa se dio sobre todo entre los municipios estadounidenses. Ahora bien, esta‘nueva’ combinación de preferencias se asocia con determinadas pautas de interacción respecto a otros actores políticos. En concreto, los líderes calificados como ‘nuevos populistas fiscales’ se muestran alejados de la ‘máquina del partido’, ya sea porque la consideran en menor media durante la campaña electoral y en sus decisiones, ya sea, directamente, porque se trata de candidatos independientes. Pero, sobre todo, hacen del‘ciudadano medio’ su referente, frente a grupo sociales específicos y/o organizaciones y grupo sociales tradicionales (como los grupos étnicos, de barrio, sindicatos o grupos empresariales). De ahí su carácter populista. Apelan al ciudadano individual, tratando de llegar a ellos y movilizarlos a través de los medios de comunicación, más que a través de las mediaciones organizativas que supone los partidos y los grupos; y lo hacen, principalmente, a través de propuestas que encajan con nuevas tendencias de liberalismo social y conservadurismo fiscal entre la ciudadanía, con independencia de las posturas de colectivos y grupos tradicionales. De esta forma, el populismo es entendido como una estrategia adaptativa en atención a las demandas de la ciudadanía. Su condición necesaria no se encuentra, pues, en su contenido, sus propuestas concretas, sino en ser una estrategia por la que conectar con el ‘pueblo’, como interacción directa con la ciudadanía sin mediaciones institucionales (partidos, grupos,…) sobre la base de la persona del líder en sí mismo. A este respecto, sus rasgos básicos son, pues, populismo y personalismo en 36 CLEMENTE J. NAVARRO su interacción con la sociedad civil. Una tendencia presente, en mayor o menor medida, en todos los sistemas políticos contemporáneos. TABLA 1: Culturas políticas locales: clientelismo, política de clases y nuevo populismo fiscal Política de clases Clientelismo (‘máquina política’) Derecha Izquierda Nueva Cultura Política Fiscales Liberal Conservador Liberal Conservador Sociales Conservador Conservador Liberal Liberal El partido Fuerte Fuerte Fuerte Débil Grupos Sociales específicos Ciudadano medio Empresariales Vecinales, sindicatos Ciudadano medio Preferencias Rasgos básicos Elaborado a partir de Clark y Ferguson (1983). 2. La ‘Nueva Cultura Política’ como marco interpretativo general del cambio socio-político Así pues, el análisis desarrollado a nivel local, primero en Estados Unidos, y después en otros países –como el análisis de los‘nuoveau maires’ en Francia durante los ochenta– muestra tanto la persistencia de ciertas ‘reglas-en-uso’ (clientelismo y política de clases), como el desarrollo de otras nuevas. De esta forma, el análisis del ‘Nuevo Populismo Fiscal’ aparece como antecedente, a escala local, del ejercicio de liderazgo que caracteriza a la Nueva Cultura Política, que coexiste junto al clientelismo y la confrontación entre derechas e izquierda en términos de ‘política de clases’. Pero más allá, al plantear que su aparición depende de los rasgos socio-económicos, demográficos y socio-políticos de las ciudades, plantea reflexiones acerca de si se trata de un cambio o tendencia más general entre las ciudadanía, que los líderes locales, como representantes, reflejan. Evidencias de cambio entre la ciudadanía y las élites en diversos países, de forma más o menos inductiva, con análisis de caso o encuestas, tal y como se presentan, por ejemplo, en el capítulo tres, han dado lugar a la acumulación de generalizaciones empíricas sobre cambios en las preferencias políticas y pautas de interacción por parte de la ciudadanía y los líderes políticos. Su CAPÍTULO 1 37 progresiva codificación, por decirlo en términos mertonianos, ha ido dando lugar a la elaboración del enfoque de la Nueva Cultura Política. Sin duda, ese ejercicio se ha visto favorecido y potenciado mediante el desarrollo del proyecto Fiscal Austerity and Urban Innovation (Austeridad Fiscal e Innovación Urbana, Proyecto FAUI, en adelante), por el que se realizan entrevistas a alcaldes, miembros del consejo municipal y responsables de finanzas en municipios de diversos países desde los años 80, tanto en Europa (Italia, Francia, España, Alemania, Finlandia, Noruega, Holanda, Bélgica, Gran Bretaña, Irlanda, Polonia, República Checa,Yugoslavia, Hungría,…), como en América (Estados Unidos, Canadá, México, Argentina) y Asia (Australia, Corea, Japón). Su análisis ha ido permitiendo apuntar algunos de los rasgos que caracterizan a la Nueva Cultura Política, que, sistematizados, presentan Clark e Inglehart en el capítulo 2, y que pudiéramos resumir en el aumento de la tolerancia social, la demanda de eficacia en la acción estatal, más que el apoyo a su crecimiento, así como un progresivo alejamiento de los partidos y organizaciones políticas tradicionales. Básicamente, se sostiene que tales rasgos se derivan del cambio social y cultural desde la sociedad industrial a la sociedad post-industrial, de nuevas formas de estructuración social y cultural en las sociedades contemporáneas. De ahí el paso al análisis de la ciudadanía, tanto lo que se refiere a sus rasgos sociales, preferencias y valores, como en concreto, el análisis de sus pautas de participación cívica, y electoral, en particular. De ahí también la ligazón entre el enfoque de la Nueva Cultura Política y el análisis del cambio hacia valores post-materialistas que viene desarrollando Ronald Inglehart, el cambio en las propuestas electorales de los partidos que viene desarrollando el Party Manifesto Project o el debate sobre la ‘muerte de la clase social’ como instrumento analítico para las Ciencias Sociales, desarrollado principalmente a través del análisis del comportamiento electoral1. Tal extensión al análisis de la ciudadanía, y con ello, la ligazón con otras preguntas y temas de investigación, han ido dando lugar a la generación de un enfoque o marco analítico que llama la atención sobre las tendencias de cambio en la esfera socio-política de las sociedades contemporáneas. La Nueva Cultura Política ha ido desarrollándose, pues, como un enfoque genérico para el análisis de tal esfera en el cambio hacia las sociedades post-industriales, señalando cuáles son las condiciones socio-económicas y clevages básicos que dan lugar a su aparición frente a la ‘política de clases’ 1. 38 Un útil resumen de este profuso debate puede consultarse en Clark y Lipset (2001). CLEMENTE J. NAVARRO o el ‘clientelismo’. Para ello señala cuáles son las preferencias sociales y fiscales que caracterizan a cada uno de estos modelos, entendidos como tipos-ideales, así como las pautas de interacción características entre estado y sociedad civil en cada uno de ellos; tanto las formas modales de participación, como del ejercicio de liderazgo político. A modo indicativo, tales rasgos se presentan en la tabla siguiente. TABLA 2:Culturas políticas como tipos ideales de dinámicas sociopolíticas Rasgos básicos Clientelismo Política de clases Base socio-económica ‘Cleavage’ fundamental El ‘Estado’ como asunto público Coherencia asuntos económiValores cos y sociales y preferencias Tolerancia social Individualismo Pre-industrial ‘Modernización’ La ‘existencia del Estado’ Industrial Clases El ‘tamaño del Estado’ Nueva Cultura Política Post-industrial Estilos de vida La ‘actuación del Estado’ Baja Alta Baja Baja Bajo El ‘patrón’ de la máquina partidista: apoyo electoral por favores políticos Grupos sociales de referencias (étnicos, comunidad…) Media Bajo El partido y organizaciones ‘colaterales’: la coherencia ideológica Grupos organizados en torno al cleavage de clase (vecinales, sindicatos,…) Alta Alto El ‘empresario político personalista’: políticas tematizadas Nuevos movimientos sociales en torno a asuntos concretos Elites Pautas modales de interacción Ciudadanía Ahora bien, los modelos, y sus rasgos, deben entenderse como tendencias de cambio, por lo que es posible detectar su co-existencia más que el reemplazamiento entre ellos, como evidencian las comparaciones a nivel local entre países, así como en el seno de un mismo país. Se trata, pues, de tipo-ideales que aparecerán en mayor o menor medida ligados a conjuntos de características socio-económicas y culturales, pudiendo desarrollar su análisis mediante diferentes ejercicios comparativos, en el tiempo, entre países o entre comunidades dentro de un mismo país. Sobre todo, el enfoque ha tratado de mostrar evidencias sobre algunas razones y síntomas de cambio en las sociedades contemporáneas. La Nueva Cultura Política no es, pues, una teoría específica para responder a problemas de investigación específicos, sino más bien una propuesta analítica CAPÍTULO 1 39 general en forma de ‘agenda de investigación’, en donde se propone un modelo conceptual en forma de tipo-ideales, así como algunas propuestas analíticas de corte general para dar cuenta de su aparición. Como ‘agenda de investigación’, de ella se derivan o derivarían problemas y preguntas de investigación específicos, así como respuestas y propuestas analíticas ligadas a éstas. Lo anterior supone que, en su aplicación, se hace necesaria su especificación según la pregunta de investigación que se aborde. Así, por ejemplo, aunque los aspectos generales pueden ser comunes al análisis de los líderes políticos locales y la ciudadanía, y puedan ser útiles los tres tipos ideales, las propuestas analíticas para dar respuesta a la presencia de los distintos modelos debieran, quizás, ser diferentes. Obviar que los líderes políticos locales se encuentran situados en un sistema de interacción específico delimitado por constricciones institucionales referidas, entre otras cuestiones, al sistema electoral o el sistema de relaciones intergubernamentales, significa obviar un factor explicativo relevante de orden institucional que puede no serlo para el caso de los ciudadanos. Así, el análisis de la aparición de distintos modelos de cultura política entre los alcaldes, y en particular la extensión del caso particular de la nueva cultura política, ha de combinar tanto las hipótesis socio-económicas, como las de orden institucional, como tratan de poner de manifiesto los capítulos que siguen. En fin, alcaldes (líderes políticos, en general) y ciudadanía se encuentran situados en diferentes sistemas de interacción, y ello demanda una elaboración específica de éstos como punto de partida para el análisis de las regla en-uso características de cada uno ellos, así como de la forma en que los actores que se trate (líderes, ciudadanos, partidos,…) se desenvuelven en ellos. También el enfoque ha de profundizar en el análisis de las relaciones entre rasgos sociales, valores y comportamientos socio-políticos. Aunque como tipos ideales se plantea la correspondencia entre preferencias y valores, por un lado, y determinados comportamientos políticos, por otro, debe avanzarse en el desarrollo de hipótesis concretas acerca de la ligazón entre ambas cuestiones, habida cuenta de la complejidad de la ligazón entre ambos aspectos en las sociedades post-industriales, precisamente por las tendencias que apunta el enfoque de la Nueva Cultura Política, mostrándose los modelos existentes poco adecuados para dar cuenta de ello (Dalton, 2000). Sin duda, el cambio social post-materialista está dando lugar a la extensión de nuevas preferencias y valores, como prueba la agenda de investigación post-materialista, pero el enfoque la Nueva Cultura Política sostiene, como presentan Terry N. Clark y Ronald Inglehart en el capítulo 2, que ello se 40 CLEMENTE J. NAVARRO evidencia en determinados comportamientos políticos, así como en un cambio en las pautas de interacción entre ciudadanos y sistema político, y los partidos en particular. Aunque existe cada vez mayor evidencia sobre ello, debe avanzarse en la sistematización y análisis empírico de la ligazón entre preferencias y comportamientos que postulan los tres modelos del enfoque de la Nueva Cultura Política, así como su ligazón con las tesis socioeconómica y culturalista que subyacen a ella. Además de en Clark y Rempel (1997), en este texto hay algún ejercicio al respecto. A ello se une que el esfuerzo por codificar, mostrar evidencias e interpretar el cambio socio-político post-industrial, ha hecho que, en parte, el debate se haya centrado, sobre todo, en el cambio de la política de clases (sociedades industriales) a la NCP (sociedades pos-industriales), habiéndose indagado en menor medida sobre la otra pauta que el enfoque postula: el clientelismo. Y con ello, se haya indagado y aplicado en menor medida en áreas diferentes, como por ejemplo, Latinoamérica. Ahora bien, no por ello el enfoque no pudiera mostrarse útil. Así, por ejemplo, se ha indicado antes que el Nuevo Populismo Fiscal, como antecedente de la Nueva Cultura Política, se caracteriza por un ejercicio de liderazgo personalista, por cuanto el líder ‘representa por si mismo al partido’, y con ello, populista, por la ausencia de mediaciones institucionales, como una estrategia adaptativa ante la forma que adopta la nueva dinámica socio-política entre la ciudadanía. Se trata de una tendencia que parece desarrollarse cada vez en mayor medida en las sociedades occidentales, que se evidencia en líderes concretos, y en nuevas formas de organización para los partidos ante una ciudadanía que se orienta más por temas concretos que por programas ideológicos coherentes (partidos ‘personalistas’, ‘electoralista’, ‘cartel’,…). El líder, más que el partido en sí mismo, y a través de los medios de comunicación, interactúa con la ciudadanía, presenta sus propuestas, reclama su movilización y su voto. Una pauta que presenta parecidos de familia con ciertos rasgos que suelen señalarse como característicos de la dinámica socio-política en Latinoamérica (personalismo, caudillismo, populismo,…); de manera que, si se quiere, tal y señalan Mény y Surel cabría preguntarse si no es que Europa se ha ‘sudamericanizado’ (Mény y Surel, 2001: 3). Sin duda, la aplicación del enfoque de la Nueva Cultura Política al análisis de tales pautas de interacción entre líderes y ciudadanía pudiera apuntar argumentos y evidencias al respecto. Así, aunque personalismo y populismo sean los síntomas de las nuevas reglas en uso, lo cierto es que el enfoque de la Nueva Cultura Política postularía que se trata de un modelo diferente al clientelista. Al respecto, cabe CAPÍTULO 1 41 recordar que esta última se caracteriza, así mismo, por el personalismo de las élites y el uso de la estrategia populista, pero con la diferencia de hacer un uso instrumental de la maquinaria del partido para controlar la dinámica socio-política. La pauta que postula la Nueva Cultura Política, en cambio, supone la ausencia de la ‘máquina política’ del partido. En ello contaría, tal y como señala el enfoque de la NCP, u otros tradicionales sobre la modernización, el hecho de presentar una estructura social con mayores grados de desigualdad, un contexto favorable para el patronazgo y el intercambio desigual que supone el clientelismo. Así como también, en relación con ello, patrones culturales proclives a tal dinámica, en gran parte, herencia cultural católica del Sur de Europa, como postulara Lipset (1967), y que evidencian actualmente los datos comparativos de la Encuesta Mundial de Valores (Inglehart y Baker, 2000). A lo que suele unirse, desde el punto de vista institucional, sistemas políticos y electorales que fomentan el poder y presencia de los partidos (sistemas electorales de claro corte proporcional), como el desarrollo de estrategias personalistas (presidencialismo). Así, patrones socio-estructurales y culturales, un enfoque centrado en la estructura social y cultural, que postulara Peterson (1963) como adecuado para Latinoamérica, ayudarían a explicar las reglas-en-uso en esta área. No obstante, en esta clave interpretativa, existen evidencias que muestran la existencia de ciertos rasgos de la que el enfoque de la Nueva Cultura Política denomina ‘política de clases’, no sólo por la fuerza organizativa e institucionalización de los partidos (Mainwaring y Scully, 1995), común en cierta medida al clientelismo, sino por la existencia de cierta estructuración en los términos de izquierda-derecha (Alcántara, 2002; Coppedge, 1998), o incluso la correspondencia entre las preferencias entre ciudadanía y partidos situados en tal clave interpretativa (Luna y Zechmeister, 2005). Aunque en diverso grados, según países, los sistemas de partidos, sus élites, aparecen estructurados en términos de‘política de clases’, esto es, izquierda y derecha (Rosas, 2005; Ruiz y García, 2003). Lo anterior no implica que no existan condicionantes socio-económicos y culturales que puedan dar cuenta de la dinámica socio-política en Latinoamérica en clave de personalismo clientelista, sino que también hay evidencias de una progresiva consolidación de rasgos que son característicos de la política de clases. Incluso, en esta clave, el neo-liberalismo, que ha producido una mayor desigualdad, y sobre todo, tal y como señalan Portes y Hoffman (2003), ha tenido efectos políticos intensos al provocar el desgaste de estructuras societales que son base del ejercicio de ciudadanía, no ha supuesto únicamente un ‘neo-populismo neo-liberal’, sino que algunas 42 CLEMENTE J. NAVARRO evidencias apuntan a que tales líderes han logrado articular una base social que muestra acuerdo acerca de la necesidad de reformas del estado orientadas a reducir su gasto y mejorar su eficacia y eficiencia (Magaloni y Romero, 2004). ¿Nueva Cultura Política?, ¿nuevo populismo fiscal?, o más en general, ¿estrategias adaptativas de líderes a cambios en la dinámica societaria y reformas institucionales inducidas por organizaciones internacionales? 3. Nuevas culturas políticas locales en acción: gobernanza urbana, descentralización y participación Según Weyland (2001), por ejemplo, la respuesta sería afirmativa. El populismo sería una estrategia‘adaptable’ a distintos contextos, pero también ‘adaptable’ a un amplio margen de propuestas, si se quiere, ideologías. Así, el ‘oportunismo estratégico’ y ‘oportuismo ideológico del populismo’, tal y como señalan Mény y Surel (2000), son pautas que parecen hacerse comunes a los sistemas políticos contemporáneos, ya sea por la desconfianza de la ciudadanía hacia los partidos, la posibilidad del contacto directo a través de los medios de comunicación o por ser una lógica inherente al sistema de competencia electoral que provoca un progresivo proceso de personalización de la política, en cualquier área del mundo. ¿Cómo diferenciar, pues, pautas que según el enfoque de la Nueva Cultura Política son tan diferentes?, ¿cómo explicar esta ‘anomalía’ del enfoque entre contexto ‘materialista’ y líderes ‘post-industriales’? Quizás, por lo que ‘hacen’ los segundos. De hecho, una de las argumentaciones básicas de la formulación originara de la Nueva Cultura Política, en términos de culturas políticas locales, se encuentra en la concesión de ‘autonomía analítica’ al papel del liderazgo político local. Frente a enfoques más estructuralistas, sea la aplicación marxista al análisis urbano (Castells, 1974), los enfoques de economía política, como la ‘growth machine’ (Molotch, 1976) o la ‘urban regimen’ (Stone, 1989), el enfoque de la competencia inter-municipal de la elección pública (Peterson, 1981), o la versión más reciente de la perspectiva de la ciudad global (Sassen, 1991), el enfoque de la Nueva Cultura Política señala que el liderazgo, como fenómeno cultural, cuenta en la orientación de los procesos de gobernanza urbana. No sólo se trata de adaptación (puramente estratégica para algunos, simplemente estructural para otros), sino del desarrollo de agendas y políticas para orientar la gobernanza local hacia diferentes pautas. CAPÍTULO 1 43 Aunque el desarrollo socio-económico sea hoy un imperativo para las comunidades locales, las vías para ello pueden ser diversas, desde la defensa pura y dura del crecimiento, al desarrollo de políticas que atiendan a los grandes procesos de desigualdad urbana, más aún en la ‘ciudad latinoamericana’. Diferentes estrategias que muestran la existencia y viabilidad de diferentes modelos de gobernanza local, en lo que cuenta no sólo el marco político-institucional y las condiciones económicas de la comunidad, sino también sus pautas culturales y cívicas, así como las decisiones y acciones de sus líderes políticos y administrativos al respecto. De hecho, la extensión de las propuestas de Nueva Cultura Política se ha seguido desarrollando como una activa agenda de investigación acerca del liderazgo político y administrativo local, así como de la política y políticas urbanas, intentando conocer la capacidad explicativa del liderazgo local y la cultura política local en el desarrollo, extensión, y en algunos casos el éxito, de nuevas formas de enfrentar la crisis fiscal de los gobiernos locales, y la social y política de sus comunidades locales2. En relación con ello, si los patrones culturales y cívicos existentes en cada comunidad son relevantes, lo anterior supone que es fundamental el conocimiento de la forma en que estos son fomentados e incentivados por las autoridades locales, así como la capacidad que tienen para ello. En este sentido, el binomio descentralización-participación aparece como un asunto relevante al respecto, si se quiere, como oportunidades para el desarrollo de la Nueva Cultura Política. Además, puede constatarse como una tendencia creciente no sólo en Europa o Norteamérica, sino también en los países latinoamericanos (Barzack, 2001). O aún más, estos se han convertido en ‘exportadores’ de experiencias participativas, como el caso paradigmático del orçamento participativo; ‘importando’, en cambio, procesos de ‘planificación estratégica’ para lograr la deseable conjunción de eficacia y participación que tensiona a cualquier politeya democrática, y más cuando sus contextos se caracterizan por grandes y crecientes desigualdades (Portes, Roberts y Grimson, 2005). Ahora bien, la cuestión es saber hasta qué puntos tales 2. 44 Sobre la ligazón entre ‘culturas políticas’, como liderazgo local, y el desarrollo de diferentes políticas urbanas puede consultarse Clark (1994). Respecto a la crisis fiscal de los municipios y estrategias de innovación, los resultados comparados para algunos países del proyecto FAUI en Mouritzen (1992). Propuestas y análisis han ido apareciendo, y siguen haciéndolo, en la serie Urban Political Analysis. Sobre el papel del liderazgo y culturas locales en los procesos de gobernanza el estudio comparado de casos de Savicth y Kantor (2002) o el análisis comparado sobre Gobernanza Urbana en contextos multi-nivel realizado por Ramírez con los datos del proyecto FAUI, de próxima aparición en esta colección. CLEMENTE J. NAVARRO iniciativas dan lugar, o no, a los objetivos que públicamente, hacia el ‘pueblo’, los líderes señalan. Tanto lo que se refiere al fomento y extensión de nuevas pautas de cultura y participación política entre la ciudadanía, como por dar lugar a políticas cuya puesta en marcha redunden en la reducción de la pobreza, la desigualdad social y la desigualdad política mediante una efectiva inclusión de la ciudadanía en los procesos de toma de decisiones sin la mediación de redes clientelistas y su maquinaria partidista. Sin duda, la evaluación de ambos aspectos pasa por el desarrollo de la comparación sistemática de experiencias, iniciativas, políticas…, y no sólo en un mismo país, sino entre municipios de diferentes países, sobre todo, en el caso de Latinoamérica, dada su diversidad ‘interna’ en cuanto a realidades socio-económicas e institucionales. Tal comparación proporciona la posibilidad de contrastar no sólo el alcance de las tesis socio-económica y culturalista para explicar el desarrollo de tales fenómenos y evaluarlos, sino también el grado en que los municipios pueden adoptar diferentes estrategias en atención al marco intergubernamental en el que se sitúan, e incluso, si diferentes líderes locales orientan su acción con cierta independencia de ello en función de sus culturas políticas. La sociología política urbana comparada viene ofreciendo, pues, reflexiones y evidencias sobre modelos, posibilidades y razones de los procesos de gobernanza en las sociedades contemporáneas. Sin menoscabo de utilizar la información ‘local’ como indicadores de pautas estatales, pudiendo desarrollar a partir de ello ejercicios cross-national de corte clásico. Algunos interrogantes y propuestas al respecto, no todos, son los contenidos de este libro. 4. Iniciando el debate: tendencias globales y casos latinoamericanos En este sentido, esta obra pretende presentar algunos aspectos centrales del enfoque de la Nueva Cultura Política, así como algunos análisis concretos para países Latinoamericanos. Así, la Primera Parte, de los capítulos 2 a 4, aborda cuestiones genéricas acerca de la perspectiva de la Nueva Cultura Política (NCP, en adelante), tanto su definición conceptual, como propuestas acerca de su desarrollo. En concreto, en el segundo capítulo, Ronald Inglehart y Terry N. Clark, combinan propuestas sobre cambios socio-económico y cambio de valores para sistematizar los rasgos de la Nueva Cultura Política, así como para CAPÍTULO 1 45 formular propuestas generales en torno a su desarrollo y extensión, que tratan de contrastarse empíricamente haciendo uso tanto de encuestas a ciudadanos, como a líderes políticos locales. En este capítulo se encuentran, pues, proposiciones conceptuales y analíticas que orientan la agenda de investigación que supone la Nueva Cultura Política. El capítulo 3, elaborado por Terry N. Clark, presenta, de forma inductiva, casos críticos de cambio socio-político que ilustran, en la lógica de codificación de casos en un marco interpretativo común, procesos que dan cuenta de aspectos en relación a la aparición de la NCP. Así, por ejemplo, el cambio en las dos últimas décadas del pasado siglo en los países de la Europa del Este, la erosión de los partidos, como el caso típico de Italia en los noventa, la reforma de los partidos de izquierda en Europa o temas similares para el caso de Japón. El capítulo 4, en cambio, presenta de forma más sistemática análisis y evidencias acerca de la aparición y extensión de la nueva cultura política entre líderes políticos locales a partir de los datos del Proyecto FAUI. En buena medida es un intento de concretar las propuestas genéricas sobre la Nueva Cultura Política presentadas en el capítulo 2 en forma de una‘teoría operativa’, delimitando tanto indicadores como propuestas y metodologías concretas para su análisis a partir de la información que proporciona ese estudio. El análisis muestra la importancia de las diferencias socio-económicas entre municipios, pero también el papel crucial que juegan los partidos a la hora de favorecer o inhibir el desarrollo de la NCP. Diferencias socio-económicas, tradiciones culturales y rasgos institucionales se combinan para dar cuenta de la extensión de la NCP frente a la política de clases entre líderes locales de países de diferentes áreas geográficas como Europa Occidental, Europa del Este, Norteamérica o Asia. Además, el análisis de encuesta se enriquece con casos para evidenciar como hacer avanzar la agenda de investigación mediante la combinación de diferentes acercamientos metodológicos3. La Segunda Parte del libro, capítulos 5 a 10, presenta diversos estudios de casos, ya sea por el tema que abordan, ya sea por el país en el que se centran, que tratan de concretar aspectos de la agenda de investigación de la NCP. Así, en el capítulo 5, John Sudarky plantea en su análisis ‘Del clientelismo a la nueva cultura política en Colombia’ reflexiones sobre la aplicación del esquema de la Nueva Cultura Política a Latinoamérica. En concreto, presenta datos sobre el Barómetro de Capital Social (BARCAS) realizado entre la 3. 46 Los capítulos 2, 3 y 4 aparecieron en una versión previa (Clark y Hoffman-Martinot, 1988). CLEMENTE J. NAVARRO ciudadanía de Colombia, dando cuenta de los factores constitutivos de éste y factores que inciden en su mayor o menor desarrollo. Así destaca que el ámbito societario y vecinal, característico de la sociedad civil, aparecen como propicios para el desarrollo del capital social, y como indicio de la NCP, sin que ello signifique que el impacto de los procesos de desigualdad y la cultura jerárquica transmitida por la Iglesia no sigan suponiendo un límite a su extensión. Si el análisis de John Sudarsky presenta evidencia de que la ‘comunidad’ puede ser un elemento a considerar en el desarrollo de la Nueva Cultura Política, ello se hace explícito en el capítulo sexto, ‘Cuidad y ciudadanía en Portugal. El ‘efecto metrópolis’ sobre el ejercicio de ciudadanía política’ elaborado por ManuelVillaverde Cabral y Filipe Carreira da Silva, en donde se constata el ‘efecto metrópolis’ al analizar las pautas de cultura y participación política de la ciudadanía portuguesa. Frente a la visión clásica del ‘urbanismo’, en la que la gran ciudad es vista como una dinámica perniciosa para el desarrollo y ejercicio de la ciudadanía, perspectiva aún hoy vigente, tal y como señalan los autores, se postula que se trata de uno de los nichos que presentan mayor potencialidad para el desarrollo de las pautas que caracterizan a la NCP. Así, muestran que con ciertas independencia de los rasgos socio-demográficos de sus habitantes, la ‘densidad moral’ de la metrópolis lisboeta, potencia la extensión de valores ligados a la tolerancia social y nuevas formas de movilización y participación política, como señas de identidad de un ejercicio de la ciudadanía que se acerca a las pautas de la NCP. ¿Son las ‘metrópolis latinoamericanas’ nicho del desarrollo de la NCP en países caracterizados por la dualización territorial entre estas y el resto del país? Sin duda, la tesis planteada presenta un reto en la forma común de analizar la ‘ciudad latinoamericana’, no sólo en sus implicaciones, sino ofreciendo un enfoque diferente al normalmente utilizado para analizar tal realidad, centrado únicamente en procesos de desigualdad y segregación. Y ofreciendo asimismo la posibilidad de indagar no sólo sobre las grandes ‘ciudades globales’ que estas suponen, sino en la realidad municipal latinoamericana en su conjunto, pues la comparación entre ellas pudiera ser importante para conocer mejor su dinámica social y política, así como la de sus países en su conjunto. Se trata, pues, de comparar, máxime cuando la realidad es tan heterogénea, y tanto entre países como entre ciudades latinoamericanas. Una propuesta al respecto es lo que ofrece Marta Díaz de Landa en el capítulo sexto. Las viejas y las nuevas culturas políticas en ciudades argentinas. Nueva cultura política y ciudadanía locales ofrece un estudio comparado de casos entre tres ciudades CAPÍTULO 1 47 argentinas mediante el análisis de las pautas de cultura política entre sus ciudadanías. Las encuestas a ciudadanos y ciudadanas operacionalizan la tipología de culturas políticas locales más arriba mencionadas mostrando no sólo la aparición de pautas características de la NCP, sino sobre todo la variablidad existente entre ciudades. De esta forma puede apreciarse variaciones en las pautas de cultura política entre ciudades en un mismo país, que aún compartiendo un mismo legado cultural y habiéndose visto sometidas a los mismos procesos de cambio económico e institucional, parecen responder de forma diferente sobre el papel que el estado ha de jugar para regular la vida en común. Los capítulos anteriores muestran, mediante estudios de caso en diferentes países hispanoamericanos la importancia de factores de índole socio-económico en la presencia de diferentes modelos de cultura política, así como, en particular, la existencia de ‘efectos localidad’. Los siguientes se centran, en mayor medida, en mostrar evidencias acerca de la relevancia de factores de índole político-institucional. Así, en el capítulo 8, Hoffman-Martinot argumenta acerca del papel de los partidos políticos, y más en general, de ciertos elementos políticoinstitucionales en el desarrollo de la NCP. Mediante el análisis de estudios realizados al respecto, así como la comparación de alcaldes en diversos países a partir de los datos del Proyecto FAUI (en concreto, Australia, Canadá, Estados Unidos, Finlandia, Francia e Israel), muestra, al igual que Clark en el capítulo 4, que la fuerza organizativa del partido es un elemento importante en la extensión de la NCP; la cual, como señalara Duverger, se liga a la ‘ideología’ de éstos (más fuerte en el caso de los partidos de izquierda que los de derecha). Pero sobre todo llama la atención sobre el efecto que determinados diseños institucionales, entroncados en tradiciones de culturas políticas específicas en cada país, tienen sobre los partidos a nivel local, tal y como sus sistemas electorales, la elección del alcalde o las oportunidades de participación ciudadana. El capítulo 9, elaborado por M. Antonia Ramírez abunda en al análisis de las variables institucionales, y en concreto, lo que se refiere a relaciones intergubernamentales. Sostiene que éstas son un factor a considerar en el análisis de los modelos de gobernanza local, además de factores situados en la dinámica socio-política local, debiéndose, pues, aunar los que denomina ‘enfoque localista u horizontal’ y enfoque ‘vertical o intergubernamental’ a la hora de analizar los procesos socio-políticos locales. Evidencias al respecto son mostradas mediante la comparación de las pautas de responsividad de los alcaldes hacia grupos y agencias estatales/federales en Estados Unidos y 48 CLEMENTE J. NAVARRO México a partir de las encuestas del proyecto FAUI en estos países, mostrando que los primeros se caracterizan por orientarse hacia el mundo empresarial y la ciudadanía no organizada y los segundos hacia niveles superiores de gobierno, y ello con cierta independencia de la cultura política de los alcaldes (clientelista, liberal, conservadora o nueva cultura política). Por último, el capítulo 10, Clemente J. Navarro y Terry N. Clark, haciendo uso de los datos del Proyecto FAUI, abunda en el análisis de los partidos políticos a nivel local, y en concreto, en las pautas de interacción del alcalde con estos, a lo que denominan ‘políticas de partido’. Tres modelos son delimitados e identificados empíricamente (máquina política clientelista, modelo programático y modelo personalista) mediante el análisis de alcaldes en 15 países. La extensión de estas pautas en tales países es analizada a partir de tesis socio-económicas (desarrollo económico y cambio cultural) e institucionales (sistemas electorales e intergubernamentales) que formando parte del enfoque de la NCP, han sido abordadas en otros capítulos. El capítulo trata de mostrar la valía del análisis comparado a nivel local, los análisis de sociología política urbana, no sólo para el análisis de la política a este nivel, sino también para la comparación cross-national. En su conjunto esta obra trata, fundamentalmente, de presentar una perspectiva de análisis, así como su aplicación mediante análisis comparado y de casos; continuando así con el ejercicio de indagación y codificación que, iniciado por Terry N. Clark, vienen desarrollándose durante casi ya tres décadas. En este tiempo, como en esta obra, los debates, avances y retrocesos, los acuerdos y desacuerdos han sido diversos e intensos, y la intención es que tales hechos, que fundamentan el debate académico, sigan produciéndose. Queda presentada la propuesta y posibles líneas concretas de indagación, así como también evidencia de que la sociología política urbana sigue aportando preguntas de investigación y respuestas que redundan tanto en su avance como campo de indagación, como en otros de las ciencias sociales. Esperamos que el ‘juego de preguntas y respuestas’ aquí planteado sea útil para ello. CAPÍTULO 1 49 Capítulo 2 La Nueva Cultura Política: cambios en el apoyo al Estado del Bienestar y otras políticas en las sociedades post-industriales1 Terry Nichols Clark Ronald Inglehart2 U n síndrome está persiguiendo a la sociedad industrial, un fantasma que implica nuevas líneas de acción y una nueva cultura política (aun no muy definidas). Cuando surge una nueva clase social o un nuevo asunto político, se los considera una excepción. Pero al crecer su presencia, las excepciones debilitan las viejas categorías hasta el punto de provocar su quiebra. Estamos ahora en ese punto. En las dos últimas décadas del siglo pasado las excepciones al modelo tradicional de política de clases crecieron en número e importancia. Los temas tradicionales de derecha-izquierda perdieron su fuerza, la polarización de los partidos en torno al conflicto de clases explica cada vez menos. Están emergiendo formas de acción y temas diferentes, algunos nuevos, algunos no tanto. Todos ellos se combinan en una Nueva Cultura Política (NCP). Veamos: • El porcentaje de votantes que no se identifica con partidos políticos establecidos ha ido en aumento. Por ejemplo, en Estados Unidos, en 1. Usamos el concepto de cultura política de forma diferente a otros analistas, como se muestra a continuación. El lector que prefiera una formulación más abstracta de nuestro acercamiento puede consultar el Apéndice. Este capítulo fue planeado desde el comienzo como la introducción al presente volumen. Fue corregido a partir de un paper presentado en la Asociación Americana de Ciencia Política, Atlanta, en agosto de 1989, y en la sesión sobre la Nueva Cultura Política, Comité de Investigación 03, Investigación sobre la Comunidad, Congreso Mundial, Asociación Sociológica Internacional, Madrid, Julio 9-14, 1990. La mayor parte de los datos usados en este capítulo y en otros más adelante respecto de ciudadanos y líderes políticos están disponibles para ser analizados por otros a través del Inter University Consortium for Political and Social Research, o puede contactarse con los autores. Traducido del inglés por Martha Díaz de Landa. Revisado por Clemente J. Navarro y María Jesús Rodríguez. 2. LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 51 • • • • • • los años 80, los candidatos independientes crecieron hasta llegar a ser un tercio del electorado (los porcentajes varían algo de acuerdo a cómo se pregunta respecto de la identificación con un partido). Emergieron movimientos ecologistas y partidos verdes después de 1982, cuando los Verdes de Alemania occidental se convirtieron en una fuerza política. En las elecciones de 1989 de la Comunidad Europea los partidos verdes ganaron cerca del 15 % de los escaños, más que el partido liberal en Inglaterra o que el partido comunista en Francia. Candidatos con un nuevo estilo llegan a los cargos y rompen con los partidos y programas establecidos. Algunos de ellos son líderes nacionales (Francois Mitterand, Bill Clinton, Tony Blair). Ahora bien, dado que al comparar ciudades cabe encontrar más diferencias que al hacerlo entre naciones, entre los líderes locales se encuentran más ejemplos que apuntan a las nuevas tendencias que aquí se comentan: Diane Feinstein en San Francisco, Alain Carignon en Grenoble o Guy-Olivier Segond en Ginebra. Están creciendo en número en nuestras encuestas a alcaldes y miembros del consejo municipal. La creciente y a veces vehemente importancia de las divisiones étnicas, lingüísticas y regionales –nuevas en muchos países europeos–. Nuevos elementos anti-inmigrantes en muchos partidos europeos en respuesta a las demandas de éstos, tal y como el Frente Nacional en Francia desde 1984 y los xenófobos republicanos en Alemania Occidental. El crecimiento del fundamentalismo religioso, desde los pastores electrónicos en Estados Unidos, hasta el fundamentalismo musulmán en Irán, a menudo con compromiso político abierto y activo. Nuevos movimientos sociales para lograr mayor democracia, descentralización, libertades individuales y otros asuntos no económicos en China, la ex-Unión Soviética y Europa Oriental. 1. Un marco básico para el análisis de la Nueva Cultura Política: siete elementos definitorios Aunque una Nueva Cultura Política está surgiendo, aún no se ha llamado la atención sobre ella porque, en buena medida, muchas personas usan lentes analíticas que no la enfocan. La política de clases no está muerta, pero es cada vez más inadecuada para explicar las sociedades contemporáneas. La clase nunca explicó todos los fenómenos, pero sin embargo fue, a menudo, 52 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART “la mejor herramienta en la caja de herramientas” y pareció adecuada desde fines del siglo diecinueve hasta mitad del siglo veinte. Desde los setenta han surgido nuevas divisiones no referidas a las clases, sino concernientes a género, raza, lealtades regionales, preferencias sexuales, preocupación ecológica y la demanda de mayor participación ciudadana. Estos temas sociales se distinguen de los asuntos fiscales y económicos en torno a los que giraban los tradicionales cleavages de clase y la intervención estatal; incluso pueden no costarle nada al gobierno. Tienen que ver con nuevos patrones sociales, estilos de vida, normas culturales sobre cómo debería vivir la gente. La mayor parte de los asuntos sociales aparecieron con anterioridad, pero su combinación acumulativa trae consigo un cambio fundamental, una Nueva Cultura Política. Las fuentes y dinámicas del cambio son amplias, abarcan a muchas instituciones sociales, pero los actores clave en el cambio de culturas políticas específicas son a menudo políticos elegidos electoralmente, y especialmente, candidatos.Tienden a cristalizar desacuerdos fundamentales, plantea alternativas para el Estado de forma más enérgica e integral que los ciudadanos individuales, y sin embargo, ascienden y descienden sólo con el apoyo de los ciudadanos en calidad de votantes. Aunque en este capítulo se exponen propuestas de cambios socioeconómicos más amplios, éstos operan a través de actores concretos. Nuestros ejemplos en el texto, y aún más en los capítulos 3 y 4, muestran cómo los candidatos son a menudo actores críticos, “portadores” que impulsan cambios, como los llamó Max Weber. La Nueva Cultura Política se distingue por siete aspectos claves: 1. La dimensión clásica de izquierda-derecha ha sido transformada. Es común hablar en términos de izquierda y de derecha, aunque sus definiciones están cambiando. Izquierda significa cada vez más asuntos sociales, y en general, menos asuntos tradicionales de política de clases. En Europa Oriental, la polaridad de izquierda y derecha cambió tanto que a fines de los ochenta la izquierda política se refería a veces a aquellos que apoyaban el incremento de la propiedad privada y una menor intervención del estado en la economía. El cambio es menos dramático en Occidente, pero un mayor protagonismo estatal, incluso entre la izquierda, ya no equivale automáticamente a progreso, y los asuntos que se disputan más intensamente ya no se refieren a la propiedad y el control de los medios de producción. Muchos líderes y ciudadanos se sienten desorientados por el significado cambiante del mapa izquierdaderecha. 2. Los asuntos sociales y fiscales/económicos están explícitamente diferenciados. Los temas sociales demandan un análisis en sus proCAPÍTULO 2 53 pios términos. No son solamente “superestructura ideológica” o “falsa conciencia”. Las posiciones respecto de asuntos sociales –de ciudadanos, líderes y partidos– no pueden derivarse de sus posiciones acerca de asuntos fiscales. Debe considerarse que, aunque suele hacerse, los “asuntos sociales” no han de entenderse como caros programas de asistencia pública; más bien nos centramos en asuntos como la aceptación de los nuevos roles de la mujer o el multiculturalismo, y otros respecto a la tolerancia social, que suelen ser medidos en muchas encuestas a ciudadanos. Decir que los asuntos sociales y fiscales deben ser diferenciados analíticamente no implica que no se superpongan empíricamente. Los asuntos sociales pueden tener implicaciones fiscales, como por ejemplo proveer financiación adicional para los estudiantes de una minoría. Pero los asuntos sociales también pueden ser llevados adelante sin implicaciones fiscales, tal como hizo Jimmy Carter al nombrar más abogados de minorías como jueces federales. Por contraste, la política de clases implica lo opuesto: (1) los asuntos fiscales dominan los asuntos sociales; (2) las posiciones acerca de asuntos sociales se derivan de las posiciones acerca de asuntos fiscales; (3) la izquierda es específicamente liberal en asuntos sociales y fiscales, y la derecha, en cambio, es conservadora. La NCP refleja una diferenciación socioeconómica y profesional más amplia. Comprobamos estas propuestas correlacionando los asuntos fiscales y sociales, de modo que al reemplazarse la política de clases por la NCP, las correlaciones entre liberalismo fiscal y social bajan. 3. Los asuntos sociales tienen una mayor prominencia que los asuntos fiscales/económicos. Este cambio es consecuencia de la ‘abundancia’: al incrementarse la riqueza, la gente se interesa más por los estilos de vida y otros temas relativos a los espacios públicos para la recreación y la cultura, además de sus preocupaciones económicas clásicas. Documentamos este cambio con varios ítems en encuestas a los ciudadanos. El reconocimiento de estos cambios estimuló a algunos neo-marxistas a repensar la teoría socialista (por ejemplo, Harrington, 1989; Bowles y Gintis, 1987). 4. Crecen el individualismo social y de mercado. Ninguno de estos individualismos implica una vuelta a la tradición. Efectivamente, la NCP se opone claramente a la derecha estatalista europea. Ambos individualismos impulsan el escepticismo hacia las políticas tradicionales de izquierda, tales como la nacionalización de la industria y el crecimiento del estado de bienestar, pero la NCP une la “libertad de mercado” (en el pasado, estrechamente identificada con partidos de 54 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART la derecha) con la “mejora social” (anteriormente identificado con los partidos de la izquierda). Esta nueva combinación de preferencias políticas lleva a la NCP a apoyar nuevos programas y seguir nuevas reglas de juego. 5. Cuestionamiento del estado de bienestar. Algunos ciudadanos y líderes de la NCP sostienen que “gobernar” en el sentido de planificar desde un estado central es poco realista en lo que respecta a muchos servicios económicos y sociales. Aunque no buscan reducir los servicios, la NCP cuestiona específicamente su provisión y se orienta a mejorar su eficiencia. Son escépticos en cuanto a las grandes burocracias centrales. Desean descentralizar la administración, o contratar con otros gobiernos o empresas privadas si esto funciona mejor. Esto incluye tanto la opinión de la ciudadanía como el criterio de los profesionales. En tiempos económicos difíciles, como la inflación de los setenta, la NCP puede volverse fiscalmente conservadora, tal como se especifica en las propuestas que se señalan más abajo. Pero son claramente diferentes de la derecha tradicional (por ejemplo Reagan o Thatcher), que se centra simplemente en reducir el tamaño del gobierno. Muchos observadores encuentran que los gobiernos nacionales perdieron la mayor parte de su legitimidad. Las naciones-estado son demasiado grandes, están distantes de los ciudadanos y no dan respuestas. El federalismo y el regionalismo tiene nuevos partidarios, especialmente en Europa Occidental. “Lo pequeño es hermoso” y “Piensa globalmente, actúa localmente” son los nuevos lemas. Muchos ven que los gobiernos locales sirven mejor a los ciudadanos que los estados-nación, lo cual lleva a desarrollar gobiernos más pequeños y sensibles y nuevos acuerdos intergubernamentales, tal como sucedió en Estados Unidos y muchos otros países en los ochenta y los noventa. La Unión Europea ha socavado a las naciones y revalorizado a las regiones y localidades. Los conflictos en la ex-URRS y Yugoslavia han disuelto a la gran unión en confederaciones. En Estados Unidos y Gran Bretaña, las organizaciones sin fines de lucro y las autoridades públicas han tomado un rol mucho más visible hasta llegar a dar forma a las políticas gubernamentales según sus demandas, tal como en salud, educación o provisión de servicios sociales. En Europa del Este, una de las primeras y más dramáticas reformas después de la caída del comunismo en 1989 consistió en reavivar miles de gobiernos locales, pequeñas ciudades que habían sido abolidas. Muchas ciudades estadounidenses están criticando los modos existentes de provisión de servicios, y están experimentando con patrones tan alternativos como CAPÍTULO 2 55 la externalización y el uso de nuevas tecnologías. Los gobiernos de barrios, los clubes y otras pequeñas asociaciones, están surgiendo en todo el mundo, al mismo tiempo que disminuye el interés por las elecciones nacionales. Esta nueva descentralización y volatilidad pueden estar dando más respuestas a los ciudadanos, pero causa problemas para la provisión de grandes bienes públicos, como la defensa nacional o la posibilidad de una política nacional coherente3. El nuevo estilo de liderazgo y de toma de decisiones está provocando críticas hacia muchos intelectuales y líderes políticos ahora relegados, los cuales fueron fuertes y a veces exitosos en el desplazamiento de los primeros líderes de la NCP en Europa del Este e Italia en los noventa (ver Capítulo 3). 6. El auge de las políticas tematizadas y la participación ciudadana más amplia. La decadencia de las organizaciones políticas jerárquicas. Frente a la burocracia tradicional, los partidos y sus líderes, son los “nuevos movimientos sociales” y las “políticas tematizadas” los nuevos aspectos del proceso político. Estos movimientos alientan a los gobiernos a responder más directamente a los interesados, viéndose anticuados los partidos jerárquicos tradicionales, las agencias de gobierno y los sindicatos. Los activistas y ciudadanos inteligentes, que no quieren ser tratados como dóciles “sujetos” o “clientes”, articulan nuevas demandas. De este modo, se organizan en torno a nuevos temas de provisión de servicios por parte del Estado de Bienestar, como guarderías, hospitales de día o reciclado de papel. Los medios de comunicación se hacen más importantes y visibles, mientras que los nuevos temas emergen rápidamente y cambian frecuentemente, haciendo a menudo volátil y turbulento al liderazgo de la NCP. Los nuevos grupos buscan participar en la formación de políticas rivalizando con los partidos y sus programas, y podrían presionar para participar en el reparto de servicios, rivalizando en este caso con las agencias de gobierno, los líderes clientelistas y los sindicatos. Estos actores son, pues, vistos como “perturbadores de la calma”, y es eso precisamente lo que quieren. Los conflictos con los líderes particularistas tradicionales, cuyo apoyo depende del patrocinio clientelista, son particularmente intensos, tal como en el sur de Italia o en Chicago. 3. 56 Esto ilustra un patrón más general: la centralización alienta los bienes públicos, mientras que la descentralización alienta a los bienes privados y la atención a los ciudadanos de forma individualizada. TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART 7. Estos puntos de vista de la NCP son más penetrantes entre los individuos y las sociedades más jóvenes, educadas y ricas. La NCP ha surgido con cambios básicos en la economía y la familia, y es estimulada y difundida por estructuras económicas y sociales menos jerarquizadas, un consenso de valores más amplio y una propagación de los medios de comunicación de masas. Otros factores que conducen hacia una NCP son analizados más adelante, y resumidos en el gráfico 9. 2. Pasos previos hacia una nueva interpretación Nuestra interpretación se construye sobre formulaciones previas que revisan la política basada en las clases sociales, como la ‘política de clases’, las reflexiones sobre la ‘nueva clase media’ y otras formulaciones referidas a la cultura política. 2.1 Política de clases El núcleo de la idea de la tradicional política de clases es que las personas pueden ser ordenadas jerárquicamente, lo que suele traducirse genéricamente en términos de clase alta, media y baja; y que esta división por clases, por su parte, explica las divisiones políticas; en particular, las declaraciones de campaña de los candidatos políticos, los programas de los partidos y los patrones de voto de los ciudadanos. Siendo central el tema de la redistribución, esto es, cuán activamente redistribuye la riqueza el gobierno, desde los más ricos a los menos pudientes. La idea básica es antigua, y fue enunciada enérgicamente por Karl Marx: las clases sociales difieren en sus relaciones con los medios de producción. Las divisiones de clase definen las divisiones políticas cuando sus miembros se vuelven conscientes de ser proletarios o burgueses. Marx sostenía que al surgir la conciencia de clase, las categorías sociales se transforman de an sich (hacia adentro, o literalmente, en sí mismas) en fuer sich (actuando para sí mismas). Coincidimos ampliamente con Marx al definir a las clases en relación con diferentes posiciones en el mercado de trabajo y la estructura ocupacional. La política de clases incluye estos elementos básicos: 1. Las divisiones políticas se derivan de las divisiones ocupacionales, especialmente entre profesionales (white-collar) y obreros (blue-collar). Los CAPÍTULO 2 57 2. 3. 4. 5. obreros y los económicamente desfavorecidos se oponen a los partidos de ‘élites’, a los que identifican como los que apoyan a personas que tienen una ocupación y un ingreso más elevado. Los sindicatos y los partidos políticos socialistas expresan las divisiones de clase existentes en la sociedad y apelan a los obreros. Del mismo modo, la pertenencia a dichos grupos políticos es consecuencia de las diferencias ocupacionales. Los asuntos políticos y las declaraciones de campaña tienden a estar orientados hacia el trabajo y la producción (salarios, condiciones de trabajo, seguro de salud, etc.). Los asuntos sociales (como el aborto, la ecología, el rol de la mujer) son menos relevantes que los asuntos económicos, o se hace referencia a ellos uniéndolos a asuntos económicos (por ejemplo, al enfatizar las implicaciones económicas de asuntos sociales y al usar términos como “explotación”). Los partidos y votantes pueden ser clasificados de izquierda a derecha. La mayor parte del trabajo en cuanto a comportamiento político a mediados del siglo veinte comenzó con una versión de este enfoque de política de clases. En El hombre político, que sintetizó un amplio espectro de trabajo y sirvió durante décadas como el principal libro de texto para la sociología política, Lipset (1981, 460-461) usó “un análisis marxista apolítico… Los sistemas políticos… deben ser analizados en términos de su estructura de clases sociales.” El influyente trabajo deVerba y Nie (1972) ofreció asimismo un “modelo convencional” de participación, que fue esencialmente la política de clases. Los análisis logísticos que muestran diferencias en el voto según los subgrupos ocupacionales de Heath et al. (1991) y Hout et al. (1995), sugieren una fluctuación sin tendencia específica, es decir, continuidad de la política de clases en las décadas recientes. Muchas otras afirmaciones se superponen, pero citamos sólo éstas a fin de ilustrar la corriente principal de las ciencias sociales concerniente a la política de clases. Los textos principales acerca de la estratificación social presentan puntos de vista similares (por ejemplo, Coleman y Rainwater, 1978; Vanneman y Weber, 1987). Cabe llamar la atención sobre una sutil brecha conceptual sobre cómo los científicos sociales han definido la clase. El influyente trabajo de Dahrendorf (1959, 157-206) amplió esta brecha, y argumentó que las divisiones entre empleados y obreros se ven reemplazadas por divisiones ocupacionales más complicadas, difiriendo de Marx al señalar que los grupos sociales se han incrementado en número e importancia política. Dahrendorf estuvo entre 58 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART los primeros en expandir el concepto de clase al redefinirlo como “grupos en conflicto, generados por la distribución diferencial de la autoridad en asociaciones coordinadas imperativamente” (1959: 204). Giddens (1980: 108-12) enfatizó sub-diferencias según el lugar de trabajo pero retuvo el término clase, tal como hizo Wright (1985, 64-104), quien incluso especificó una “tipología de posiciones en la sociedad capitalista” de doce categorías, incluyendo “1. burgués”, “2. pequeños empleadores”, “4. jefes expertos”, “5. supervisores expertos”, etc., hasta llegar a “12. proletarios”.Wright incluyó explícitamente, no sólo la propiedad, sino también el nivel de formación y la responsabilidad gerencial en la organización en la que se trabaja. Muchos escritores interpretan del mismo modo la raza, como una versión transitoria o falsa de la clase, aseverando que el tiempo o los esfuerzos más activos por organizarse deberían unir a las minorías raciales en una coalición mayor de desfavorecidos. El origen étnico en general, y la raza en particular, han sido tratados como aberraciones peculiares americanas que deberían debilitarse con el tiempo. Gans (1962) desarrolló este argumento enérgicamente, especialmente para los grupos étnicos blancos; Wilson (1978) lo hizo para las minorías raciales. La política étnica o racial implica el uso de este tipo de divisiones para la organización grupos y el desarrollo de actividades de partido, lo cual es similar a la política de clases, tal como se la define aquí. La política étnica ya ha dado lugar a la controversia, primero en su análisis empírico y luego a nivel teórico. En 1900 el origen étnico era tan marcado en Chicago que un politólogo de la Universidad de Chicago consideró inadecuada la teoría tradicional de política de clases y formuló la teoría de grupo como una alternativa (ver Bentley, 1908, y su seguidor, Truman, 1951), asimismo Dahl (1961) interpretó que la política étnica estaba declinando en New Haven debido al estilo reformador del alcalde Richard Lee. El éxito de los líderes afro-americanos locales en las elecciones de 1989 llevó a muchos a preguntarse si se estaba produciendo la desracialización. Según Perry (1991:182), “La desracialización se refiere esencialmente al estilo de campaña de varios de los candidatos afro-americanos ganadores, quienes eligieron minimizar los temas raciales en sus campañas para atraer el apoyo de los votantes blancos.” Los resultados electorales en New Haven o Atlanta sugieren a algunos estudiosos la desracialización o política transétnica (Kilson, 1989; Summers y Linker, 1991; Pierannunzi y Hutcheson, 1991). Un activista afro-americano de Chicago está en fuerte desacuerdo: “La raza es un factor tan dominante en la vida de los americanos que apoyar CAPÍTULO 2 59 su eliminación o diseminación como factor en las elecciones a través de la desracialización es una locura” (Starks 1991, 217). 2.2 La Nueva Clase A principios de los setenta, Irving Kristol, Aaron Wildavsky, Seymour Martin Lipset,Alvin Gouldner y otros se preguntaron, a veces escépticamente, si estaba emergiendo una “nueva clase” (ver Bruce-Briggs, 1979). La clase en cuestión se caracterizaba por tener educación superior, era joven y sustancialmente más “liberal”, más permisiva en temas sociales, que la mayoría de los votantes, y sus ejemplos eran predominantemente americanos. ¿Por qué “clase”? Porque, aunque diferente, implica una relación con los medios de producción: la nueva clase dependía del gobierno, a veces trabajaba directamente como parte de la administración (especialmente trabajadores sociales, maestros y otros proveedores de servicios), o indirectamente, como abogados dedicados al bien público, periodistas dedicados a la defensa de los derechos del ciudadano, organizadores comunitarios y otros, que buscaban hacer que el gobierno fuera más activo y rápido para responder a las necesidades de los menos favorecidos. La debilidad de dicha aproximación está en que depende demasiado de una visión o preocupación individualizada respecto de su trabajo, y por tanto, de los puntos de vista del gobierno. Coincidimos con el énfasis del enfoque de la Nueva Clase en los asuntos sociales, pero disentimos con su formulación acerca del trabajo de gobierno: los nuevos puntos de vista son ampliamente compartidos por personas jóvenes, y no sólo por aquellos que dependen del gobierno. En contraste con la hipótesis de la Nueva Clase encontramos un aumento general de la crítica al gobierno, o por lo menos de sus servicios jerárquicos/burocráticos. Mostraremos más adelante cómo dichos cambios son impulsados por un conjunto de diversos factores. La formulación de la Nueva Clase es particularmente débil para esclarecer la dinámica de los asuntos económicos y fiscales, tal como veremos a continuación. Los trabajos más recientes sobre la Nueva Clase diferencian a los trabajadores ‘culturales’ de los ‘técnicos’, así como el apoyo específico por políticas concretas, e incorporan la investigación de patrones europeos (por ejemplo, Brint, 1984, 1994; Brint, Cunningham y Lee, 1997; Berger, 1987; Kreisi, 1989; Weakliem, 1991). 60 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART 2.3 Formulaciones relacionadas Varios estudios discrepan con los autores de la Nueva Clase, centrándose más en la educación y en la diversidad ocupacional que en la dependencia del gobierno, por ejemplo, Parsons y Platt (1973), Boudon (1974) y Jencks et al. (1979). Otros temas relacionados: una disminución general en la estratificación social (Grusky y Hauser, 1984); el alejamiento de las “divisiones de clase” tradicionales de los programas de los partidos políticos y de los candidatos en muchos trabajos de comportamiento político (Franklin 1985; Franklin et al., 1992); la continua expansión de la tolerancia social en estudios de libertades civiles (Smith, 1985; Weil, 1985); el “consumerismo” como reacción ante las grandes empresas (Coleman, 1974); la penetrabilidad de los “nuevos movimientos sociales” (Bowles y Gintis, 1987); y las estrategias del gobierno para mejorar los servicios (Clark y Ferguson, 1983, cap. 10). Estas múltiples líneas de investigación convergen en diversos puntos, especialmente en su cuestionamiento de la política de clases. El fermento requiere sistematización. En el marco de las formulaciones revisadas, la cultura política es definida como las reglas de juego de los procesos políticos. Respecto de trabajos anteriores nos diferenciamos porque apelan a la cultura como explicación sin indagar sus fuentes (por ejemplo, la tradición pone el énfasis en los valores básicos, siguiendo a Parsons, 1937), y estamos más próximos a trabajos más recientes sobre la ciudad que tratan de identificar modelos de liderazgo consistentes bajo rótulos tales como “regímenes” (Stone, 1989), “mapa mental de alcaldes” (Wollman, 1992), o simplemente “liderazgo” (Judd y Parkinson, 1990). No obstante, nuestro interés no está tanto en tales rótulos generales como en formular proposiciones específicas sobre cómo toma el gobierno las decisiones. Más detalles específicos acerca del enfoque de la cultura política utilizado aquí pueden encontrarse en el Apéndice 1 de este capítulo. 3. El surgimiento de la Nueva Cultura Política: evidencias de su creciente importancia Esta sección presenta algunas evidencias para documentar el surgimiento de la Nueva Cultura Política. Pueden encontrarse más evidencias en los capítulos siguientes. Mostramos aquí que los siete elementos definitorios CAPÍTULO 2 61 arriba enunciados describen cada vez más a los sistemas políticos occidentales. Para ello utilizamos encuestas a ciudadanos y líderes en Estados Unidos y Europa realizadas durante las décadas pasadas, que muestran un surgimiento progresivo de la NCP, especialmente entre las personas más jóvenes. Las causas que impulsan estos cambios se presentan en la siguiente sección. 3.1 El cambio hacia la Nueva Cultura Política en los valores: el cambio inter-generacional de valores El cambio de valores inter-generacional fue explorado inicialmente por Inglehart (1971), quien formuló la hipótesis de que los valores básicos de la población occidental habían venido cambiando desde el énfasis en el materialismo hacia el énfasis en el posmaterialismo: de dar prioridad al sustento material y a la seguridad, a hacerlo al desarrollo personal y a la calidad de vida. De este trabajo emergen dos hipótesis claves: 1. La Hipótesis de Escasez. Las prioridades de un individuo reflejan el ambiente socioeconómico: subjetivamente se valoran más aquellas cosas relativamente escasas. 2. La Hipótesis de Socialización. Las prioridades acerca de valores no se ajustan inmediatamente al ambiente socioeconómico; hay un desfasaje sustancial en el tiempo, ya que los valores básicos reflejan las condiciones de los años de la preadultez. La Hipótesis de Escasez es similar al principio de la disminución marginal de la utilidad en la teoría económica. La historia económica reciente de las sociedades industriales avanzadas tiene implicaciones significativas a la luz de esta hipótesis, ya que tales sociedades son una notable excepción al modelo histórico prevaleciente: la mayor parte de su población no vive en el hambre y la inseguridad económica. Ello ha llevado a un cambio gradual: la necesidad de pertenencia, estima, y de satisfacción intelectual y estética, se vuelven más importante. No hay una relación perfecta entre nivel económico y prevalencia de los valores postmaterialistas, ya que dichos valores no reflejan el nivel económico per se, sino la percepción subjetiva que cada cual tiene sobre su seguridad al respecto. Pero en general la prosperidad económica prolongada incentiva la aparición de los valores postmaterialistas, mientras que la decadencia económica tiene el efecto opuesto. Estas dos propuestas 62 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART son esencialmente social-psicológicas, y las relacionaremos con factores económicos y sociales estructurales específicos más adelante4. Las dos hipótesis fueron inicialmente contrastadas en una encuesta realizada en varios países en 1970, con muestras representativas nacionales de ciudadanos en Gran Bretaña, Francia, Alemania Occidental, Italia, Países Bajos y Bélgica. Los encuestados indicaron qué metas consideraban más importantes en una serie de preguntas especialmente diseñada para medir la importancia que concedían a la seguridad económica y física, por un lado, o la pertenencia, la expresión personal y la calidad de vida no material por otro (Inglehart, 1971: 26). Aquellos cuyas prioridades principales eran las primeras fueron clasificados como materialistas puros; aquellos cuyas prioridades principales eran las últimas fueron clasificados como post-materialistas puros. Aquellos que eligieron una combinación de metas fueron clasificados como mixtos (el Apéndice 2 de este capítulo enumera los ítems en la escala postmaterialista). Como se predijo, las personas más jóvenes, criadas en familias más prósperas, enfatizan los ítems postmaterialistas. El gráfico 1 exhibe este patrón en una muestra conjunta de seis grupos de edad en Europa Occidental. A pesar de las diferencias entre países, el patrón básico es similar: entre los grupos de más edad, los materialistas son muchos más que los postmaterialistas. Al movernos hacia los grupos más jóvenes, la proporción de materialistas declina y la de los postmaterialistas crecen. Las actualizaciones hechas tanto por nosotros como por otros muestran ampliamente resultados consistentes a través de los años 90 (Inglehart, 1997). 4. “Postmaterialista” se refiere al concepto y al índice específico de Inglehart, aunque, más en general, la mayor parte de las afirmaciones se aplican a la Nueva Cultura Política. Estas dos propuestas se deben a Inglehart; las propuestas más institucionales/ estructurales, a Clark. Pero el capítulo es un producto conjunto. Una noción importante de la ciencia social es que la estructura básica de personalidad se cristaliza antes de la adultez, con pocos cambios a partir de ahí. Esto no implica que no haya cambios durante los años de adultez. En algunos casos de dan cambios dramáticos de comportamiento; el desarrollo humano no se detiene nunca (Brim, 1996; Brim y Kagan, 1980; Riley y Bond, 1983). Sin embargo, el desarrollo humano parece más rápido durante los años de pre-adultez que después, y la mayor parte de la evidencia sugiere menos cambios en la personalidad básica en los últimos años (Glenn, 1974, 1980; Block, 1981; Costa y McCrae, 1980; Sears, 1981, 1983; Jennings y Niemi, 1981; Jennings y Markus, 1984). CAPÍTULO 2 63 Porcentaje de un grupo de edad GRÁFICO 1: Post-materialismo por grupos de edad en Gran Bretaña, Francia, Alemania Occidental, Italia, Bélgica y Holanda en 1970. 60 50 40 30 20 10 0 65+ 55-64 45-54 35-44 Edades Materialismo 25-34 15-24 (Generación de postguerra) Post-materialismo ¿Podrían las diferencias del gráfico 1 reflejar simplemente efectos del ciclo de la vida? ¿Podría el proceso de envejecimiento traer aparejado un mayor énfasis en la seguridad económica y física? El gráfico 2 rastrea el equilibrio entre los materialistas y los postmaterialistas dentro de cohortes de nacimiento entre 1970 y 1988 con datos reunidos en seis países, esto es, más de 190.000 entrevistas. La posición de cada cohorte en cada año se calcula sustrayendo el porcentaje de materialistas en esa cohorte del porcentaje de postmaterialistas. Así pues, un valor igual a cero en el eje vertical significa que los dos grupos son igualmente numerosos (más o menos donde se ubica en 1970 la cohorte nacida en 1946-1955). No hay signos de un movimiento conjunto descendente, que aparecería si las diferencias de edad reflejaran los efectos del ciclo de la vida. Cada cohorte retiene su posición relativa con una consistencia impresionante a través del período de dieciocho años considerado. Las fluctuaciones a corto plazo son significativas: cada cohorte oscila brevemente hacia abajo en 1977, y nuevamente en 1980-1981. Estos son efectos periódicos conectados con recesiones económicas, como si fueran provocados por la inflación. Sin embargo, hacia 1986 la inflación había caído cerca del nivel de 1970. Al mantenerse constantes los efectos periódicos, no se encuentran los indicios 64 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART de una conversión gradual al materialismo que la interpretación del ciclo de vida pudiera predecir. De los jóvenes se suele decir que su idealismo disminuye con la edad, pero estos hallazgos sugieren que las definiciones básicas del ‘idealismo’, los valores, han cambiado con el tiempo. El hecho de encontrar una brecha mucho más estrecha entre la cohorte de 1966-1973 y sus predecesoras –más que la brecha entre las otras dos cohortes de posguerra y sus predecesoras–, indica aún más que estas diferencias en los valores reflejan un cambio histórico más que una tendencia permanente del ciclo de vida en la que los jóvenes son menos materialistas que los viejos. El estrechamiento de la brecha después de los años 70 refleja los efectos de las condiciones relativamente inciertas para la cohorte más joven en esos años. Ello puede representar una desaceleración en la tendencia anterior, correspondiente a años claramente más prósperos. GRÁFICO 2: Post-materialismo en seis países europeos (1970-1988). Porcentaje de post-materialistas menos porcentajes de materialistas 20 15 10 5 0 -5 -10 -15 -20 -25 -30 -35 -40 1966-1973 1956-1965 1946-1955 1936-1945 1926-1935 1916-1925 1906-1915 -45 -50 -55 -60 1970 1972 1974 1976 1978 1980 1982 1984 1986 1988 Fuente: Datos de muestras representativas de ciudadanos de Francia, Gran Bretaña,Alemania Occidental, Italia, Bélgica y Holanda. Euro-barómetros (desde el nº 6 al nº 29). CAPÍTULO 2 65 4. Valoraciones de los ciudadanos sobre crecimiento del gobierno: Postmaterialismo y Nuevo Populismo Fiscal Algunos especialistas sugieren que desde los años ochenta los jóvenes se han hecho más conservadores, aunque nuestros resultados del índice de post-materialismo lo refuta. Así lo hacen también varias docenas de ítems de liberalismo social incluidos repetidamente desde los años 50 a los años 90 (pude consultarse una revisión al respecto en Smith, 1985). Las áreas que muestran una inclinación conservadora más clara son el gasto del gobierno, la política fiscal y el crimen (Rempel y Clark, 1997). Este cambio hacia un conservadurismo fiscal fue el núcleo de la formulación del Nuevo Populismo Fiscal de Clark y Ferguson (1983). El enfoque de la política de clases llevó a los ciudadanos en general, y a los científicos sociales en particular, a ignorar o malinterpretar estos cambios. Las últimas décadas han mostrado cambios (1) hacia el liberalismo social (evidenciados a través del índice postmaterialista y otros ítems) y (2) hacia el conservadurismo fiscal. Estas dos tendencias, imposibles, o cuando menos contradictorias en términos del modelo tradicional de política de clases, reclaman una interpretación. Se trata de un asunto crucial que el análisis de la Nueva Cultura Política puede iluminar. Le daremos seguimiento de varios modos. Un primer modo consiste en preguntar cómo responden a otros ítems de política social y fiscal los ciudadanos que dan respuestas post-materialistas. La mayor parte de los post-materialistas dan cuenta de una postura progresista en asuntos sociales, pero se han distanciado tanto de la posición de izquierda tradicional en asuntos económicos como para tender a apoyar, bajo las circunstancias actuales, a los que son fiscalmente conservadores. Se debería ser cauteloso, sin embargo, al caracterizar a los post-materialistas como económica o fiscalmente conservadores. En asuntos de bienestar social tienden a ser un poco más liberales que el electorado como un todo, dependiendo de la redacción de las preguntas. Pero ya no respaldan la posición tradicional de la izquierda que afirma que la expansión del gobierno significa progreso. Por el contrario, desconfían de un gobierno grande en tanto que éste se inmiscuye en la autonomía individual. Una característica clave de los post-materialistas es su interés por la expresión y desarrollo personal. En resumen, sus valores básicos hacen al creciente segmento post-materialista de la sociedad un espacio potencial para el Nuevo Populismo Fiscal. Detengámonos en este punto. Primero: ¿son los post-materialistas liberales 66 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART en los asuntos sociales clave? Un sólido corpus empírico de encuestas de doce naciones occidentales sugiere que, en lo que respecta a la mayoría de los asuntos sociales, ello es cierto. La tabla 1 presenta algunos de estos hallazgos para diez naciones europeas, demostrando que los post-materialistas son marcadamente más liberales que los materialistas (o que aquellos con valores mixtos) en las cuestiones sociales, que van desde la igualdad de la mujer hasta el terrorismo, la protección del medio ambiente, los países del tercer mundo y el uso de la energía nuclear. En su conjunto, los postmaterialistas son casi dos veces más propensos que los materialistas a tomar posiciones liberales en asuntos sociales. TABLA 1: Liberalismo postmaterialista en temas sociales (porcentaje de ‘muy de acuerdo’). Materialista Mixto Postmaterialista “Las mujeres deben tener las mismas oportunidades que los hombres para ocupar puestos políticos’ 38 52 70 ‘Deberían introducirse penas más severas contra el terrorismo’ 80 69 38 ‘Deberían tomarse medidas más fuertes para proteger el medio ambiente’ 59 61 74 ‘Debería incrementarse la ayuda económica a los países del Tercer Mundo’ 17 19 32 ‘Debería desarrollarse la energía nuclear para evitar problemas futuros de falta de energía’ 25 22 10 Fuente: Eurobarómetro nº 19 (Abril, 1983). Diez países, resultados ponderados según la población de éstos. N=9.789 De modo similar, el gráfico 3 muestra que los postmaterialistas son marcadamente menos propensos que los materialistas a apoyar la censura de libros, a tener actitudes xenófobas hacia los trabajadores inmigrantes o sostener una perspectiva nacionalista, y que son marcadamente más permisivos en cuanto al aborto. CAPÍTULO 2 67 GRÁFICO 3: Actitudes sociales por tipos de valores. CENSURA Porcentajes de respuestas: ‘De acuerdo’ + ‘Muy de acuerdo’ 60 50 40 30 20 10 0 ‘Hay libros que debieran ser prohibidos’ Materialistas Mixtos Post-materialistas ABORTO Porcentajes de respuestas: ‘Muy de acuerdo’ 60 50 40 30 20 10 0 ‘La legalización del aborto es una cosa positiva’ Materialistas 68 Mixtos Post-materialistas TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART XENOFOBIA Porcentajes de respuestas: ‘De acuerdo’ + ‘Muy de acuerdo’ 70 60 50 40 30 20 10 0 ‘Hay muchos trabajadores inmigrantes en este país’ Materialistas Mixtos Post-materialistas NACIONALISMO 60 Porcentajes de respuestas: ‘ ‘Muy de acuerdo’ 50 40 30 20 10 0 ‘Uno debe estar dispuesto a sacrificarse por su país’ Materialistas Mixtos Post-materialistas FUENTE: Datos combinados de Euro-Barómetro Nº 21 (Abril, 1984), N= 9,745. CAPÍTULO 2 69 5. Qué peso tienen la Política de Clases frente a la Nueva Cultura Política entre alcaldes y ciudadanos franceses y estadounidenses Para avanzar en nuestro análisis, consideremos las interrelaciones entre el liberalismo social y liberalismo fiscal. Un modelo de política de clases implica una clara relación positiva entre ambos: los liberales fiscales, los son también en asuntos sociales. La NCP sugiere lo contrario: no hay una relación clara. Contrastamos estas hipótesis opuestas de varias maneras, tomando datos tanto de líderes locales como de ciudadanos. Estudios al respecto sugieren que los líderes políticos tienen mayor coherencia ideológica que el ciudadano medio (por ejemplo, Converse, 1975). Así, como líderes y portadores de la cultura política, deberían mostrar patrones similares a los ciudadanos, pero más fuertes. Comprobamos esta hipótesis con datos de alcaldes, utilizando las encuestas del Proyecto FAUI. Al igual que en el análisis presentado para los ciudadanos, buscábamos diferencias por cohorte de edad: los alcaldes más jóvenes debieran evidenciar menos política de clases. GRÁFICO 4: Sólo los alcaldes franceses de más edad muestran una ideología tradicional (correlación entre liberalismo social y fiscal entre alcaldes franceses y estadounidenses, por edad). Los alcaldes franceses de mayor edad que son liberales fiscalmente lo son también socialmente, pero no los más jóvenes 0.5 Los alcaldes estadounidenses, de cualquier edad, prácticamente no muestran relación entre liberalismo fiscal y social 0.4 0.3 Pearson r 0.2 0.1 0 -0.1 -0.2 -0.3 -0.4 Más de 60 51-60 Mayores Alcaldes franceses 70 41-50 Menos de 40 Edad del alcalde Menos de 35 Jóvenes Alcaldes estadounidenses TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART Analizamos los datos de alcaldes estadounidenses y franceses recabados en 1983 con la expectativa de que los segundos mostrarían un patrón de política de clases mayor que los primeros. Aunque nuestras hipótesis eran claras, los resultados parecen apoyarlas de un modo mucho más contundente del que esperábamos. Primero calculamos simples correlaciones entre (1) un índice de liberalismo fiscal y (2) un índice de liberalismo social. Los resultados se presentan en el gráfico 4. Los alcaldes franceses de más de 50 años de edad muestran la tradicional asociación de la política de clases entre liberalismo fiscal y social. Pero para los alcaldes de entre 40 y 50 años la relación es casi nula, mientras que entre los menores de 40 se vuelve negativa. Estos‘Nuevos Alcaldes’ constituyeron un fenómeno muy notorio cuando ganaron muchos maires a principios de los años 80. Su conservadurismo fiscal era impresionante, pero combinado con muchos temas novedosos: la participación ciudadana y otros asuntos no tradicionales que les resultaban “peculiares” a la mayoría de los analistas políticos (Balme et al., 1986-1987). Pero los análisis iniciales no reconocieron el grado de liberalismo social que esto implicaba: los jóvenes que eran más conservadores en lo fiscal eran también más liberales en lo social que otros alcaldes jóvenes. En cambio, existe una tendencia débil e insignificante en esta dirección entre los alcaldes estadounidenses: para los alcaldes estadounidenses de cualquier edad, el liberalismo social y el fiscal están virtualmente desconectados. Esto es, los alcaldes franceses de todas las edades reportaron puntos de vista ideológicamente más estructurados que los alcaldes norteamericanos. Pero los alcaldes franceses de mayor edad, que crecieron en una época de mayor escasez y conflicto de clases, presentaron un patrón más marcado de la tradicional política de clases. Estas tradicionales cleavages de clase se reducen para llegar a cerca de cero entre los alcaldes franceses de mediana edad y sufren un giro de 180 grados en el caso de los alcaldes más jóvenes. ¿Cabe imputar esta diferencia entre alcaldes franceses de más edad y alcaldes norteamericanos a cierta diferencia entre ‘ideología francesa’ y “no ideología norteamericana”? No. Los resultados de una encuesta a alcaldes estadounidenses de mediados de los setenta estaban mucho más cerca de la pauta de los alcaldes franceses. La conclusión es que la Nueva Cultura Política es claramente Nueva. Estaba empezando a aparecer en nuestra encuesta norteamericana de 1976, y aparecía entonces sólo entre los alcaldes demócratas de corte populista que estaban en su primer mandato (ver gráfico 5). CAPÍTULO 2 71 GRÁFICO 5: Los alcaldes y concejales estadounidenses en 1976 muestran perfiles ideológicos similares al de los alcaldes franceses en 1983. 0.50 Correlación de Pearson (r) 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 0.15 0.10 0.05 Demócratas, primer mandato Demócratas, segundo mandato o más Todos los demócratas Todos los encuestados Republicanos, primer mandato Todos los republicanos Republicanos, segundo mandato o más 0.0 Nota: La ideología tradicional es medida aquí como un alto grado de correlación entre liberalismo fiscal y social. Estas correlaciones muestran un fenómeno diferente al hecho de existencia de diferencias en los niveles del liberalismo fiscal o social. A este respecto, por grupos de edad, la única diferencia entre alcaldes estadounidenses y franceses consistió en que los franceses menores de 50 eran ligeramente más conservadores en lo fiscal. En ello cuenta que los líderes más jóvenes generalmente prestan más atención a los ciudadanos, tal y como se señaló en City Money (Clark y Ferguson, 1983). Los ciudadanos norteamericanos son prácticamente iguales a sus alcaldes: no muestran relación alguna entre el liberalismo fiscal y social. Aparece de forma clara a partir del análisis de varios ítems de liberalismo social y fiscal para ciudadanos de doce países europeos y los Estados Unidos. Más aún, incluso cuando se consideran la edad en los análisis, las relaciones son cercanas a cero para las cohortes de todos los grupos de edad (tabla 2)5. 5. 72 Revisamos encuestas pasadas buscando cambios, pero encontramos pocos datos. Muy pocos ítems han usado la misma redacción a través del tiempo, y la mayoría de los ítems de las encuestas antes de los setenta no separaban el liberalismo social del fiscal, sino que lo combinaban en un índice general. TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART TABLA 2: Los ciudadanos en Europa y Estados Unidos muestran un menor nivel de congruencia ideológica (correlaciones entre items) Ciudadanos europeos V148 Menos intervención del gobierno en la economía 60-80 años 45-59 años 33-44 años 15-29 años V57 Menos diferencias de roles de género 0.008 V150 Protección del medio ambiente -0.13 V57 Menos diferencias de roles de género 0.065 V150 Protección del medio ambiente -0.029 V57 Menos diferencias de roles de género 0.013 V150 Protección del medio ambiente -0.046 V57 Menos diferencias de roles de género -0.035 V150 Protección del medio ambiente -0.020 Ciudadanos norteamericanos Los impuestos federales son muy altos Los impuestos federales debieran reducirse un tercio Apoyo a la Proposición 134 (bajada de impuestos) Libertades cívicas 0.009 0.078 -0.094 El gobierno debería desarrollar un papel más activo en los asuntos raciales 0.053 0.058 -0.106 Integración en la escuela 0.022 0.005 -0.071 El gobierno debería desarrollar un papel más activo en la defensa de los derechos de la mujer -0.034 0.023 -0.04 Aborto -0.03 -0.022 -0.065 0.01 -0.021 0.012 Notas y Fuentes: las correlaciones (r de Perason) entre liberalismo fiscal y social son bajas y no significativas. Los datos son de 2.000 ciudades de Estados Unidos (Encuesta Electoral Nacional, Universidad de Michigan, 1978). Puede consultarse también Clark y Ferguson (1983: 372). Para ciudadanos europeos Eurobarómetro nº 19 (Abril 1983; N= 9.790). V57 (Q. 136): ‘Está de acuerdo o en desacuerdo con las mujeres que señalan que no deberían existir diferencias en los roles que hombres y mujeres desempeñan en la sociedad’. V150 (Q.236): ‘Está de acuerdo o en desacuerdo con que deberían tomarse medidas más enérgicas para proteger el medio ambiente. V148 (Q.234): ‘Está de acuerdo o en desacuerdo con que le gobierno debería jugar un menor papel en la gestión de la economía. CAPÍTULO 2 73 Consideremos ahora la estructura causal del liberalismo social y del liberalismo fiscal, nuevamente con alcaldes estadounidenses y franceses.Tomando algunas características de los alcaldes como variables independientes, estimamos liberalismo fiscal y social a través de regresiones. Encontramos patrones análogos a los de las correlaciones: los alcaldes franceses muestran patrones mucho más previsibles que los alcaldes norteamericanos. En el caso de los alcaldes franceses, los coeficientes de determinación ajustados (R2) son altos, de entre 0,25 y 0,44. ¡Para los alcaldes norteamericanos suponen menos de una sexta parte (0,00 y 0,08)!. Los alcaldes norteamericanos son impredecibles ideológicamente: sus posiciones son explicadas débilmente por las mismas medidas que funcionaron bien para el caso de los franceses. En particular, los partidos políticos de Estados Unidos están desligados tanto del liberalismo social como del fiscal, lo que marca un cambio respecto de la década anterior (tabla 4). En nuestra encuesta norteamericana de 1976 las divisiones del New Deal eran todavía claras: el partido del alcalde estaba asociado con el liberalismo fiscal, así como con cuestiones sociales. Los resultados eran mucho más fuertes, de acuerdo con lo esperado, para los alcaldes mayores que para los más nuevos (el coeficiente beta del partido era igual o mayor a .44 para los alcaldes que estaban en su segundo mandato, pero sólo del .28 para los estaban en el primero; no se muestran aquí las regresiones por cuestiones de espacio). Por lo tanto, se identifica un momento de cambio histórico: después de fines de los años 60 las divisiones ideológicas y de partidos que suponían el New Deal empezaron a declinar en Estados Unidos, y durante los años 70 llegaron al poder alcaldes con nuevas ideologías. En encuestas de los años 80 y los años 90, los alcaldes norteamericanos se veían como ‘no estructurados’ ideológicamente; cabe enfatizar que se trata de un fenómeno reciente. Regresiones análogas para ciudadanos en Europa y Estados Unidos (usando Eurobarómetros y la Encuesta Mundial de Valores) muestran el mismo patrón que las correlaciones (por cuestiones de espacio no se muestran aquí las regresiones). Pudiéndose señalar en este punto que todos estos hallazgos son coherentes con tres de nuestros siete puntos claves sobre la Nueva Cultura Política. Apoyan el hecho de que: 1. el liberalismo social y fiscal se distinguirse explícitamente; 3. la clásica dimensión izquierda-derecha ha declinado; y 6. la NCP se desarrolla en mayor medida entre las personas y sociedades más jóvenes. Retomaremos estos puntos en el Capítulo 4. El cambio histórico que estos hallazgos documentan no ha sido correctamente interpretado hasta hoy; como tampoco lo ha sido el auge del individualismo de mercado, y en especial, entre los líderes políticos de izquierda. Junto con nuestro equipo de colaboradores franceses hemos podido constatar 74 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART que los resultados que muestran las encuestas no surgen de procesos fáciles: muchos alcaldes franceses jóvenes tuvieron que romper dramáticamente con las posiciones ideológicas clásicas de sus partidos; como el alcalde comunista de Le Mans, que fue ‘secuestrado’ por su personal por ‘colaborar’ con los ciudadanos para reducir los impuestos y el número de trabajadores municipales (por ej., Balme et al. 1986/1987). Nevers (1989) mostró los dramáticos cambios del Partido Socialista Francés, que después de 1968 se alejó de la jerarquía partidaria para celebrar encuentros participativos con los ciudadanos, introduciendo elementos de conservadurismo fiscal y descentralización de algunos programas de política social hacia los gobiernos locales bajo el mandato del presidente Mitterand. En los capítulos tercero y cuarto se consideran cambios similares en otras partes del mundo. TABLA 3: Las fuentes del conservadurismo social y fiscal de los alcaldes franceses (regresión). Liberalismo Fiscal Conservadurismo Social R múltiple 0.570 R múltiple 0.708 R2 0.325 R2 0.501 0.254 R2 ajustada R2 ajustada 0.441 Variable independientes B B M08 Partido (1=Comunista; 5=Derecha) -0.118 *** -0.063*** D22 Educación (Alta= más educación) -0.146 ** 0.045*** D23 Religión (1=Ninguna; 4= Practica regularmente) 0.064 ns -0.086 ns D16R Edad (Año de nacimiento) -0.024 ns 0.031 ns D17 Sexo (1=Hombre; 2=Mujer) 0.409** 0.141 ns M18 Ocupación -0.034 ns 0.015 ns CITRSPS Responsividad hacia ciudadanos 0.062** 0.019 ns M17 Porcentaje de inmigrantes en el municipio 0.014 ns -0.007 ns L07 Ingreso medio en el municipio (1982) 0.000 ns 0.000 ns 3.687 0.477 Cte Nota: La tabla muestra los coeficientes de regresión no estandarizados para cada variable independiente. Su nivel de significatividad es: ns=no significativo; * <0.010; ** >0.05; ***<0.01 Fuente: Encuesta del Proyecto FAUI en Francia (1983). CAPÍTULO 2 75 TABLA 4: Las fuentes del conservadurismo social y fiscal de los alcaldes estadounidenses (regresión). Liberalismo Fiscal R múltiple Variable independientes 0.260 Conservadurismo Social R múltiple 0.342 R2 0.068 R2 0.117 R2 ajustada 0.037 R2 ajustada 0.088 B B LPARTY Partido (1=Rep.; 1.5=Indp.; “=Dem.) -0.085 ns 0.058 ns EDMAY Educación (Escala 18 pt) 0.001 ns -0.017 ** LCATHMY Católico? (1=SI; 0=No) 0.077 ns 0.087 * TERMMY2 Número de mandatos -0.029 ns -0.018 ns SEXMY2 Sexo (1=Hombre; 2=Mujer) 0.096 ns -0.153** LNONWHMY Alcalde no blanco (v145r) 0.181 ns -0.143 ns CTRSPS Responsividad a ciudadanos -0.056** -0.006 ns LBLK80 % Población negra 0.401 ns -0.199 ns LFORNSTK 0.103 ** -0.030 ns LV904R Ingreso per capita 1979 -0.069 ns -0.161 ** Nota: La tabla muestra los coeficientes de regresión no estandarizados para cada variable independiente. Su nivel de significatividad es: ns=no significativo; * <0.010; ** >0.05; ***<0.01 Fuente: Encuesta del Proyecto FAUI en Estados Unidos (1983). 5.1 Menos voto de clase Irónicamente, en la medida en que las políticas clásicas del Estado del bienestar logran sus objetivos, los problemas que las engendraron retroceden y el conflicto de clases deja de ser un asunto político. Aunque los votantes de la clase trabajadora todavía apoyan a los partidos de izquierda de manera desproporcionada y los votantes de clase media lo hacen respecto a los de derecha, durante las pasadas cuatro décadas el voto de clases ha declinado sustancialmente en muchas sociedades. Para muchos investigadores se trata aún de un asunto controvertido, y la magnitud del cambio depende mucho del método que se use para medirlo. Una primera y simple medida de estos cambios es el Índice Alford, que muestra una clara caída del voto de clases (gráfico 6). Si el 75 % de la clase trabajadora votara por la izquierda y sólo 76 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART lo hiciera el 25 % de la clase media, el índice Alford correspondiente al voto de clases sería de 50 (la diferencia entre los dos porcentajes). Aproximadamente, esta era el índice del electorado sueco en 1948, pero cayó hasta 31 en 1985. Noruega, Suecia y Dinamarca tuvieron tradicionalmente los más altos votos de clases, pero cayeron abruptamente durante tres décadas. En Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia y Alemania Occidental, a fines de los años 40 y principios de los años 50 los votantes de la clase trabajadora eran más propensos a apoyar a la izquierda que los votantes de clase media, por diferencias que iban desde 30 a 45 puntos porcentuales. En los ochenta, la diferencia se ha reducido a niveles de entre 8 y 18 puntos. La tradición mantiene la política de clases, pero se erosiona a medida que los votantes de clase media, a menudo post-materialistas, cambian su apoyo hacia los partidos de izquierda y los votantes de la clase trabajadora lo hacen hacia partidos de derecha que defienden valores sociales tradicionales, o a nuevos partidos nacionalistas en muchos países europeos (Inglehart, 1977; Lipset, 1981), tal como se sostiene en el Capítulo 4. Un intercambio académico intenso sobre estos asuntos se produjo después de que Clark y Lipset (1991) publicaran el artículo ‘¿Están muriendo las clases sociales?’. El contra-argumento vino de Heath et al. (1991), Hout et al. (1995) y Goldthorpe (1994), quienes sostuvieron que durante los pasados veinte años la política de clases medida por medio del voto no muestra una caída sino una fluctuación sin tendencia específica. El intercambio ha continuado en varias docenas de artículos, que retomaremos en el Capítulo 4. Por ahora simplemente mencionaremos que Heath, Hout y Goldthorpe usan datos de un solo país, Estados Unidos o el Reino Unido, y un modelo muy simple. Pero dos estudios importantes de más de una docena de países, que usan modelos ligeramente más complejos, encuentran resultados diferentes: más variaciones según las naciones y a través del tiempo, y ambos sugieren una caída en el voto de clase (Franklin et al., 1992; Nieuberta, 1995). CAPÍTULO 2 77 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 1981 1982 1983 1975 1976 1977 1978 1979 1980 50 Suecia Gran Bretaña 55 Alemania Occidental Francia 1984 1985 Estados Unidos 1986 60 GRÁFICO 6: Tendencia de la clase social votante en cinco democracias del oeste, 1947-1986. Adaptado de Lipset (1981:505); y Clark y Lipset (1991). 1987 1974 1971 1972 1973 1967 1968 1969 1970 1966 1965 1963 1964 1959 1960 1961 1962 1957 1958 1955 1956 1948 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1945 1946 1947 78 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART 1988 Alford Index of Class Voting 5.2 Menos clientelismo Durante los años ochenta y noventa han aumentado las críticas a las políticas clientelistas, con ataques a la “corrupción”, el “patronazgo” y la “maquinaria política”, desde Japón hasta Estados Unidos. A menudo conducidas por los medios y los políticos de la oposición, las críticas tuvieron un impacto dramático: deposición de todo el liderazgo político en Italia, se socavaron las tradicionales “reglas del juego” desde Taiwán hasta la Casa Blanca de Clinton, pasando por el Chicago del alcalde Daley. De hecho, los líderes políticos defensores de la Nueva Cultura Política se oponen al clientelismo tradicional con considerable éxito, tal como se muestra en varios casos en el Capítulo 4. La caída de la política de clases y del clientelismo, y el auge de la NCP, son cada vez más fuertes, claros y dramáticos. ¿Cómo es la dinámica de esta transformación? ¿Cómo y por qué ocurrió? Debe señalarse que la ruptura en la política de clases y el clientelismo sucedió paralelamente con el auge de nuevos asuntos políticos. Por lo que proponemos que: El amplio cambio hacia el individualismo de mercado en las políticas económicas realizado por muchos partidos políticos habría sido imposible sin la introducción concomitante de asuntos sociales para complementar los asuntos económicos y fiscales tradicionales. Este es un argumento fuerte. A continuación se considerarán algunos de sus aspectos para dar cuenta de la fortaleza de este argumento. 6. Las causas de la Nueva Cultura Política ¿Dónde y cómo surge la NCP? Una rápida síntesis de nuestro análisis puede encontrarse en los tres gráficos siguientes. Primero, los elementos principales de la política de clases, en el gráfico 7. Segundo, la Nueva Cultura Política, en el gráfico 8. Los factores principales que impulsan a los sistemas políticos al cambio desde la Política de Clases hacia la Nueva Cultura Política se encuentran en el gráfico 9. El resto del capítulo aborda cada uno de los factores causales como bloques de propuestas interrelacionadas, en general moviéndose de izquierda a derecha en el gráfico 9. CAPÍTULO 2 79 GRÁFICO 7: Política de clases: rasgos básicos. Asuntos políticos relevantes: Fundamentalmente materialista, orientado hacia la esfera del trabajo y la producción // Redistribución estatal de ingresos // Control sobre el trabajo y la generación de ingreso // Temas sociales subordinados a temas fiscales Estratificación tradicional: Jerarquías Alto nivel de ingreso Alto nivel ocupacional Alto nivel educativo Alto estatus Bajo nivel de ingreso Bajo nivel ocupacional Bajo nivel educativo Bajo estatus 80 + Principales grupos organizados: Jerárquicamente organizados, integrados en: Cleavage ideológico Alto grado de relación entre preferencias sociales y fiscales Clubs Grupos cívicos Grupos empresariales Cámara de Comercio Partidos de derecha tradicionales: Conservadurismo fiscal, Conservadurismo social Sindicatos Grupos de minorías étnicas Grupos vecinales + Partidos de izquierda tradicionales: Liberalismo fiscal, Liberalismo social TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART GRÁFICO 8: La Nueva Cultura Política: rasgos básicos. Grupos organizados: Menos basados en la clase social Más orientados a asuntos específicos No jerárquicos Orientados hacia los medios de comunicación Partidos y clientelismo más débiles Asuntos políticos relevantes: Más orientado hacia temas sociales y culturales que a temas relacionados con el trabajo y la economía Consumo y estilos de vida Satisfacción personal Tolerancia social Medio ambiente Cleavages: 1. ‘Reforma’: por ejemplo, oposición a la tradicional política de clases y el patronazgo/clientelismo. 2. Entre personas NPC: sobre regiones, barrios, y sobre diversos asuntos relacionados con estilos de vida. Cleavage 1, por ej.: Defensa intereses personas mayores Cleavage 2, por ej.: Defensa y protección del medio ambiente Gobierno. Gobierno Cleavage 3, por ej.: Defensa de actividades y clubs deportivos CAPÍTULO 2 81 GRÁFICO 9: Factores de cambio hacia la Nueva Cultura Política. Factores económicos Menor importancia de la agricultura y la industria: Aumento de los sectores ligados a servicios, la alta tecnología y la información Gobierno Individualismo de mercado Mayor nivel de ingresos individuales: el aumento de la riqueza ayuda a reducir tensiones entre grupos de ingresos La Nueva Cultura Política Factores sociales La ‘familia debilitada’: menor importancia de la familia extensa: menor influencia de la familia en la educación y la ocupación Más educación: más acceso a los medios de comunicación 82 Desarrollo de programas de bienestar que han ‘solventado’ algunos de los problemas urgentes del pasado Mayor tolerancia social (hacia diferencias entre individuos y grupos) TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART Tres principios generales guían las propuestas específicas ¿Qué produce el cambio hacia la Nueva Cultura Política? Nuestras propuestas específicas se enmarcan en tres ideas generales, concernientes a jerarquía, empoderamiento y las condiciones estructurales. 6.1 Propuestas en relación con la Jerarquía En razón de sus propias lógicas, las jerarquías (sociales, económicas o políticas) generan reacciones en contra de la jerarquía. Este es el Principio de Nivelación. Según el mismo, grandes fábricas generan grandes sindicatos, que buscan nivelar la jerarquía de la fábrica.A continuación exploramos varios corolarios y consecuencias del Principio de Nivelación y los aplicamos a los partidos políticos, el gobierno, la economía, la familia y la religión. El Principio es muy simple: Principio de nivelación + Jerarquía Anti-Jerarquía El movimiento anti-jerárquico puede ser defendido por un “partido de vanguardia”, incluso en el sentido leninista del término, o más bien como un movimiento social, esté altamente organizado o no (para la sindicalización de los trabajadores, los derechos de la mujer, los nuevos cultos religiosos). Por lo común, tales movimientos anti-jerárquicos inician el conflicto al identificar una “clase” opuesta (burgueses, hombres machistas, paganos), que en su versiones más extremas dan lugar a dicotomías conflictivas en términos del bien y el mal, o lo justo y lo injusto –al menos a un nivel retórico. Pero aunque este Principio de Nivelación de cuenta de cientos de conflictos que se dieron entre fines del siglo diecinueve y mediados del siglo veinte, los años posteriores a 1968 vieron debilitarse lo suficiente a las jerarquías como para generar una dinámica distinta. Al caer la jerarquía las personas se tornan menos deseosa de invertir energía en un movimiento (por ej. el sindicato o el partido socialista) sólo para nivelar la jerarquía, y es en cambio más propensa a participar en nuevas formas de actividad. CAPÍTULO 2 83 La caída de la jerarquía origina una diversidad de movimientos, menos preocupados por la jerarquía Menos Jerarquía + + + Caída de los movimientos anti-jerarquía Auge de la Nueva Cultura Política Empoderamiento de diversos grupos y asociaciones menos preocupados por la jerarquía y más en intereses específicos de sus miembros Dejamos fuera de nuestra teoría explicaciones en torno a cuándo y por qué la jerarquía debería crecer o caer, ya que la dinámica de la jerarquía económica es bastante diferente de la dinámica de las jerarquías religiosas o familiares. Algunas propuestas que enunciaremos sugieren factores asociados con la caída en varias jerarquías, como por ejemplo, el mayor nivel de educación, pero dejamos a otros la elaboración seria de un modelo de la dinámica específica del cambio en cada jerarquía. Nuestro atención se centra en las consecuencias socio-políticas de la jerarquía, no en la elaboración de un modelo específico sobre la estructura y dinámica de ésta. 6.2 Propuestas en relación con el Empoderamiento Con el permiso de Hegel y Marx, la política no es sólo cuestión de tesis y antítesis. Parte de la movilización (por ejemplo, para un movimiento ecologista) consiste en desarrollar las habilidades e inquietudes entre los ciudadanos que los capaciten para formar grupos organizados y a participar en ellos. Un campesinado iletrado y feudal no inicia inmediatamente la actividad política. En Polonia, en 1990, en las primeras elecciones locales post-comunistas, algunos vecinos estaban ansiosos por votar pero más de uno preguntaba: ‘¿Cuándo nos va a mandar Varsovia la lista de candidatos?’. En la mayor parte del mundo, durante décadas, los partidos políticos han elegido sus candidatos con una participación mínima del ciudadano medio. Las listas de los candidatos son normalmente presentadas a los votantes como un “fait accompli” (ver el capítulo de Hoffmann-Martinot). Estados Unidos y Taiwán están entre los pocos países del mundo que celebran elecciones “primarias”, permitiendo a los ciudadanos votar por los candidatos del 84 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART partido. Si la jerarquía del partido fue aceptada como normal en el pasado, hoy, en cambio, muchos ciudadanos sienten que ningún partido es sensible a sus preocupaciones. En la medida en que los ciudadanos adquieren más recursos personales en la forma de capital social (educación, habilidades de comunicación, experiencia personal en asociaciones voluntarias, redes más ricas de contactos sociales), son más propensos a unirse a las organizaciones que defienden asuntos específicos (para limpieza del barrio, vigilancia del crimen, asuntos de la mujer, u otros) que a confiar en los partidos políticos y líderes electos.Tienden más, por lo tanto, a cuestionar a los líderes de los partidos, así como otras jerarquías. Nuestra lógica en este punto, presentada en el gráfico siguiente, es simple: los factores que conducen al empoderamiento o capacitación cívica son: un mayor nivel de educación, acceso a los medios de comunicación, el ingreso, ocupaciones que generan más habilidades interpersonales, viajar y contacto con organizaciones cívicas. La proposición del empoderamiento Los individuos adquieren habilidades organizativas y de comunicación + Más participación en grupos políticos y cívicos A fines del siglo veinte, la medida en que el Principio de Nivelación y el Principio de Empoderamiento explican adecuadamente las dinámicas sociales y políticas es muy variable. Los sindicatos y partidos socialistas son aún fuertes en Escandinavia; el Reino Unido conserva una clara política de clases, haciendo que la elección de Tony Blair en 1997 resultara un cambio dramático respecto del pasado reciente; muchos países menos desarrollados tienen todavía jerarquías rígidas. Sin embargo, aún dentro de estos países están surgiendo nuevas tendencias. En los países escandinavos encontramos más mujeres elegidas en sus parlamentos nacionales que en cualquier otra parte del mundo, una introducción del tema “verde” en los partidos de izquierda, una atenuación de los temas tradicionales de conflicto de clases en los sindicatos, y un serio desmantelamiento del Estado del bienestar, cuestiones identificadas durante décadas por la mayor parte del mundo como el modelo escandinavo. ¿Por qué surgen y crecen estas diferencias? Una primera respuesta, central, es que mientras las jerarquías decaen, otros factores crecen en importancia explicativa. ¿Por qué se dan estos procesos en algunas localidades pero no en otras? Algunas condiciones estructurales CAPÍTULO 2 85 generales operan como factores contextuales que modifican la forma en que tienen lugar estos procesos. 6.3 Las condiciones estructurales afectan las reglas generales de transformación cambiando reglas de juego específicas El empoderamiento, las capacidades y habilidades cívicas que implica, son una propiedad individual; pero las condiciones estructurales son también importantes, como por ejemplo el grado de conflicto o consenso político entre la ciudadanía, o la tolerancia a la oposición política, que los sistemas totalitarios prohiben. Estas características estructurales incluyen tanto condiciones cuasi necesarias a fin de que surjan aspectos de la Nueva Cultura Política, como factores que la difunden más o menos rápidamente. Otras características estructurales incluyen elecciones de competencia entre partidos, la representación proporcional, y estructuras legales similares que favorecen a los partidos y debilitan a los nuevos movimientos sociales. Algunos procesos generales son tan poderosos que transforman las reglas del juego en muchos países y ciudades. En el pasado, la industrialización transformó sociedades enteras sacándolas de los vínculos localistas, basados generalmente en la agricultura. El momento en que se produjo la industrialización varió según los países, ya que las naciones funcionaban de forma más autónoma en el pasado. No obstante, esto ha cambiado. La fuerza más poderosa a fines del siglo veinte es la globalización: ninguna nación o ciudad puede escapar hoy a por lo menos algunos elementos de los procesos globales que transforman muchas reglas de juego para las políticas nacionales y locales. En los anos ochenta y los noventa el mundo se hizo más pequeño. Las tarifas cayeron, el comercio internacional y las inversiones crecieron rápidamente, y la migración de personas aumentó, aunque de forma desigual según qué lugares. Simultáneamente, la mayor parte de los gobiernos nacionales dieron a las autoridades locales más autonomía, descentralizando varios componentes de los Estados de bienestar nacionales. Esto provocó que los mercados internacionales favorecieran a aquellas ciudades que parecían atractivas para las inversiones, comercio y turistas. Las ciudades con una carga impositiva alta, pobre medio ambiente y mala reputación, sufrieron las pérdidas correspondientes. Los líderes que temían convertirse en “perdedores” buscaron cada vez en mayor medida hacer que sus políticas fueran internacionalmente competitivas. La novedad estuvo en la presión para comparar rendimientos específicos con otros en el mundo entero (las tarifas de los impuestos, la duración de los viajes, y muchas me- 86 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART didas de calidad de vida publicadas, cada vez en mayor medida, en revistas populares y usadas por firmas consultoras que asesoran a las corporaciones sobre dónde ubicar sus empresas). Esto preparó el cambio más grande del siglo para los líderes de izquierda, quienes sintieron una presión creciente para abandonar el centralismo de estado y reducir los impuestos y servicios, especialmente si éstos eran más altos que en otros lugares. Las presiones para la reducción de impuestos y el conservadurismo fiscal se hicieron evidentes, pero también lo hicieron otras: los cargos por “corrupción” se incrementaron en estos años, ya que fueron aplicados standards globales, incluso en sitios como China, cuando el Congreso de Estados Unidos amenazó su status de “nación más favorecida” para las tarifas debido a “violaciones a los derechos humanos”. Las firmas italianas se quejaron en los noventa de que las comisiones ilegales a pagar a los municipios, esenciales para hacer negocios, eran tan altas que no podían competir en los mercados internacionales; un elemento significativo del colapso del sistema político italiano en 1993 (ver Capítulo 3). La globalización refuerza la importancia de los mercados, en particular de los más grandes. En resumen, varios elementos de la NCP son conducidos, no sólo por la globalización, sino en combinación con otros factores nacionales y locales identificados en propuestas que enunciaremos más adelante. Las consideraciones globales que hemos mencionado inclinan la balanza en contra del clientelismo y a favor de la NCP. De esas tres ideas generales se desprenden más de veinte propuestas específicas. Aunque señalar que de ellas se derivan las otras proposiciones añade elegancia teórica, es más simple comunicar los nuevos desarrollos utilizando áreas temáticas e institucionales más estándar.Así, en las siguientes secciones, consideramos aspectos como el gobierno y los partidos políticos, la economía, el auge de los asuntos sociales, la familia, menos relevante y jerárquica, los nuevos movimientos sociales, y caída del clientelismo y sus raíces socio-religiosas. No obstante, deben realizarse ciertas advertencias importantes: varias propuestas en este capítulo se refieren a tendencias a largo plazo (crecimiento del ingreso y la educación) que se tornan claras pasados cincuenta o cien años. Sin embargo, algunas tendencias se desaceleraron con el estancamiento económico en los años 70 y otras se revirtieron en los años 80. En general, el ingreso per capita se mantuvo constante en la mayor parte de Europa Occidental y Norteamérica entre 1970 y mediados de los noventa, pero la educación siguió creciendo en muchos países. Aunque estas propuestas postulan simples relaciones lineales, de ningún modo la teoría niega que los patrones empíricos sean cíclicos o que puedan revertirse. La desaceleración del crecimiento económico o educacional no refuta las pro- CAPÍTULO 2 87 puestas. Más bien ilustra la necesidad de analizar no solamente un cambio en forma lineal, sino también de relacionar los cambios con actitudes específicas y otros comportamientos detallados en las propuestas. Las propuestas son ceteris paribus afirmaciones probabilísticas, lo que significa que puede haber importantes excepciones en la medida en que operan una miríada de otros factores. Los efectos combinados de estas advertencias hacen decrecer los coeficientes observados en las estadísticas. Las personas con mayor nivel de formación académica pueden ser snobs, o involucrarse en formas sutiles y sofisticadas de discriminación racial, y argumentar en la defensa de todo tipo de comportamiento. Las personas con menor nivel educativo generalmente expresan sus sentimientos más directamente. Los medios y los líderes de opinión desarrollan y difunden numerosos estereotipos negativos, por ejemplo de los inmigrantes, las clases bajas y las minorías raciales. Los esfuerzos de los medios por hacer dramática una historia o de los líderes de grupos organizados por aumentar la conciencia pública pueden tener un efecto contraproducente, creando estereotipos exagerados e incitando a poner etiquetas demasiado negativas. El efecto neto de esto puede consistir en que algunas personas jóvenes, incluso altamente educadas, cuyo contacto principal con los problemas urbanos sean los medios nacionales, desarrollen un miedo exagerado y estereotipado al crimen y a las poblaciones minoritarias. De hecho, siempre hay disparidades entre las respuestas a las encuestas, los programas políticos y las preferencias reveladas en asuntos tales como la tolerancia social. Una discriminación más sutil puede detectarse con métodos más sutiles. Pero estos asuntos son ampliamente conocidos por los científicos sociales, y en especial, sobre la tolerancia racial han sido cuidadosamente documentados a través de comparaciones como matrices “multimétodo” (ver ejemplos en Weil, 1985). 7. Las jerarquías y sus oponentes: partidos políticos y procesos de gobierno que incorporan o excluyen a la Nueva Cultura Política Junto las tres propuestas anteriores sobre la jerarquía y el empoderamiento, cabe señalar que los nuevos movimientos se organizan a menudo para oponerse a una “jerarquía insensible”. 88 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART 4. Cuanto más jerárquicas son las instituciones sociales, con mayor probabilidad surgirán grupos de oposición poderosos, desafiando a las jerarquías y presionando por reformas igualitarias. Este es El Principio de Nivelación, “abajo con las jerarquías” (Clark 19851986), utilizado en varias de las propuestas siguientes. La reducción de las jerarquías tradicionales –de la nobleza y sus propiedades, la iglesia, los militares, la propiedad de la tierra y las pertenencias– ha constituido desde hace tiempo el programa clásico de la izquierda en Europa. En países o ciudades con jerarquías rígidas, esperamos que exista más persistencia de la política de clases, y por tanto, menos desarrollo de la NCP. Si la jerarquía es centralizada y monolítica (como en el caso de una gran empresa monopolista), los movimientos de oposición o sindicatos tienden a desarrollar y conservar el mismo carácter. Los partidos de izquierda fuertes, cercanos a los sindicatos, fueron la respuesta natural a las fuertes jerarquías sociales y económicas de muchas sociedades europeas durante gran parte del siglo veinte. Esto cambia cuando, por razones externas a nuestra teoría, las jerarquías se nivelan o se diferencian6. En la medida en que las jerarquías decaen, su importancia política para los partidos que se les oponen debería disminuir también. Por lo tanto, la sociedad norteamericana, con sus tradiciones y su pasado más igualitarios (ausencia de milicia destacada, iglesia-estado, aristocracia, etc.), genera propuestas para la redistribución social del ingreso y el status más moderadas que las de muchas sociedades jerárquicas. Por “americanizar” a Hegel: no hay antítesis, porque no hay una tesis. Los grupos y partidos de oposición fuertes se debilitan al declinar las jerarquías. De este modo, en países, regiones o ciudades con una distribución más equitativa del ingreso, la propiedad, etc., debería encontrarse menos conflicto y un surgimiento más suave de la NCP. Consideremos algunas características estructurales claves que, siendo más fuertes o más débiles, están cambiando la operación del Principio de Nivelación. La primera es el grado de legitimidad de la jerarquía en las mentes de aquellos afectados por ella. Cuanto más ilegítima sea la jerarquía, más poderosos son sus efectos de nivelación. La legitimidad a menudo parece más débil para los que están más abajo en una jerarquía. La segunda característica estructural es el grado de tolerancia de la oposición política. El Principio de Nivelación opera más poderosamente en un contexto democrático. Bajo una monarquía absolutista o una dictadura, es más difícil que la Nivelación 6. Las fuentes de la caída del poder monolítico son elaboradas en propuestas para sistemas nacionales en Clark (1974) y para sistemas locales en Clark (1968). CAPÍTULO 2 89 se desarrolle. Tiene que haber espacio para que la oposición surja. La importancia de esta idea se ve claramente en el rápido traspaso de los líderes comunistas de Europa del Este en 1989, después de que Gorbachov indicó que los ciudadanos podían tener más voz en la selección de líderes. Daremos a continuación algunas ideas generales más, y luego las aplicaremos a las áreas institucionales específicas. Así, también debe haber suficiente cantidad de personas que apoyen un asunto para que tenga trascendencia. Los números cuentan: 5. El crecimiento demográfico de un sector incrementa su legitimidad y poder. Cuantas más personas apoyan una política en un sistema político, más posibilidades tiene ésta de tener éxito. Las categorías sociales cuyos miembros generalmente comparten sus preferencias sobre una política pública son llamadas sectores. Un sector que se está expandiendo demográficamente alienta políticas coherentes con sus preferencias. A menudo los analistas utilizan las características socio-demográficas como cohortes de edad para identificar sectores y posibles cambios en la cultura política. La expansión demográfica de un sector puede provenir de dos fuentes: (1) migración y (2) diferencias entre la natalidad/mortalidad a través de los sectores de población. Daniel Elazar (por ej., en Elazar y Zikmund, 1975) ha desarrollado creativamente el primer acercamiento, mostrando cómo las diferentes corrientes migratorias de Europa a Estados Unidos y a través de Estados Unidos ayudaron a implantar diferentes culturas políticas en función del lugar al que se dirigieron y asentaron. El segundo proceso demográfico consiste en que un sector (por ejemplo, los católicos) tiene mayores índices de natalidad y/o menores índices de mortalidad que otros; como consecuencia, el tamaño del sector se expande. Varias de nuestras propuestas, como las concernientes a las personas más jóvenes y altamente educadas, se construyen sobre este Principio Demográfico básico. La combinación de los Principios Demográfico y Jerárquico permite rastrear en las reacciones político-culturales las jerarquías pasadas y distantes que perduran en las políticas de sus portadores. Los inmigrantes de Rusia, Europa del Este y Medio Oriente han ayudado a diseminar los temas radicales en Europa Occidental y Estados Unidos durante generaciones. La analogía norteamericana más cercana a estas jerarquías y al sistema feudal europeo fue la esclavitud en el Sur. Aunque la esclavitud fue abolida en 1865, la mayor parte de los negros todavía no podía votar hasta después de las victorias de los derechos civiles de los años 60.Y cuando finalmente pudieron hacerlo, se sucedieron los impactos políticos sobre ellos mismos 90 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART y para otros. Los movimientos políticos afro-americanos posteriores a los años 60 comparten muchos elementos anti-jerárquicos con los igualitarios europeos: desde Martin Luther King a HaroldWashington, un asunto central fue la movilización de los pobres y desfavorecidos fomentando su registro como votantes, manifestaciones masivas y marchas. De este modo los negros agregaron un tono radical a la política norteamericana, que se combina, a fines de los sesenta, con la tradición organizativa de los activistas universitarios del Norte (McAdam ,1988), y que es posteriormente diseminada por estudiantes radicales, feministas, ambientalistas, gays e incluso la tercera edad, usando rótulos tales como las “Panteras Grises”. Los encuentros entre la televisión y los activistas ayudaron a exportar esta combinación norteamericana alrededor del mundo. Estos movimientos están cambiando drásticamente las reglas en muchos países. Consideremos las instituciones políticas norteamericanas, desde el Congreso de los Estados Unidos hasta las ciudades y las asociaciones voluntarias. Chicago es un caso particularmente dramático: durante medio siglo estuvo dominada por un partido demócrata inusualmente jerárquico. La movilización negra cambió la cultura política de Chicago en los ochenta. Clark ha dirigido una historia oral de Chicago en estos años junto con William Grimshaw. Las entrevistas con activistas revelan el odio al ex alcalde Daley y su maquinaria demócrata. Las maniobras tácticas para revelar su calidad jerárquica y opresiva fueron usadas una y otra vez para movilizar a los partidarios negros. Como estrategia Martin Luther King elegía lugares abiertamente racistas y potencialmente violentos para organizarse, como Birmingham, Alabama, donde el jefe de policía Bull Connor instruyó a sus hombres para el uso de marcadores de ganado eléctricos contra los manifestantes. Pero cuando muchos afro-americanos emigraron a las ciudades del norte, el movimiento de derechos civiles se desplazó con ellos. Dorothy Tillman y otro compañero de trabajo de King, Jesse Jackson, ayudaron entonces a movilizar a los partidarios negros contra los alcaldes Daley y Byrne, y lograron persuadir al congresista Harold Washington para que se presentara como candidato a alcalde de Chicago. ¿Cómo se movilizaron? Del mismo modo y con mucha de la misma gente que Martin Luther King: encontraron un oponente jerárquico. Se manifestaron contra él usando sentadas y marchas, no violentas, pero muy difundidas por los medios. Trataron de forzar a la jerarquía a usar la violencia para parar su manifestación. Los demás, incluidos los televidentes, se unieron a ellos cual partidarios. CAPÍTULO 2 91 En parte, M. L. King y sus seguidores eligieron Chicago como lugar para organizarse en 1969 por la imagen nacional de Daley de 1968, pues durante la convención presidencial democrática había usado activamente a la policía para despejar las manifestaciones callejeras. Él, el partido demócrata, y el presidente Lyndon Johnson, todavía sacudido por Vietnam, estuvieron bajo un intenso fuego político. En los medios nacionales se convirtieron en la principal resistencia doméstica a la paz y un programa político más radical (Tillman 1986:155-158). Daley se apartó de la jerarquía en los años 70, tal como lo hicieron la mayoría de los gobiernos y organizaciones europeas y algunas asiáticas, lo que demuestra el reverso del Principio de Jerarquía. 4A. Al declinar la jerarquía, se hace más difícil movilizar a las personas en contra de ella. En los años cincuenta y los sesenta, Conrad Adenauer en Alemania y el general De Gaulle en Francia, fueron símbolos de una jerarquía férrea, contra la que los igualitarios pudieron organizar a los oponentes. Las manifestaciones de Mayo del 68 en Francia fueron un gran éxito y ayudaron a hacer caer a De Gaulle. Francia, Alemania y muchos países en Europa Occidental y el resto del mundo se hicieron mucho más igualitarios desde entonces, especialmente en lo que respecta a los estilos de los líderes políticos. Los eventos de la Plaza de Tiananmen, China, y las sacudidas en Europa del Este en 1989, demuestran la penetración de las presiones culturales. Esta caída de la jerarquía es una fuente particularmente poderosa de declive de la política de clases. 4B La caída en la jerarquía trae consigo la caída en las lealtades tradicionales de los ciudadanos a los partidos políticos de izquierda y derecha. Esta idea se retoma en los Capítulos 3 y 4. Debe recordarse que no buscamos explicar dónde ni cómo declinan las jerarquías, lo que demanda una integración con teorías sobre empresas privadas, familias y otras instituciones sociales; dejaremos esa tarea a otros teóricos, y nos centraremos en las consecuencias del cambio. Un aspecto sí merece mencionarse: la jerarquía fuerte, a menudo, genera grupos igualitarios fuertes, que a su vez suelen hacer fuertes demandas para nivelar las jerarquías económicas o religiosas usando al Estado. El ejemplo clásico son los grupos socialistas/comunistas. Pero incluso Marx sugirió que esto era indeseable, y que después de la “dictadura del proletariado” (jerarquía temporaria fuerte), el estado debería “marchitarse”. ¿Por qué es diferente la NCP? La respuesta tiene que ver con cambios en las preferencias de los ciudadanos. Mayores ingresos y educación 92 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART deberían impulsar a los ciudadanos a volverse más individualistas social y fiscalmente, lo cual, a través del tiempo, socava el apoyo a las políticas igualitarias fuertes tales como las que siguieron las repúblicas populares durante décadas. Cuando los rusos y los polacos se hicieron tan pudientes y educados que estaban preparados para arriesgar sus trabajos a fin de pelear por la democracia, también quisieron que el estado proveyera menos políticas centrales fuertes de trato igualitario y se hicieron más sensibles a las diferencias en las preferencias de los ciudadanos: el individualismo creció. En los países occidentales, las políticas “igualitarias fuertes” son mucho más poderosas en la retórica de los líderes de movimientos sociales que en las políticas que desarrolla el gobierno, aunque cambian claramente de un lado a otro en asuntos como el reconocimiento de los derechos de las minorías. La consecuencia social de un mayor “individualismo” es la disminución del consenso de valores, que puede ser modesto (a mí me gusta la pizza, a ti el bistec) o profundo (¡todos los paganos deben morir!). Consideraremos las diferencias más profundas primero, ya que plantean problemas obvios para la NCP. Estos “valores básicos” más profundos han ocupado a los teóricos desde Weber y Durkheim. Lo opuesto al Principio de Nivelación es: 6. El Principio de Consenso de Mercado: cuanto mayor es el consenso de valores entre los ciudadanos, y cuanto más se reflejan estos valores en las políticas públicas, en menor medida los ciudadanos presionan por un cambio mediante el voto, el apoyo a los grupos organizados, a los partidos y a un estado burocrático (jerárquico). Grandes diferencias entre los sub-grupos de población son un fundamento clásico de un estado fuerte: sirven para preservar el orden. Este fue el argumento del Leviatán de Hobbes. Pero el polo opuesto a un estado fuerte no es, inevitablemente, el ‘estado de naturaleza’. Mercados de varios tipos son también posibles y todos pueden depender de unas pocas instituciones apoyadas por el gobierno –forzar el cumplimiento de los contratos, regulaciones legales y así sucesivamente, como Spencer, Durkheim y otros enfatizaron–, pero no una gran jerarquía estatal. El Principio de Consenso de Mercado y el Principio de Jerarquía se auto-refuerzan. De ello se deriva un corolario: la legitimidad de la jerarquía se mantiene si muchos ciudadanos sienten que los problemas apremiantes persistirían o se harían peores en el caso de que la jerarquía desapareciera. Esta “necesidad” de jerarquía se ve en la ex Yugoslavia, un caso clásico de múltiples regiones, religiones y grupos lingüísticos que combatieron amargamente. La jerarquía del estado central persistió gracias a la falta de consenso. CAPÍTULO 2 93 Cuando se debilitó, la falta de consenso entró en erupción. Se encuentran variaciones de este fenómeno en todo el mundo, como en el surgimiento de nuevos “subnacionalismos” étnicos, regionales y lingüísticos. Sin embargo, también sucede lo contrario: al declinar las diferencias socioeconómicas y de valores fundamentales, como sucedió en la mayor parte de los países europeos en las décadas recientes, también lo hacen los estados, partidos e instituciones jerárquicas. Los conflictos sociales y de valores menos fundamentales implican un apoyo menos urgente a un estado fuerte que “enderece el mal”. Ello es coherente con las observaciones de Marx sobre el hecho de que el estado como instrumento de represión desaparecería bajo el socialismo o al menos con el comunismo. Esta es la esencia del Principio de Consenso de Mercado. Aunque la disminución en la jerarquía social y un mayor consenso de valores pueden haber debilitado el apoyo a la Nivelación entre los ciudadanos, estas preferencias no alcanzan inmediatamente a los líderes políticos y sus políticas, ya que los programas provienen generalmente de la mano de los partidos políticos. 7. Cuanto más jerarquizados los partidos políticos y más coherentes en su ideología, menos probable es el surgimiento de la Nueva Cultura Política. Esta es la primera aplicación del Principio de Nivelación a una institución específica: el partido político. La NCP rompe con el pasado al desafiar la clasificación tradicional de izquierda-derecha para los asuntos sociales y fiscales, siendo rechazada por los partidarios que se aferran a la tradición y por los responsables cuyas posiciones se ven amenazadas.Al contrario, en los sistemas políticos con partidos estructuralmente débiles e ideológicamente más flexibles, la NCP tiene más probabilidades de penetrar los programas de los partidos y de ser adoptada por los candidatos. Varias encuestas muestran patrones de NCP similares para los ciudadanos de Estados Unidos y Europa, pero la NCP se extiende menos entre los líderes en Europa. Los partidos aparecen como un factor distintivo crítico: Estados Unidos tiene partidos más débiles, más fácilmente penetrables por nuevos asuntos. En la mayor parte del mundo, en cambio, deben formarse nuevos partidos para lanzar nuevos asuntos. ¿Por qué Estados Unidos es diferente? Las elecciones primarias celebradas por la mayoría de los partidos norteamericanos hacen que los candidatos estén mucho más atentos a los votantes. Los candidatos deben ser elegidos por todos los miembros del partido que votan su postulación como candidatos en las elecciones generales. Este 94 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART sistema de elección primaria no existe en Europa y Asia, fortaleciendo a los líderes de los partidos. Las elecciones no partidistas, esto es, las elecciones que prohiben a los candidatos usar cualquier identificación de partidos, debilita el control de estos. Cerca de la mitad de las ciudades de Estados Unidos y muchas localidades canadienses y australianas usan este tipo de elecciones, aún cuando los partidos a veces apoyan informalmente a los candidatos. Sólo unas pocas elecciones se celebran de esta manera en Europa (por ejemplo, para distritos especiales), aunque esta fórmula está siendo explorado en varios países. Los partidos se fortalecen cuando los votantes han de elegir a los candidatos de una sola lista electoral (straigh-ticket voting), pues sólo pueden elegir al total de los candidatos de un partido. Por el contrario, en muchos sistemas de elección partidista, como Estados Unidos o Noruega, los votantes pueden elegir candidatos individuales de dos o más partidos (split-ticket voting). Ello ayuda a explicar el éxito del partido comunista italiano con los nuevos movimientos sociales: una joven feminista y ecologista en Italia tendría que votar por el partido ‘rojo’ y por todos sus candidatos, mientras que en Noruega podría votar por un candidato verde y uno feminista de dos partidos diferentes. La Representación Proporcional (RP) incrementa más aún el control partidario. Por el contrario, los candidatos elegidos por simple mayoría de los votantes en un distrito, están menos atados a un partido. Estados Unidos y Gran Bretaña generalmente usan estas elecciones por distrito, mientras que los países de Europa Occidental continental usan principalmente RP (Rokkan 1970: caps. 4 y 5). Por lo tanto, la fuerza de los partidos es diferente entre naciones y las localidades, permitiendo la realización de comparaciones para evaluar la Propuesta 7, que retomaremos en el Capítulo 4. Considérese una importante consecuencia para aquellos partidos que sí incluyen temas de la NCP: tienden a perder votantes de la clase trabajadora. La defensa de los derechos de los homosexuales, los derechos de “los que queman banderas” y los derechos de los animales, alejan a los votantes de clase obrera. Tony Blair alejó a los mineros del carbón al debilitar los atractivos laboristas tradicionales (ver fin del Capítulo 3). El ejemplo extremo en Norteamérica fue la candidatura presidencial demócrata de 1972 de George McGovern, que llevo a los líderes de los grandes sindicatos a apoyar al candidato republicano Richard Nixon. Sin duda, si los líderes de la NCP toman un partido e imponen la nueva política a los líderes locales y a los ciudadanos (como McGovern y más aún Blair, ya que el partido laborista es más fuerte que CAPÍTULO 2 95 el partido demócrata), ello puede debilitar o incluso revertir la Propuesta 7, que tiene más que ver con el pasado, cuando los NCP son una minoría que se opone a los líderes tradicionales. En Estados Unidos y Gran Bretaña los trabajadores enojados con tales cambios cuentan sólo con los grandes partidos de derecha para votar, que alimentan pequeños grupos organizados como milicias, Ku Klux Klan, etc.. Pero en la Europa Continental, con la RP, en los años 90, cuando los partidos socialistas y comunistas incluyeron asuntos de la NCP en sus propuestas, florecieron los partidos de la Nueva Derecha. Estos partidos de la Nueva Derecha (neofascistas, etc.) son, por lo tanto, reacciones contra el éxito de la NCP en sus sistemas políticos. El auge de la NCP, primero, y luego los partidos de Nueva Derecha, después, cambiaron el carácter de la política nacional en la mayoría de los países europeos occidentales en los ochenta y los años noventa. En el largo plazo los líderes extremadamente racistas y xenofóbicos debieran declinar en su popularidad si sus seguidores se vuelven más pudientes y adquieren un mayor nivel de formación académica, pero en el corto plazo, gozan de mayor éxito en los sistemas políticos socialmente frágiles, sensibles a los medios y volátiles que supone el contexto de sociedades en la que se ha iniciado el desarrollo de la NCP. Algunas personas encuentran que la política de clases y el clientelismo, con sus partidos relativamente estables y centristas, son más atractivos. 8. Los nuevos movimientos sociales se articulan localmente y nacionalmente en organizaciones extra-partidarias con mayor frecuencia cuando los partidos establecidos y los líderes electos son percibidos como poco atentos o proclives a las preocupaciones del movimiento. Esta es la Propuesta de la Movilización del Movimiento Social. Por ejemplo: el partido demócrata de Chicago durante el mandato del alcalde Richard J. Daley en los años sesenta y setenta, y el partido comunista francés en los ochenta, eran generalmente percibidos como “cerrados”. Un estudiante de leyes de la universidad de Chicago, llamado Abner Mikva, se dirigió a los partidarios demócratas locales y les preguntó si podía ofrecerse como voluntario para trabajar con ellos. Pregunta : “¿Quién te mandó ?”. Respuesta: “Nadie”. Réplica: “No queremos a nadie que no haya mandado nadie”. Mikva se convirtió en un importante “demócrata independiente”, que luchó contra la “máquina” del partido durante años. En cambio, las organizaciones del partido demócrata en la mayoría de las demás ciudades norteamericanas han ido cambiado más fácilmente. Tal apertura y adaptabilidad es una de 96 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART las principales razones para la continuidad histórica y el éxito de los dos grandes partidos norteamericanos durante la mayor parte del siglo veinte (Lipset, 1981), en comparación con los partidos europeos, más cerrados organizacional e ideológicamente. Al rehusar adaptarse, han sido con mayor frecuencia suplantados por otros cuando sus contextos cambiaron. 8A. Los sistemas multipartidistas desalientan los nuevos movimientos sociales al permitir que muchos partidos se ocupen de asuntos más específicos. Los nuevos movimientos sociales son más fuertes y penetrantes en sistemas con pocos partidos. El ejemplo extremo fue Polonia en 1991, donde surgieron cerca de 200 partidos, incluyendo aquellos para los Bebedores de Cerveza y el Sexo Seguro. Incluso si los partidos norteamericanos y británicos buscan responder a los ciudadanos-votantes, los pocos partidos inevitablemente frustran a muchos ciudadanos en asuntos específicos. Tal estabilidad en los partidos alienta nuevos movimientos sociales en Estados Unidos, Canadá, Australia y Gran Bretaña, que comparten algunos objetivos con los partidos, a la vez que conduce a cambios más rápidos con partidos más pequeños en la Europa Continental, y en general, en aquellos países con sistemas electorales similares a la RP. El partido comunista italiano (PCI) ilustra esta dinámica. Una comparación con el partido comunista francés (PCF) muestra que “otros factores”, especialmente el liderazgo, son todavía importantes para explicar la adaptabilidad del partido. En los años 70 y 80, el PCF permaneció fiel a su pasado leninista-stalinista, mientras que el PCI, junto con el partido comunista español, definió un nuevo eurocomunismo. El partido italiano no se resistió a los nuevos movimientos sociales, como el PCF, sino que los absorbió. Así, el PCI creó grandes “comisiones” dentro del partido en los años setenta: de feministas, gays, ecologistas y otros. Los sentimientos de movimiento de estas comisiones atrajeron muchos votos jóvenes al PCI (Ercole y Martinotti, 1989). En el mismo periodo, los votos del PCF cayeron precipitadamente (ver Capítulo 3 y 4 para más información sobre el comunismo italiano). Los votantes franceses más jóvenes apoyaron a una variedad de nuevos movimientos sociales y se volcaron a las elecciones mucho menos que las personas mayores. ¿Por qué Francia fue diferente? CAPÍTULO 2 97 8B. Los gobiernos nacionales más centralizados y las concentraciones de población más altas en grandes ciudades generan partidos que son más fuertes, más centralizados, menos adaptables ideológicamente y menos atentos a los ciudadanos. De este modo, la centralización del partido alienta movimientos de protestas y extra-partido, incluyendo nuevos movimientos sociales. Francia fue más centralizada que la mayoría de los países de Europa Occidental, al menos en instituciones de elite administrativa y cultural, y permaneció así durante los años 90 (Thoenig, 1986). La actual demanda de descentralización se relaciona con su pasado más jerárquico. El general DeGaulle encarnó la tradición jerárquica en sus discursos y en su personalidad en los sesenta, y por ese motivo reforzó los puntos de vista anti-jerárquicos entre los franceses más jóvenes. La descentralización fue todavía más alentada por el dominio del partido socialista sobre muchos gobiernos locales entre los cuarenta y los setenta, también debido en parte a que los socialistas no solían tener poder a nivel nacional. La descentralización se convirtió de este modo en un principio básico importante del programa socialista. Dentro del partido socialista surgió una nueva tendencia hacia fines de los sesenta, que enfatizaba la autogestión en grupos de discusión como el Club Jean Moulin, en los movimientos estudiantiles de Mayo de 1968, y en reformas posteriores hechas por el gobierno de Mitterand (Nevers, 1989; Bernier, 1989). El líder ideológico de la autogestión, Michel Rocard, se convirtió en Primer Ministro a fines de los ochenta. Francia muestra bastante bien varios componentes de las Propuestas 8, 8A y 8B, nuestras Propuestas de Movilización de los Movimientos Sociales: la jerarquía característica del sistema francés provocó que la protesta social se centrarse más en la “descentralización” y en la democracia que en países como Suiza o Estados Unidos, donde la jerarquía es comparativamente débil y, por tanto, se trata de es un asunto menos importante. No obstante, Francia comparte la tradición democrática occidental, siendo superada en cuanto a la jerarquización del estado por la Europa del Este y China después de la Segunda Guerra Mundial. Los eventos de Europa del Este y China de 1989 recordaron el París de Mayo de 1968, en que las reacciones contra las jerarquías estatales y a favor de la democracia eran tan fuertes que dejaron muy poco lugar para otros asuntos. Por lo común, cuando decae la jerarquía, se observa una mayor atención en otros temas de la NCP. Así, sólo a fines de los ochenta la ecología se volvió políticamente importante en Francia, una década después que en Alemania e Italia, a pesar de la presencia de numerosos reactores nucleares en el suelo francés. 98 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART 8. Cambios en la organización económica: las fuentes de un Nuevo Individualismo de Mercado Consideraremos primero los cambios en la organización económica para luego rastrear sus efectos y desarrollos paralelos a través del marco propuesto en el gráfico 9. Tres cambios fundamentales en la organización económica describen la caída de la jerarquía: (1) del declive de la agricultura y las empresas familiares a principios del siglo veinte; (2) el auge y la posterior caída de las grandes empresas de manufactura a través del siglo veinte; y (3) el auge de las pequeñas empresas de servicios de alta tecnología a fines del siglo veinte. En cada momento, una de estas tendencias dominó, pero no desplazó del todo a la otra, llegando a coexistir en espacios específicos de forma paralela7. Lo que cambia a través del tiempo es el tamaño de cada espacio, esto es, la proporción de la fuerza de trabajo que desempeña su labor en el marco de tales condiciones organizativas. A grandes rasgos, tales cambios son similares en Estados Unidos, Europa y Japón, con cierto liderazgo de Estados Unidos en lo que se refiere al aumento del sector servicios8. Los cambios en los tamaños de tales espacios ayudaron a redefinir tanto la cultura empresarial como la cultura política a través del último siglo. ¿Cómo? Una de las formas tiene que ver con el incremento del ingreso que permite la expresión tanto una mayor especialización como combinaciones específicas de gustos y preferencias por parte de los individuos. Las personas que están en situación de extrema pobreza necesitan comida, vestido y abrigo. A medida que aumentan los ingresos, los gustos van siendo progresivamente más sofisticados y variados. Pero el aumento en la complejidad que ello entraña hace más complicada la posibilidad de la planificación centralizada, 7. 8. Adaptamos el concepto de ‘espacio’ de Benoit-Smullyan (1944) y Bell (1973: 377) para referirnos a sectores distintos pero paralelos de organización social, cada uno con sus reglas de juego (o cultura). La automatización creciente de la agricultura, y aún más de la manufactura, implica que estos espacios continúan proveyendo un output sustancial (medido en unidades físicas o monetarias), incluso mientras decaen en el tamaño relativo de la fuerza laboral. Pero para las consecuencias sociales y culturales, los outputs físicos son menos importantes que la proporción de la fuerza laboral en cada espacio. Aunque el cambio de la agricultura a la manufactura trajo menos jerarquía, varió según el contexto. Para agricultores dueños de su tierra no lo hizo; para campesinos del tipo casta, generalmente sí (Moore, 1966). El sector servicios norteamericano suponía el 22 % de la fuerza laboral en 1900, el 44 % en 1950 y el 65 % en 1980 (Liesner, 1985). Chan-ung Park nos ayudó a computar los porcentajes a través del siglo veinte de estas y otras fuentes para la mayor parte de los países europeos y Japón. CAPÍTULO 2 99 se hace necesaria la toma de decisiones descentralizada y centrada en las demandas9. La jerarquía se debilita. Cabe formular, pues, algunos corolarios con respecto a la Hipótesis de la Escasez enunciada más arriba: 9. La relevancia de los mercados crece en la medida en que lo hace el ingreso. Cada vez en mayor medida los bienes privados provienen de pequeñas empresas, más diferenciadas y orientadas hacia sub-mercados específicos; especialmente en las áreas de servicios intensivos, como los de investigación y desarrollo, las finanzas y los servicios a empresas. Las grandes empresas, en cambio, parecen declinar, especialmente lo que se refiere a tradicionales productos manufacturados como el acero y los automóviles. En Estados Unidos y muchos países europeos, alrededor de dos tercios del nuevo empleo se genera en empresas con veinte o menos empleados (Birch, 1979). Estas pequeñas empresas no surgen por casualidad, sino porque son más competitivas que las tradicionales grandes empresas. A este respecto, la tecnología y el estilo de gestión son críticos10. 9. Los teóricos socialistas llegaron a conclusiones similares. “Consideremos el rol de la competencia en un modelo de socialismo. La palabra tiene connotaciones indeseables para muchos socialistas, sin embargo es inconcebible imaginar las opciones sin la competencia entre los proveedores de bienes y servicios… Un teatro compite por una audiencia con otros teatros tratando de ser mejor…” (Nove, 1989:18). También puede consultarse Harrington (1989). 10. El debate sobre las contribuciones al crecimiento económico de las empresas grandes vs. las empresas pequeñas continúa. Las críticas a las empresas pequeñas enfatizan que muchas son disparadores de las más grandes; que pueden existir como proveedoras de una gran empresa (común en Japón); que tienen índices de desaparición mucho más altos que las empresas más grandes; y que las pequeñas empresas a menudo dependen de las empresas más grandes, tal como sucede con las empresas automotrices cercanas a Detroit, o las empresas de finanzas cercanas a Wall Street. Las pequeñas empresas pueden también ser menos atractivas para los empleados: menos sindicalización, menos beneficios, tal como cuidado de la salud y pensiones, y menos garantías de trabajo, especialmente porque las pequeñas empresas fracasan más. Por otro lado, las empresas más pequeñas permiten un input mayor de cada individuo, pueden ser más democráticas, y, aunque fracasan más a menudo, los fracasos pueden, en realidad, ser compras de una empresa más grande que ofrece oportunidades crecientes a antiguos empleados de la pequeña empresa. Estos puntos fueron activamente debatidos en 1994, cuando la administración de Clinton buscó usar los beneficios impositivos para alentar a las pequeñas empresas. Pero la evidencia sobre este asunto es todavía escasa o parcial (Nasar, 1994; Harrison 1994). Nuestro punto clave, sin embargo, es que las pequeñas empresas proveen modelos poderosos y ampliamente admirados de organizaciones igualitarias y participativas. Su ágil adaptabilidad lleva a las personas que están familiarizadas con ellas a criticar a las grandes organizaciones, especialmente a los gobiernos, que se quedan cortos en este aspecto. Que la administración Clinton aceptara estos argumentos y buscara actuar en consecuencia muestra la persuasión del modelo de la pequeña empresa. Del mismo 100 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART 10. Cuanto más avanzadas son la tecnología y los conocimientos como base de la economía, más difícil se hace la planificación y el control de las actividades administrativas dentro de las grandes empresas, y aún más en el caso de los planificadores de los gobiernos centrales. Los cambios tecnológicos muestran cómo los nuevos modelos económicos no son ya un asunto de capitalismo vs. socialismo, o de control del sector público vs. control del sector privado; más bien frustran los intentos de control administrativo en todos los casos. Cuando la investigación y el desarrollo generan cada vez más inputs críticos para nuevos productos y tecnologías, se hace más difícil dirigir o definir por adelantado las empresas, y aún más para el caso de quienes tratan de planificar centralmente, como los reguladores externos o los políticos (como en los planes quinquenales soviéticos, por usar un ejemplo extremo). Algunas empresas del plástico tienen hasta un tercio de su personal desarrollando nuevos productos, y la línea de productos cambia completamente en menos de cinco años. Las computadoras, la ingeniería biológica y la robótica son algunas de las áreas en las que se hace complicado pronosticar con algunos años de antelación, y por lo tanto, la posibilidad de establecer un control centralizado. Se podría definir una meta, tal como la energía más barata o una medicina para curar el cáncer o el SIDA, y asignar personal y presupuesto. Pero saber exactamente qué línea de trabajo obtendrá mejores resultados y cuándo, es algo esencialmente imposible de planear. Esta turbulencia e imprevisión en la economía son paralelas de la turbulencia política de la NCP. La nueva turbulencia económica, especialmente en lugares como los países de la ex Unión Soviética, ha traído consigo desempleo masivo y un desorden considerable en muchas ciudades e industrias, especialmente en las industrias pesadas tradicionales basadas en el acero y el carbón, que solía ubicarse en una ciudad-fábrica de una sola empresa. Aunque menos extremas, Europa Occidental y Estados Unidos han sufrido dislocaciones similares, pero también más visibles en el caso de pequeñas ciudades con escasa diversificación económica y centradas en la industria pesada. Cuando los ejecutivos se van de la ciudad, los obreros experimentan una gran desesperación, y muy pocos tienen las habilidades modo, la revista escrita para gerentes de las 500 empresas más grandes de Estados Unidos, Fortune, pone en portada a las pequeñas empresas y exhorta a sus lectores a adoptar el enfoque descentralizado e igualitario de la pequeña empresa. Incluso si este modelo fuera empíricamente refutable, el hecho de que ha sido un poderoso punto de referencia que ayudó a cambiar a las grandes empresas y gobiernos es el punto central aquí. CAPÍTULO 2 101 necesarias para convertirse en los pequeños ‘entrepreneurs’ que dan lugar al crecimiento en ciudades más grandes. 11. Las empresas más pequeñas están menos sujetas a la regulación y el control del estado, siendo, por tanto, más ágiles. El índice de creación de nuevos empleos en Estados Unidos es casi el doble que el de Europa en los 80-90, a pesar de que los niveles de ingreso y las tecnologías son básicamente similares. En parte, ello parece deberse a la existencia de mayores regulaciones sobre las empresas, que provocan más tareas de carácter burocrático ante cada cambio, así como costes más altos al empezar una nueva empresa. Los Estados de bienestar europeos garantizan más beneficios (desempleo, licencia por enfermedad, etc.) a cada trabajador en las empresas grandes y controladas oficialmente. Las empresas más pequeñas, generalmente, escapan a esos controles, ya sea porque están legalmente excluidas o porque no informan de sus actividades, a veces ilegalmente, en la forma de “economía sumergida”. Las empresas más pequeñas a menudo emplean más trabajadores a tiempo parcial y no sindicalizados, lo cual, en parte, ayuda a explicar la disminución de la fuerza laboral sindicalizada en cerca de la mitad entre los años cuarenta y los años ochenta en gran parte de Europa y Estados Unidos (Rempel y Clark, 1997). Una consecuencia importante de estos cambios económicos es el declive de la autoridad y la jerarquía tradicionales. Las tecnologías actuales no requieren tantos trabajadores no cualificados que realicen tareas de rutina, ni una gran burocracia de cuadros medios para coordinarlos, como sucedía en sectores tradicionales como el acero, automóviles y otros. La alta tecnología implica una automatización creciente de las tareas de rutina y requiere más decisiones profesionalmente autónomas. Más igualitaria, la toma de decisiones colegiada es cada vez más un sello de la sociedad moderna, tal como lo sostienen los analistas, desde Habermas y Parsons, hasta los consultores en las escuelas de negocios que enseñan la importancia de la nueva “cultura corporativa” descripta en En busca de la excelencia (Peters yWaterman, 1982), best-seller de no-ficción en Estados Unidos durante un tiempo, y ampliamente leído por los líderes de negocios en Estados Unidos y Europa. Los empleados son alentados a involucrarse en la definición de tareas, a asumir más responsabilidades y a ser recompensados por sus contribuciones individuales, a diferencia de las recompensas por negociaciones colectivas de los sindicatos para una “clase” de trabajadores o por reglas de antigüedad. Muchas empresas más antiguas y grandes han buscado adoptar aspectos de esta cultura corporativa para competir con las empresas más pequeñas y 102 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART dinámicas. Bill Gates se convirtió de este modo en el Marilyn Monroe de la América corporativa en los años noventa. La tendencia es impuesta no sólo por la dirección de las empresas, sino también por las preferencias de los empleados: varios estudios de personal en Estados Unidos indican que los empleados señalan menos insatisfacción laboral en cuanto a los sueldos y beneficios que en cuanto al desarrollo de trabajo y toma de decisiones en equipo y factores similares (Farnham, 1989). Estos cambios organizativos internos son reforzados por el contexto económico general. Las empresas, pequeñas y grandes, se consolidaron gracias al‘boom’ del petróleo en los setenta, así como por su posterior crisis, la aparición del mercado europeo, y en general, las relaciones comerciales a escala internacional. Ahora bien, todos estos factores se combinan para sacudir la tradición de la jerarquía familiar y cuasi-monopólica de los negocios, todavía poderosa en Europa en los años cincuenta y hasta más tarde en Asia. Ello sucedió en el marco de una cultura más general de la jerarquía, la centralidad de la familia y la iglesia. Cuando las fuerzas de cambios mencionadas alteran las prácticas de negocios, se cuestionan las disposiciones burocrático-jerárquicas tradicionales en otros campos, como las agencias del Estado de Bienestar. Ello a su vez impulsa demandas de individualismo de mercado, políticamente más enfatizadas en los años ochenta. Algunas de las tendencias comentadas pudieran ser un fenómeno esporádico, pero muchos elementos de los que enumeramos son más profundos y duraderos. Una consecuencia fundamental de estas transformaciones es el cambio en los conflictos socio-económicos que se dirimen en el espacio político: ya no se trata de la izquierda y derecha basadas en diferencias de clases del siglo pasado que enfrentaba a propietarios y directivos de grandes empresa industriales frente a los trabajadores manuales. Dado que esta situación se corresponde cada vez en menor medida con la forma en que organiza y desempeña su trabajo la fuerza laboral, el apoyo a esa tradicional división política decae. Este antiguo cleavage puede, por lo tanto, ser reemplazado más fácilmente por nuevos asuntos que en el caso de que estos cambios en la economía no se hubieran dado, como afirma la Propuesta 4. Aunque muchas investigaciones sobre estos puntos se han desarrollado en Estados Unidos, Europa Occidental y Japón, presiones hacia cambios análogos se han venido produciendo en otros lugares: desde la Glasnot de la ex Unión Soviética hasta “revoluciones de terciopelo” en Europa del Este e Italia, desde un planeamiento de estado más descentralizado en China hasta el desplazamiento de los oligarcas clientelistas/familiares tradicionales como CAPÍTULO 2 103 el Sha de Irán o Marcos en Filipinas, o la descentralización de la dominación presidencial y partidaria en México. Las presiones globales internacionales y la cobertura de los medios hacen que el aislamiento nacional sea cada vez más difícil, a pesar de que, tal y como recogen nuestras propuestas, existen razones por las que tales procesos no son iguales en todas partes. La turbulencia y los conflictos del fundamentalismo que siguieron al Sha en Irán y se ha convertido en una fuerza importante en Medio Oriente, y la fragilidad de la democracia en las áreas anteriormente soviéticas, nos recuerdan que el fin de una jerarquía no implica un consenso sin problemas. Sin duda, múltiples conflictos, y la mayor incertidumbre política que de ello resulta, son parte de una jerarquía debilitada y hacen que muchos lamenten la pérdida de la seguridad y la estabilidad de los antiguos regímenes. Lamentablemente, cada régimen tiene sus defectos. 9. Crecimiento del ingreso: mayor riqueza y menor tensión social Además de estas actitudes y dinámicas relativas al lugar de trabajo, una economía en crecimiento aumenta el ingreso de los individuos. El mayor ingreso trae consigo, a su vez, importantes consecuencias político-culturales, muchas de ellas indirectas. 12. Cuanto más alto sea el nivel de ingresos y más continuo sea el crecimiento económico, menos poderosos serán los partidos políticos, y menos importantes los programas radicales como la demanda de una fuerte redistribución económica. La confusión de la Gran Depresión de los años treinta y la Segunda Guerra Mundial impulsaron a los partidos de izquierda. La gente no tiende a romper el equilibrio cuando las cosas van bien, pero las crisis generan demandas de cambio político. Una simple inflación acompañada de un estancamiento en la economía después de años de prosperidad lleva a la insatisfacción con los representantes políticos. Ello sucedió en los años setenta, lo que alentó la elección de partidos conservadores en muchos países, como Gran Bretaña, Alemania y Estados Unidos. Los socialistas de Mitterand eran una aparente excepción: elegidos en 1980, inicialmente llevaron a cabo políticas clásicas socialistas, de nacionalización de la industria y expansión de programas de bienestar social. Pero la insatisfacción de los ciudadanos aumentó. Nuevos alcaldes fueron elegidos en 1983, generalmente conservadores a nivel fiscal, pero liberales socialmente. Hacia mitad de los ochenta los socialistas 104 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART franceses redefinieron esencialmente al socialismo, incluyendo asuntos tan poco ortodoxos para éste como la eficiencia y el conservadurismo fiscal. Así, los socialistas franceses eligieron adaptar su programa a los cambios en la sociedad, y permanecieron en el poder, a diferencia de los comunistas franceses, que rechazaron tales desviaciones ideológicas hasta bien entrados los años noventa (Becquart-Leclercq et al., 1987; Clark et al., 1987; Balme et al., 1987). Sin embargo, la agitación en la izquierda en España e Italia llevó a los partidos comunistas en esos países a grandes cambios en los años setenta. Surgieron los debates sobre la posición ideológica internacionalmente apropiada para los partidos de izquierda, parcialmente reflejada en la siguiente propuesta. 13. Cuanto más alto es el nivel de ingresos, más estable es el crecimiento económico de una sociedad, y más estable y próspero es cada individuo, más se extiende el conservadurismo fiscal. Un mayor ingreso permite más opciones a los individuos y las sociedades. Cuando el ingreso crece es más difícil definir prioridades por adelantado y más difícil planear a través de programas establecidos, tanto para los gobiernos centrales como para las grandes empresas privadas. Si en el sector privado la solución es que las empresas pequeñas y ágiles desplacen a las grandes, entonces para los gobiernos nacionales una política análoga consiste en descentralizar el estado de bienestar y otros programas hacia unidades más pequeñas y unidades locales, alentando programas en correspondencia con las preferencias existentes en los municipios. Para algunos, el siguiente paso lógico es la privatización, que permite a los individuos elegir como consumidores en un mercado clásico para bienes de consumo. Cuando la gente se hace más pudiente, no se satisface con atención médica, educación o teatro estándares: quiere cosas hechas a medida, y está dispuestas a pagar por ellas. La consecuencia normal de esto es un menor apoyo político de los pudientes para algunos o todos los servicios del gobierno, o por lo menos, respecto a los impuestos. Del mismo modo, al incrementarse el ingreso, el número de personas económicamente seguras crece, tornándose propensas a criticar a aquellos programas que pueden haber parecido adecuados una década o dos atrás, por burocráticos y faltos de respuesta. Cuando resulta claro que esta insatisfacción viene no sólo de una pequeña elite pudiente sino de un creciente número de votantes/contribuyentes, las viejas políticas comienzan a ser repensadas. La “innovación” se pone de moda en el gobierno. Ello es aún más evidente, y por tanto nuestra propuesta 13, en el caso donde existan sistemas fiscales progresivos, donde exista redistribución (de CAPÍTULO 2 105 ricos a pobres) a través de los servicios del gobierno, y donde exista cierto grado de separabilidad, esto es, no provisión conjunta de los bienes que se proveen11. Sin embargo, incluso con un sistema de impuestos que tome la misma proporción del ingreso de todos los ciudadanos, la contribución absoluta más alta pagada por los más prósperos los lleva al conservadurismo fiscal. Del mismo modo, según nuestra propuesta, cuanto más por encima del promedio esté un votante individual o un grupo de votantes, más conservadores fiscalmente deberían ser (Clark y Ferguson, 1983: 177; Hoffman y Clark, 1979), ya que el aumento marginal en los servicios pagados por servicios recibidos aumenta continuamente con el ingreso. Estos últimos comentarios apuntan a la interdependencia entre los sectores público y privado para explicar las reacciones de los ciudadanos al crecimiento continuo del gobierno. Consideramos a continuación las características del gobierno de manera más explícita. 10. El crecimiento del gobierno: la dinámica del Estado de bienestar 14. Cuanto más extensa y completa sea la adopción de programas del tipo Estado de Bienestar, menor será la presión para que tales programas crezcan de forma continua, en particular, y lo haga el gobierno, en general. El éxito es el problema principal del Estado de Bienestar. Muchas metas de los partidos de izquierda han sido logradas y orgullosamente aplaudidas por los socialdemócratas de Escandinavia o los demócratas de Estados Unidos. La cuestión ideológica que esto plantea es: ¿y ahora qué? La pregunta tiene tanto una lógica técnica o gerencial (qué programas se pueden construir sobre los existentes) como una lógica electoral (qué apoyarán los ciudadanos). Durante las últimas décadas, el compromiso, tanto ideológico como de partido, con las metas de izquierda de los votantes europeos y norteamericanos se ha debilitado sustancialmente. Ello se ve claramente en varias mediciones, como por ejemplo, la caída en el voto de clases, esto es, el grado en el cual el ingreso, la ocupación e indicadores similares de status 11. Divisible aquí es lo opuesto a bienes públicos en el sentido de Samuelson (1969). Clark introduce el término divisible para referirse a un tipo de servicio público, diferenciándolo de este modo de los bienes “privados” que pueden ser consumidos únicamente por individuos. 106 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART social explican el voto por un partido, como sugieren los gráficos 4, 5 y 6. Otros análisis relacionados se encuentran en el Capítulo 4. La propiedad pública de la industria, alguna vez vista por la izquierda como la solución para muchos males sociales, es apoyada hoy sólo por una minoría de la ciudadanía de Europa Occidental, incluyendo sub-grupos materialistas, mixtos y postmaterialistas (puede consultarse el Eurobarómetro 19, por razones de espacio no se muestran aquí). Las diferencias nacionales son reveladoras: el apoyo a las políticas clásicas de izquierda (redistribución del ingreso, control y planeamiento de la economía por parte del gobierno) es mayor en los países europeos menos desarrollados, como Grecia e Irlanda. Inversamente, estas políticas tienen menos apoyo, precisamente, donde han llegado más lejos en la extensión del bienestar, como en Dinamarca y Alemania Occidental (Inglehart, 1990). Si se llevara ésto aún más lejos, se podría llegar al punto en que el control del estado sea visto como una política de la derecha, como fue a veces el caso en Rusia y Europa del Este. 15. Si el gobierno crece más rápidamente que la economía del sector privado, será más probable que aumente el apoyo a la reducción en los programas del gobierno. Esto fue claro en los años setenta, momento en el que las economías se estancaron pero los impuestos y gastos del gobierno continuaron creciendo. La consecuencia fue una creciente carga impositiva –la parte del ingreso de cada uno pagada para sostener al gobierno–. El resultado fue menos ingreso neto para los individuos. Esta pérdida de ingreso fue característica de diez países europeos, Canadá, Estados Unidos y Japón desde 1976 hasta 1985, excepto Finlandia (Mouritzen y Houlberg, 1988: 38, para 1978 a 1986, y Wolman y Goldsmith, 1987, para 1976-1982). Estos fueron años críticos para el aumento del conservadurismo fiscal. Hagamos hincapié en el hecho de que la mayoría de los que apoyan la Nueva Cultura Política se sienten incómodos con la retórica del conservadurismo fiscal de la derecha tradicional. La NCP busca más eficiencia. Se prefieren los impuestos más bajos si el dinero se desaprovecha, pero lo más importante es un mejor gasto, un manejo más responsable de fondos limitados, particularmente en tiempos de crecimiento lento o negativo de la economía, cuando hay una mayor sensación de recesión. A modo de evidencia, digamos que entre los cambios de este tipo más dramáticos investigados están los referéndum sobre impuestos en algunos estado en Estados Unidos, desde la Propuesta 13 de California en 1978, hasta la Propuesta 2 ½ de Massachusetts en 1980, que redujeron los impuestos a CAPÍTULO 2 107 la propiedad a cerca de la mitad. En general, las encuestas sobre quién apoya las reducciones en el gasto de gobierno mostraron que los ciudadanos que consideraban a sus gobiernos “corruptos, ineficientes y sobredimensionados” eran particularmente propensos a apoyar el referéndum (Ladd y Wilson 1985; Reid 1987). Del mismo modo, se interpretó que la derrota del Partido Democrático Liberal (PDL) en el senado japonés en 1989 fue, en gran parte, debido a una insatisfacción creciente de los ciudadanos japoneses con el tamaño y la ineficiencia estatales (Kobayashi e Iwagami, 1989, analizan estos cambios con encuestas a través de más de una década). Consideremos a continuación cómo esta dinámica económica y de gobierno se combina con determinados asuntos sociales para generar apoyo a la Nueva Cultura Política. 11. Los Nuevos Asuntos Sociales generalmente extienden los derechos de los individuos a nuevas áreas Un mayor grado de libertad individual, combinado con un tratamiento igualitario, es la “estructura profunda” que subyace a muchos asuntos sociales específicos. Los ejemplos más claros son aquellos que demandan la extensión de los derechos de la ciudadanía general, o “mayoritaria”, a una minoría o nuevo grupo: el feminismo busca de este modo iguales derechos y trato para la mujer en su lugar de trabajo y en otras instituciones sociales, incluyendo a la familia. Las minorías étnicas, los inmigrantes y los sub-grupos raciales buscan terminar con la discriminación, esto es, no aplicar el criterio que trata a los Gastarbeiter de forma diferente a los trabajadores del lugar. Los jóvenes, los ancianos, los homosexuales, los discapacitados y los defensores de los animales pueden reclamar asimismo un trato “igualitario”. El ex-presidente Jimmy Carter logró expandir este principio a nivel internacional mientras estuvo en el cargo a través de su preocupación mundial por los “derechos humanos”, y estos han seguido diseminándose globalmente e incrementado su poder. ¿Es el movimiento ecologista una excepción? Reclama una intervención activa del gobierno para prevenir la devastación de la naturaleza. Podríamos presentarlo como los “derechos de la naturaleza”, extendiendo a los árboles y al aire los derechos de las personas. Quizás, los derechos humanos y lo de los animales no sean muy diferentes, pero desde luego requieren de diferentes medios y medidas. Puesto que los árboles no pueden expresarse, los ecologistas deben hablar por ellos, urgiendo a 108 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART los líderes políticos a defender la naturaleza contra los gases nocivos, los químicos y la destrucción física, o al menos, a proteger a las personas que resultarían dañadas por estos cambios en la naturaleza. Otro ejemplo es la extensión de los derechos civiles a nuevos grupos (por ej. los derechos de los niños o los animales) y a nuevas áreas políticas (por ej. si los ciudadanos tienen o no derecho a quemar la bandera)12. Las preocupaciones relacionadas con estos asuntos sociales provienen de décadas anteriores, pero se politizaron sobre todo en los años sesenta. Las ‘demandas’ se convirtieron en ‘necesidades’ cuando los gobiernos reconocieron la legitimidad de los que reclamaban. Y las necesidades si pueden ser incorporadas en programas específicos y ayudas por parte de las agencias públicas. Las feministas no sólo les piden a los hombres que sean más igualitarios: quieren que el estado los castigue cuando no lo son. Del mismo modo, los padres están sujetos a la intervención del estado si maltratan a sus propios hijos. Una dinámica política similar se sostiene para muchos asuntos sociales. Como los gobiernos han intervenido de manera creciente en muchos procesos sociales, a veces las demandas han cambiado de “igualdad de oportunidades” a “igualdad de logros”. Los primeros surgen del concepto de derechos de Locke, según el cual se les debería permitir a las personas ejercer sus derechos libremente. La igualdad de logros es más activista y depende de la intervención del estado: su éxito puede ser monitoreado mediante indicadores (por ejemplo, el porcentaje de mujeres contratadas para un trabajo) o medios similares13. Lo nuevo es el uso de controles y programas del estado para hacer cumplir los derechos individuales y promover progresivamente un trato igual en políticas de más áreas. Si estos son los resultados de las políticas de gobierno, vayamos a sus fuentes. 12. Incluso esto puede derivarse de la lógica de la extensión de los derechos a un nuevo grupo más que de una nueva “arena política” si consideramos que el presidente George Bush se puso del lado de los “derechos de la bandera” contra los “derechos de los que queman banderas” cuando propuso un enmienda constitucional en 1989 para proteger la bandera norteamericana. Especialmente para nuestros lectores no norteamericanos agregamos un comentario sobre nuestro texto hecho por Donald Rosdil: “El asunto fue inicialmente planteado por los conservadores sociales. Tomaron una postura en el asunto de la bandera porque representaba simbólicamente un desafío más profundo a sus apreciados valores de patriotismo, aceptación de la autoridad, auto-sacrificio por la nación, etc., hecho por un adversario político cultural en ascenso“. El lado opuesto quemó más banderas públicamente, y el asunto se caldeó tanto que llegó hasta el presidente. 13. La dinámica de los asuntos sociales “progresistas” y “conservadores” se confronta en Rempel y Clark (1997). CAPÍTULO 2 109 12. Del individualismo de mercado al individualismo social: el auge de los asuntos sociales 16. Las personas más jóvenes y educadas apoyan los asuntos que suponen liberalismo social. Aunque apoyan los resultados de muchos programas de estado de bienestar, también prefieren mayor nivel de eficiencia en la provisión de servicios y una correspondiente reducción en los costes y en los impuestos. Estos cambios en las preferencias fiscal/administrativas son más grandes (a) entre las personas más pudientes, (b) en las sociedades más ricas con programas de estado de bienestar extensivos, y (c) entre las personas más jóvenes. Si el individualismo de mercado está creciendo, también lo está haciendo el individualismo social en muchos asuntos sociales. ¿Qué factores contribuyeron al auge de estos asuntos? Los trazos inferiores del gráfico 9 resumen nuestras propuestas. El auge del individualismo, tanto de mercado como social, significa “más libre elección”. Más adelante mostramos cierta evidencia descriptiva de la diseminación del individualismo social en varios ítems de encuestas. Pero ¿por qué se extiende el individualismo? Mayores niveles de ingreso permiten más opciones económicas y un rango más amplio de preferencias, incluyendo en ello los asuntos sociales. Esto a su vez supone nuevas demandas para los gobiernos, como por ejemplo, un sistema educativo más igualitario. ¿Por qué los asuntos de discusión público hacen cada vez mayor referencia a asuntos o cuestiones sociales? En parte gracias a una simple extensión de la Hipótesis de Escasez: al satisfacerse las necesidades económicas básicas, surgen nuevas necesidades. Esto supone una orientación pública cada vez mayor hacia la esfera del consumo en vez de hacia la producción: roles de las mujeres, asistencia a la infancia, vejez, eliminación de desechos nucleares, aire puro, cultura, deportes, tiempo libre. Son menos importantes los asuntos relacionados con el trabajo, como “el derecho a huelga”, la seguridad social, o el seguro de desempleo. Los temas más candentes en Estados Unidos en 1989 eran el aborto, la quema de la bandera norteamericana y las drogas: asombrosamente, todas asuntos no económicos. En 1989, en China, la URSS y Europa del Este el asunto más importante no era ‘más armas’ o ‘más comida’, sino ‘más democracia’. Ese fue el año en que los comunistas eligieron terminar con el comunismo en muchas partes del mundo. El razonamiento también se aplica a los asuntos políticos: muchos asuntos y divisiones tradicionales todavía siguen presentes, pero dominan cada vez menos la agenda política. Las necesidades económicas no desaparecen. Son 110 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART complementadas por otras, que se unen, pero no desplazan, a las preocupaciones económicas. Consideremos los factores más específicos: 17. Cuanto más educado sea un individuo, o el nivel promedio de una unidad social (país, ciudad), más será el apoyo a los asuntos típicos de derechos civiles, libertades civiles y tolerancia. La educación incide positivamente en la tolerancia. Por lo tanto, el apoyo a clásicos ítems de encuesta al respecto aumentan con la educación, como por ejemplo, el de ‘permitiría que un comunista hablara en su escuela’, o ‘permitiría que su libro estuviera en la biblioteca de la escuela’, o ‘aceptaría casarse con una persona de un nivel social diferente’. La tolerancia en este tipo de asuntos ha crecido consistentemente desde que comenzaron a sondearse en los años cuarenta, y continúa hasta el presente en Estados Unidos y Europa (Smith, 1985;Weil, 1985;Ward y Greeley, 1989; Davis, 1989; Brint, Cunningham y Li, 1997). No obstante, los efectos de la educación tienden a ser más pronunciados en una sociedad menos jerárquica, esto es, una en cuyo sistema educativo tienda a inculcar normas igualitarias. Así, la educación tiene un impacto menos fuerte en la tolerancia en algunos países europeos, especialmente Alemania e Irlanda, que el que posee en Estados Unidos (Weil, 1985; Butts, 1997). La educación también tiene mayor impacto cuando expone a los estudiantes a interpretaciones contrapuestas de lo aprendido por sus padres. Los viajes y contactos sociales más “cosmopolitas” tienen efectos similares. Combinada con los viajes y la influencia mundial de la televisión, la educación socava la intolerancia tradicional de los estrechos de miras. Cuando uno entiende al enemigo, los estereotipos simplistas de “demonios externos” se tornan menos convincentes. Unos pocos emigrantes extranjeros pueden traer a un país el cosmopolitismo de lo exótico, haciendo crecer la tolerancia social. Pero la inmigración masiva, como sucedió en la mayor parte de los países de Europa Occidental durante los ochenta, desalentó esta tendencia. Los trabajadores que emigraron se encontraron con una antipatía visible durante la recesión económica en Alemania y otros lugares. En Francia, la emigración de muchos árabes y africanos negros en los setenta y ochenta aumentó su importancia política y social. Simultáneamente con un aumento general de la tolerancia, especialmente entre la juventud y los más educados, se dio un resurgimiento de los temas anti-inmigrantes y el triunfo político de la derecha francesa de Le Pen después de 1986 (Hoffman-Martinot, 1989). Se podría esperar CAPÍTULO 2 111 más políticas anti-inmigrantes en las regiones y ciudades donde hay más inmigración. Este parece ser el caso en Gran Bretaña, Alemania e incluso Escandinavia, a juzgar por el éxito de los partidos y candidatos que tocaron temas anti-inmigrantes en los años ochenta, a veces junto con medidas anti-impuestos. El asunto de los inmigrantes hizo incluso que los alcaldes comunistas franceses y el Partido Comunista Francés estuvieran a la cabeza de la promoción de legislación anti-inmigrante14. No obstante, el incremento de la educación debería reducir el apoyo a los programas anti-inmigrantes y otros programas socialmente “no progresistas”. La mayor parte de nuestras propuestas identifica al ingreso y a la educación como si ejercieran efectos separados. Sin embargo, la educación y el ingreso están moderadamente correlacionados a nivel individual, aún más en los datos a nivel de ciudad, y algunos efectos político-sociales pueden ser conducidos por ambos. Dos candidatos relacionados son el “altruismo” y el apoyo a los “bienes públicos”, los cuales, según sugieren varios estudios, aumentan con el ingreso tanto como con la educación (Wilson y Banfield, 1971; Becker, 1982; Inglehart, 1990). Este punto es todavía controvertido, en parte debido a que la conceptualización y medición del fenómeno es vaga. Quedan, pues, como hipótesis a ser exploradas. 14. Esta violación al progresismo social tradicional de la izquierda fue incitada por un gran número de trabajadores inmigrantes que se mudaron a alojamientos públicos en las ciudades comunistas. Como los inmigrantes no pueden votar en Francia sólo debilitaron la fuerza electoral comunista (Schain, 1988). El impacto negativo de los inmigrantes en el liberalismo social es exacerbado por el hecho de que los extranjeros no pueden votar en Francia. Por el contrario, los norteamericanos negros y muchos inmigrantes hispanos en Estados Unidos son políticamente activos, como lo han sido a menudo los inmigrantes desde el siglo diecinueve. La diferencia franceses/norteamericanos en cuanto a nivel de respuesta de los ciudadanos parece deberse a que los alcaldes franceses caracterizan tanto a los ciudadanos como a los grupos bien organizados que presionan por un mayor gasto, mientras que los alcaldes norteamericanos distinguen a los ciudadanos de los grupos organizados y ven sólo a los grupos como pro-gastos (en nuestros datos de FAUI). Los funcionarios públicos de muchos países están cada vez más preocupados con el hecho de que los inmigrantes, sean votantes o no, a menudo tienen acceso a servicios del estado de bienestar y de este modo incrementan las cargas a los contribuyentes. Qué servicios se les deberían negar a los inmigrantes legales o a los ilegales, es una pregunta que ha encendido muchos debates políticos de la última década. Estos han sido particularmente problemáticos para los partidos y ciudadanos de izquierda. 112 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART 13. La dinámica del cambio cultural: los asuntos sociales Detrás de los cambios de muchos asuntos sociales encontramos (1) una familia debilitada y (2) nuevos movimientos sociales, incluyendo las agrupaciones religiosas e ideológicas relacionadas con ellos. 13.1 La familia debilitada Muchas de las tendencias que se señalan a continuación se producen en paralelo con aquellas que identificamos en la organización política y la economía. El declive de la jerarquía es una dinámica central. 18. Las relaciones familiares y personales se hacen cada vez más igualitarias, con roles más flexibles y un mayor grado de tolerancia hacia gran diversidad de comportamientos. La familia tradicional se ha debilitado15. Menos gente joven se casa; se casan más tarde; tienen menos hijos; muchas más mujeres trabajan en vez de quedarse en casa; los índices de divorcio han crecido; con menor frecuencia padres y abuelos viven con sus hijos (Cherlin, 1981; Forse, 1986; Hernández, 1986). Paralelamente a estos cambios socio-demográficos se dan cambios en las actitudes y roles que conciernen a la familia. Sin duda, las actitudes hacia la familia han cambiado más que casi cualquier otro ítem social o político en los últimos veinte o treinta años, especialmente el de ‘si la mujer debería trabajar fuera de casa’. Desde los años sesenta se anuncian cambios con etiquetas tan populares como “nuevas reglas”, “liberación”, “yuppies”, la “generación yo”, “verdes”, “concientización” y muchos más. Aunque estas tendencias comenzaron antes en Estado Unidos (Reich, 1970;Yankelovich, 1981), sus impactos pueden llegar a ser más profundos en las sociedades más jerárquicas y tradicionales de Europa y Asia (Mendras, 1997). A diferencia de sociedades históricamente más igualitarias, como Estados Unidos, Canadá y Australia, en muchas sociedades jerárquicas los conflictos provienen de grandes diferencias entre cohortes de edad. Por ejemplo, una pregunta planteada en una muestra nacional de franceses jóvenes preguntó si se sentían más cerca de una persona francesa más vieja o de un joven árabe, y la mayoría optó por el joven árabe en un momento en que los árabes eran 15. Tantas personas jóvenes viven juntas en contextos variados que la etiqueta de “familia” es generalmente anticuada. La retenemos por simplificación lingüística, a pesar de que el referente deseado es más “personas que viven en varias formas de disposición social íntima, incluyendo la cohabitación regular e irregular”. CAPÍTULO 2 113 ampliamente criticados en Francia (Balme et al., 1986-87; SOFRES, 1985). Las políticas de los fundamentalistas cristianos y musulmanes generalmente ponen el énfasis en los roles de las mujeres como algo central en sus agendas. Ello se ve en los acalorados conflictos en los anos noventa en Francia y Turquía acerca de cuándo y dónde las mujeres musulmanas debían o no usar sus vestidos tradicionales o cubrirse la cara. La debilitación de la familia no sólo tiene que ver con cambios en su dinámica interna, sino también con la educación y los trabajos que desarrollan sus miembros. La gran transformación de la sociedad de Gemeinschaft a Gesellschaft durante el último siglo fue impulsada por el traspaso de funciones clave de la familia a otras instituciones. Desde 1945, el creciente bienestar económico y los programas de apoyo del gobierno han expandido las opciones de los individuos y han transferido acumulativamente más funciones que nunca fuera de la familia, tales como la salud pública, la atención a la infancia y los préstamos a los estudiantes. Los individuos, por lo tanto, valoran menos las relaciones familiares “particularísticas”, ya que éstas se han vuelto cada vez menos importantes para otras actividades esenciales. Las familias son cada vez menos responsables de criar a sus hijos y de ubicarlos en el mercado de trabajo. Las escuelas han asumido más responsabilidad en cuanto a la capacitación intelectual, pero también en lo que se refiere a la capacitación emocional y cultural. Los gastos de educación de los niños dependen menos de sus padres. Las becas y el apoyo público han traído mayor acceso, especialmente a la educación superior. Pero mientras que estas tendencias evolucionaron durante un siglo o más, su magnitud en los años setenta y ochenta es realmente nueva. La proporción de cohortes de edad que continúan la post-secundaria al acabar su formación básica se ha incrementado enormemente en la mayor parte de Europa Occidental. Las becas para la realización de estudios superiores han crecido dramáticamente. La educación superior se ha convertido literalmente en educación “masiva” a partir de los años sesenta en Europa Occidental y Estados Unidos. Menos niños trabajan en empresas familiares (granjas, negocios, etc.). Los estudios de movilidad social muestran un efecto decreciente de la educación y el ingreso de los padres en la explicación del éxito ocupacional de sus hijos, y simultáneamente se han incrementado los efectos de la educación16. 16. Los estudios de movilidad norteamericanos desde el siglo diecinueve en adelante reportan pocos cambios hasta los sesenta (Grusky, 1986), pero sí reflejan grandes cambios a partir de allí: la réplica de Hout (1988) o de Featherman y Hauser (1978) mostró que el efecto del status de origen en el status de destino cayó en un 28 % entre 1962 y 1973, y en un tercio entre 1972 y 1985. Considerando los efectos del estado de bienestar, Hauser y Grusky (1984, 1987) analizan dieciséis y veintidós 114 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART La proporción de madres y esposas que trabajan en empleos fuera del hogar se ha incrementado en Estados Unidos y muchos países europeos. Con los hijos y las esposas menos tiempo en sus casas y menos dependientes de la familia para sus actividades clave, los hijos, al crecer, perciben un mundo menos dependiente de la familia y desde edades más jóvenes se centran en inquietudes más individuales. Esto también es cierto para los padres, pero especialmente para las madres, cuyos trabajos las sustraen cada vez más de sus roles tradicionales. Del mismo modo, las personas de más edad confían menos en sus hijos para que las apoyen económicamente, y viven físicamente separadas de ellos con más frecuencia que en décadas recientes. En gran parte, porque el gobierno ayuda a estos sectores de población. ¿Cómo se conectan estos cambios familiares con los cambios comentados más arriba? En primer lugar, esta familia socialmente ‘debilitada’ facilita una mayor personalización y una búsqueda diferenciada de preferencias, gustos y posicionamientos. Con ello, debería crecer la tolerancia hacia estilos de vida más diversos. Segundo, ayuda a legitimar la extensión de derechos a nuevos tipos de personas y actividades. Sin embargo, los nuevos grupos no surgieron sin problemas. Aunque los cambios en la organización económica, la mayor riqueza y los roles familiares estimularon a la Nueva Cultura Política, los movimientos sociales desempeñaron en ello un rol independiente. 13.2 El auge de los Nuevos Movimientos Sociales Los nuevos movimientos sociales llenan el espacio entre los individuos y/o familias y los líderes políticos. Los movimientos más obvios datan de fines de los años sesenta, en su defensa de los derechos civiles, primero para los negros en Estados Unidos; posteriormente para asuntos feministas, la ecología, la tercera edad, y otros asuntos. El apoyo a estos temas creció, mientras que los partidos y líderes tradicionales no respondieron tan rápido o completamente como los activistas esperaban. Aunque la participación ciudadana activa es todavía excepcional: los líderes son siempre, por definición, una elite, los ciudadanos apoyan este tipo de movimientos de diversas maneras, como reflejan los ítems de las encuestas del tipo ‘tratar países, encontrando más movilidad en países con liderazgos políticos socialistas y social-demócratas. Puede consultarse también Grusky (1994). Sin embargo, estos hallazgos iniciaron una reacción en contra de ciertos investigadores de la movilidad, quienes sugieren que no hay un cambio real, sino sólo una “fluctuación sin tendencia” en la movilidad social (por ej. Shavit y Blossfeld, 1993). Este debate va es paralelo, e involucra a algunos de los mismos protagonistas que el debate sobre la política de clases. Ver Capítulo 4. CAPÍTULO 2 115 de convencer a los amigos’ de la importancia de una causa, donar tiempo voluntariamente, contribuir con dinero u otros similares. Estos ítems en la Encuesta Mundial de Valores muestran que los encuestados más jóvenes y socialmente liberales son alrededor de dos veces más activos que el conjunto o media de la población. Una encuesta norteamericana repetida desde fines de los sesenta hasta fines de los ochenta muestra una cifra cercana al doble en el número de ciudadanos que participan en actividades de grupo, escribiendo cartas, visitando a líderes políticos, contribuyendo con dinero y dedicando tiempo a grupos sociales y políticos. Otra encuesta repetida durante el mismo período, concerniente a la capacidad de respuesta de las agencias de gobierno (Schumaker, Cigler y Faye, 1989), muestra resultados similares: los contactos directos se duplicaron para muchos grupos organizados, especialmente los grupos vecinales (de barrio). Esta duplicación se corresponde, casi directamente, con la caída del voto en las elecciones durante el mismo período. Según sugieren estos resultados, muchos ciudadanos encuentran que las opciones de los candidatos están muy distantes de sus preocupaciones como para ir a votar: los partidos y líderes establecidos son vistos como “irrelevantes”. Los grupos locales y los asuntos específicos logran un mayor apoyo. Los movimientos ecologistas de base en Francia y Polonia vieron incrementado su apoyo sustancialmente, a menudo gracias a adolescentes y ‘veinteañeros’ a fines de los ochenta17. Una explicación para este tipo de movimientos es de carácter socio-psicológico: al decaer la familia en sus funciones, tanto afectiva como de definición de roles, otros grupos crecen en importancia.Varias teorías socio-psicológicas sugieren este tipo de sustituciones funcionales entre las instituciones (por ej., Parsons y Platt, 1973). Extendiendo esta perspectiva a nivel cultural, Wildavsky yWebber (1986) argumentan que cuatro culturas políticas cuasiuniversales han persistido durante siglos. Los años setenta vieron crecer a la que llaman “igualitaria” o “comunal”, que provee una autodefinición cultural para sus miembros por medio del ataque a los de afuera, y de este modo les permite definirse a sí mismos como distintos y crear una unidad interna igualitarista. En períodos de activismo, los líderes grupales buscan “elevar la conciencia” tanto de los de fuera (los líderes políticos) como de los de dentro, miembros del grupo potenciales pero inactivos. Por ejemplo, los líderes de los grupos feministas y de homosexuales sugerirían cómo hacer 17. Previamente estos asuntos fueron más dominados por organizaciones nacionales, a menudo con una perspectiva más establecida (Swianiewicz y Kowalczyk, 1989). 116 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART frente a situaciones sociales difíciles para ellos, sustituyendo a la familia. Los “círculos de discusión” informales brotaron gracias a los miles de individuos que buscan ocuparse de nuevos asuntos. Incluso dos economistas de antecedentes neo-marxistas se hicieron eco de este punto de vista (Bowles y Gintis, 1987: 152), argumentando que una interpretación instrumental no da cuenta de los beneficios que los participantes sienten al formar parte de un movimiento, especialmente el sentido de satisfacción y la especificación de nuevas definiciones de los roles. La afectividad se ha propagado de los contextos familiar y religioso a muchos otros, como ‘formar una comunidad’,‘cambiar el ‘discurso’,‘establecimiento de lazos sociales’, y así sucesivamente. Esto se originó en las reuniones estudiantiles posteriores a 1968 y se difundido más allá desde ese entonces. Funcionalmente análogos suelen ser los movimientos cuasi religiosos. Las nuevas sectas, los cultos, la meditación trascendental, la cienciología y otros, han crecido incluso en mayor número en Europa que en Estados Unidos (ver los estudios extensivos de Wuthnow y Bainbridge, 1989). Algunos de estos movimientos religiosos han incrementado dramáticamente su impacto político, desde el fundamentalismo musulmán en el Medio Oriente hasta los predicadores electrónicos (evangelistas de la TV) y las campañas de mailing directo para candidatos políticos en Estados Unidos. Los cristianos y musulmanes fundamentalistas se convirtieron en fuerzas políticas importantes en muchos países durante los noventa. ¿Cómo conciliar el “empeño intolerante” de los movimientos sociales con la creciente tolerancia que observamos? Del mismo modo, ¿cómo conciliar la demanda por un papel regulador del estado en estos asuntos con las extensión de relaciones afectivas y la tolerancia social que vemos en las encuestas? Nuestra interpretación es: distinguiendo a los líderes de los seguidores. Los líderes de todos los movimientos sociales tienden a ser más extremos que sus seguidores. Más aún, los líderes de nuevas actividades son propensos a ‘sobrevender’ su causa con la esperanza de movilizar –especialmente en acaloradas negociaciones con los líderes políticos o en las apariciones en los medios–. En general tienen éxito cuando los líderes políticos los toman como voceros de los nuevos asuntos sociales. Pero tal como indican los resultados que hemos revisado sobre la ciudadanía en general, los seguidores se están haciendo cada vez más tolerantes incluso al apoyar nuevos movimientos sociales. Estas diferencias entre los líderes y los seguidores están documentadas en Rempel (1997). El hecho de que los ciudadanos apoyen a varios grupos, y no sólo uno, también debería llevarlos hacia una mayor tolerancia, como sostuvieron Simmel, Coleman y otros. CAPÍTULO 2 117 Esta distinción entre líderes y seguidores es a menudo dejada de lado por los líderes políticos, quienes tratan ante todo con los segundos. Aunque los movimientos sociales no son un fenómeno nuevo, en función de la respuesta de los líderes políticos, cambian desde agrupaciones pequeñas, aisladas e informales a movimientos políticos unificados, más grandes y formales. El crecimiento de los movimientos ecologistas hasta llegar a convertirse en partidos en muchos países europeos ilustra este hecho claramente: los partidos suizos, abiertos y descentralizados, apoyaron los asuntos “verdes” rápidamente; los partidos franceses, centralizados, fueron lentos al hacerlo. Para entender el éxito de los nuevos movimientos sociales (NMS) en la institucionalización de nuevas normas y valores culturales durante las dos décadas pasadas hay que ponerlo en relación con la cada vez menor legitimidad de las jerarquías tradicionales, desde las fábricas y sindicatos, hasta la familia tradicional, las iglesias, escuelas y gobiernos (al respecto, datos de numerosas encuestas pueden encontrarse en Lipset y Schneider, 1983). Estratégicamente, algunos nuevos grupos buscan presentar asuntos de tal modo que los grupos del “establishment” no puedan o no quieran responder. La explicación del surgimiento de este tipo de nuevos movimientos sociales depende así de la dinámica socio-psicológica, proveniente de (a) la caída de la familia y las nuevas identidades sociales y (b) la falta de atención percibida por parte de las instituciones establecidas. En cambio, en situaciones donde la familia se hace menos importante, se desarrollan nuevas identidades, pero si el gobierno responde, los nuevos movimientos sociales deberían decaer –lo que sucedió ampliamente en los noventa, cuando los asuntos defendidos por los NMS, que estaban fuera de la agenda, se convirtieron en políticas oficiales de muchos gobiernos–. 14. Clientelismo, religión y medios: factores que facilitan o retardan Cuatro factores alientan o retardan los efectos señalados en las propuestas ya discutidas. El clientelismo político y las prácticas religiosas que enfatizan las relaciones personales retardan la NCP, mientras que la administración profesional y el uso de los medios de comunicación la alientan. Estos cuatro factores son fundamentales al diferenciar entre el Norte y el Sur de Europa. Se combinan en una dimensión de cultura política que varía desde las “políticas tematizadas” abstractas e impersonales hasta los contactos específicos y personales, y el “clientelismo”. 118 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART 19. La Nueva Cultura Política probablemente surgirá en los contextos políticos que enfatizan los asuntos políticos concretos más que el clientelismo. La cultura política del clientelismo y la política étnica entran en conflicto con varios componentes de la NCP. Es más difícil romper con las lealtades en los grupos organizados y con reglas burocráticas de trabajo si las relaciones personales a las que dan lugar gozan de un alto grado de legitimidad y están en el núcleo del intercambio y la gratificación política. A diferencia de sociedades más individualistas, en tales contextos, la red de relaciones personales aparece como un instrumento legítimo para la realización de políticas. ¿Por qué y cómo tales contextos político/sociales densos resultan importantes? Consideraremos primero los patrones religiosos tradicionales, y luego, cambios recientes que modifican sus efectos. 20. Las religiones no relacionadas con el estado, como el protestantismo en los países católicos y los protestantes no conformistas en los países protestantes, tienden a enfatizar el individualismo, lo que lleva a políticas centradas en temas concretos, mientras que una mayor ligazón entre la religiones y el estado, y el catolicismo, enfatizan los lazos más personalizados, alentando la política clientelista. El protestantismo enfatiza la salvación a través de las buenas obras individuales, y de este modo una relación personal directa con Dios. Por el contrario, para los católicos la iglesia es una intermediaria que provee confesión para los pecados y garantiza la absolución. Estas diferencias teológicas tradicionales pueden reducirse con el tiempo, pero todavía persisten en las perspectivas culturales que ayudaron a formarlas. En gran parte del norte de Europa y en Nueva Inglaterra en Estados Unidos aún perdura una concepción abstracta y moralista de la política (Elazar, 1975), mientras que la lealtad personal es más valorada en los ambientes católicos (cf. evidencia de diferencias internacionales persistentes en Ward y Greeley, 1989; Mendras, 1997). Clark (1975) liga estas diferencias religiosas generales a los componentes específicos que afectan la cultura política. Así, por ejemplo, en las ciudades norteamericanas puede hablarse de una “ética irlandesa” de sociabilidad, confianza, localismo, práctica del catolicismo y conservadurismo social, que legitima el patronazgo político. El catolicismo apoya los contactos personales más intensos, en oposición a la política tematizada, abstracta e impersonal de los protestantes. En varias ciudades norteamericanas, los católicos irlandeses surgieron como líderes en el desarrollo de organizaciones políticas con este tipo de lazos. Su persistencia, como en Chicago hasta los años ochenta, desalentó la política tematizada y el estilo de la NCP. La revolución de Chicago llegó en 1983 con la elección del priCAPÍTULO 2 119 mer alcalde negro, Harold Washington. Él y la mayor parte de la población negra de Chicago son protestantes, que consideran ‘inmoral y deshonesto’ el clientelismo de la máquina política, en contraste con los hispanos de esta misma ciudad, católicos, y más clientelistas. La diferencia negro/hispano subraya la importancia de los factores religiosos que distinguen a dos grupos de bajos ingresos. Otros factores que preservan o desalientan al clientelismo se encuentran en Clark (1997a). El énfasis en la ideología abstracta alienta a los candidatos a poner el acento en los temas concretos en vez de en los favores personales. Los analistas, basándose en Samuelson (1969), se refieren a lo anterior en términos de bienes públicos versus bienes privados o divisibles, pero los bienes públicos son más difíciles de usar para construir coaliciones y pueden crear un intenso debate. Es difícil atribuirlo a la casualidad, pero una hay una clara “afinidad electiva” entre la política tematizada, los bienes públicos y el consenso como rasgo social y político. Los ideales británicos y de Nueva Inglaterra de buena educación y comportamiento caballeresco, el énfasis de Nueva Inglaterra y Escandinavia en la unanimidad y la participación de todos los ciudadanos como un deber moral, contrastan marcadamente con la política en los países católicos, donde los intereses particulares son discutidos explícitamente, la política es más abiertamente conflictiva y ampliamente considerada como “sucia”, si no inmoral. La política es entonces algo que no se debe alentar en los “buenos ciudadanos”, mujeres o niños. Se delega en los políticos profesionales (Clark y Ferguson, 1983: 120-134; 242-243; Elazar, 1987: 142; Durant, Lyons y Fitzgerald, 1989; Clark y Jeanrenaud, 1989). Estos políticos enfatizan bienes divisibles, “hacen tratos” y se espera que sean abiertamente conflictivos. Su política es más un juego de suma cero, y las coaliciones tienen pocas posibilidades de ganar para minimizar el reparto del botín. Por el contrario, la NCP se apoya más en los bienes públicos, como por ejemplo los controles ambientales. Esto también permite que se les quite el poder a los “políticos” y se delegue más autonomía al personal administrativo a través de los administradores profesionales de la ciudad y los mecanismos de “reforma” de gobierno, o similares, tales como el no partidismo y otros factores enunciados anteriormente que debilitan a los partidos. El ombudsman escandinavo puede sobrevivir políticamente sólo donde los funcionarios están dispuestos a dejar de reclamar esa fuente obvia de recompensa clientelista. El ombudsman de Nápoles, Dublin y Chicago es el padrone. Las grandes “reformas de consolidación” de los gobiernos locales también tuvieron amplio éxito en Escandinavia y Gran Bretaña y fracasaron en la mayoría de los países católicos de Europa del Sur en los setenta (Goldsmith y Page, 1987). La abolición de las unidades locales más 120 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART pequeñas para consolidar un gobierno metropolitano fue débilmente resistida por los funcionarios locales y sus ciudadanos en los países protestantes del Norte de Europa, pero en el Sur fue vista como un intento de romper lazos personales valiosos, y no fue, por lo tanto, desarrollada. La estructura legal refuerza modelos similares: los assessori italianos son miembros del ayuntamiento elegidos que encabezan las agencias administrativas, al contrario del gobierno del “city manager” norteamericano, canadiense y australiano, que en algunos casos prohibe por ley a los miembros del ayuntamiento que tengan cualquier comunicación con el personal administrativo para impedir favores personales. Los partidos políticos que se mantienen unidos por lazos personales cercanos son más resistentes al cambio que aquellos que no poseen tales lazos. Sin embargo, el estilo no ideológico de la tradicional máquina política podría adaptarse a cambios en la ideología (lo que representa la NCP) si todo lo demás fuera igual, tal como pasó en Chicago a fines de los noventa bajo el gobierno del alcalde Richard M. Daley. Los factores no “iguales” son la importancia de las relaciones personales mediante trabajos o contratos apadrinados por la política clientelista, utilizados para solidificar grupos étnicos, religiosos o sindicales. Estos pueden ofrecer una vigorosa resistencia a las políticas de la NCP. Los países y religiones no occidentales incluyen dimensiones similares pero a veces opuestas. Por ejemplo, el énfasis japonés en una discusión exhaustiva y extensa por parte de los participantes claves en una decisión tiene un parecido con los ayuntamientos de Nueva Inglaterra, pero le falta el apuntalamiento individualista. Las relaciones clientelistas están enclavadas en muchas asociaciones tradicionales japonesas que se superponen con organizaciones más formales, como los grupos de barrio y los partidos políticos, tanto a nivel local como nacional. La familia japonesa es una fuente tan fuerte y persistente de lazos particularistas, y un modelo tal de relaciones personales intensas y ritualizadas, que influye en muchos lugares de trabajo e instituciones políticas –desde las ceremonias del té hasta la inclinación precisa a quince, veinticinco, cuarenta y cinco o noventa grados en función del estatus–. El clientelismo está, por lo tanto, enraizado en la política japonesa, tanto como en muchas partes de Asia, a pesar de que los ataques “reformistas” al clientelismo se convirtieron cada vez más en una división creciente en varios países asiáticos durante los noventa. No obstante, algunos factores tradicionales se están debilitando. Inglehart (1990) encuentra que las diferencias entre países protestantes y católicos en cuanto al crecimiento económico a finales del siglo diecinueve han revertido hacia mitades del siglo veinte. Del mismo modo, el clientelismo ha decaído CAPÍTULO 2 121 en décadas recientes, incluso en áreas como el sur de Italia y España. Dos factores son notorios en estas transformaciones. 21. Cuanto más profesionalizado y burocratizado es un estado de bienestar nacional, más probable es que prevalezca la política centrada en asuntos concretos sobre la política personalista o clientelista. Observadores de la maquinaria política, como R.K. Merton y E. C. Banfield, vieron venir su caída con el New Deal norteamericano y sus correspondientes criterios impersonales para adjudicar servicios sociales y de bienestar (Clark 1975, 1993a). La propuesta es analíticamente válida, pero muchos otros factores retardan su implementación. Por ejemplo, en un contexto nacional, cuando la política clientelista es poderosa, los programas nacionales son a menudo creados o administrados de forma que haga posible el apoyo a los patrones clientelistas existentes. De este modo, el New Deal de Roosevelt y muchos programas de la Gran Sociedad ayudaron a sostener maquinarias clientelistas en ciudades como Pittsburgh, Newark y Chicago. Lo mismo sucede en gran parte del Sur de Europa, Japón y muchos países del Tercer Mundo. En este tipo de contextos, el estado de bienestar simplemente provee más recursos para que los grupos establecidos se los adjudiquen a sus seguidores. La propuesta 21, de este modo, no señala únicamente que exista o no un mayor gasto en bienestar, sino más bien si los recursos son adjudicados para alentar o desalentar las relaciones personalistas18. 22. Cuanto más importantes son los medios de comunicación de masas, menos importantes son los patrones clientelistas. Cuanto más ampliamente se reparte la propiedad de la radio y la televisión, y cuanto más transmiten éstas contenidos políticamente significativos, en mayor medida se debilitan los lazos personales como recurso informativo y mecanismo de intercambio en la política. Es difícil alejar a los “militantes” de los partidos de una TV confortable y una cerveza. Del mismo modo, las actividades de recreación tradicionales, simples pero muy populares, que implicaban relaciones personales directas (juegos de cartas, bingo, dominó, chismes, elemento básico de las organizaciones políticas clientelistas) son debilitadas por los nuevos ‘placeres’ mediáticos. Analistas en el sur de Europa ponen particular acento en este impacto de los medios en contextos 18. La política tematizada claramente se puede mezclar con el clientelismo. Por ejemplo, Walder (1986) muestra cómo el clientelismo administrativo tradicional chino se unió a los intereses ideológicos del Maoísmo después de 1945 para proveer un conjunto de criterios para la promoción del personal público y la adjudicación de recursos. 122 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART con tradiciones clientelistas fuertes (Bettin y Magnier, 1991; Giurickovic, 1996). Al crecer la importancia política de los medios se hace posible el contacto directo entre el líder político y los ciudadanos individuales, lo que puede debilitar el personalismo clientelista. Los medios surgieron como una fuerza poderosa en los años ochenta y noventa, cuando la cobertura televisiva de la política se hizo más continua y a menudo más crítica. Simultáneamente, al debilitarse los partidos y los grupos tradicionales, como los sindicatos, los medios llenaron el espacio más rápido que otras alternativas. Generalmente la televisión no está controlada por un sólo grupo ideológico o partido político, al contrario de lo que sucede con muchos diarios y revistas, e incluso, si está controlada por el gobierno nacional, en la mayoría de las democracias se obliga a la televisión a apelar a la ciudadanía general. Por lo tanto, los medios pueden ayudar a incrementar el impacto de ésta. La investigación sobre los medios está atrasada con respecto a estos cambios, pero los principales estudios relevantes son revisados en Rempel y Clark (1997) y muestran que tienen efectos moderados. Los costes de publicidad de una campaña política se incrementan cuando los candidatos usan más activamente la televisión y la radio. En el pasado, muchos voluntarios, trabajadores de los sindicatos y otros no les cobraban a sus líderes por su tiempo, y no pedían que los candidatos les pagasen por adelantado. Los medios lo hacen. La correspondiente presión sobre los candidatos para recolectar vastas sumas de dinero –a menudo cinco o más veces superiores a las de sólo una década atrás– llevaron a muchos líderes que representan el fenómeno de la NCP a involucrarse en una búsqueda de fondos a veces cuestionable. Bill Clinton en la campaña presidencial norteamericana de 1996 y muchos Nuevos Alcaldes franceses enfrentaron estos problemas. Los medios más poderosos también se centran en el descontento de los ciudadanos al exponer detalles de la corrupción entre los líderes políticos, con un acecho y rectitud que coge a muchos líderes desprevenidos. Con los partidos heridos y debilitados, los medios informan más detalladamente, invocando los derechos de la ciudadanía general. Pocos se atreven a oponerse. Potencialmente, la Internet descentraliza la información aún más que los medios masivos, ya que los usuarios individuales pueden elegir los lugares a visitar, crear sus propios grupos políticos y mantener contactos activos en todo el globo. Grupos como los ecologistas son un ejemplo al respecto, pero incluso los skinheads alemanes se coordinaban entre sí por correo electrónico en los noventa. Los grupos pequeños y extremistas, especialmente en ciudades pequeñas y aisladas, pueden ayudarse mutuamente de manera CAPÍTULO 2 123 sustancial por medio de la nueva tecnología. El uso de Internet todavía estaba confinado a grupos relativamente de elite en los noventa, quienes ya han adoptado muchas tendencias de la NCP; pero con el tiempo la Internet y las tecnologías de computadoras asociadas pueden llegar más lejos y traer más cambios aún inciertos. La propuesta 22 se debilita si los líderes políticos pueden controlar los medios. Las amenazas de censura o la propiedad directa de los medios por parte del Estado en países como España,Yugoslavia o la mayoría de las repúblicas populares dieron lugar a situaciones en donde se ralentizaron los cambios. Si los medios son tan estrechamente controlados como para ser despreciados por la mayoría de los ciudadanos, las relaciones personales se fortalecen como fuentes de información política. De lo expuesto sobre el clientelismo cabría derivar que, en general, la NCP debería surgir en mayor medida entre los protestantes, donde el clientelismo es débil, en países con administraciones profesionalizadas y donde los ciudadanos usan activamente los medios de comunicación. 15. Resumen En la primera sección definimos a la Nueva Cultura Política a través de siete elementos que la distinguen de la política de clases. La segunda sección mostró cómo nuestro análisis se construye a partir de trabajos anteriores. La tercera ofreció evidencia a partir de varias encuestas de ciudadanos y líderes políticos, que indica que la política de clases todavía es fuerte en algunas áreas (como entre los alcaldes más viejos en Francia), pero fue sustancialmente desplazada por la Nueva Cultura Política en otras (como los alcaldes norteamericanos en años recientes, los alcaldes franceses más jóvenes, y las cohortes más jóvenes de ciudadanos en la mayor parte de Europa y Estados Unidos). La última parte trata de explicar estos patrones a través de un conjunto de veintidós propuestas que especifican dónde y por qué surge la Nueva Cultura Política (delineado en el gráfico 9). Estas propuestas han sido ilustradas y apoyadas con evidencia de fuentes variadas en este capítulo. Los capítulos siguientes evalúan las mismas propuestas en diferentes contextos. 124 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART Apéndice 1: La perspectiva de la Nueva Cultura Política J usto cuando está surgiendo la Nueva Cultura Política, también lo hace un nuevo marco analítico que ayuda a comprender su dinámica19. Nuestro marco se ha enriquecido a través de las comparaciones entre los países europeos, Japón y Estados Unidos, y de este modo abarca fuentes de variación más estructurales que otros enfoques. La importancia de la cultura política se hace más aparente cuando se compara a través de muy diferentes sistemas políticos, ya que las presunciones políticas básicas cambian. Sin duda, el concepto de cultura política surgió primero en un trabajo comparativo entre países, especialmente el de Max Weber, y después Almond y Coleman (1960). Cabe describir las preferencias de los ciudadanos (el apoyo a un Estado de bienestar más activo o la oposición al trabajo de la mujer fuera del hogar) como parte de la cultura política. Si se compara a través de diferentes unidades analíticas –cohortes de edad, ciudades, naciones–, y si, después de controlar por otras variables, las diferencias son importantes en la explicación de preferencias sobre políticas públicas, como el aumento de los impuestos; entonces puede decirse que tales preferencias ayudan a explicar el aumento de los impuestos. Pero aunque la cultura incluye las preferencias individuales, es algo más. En contraste con quienes sugieren que la cultura política es una variable residual, a introducir después de que todo lo demás se ha considerado, no- 19. Avanzamos y mejoramos muchas de estas ideas en discusiones del Grupo de Cultura Política que creó Clark con Aaron Wildavsky, Daniel Elazar y Seymour Martin Lipset en 1984. El Grupo organizaba pequeñas reuniones cada año en los ochenta y los noventa. CAPÍTULO 2 125 sotros insistimos en que incluye los elementos fundamentales de un sistema político –aquellas estructuras profundas que definen las reglas básicas del juego– que ayudan a un analista a entender cómo y por qué los jugadores juegan como lo hacen. Par ello, nos basamos en MaxWeber, Emile Durkheim y Talcott Parsons. Entender las reglas no nos permite predecir el resultado de un sólo juego; los participantes políticos son jugadores activos que operan dentro y alrededor de las reglas. No somos biógrafos de individuos o gobiernos; a diferencia de los historiadores, no buscamos explicar lo único. Sin embargo, nuestro enfoque es más concreto y empíricamente informado que el de los economistas, quienes generalmente analizan los actores económicos bajo la consideración de que éstos buscan maximizar su utilidad sin identificar los elementos específicos que comprenden una función de utilidad De este modo complementamos a los economistas y a los analistas de la elección pública, que tratan como exógeno el contenido de las preferencias de los ciudadanos, grupos y líderes. Desde una posición intermedia, no intentamos saber o medir todas las preferencias de los ciudadanos y los líderes, sino sólo aquellas necesarias para analizar los procesos nucleares de nuestro encuadre. Esto no implica ninguna concepción menos “racional” de la humanidad; simplemente, presta atención a cuestiones que los teóricos de la elección racional generalmente ignoran.Thompson, Ellis y Wildavsky (1990) concuerdan con nosotros en este y muchos puntos. Nuestra perspectiva usa varios conceptos de medio nivel, tales como el “conservadurismo fiscal” y el “liberalismo social”, aunque no son más que resúmenes muy parciales de conjuntos totales de preferencias. Aún así, son los cimientos de la mayoría de las culturas políticas y de la generación de políticas públicas. El conservadurismo fiscal se encuentra en los debates clásicos sobre el crecimiento del gobierno, un elemento crítico del continuo de partidos izquierda/derecha durante el último siglo. El concepto de ‘liberalismo social’ lo usamos, en parte, de forma deliberada para distanciarnos de trabajos pasados hechos por otros analistas. Ambos conceptos están arraigados en valores más profundos, como el igualitarismo y el individualismo. Negamos que la cultura política implique una teoría o metodología única y distinta. La vemos, primero, como una perspectiva que interpreta lo que la gente hace en sus vidas políticas. Segundo, se trata del mismo fenómeno con independencia del método de análisis, sean valores y normas que pueden ser medidos a través de encuestas, trabajo de campo, lectura de textos, análisis de contenido, análisis de discurso y otros métodos. Creemos que algunos “posmodernos” presentan un núcleo útil de puntos de vista relativistas, 126 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART pero estamos en desacuerdo cuando niegan la legitimidad de la ciencia, de la evidencia sistemática y declaran que obvian trabajos ya realizados. Brint y Kelly (1993) ofrecen una crítica útil de estos desarrollos posmodernos desde una perspectiva cercana a la nuestra. ¿Qué hay de nuevo en la Nueva Cultura Política? La NCP es un tipo ideal, como la burguesía. Los ciudadanos individuales y los líderes concretos varían en el grado en el cual se corresponden con el tipo. No incluimos todos los desarrollos políticos recientes. Nuestro interés no es explicar todo lo nuevo, sino aquellos elementos fundamentales que podemos interpretar analíticamente, en particular las siete características que la distinguen, presentadas en nuestra primera sección. Los conceptos básicos que incluye la cultura política, por la que nos referimos a reglas de juego duraderas, son: esos valores generales que definen propósitos importantes (como la igualdad) y normas más específicas concernientes a cómo deberían ser desempeñados los roles (como una mayor participación ciudadana). Estos valores y normas están a menudo articulados más enérgicamente por los líderes políticos que por la mayoría de los ciudadanos, de modo que es generalmente esclarecedor examinar a los líderes como “portadores” de modelos culturales alternativos, para usar el término de Max Weber. Los ciudadanos pueden ser menos francos, pero con su reelección de, o bien nuevos tipos de líderes para que los representen (como los líderes verdes/ecologistas en muchos países), o bien votando a líderes clientelistas, dan cuenta de cuales son las reglas del juego consideradas legítimas. Los conjuntos de normas se agrupan en roles, que son unidos en instituciones, como el estado o un partido. Las personalidades de los individuos, y las expresiones de ellas en sus comportamientos, como en una manifestación callejera o en el voto, son en parte únicas. Consideramos sólo aquellos elementos de la personalidad y del comportamiento lo suficientemente consistentes como para expresar puntos de vista culturales subyacentes. Sin embargo, a diferencia de algunos antropólogos, de ningún modo postulamos que la cultura sea un elemento determinista o invariable. Un objetivo principal de este capítulo consiste en clarificar la dinámica del cambio en la cultura política mediante propuestas específicas. El cambio fluye a partir de tensiones dinámicas entre las condiciones socioeconómicas y políticas. Los cambios críticos específicos son generalmente introducidos por candidatos a un puesto político, que frecuentemente articulan las nuevas concepciones más completamente que el ciudadano medio. Pero sólo tuvieron éxito cuando los ciudadanos apoyaron sus puntos de vista. El enfoque delineado aquí puede ser aplicado CAPÍTULO 2 127 a procesos en varios contextos nacionales específicos concernientes a los ciudadanos, grupos organizados, partidos y líderes políticos (por ej. Clark, 1994a; Clark y Rempel, 1997; y los capítulos que siguen). El renacimiento de la cultura política Las reglas del juego político han cambiado. El concepto de cultura política llena un vacío analítico al identificar las reglas específicas del juego político y las condiciones bajo las cuales se mantienen. El concepto de cultura política está disfrutando de un renacimiento, en trabajos de Webber y Wildavsky (1986), Thompson, Ellis y Wildavsky (1990), Lipset (1996), Elazar y Zikmund (1975), Knoke (1981), Brint (1994), Putnam (1993), Ferman (1996) y trabajos anteriores hechos por dos de nosotros. Pero la cultura ha sido analizada de muchas maneras. Nuestro acercamiento difiere sustancialmente de las formulaciones simplistas que contrastan “estructura” y “cultura” o “materialista” e “idealista”. Sin duda, la cultura es para nosotros generalmente una variable dependiente clave más que una variable independiente. La mayoría de las propuestas en este capítulo muestran cómo y por qué la NCP surge y cambia las reglas de juego anteriores. Una gama de fuentes –económica, política, religiosa e institucional– generan cambio. Desarrollamos nuestro enfoque no por pura deducción, sino interpretando desarrollos específicos críticos que otros enfoques no pudieron. ¿Cómo? Postmaterialismo Inglehart (1971) introdujo el “postmaterialismo” para analizar los cambios en la cultura política no relacionados con asuntos materialistas. El concepto de postmaterialismo ha sido afinado y contratado usando datos cada vez más ricos sobre las preferencias de los ciudadanos de por lo menos 300.000 personas en cuarenta y dos países (Inglehart, 1990, 1997). Una escala postmaterialista ha medido repetidamente los cambios en los valores. Los postmaterialistas son más jóvenes y más comunes que los materialistas en las cohortes de edad recientes, y difieren asimismo en otros ítems sociales y políticos. Nuevo Populismo Fiscal 128 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART A mediados de los años setenta, muchos gobiernos norteamericanos comenzaron a reducir sus gastos. ¿Por qué? Especialmente visible fue la Propuesta 13, que en 1978 redujo los impuestos a la propiedad en California. Sin embargo, Clark y Ferguson (1983) mostraron que las reducciones no vinieron de la derecha tradicional, los republicanos, sino principalmente de un nuevo tipo de líder político, el Nuevo Populista Fiscal (NPF). Los NPF eran generalmente demócratas, y aunque partían de una izquierda tradicional, eran fiscalmente conservadores, en por lo menos algunos asuntos, mientras que continuaban la posición tradicional de izquierda acerca de la mayor parte de los asuntos sociales. Su (1) conservadurismo fiscal se combinaba con un (2) liberalismo social al (3) romper con los grupos organizados tradicionales, como los sindicatos, apelando, en cambio, a (4) los ciudadanos individuales con un estilo populista, especialmente a través de los medios de comunicación (5), enfatizando la mejora de la productividad y las políticas de “bienes públicos”. Estos puntos de vista, según sugieren las encuestas, son ampliamente compartidos. Sin duda, las nuevas preferencias de los ciudadanos explican gran parte del éxito de los líderes del NPF. Los NPF surgieron antes en las ciudades norteamericanas, ya que sus partidos eran débiles. Los cambios llegaron más tarde al nivel nacional en Estados Unidos y en Europa, donde los partidos eran más fuertes. A diferencia de otros trabajos, Clark cree que la cultura significa algo más que las preferencias de los ciudadanos, en los que mostraba que las ciudades con numerosos católicos irlandeses gastaban más debido a su apoyo a una “ética irlandesa” que legitimaba el patronazgo y el clientelismo. Así pues, las “reglas del juego” eran críticas sobre y más allá de las preferencias individuales Downsianas (Clark, 1975). Pasos hacia la Nueva Cultura Política Las amplias similitudes y los aspectos complementarios entre el postmaterialismo de Inglehart y del Nuevo Populismo Fiscal de Clark nos llevaron a extender ambos enfoques en este capítulo. La formulación inicial del postmaterialismo, a diferencia de la perspectiva de la Nueva Clase, no se sustentó en el crecimiento del gobierno. De este modo, a diferencia de ésta, no vio menguada su capacidad explicativa cuando afloró el conservadurismo fiscal en los setenta. Se centró principalmente en los ciudadanos y CAPÍTULO 2 129 sus preferencias de políticas, y menos en los líderes y los sistemas políticos. Su dinámica causal era más socio-psicológica que institucional. Por el contrario, el análisis del NPF estaba más preocupado por los líderes políticos y cómo surgen o son desalentados por las características del sistema político. Los líderes del NPF se parecen a los de Nueva Clase en los asuntos sociales, pero no en los asuntos fiscales. En suma, la Nueva Cultura Política se construye directamente sobre el análisis postmaterialista y del Nuevo Populismo Fiscal, agregando elementos en la definición base y nuevas propuestas estructurales que unen las características del sistema social y político con actitudes y procesos políticos específicos. 130 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART Apéndice 2: El índice de postmaterialismo L os ítems de postmaterialismo han sido usados extensamente en encuestas a ciudadanos, tal como los Eurobarómetros realizados aproximadamente cada seis meses desde 1973. Los mismos ítems han sido incluidos en encuestas en Estados Unidos desde 1972 hasta 1988, y en muchos otros países, incluyendo la Encuesta Mundial de Valores, donde se examinan muestras nacionales de personas en más de 20 países, muchos de ellos fuera de Europa. Más de 250.000 respuestas están disponibles sobre los ítems replicados, más varios ítems relacionados con los cuales pueden ser comparados, así como información socioeconómica de los entrevistados. La escala inicial de Inglehart (1971:28) incluía cuatro ítems: “Si tuviera que elegir entre las siguientes cosas, ¿cuáles son las dos que le parecen más deseables? 1. 2. 3. 4. Mantener el orden en la nación. Darle a la gente mayor voz en las decisiones políticas importantes. Luchar contra el aumento de precios. Proteger la libertad de expresión. Los postmaterialistas fueron definidos como aquellos que respondieron “más voz” y “libertad de expresión”; los materialistas respondieron con las otras dos opciones; otras respuestas fueron codificadas como mixtas. CAPÍTULO 2 131 En 1973, los cuatro ítems originales fueron complementados con ocho más: 5. Mantener un alto índice de crecimiento económico. 6. Asegurar que este país tiene una defensa fuerte. 7. Velar porque la gente tenga mayor voz en cómo se toman las decisiones en el trabajo y en sus comunidades. 8. Tratar de hacer nuestras ciudades y nuestro campo más hermosos. 9. Progresar hacia una sociedad menos impersonal y más humana. 10. Luchar contra el crimen. 11. Progresar hacia una sociedad donde las ideas sean más importantes que el dinero. 12. Mantener una economía estable. Aquí los ítems postmaterialistas son el 7, 8, 9 y 11. El resto mide necesidades materialistas. Los ítems han sido combinados de diferentes formas, analizados una y otra vez, y de diferentes maneras. Ver Inglehart (1985, 1990). 132 TERRY N. CLARK Y RONALD INGLEHART Capítulo 3 ¿Existe realmente una Nueva Cultura Política? Evidencias tomadas de desarrollos históricos notables en décadas recientes1 Terry Nichols Clark E ste capítulo pasa revista al desarrollo de la Nueva Cultura Política (NCP) en diversas partes del mundo, tal como ésta se delineó en el Capítulo 2. Para ello, tomamos en consideración algunas de las mayores transformaciones políticas de años recientes para ver cómo se relacionan con ella. 1. ¿Surgimiento de la NCP? Algunos casos dramáticos Cuando las ideas clave acerca de la NCP se presentaron por primera vez (en Clark e Inglehart, 1989; y en varias publicaciones subsiguientes), los oyentes solían ser escépticos sobre el hecho de que realmente se estuvieran dando cambios sustantivos. Incluso amigos íntimos y colegas se mostraban amablemente en desacuerdo, con afirmaciones como “los partidos y las clases aún son centrales” o “estos desarrollos de la NCP son sólo temporales o transitorios”. A medida que las ideas sobre la NCP circularon en varias conferencias y publicaciones preliminares se produjeron numerosos debates. Uno concierne a la decadencia de la política de clases, reseñado con mayor profundidad en el Capítulo 4. Otros conciernen a la interpretación de eventos concretos, como el colapso del comunismo. A medida que ejemplo tras ejemplo se ha ido ‘desviando’ del punto de vista establecido (la política de clases), más observadores han empezado a aceptar que ciertos cambios básicos están surgiendo realmente. Así y todo, aún encontramos que observadores políticos cualificados, quizás un tercio de ellos, permanecen escép1. Traducido del inglés por Martha Díaz de Landa. Revisado por Clemente J. Navarro. LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 133 ticos respecto de cambios fundamentales como la Nueva Cultura Política. En parte esto se relaciona con la cuestión de cómo “nombrar” los nuevos desarrollos.Y tal como lo observara Thomas Kuhn (1996), pocas personas que se encuentran trabajando con una teoría (o ideología política, podríamos sugerir, extendiendo su formulación) suelen decir “estaba equivocado”, y cambian. La mayor parte del cambio sucede cuando los ‘portadores’ de las viejas teorías son reemplazados por personas más jóvenes. Tanto para los lectores escépticos con respecto a la NCP y otros desarrollos similares, como para los de mente más abierta, este capítulo repasa algunas las transformaciones políticas sustantivas acontecidas durante décadas pasadas. Para complementar los puntos de vista del autor, la interpretación de dichas transformaciones se basa en el trabajo de terceros que conocen los eventos de cerca, por experiencia personal, y que han reflexionado acerca de qué aspectos encajan (y cuáles no) con las interpretaciones de la Nueva Cultura Política. Ello agrega un poco de objetividad interpersonal. Evidencias relevantes de estos casos históricos críticos sumamente conocidos ayudan a ilustrar el enorme cambio. Otros casos breves se presentan en recuadros a lo largo de este capítulo y el siguiente a fin de considerar tendencias paralelas. Nuestra preocupación en este capítulo no consiste en contrastar proposiciones acerca de cuándo y por qué surge la NCP (lo hacemos en el Capítulo 4), sino en proporcionar evidencias del desarrollo de ciertos elementos clave de la NCP –como el auge de la democracia participativa, la decadencia de los partidos tradicionales, el importancia creciente de los temas sociales y las políticas referidas a temas concretos, el debilitamiento del clientelismo, y la movilización de los jóvenes y las mujeres– a veces, incluso en países que podríamos considerar contextos improbables para el surgimiento de la NCP. 2. El colapso del comunismo Quizás la transformación política más profunda de fines del siglo veinte fue el derrumbe del liderazgo comunista tanto en Europa Central y del Este, como en la ex-Unión Soviética. Se trató de una poderosa reacción contra el comunismo como jerarquía totalitaria que controlaba la economía, la política y gran parte de la vida social. La pregunta de cómo interpretar estos desarrollos mantendrá ocupados a muchos durante décadas.Aquí nos preguntamos si algunos procesos se relacionan con partes de la NCP. Consideremos 134 TERRY N. CLARK en primer lugar los cambios en los niveles de ingreso y en la economía. En la medida que los recursos del ciudadano medio (educación, ingreso, nivel de exposición a los medios) aumentó entre los años 50 y 70, las economías centralizadas de los países comunistas se adaptaron poco a las complejidades del post-industrialismo. No obstante, la presión en pos del cambio se acumulaba. Desde las fábricas en Polonia hasta la elite del Kremlin, la gente buscaba algo diferente. Los esfuerzos en pos de un cambio progresivo en la perestroika de Gorbachev fueron rápidamente desbordados por una ráfaga de eventos casi revolucionarios. Elecciones democráticas libres se anunciaron y realizaron en 1990 a lo largo de Europa Central y del Este. ¿Cómo documentar e interpretar tan ricos eventos? El Proyecto Austeridad Fiscal e Innovación Urbana (FAUI) organizó una conferencia en Varsovia en marzo de 1990. Las personas de Europa del Este que allí se encontraban expresaron un fuerte interés en participar de un esfuerzo internacional para evaluar las nuevas democracias emergentes y comparar prácticas específicas con las occidentales. Crearon el Proyecto ‘Democracia Local e Innovación’, coordinado por Harald Baldersheim, incluyendo unos veinte participantes de Hungría, Polonia y las Repúblicas Checa y Eslovena. Los equipos de Europa del Este se reunieron cada varios meses entre 1990 y 1991, analizando mediante estudios de caso la transición a la democracia en gobiernos locales previamente seleccionados, considerando los patrones de voto y de participación, así como también desarrollando encuestas nacionales a alcaldes, concejales y miembros de la administración municipal. A medida que las nuevas evidencias fueron llegando (Clark 1993; Peteri 1991), discutimos activamente interpretaciones posibles para estos hechos. Algunas de las evidencias más dramáticas fueron las de alcaldes polacos que habían sido invitados a preparar relatos biográficos de la transformación. Consideremos una micro-historia. La revolución en Lubanie, un pueblo polaco de 5.000 habitantes, es descripta por el nuevo alcalde: “Jamás olvidaré este caluroso día de verano en 1990. El ayuntamiento estaba desbordando de tanta gente.Ventanas abiertas de par en par, once de la mañana. Ellos (los comunistas) ya se han hecho con la presidencia del consejo municipal con 10 votos contra 6. Están confiados en que compartirán el resto de los despojos entre ellos. Pero quizás se están adelantando… Una pausa antes del voto para alcalde… Animadas discusiones en grupos. Mi esposa me pide que renuncie a mi candidatura; hay 10 de ellos contra 6 de los nuestros. El presidente procede con la sesión. Unos pocos concejales, que me alentaron a presentar mi candidatura, me miran preguntándose cuál es mi decisión. Sí, lo haré. Mientras los candidatos CAPÍTULO 3 135 son nombrados, siento que difícilmente alguien crea que tengo alguna posibilidad, incluso entre los que me apoyan. Confirmo mi candidatura con desgana. Estaba tranquilo, todo lo que quería era presentar mi programa… No tenía notas, y luego de mi presentación hubo algunos comentarios malintencionados. Los contesté en detalle y se pusieron en pie para darme una ovación. El discurso de mi oponente no fue muy bien. Leyó la mayoría de sus notas… La comisión se retiró para contar los votos, y volvió. Jamás escuché un silencio semejante, como en una iglesia. Gané por 9 a 7. La explosión de alegría entre el público. La gente me levantaba en andas en el aire. La vieja guardia abandonó la sala cabizbaja”. Los comentarios del alcalde documentan una notoria fragilidad y la imposibilidad de predecir en aquellos momentos, la importancia de pequeños grupos de individuos y organizaciones, los atractivos personales, y a veces, incluso la suerte; elementos que contrastan drásticamente con la jerarquía fuerte y clara que había sido común en Polonia durante largo tiempo. ¿En qué medida encaja la transformación de Europa del Este con la NCP? Consideremos la interpretación de la científica social polaca Wisla Surazska (1995), quien organizó el proyecto de las biografías de los alcaldes y resumió las tendencias generales. Ella se pregunta en qué medida se corresponden tales procesos con parte de la literatura disponible: “Los primeros años de gobierno local post-comunista han sido ya objeto de amplias investigaciones. Entre los estudios más amplios pueden distinguirse dos enfoques. El primero es pragmático y descriptivo; cubre las estructuras y funciones del gobierno local como parte de un tema más general, la reforma de la administración pública en los países “de transición”. El trabajo de Hesse, Derlien y Szablowski pertenece a esta categoría. El segundo enfoque está representado por autores como T. Clark y H. Baldersheim, quienes adoptaron modelos y metodología de sus estudios previos sobre instituciones locales y política en las democracias occidentales. Este segundo enfoque ilustra ciertos problemas que surgen cuando los modelos y métodos desarrollados en una realidad sociopolítica se transfieren a otra bien diferente. Clark ha desarrollado una lista de estrategias con las que los gobiernos locales podrían responder a una situación de crisis fiscal; situación típica en los países desarrollados desde principios de los años ochenta. Clark encontró que una respuesta innovadora a la crisis fiscal tenía más posibilidades de ocurrir cuando un nuevo alcalde y consejo municipal eran elegidos para un nuevo mandato.Asumió que la introducción de un gobierno local elegido democráticamente en Europa del Este creaba circunstancias similares a las de un nuevo mandato, y extendió su investigación a este nuevo caso. Siguiendo sus trabajos anteriores en sociedades 136 TERRY N. CLARK democráticas, Clark (1993) asumió que detrás del cambio más fundamental, la democratización, aún “más profundo que un cambio de partidos o el cambio del comunismo al capitalismo”, se encontraba el rechazo de la jerarquía tradicional. De acuerdo al “principio de nivelamiento” de Clark, las jerarquías, especialmente aquellas con poca legitimidad, generan partidos de oposición poderosos y movimientos en pro de reformas igualitarias. Esto sucede particularmente cuando “las estructuras legales, los medios y otras instituciones permiten la articulación del conflicto social”, tal como sucedió en Europa del Este durante la perestroika de Gorbachev. El modelo de cambios en el liderazgo político de Clark se basa en los factores clave de la modernización, tales como crecimiento económico y tecnológico, la diseminación de la educación, los medios de comunicación de masas, la diversificación económica y social, etc. Un aumento en dichas variables podría dar lugar a varios escenarios de transformación política, dependiendo de la fortaleza de las jerarquías socio-políticas. De este modo, éstas prevalecerán cuando la jerarquía existente sea fuerte y rígida, un escenario de tipo soviético (que Clark identifica con el corporativo). Si la jerarquía inicial es media, al menos cinco escenarios son posibles: sindical, clientelista, étnico-regionalista, liderazgo religioso y liderazgo populista. Si la jerarquía inicial es débil, serían dos los escenarios que probablemente resulten del cambio de liderazgo político: el aumento de la importancia de las asociaciones voluntarias, o bien la denominada “nueva cultura política”, basada en valores post-materialistas, que da lugar a una creciente involucración cívica en los asuntos locales. Dado que los regímenes comunistas se diferenciaban entre sí en lo que respecta a la rigidez de sus jerarquías, el modelo de Clark hubiera predicho que el cambio de liderazgo político debiera resultar en la adopción de reglas corporativas, o por lo menos, aquellas cinco que son típicas del nivel jerárquico medio. Pero tal como Clark mismo lo admite, el advenimiento de la solución sindicalista era poco probable en la transición post-comunista, dado que los regímenes comunistas no habían permitido sindicatos independientes. El único país que inició el proceso de transición con sindicatos fuertes fue Polonia, con su masivo sindicato Solidaridad, aportando pues escasa confirmación a las predicciones de Clark. Aunque los Comités Ciudadanos, que ganaron las primeras elecciones locales en Polonia con 44.3% del voto, se originaron a partir de Solidaridad, eran más un tipo de asociación civil local que un sindicato. De hecho, los Comités Ciudadanos a menudo estuvieron en conflicto con Solidaridad, y cuando tales confrontaciones ocurrían, era el sindicato el que solía llevar las de perder, recibiendo sólo el 2.5% de los votos a nivel nacional. Estaba claro que no era Solidaridad, en tanto que sindicato, lo que atraía a los votantes polacos, sino la organización civil local, CAPÍTULO 3 137 similar a aquellas descriptas por Clark en el escenario de la Nueva Cultura Política. Pero dicho escenario estaba diseñado en su modelo sólo como respuesta a un alto nivel de desarrollo económico y circunstancias de “baja jerarquía”, mientras que en Polonia estas dimensiones cruciales no se daban en ese momento”. Debe señalarse que este clima de turbulencia y este estilo de movimientos eran características distintivas de Polonia y varios otros países de Europa Central y del Este inmediatamente después de la caída del comunismo soviético en 1989. Pero a lo largo de los años 90, muchos de los grupos y partidos perdedores desaparecieron, mientras que aquellos que lograron cierto éxito se movieron más en la dirección de los partidos social-demócratas occidentales. Desarrollaron organizaciones más fuertes, conexiones entre lo nacional y lo local más estrechas, y a menudo, programas más coherentes. Esta es la tendencia que Clark (1993) sugirió como más probable para Europa del Este y Central, dado la persistencia de las estructuras y relaciones jerárquicas. ¿Cómo explicar entonces la similitud de los años inmediatamente post-soviéticos con la NCP, discutida por Surazska? Fue en parte producto de intelectuales como Havel y Klaus en la República Checa y otros líderes no ligados a los partidos tradicionales que ganaron las primeras elecciones2. Esta temprana elite incluía personas con un alto nivel de formación académica que estaban más próximas a las tendencias de la NCP que la mayoría de las personas en sus respectivas sociedades; eran visiblemente anti-comunistas, lo cual en los primeros años era suficiente para ganar. Pero eran a la vez políticos amateur, y fueron suplantados a fines 2. 138 A pesar de la presencia de público extranjero, existe una vigorosa declaración de Vaclav Haus, por entonces Primer Ministro de la República Checa: “Estoy convencido de que Adam Smith nos proporciona una visión de hacia dónde ir que no necesita corrección… Todo esto es de la mayor importancia en nuestra parte del mundo ahora mismo que ustedes podrán encontrar que hay aún sueños de un estado paternalista… Adam Smith sabía que el mercado y su evolución constituyen un proceso espontáneo que no puede ser planeado, organizado o construido. Estamos en nuestra parte del mundo, bajo constante presión para crear mercados primero y usarlo después. Todos (especialmente nuestros oponentes) quieren ver perfectos diseños de reforma basados en una secuencia detallada de medidas de reforma individual. No desean participar activamente en los procesos de transformación, normalmente difíciles y traumáticos. Solían pensar en términos de ‘construir socialismo’ y ahora quieren ‘construir’ mercados. Quieren, por lo tanto, introducir la mano invisible del mercado por medio de la mano visible y omnipotente del gobierno burocrático. El mensaje de Adam Smith es, de todos modos, claro: Debemos liberalizar, desregular, privatizar en el más temprano estado del proceso de reforma, aún si somos confrontados ahora y vayamos a ser confrontados con mercados más bien débiles y por tanto no plenamente eficientes” (Klaus, 1996). TERRY N. CLARK de los años 90 por partidos y líderes más profesionales y más organizados3. ¿Qué hay de la etnicidad y el nacionalismo como fuentes de la transformación? Sin duda los sentimientos nacionalistas habían sido poderosos en Europa Central durante cientos de años. Pero gran parte de su fuerza y su éxito estaban guiados por el resentimiento contra la dominación jerárquica de la Unión Soviética, así como contra las reglas foráneas de los Zares y Habsburgos en siglos anteriores, y a los nazis alemanes y los rusos soviéticos en el siglo veinte. Políticas nacionales autónomas de cualquier tipo rara vez se desarrollaron. Además, a menudo movimientos de liberación política y personal se fusionaron con ideologías anti-jerárquicas y anti-foráneas. En este sentido general, el declive de las jerarquías de estilo soviético con la perestroika de Gorbachev constituyó un paralelo con el declive de la esclavitud en América o de los estados jerárquicos de Europa occidental después de 1968. Para el enfoque de la NCP, la consecuencia de dicho declive suele ser la emergencia de nuevas situaciones y momentos socio-políticos. No dudamos que algunos aspectos de estos grandes cambios no encajan con las discusiones de la NCP, pero al menos parte de ellos sí lo hacen. En particular, el Principio de Nivelación parece adecuarse ampliamente a los cambios en la economía, el estado centralizado y la dominación exterior. Asimismo parece ampliamente consistente con algunos otros cambios políticos relevantes, como por ejemplo el caso de Italia. 3. La revolución política italiana Otra transformación profunda de un sistema político es la acontecida en Italia en los años 90. Casi simultáneamente con los desarrollos de Europa del Este, líderes de partidos nacionales, miembros del gobierno, del parlamento y alcaldes de muchas ciudades, fueron alejados de sus cargos en medio de escándalos y batallas legales sobre Tangentopoli, la monstruosa nueva palabra para el sistema de soborno y pago a líderes políticos a cambio de favores. Cientos de líderes fueron llevados a juicio, y muchos de ellos encarcelados. Ello fue seguido de elecciones en las que apareció un nuevo conjunto de partidos, líderes, y según algunos argumentaron, nuevas reglas de liderazgo político. Al igual que en Europa del Este, los integrantes del 3. Jerzy Bartkowski agrega una advertencia relativa a los Comités Cívicos. Es poco claro en qué medida estos eran autónomos de Solidaridad, dado que en la primera elección democrática hubo gran presión de los líderes de Solidaridad y la opinión pública para preservar una lista única de candidatos frente a los comunistas. CAPÍTULO 3 139 proyecto FAUI participaron activamente en el sondeo e interpretación de dichos eventos. Enrico Ercole comenta los desarrollos clave en relación con las proposiciones de la NCP4. “El caso italiano pareciera ser una prueba interesante del modelo de la Nueva Cultura Política. De hecho, a partir de los años 50 se produjo un gran desarrollo económico (el ‘milagro económico’, con una tasa de crecimiento medio de 5.3% entre 1950 y 1958, al 6.6% entre 1958 y 1963, comparadas con el 3.0% y 4.2% en Estados Unidos para los mismos periodos) que provocó cambios sociales y demográficos importantes. Como consecuencia de este proceso sería de esperar una difusión de los valores post-materialistas en los términos de Inglehart (1977), y cambios en la arena política en el sentido descrito por Clark (1983, 1994) como Nueva Cultura Política. El gran desarrollo económico es bien conocido y puede describirse con la ayuda de unos pocos resultados acerca de niveles de ocupación y calidad de vida. El nivel de ocupación en la agricultura bajó del 44.0% en 1946 al 11.7% en 1986, los analfabetos del 12.9% al 3.1%, la mortalidad infantil del 64.6 al 10.3 por mil, mientras que el consumo de electricidad aumentó de 301 a 2,867 kwh per capita; el número de teléfonos de 13 a 272 por cada 1.000 habitantes, y las personas que salen de vacaciones cada año, del 13.2% al 42.8%. El ‘Milagro Económico’ fue territorialmente diferencial, con la propagación de la industrialización desde regiones sumamente industrializadas del Triángulo Industrial del noroeste a las regiones de la Terza Italia en el noreste y centro (Bagnasco, 1977), mientras que el sur (Mezzogiorno), más tradicional y centrado en la agricultura, sólo se involucró parcialmente en este proceso. Encontramos el 7.6% de los ocupados en agricultura en el norte y el 17.8% en el sur. De manera similar, los analfabetos constituyen el 1.4% en el norte y el 6.3% en el sur, mientras que el consumo de electricidad es 3.557 en el norte y 2.297 en el sur; y la difusión de los teléfonos es respectivamente de 370 y 240. Encontramos división territorial también en otras áreas, como los valores post-materialistas, que se hallan difundidos entre el 30% de los jóvenes en el 4. 140 Durante la primavera de 1997, mientras estaba en el Departamento de Ciencia Política y Sociología de la Universidad de Florencia, discutí estos mismos temas con varios expertos de allí, en busca de sus interpretaciones. La mayoría reportó los mismos puntos clave que Enrico Ercole, incluyendo su énfasis sobre el final de la Guerra Fría, que muchos no italianos no apreciaron. Las fronteras italianas con Yugoslavia, y los comunistas italianos, fueron una fuerza política local importante durante casi medio siglo. Muchos italianos votaron a la democracia cristiana en gran parte para oponerse al comunismo desde 1945 hasta que la Guerra Fría terminó. Sólo entonces las fuerzas internas en pro del cambio pudieron expresarse activamente, y estallaron hacia delante con décadas de energía acumulada y resentimiento hacia los partidos y líderes tradicionales, que prácticamente desaparecieron. Enrico Ercole preparó sus comentarios para este volumen. TERRY N. CLARK norte, pero sólo entre el 20% en el sur (Cavalli y De Lillo, 1988). Los patrones son similares respecto del nivel de participación cívica y eficacia institucional (Putnam, 1993: 96-99). Respecto al sistema político, encontramos un país que ha experimentado más de 50 gobiernos en los últimos 50 años, pero con la permanencia en el poder del mismo partido –la Democrazia Cristiana– como un componente mayoritario de las coaliciones de gobierno; lo que parece reflejar el cínico comentario del Príncipe Tancredi en la novela El Leopardo de que “Si queremos que las cosas permanezcan como están, las cosas tendrán que cambiar”. El único cambio importante se dio a finales de los años 60, cuando el partido socialista fue incluido en la coalición de gobierno junto con la Democracia Cristiana y los pequeños partidos de centro aliados con ésta. No obstante, aunque el sistema político permaneció estable, la modernización que acompañó al boom económico trajo consecuencias5. Una de sus consecuencia fue el surgimiento de movimientos de protesta social a fines de los sesenta y principios de los setenta, en un espectro que abarcó desde protestas de los sindicatos hasta estudiantes, mujeres y derechos civiles (Tarrow, 1989). En parte, entre finales de los sesenta y los años setenta estos movimientos dieron lugar a nuevos partidos tales como los de extrema izquierda (expresiones de protestas de estudiantes y mujeres más que de la clase trabajadora), el partido Radical pro-derechos civiles (Partito Radicale) y los verdes (Verdi). Más adelante aparecieron en las regiones del norte las ligas (Lega Nord), un partido anti-impuestos y anti-sistema de partidos, y un partido católico anti-Mafia en Sicilia (Rete). Pero no eran importantes en términos numéricos, y lograron tener representantes en el parlamento gracias únicamente al sistema electoral italiano casi puramente proporcional de ese momento, que permitía lograr entre 2 y 6 miembros del parlamento con sólo el 1.5%- 2% de los votos. Los movimientos de protesta también tuvieron un efecto indirecto sobre el sistema de partidos, pues los temas por ellos tratados se tornaron parte de los programas políticos de los partidos tradicionales. El Partido Comunista, por ejemplo, se ha transformado desde dentro por la presencia de miembros provenientes de la experiencia de los movimientos de estudiantes, mujeres, derechos civiles y movimientos ecologistas. Prueba de ello es la encuesta a los delegados del Congreso del Partido Comunista en 1979: al ser interrogados sobre sus actitudes con respecto a las formas no tradicionales de protesta (por ejemplo, las de la clase no trabajadora), los delegados con antecedentes en los movimientos obtuvieron una puntuación más alta que los otros (Ercole, Lange y Tarrow, 1985).También podemos leer en estos 5. Para una descripción general de las características económicas, sociales y políticas de Italia desde 1945 ver Ginsborg (1990) y Sassoon (1986). Una minuciosa descripción del sistema institucional italiano se encuentra en Hine (1993). CAPÍTULO 3 141 términos las decisiones del Partido respecto de la selección de varios candidatos independientes prestigiosos, la cuota de mujeres entre los candidatos y los comités internos, así como la prohibición de fumar en las asambleas del por entonces Partido Comunista. La fragmentación de la base electoral reflejó una desilusión con los partidos tradicionales, siguiendo el patrón de voz (Hirschmann, 1970), mientras que el de salida se evidencia por el aumento de la abstención, que pasó del 7% a principios de los setenta al el 13% a principios de los noventa. No obstante, son cambios de detalle en el cuadro general. En el gobierno local encontramos cambios tanto en el personal político como en las acciones desarrolladas. Melis y Martinotti (1988) mostraron que los concejales cambiaron en edad, sexo y composición ocupacional, con una mayor presencia de jóvenes, mujeres y empleados en el sector servicios. De manera similar, encontramos una nueva conciencia de su rol entre los alcaldes: han demandado un grado mayor de autonomía, tanto para asuntos fiscales como políticos. A través de la Asociación Nacional de Municipios, los alcaldes solicitaron activamente una modificación de la reforma fiscal de 1972, que llevó a una estricta dependencia de los municipios de las finanzas centrales, en las que las subvenciones del estado alcanzaban el 70% de sus recursos, habiendo descendido al 43% en 1994. Al mismo tiempo se involucraron en acciones dirigidas a reducir costes y proporcionar mejores servicios, tales como privatización, creación de compañías mixtas público-privadas para la provisión de servicios urbanos, reorganización interna, difusión de computadoras. Una demanda similar a la autonomía se dirigió al sistema de partidos, que en Italia es conocido por tener una influencia mayor sobre el plano local que en otros países europeos (Tarrow, 1997). Por ejemplo, con frecuencia el tipo de coalición que rige al gobierno central se “exportó” a las municipalidades, y los comités nacionales de los partidos generalmente imponían sus decisiones sobre los comités locales.Testimonios del llamamiento a la autonomía pueden encontrase en el apoyo de los alcaldes a la propuesta de ley de elección directa de alcaldes, que los hubiera hecho más fuertes frente a los partidos locales y nacionales. Nuevas acciones características de los valores post-materialistas y de la Nueva Cultura Política fueron desarrolladas asimismo por los gobiernos locales, como por ejemplo, la construcción de sendas para ciclistas, el cierre del tráfico en los centros de las ciudades, la instalación de contenedores para reciclaje. Sin duda, estas acciones se relacionan con los valores post-materialistas y la Nueva Cultura Política, pero resultan marginales respecto del escenario global –son fáciles de implementar en la medida en que son de bajo costo y alta visibilidad, y no implican conflicto con contraparte alguna (Ercole, 1989:250-255). 142 TERRY N. CLARK Podemos por lo tanto concluir que en Italia, hasta principios de los ochenta, encontramos una situación que está bloqueada, y unas pocas innovaciones marginales en un escenario general aún lejano del modelo de la Nueva Cultura Política. La característica es la persistencia de la “vieja” más que de la “nueva” cultura política, con los dos partidos principales provenientes de la división de la Guerra Fría (el extenso Partido Comunista en la izquierda y la Democracia Cristiana al centro-derecha de la arena política); un debate político altamente ideologizado; sin alternancia en el poder entre la derecha y la izquierda; la construcción de un voluminoso Estado de Bienestar con fuertes improntas de clientelismo y soborno, así como un bajo nivel de eficiencia y eficacia en la provisión de servicios públicos; una fuerte presencia del Estado en la economía, incluyendo el sistema de crédito (un chiste popular por entonces decía que la economía de estado italiana había sido establecida más por los demócrata-cristianos que por los comunistas). En el ámbito del gobierno local encontramos además una situación altamente centralizada tanto en términos de finanzas como de dependencia política, originada por leyes que datan del período fascista o de antes de la Primera Guerra Mundial. Debemos esperar hasta los años 90 para encontrar cambios más radicales. Los referéndum para cambiar la ley electoral promovidos desde de los partidos fueron exitosos en 1991 y 1993, y como consecuencia ha habido un cambio del sistema proporcional a un sistema más mayoritario para la elección de tres cuartos de los miembros del parlamento. Al mismo tiempo la campaña anti-corrupción Mani Pulite lanzada en 1992 por un grupo de magistrados en Milán mostró el mecanismo por el que los partidos de gobierno explotaban sus puestos por medio de soborno y comisiones ilegales, barriendo una generación entera de políticos, muchos de ellos corruptos. En el sistema de partidos vemos un incremento dramático de los votos para Liga Norte, que resultó el segundo partido en la populosa y rica región de Lombardía; la transformación en 1991 del Partido Comunista en un nuevo Partido Democrático de Izquierda (Partito Democratico della Sinistra) y un nuevo Partido Comunista “tradicional” (Rifondazione Comunista); la creación del partido Forza Italia por parte de un magnate de los medios que recibió el 20 % de los votos en las elecciones nacionales de 1994; la transformación en 1994 del partido neofascista Movimiento Sociale Italiano en el nuevo partido derechista Alianza Nazionale, que duplicó su voto de 1987 a 1994. Pero el hecho contundente es la destrucción de los partidos gobernantes del pasado: los Demócratas Cristianos pasaron del 34.3 % en 1987 al 11.1 % en 1994, y luego se dividieron en tres partidos más pequeños; mientras que sus aliados en las coaliciones de gobierno –socialistas, social demócratas, republicanos y liberales– desaparecieron (Waters, 1994; Donovan, 1994).Volviendo al gobierno local, CAPÍTULO 3 143 la nueva ley electoral, con una doble votación entre los candidatos a la alcaldía, permitió que personas sin casi ninguna experiencia previa en política se tornaran alcaldes de las mayores ciudades italianas, como por ejemplo, profesores, profesionales, gerentes, magistrados, empleados en el sector servicios; aunque en mayor medida en el moderno norte que en el tradicional sur. Además, con mayor poder, pues su renuncia trae consigo la renuncia del consejo municipal y los alcaldes son quienes eligen a miembros del gobierno municipal (los assesori, responsables de cada concejalía o departamento). Entre algunas de las acciones implementadas por alcaldes recientemente electos está la contratación de un administrador de la ciudad sobre la base de un contrato temporal para supervisar la burocracia local, así como el uso de los medios de comunicación para estar en contacto con la población, pasando por alto la mediación tradicional de los partidos locales. En la Asociación Nacional de Municipios se eligió un nuevo secretario con una carrera previa en el sector privado, elegido alcalde de una gran ciudad del sur, siendo muy activo en temas como finanzas locales y política urbana. Debe señalarse además que tales reformas han hecho al alcalde más fuerte frente a los partidos locales, mientras que el líder nacional aún es elegido por los miembros del parlamento. Podríamos interpretar estos cambios con un modelo de cambio incremental, como la explosión de un proceso de cambio lento que venía dándose ante la incapacidad de los actores políticos, la obstrucción del sistema político, la ineficiencia del sector público y falta de autonomía a nivel local. O, tal como nosotros sugerimos, como las consecuencias de la liberación de una restricción externa, esto es, la presencia del bloque soviético, que alentó alternativas al régimen de la Democracia Cristiana. Ya no había razón alguna para dar apoyo electoral a gobiernos ineficientes con coaliciones lideradas por la Democracia Cristiana. Otros factores, aunque menos relevantes, han contribuido al proceso, como por ejemplo, una escena económica dominada por la economía familiar, la cultura clientelística, la división entre un norte más industrializado y un sur más tradicional. El proceso es más evidente en el nivel local, donde la nueva ley electoral, diferente de la ley nacional, ha dado mayor poder a los alcaldes frente a los partidos locales y nacionales. Si nuestra sugerencia es correcta, entonces podríamos concluir que las restricciones externas sobre la política italiana permitieron la creación de una Nueva Cultura Política. Hasta que la liberación de dicha limitación externa permitió la plena expresión del fenómeno, sólo se dieron aspectos marginales. Por supuesto que aún necesitamos mayor evidencia resultante de estudios por hacer, y además, otros factores juegan también un importante papel en la explicación de estos cambios profundos en la política italiana.Y como en otros fenómenos, las características 144 TERRY N. CLARK de la sociedad italiana podrían dar un ‘sabor’ distintivo al modelo de la Nueva Cultura Política en comparación con otros países”. 4. La izquierda se mueve hacia la derecha: la transformación de los partidos socialistas Aunque en la mayoría de los sistemas políticos no se han dado rupturas tan importantes con el pasado como las de Europa del Este o Italia, existen en ellos una prueba del cambio en la transformación de los programas de los partidos. No es sorprendente que los partidos de derecha o de centro, que tradicionalmente favorecieron la “libre empresa” o el “menos gobierno”, continúen con dichos programas. Algunos de ellos han agregado un mayor énfasis sobre nuevos asuntos sociales, incorporando por lo tanto algunas preocupaciones de la NCP. Pero la prueba más crítica de las ideas de la NCP atañe a los partidos de izquierda. De acuerdo con la teoría, éstos podrían (1) permanecer en las tradiciones pasadas y perder al creciente electorado NCP, o (2) adaptarse, por medio de la adopción de los temas de la NCP. Encontramos ambas opciones. El Partido Laborista Inglés, por ejemplo, no cambió substancialmente su poderosa orientación hacia la clase trabajadora y los sindicatos a lo largo de los años 80 y principios de los noventa, y siguió perdiendo elecciones a medida que su viejo electorado disminuía en tamaño. Pero en la preparación de las elecciones de 1997 Tony Blair y el Partido Laborista abandonaron sus lazos sindicales, adoptaron los temas de la NCP, y lograron una amplia mayoría en el parlamento. ¿En qué medida los partidos de izquierda siguieron el camino 1 o el camino 2 en otros países? Muchos se movieron del primero al segundo entre fines de los setenta y los noventa. En su mayoría, los partidos socialistas en todo el mundo abandonaron su apoyo a la planificación estatal y centralizada de la economía e incorporaron varias ideas relacionadas con el mercado en sus programas. Seymour Martin Lipset ha trazado un mapa de este desplazamiento en una revisión de declaraciones políticas de Europa, Asia y América latina, que sintetiza así: “Empezando con los cambios ideológicos por parte de los social-demócratas alemanes en su plataforma de Godesberg en 1959, y acelerándose en gran medida en la última década, la mayoría de los partidos de izquierda han revertido explícitamente su tradicional defensa de la propiedad y dominio de la economía por parte del estado, y adoptaron abiertamente las virtudes de la economía de CAPÍTULO 3 145 mercado, reducción de impuestos, incluso del monetarismo y la desregulación” (Lipset 1991:184). Lipset da asimismo detalles país por país, de los que presentamos varios casos en recuadros en el Capítulo 4. 5. ¿La Nueva Cultura Política en Japón? Wonho Jang completó su tesis doctoral analizando encuestas a ciudadanos y datos del proyecto FAUI en Japón. Encontró muchos de los elementos de la NCP, pero no todos. Su análisis causal da sustento a varias proposiciones del Capítulo 2. Escribe lo siguiente: “La tesis examinó si la NCP está emergiendo en Japón, centrándose en las dinámicas del cambio socio-económico y de valores en décadas recientes. Japón muestra unos cambios sociales y económicos que incentivan el cambio de valores. La sociedad se ha vuelto más rica, y la estructura ocupacional ha cambiado significativamente, pues el número de personas empleadas en industrias primarias ha disminuido, aumentando el de aquellos empleados en alta tecnología. La estructura familiar ha cambiado en dirección al modelo menos jerarquizado. ¿Han cambiado lo suficiente los valores en Japón como para que se desarrolle la NCP? En base a varias encuestas entre ciudadanos, como la Encuesta Mundial de Valores y la Encuesta del Carácter Nacional, encontramos cambios significativos en los valores.Tanto el individualismo como el post-materialismo han cambiado significativamente de 1950 a 1990. En base a análisis de encuestas a ciudadanos japoneses, y utilizando el método de Franklin et al (1992) para la comparación internacional de las políticas en torno a los cleavages tradicionales (un conjunto estandard de variables en un modelo de regresión múltiple), la tesis muestra que éstas están decayendo… También aparecen otros rasgos clave de la NCP. El apoyo a organizaciones políticas convencionales como el Liberal Democratic Party (LDP) y el Social Democratic Party (SDP) ha caído significativamente. Las tasas de votantes también lo han hecho, exhibiendo una disminución del apoyo a la participación política convencional. De todos modos, la última característica clave de la NCP, un aumento de nuevas formas de participación política, no se ha encontrado en Japón. Al probar las relaciones causales de las dinámicas NCP mediante regresión se incluyeron como variables independientes la edad, los ingresos, la educación, los profesionales y el sexo. El análisis provee resultados que apoyan la tesis de la NCP. Las personas más jóvenes y con más altos niveles de estudios presentan más valores post-materialistas. 146 TERRY N. CLARK Los Capítulos 4 y 5 [de la tesis doctoral] examinan las relaciones entre la NCP y la política local en Japón. Las hipótesis son: 1) los alcaldes más jóvenes y con mayor nivel de estudios demuestran más características de la NCP en sus preferencias políticas, y 2) en ciudades con electorados más jóvenes, más educados y con más renta, los alcaldes exhiben más características de la NCP en sus preferencias políticas. La primer hipótesis se basa en las hipótesis de la escasez y socialización, y la segunda en el principio demográfico que reconoce que el crecimiento numérico de un sector de población en una ciudad aumenta su legitimidad y poder. Las variables utilizadas para analizar la NCP a través de las preferencias políticas de los alcaldes son: 1) anti-partidismo, que indica una relación negativa con los partidos políticos convencionales, 2) populismo, que indica la medida en que responde favorablemente a las demandas de los ciudadanos y la frecuencia con la que utilizan los medios de comunicación para interpelar a la ciudadanía, 3) SOCCONS, indicador de liberalismo social, su apoyo a la educación sexual y el aborto, y 4) PRFSD, un indicador sobre sus preferencias de gasto que indica su independencia con respecto a la ideología de izquierda/derecha, y por tanto, en qué medida cuenta sus propias preferencias en la fijación del gasto. La mayoría se han utilizado para testear la NCP en otros países (Clark et al, 1994). Los resultados: 1) los alcaldes más jóvenes son más populistas, más liberales en cuestiones sociales y más selectivos en el gasto; 2) los alcaldes con mayor nivel educativo tienen una orientación más anti-partidista y son más selectivos en el gasto; 3) en ciudades con una proporción más alta de jóvenes, los alcaldes tienen una orientación más anti-partidista y de atención a los asuntos sociales; 4) en ciudades con ingreso medio más alto los alcaldes son más selectivos en el gasto; 5) en ciudades con una proporción más alta de profesionales o trabajadores en el sector servicios los alcaldes tienen una mayor orientación anti-partidista, son más populistas y selectivos en sus preferencias de gastos. Una revisión de la literatura sobre el clientelismo en la política japonesa sugiere tres características de los alcaldes japoneses que representan a la NCP. En primer lugar, estos alcaldes se oponen a la relación clientelista entre el LDP y las empresas de la construcción. Están menos dispuestos a tener conexiones con estas y por ende favorecen gastos decrecientes en la política fiscal municipal. En segundo lugar, se oponen a la burocracia y enfatizan más las opiniones de los ciudadanos en el desarrollo de políticas locales. En tercer lugar, los alcaldes japoneses específicamente NCP no están entrelazados con la tradicional ideología “Hoshu-Kakushin”, que les permite ser “ainori” (recibir apoyo tanto de la LDP como de la SDP) en las elecciones locales. Encontramos que los alcaldes más jóvenes muestran mayor apoyo a la descentralización en el desarrollo de políticas. En las ciudades con mayores proporciones de profesionales y trabajadores en el sector servicios, los alcaldes apoyan una disminución de los gastos clientelistas, mientras CAPÍTULO 3 147 que en ciudades con mayor proporción de personas empleadas en la industria de la construcción, los alcaldes no apoyan tales recortes. En estas ciudades proclientelistas, los alcaldes no apoyan la descentralización en del desarrollo de las políticas locales. Finalmente, en esas mismas ciudades, los alcaldes tienden a ser menos “ainori” en las elecciones locales” (Jang, 1996: capítulo 7). 5.1 Estudios de caso: un alcalde NCP en Japón y una encuesta de miembros de consejos municipales En el alcalde Tetsundo Iwakuni de la ciudad de Izumo se tiene un franco crítico de la política tradicional. Graduado de elite de la facultad de leyes de la Universidad de Tokio, se dedicó a las finanzas y fue presidente de Merrill Lynch Japón hasta 1989, cuando fue elegido alcalde. Se postuló sin éxito para gobernador de la Prefectura de Tokio, pero por medio de sus discursos y su libro,‘Cambiando nuestro camino en Japón: el segundo mensaje del Alcalde de Izumo’, ha estado provocando grandes reacciones. Por ejemplo: • • • • • 148 critica la política de la corrupción prevaleciente en Japón desde el escándalo de Lockheed en 1976; su principal solución frente a la corrupción: descentralización a nivel local. Demasiados alcaldes son ex-burócratas del gobierno nacional, impidiendo una auténtica autonomía local; la administración debería estar al servicio de los ciudadanos. Incluso extendió los servicios a los ciudadanos a los fines de semana y días de fiesta, y colocó staff en las grandes tiendas para proveer servicios a los ciudadanos mientras hacían sus compras; pagó la ampliación de los servicios ciudadanos mediante el recorte de gastos para construcción de viario, una clásica actividad clientelista de muchas ciudades japonesas que beneficia a grupos de presión organizados, particularmente de la construcción, en detrimento de los ciudadanos y contribuyentes; Japón debiera internacionalizarse. Construyó el mayor domo de madera de todo Japón, dado que su provincia es famosa por los productos madereros. Pero importó toda la madera de EE.UU.: puesto que era más barata y simbolizaba su compromiso de mejorar el desbalance comercial con EE.UU. Creó acuerdos compartidos con varias ciudades, espe- TERRY N. CLARK • cialmente en Corea y China, y envía a sus representantes a frecuentes visitas; las mujeres debieran recibir un trato más favorable. Cuando asumió su cargo, los 60 administradores de la ciudad de Izumo eran varones. Contrató a 30 mujeres administradoras6. El esfuerzo del alcalde Iwakuni por distanciarse de los partidos tradicionales no es el único. En 1980, una encuesta a 440 concejales de 24 ciudades, barrios y pueblos encontró que el 32 % de ellos dijo ser independiente de cualquier partido, número que se acercó al 50 % en pueblos pequeños.Aunque la mayoría son miembros del partido LDP, no quieren hacerlo público. “Hay… razones para tan extraño comportamiento. En primer lugar… los candidatos quieren una recomendación unánime de las asociaciones regionales… Segundo, la imagen de los concejales del LDP fue dañada por el escándalo de Lockheed. Los miembros locales del LDP no quieren publicitar su membresía” (Moriwaki, 1984: 13). Aún así, cuando se preguntó sobre la frecuencia con la que se reunían con funcionarios del partido, los miembros de la LDP tenían casi la misma frecuencia de contactos que los pertenecientes a otros partidos: el 49 % dijo que a diario, casi lo mismo que en relación con el contacto con residentes (Moriwaki, 1984: 23). 6. La concepción de los ciudadanos en ciudades comunistas francesas: activistas y consumidores En principio, no cabría esperar que en ciudades gobernadas por comunistas se den patrones NCP, pero incluso allí se encuentran algunas evidencias, sugiriendo esto un mayor apoyo a dichos patrones que el que algunos defensores de la política de clases señalan. Jacques Marsaud, alcalde del suburbio de Saint-Denis de París, ‘zona’ comunista desde hace un largo tiempo, informa acerca de cambios en su ciudad y otras ciudades gobernadas por la izquierda en Francia que tienen similitudes notables con las tendencias generales de la NCP: “Signos de evolución. 6. Wonho Jang tradujo amablemente partes del libro del alcalde Iwakuni. CAPÍTULO 3 149 • La asignación de importancia, cada vez mayor, a la calidad de los servicios proporcionados a los ciudadanos, una mayor atención al hecho de tomar en cuenta las aspiraciones de éstos, particularmente las relacionadas con el medioambiente. • El desarrollo de “prácticas democráticas” por parte de representantes locales, que tratan de ampliar nuevas fuentes de información, consulta y participación de ciudadanos (reuniones vecinales, grupos de trabajo con representantes de los ciudadanos). • Una búsqueda de cooperación tan amplia y diversa como sea posible con otras agencias públicas, asociaciones, el sector privado y los ciudadanos, a fin de actuar más efectivamente”. Al referirse a las causas de tales cambios, enumera: “• Cambio social y la evolución de las necesidades, como mayor participación de las mujeres y mayor preocupación por asuntos relacionados con el estilo de vida (citando a Jean-Claude Vida, sociólogo, director de estudios locales en el ayuntamiento de Saint-Denis). • Descentralización. • La crisis de la política. Previamente, la lealtad política de los representantes era a su programa partidario, la ideología a la que estaban ligados condicionaba a priori una parte importante de sus políticas locales. La emergencia de una nueva política, de la escucha, del diálogo, del profesionalismo, de la reflexión, del análisis de las situaciones locales tiende hoy en día a reemplazar a los referentes organizacionales y las ideologías en crisis” (Marsaud, 1995: 229). 7. El ex-Presidente de los EE.UU., Bill Clinton, y las políticas NCP El Presidente Clinton fue elegido por primera vez en noviembre de 1992, después de una activa campaña en contra del gobierno federal, presentándolo como distante del ciudadano, jerárquico y carente de respuestas. Había sido gobernador de Arkansas y prometió llevar lecciones aprendidas de otros gobiernos a Washington para mejorarlo. Sin pretender evaluar lo que se implementó, puede observarse una poderosa retórica de la NCP en los alegatos políticos que ayudaron a que Clinton y el Vicepresidente Al 150 TERRY N. CLARK Gore resultaran elegidos. Muchos han comentado ya en detalle la ruptura dramática de Clinton con los demócratas del New Deal y han ilustrados su cercanía a la NCP en muchos asuntos. Puede verse, por ejemplo, el recuadro de su consejero y encuestador Stanley Greenberg incluido en el próximo capítulo. A continuación presentamos una declaración política que ilustra el pensamiento de Clinton y Gore sobre estos temas: “De la ‘cinta roja’ a los resultados. Creando un gobierno que funciona mejor y cuesta menos. Informe sobre el la Evaluación del Funcionamiento de la Administración Pública Vicepresidente Al Gore 7 de septiembre de 1999 ‘Nuestro objetivo es hacer a todo el gobierno federal menos caro y más eficiente, y cambiar la cultura de nuestra burocracia nacional para llevarla de la complacencia y los derechos adquiridos, a la iniciativa y a las capacidad de toma de decisiones. Nos proponemos rediseñar, reinventar, vigorizar a todo el gobierno nacional’. Comentarios del Presidente Bill Clinton en el anuncio de la Evaluación del Funcionamiento de la Administración Pública 3 de marzo de 1993 Introducción La Evaluación del Funcionamiento de la Administración se refiere al cambio –cambio histórico– en la manera de trabajar del gobierno. Es tiempo de tener un nuevo acuerdo con el Pueblo Americano como cliente de los servicios, una nueva garantía de un gobierno efectivo, eficiente y atento, que pone en primer lugar a sus clientes y demuestra al Pueblo Americano que sus impuestos, que se basan en un duro trabajo, serán tratados con respeto. La Evaluación del Funcionamiento de la Administración se refiere a pasar de la ‘cinta roja’ a los resultados para crear un gobierno que trabaja mejor y cuesta menos. Este es un resumen del primer producto de nuestros esfuerzos. En él, hacemos cientos de recomendaciones para el ahorro de 108 billones de dólares a lo largo de cinco años. El problema/La solución La Evaluación del Funcionamiento de la Administración atendió a la forma en que organizaciones exitosas –empresas, gobiernos locales y estatales, y organizaciones del gobierno federal– habían logrado ahorro y eficiencia. Las organizaciones exitosas tenían varias cosas en común: CAPÍTULO 3 151 • Cortar ‘la cinta roja’, esto es, cambiar de un sistema basado en la observancia de reglas a uno en el que los empleados tienen la responsabilidad de dar cuenta de los resultados obtenidos. • Poner al cliente en primer lugar: escucharlo, reestructurar las operaciones básicas a fin de que satisfagan su necesidades y usar dinámicas de mercado tales como la competencia y la elección del cliente para generar incentivos que logren mejores resultados. • Capacitar a los empleados para lograr resultados: descentralizar la toma de decisiones y dar mayor poder a aquellos que trabajan en primera línea para que tomen más decisiones y resuelvan más problemas. • Volver a las cosas esenciales: abandonar lo obsoleto, eliminar la duplicación y terminar con los privilegios de grupos específicos. Estas características constituyen los cuatro principios clave en torno a los cuales hemos basado nuestro informe (National Performance Review, 1993). Muchos puntos similares se tocaron en una evaluación nacional de los gobiernos estatales y locales, realizada por funcionarios no federales, sino estatales y locales. Las conclusiones recomendaron: “• un liderazgo ejecutivo más fuerte • un gobierno más pequeño y más atento • aplanar la burocracia reduciendo el número de estratos administrativos entre la parte superior y la inferior de los departamentos, y reduciendo los rangos de los administradores que permanezcan. • desregular el gobierno por medio de la reforma del servicio civil, incluyendo uso reducido de veteranos, prerrogativas por veteranía, modernizar el proceso de ingreso y flexibilizar el proceso presupuestario. • una fuerza de trabajo de alta rendimiento • mayor involucración de los ciudadanos • reducir la incertidumbre fiscal” (National Commission on the State and Local Public Service, 1993: 9-13). 8. ¿Quién es de izquierda? Un componente importante de la transformación de los partidos de izquierda es que sus viejos temas constitutivos son dejados atrás. Una de las más agudas transformaciones fue la del Partido Laborista británico al Nuevo Laborismo, que venció en 1997. ¿Con qué coste? Las consecuencias 152 TERRY N. CLARK negativas son claras, pero su documentación y crítica provee al menos un testimonio claro de la incorporación por parte del Nuevo Laborismo de muchos temas de la NCP y el abandono de los anteriores. A diferencia de lo que ocurrió en el Continente, el enojo de las personas de la clase trabajadora en Inglaterra y Estados Unidos no se expresa en un cambio de votos a los partidos de la denominada Nueva Derecha (por razones enunciadas en el Capítulo 2, después de la Proposición 7). No obstante, ese enojo de ciudadanos individuales, resumido a continuación, es similar a la articulada por líderes de Nueva Derecha en el continente, ejemplos de lo cual aparecen en recuadros en el próximo capítulo. 8.1 Los tiempos difíciles de un pueblo carbonero, ignorado por el auge del voto en Gran Bretaña Grimethorpe, Inglaterra, 16 de abril – El desvío en dirección a este pueblo minero de South Yorkshire con nombre dickensiano viene inmediatamente a continuación de un cartel electoral colocado en la carretera principal que dice “Inglaterra está prosperando”. Los conservadores que gobiernan pusieron el cartel y se sintieron tan tranquilos al aventurarse en este pueblo desamparado. Los residentes de Grimethorpe son una sólida clase trabajadora, resentidos con los Tories por haber cerrado sus minas de carbón y largamente fieles al partido con un nombre que les sonaba familiar, ‘Labor’ [trabajo]. Ahora, sin embargo, el Partido Laborista se ha puesto a la moda con el nombre de ‘Nuevo Laborismo’ y está desarrollando una campaña para las elecciones nacionales del primero de mayo dirigida a cortejar a los beneficiarios del boom económico con promesas de bajos impuestos y de gasto público reducido. El objetivo son los votantes de la próspera ‘Middle England’. Ninguno de ellos vive aquí. Esta es la Inglaterra que fue dejada atrás por el boom y ahora es dejada fuera de la campaña. Los nuevos laboristas son tan escasos en lugares como Glimethorpe en estos días como lo son los conservadores. “El Partido Laborista ya no está del lado de la gente trabajadora”, dijo Ken Capstick, 55 años, un ex-minero y representante sindical. Recordó que Tony Blair, el líder reformista del Nuevo Laborismo, los visitó para celebrar la victoria del miembro local del parlamento en una elección secundaria, y se fue a los 15 minutos. “Sus pies se movían tan rápido que creí que era Lionel Blair”, dijo Capstick, refiriéndose a un popular bailarín inglés de music hall. CAPÍTULO 3 153 El boom ha llegado con el coste de agravar dos divisiones en la sociedad británica, una entre ricos y pobres, la otra entre el sur y el norte.Y Grimethorpe, pobre y del norte, está al fondo de ambas ecuaciones, descuidada e invisible en el marco del actual debate nacional. La gente aquí probablemente vote al Laborismo, si es que votan. Ubicados en los ghettos de revigorizados centros urbanos o pueblos rurales duramente golpeados y cercanos a ciudades acaudaladas en toda Gran Bretaña, estos son lugares que sufren la falta de trabajo y la abundancia de drogas y crímenes. Al dirigirse hacia Grimethorpe, uno deja atrás la Gran Bretaña fielmente descripta por el ostentoso cartel, un país cuyos restablecidos centros cívicos, centros comerciales suburbanos y comunidades de frondosas alcobas certifican la robustez de la economía en recuperación gracias a los Tories. El éxito se huele en el aire. Sheffield, la capital regional que fuera durante largo tiempo un pueblo ennegrecido por el hollín del acero, ahora se jacta de tener una de las más limpias atmósferas de todas las ciudades industriales europeas. Al entrar a Grimethorpe, sin embrago, los lados de la carretera ofrecen señales diferentes. Hay filas de casas de ladrillo rojo con sus ventanas y puertas tapiadas, y grupos de hombres de mediana edad vagando por la calle principal y el estacionamiento del pub Red Rum. La vasta ladera inclinada hacia un lado está cubierta por mineral molido y cables oxidados entreverados de maleza. Un sincero informe del Consejo de Iglesias de Gran Bretaña e Irlanda llamado “Desempleo y el futuro del trabajo” reprendió a los partidos políticos la semana pasada por ignorar lo que dio en llamar los crecientes problemas de la pobreza, el desempleo y la exclusión social. “Cuando tantos están viviendo en la pobreza y el desempleo, está mal dar prioridad a los reclamos de aquellos que tienen suerte”, decía el documento. “Ninguno de los partidos políticos ha ofrecido un programa que brinde verdadera esperanza de mejorar a los más necesitados”. Aunque el informe fue apoyado por todas las facciones de la iglesia y redactado por clérigos de alto perfil y economistas reconocidos, no atrajo atención duradera después de su publicación el 8 de abril porque prescribía como remedio impuestos crecientes, fomentar las organizaciones de trabajadores, y un nivel de gasto público al que ningún partido político en la Inglaterra post-Thatcher se acercaría. El Primer Ministro John Major y sus Conservadores están haciendo campaña en base a su éxito para revivir la economía del país, y el Partido Laborista de Blair está diciendo que preservará los logros y continuará el progreso al no elevar los impuestos personales por cinco años y no exceder los actuales límites al gasto de los Tories por dos años. “Sigo teniendo esperanza de que el Partido Laborista está tratando de tomar los votos de los dos tercios y lograr que presten atención al otro tercio”, dijo Mike West, cabeza de la iglesia Misión Industrial desde su oficina en Sheffield. “Es mi único motivo de optimismo”. La mina de carbón de Grimethorpe se cerró en 1993, en concreto, una de las últimas redes de túneles subterráneos que se selló fue a través de un programa gubernamental de cierre de pozos… Los trabajadores eran los hombres fuertes de la industria británica, denostados por muchos por su militancia sindical y tratados con romanticismo por otros por su resistencia al peligro, las condiciones infernales de trabajo que afectaban su salud y sus vidas, y por el fervoroso espíritu familiar de comunidades como ésta (Hoge, 1997). 9. Conclusión Las transformaciones tratadas en este capítulo, tal como fueron caracterizadas por sus intérpretes más cercanos, resultan consistentes con elementos centrales de la Nueva Cultura Política. No las presentamos a fin de comprobar proposiciones específicas, sino para indicar que cambios sustantivos en los sistemas políticos en todo el mundo incluyen elementos importantes de la NCP –reacciones en contra de la jerarquía, ascenso de nuevos partidos y temáticas, debilitamiento del clientelismo, emergencia de nuevos líderes. Los casos presentados proveen evidencia de transformaciones en años recientes. Los incluidos en recuadros en el próximo capítulo proveen más casos esclarecedores que complementan, ilustran y enriquecen los argumentos analíticos y los resultados del proyecto FAUI. El próximo capítulo se centra en las fuentes específicas de estas transformaciones que apuntan a la Nueva Cultura Política. CAPÍTULO 3 155 Capítulo 4 La Nueva Cultura Política: evidencias mediante la comparación entre ciudades alrededor del mundo1 Terry Nichols Clark con una ayuda considerable durante más de una década de Jerzy Bertkowski, Zhiyue Bo, Lincoln Quillian, Doug Huffer, Ziad Munson, Eric Fong,Yun-Ji Qian, Mark Gromala, Michael Rempel y Dennis Merrit2 E ste capítulo examina evidencias acerca de las ideas que sobre la Nueva Cultura Política se presentaron en el Capítulo 2, en particular, con datos de ciudades de diferentes países que participan en el Proyecto Austeridad Fiscal e Innovación Urbana3. Nuestras propuestas del Capítulo 2, combinadas con datos de más de 7.000 ciudades, ayudaron a localizar diferencias sociales y políticas desde un marco teórico que da cuenta y explica muchas de ellas. Por ejemplo, por qué crece o declina el Estado del bienestar, quién vota por los partidos de izquierda, dónde se extiende el ambientalismo, por 1. 2. 3. Traducido del inglés por Martha Díaz de Landa. Revisado por Clemente J. Navarro y María Jesús Rodríguez. Los equipos FAUI que suministran datos de todo el mundo merecen en primer lugar las gracias por hacer posible este capítulo. En Chicago reunimos datos nacionales chequeando sus posibilidades de ser comparados y convirtiendo los ítems en variables estandarizadas internacionales. Mis coautores, maravillosamente creativos y diligentes, trabajaron más de una década en estas y otras tareas relacionadas, las que generalmente parecían no tener sentido ni final, ya que a veces llegaban nuevos datos semanalmente. Ellos ayudaron con cientos de memorandos y análisis preliminares. Muchos borradores resumieron trabajos anteriores (por ej., Quillian, 1990; Clark y Quillian, 1992; Clark, Bartkowski, Quillian y Huffer, 1994; Miranda, Boyne y Clark, 1994), pero el presente capítulo tomó forma en 1997, cuando se unieron los datos y análisis finales. Mis coautores merecen gran parte del crédito y son los que hicieron el trabajo duro de investigación. Yo, en cambio, hice la parte más divertida, especialmente al ir terminando, cuando conduje los análisis estadísticos finales y la redacción. Nuestras unidades principales son llamadas ‘municipios’ o ‘comunas’ en varios países. Son gobiernos locales relativamente autónomos. Usamos estos términos tanto como “ciudades” o “pueblos” de forma indistinta. LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 157 qué las mujeres son incluidas o excluidas de la política. Muchas teorías, más restringidas, consideran un solo asunto o país y proponen respuestas a esas cuestiones que no son adecuadas cuando se consideran en otro contexto. ¿Qué condiciones o supuestos son críticos para que tengan efecto los procesos subyacentes? Muchas teorías asumen implícitamente un contexto de política de clases. En este sentido, este capítulo contribuye tanto a la sociología del conocimiento como al análisis político, mostrando cómo las diferentes culturas redefinen reglas de juego legítimas –tanto para varias teorías de las ciencias sociales como para líderes políticos y ciudadanos–. Algunos casos críticos y esclarecedores se presentan a modo de recuadros a lo largo del capítulo. Nótese que mientras que las propuestas de la NCP tomadas en conjunto suministran una teoría de cambio importante, cada propuesta puede ser contrastada por separado; hacemos esto más abajo, y encontramos que algunas se sostienen mientras que otras no. Los resultados de las propuestas individuales están resumidos en el último apartado de Conclusiones. Las propuestas consideran tres modelos de política: la NCP, la política de clases y el clientelismo. Durante siglos, el clientelismo fue la forma de gobierno de las élites tradicionales, a menudo en sociedades basadas en la agricultura. Hoy continúa siéndolo en gran parte del mundo. La política de clases surgió con la industrialización en el siglo diecinueve y movilizó partidos fuertes que aún hoy persisten. Los defensores del clientelismo y de la política de clases luchan por sobrevivir. Pero en muchas ciudades y países está surgiendo un nuevo conjunto de reglas. Sin embargo, a menudo, las nuevas reglas permanecen desdibujadas debido a la interpenetración del clientelismo y la política de clases. En la mayor parte del mundo los ciudadanos han cambiado sus preferencias sobre la vida y la política más rápido que los líderes de los partidos o que los analistas políticos. Los asuntos de la NCP incluyen una democracia ciudadana más directa y activa, el ambientalismo, el aborto, e intereses similares acerca de estilos de vida. Por el contrario, los asuntos materiales como el sueldo, las condiciones de trabajo y la vivienda para los menos favorecidos, son más relevantes para la política de clases. Los partidos fuertes tienen todavía alguna fidelidad para con la política de clases, y en la mayor parte de los países los líderes de los partidos eligen a los candidatos para las elecciones. El modelo norteamericano de elecciones primarias, donde los ciudadanos votan a los candidatos de los partidos, es un buen ejemplo del generalmente débil sistema partidario norteamericano. Por lo tanto, dónde y cómo pueden triunfar políticamente los modelos de la NCP depende principalmente de los partidos, tal como se mostrará en el resto de este capítulo. 158 TERRY N. CLARK Un conjunto de propuestas sugiere que la NCP emerge más completa y fuertemente en las ciudades con menor jerarquía (Propuesta 4) y donde los ciudadanos tienen recursos tales como mayor educación (propuesta 16), mayor ingreso (propuesta 12) y ocupaciones concentradas en actividades profesionales y de servicios de alta tecnología (propuesta 10). Un segundo proceso persiste en otras ciudades y barrios: la política de clases, construida especialmente en base a los sindicatos de la clase trabajadora y partidos socialistas. Sigue siendo más poderosa en ciudades y sociedades con divisiones jerárquicas y diferencias socioeconómicas (propuesta 4), y donde los ciudadanos tienen menos recursos, medido esto a través del peso de la clase obrera (propuesta 5), que alientan a los grupos organizados y alcaldes y miembros del ayuntamiento a articular políticas más redistributivas (propuesta 4). Incluso si los cambios socioeconómicos en las ciudades erosionan esta antigua base de la clase trabajadora, los partidos fuertes pueden continuar estos programas y políticas después de que los ciudadanos han cambiado sus preferencias. Por lo tanto, cuánto influyen los partidos sobre los líderes políticos es una variable intervinente crítica. La NCP y la política de clases son generalmente políticas antagónicas. Lo que estimula a una desalienta a la otra. Son confundidas y entremezcladas en la política nacional, en la mayor parte de las regiones y grandes ciudades, ya que los electorados más grandes son más heterogéneos en sus preferencias y apoyan a los partidos políticos más grandes y poderosos. Pero los nuevos modelos emergen más claramente al comparar localidades, que difieren más; esto ilustra cómo la investigación urbana puede clarificar los grandes cambios nacionales e internacionales tanto como ciertos debates centrales de las ciencias sociales. Los detalles técnicos están en el apéndice; los resultados son presentados en el texto de manera simple, a menudo sólo con signos positivos y negativos, con el objetivo de hacerlos claros a los lectores. 1. Midiendo la Nueva Cultura Política Como gran parte de la vida social y política, la NCP es compleja. Por lo tanto no usamos una definición única y simple, sino siete puntos clave. Aunque así se captura el fenómeno más adecuadamente, la definición multidimensional hace difícil su contraste. Examinamos varios elementos clave a continuación, poniendo el énfasis en aquellos que se miden mejor con los datos disponibles. Recordemos los elementos clave que definen la NCP: CAPÍTULO 4 159 1. La dimensión izquierda-derecha clásica ha sido transformada. La gente todavía habla de izquierda y derecha, pero las definiciones están cambiando. Izquierda significa cada vez más cuestiones y asuntos sociales, y a menudo, menos los asuntos tradicionales de la política de clases. 2. Los asuntos sociales y fiscal/económicos son explícitamente diferenciados. Las posiciones acerca de los asuntos sociales –de ciudadanos, líderes y partidos– no pueden derivarse de sus posiciones acerca de los asuntos fiscales. Uno puede identificar la peculiaridad de estos dos tipos de asuntos a través de correlaciones entre ellos. Los asuntos sociales y fiscales o económicos son preocupaciones políticas centrales de las sociedades contemporáneas. El liberalismo fiscal es el apoyo al incremento en el gasto de gobierno; el liberalismo social o progresismo implica tolerancia social –por ejemplo, en relación con los homosexuales u otros grupos a los que suele considerárseles fuera de la norma–. El apoyo de los ciudadanos a estos intereses es medido por encuestas que son referentes, tales como la General Social Survey del Centro de Investigación de la Opinión Nacional (National Opinión Research Center, NORC) y la Encuesta Mundial de Valores. En asuntos tales como los roles de género, la tolerancia hacia homosexuales y la discriminación racial, la mayor parte de los encuestados e investigadores clasifican consistentemente las preguntas en el continuum “liberal” versus “conservador”. Los ítems que se presentan más adelante fueron adaptados de estas encuestas. A este respecto debe considerarse que al reemplazarse la política de clases por la NCP, las correlaciones entre el liberalismo fiscal y el social decaen. 3. Los asuntos sociales tienen una mayor prominencia que los asuntos fiscal/económicos, y 4. Crecen el individualismo de mercado y el individualismo social. La NCP une la “libertad de mercado” (en el pasado estrechamente identificada con partidos de la derecha) con el “liberalismo o progresismo social” (anteriormente identificado con los partidos de la izquierda). Esta nueva combinación de preferencias políticas lleva al apoyo de nuevos programas y a seguir nuevas reglas de juego. 5. Cuestionamiento del estado de bienestar. Algunos ciudadanos y líderes de la NCP concluyen que entender “gobernar” como planeamiento desde un estado central es poco realista en lo que respecta a muchos servicios económicos y sociales. Aunque no buscan reducir los servi- 160 TERRY N. CLARK cios, la NCP cuestiona específicamente su provisión y busca mejorar su eficiencia. 6. El auge de las políticas tematizadas y la participación ciudadana más amplia; la decadencia de las organizaciones políticas jerárquicas. La NCP supone lo contrario de la burocracia tradicional, los partidos y sus líderes. Los “nuevos movimientos sociales” y las “políticas tematizadas” son elementos esenciales al proceso político. Estos movimientos alientan a los gobiernos para que respondan más directamente a los interesados. Por otro lado, los partidos jerárquicos tradicionales, las agencias de gobierno y los sindicatos son vistos como anticuados. 7. Estos puntos de vista de la NCP se dan con mayor intensidad entre los individuos y sociedades más jóvenes, educadas y ricas. Este último punto identifica las causas de la NCP, tal como lo hacen las propuestas del Capítulo 2. Para evaluar los elementos definitorios y sus asociaciones causales, este capítulo se basa fundamentalmente en el Proyecto FAUI. Las variables claves y las hipótesis postuladas en la teoría de la NCP están en el gráfico 1. Este es nuestro “modelo operacional” de variables usado para contrastar la teoría con datos de FAUI. La mayor parte de los análisis fueron completados con regresión múltiple para evaluar el impacto de cada variable individual en el modelo. Empezamos por introducir algunos elementos claves que miden la NCP y después pasamos a presentar factores asociados con la NCP o factores que la impulsan. Los promedios nacionales variaron moderadamente en las preferencias sociales y fiscales, pero en muchos ítems las variaciones fueron sustanciales dentro de cada país, como se registró mediante la desviación típica. El Apéndice informa sobre las medias nacionales, desviaciones típicas y el texto completo de los ítems del cuestionario. CAPÍTULO 4 161 GRÁFICO 1: Modelo global con hipótesis sobre el desarrollo de la Nueva Cultura Política. c Características económicas % Trabajadores manuales % de profesionales y ocupaciones técnicas* + Ingreso per capita* + Características sociales % de la población de 35-44 + Tamaño de la población + % de inmigrantes o personas nacidas en el extranjero Educación (media de años de educación de los adultos)* + Desigualdad de la educación, Índice Atkinson* - a Procesos de gobierno Preferencias de los líderes Índice de activismo grupos Educación del alcalde (en años) + Años como alcalde Edad del alcalde Uso de los medios de comunicación* + Puntuación IParty (izquierda < - > derecha) Fortaleza Organizativa Partido* Porcentaje de mujeres miembros del ayuntamiento + Alcalde mujer* + Preferencias de políticas fiscales Conservadurismo social (aborto, educación sexual) Q18 Alcaldes: ayudar a la gente aunque no se respeten reglas Q30 Toma posición impopular frente al electorado - b Nota: un signo + después de una variable indica una relación positiva con la NCP, al contrario el signo negativo.Tres variables no tienen signos porque sus efectos son más complejos, como se discute en el texto. El asterisco indica que está incluida en modelos alternativos debido a las interrelaciones entre variables. Fuente: Variables del Proyecto de Austeridad Fiscal e Innovación Urbana (FAUI). Los datos están incompletos para algunos países. El estudio FAUI se discute en el Apéndice. 162 TERRY N. CLARK 2. Midiendo las tendencias de la NCP 2.1 Liberalismo social: aborto y educación sexual La prominencia de los asuntos sociales es central para la NCP. Las cuestiones o asuntos sociales fueron medidos a través de dos ítems presentados al alcalde y a los miembros del pleno municipal en muchos países: aborto y educación sexual. Ambos fueron sumados en un índice de conservadurismo social (SOCCONS). Otros ítems fueron preguntados en sólo algunos países. El aborto es un asunto social relevante en muchas sociedades, y a pesar de ello, como muchos asuntos políticos, es definido de forma bastante diferente por diferentes subculturas políticas. Los alcaldes y los miembros del ayuntamiento se sitúan más abajo respecto a la NCP si dan respuestas más conservadoras socialmente (puntuaciones altas en SOCCONS). Los ítems completos y las fórmulas de los índices pueden consultarse en el Apéndice. Las siglas de los indicadores, como SOCCONS, se muestran en el texto y en las tablas para ayudar al lector, así como para encontrar las explicaciones en el Apéndice. 2.2 Preferencias en las políticas fiscales del alcalde y el ayuntamiento El continuum clásico izquierda-derecha, desde el siglo diecinueve aAnthony Downs (1957), se resume en gobiernos grandes versus gobiernos pequeños. Para indagar sobre este continuum, la encuesta FAUI preguntó al alcalde y a los concejales si querían gastar más, lo mismo o menos en trece áreas de políticas (PRFAVG). Nosotros completamos algunos análisis usando sólo las preferencias para el gasto redistributivo, aquellos referidos a los menos favorecidos (incluyendo el bienestar social, la salud pública, los hospitales y la vivienda para grupos de bajos ingresos [REDISTX]). Como es sabido, la redistribución es una preocupación de la izquierda clásica. Ahora bien, ¿cómo usar los ítems de gastos para contrastar la NCP? Un modo es a través de correlaciones con SOCCONS. En la política de clases el índice de correlación debería ser alto; al moverse hacia la NCP, debería declinar. El problema al comprobar esto operacionalmente es que una correlación no puede ser computada para un alcalde individual, sino que debe ser computada a través de subconjuntos de alcaldes, lo que limita su uso en modelos más complejos. Más adelante exploramos alternativas a las correlaciones. CAPÍTULO 4 163 2.3 Los procesos de gobierno de la Nueva Cultura Política Varios cambios en los procesos de gobierno están asociados a la NCP, incluyendo la caída de los partidos jerárquicos, el auge de los asuntos individuales, la prominencia creciente de los medios y la apelación directa a los ciudadanos. Las mediciones referidas al proceso de gobierno provienen principalmente de los siguientes ítems de las encuestas: • La importancia de los partidos políticos en la elección de los candidatos, las campañas electorales y el diseño de políticas se combinan en un Índice de Fortaleza Organizativa del Partido (SPOIX). A diferencia de la mayoría de las variables, los partidos muestran diferencias nacionales fuertes y consistentes; por lo tanto, analizamos los partidos separando los países. La medida en que son activos varios grupos locales organizados (GRPACT). Pero nótese que esto incluye todo tipo de grupos organizados, como los empresariales o sindicatos, y por lo tanto, no es una medida clara de NCP. La importancia de los medios de comunicación en las elecciones y en la cobertura de noticias generales (MEDIA). Las características sociales del alcalde y de los concejales transmiten, por lo menos, una afirmación simbólica que muchas personas asumen se encuentran relacionadas con los procesos de gobierno más concretos. Como, por ejemplo, una mujer en Brooklyn que al ser interrogada por un encuestador acerca de si tenía en cuenta el origen étnico en su decisión de voto respondió: “étnico, ¡sólo me importa si es judío!”. La presunción implícita es que los políticos con características similares a las mías entienden mis preferencias, incluso si no conozco en detalle su programa. Por lo tanto incluimos: • • • • • • Educación del alcalde, en años de educación formal (MAYED). Edad del alcalde (IV144). Religión del alcalde (católico o no, CATHMY; en países católicos, la frecuencia de asistencia ritos religiosos). Género del alcalde (FEMMAY, si es mujer valor positivo). Porcentaje de mujeres miembros del Pleno municipal (PCTWOMC2 y FEMCOU2). • • Dos ítems actitudinales interfieren en los procesos de gobernabilidad: 164 TERRY N. CLARK • • Populismo: “Con qué frecuencia adoptó usted una posición en contra de la opinión dominante de su electorado” (IV142). “Romper las reglas”, un ítem que interfiere en la prominencia del respeto a las reglas: “Si un líder ayuda a la gente, no importa si se rompen algunas reglas” - de acuerdo o en desacuerdo (IV130). Características socioeconómicas de las localidades: • • • • • • • El porcentaje de obreros es una medida clásica de clase social y división política (IPCTBLUE). Los trabajadores profesionales y técnicos como porcentaje de la fuerza laboral proponen una dimensión económica post-industrial (IOCPROF). Ingreso per capita, medido para cada ciudad y a nivel nacional (INCOME1 e INCOME2, respectivamente). Porcentaje de la población entre 35 y 44 años, que representan personas razonablemente jóvenes pero políticamente más activas que las personas en los veinte; las personas de 35-44 años en los años ochenta y noventa crecieron en el marco del activismo de los setenta, lo que debería incrementar sus tendencias NCP (IPOP3544). Porcentaje de inmigrantes o personas nacidas en el extranjero (FORNSTK). Promedio de años de educación completados por los residentes en la ciudad (IMEANEDU). Desigualdad de la educación entre los residentes en la ciudad, Indice Atkinson: una simple medición de jerarquía (IATKEDU5). CAPÍTULO 4 165 RECUADRO 1: Nuevos alcaldes, en todo el mundo. La política de Montreal fue tradicionalmente clientelista y dominada por partidos políticos fuertes. Hubo una gran alteración cuando fue elegido un nuevo alcalde en 1994: Titular de Le Monde: Un alcalde ecologista elegido en Montreal En una elección que deshizo todas las predicciones, los ciudadanos de Montreal eligieron el domingo 6 de diciembre un nuevo alcalde, neófito en la política y horticultor de profesión. La victoria –sorprendiendo a Pierre Bourque y su nuevo partido Vision Montreal (centro derecha) con el 47% de los votos– testifica la profundidad del descontento de los habitantes de la segunda ciudad más grande de Canadá (después de Toronto). El señor Bourque prometió reconstruir la estética urbana de Montreal, a la que juzgó como “sucia”, congelar los impuestos a la propiedad y reducir el tamaño de la administración municipal. También se comprometió a atacar la pobreza que afecta al 30 por ciento de la población. Este candidato “verde”, desconocido unos meses atrás, tomó por sorpresa a los medios: ninguno lo apoyó ni predijo su victoria. Tramier (1994). Nota: las citas en los recuadros están en cursivas, los textos en redonda son de Terry Clark. 3. Análisis empírico de las hipótesis de la NCP Las hipótesis se derivan directamente de las propuestas del Capítulo 2. Las hipótesis claves que podemos comprobar con estos datos del proyecto FAUI están resumidas en el gráfico 1, donde un signo + o - después de cada variable indica el sentido que según nuestras hipótesis debería tener la relación de cada variable con los procesos de la NCP. Por ejemplo, el porcentaje de obreros (ocupaciones manuales) tiene un - , indicando la hipótesis de que la presencia de obreros hace decrecer los procesos de la NCP. 3.1 Los procesos de gobierno de la NCP La tabla 1 presenta un primer análisis de las propuestas de la NCP mostrando el impacto de las características económicas y sociales en los procesos de gobierno, esto es, la flecha o camino (a) del gráfico 1. Nuestras propuestas económicas (9 a 13 en el Capítulo 2) identifican los mercados (versus ‘no mercados’), las ocupaciones de alta tecnología, las pequeñas empresas y el ingreso más alto como factores que alientan una menor jerarquía en el lugar de trabajo, más elecciones para los individuos y más características 166 TERRY N. CLARK relacionadas con la NCP. Las propuestas de jerarquía y política sugieren que la jerarquía alienta partidos políticos y grupos de protesta fuertes y militantes que desalientan la NCP (propuestas 4 a 7, 16 y 17). Para comprobar empíricamente estas ideas realizamos regresiones múltiples incluyendo las variable presentadas en la parte de arriba de la tabla 1 y utilizamos las de abajo del lado izquierdo como variables independientes (o explicativas). Así, la primera fila muestra que las localidades con más alto porcentaje de residentes que son obreros presentan un nivel más alto de activismo por parte de los grupos locales, más candidatos electos de partidos de izquierda y partidos con organizaciones más fuertes. Del mismo modo, donde menos mujeres son miembros del ayuntamiento y alcaldes, los alcaldes tienen mayor edad, menor nivel de formación académica y el uso de los medios de comunicación es menor. Los ocho resultados son sugeridos por nuestras propuestas. La primera columna (“Porcentaje de relaciones que apoyan las propuestas de la NCP”) muestra el porcentaje de resultados que confirmarían las propuestas de la NCP. La primera fila muestra el cien por cien, ya que ocho de ocho resultados apoyan las propuestas. Los resultados siguientes son menos concluyentes. RECUADRO 2: Las estrellas de TV vencen a los políticos en la carrera gubernamental de Tokio y Osaka. Los votantes sacudieron hoy al establishment político japonés al elegir a personalidades de la televisión no afiliadas a ningún partido para dirigir las dos ciudades más importantes de la nación. El resultado de las elecciones locales fue un abrumador rechazo a la política tradicional y a los políticos tradicionales. La competencia que tuvo más atención, la de gobernador de Tokio, fue ganada por un ex compositor y autor,Yukio Aoshima, de 62 años, quien gastó sólo uno $800 como candidato y no se molestó en hacer campaña… En Osaka, (…) el gobierno fue para Knock Yokoyama, el comediante que hizo campaña en una bicicleta. El nombre que el Sr. Yokoyama usa viene de los días en que formaba parte de un grupo de comedia cuyos miembros se describían como boxeadores… El Sr.Yokoyama, de 63 años, venció fácilmente al ganador esperado, un ex-vice ministro nacional que fue apoyado por todos los partidos políticos importantes. “Los votantes de Osaka dijeron no a los partidos políticos existentes”, declaró el Sr.Yokoyama esta noche después de su victoria (Kristof, 1995). CAPÍTULO 4 167 168 TERRY N. CLARK + 0 0 + + + + 100% 100% 50% 60% 33% 71% 100% 75% 75% 74% Índice activismo grupos 0 + 0 0 + + 0 0 IParty (+= derechas) + + + - + + - SPOIX 0 0 0 - + + - % de mujeres concejales 0 0 0 - + 0 + Mujer alcaldesa + 0 0 0 + + 0 0 - Edad del alcalde 0 + + + - + 0 - Años de educación del alcalde Variables dependientes: características del proceso de gobierno 0 + 0 + 0 + 0 Importancia de los medios de comunicación Nota: La tabla muestra los impactos de las características económicas y sociales (en el costado y hacia abajo) sobre los procesos de gobierno (en la parte de arriba). Los resultados son para ciudades FAUI de todos los países con datos disponibles. Son las estimaciones de ocho regresiones múltiples (OLS), una por cada característica de gobierno. Variables ficticias fueron incluidas para contrastar los efectos de cada país, con resultados débiles. Los resúmenes de la primera columna se basan en si los resultados coinciden con las propuestas del Capítulo 2 tal como están resumidas en el Gráfico 4.1. Los signos hipotéticos de + y - son repetidos aquí para cada variable independiente, donde + significa que el impacto de la variable debería ser positivo en las características de la NCP. Para computar los porcentajes de la primera columna son sumados los hallazgos negativos o positivos, omitiendo los ceros. * = incluido en modelos alternativos debido a la intercorrelación entre variables. Fuente: ciudades FAUI de todos los países con datos disponibles. Características económicas % trabajadores manuales (-) % Ocupaciones y prof. técnicas Ingreso medio local (+) Ingreso medio nacional (+) Características sociales % población 33-34 años (+) Educación (años estudio de adultos)* (+) Tamaño de población (+) % Inmigrantes o nacidos en el extranjero (-) Desigualdades educativas, índice de Atkinson* (-) Media para todas las variables Variables independientes % de relaciones que apoyan la NPC TABLA 1: Impacto de las características económicas y sociales en los procesos de gobierno. Las ciudades con altas proporciones de personas desempeñando ocupaciones técnicas y profesionales muestran los resultados esperados: es menos probable que el partido del alcalde sea de izquierda, son partidos más débiles, hay más mujeres alcaldes y concejales, y los alcaldes tienen un mayor nivel de formación académica. Medimos el ingreso a nivel de la ciudad y a nivel nacional (detallado en el Apéndice), pero los resultados no apoyaron tan bien las propuestas: como se esperaba, un ingreso local más alto se asocia con un mayor porcentaje de mujeres miembros del ayuntamiento y un mayor uso de los medios, pero también con un menor nivel de activismo de los grupos y con partidos más fuertes, lo que no se esperaba. La medida del activismo de los grupos es conceptualmente ambivalente, ya que incluye todo tipo de grupos organizados. Muy pocos países preguntaron sobre los “nuevos movimientos sociales” como para analizarlos separadamente (fueron incluidos en encuestas más recientes). Por lo tanto, el hallazgo de que hay menos activismo en las ciudades más ricas refleja, en parte, que los sindicatos, grupos de negocios y otras actividades grupales tradicionales son menos activos, es decir, que hay menos movilización del tipo de política de clases. Del mismo modo, las localidades con ingresos más altos en algunos países como Estados Unidos son generalmente barrios de población con altos ingresos, con menos personas pobres, y por lo tanto, menos política de clase a nivel local: otra vez, lo que habríamos esperado4. Este punto es explorado en los recuadros 19 a 22, donde hay ejemplos sobre desigualdad. El resultado del indicador sobre la fortaleza organizativa de los partidos presenta diferencias específicas de cada país, y serán elaboradas más adelante. El ingreso nacional está asociado con partidos más débiles, como se esperaba, y con mayor cantidad de mujeres alcaldes, así como alcaldes más jóvenes. Pero contrariamente a nuestras hipótesis, los países más desarrollados tienen menos mujeres miembros del ayuntamiento y alcaldes con menos formación académica. Estos dos resultados inesperados parecen deberse a la intervención de los líderes de los partidos políticos en varios países. Esto es, en los países más pobres de Europa del Este el Partido Comunista recluta activamente a las mujeres como miembros del ayuntamiento; no, en cambio, a las personas con menos nivel de estudios. A la inversa, en los países escandinavos de altos ingresos los partidos socialistas generalmente 4. Las mismas personas pueden actuar de forma diferente en la política regional o nacional, un fenómeno común en Estados Unidos, donde en referéndum a los contribuyentes, los empleados del gobierno de un nivel votaron contra los impuestos para los otros niveles. CAPÍTULO 4 169 nombran miembros del ayuntamiento y alcaldes a personas con relativamente menos nivel de estudios5. Considerando las otras variables causales vemos que las localidades con más personas de entre 35 y 44 años presentan un mayor nivel de activismo y partidos más fuertes, pero esta variable no tiene impacto en el índice izquierda-derecha del partido del alcalde, en el porcentaje de mujeres elegidas para un puesto, ni en el uso de los medios. No buscamos medir la juventud (por ej., personas debajo de 25) sino a adultos jóvenes, más activos políticamente que los más jóvenes. Probamos con otras cohortes de edad, pero elegimos ésta para también poder comparar con el trabajo de investigación de Inglehart y otros (Clark y Rempel, 1997). Esta cohorte de edad también incluye personas que fueron jóvenes en los años del activismo, los setenta, para permitirnos contrastar nuestras Propuestas 1 y 2 sobre la socialización. Esta cohorte debería reflejar los movimientos sociales y el activismo político de los sesenta y los setenta. De hecho, encontramos estos modelos para el activismo de los grupos locales y los partidos fuertes, pero no hay un impacto consistente en otras medidas del proceso de gobierno de la NCP, especialmente en relación con la presencia de mujeres líderes. También analizamos varias medidas de composición de edad de los habitantes del municipio, pero el problema principal fue que la edad es rara vez distintiva: está a menudo asociada con una variedad de otras características socioeconómicas importantes, y no todas ellas se han incluido en estos modelos, en parte porque los modelos de residencia locales difieren por países. Por ejemplo, en muchos países las personas en este grupo de edad viven desproporcionadamente en zonas residenciales de alta renta, lo que a su vez está asociado con otras características. Pero esto es un problema general que afecta a todas las medidas ecológicas. Al contrastar propuestas generales uno debería esperar modelos “probabilísticos”, los que, gene- 5. 170 Parece que las ciudades con partidos más fuertes tuvieron alcaldes con menor nivel de estudios (r de Pearson = -,08, significativo a nivel 0.02, para todos los países conjuntamente), pero esto se debe fundamentalmente a las diferencias entre los países, sugiriendo que las políticas de los partidos nacionales orientan este patrón. En las elecciones de 1997 al Parlamento Británico casi un cuarto de los nuevos parlamentarios eran mujeres. “El nuevo Partido Laborista será la fuerza parlamentaria más diversa socialmente que se haya reunido nunca, con las mujeres siendo casi un cuarto de los parlamentarios, más negros y asiáticos elegidos, y un contingente joven sin precedentes en este siglo. Listas absolutamente de mujeres han asegurado que 101 mujeres laboristas hayan sido elegidas al Parlamento de 419 parlamentarios… más del doble que en el último Parlamento” (Henderson, 1997: 2). TERRY N. CLARK ralmente en nuestro caso, aunque no siempre, se ajustan a las propuestas; claramente, las propuestas no son “deterministas”. La educación (o formación académica) es una variable central en nuestra teoría y sin duda tiene impactos relativamente fuertes y consistentes en todas las medidas de gobierno de la NCP. Las localidades cuyos residentes poseen mayores niveles de estudios presentan un menor nivel de activismo. Nótese que este modelo a nivel de ciudad es el opuesto al que se informa comúnmente para los individuos (por ej., Verba y Nie 1972, cuyo “modelo standard” es que los más ricos y educados participan más en política). Nuestros resultados difieren pues consideramos a las ciudades más que a los individuos, esto es, las localidades con más alta proporción de personas educadas, cuyas versiones extremas son ciudades universitarias como Boulder (Colorado, EE.UU.) o Cambridge (Inglaterra). Estos sitios generalmente presentan menores niveles de pobreza, menos obreros y una menor base de izquierda clásica para las organizaciones políticas. Los grupos organizados tienden a ser “nuevos movimientos sociales”, los cuales están pobremente representados en nuestro “índice de actividad grupal”, que incluye más grupos del tipo tradicional: de negocios, de trabajo y otros por el estilo (ver Apéndice). Nuestra hipótesis es que el activismo de los más educados socava los grupos tradicionales tal como lo hace con los partidos jerárquicos fuertes. Estos resultados aparecen en la tabla 1. De cualquier modo, no encontramos, como se proponía en términos de hipótesis, una alta proporción de mujeres miembros del ayuntamiento y alcaldes en estas localidades, aunque sí encontramos el resultado positivo esperado para el uso de los medios de comunicación. Nuestra teoría señala que los ciudadanos más jóvenes y educados apoyan los modelos de la NCP. En el Capítulo 2 no ofrecemos específicamente hipótesis acerca de la edad o la educación para los líderes políticos locales, pero es razonable esperar que sean similares a los ciudadanos, y por tanto, que los líderes más jóvenes y con mayor nivel educativo debieran representar ampliamente los modelos de la NCP. Encontramos que los alcaldes más jóvenes son más comunes en las ciudades con más obreros (a diferencia de lo esperado), con muchos ciudadanos de entre 35 y 44 años (como se esperaba), y donde existe una mayor desigualdad (a diferencia de lo esperado). Estas relaciones débiles pueden ser vistas como consistentes con una hipótesis downsiana (Downs, 1957) referida a que los alcaldes buscan primero representar las preferencias de los ciudadanos, y que por lo tanto, las características propias del alcalde, como por ejemplo la edad, no deberían importar. Definitivamente no encontramos relaciones (ceros CAPÍTULO 4 171 en la tabla 1) para cinco de nueve variables independientes consideradas en este análisis para la edad del alcalde. En cuanto al nivel de formación académica, los alcaldes más educados son más comunes en ciudades con menos obreros, con más profesionales, más ciudadanos de entre 35 y 44 años, en ciudades más grandes con más inmigrantes y menos desigualdad. Todas las relaciones se ajustan a la teoría de la NCP, menos la de los inmigrantes. Las características estructurales incluyen el tamaño de la población: las ciudades más grandes tienen grupos organizados más activos y partidos más fuertes, tal como podríamos esperar dadas las tendencias de los organizadores a trabajar en sitios más grandes, ya que allí pueden generar más votos en las elecciones nacionales. Del mismo modo, las relaciones cara a cara tradicionales son más débiles, y el consenso de valores entre los ciudadanos es menor que en las ciudades más pequeñas. Las teorías de Toënnies, Durkheim y otros sobre la concentración ecológica sugieren que las ciudades más grandes deberían tener poblaciones más diversas, una interacción social más densa y variada, así como ciudadanos más cosmopolitas y tolerantes –esto es, más NCP–. No formulamos propuestas sobre el tamaño de la ciudad per se, pero sí lo hicimos para el “consenso de valores” (Propuesta 6), la cual está moderadamente relacionada con el tamaño de la ciudad, como lo sugieren las relaciones postuladas para las grupos y la fuerza de los partidos. No se formularon hipótesis para las otras variables dependientes. Del mismo modo, las localidades con más inmigrantes tienen grupos más activos y partidos más fuertes, reflejando sus tradiciones políticas pasadas, incluyendo partidos con una fuerte base de trabajadores, como la ciudad de Nueva York y las grandes ciudades europeas. Ahora bien, los países varían en su concentración urbana de inmigrantes. Noruega es un caso extremo, Oslo tiene la gran mayoría de los inmigrantes del país. Los inmigrantes están más dispersos en las ciudades de Inglaterra y muchos otros países. Es más, los lugares con mayor desigualdad en educación (es decir, más jerarquía), tienen, como se postuló, grupos más fuertes y menos mujeres elegidas como representantes, pero la desigualdad no muestra los patrones postulados acerca de los partidos y los medios: los partidos son más débiles y con mayor frecuencia de derechas, y el uso de los medios por parte de los líderes locales es más frecuente. Exploramos cuatro de estas medidas de desigualdad (ingreso, educación, ocupación y origen) para ciudades norteamericanas en más detalle (Clark, 1994a), ya que para estas había más datos disponibles. Los resultados indican una mayor autonomía local o urbana en Estados Unidos, como se muestra en el hecho de que los líderes 172 TERRY N. CLARK locales responden en mayor medida a las desigualdades locales a través del sistema político local, tal como se detalla más adelante6. RECUADRO 3: El voto de clases ha caído donde los partidos han cambiado sus programas. Un importante estudio internacional acerca del voto (de muestras nacionales de ciudadanos en dieciséis países) hecho por Franklin et al. (1992) llega a algunas conclusiones que se conectan con nuestros hallazgos acerca de la caída de la importancia de las clases por país (y su relación con los programas de los partidos y el liderazgo): La relación de los cambios en la estructura social con la evolución de los sistemas de partidos clarifica mucho de lo que sucedió en las recientes elecciones en todo el mundo. En aquellos países donde continúa dominando la política de clases [como el voto obrero versus el voto de los empleados], los cambios en la fortuna electoral de los partidos de izquierda son modestos. En aquellos países donde ya no domina tal división, la elección de los partidos depende de otros factores. En algunos países (Australia, Nueva Zelanda y Francia), los partidos de izquierda se han beneficiado de la posibilidad de apelar a votantes que están más allá de sus grupos tradicionales de clientes; en otros países (Inglaterra y Canadá), han sufrido una gran pérdida de votos, al triunfar los partidos de la derecha apelando a grupos más allá de sus electorados tradicionales (Franklin, 1992: 403). En Inglaterra, por supuesto, esto terminó drásticamente con Tony Blair y el Nuevo Laborismo en 1997. RECUADRO 4: ¿La Nueva Cultura Política en la Italia renacentista? El impresionante trabajo de Robert Putnam (1993) sobre Italia apoya muchas de las propuestas de la NCP. El sur de Italia, con mayor jerarquía y clientelismo político, contrasta con la región del norte. El libro documenta estas diferencias con detalles rigurosos y precisos sobre votantes alienados y participación cívica irregular. Los funcionarios locales respondieron rápidamente a las solicitudes enviadas por correo en algunas ciudades del norte, mientras que en las ciudades del sur algunos nunca respondieron a demandas hechas por teléfono o en persona. La cuestión es que la interpretación de Putnam localiza estas diferencias geográficas en un contexto histórico y cultural que se vincula con nuestras propuestas. Él identifica los orígenes de estas diferencias en los siglos pasados. En el Renacimiento, algunas ciudadesestado desarrollaron una democracia local y una participación considerables a pesar de cierto sabor elitista, como Florencia y Venecia, en donde se desarrollaron asociaciones voluntarias locales, que generaron “capital social” entre los residentes en la forma de confianza y actividades cooperativas. Esto continúa hasta el presente. 6. No tenemos propuestas acerca de la existencia de alcaldes católicos o los años en el cargo, así que los omitimos de la tabla 1, pero los incluimos en el próximo paso del path analysis, para ver sus efectos sobre determinadas políticas, donde sí teníamos hipótesis al respecto. CAPÍTULO 4 173 Pero en el sur, por el contrario, los poderes extranjeros fueron “administradores de mano dura” con los residentes locales, y no dieron lugar al desarrollo de procesos democráticos.Así, la mafia y los contactos personales ayudaron a los individuos a sortear los bloqueos burocráticos. La cultura del norte incluye más individualismo social y de mercado, más capacidad empresarial, políticas tematizadas y actividades asociativas.A la gente del sur le falta la confianza en el trabajo colectivo, con lo que los problemas recaen sobre el gobierno y los burócratas, que administran a ciudadanos pasivos. El gobierno nacional y el sistema de partido clientelista, que se inclina hacia el sur y está compuesto mayormente por personal de esa zona, fue derrocado por grupos organizados, las Ligas en el norte, como se discute en el último capítulo. Estos contrastes regionales apoyan nuestras propuestas del Capítulo 2 sobre el Principio de Consenso-Mercado, jerarquía y clientelismo. Documentan cómo las reglas de juego interpenetran los patrones de desempeño institucional específicos en formas que se relacionan directamente con nuestros análisis en este volumen, como reconoce Putnam (1993: xv, 83ff). RECUADRO 5: ¿Dónde está la cultura cívica? Heterogeneidad, la clase trabajadora y las ciudades acaudaladas: la concentración ecológica revierte el modelo de participación política “standard” de Verba/Nie. ¿La participación activa es crítica para la democracia? La respuesta común es que sí, desde el contraste entre Nueva Inglaterra y la Francia de Tocqueville hasta los estudios de Verba y Nie (1972) acerca de quién participa, o el trabajo de Putnam (1993) sobre las regiones italianas. De este modo, las recientes caídas en la participación en muchos países han llevado a la mayor parte de los estudiosos a dar la señal de alarma (Putnam 1995; Lipset 1995). La participación es central en la Nueva Cultura Política, pero diferimos con muchos observadores en algunos puntos clave: 1. Interpretamos las caídas en la asistencia de los votantes, la afiliación a los partidos y las actividades de los partidos tradicionales en algunos contextos específicos como una evidencia positiva de la NCP. ¿Por qué, y en qué contextos? Cuando los votantes cambian más rápido que los partidos. Porque durante décadas los partidos tradicionales han sido lentos para adaptarse a las nuevas preocupaciones de los ciudadanos. Algunos se adaptan un poco, pero virtualmente ninguno lo hace tan rápida o completamente como otras organizaciones especializadas, ya que los partidos deben unir muchos asuntos para realizar una apelación más amplia (Polonia fue la excepción a principios de los noventa, con más de 200 partidos). Esto significa abocarse a múltiples asuntos, al contrario de un grupo que se encarga de un sólo asunto -centrado en el aborto, el reciclaje y otros.Y los ciudadanos seriamente activos quieren profesionalismo informado en tales asuntos, no perogrulladas de líderes partidarios generalistas. 174 TERRY N. CLARK 2. Putnam se preocupa porque la afiliación y la actividad está cayendo en algunos grupos voluntarios, especialmente en Estados Unidos. Pero la asociación a algunos grupos está creciendo, especialmente en los de afiliación amplia, a los que les falta la proximidad cara a cara y el apoyo social de los contactos personales y tradicionales del barrio. Esto significa que, tal vez esté equivocado, no considera el auge de los grupos ecologistas aunque hayan crecido sustancialmente. 3. La innovación más dramática para la participación es Internet: permite que la información y la experiencia profesional lleguen a todos con un módem. Los estudiantes de la Universidad de Chicago reaccionan inmediatamente contra la interpretación de Putnam de la caída en la participación, ya que él excluye deliberadamente a la búsqueda en Internet/WorldWideWeb y otras actividades mediante ordenador. Nos faltan estudios serios detallados, pero papers de estudiantes han documentado un enorme compromiso de muchos grupos de computación en temas que van desde el sionismo al lesbianismo o la ecología. Los activistas políticos se apoyan cada vez más en el e-mail y los vínculos a través de Internet para la coordinación de sus actividades (incluso los skinheads neonazis de Alemania) (Cowell, 1997). Estos grupos pueden lograr un globalismo casi instantáneo. Las comunidades virtuales pueden ser más significativas intelectualmente que las comunidades presenciales, lo que podría preservar un toque personal. Al hacerse el mundo más intelectual, las ideas pueden contar más en estos asuntos. Ofrezco aquí una extensión del argumento de la División del Trabajo de Durkheim en cuanto a la solidaridad, al contrario de aquellos que sostienen que la solidaridad puede persistir solamente en comunidades ecológicas (con presencia física). 4. Los grupos locales organizados son menos importantes en sociedades más pudientes. Esto contradice directamente el patrón “standard” de Verba/Nie, que sostiene que las personas de más altos ingresos, educación y ocupación participan más activamente. ¿Por qué la contradicción? Porque un importante estímulo a la mayor participación es el descontento o conflicto social: padres insatisfechos con las escuelas, incremento en el crimen y en la actividad de pandillas, líderes políticos irresponsables, todo esto es el combustible de la disidencia y provee un fundamento para la organización. Pero nótese que lo opuesto se sostiene si se vive en Utopía o su versión terrena más cercana, una ciudad homogénea con muchas personas como uno, especialmente los suburbios de status más alto o las ciudades rurales, pequeñas en población. Entonces uno no tiene ninguna razón para organizarse, ¡porque ya se tiene lo que se necesita! Este extremo hipotético ilustra un punto más general: las localidades con una gran heterogeneidad social deberían presentar más participación a pesar del status socioeconómico más bajo de muchos residentes. Las ciudades norteamericanas centrales, como Chicago y NuevaYork, han avanzado más en esta dirección en las últimas décadas, convirtiéndose en hogar de los jóvenes profesionales urbanos más pudientes tanto como de las personas más golpeadas por la pobreza, mientras que la clase media se va a los suburbios más pequeños. He documentado este fenómeno durante cierto tiempo (por ej., Clark 1981: 50ss). No conozco casi ningún estudio que haya CAPÍTULO 4 175 reconocido el punto fundamental de que la homogeneidad social revierte el patrón “normal” de participación.Vincent Hoffmann-Martinot (1992) completó un paper surgido de preocupaciones similares, donde estimó la participación “normal” para las ciudades francesas y después examinó casos desviados por encima y por debajo de los niveles de predicción. Hubo a menudo crisis locales que encendieron la participación, tales como la posterior a la muerte de un alcalde tradicional, o las inundaciones u otros desastres naturales. Este es tal vez el estudio más detallado hasta la fecha acerca de las causas contextuales de la participación política local. 5. Combine ahora los puntos de más arriba y pregúntese qué implican para la NCP la participación y el compromiso político. Lo más probable: menos política tradicional, menos apoyo a candidatos ‘normales’ en las votaciones (especialmente los orientados a la política de clases), más compromiso con las comunidades electrónicas, menos solidaridad en las organizaciones con base local. Pero estos patrones cambian según el tipo de localidad: la gente debería organizarse más localmente si los problemas que surgen se pueden tratar localmente. Si las separaciones sociales dividen a la población, esto puede ser notorio directa o indirectamente en asuntos como las escuelas, las drogas o el crimen. Pero incluso en las ciudades y barrios más homogéneos, con residentes más pudientes, hay asuntos como el reciclado de la basura, el carril para bicicletas, la vigilancia del crimen y las escuelas. Las actividades conectadas con los niños, el consumo y la estética (parques, iluminación, contaminación) son más fuertes entre los más pudientes, más educados, y especialmente entre las mujeres, que participan activamente en este tipo de asuntos. Se han documentado diferencias dramáticas a través de las ciudades norteamericanas del proyecto FAUI en las causas de los patrones de participación para (1) grupos organizados orientados hacia los negros (con mucha relación con la desigualdad medida a través de índices Atkinson) versus (2) grupos de ecologistas (en relación con educación, ingreso y la ocupación más altos) en Clark (1996). 3.2 Las preferencias de los líderes Consideramos a continuación cuatro medidas de las preferencias de los líderes: dos de tipo fiscal, el grado de respuesta a los ciudadanos, y el conservadurismo social. Analizamos en qué medida son explicadas a través de las características económicas, sociales y de gobierno presentadas en el apartado anterior. Los análisis pretender contrastan, pues, las hipótesis del gráfico 1 que se muestran en las flechas (b) y (c). Los resultados están en la tabla 2. 176 TERRY N. CLARK TABLA 2: Impacto de todas las variables en las preferencias de los líderes. Resultados. Fiscales: todas las áreas Fiscales: redistributivas No respuesta a ciudadanos Sociales: consevadurismo Variables dependientes: Preferencias % trabajadores manuales (-) + 0 - + % Ocupaciones profesionales y técnicas (+) - - + 0 Ingreso medio local (+) 0 + 0 0 Ingreso medio nacional (+) + + - + % población 33-44 años (+) 0 + 0 - Educación (años estudio de adultos)* (+) 0 0 0 - Tamaño de población (+) 0 0 0 0 % Inmigrantes o nacidos en el extranjero (-) - - - 0 Desigualdades educativas, índice de Atkinson* (-) - - 0 + Variables independientes Características económicas Características sociales Características de procesos de gobierno Índice activismo grupos 0 - + 0 Años educación del alcalde 0 0 + - Años como alcalde 0 0 0 - Edad del alcalde 0 0 0 + IParty (izquierda <–> derecha) - - 0 + Fortaleza Organizativa Partidos (SPOIX) 0 + 0 +/- % mujeres concejales 0 0 0 + Mujer alcaldesa 0 0 0 + Alcalde católico (=1)* + - + + Porcentaj de relacionan que apoyan la NCP n.a n.a 67% 77% Nota: Esta tabla muestra el impacto de todas las variables (independientes), en el costado y hacia abajo, sobre los cuatro ítems de preferencias de arriba. Estos estiman trayectos b y c de el gráfico 1, pero omite el trayecto a. Fueron computadas cuatro regresiones múltiples (OLS). Algunas variables fueron agregadas y borradas en especificaciones alternativas debido a intercorrelaciones entre variables independientes, especialmente la educación de los ciudadanos. Fuente: Ciudades FAUI reunidas para todos los países con datos disponibles. CAPÍTULO 4 177 Los dos ítems de políticas fiscales tienen que ver con el gasto en (1) todas las políticas presentadas en las encuestas, por un lado, y (2) las de carácter redistributivo, en particular, por otro. Las ciudades con más obreros tienen líderes que apoyan un mayor nivel de gasto, pero no existe relación con respecto a las políticas redistributivas. A la inversa, aquellas con más profesionales y trabajadores técnicos están a favor de un menor gasto, en general, y también el de carácter redistributivo.Todos los hallazgos confirman lo que se esperaba. Sin embargo, al contrario de una hipótesis simple que postularía un interés egoísta por parte de los ciudadanos, encontramos que las ciudades con mayor renta y las ciudades de los países más ricos apoyan un mayor gasto redistributivo. Esto parece reflejar dos cosas: 1. La exclusión territorial de las personas pobres hace que éstas y sus líderes estén menos dispuestos a apoyar un mayor gasto local, incluso para programas sociales –ello especialmente exacerbado en países como Estados Unidos por la preocupación de que los impuestos altos pueden expulsar a los ciudadanos no pobres–. Esto encaja con el resultado del indicador Atkinson de desigualdad: una mayor desigualdad está asociada con el apoyo a un menor gasto, tanto considerando todas las áreas, como en concreto para las de carácter redistributivo. 2. Muchas personas jóvenes y de altos ingresos sí apoyan los programas redistributivos (un resultado de encuestas a ciudadanos, por ej., en Rempel y Clark, 1997), especialmente en las ciudades universitarias y en los barrios ricos donde hay pocas personas pobres, la incidencia de los impuestos es pequeña y puede existir una ideología de altruismo hacia los menos favorecidos. El resultado que aparece con mayo claridad para ambos asuntos fiscales es que los partidos de izquierda favorecen un gasto más alto, pero no en todos los países. Los partidos son específicos de cada país y demandan un análisis por separado, el que desarrollaremos más adelante. Del mismo modo algunos resultados de la tabla 2 no son estadísticamente significativos, pero adquieren significado cuando consideramos los efectos indirectos y las diferencias de los países. Por ahora cabe señalar que las ciudades con más residentes obreros tienen alcaldes que favorecen un mayor gasto en general, pero no en redistribución. Esto muestra que el alejamiento de los partidos de izquierda al apoyo a los menos favorecidos se encuentra no sólo en el Partido Demócrata norteamericano, sino que es un patrón internacional más general, como parecen sostener nuestros datos. Por el contrario, un mayor porcentaje de personas de 35-44 años no favorecen un mayor gasto 178 TERRY N. CLARK en general, pero sí el gasto de carácter redistributivo –tal vez mostrando su legado de los años sesenta, en contraste con los obreros, que parecen haberse hecho más conservadores fiscalmente–. Sin embargo, las ciudades con ciudadanos más educados son más conservadoras fiscalmente. Los alcaldes católicos favorecen un mayor gasto en general, pero menos en redistribución. Las ciudades con partidos más poderosos tienen líderes que favorecen un mayor gasto redistributivo, mientras que aquellas donde los líderes hacen un mayor uso de los medios, son fiscalmente más conservadores. Estos dos últimos resultados dan una pista sobre el papel clave de los partidos. El ítem sobre el grado de respuesta a la ciudadana interrogó al alcalde y a los miembros del ayuntamiento respecto a “con qué frecuencia tomó una posición en contra de la opinión dominante en su electorado”. Los líderes de la NCP deberían ser más sensibles a los ciudadanos, como sugerimos al definir la NCP (en la característica 6). Así pues, las ciudades con características de la NCP en lo socioeconómico y en el gobierno, ¿tienen líderes que dicen ser más sensibles a los ciudadanos? Sólo moderadamente según los resultados que presentamos en la tabla 2. Dos características no mostraron el patrón esperado de la NCP: los líderes de las ciudades con más obreros son más sensibles a los ciudadanos, mientras que aquellos de las ciudades con más profesionales resultaron tener una menor sensibilidad para con los ciudadanos. La educación operó tal como se esperaba: los líderes muestran un mayor grado de respuesta a la ciudadanía en municipios con ciudadanos más educados.Y tal como se esperaba, los líderes católicos son menos sensibles con respecto a los ciudadanos. Sin embargo, el activismo de los grupos reduce el grado de respuesta a la ciudadanía, indicando un conflicto entre “grupos codiciosos de interés sectario” y los líderes sensibles respecto a los ciudadanos considerados individualmente7.Y tal como se postuló, las ciudades en donde los medios son más relevantes para los líderes presenta un mayor grado de respuesta a la ciudadana. Los resultados para estos primeros tres ítems de preferencias presentados en la tabla 2 parecen ajustarse al enfoque de la NCP. A excepción de algunos, la mayoría apunta a lo esperado. No obstante, los resultados son mucho más claros para las medidas teóricamente más apropiadas de las preferencias de la NCP: aborto y educación sexual, combinados en el índice de conservadurismo fiscal. Así, en la parte baja de la columna muestra que 7. Las ciudades con grupos más activos tienen alcaldes que dicen ser menos sensibles a los ciudadanos (r de Pearson = ,15, sig. <,000); los efectos son más fuertes en Estados Unidos, Canadá, Japón y Australia, y no significativos en Francia y Finlandia, indicando otra vez que los partidos median en este patrón. CAPÍTULO 4 179 el 77% de relaciones apoyan las propuestas de la NCP, mientras que sólo es del 67 % para el indicador de responsividad antes analizado. Porcentajes tan altos no se tienen para los asuntos –items– fiscales, en parte porque las propuestas fiscales tienen que ver con características contextuales, como la combinación de impuestos altos y poca riqueza local, que no están incluidas en esta tabla. Respecto al conservadurismo social se tiene que las ciudades con más obreros dan cuenta de líderes más conservadores socialmente. Las ciudades más grandes, y aquellas con una cohorte de edad de 35-44 más grande, son menos conservadoras socialmente –tal como se esperaba–. Sin embargo, a diferencia de lo esperado, las ciudades con una desigualdad en educación más alta fueron más conservadoras socialmente. El nivel educativo de los ciudadanos no presenta asociación con el conservadurismo social8. 8. Nos sorprendimos con esta ausencia de relación, así que la examinamos país por país y encontramos que las correlaciones simples eran cercanas a cero en la mayoría de los países. Re-especificamos una regresión de conservadurismo social sólo con la media de educación y las dos variables de ingresos para ver si podíamos separar los efectos de estas tres variables independientes, pero otra vez encontramos resultados no significativos para la educación, aunque fueron casi significativos en Estados Unidos. Este resultado débil parece deberse a la asociación ecológica del ingreso y la educación y sus relaciones con otras variables, especialmente el porcentaje de obreros y la desigualdad Atkinson; estos efectos son difíciles de distinguir con datos a nivel de ciudad (Francia y Finlandia son muy diferentes del resto de los países; ver tabla N1). Esto es, un ingreso más alto tradicionalmente lleva a los individuos a apoyar partidos más de derecha, y de este modo puntos de vista más conservadores en lo social, mientras que la educación lleva a puntos de vista socialmente más liberales. Pero con datos a nivel de ciudad, tales efectos de ingreso y educación tienden a suprimirse uno a otro. La solución más directa a esta asociación ecológica es analizar datos para individuos, como en Clark y Rempel (1997), y sin duda, los resultados de varias encuestas a ciudadanos (por ej., Butts 1997; Brooks y Manza 1997) muestran de forma consistente que las personas con altos niveles de estudios son más liberales socialmente. Ver también la sección sobre la familia debilitada en este capítulo y los recuadros 19 a 22. Las correlaciones entre la media del número de años de educación de la población adulta con otras variables cambian en los distintos países Países Estados Unidos Canadá Francia Finlandia Japón Noruega Australia 180 Ingreso local 0.66 0.67 -0.31 0.49 0.84 0.53 0.81 % de trabajadores manuales -0.85 -0.68 -0.29 -0.80 -0.85 -0.61 TERRY N. CLARK Como se esperaba, los alcaldes con mayor nivel educativo y que son mujeres tienden a ser liberales en asuntos sociales, al contrario de los alcaldes de mayor edad. Los medios son usados con mayor frecuencia por los líderes locales más liberales socialmente, al igual que los que pertenecen a partidos de izquierda, aunque tal como mostramos más adelante, esto varía asombrosamente según el país. RECUADRO 6: El auge de los partidos de derecha nacionalista en Europa Una línea de las propuestas de la NCP pone el énfasis en que los partidos tradicionales alejan a los jóvenes, los que tiene un mayor nivel educativo y a los profesionales, quienes a menudo se unen a los nuevos movimientos sociales, u ocasionalmente, reforman los antiguos partidos (como el PCI en Italia o varios partidos suizos). ¿Qué pasa con la clase trabajadora, los desempleados y los menos favorecidos? Han ido alejándose de la izquierda, a la que apoyaban antes, al convertirse estos partidos de Rojos a Verdes o a una combinación de Rojo y Verde. En Estados Unidos y Gran Bretaña, las elecciones por distrito electoral único y con la regla “el que llega primero” desalientan a los nuevos partidos, pero en la Europa continental, con la representación proporcional surgen nuevos partidos continuamente. Desde los setenta muchos se han alejado de los asuntos considerados centrales. Después de esto, la mayor parte de los países europeos eligieron líderes de la Nueva Derecha o nacionalistas, en un número aún mayor que en los años treinta, enfatizando asuntos como “el derecho a la vida, anti-liberación femenina, valores morales tradicionales, defensa militar, ley y orden, anti-derechos de la minoridad y xenofobia”. (Ysmal 1990:2). Reemplazando generalmente las caídas de los socialistas y los comunistas, los partidos de nueva derecha ganaron algo así como el 10-20 % de los votos en muchos países europeos. Analizando los valores de los que apoyan a los partidos de derecha, Ysmal encuentra que, de ocho factores, los valores antidemocráticos y los puntos de vista anti-inmigrantes están entre los más importantes para explicar el apoyo a los partidos (en encuestas nacionales a ciudadanos en Francia, Alemania e Italia). La retórica abiertamente racista y nacionalista es asombrosa. Escuchemos al tal vez más importante líder de la Nueva Derecha en Europa, el francés Jean Marie Le Pen, respondiendo a la pregunta: ¿Cree Ud. que algunas personas son superiores y algunas razas inferiores? Respuesta: Sí, existen algunas personas y mentes que son superiores… el igualitarismo es un mito y una estupidez. Del mismo modo, entre las razas existen diferencias innegables… Dinamarca Suecia 0.67 0.75 -0.75 Nota: Estas son las r de Pearson. El ingreso local es a veces una medida más general de riqueza, y en Francia es una medida basada en los impuestos, “potencial fiscal”, computada por el gobierno nacional a partir de una fórmula compleja. Esto puede hacer que se comporte de forma diferente a otros países, pero no hay medidas más precisas del ingreso para las ciudades francesas. CAPÍTULO 4 181 No puedo decir que los bantous tienen la misma aptitud etnológica que los californianos, porque simplemente está en contra de la realidad. Los ciudadanos son iguales ante la ley, pero la gente no lo es… Yo soy francés, prefiero los franceses. Me siento conectado al mundo a través de lazos que son jerárquicos (citado en Schweisguth, 1988:12). Este discurso de un líder en Europa contrasta con los Estados Unidos, donde casi ningún candidato nacional ha hablado de este modo desde George Wallace en 1968. Cuando Pat Buchanan empezó a presentarse como candidato a presidente en 1996 con asuntos nacionalistas y anti-inmigrantes, produjo una enorme reacción negativa en los líderes de ambos partidos políticos y en los medios, y pronto se retiró. Sin embargo, su retórica fue mucho más suave que la de los líderes de la Nueva Derecha europea. Esto sugiere un liberalismo social más dominante en Estados Unidos. Mientras que los ciudadanos norteamericanos pueden hablar en privado como Le Pen, los candidatos políticos no pueden hacerlo. RECUADRO 7: Francois Mitterand: la voz cantante de la transformación socialista global. En su drástico cambio del Partido Socialista Francés a principios de los ochenta, Francois Mitterand mostró a otros socialistas alrededor del mundo cómo sus partidos podían incorporar mercados y una democracia participativa. En los setenta, Mitterand lideró un partido socialista cuyo objetivo oficial era la “ruptura con el capitalismo”. La declaración principal en el congreso del partido de 1979 fue fuerte y clara: “Nuestro objetivo no es modernizar o atemperar el capitalismo, sino reemplazarlo por el socialismo… Las así llamadas leyes económicas que la derecha presenta como eternas son en realidad sólo los principios operativos del sistema capitalista” (Cita en Schweisguth, 1988:2). Sin embargo, en 1988 Mitterand no propuso nacionalizaciones, ni siquiera de las compañías que él había nacionalizado en 1981 en un gobierno junto con los comunistas, y que la derecha había privatizado cuando retornó al poder en 1986. El slogan de campaña fue no ya el “conflicto de clases”, sino Francia Unida, “La France unie”. Los años pasados habían sido testigo de muchas batallas mientras los socialistas peleaban dentro de su partido. Los vencedores, como Michel Rocard y Edouard Balladur, fueron aquellos que favorecieron la democracia directa, la participación de los ciudadanos, la descentralización de más funciones del estado nacional hacia los gobiernos locales, una menor planificación central, y una mayor confianza en el libre mercado y la iniciativa individual. Schweisguth interpreta esto como una nueva combinación de la derecha de mercado con la izquierda cultural en términos prácticamente idénticos a nuestro Nuevo Populismo Fiscal (Schweisguth, 1988). 182 TERRY N. CLARK RECUADRO 8: ¿Francia es todavía napoleónica o es leninista? Los sindicatos caen, las pequeñas empresas crecen y se difunden las organizaciones voluntarias. Los cambios profundos acaecidos en la sociedad francesa han hecho que muchas tradiciones se volvieran obsoletas. Un equipo de científicos sociales liderado por Henri Mendras ha documentado un cambio dramático en los boletines de prensa y los libros (Mendras, 1980, 1997; Dirn, 1992). Por ejemplo: Caída de los sindicatos En las elecciones para los comités de trabajadores en 1989 los votos para los miembros no sindicalizados (26,4 %) destronaron por primera vez a la CGT (25,1 %). Algunos observadores interpretan esto como un acto de desafío hacia los sindicatos tradicionales. La CGT es el sindicato nacional dominado por décadas por los fuertes partidos de izquierda. Pequeñas empresas El resultado de los sindicatos está estrechamente ligado al auge de las pequeñas empresas, ya que los votos de la CGT casi no han cambiado en empresas con 1.000 o más empleados, las que todavía eligen 2 % de miembros no sindicalizados. Pero las pequeñas empresas (debajo de + o - 50) eligen 45 % de miembros no sindicalizados, y los empleados en las pequeñas empresas crecieron a más de dos veces la tasa de las grandes empresas desde 1966 hasta 1987 (3,7 versus 1,7 %) (Dirn, 1992). Grupos organizados Desde que Napoleón suprimió las asociaciones voluntarias y Tocqueville lo declaró vencedor, Francia fue comparada con América en su dimensión cívica. Pero los tiempos han cambiado. En los setenta fueron creadas 25.000 asociaciones anualmente, cifra que creció hasta 50.000 en los ochenta. Una encuesta de 1991 entre 11.000 asociaciones mostró que eran principalmente asociaciones de salud pública y servicios sociales (33 %), cultura (15 %), educación (14 %), tiempo libre y turismo (11 %) y deportes (9 %). Mientras que los sindicatos de clase están cayendo, las nuevas asociaciones parecen orientadas claramente hacia el consumo y las preocupaciones post-industriales, más la ayuda a los menos favorecidos (Dirn, 1992). Grupos ecologistas Desde 1977 hasta 1992 las nuevas asociaciones voluntarias de todo tipo crecieron más del 20 % cada año en Francia. Aquellas que se ocupan de la “defensa del medio ambiente” crecieron un 132 %. (Forse, 1993). CAPÍTULO 4 183 3.3 ¿Los partidos políticos inhiben el surgimiento de la NCP? El artículo presentado más adelante por Vincent Hoffmann-Martinot revisa los estudios de partidos en muchos países y sugiere que los partidos fuertes y jerárquicos, como por ejemplo los partidos tradicionales franceses e italianos, alejan a los ciudadanos, disminuyen la participación electoral, y conducen a las personas más jóvenes hacia los nuevos movimientos sociales. Esta es una tendencia general, pero no universal, como enfatiza Hans Geser (1998), al mostrar que los partidos suizos incorporaron activistas jóvenes con bastante éxito. En cambio, en otros países las personas jóvenes preocupadas por la ecología y otros asuntos nuevos se unen a nuevos grupos o permanecen alejadas de los partidos. En resumen, los partidos varían considerablemente entre países y ciudades afectando seriamente a la dinámica del sistema político. Sin duda, en muchas localidades los partidos son los únicos participantes importantes en el re-enfoque de las acciones y las políticas de otros participantes, como los grupos organizados y los representantes públicos. Estados Unidos es la excepción internacional, con partidos débiles, pero grupos organizados y ciudadanos más activos. El conocimiento sobre la dinámica de un sistema político, y las razones de ello, sólo emerge a través de numerosas comparaciones con otros sistemas políticos. Durante años sostuvimos conferencias con expertos de varios países y escuchamos muchos casos, pero no pudimos decir con precisión cuán grandes eran las diferencias hasta que estuvieron disponibles los resultados que permitían hacer comparaciones. Sin datos sistemáticos no se puede decir precisamente en qué medida una ciudad o país es muestra de una pauta general o es diferente. Con los datos comparativos del proyecto FAUI exploramos algunos modos para conocer las diferencias en cuanto al papel de los partidos. Muchos de estos análisis son pioneros en la investigación urbana. Los resultados clarifican varios debates internacionales acerca de la clase política, los nuevos movimientos sociales y los roles de los partidos políticos. ¿Cómo? Consideremos primero una simple tabla de medias nacionales del indicador de Fortaleza Organizativa de los Partidos (SPOIX, gráfico 2). Francia, Italia y la mayor parte de los países de Europa occidental presentan partidos fuertes y organizados (barras negras). Por el contrario, Estados Unidos, Canadá y Australia son casos aislados de partidos débiles. En estas tres excolonias británicas, la tradición reformista victoriana está viva y es fuerte en las instituciones, como por ejemplo, las elecciones sin candidaturas de partidos y la presencia de directivos profesionales como responsables de la 184 TERRY N. CLARK administración municipal. Incluso en Gran Bretaña, los partidos se hicieron más importantes después de la Segunda Guerra Mundial, especialmente el Partido Laborista y los sindicatos asociados, hasta los años ochenta, cuando Margaret Thatcher y sus conservadores impusieron sus políticas en los gobiernos locales (Chandler y Clark, 1995). Simultáneamente, después de 1989 los ingeniosos europeos del Este celebraron el desarrollo de la democracia creando partidos como ‘Los Bebedores de Cerveza’ o el ‘Sexo Seguro’. Este florecimiento fue pronto neutralizado por el regreso al liderazgo nacional de los ex-partidos comunistas de Polonia y Hungría, aunque los comunistas eran mucho más débiles que en la época Soviética, no poseían mayoría en los parlamentos nacionales, ni en muchas ciudades, así que la formación de gobierno se dio a través de complejas coaliciones de muchos partidos y grupos nuevos (Clark, 1993; Swianiewicz y Clark, 1996). Nuestro estudio de caso del sistema de partidos italiano en el Capítulo 3 ilustra del mismo modo el dramático colapso de los partidos jerárquicos. En resumen, algunos países tienen partidos jerárquicos fuertes, pero la lucha contra la jerarquía partidista es globalmente popular. Estados Unidos y Taiwán son de los únicos países con elecciones primarias donde los ciudadanos votan a los candidatos de los partidos que se presentan en las elecciones generales. En todo el mundo, el patrón común es que los líderes de los partidos elijan a los candidatos para los cargos públicos. Esto provoca coherencia ideológica y control por parte de los partidos nacionales, y por lo general, inhibe la autonomía y la innovación local, cualesquiera sean las estructuras legales del gobierno. La defensa más común de los partidos fuertes es que se dan en sistemas multipartidistas, que brindan más opciones a los votantes. La diversidad nacional entre los partidos es sin duda mayor en Europa continental que en Gran Bretaña y los antiguos países del Commonwealth Británico (Estados Unidos, Australia y Canadá). Sistemas electorales proporcionales y el gobierno multi-partido han sido por largo tiempo los elementos principales del gobierno en la Europa continental. Pero a pesar de la diversidad entre los partidos, esto todavía significa que cada partido, normalmente nacional, domina en la elección de candidatos y políticas a lo largo del territorio nacional. Por eso, el surgimiento de nuevas reglas, como la Nueva Cultura Política, debería ser retardado por los partidos fuertes. Esta fue nuestra Propuesta 7 en el Capítulo 2, que exploramos ahora. CAPÍTULO 4 185 GRÁFICO 2: Fortaleza Organizativa de los Partidos (SPOIX): la media nacional y la variación dentro de cada país muestran dos patrones diferentes. Contraste de las variaciones dentro de la nación (coeficiente de variación * 100) con las medias. Las ciudades dentro de Estados Unidos, Canadá y Australia difieren más una de otra, indicada por las barras claras, que las ciudades en los otros países, que tienen todas partidos más similares en cuanto a fortaleza organizativa (indicada por barras claras más cortas). 120 100 80 60 40 20 Consideremos primero las medias (barras oscuras): Estados Unidos, Canadá y Australia tienen partidos débiles. Israel Polonia 1988 Italia Alemania Noruega Japón Finlandia Francia Australia Canadá Estados Unidos 0 Otros países tienen partidos mucho más fuertes. Fortaleza Organizativa Partidos (SPOIX) Variaciones dentro de la nación ¿Qué es la fortaleza del partido y cómo conocerla? Una dimensión es organizativa. Esta es central en la tradición de la política urbana liderada por Edward Banfield (1961: 235), quien señaló que los partidos en Chicago tenían una organización fuerte mientras que la ciudad de Nueva York tenía partidos débiles. Ello a su vez, sugirió Banfield, llevó a los alcaldes de New York a la imposibilidad de implementar políticas claras, ya que se volvieron víctimas de las presiones diarias de los grupos de interés. Balfield interpretó la crisis fiscal de Nueva York de 1975 de este modo. James Q. Wilson 186 TERRY N. CLARK (1973/74) elaboró aún más esta perspectiva conceptualizando a los partidos como organizaciones que deben ofrecer incentivos a sus miembros, y que varían en cómo su estructura lo hace a fin de generar coherencia organizativa. Ester Fuchs (1992) extendió las ideas de ambos, examinando fluctuaciones históricas y mostrando que Nueva York, a la que le faltaba desde hacía tiempo un partido fuerte, había pasado varias crisis fiscales. En cada una de éstas, líderes del mundo empresarial fueron temporalmente apoyados como líderes políticos fuertes (como el partido en Chicago), imponiendo soluciones que los débiles líderes políticos no podían proporcionar. Rowan Miranda (1994) fue el primero en contrastar estas ideas con una muestra nacional de ciudades norteamericanas.Analizando los datos FAUI, encontró que la tesis básica de los Partidos Organizativamente Fuertes (Strong Party Organization, SPO) se mantenía: controlando otras características, las ciudades con partidos organizativamente fuertes tenían menos problemas fiscales y menores niveles de gasto. Vincent Hoffmann-Martinot analiza en otro capítulo de este volumen el Índice de Fortaleza Organizativa de los Partidos (SPOIX) para varios países, encontrando, por ejemplo, que los partidos de izquierda presentan puntuaciones más altas. Nosotros usamos el mismo índice en la tabla 1 y encontramos que en muchos países las ciudades con mayor cantidad de obreros y residentes con menor nivel de formación académica presentan un índice más alto, tal como se predijo. Pero yendo un paso más allá, esto es, de la fuerza organizativa de los partidos a la visión de los líderes locales sobre las políticas públicas (en la tabla 2), no encontramos el patrón apuntado desde Banfield hasta Miranda.Al contrario: los alcaldes de las ciudades con puntuaciones más altas en el indicador de fortaleza organizativa del partido muestran una mayor preferencia por el gasto redistributivo9. ¿Cómo interpretar estos resultados? La literatura sobre la fortaleza organizativa de los partidos destaca el valor de la comparación entre países: hace explícitos tanto la fuerza como los límites de una teoría elaborada en un país. Los analistas específicos de un país pueden llamar la atención sobre ‘No Generalizable’ e impedir que se trate de aplicar el modelo en Estados Unidos, pues circunstancias históricas únicas hicieron que fuera diferente (Przeworski y Teune, 1970; Ragin, 1987; Brint, 1994:30, contrastan trabajos recientes usando estudios de caso versus el acercamiento mediante análisis de variables). Esto seguramente 9. Del mismo modo, en análisis separados por país, encontramos que Estados Unidos es el principal país donde los partidos organizativamente fuertes se relaciona negativamente con el gasto, mientras que otros países muestran relaciones débiles o inconsistentes. Martin Saiz está analizando estos puntos. CAPÍTULO 4 187 es verdad, pero ¿no podemos decir nada más?, ¿no es cierto que existen características en los partidos que hacen a algunos más propensos a seguir la teoría de la fortaleza organizativa, y a otros menos? Creemos que si, y que no son específicas de un país, sino que pueden ser afirmadas en términos generales para permitir su comprobación en diversos contextos nacionales. Dos características generales de los sistemas políticos europeos son críticas aquí, en relación a la autonomía local en (a) las responsabilidades fiscal/administrativas, y (b) la organización e ideología de los partidos. El aspecto administrativo es bien conocido: las ciudades europeas son menos autónomas fiscal y administrativamente de sus gobiernos nacionales que las ciudades norteamericanas, lo que permite a los representantes locales europeos ocuparse de programas más radicales, o al menos articular más preferencias de “alto gasto”, pero no les permite imponer el pago de impuestos para pagarlos; aunque los cambios en las dos últimas décadas tiendan hacia una mayor autonomía (con Gran Bretaña como excepción). El segundo punto ha sido menos discutido, y que sepamos, hasta ahora no ha sido operacionalizado sistemáticamente a nivel local en varios países. Esto es, los partidos varían en su coherencia nacional y en el grado en el cual permiten a las secciones o candidatos locales elegir programas que se desvíen del programa nacional. La fortaleza de los partidos tiene de este modo dos dimensiones: organizativa e ideológica. ¿Cómo podemos capturar esta segunda dimensión ideológica de la fuerza partidaria? Sin duda los estudiosos de los partidos norteamericanos han sido menos sensibles a la ideología y a los programas que muchos europeos, lo cual es entendible dada la mayor presencia de la ideología en Europa. Sin embargo, aquí, otra vez, vemos convergencia respecto a las tendencias de la NCP con respecto a Europa. Las diferencias entre Estados Unidos y Europa afectaron a las teorías dominantes acerca de las coaliciones. Los teóricos norteamericanos como Riker y Ordershook (1973) que revisan la teoría de la coalición ponen el énfasis en la idea de Riker de la ‘Coalición Ganadora Mínima’, que asume que los recursos políticos son bienes privados de los cuales están excluidos los miembros que no pertenecen a la coalición. Los partidos pueden ser los actores clave, pero no son críticos para esta teoría, tal como encaja con el sistema norteamericano. Por el contrario, al estudiar los gobiernos europeos, el danés DeSwaan (1973) puso el énfasis en la ‘Teoría del Rango Mínimo’, basada puramente en la ideología, para explicar por qué los partidos se unen o no a las coaliciones: los líderes buscan minimizar diferencias ideológicas en sus coaliciones. Los partidos sólo se unen si se sienten a gusto con los programas de sus socios de coalición. Riker y Ordershook negaron el valor de la ‘Teoría de Rango Mínimo’, tal vez mostrando un prejuicio norteameri188 TERRY N. CLARK cano. Nosotros sostenemos más bien que los dos elementos deberían servir a una teoría adecuada de los partidos: organización e ideología. Planteando este asunto en términos de diferencias comparativas entre partidos y políticas proponemos que cuanto mayor es la autonomía local en un sistema político,especialmente en sus partidos,en mayor medida dependerán las actitudes y preferencias de los representantes locales de determinadas políticas específicas de las circunstancias locales (riqueza y otras características de los habitantes locales), y en mayor medida sus preferencias explicarán aspectos de la dinámica política local (como por ejemplo, el gasto). Presentaremos las evidencias sobres esta idea después de considerar, de una forma más general, la política de clases. RECUADRO 9: Descentralización: contrastes entre Francia y Estados Unidos. Una de las políticas más importantes del presidente Francois Mitterand fue la descentralización del estado nacional hacia el gobierno local. Paradójicamente, el programa fue lanzado simultáneamente con el Nuevo Federalismo del presidente Ronald Reagan. Pero mientras Reagan fue paralizado por el Congreso Demócrata, que arguyó que la política venía de la derecha, la fuerte mayoría socialista de Mitterand implementó la descentralización. Los efectos todavía están siendo evaluados, pero la descentralización parece haber fortalecido las iniciativas locales, los emprendimientos empresarios y la actividad cívica, incluso con menos dinero. Una encuesta a 400 líderes del sector público y privado en Francia reportó: De acuerdo En desacuerdo Sin opinión La descentralización ha unido al gobierno local y al sector empresarial 75 18 7 La descentralización ha creado una mejor coordinación entre el estado y las actividades locales 90 4 6 Fuente: Bernier (1992: 50). 4. Política de clases y la Nueva Cultura Política: controversias conceptuales y evidencias mixtas Los partidos son elemento central que análisis previos han ignorado. Consideremos el trabajo reciente acerca de la política de clases. Los hallazgos principales cambian dramáticamente cuando los partidos se examinan más de cerca. Presenté algunas propuestas claves de la NCP en un artículo con Seymour Martin Lipset,“¿Están muriendo las clases sociales?” (Clark y Lipset, 1991), que ayudó a iniciar un vigoroso intercambio acerca de la política de CAPÍTULO 4 189 clases10. Por ejemplo, Michael Hout et al. (1995) y John Goldthorpe (1994, 1996) respondieron que la clase no estaba muriendo. Para mostrarlo se centraron en siete categorías ocupacionales para explicar el voto, con sólo unas pocas variables de control. Ellos y varios otros han estudiado generalmente uno o dos países a través de los últimos veinte años, usando muestras de encuestas a ciudadanos (para un resumen, Lee y Turner, 1996). Informan de resultados que denominan “fluctuación sin tendencia”. Esto es, sugieren que la clase no ha declinado en su impacto sobre el voto, especialmente en Gran Bretaña y Estados Unidos, donde se ha hecho mucho trabajo sobre este asunto. Las cuatro debilidades principales de estos estudios son: 1. asumir que los partidos son constantes a través del tiempo en su ideología y en los asuntos relacionados con la clase, especialmente asuntos fiscales (más que sociales), 2. ignorar los cambios en la estructura ocupacional, como el crecimiento de los profesionales y la caída en la proporción de trabajadores manuales, lo que transforma el significado de la clase entendida como ocupación; 3. resultados sesgados al considerar y medir la clase sólo en términos ocupacionales; 4. imponer una conceptualización simplista, tal como preguntar “¿la clase es significativa a través del tiempo?”, en vez de comprobar modelos alternativos, como por ejemplo mostrar la importancia relativa de los componentes específicos de “la política de clases” versus “la política post-industrial”. La ‘política post-industrial’ es el concepto que Inglehart, Lipset, yo y otros hemos propuesto como una alternativa para la ‘política de clases’. La mayor parte de los sistemas políticos actuales tiene elementos de ambas. Para clarificar la dinámica de la política de clases y la NCP debemos identificar, medir y comparar sus componentes específicos en diferentes sistemas políticos. ¿Cómo? Los seis elementos definitorios de la NPC muestran un conjunto claro y específico de hipótesis alternativas a la política de clases. De hecho, fueron formulados para contrastarse con la política de clases. Iremos ofreciendo evidencias que califican sustancialmente el punto de vista enunciado como “la clase no muestran una tendencia clara”. 10. Martin Lipset y yo organizamos cuatro conferencias, generando varias publicaciones. Algunos libros han sido publicados o están siendo escritos, como Nieuwbeerta (1995); Lee y Turner (1996). Cerca de 470 personas se suscribieron en los primeros cuatro días a un grupo de noticias e-mail/Internet sobre Clase Social que Michael Rempel y yo comenzamos en 1997 ([email protected]). 190 TERRY N. CLARK ¿Qué evidencia específica deberíamos considerar para evaluar la política de clases versus las tendencias de la NCP? Me centro en dos preguntas simples, conceptualmente centrales para un contexto de política de clases: 1. ¿Están cambiando los partidos? En particular, ¿prestan mayor atención a los asuntos sociales y menos a los asuntos fiscales que en el pasado? El punto de vista enunciado como “la clase no tiene una tendencia clara” sugiere y asume metodológicamente que no hay cambios; el punto de vista del enfoque de la NCP sugiere cambios. 2. ¿Cuán estructurados ideológicamente están los partidos en torno a asuntos fiscales frente a asuntos sociales? El punto de vista de “sin tendencia clara” sugiere que los asuntos fiscales dominan a los asuntos sociales, y estos están claramente ligados con los partidos; la NCP propone una mayor prominencia de los asuntos sociales y lazos más débiles con los partidos. ¿Respuestas? Analizando los programas de los partidos encontramos evidencia firme que apoya la interpretación de la NCP, específicamente, tal y como se expone en nuestras tres primeras características definitorias: (1) transformación del continuum izquierda- derecha, (2) diferenciar los temas sociales de los fiscales, y (3) el auge de las cuestiones o asuntos sociales. Pero las tendencias que supone la NCP no son universales. Son a menudo más fuertes en determinados contextos, especificados en las propuestas del Capítulo 2. 4.1 ¿Los partidos políticos se están acercando a la NCP en sus programas? A veces, pero no siempre Los partidos son considerados “cajas negras” por algunos teóricos de la política de clases. Debemos abrir esta “caja” para ver si los partidos permanecen constantes a través del tiempo, y de este modo, si pueden ser ignorados como hacen los analistas del tipo “la clase no tiene una tendencia clara”. Así, si la agenda de los partidos cambia hacia los asuntos de la NCP, incluso una relación constante en el tiempo entre ocupación y voto no indicaría “fluctuación sin tendencia”. La mayor parte de los analistas del tipo “la clase no tiene una tendencia clara”, como Hout et al. (1995) y Goldthorpe (1996), usan métodos que asumen implícitamente que los partidos no cambian su significado en los períodos que ellos estudian. Simplemente analizan las relaciones entre las ocupaciones de los ciudadanos y sus preferencias electorales. ¿Han cambiado los partidos sus programas? No se ha realizado casi CAPÍTULO 4 191 ningún estudio en esta tradición de análisis de la clase social y la política que haya buscado determinar si los partidos son en verdad constantes en sus programas. Veámoslo. El rol potencialmente crítico de los partidos en este intercambio intelectual me llevó a considerar los datos sobre programas electorales del Party Manifesto Project de Ian Budge, Richard Hofferbert y Hans-Peter Klingeman. En este proyecto se codificaron los programas de 250 partidos en veintiocho países para la mayor parte de las elecciones entre 1945 y 1988. Cada idea aparecida en los programas fue asignada a un tema. Después, fue calculado el porcentaje de espacio total dedicado a cada tema en cada programa electoral. Estos datos nos permiten conocer la prominencia cambiante de los temas a través de un rico conjunto de países y partidos. Para cada partido tabulé cinco temas que diferencian la política de clases de la NCP. Los cambios que pudieran postularse al respecto se presentan en la tabla 3. TABLA 3: Hipótesis contrastando la política de clases con la Nueva Cultura Política para contrastar con datos de programas electorales de partidos. Hipótesis: énfasis relativo de cada tema para: Política de clases Nueva Cultura Política Protección ambiental - - Eficacia de la administración y el gobierno - - Moralidad tradicional: positiva + + Grupos de trabajadores: positiva + + Expansión del Estado del bienestar + + Temas Nota: A modo de ejemplo, la primera línea muestra que nuestra hipótesis es que los asuntos de protección del medio ambiente serían enfatizados en mayor medida por partidos que se inclinan más hacia la NCP que hacia la política de clases. Estas hipótesis de la tabla 3 fueron contrastadas primero utilizando los 250 partidos, y luego, país por país. Se agruparon en dos períodos de tiempo: 1945-1972 y 1972-1988, ya que esperábamos que los temas de la NCP surgieran después de principios de los años setenta, dado que en ese momento surgieron muchos nuevos movimientos sociales. El primer período fue comparado con el segundo para ver si los temas cambiaban. Este simple método para comprobar las hipótesis es consistente con la forma de los datos, ya que sólo tenemos datos sobre los programas, y no sobre la organización, afiliación u otras características. Los resultados: 192 TERRY N. CLARK cuatro de las cinco hipótesis se sostuvieron para los 250 partidos. Esto es, los 250 partidos mostraron una atención creciente hacia dos temas de la NCP a través del tiempo (protección del medio ambiente y eficiencia de gobierno y administrativa), y menos atención a dos de tres temas de política de clases. La excepción fue la ‘moral tradicional’, que no declinó. Para evaluar asuntos específicos, calculamos tests de diferencia de medias para todos los partidos en todos los países combinados y después analizamos cinco países importantes por separado. Los resultados para cada uno de los cinco países (en la mitad derecha de la tabla 4) son más débiles que los de los veintiocho países combinados (en la mitad izquierda de la tabla). Esto, en parte, se debe al bajo número de casos, de modo que mientras un país puede parecer “sin tendencia”, los casos combinados pueden generar una tendencia. Se pueden observar los patrones detallados en los gráficos 3 y 4, que muestran resultados para los partidos de izquierda más grandes en Estados Unidos y Alemania. Los partidos norteamericanos son, de los cinco países, los que menos cambiaron hacia los temas de la NCP (tabla 4). Estados Unidos también difiere de tres de los otros cuatro países en la ‘Moral Tradicional’, que ascendió para Estados Unidos en su conjunto (tabla 4), enfatizada más a menudo por los republicanos en los años de Reagan y Bush, pero no por el Partido Demócrata (gráfico 3). Sin embargo, en cuanto la categoría referida al ‘Trabajo’, los cuatro países europeos no mostraron el énfasis decreciente hallado en los veintiocho países juntos11. Esta simple evidencia es un apoyo tan fuerte al alza de la NCP que resulta mejor presentarla de esta forma tan directa. Se podría probar preguntándose si tales diferencias temáticas entre partidos importan a los ciudadanos, en términos de sus propias preferencias o sus percepciones de dónde se encuentran situados los partidos. ¿La respuesta? Sí, una evidencia considerable, como la de Heath et al. (1985, 1991), documenta la prominencia de estos mismos temas entre los ciudadanos así como su impacto en el apego de los ciudadanos a los partidos. Retornamos a los asuntos de política de clases después de examinar otro aspecto del impacto de los partidos. 11. Más detalles acerca de los datos del Proyecto y los análisis se encuentran en el Apéndice. Nótese que los temas a favor son marcados con un signo + (como Estado de Bienestar +), mientras que los que se disminuyen en importancia son marcados con el signo -. CAPÍTULO 4 193 TABLA 4: Resultados del análisis de contenido de los programas de partidos. 3.69 Antes 1973 0.92 Eficacia Adm.Gobieno Después 1973 2.70 Antes 1973 1.90 Moral tradicional Después 1973 2.54 Antes 1973 2.31 Grupos de trabajadores Después 1973 2.16 Antes 1973 2.76 Expansión Estado de Bienestar Después 1973 5.64 Antes 1973 6.40 Gran Bretaña Después 1973 Italia Protección medio ambiente Signif. del cambio Francia Espacio medio dedicado al tema en los programas Alemania Periodos Temas Resultados para 5 países: significatividad del cambio EE.UU. Resultados para 250 partidos en 28 países 0.00 0.96 0.01 0.00 0.04 0.05 0.00 0.69 0.07 0.68 0.08 0.15 0.59 0.15 0.10 0.13 0.07 0.99 .001 0.00 0.82 0.49 0.42 0.57 0.02 0.72 0.09 0.08 0.44 0.33 Nota: El porcentaje principal de espacio dedicado a cada tema fue comparado en dos períodos y fue computado un test-T para conocer la importancia del cambio. Los resultados para los 250 partidos en los 28 países mostraron cambios significativos hacia la NCP en cuatro de cinco temas. La primera fila muestra que 3,69 fue el porcentaje promedio de espacio total dedicado a los temas de protección del medio ambiente en 250 partidos después de 1973. La segunda fila muestra que antes de 1973 sólo algo menos que un 1 % estaba dedicado a la protección del medio ambiente. Este cambio de 0,92 a 3,69 después de 1973 fue significativo al nivel ,00. La probabilidad de que el cambio para la moral tradicional fuera significativo fue sólo de ,59. Las puntuaciones por país indican la importancia del cambio. Por ejemplo: la primera fila muestra que no hubo un cambio significativo en el espacio de la protección al medio ambiente en Estados Unidos (ya que ,96 está muy por debajo del nivel ,10), pero el cambio fue significativo en los otros cuatro países. La dirección de todos los cambios se ajustó a las hipótesis de la Tabla 1 excepto por la eficiencia del gobierno y la administración en Alemania, la cual fue menos mencionada por los partidos después de 1973, y la moral tradicional en Estados Unidos, aunque este último cambio estuvo sólo al ,15 de nivel de significatividad. 194 TERRY N. CLARK CAPÍTULO 4 195 1952 1956 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 Eficiencia del gobierno y la administración Protección del medio ambiente Bienestar positivo Estado bienestar Grupos: trabajadores GRÁFICO 4: Cambios de temas en los programas del Partido Social Demócrata alemán. Nota: El eje vertical muestra el porcentaje de espacio total dedicado a cada uno de los cinco temas en los programas electorales. Las categorías son explicadas en el Apéndice. Los ítems como ‘bienestar’ fueron codificados como positivo y negativo; sólo se muestra el positivo. Fuente: Party Manifesto Project. 1948 2 4 6 8 10 12 14 16 18 GRÁFICO 3: Cambios en los temas en los programas del Partido Demócrata norteamericano. 196 TERRY N. CLARK 1953 1957 1961 1965 1969 1972 1976 1980 1983 1987 Eficiencia del gobierno y la administración 4 Nota: El eje vertical muestra el porcentaje de espacio total dedicado a cada uno de los cinco temas en los programas electorales. Las categorías son explicadas en el Apéndice. Los ítems como bienestar fueron codificados como positivo y negativo; sólo se muestra el positivo. Fuente: Proyecto de Manifiestos Partidarios. 1949 2 Protección del medio ambiente Bienestar positivo Estado bienestar Grupos: trabajadores 6 8 10 12 14 16 4.2 ¿Los partidos están estructurados por asuntos sociales o fiscales? ¿Cuán estrechamente están estructurados para los representantes políticos locales? Dejemos ahora los programas de los partidos a nivel nacional para examinar cómo se estructuran ideológicamente en el caso de los alcaldes y miembros del ayuntamiento (concejales). Consideramos en qué medida se relacionan las preferencias con los partidos, y en qué medida difieren los asuntos fiscales y sociales. Muchos trabajos anteriores han tratado a los partidos de cada país como específicos de cada uno de ellos. Nosotros buscamos examinar en qué medida ello es cierto, lo que requiere un método para comparar los partidos que trascienda sus nombres y los ubique en una escala más general. La más común entre los activistas y analistas es una clasificación izquierda-derecha generada por las preguntas a los líderes y ciudadanos: “¿Cómo se clasificaría usted en una escala izquierda-derecha?”, con respuestas como “Muy de derecha, derecha, centro, izquierda, muy de izquierda”. Del mismo modo, clasificamos los partidos de cada alcalde y miembro del ayuntamiento en cada ciudad y país incluidos en el proyecto FAUI en una escala general izquierda-derecha (IPARTY), desde 0 a 100. Las puntuaciones izquierda-derecha para cada partido se obtuvieron de encuestas a ciudadanos y expertos de cada país (ver Apéndice para más detalles). Este método IPARTY es el primero que hemos visto que permite una comparación tan sistemática de partidos de forma internacional. Alentamos a otros a seguirlo o a desarrollar mejores métodos en trabajos futuros. El método IPARTY nos permite proponer dos preguntas teóricas centrales: primero, ¿en qué medida la escala izquierda-derecha da cuenta de las preferencias sobre políticas de un alcalde individualmente? Definimos un sistema de partidos con un alto grado de estructuración ideológica (‘ideologically tight party system’) como aquel donde un alcalde o ciudadano que apoya a un partido de derecha también sostiene preferencias “de derecha” sobre los ítems de políticas fiscales y sociales. Al movernos hacia la NCP, esperamos que tal estructuración ideológica se debilite. De este modo, la estructuración ideológica de la política de los partidos daría cuenta de un patrón contrario a la NCP. Segundo, ¿qué importancia tienen los asuntos fiscales comparados con los sociales para dar cuenta de las diferencias entre izquierda y derecha? Muchos analistas de la política de clases postulan que es sobre todo la dimensión fiscal la que da cuenta de la ubicación del partido. La NCP, en cambio, enfatiza que los nuevos asuntos sociales influyen cada vez más a los representantes, CAPÍTULO 4 197 que pueden romper con otros dentro de sus propios partidos si están en desacuerdo en estos asuntos. Medimos ambos aspectos de la dinámica partidista y consideramos las hipótesis correspondientes al analizar en qué medida la puntuación del indicador Iparty (izquierda-derecha) de cada alcalde es explicada por sus respuestas a dos cuestiones ideológicas: liberalismo fiscal (preferencia de mayor o menor gasto) y liberalismo social (aborto + educación sexual, los mismos ítems usados en la tabla 2). Los resultados son ilustrativos. Cuando reunimos 1.033 alcaldes que respondieron a estos ítems en todos los países, encontramos que la puntuación de la “estructuración ideológica de los partidos” es sólo del 9 %, lo que nos dice que el 91 % de la variación en la afiliación partidaria de estos alcaldes no está relacionada con sus puntos de vista sociales o fiscales12. Esto sugiere la existencia de un modelo más cercano al enfoque de la NCP a través de todos estos países que una clásica caracterización izquierda-derecha. Tomando nuestra segunda cuestión, asuntos sociales frente a asuntos fiscales, ambos son importantes, pero el índice fiscal es de más o menos el doble de importancia que el social en su incidencia para explicar la afiliación partidaria. Nuestro Método de Estructuración Partidista puede ser repetido para cualquier subgrupo de alcaldes. Dada la importancia de los partidos nacionales para tales asuntos, consideramos principalmente las puntuaciones por país. Los resultados: en algunos países el índice de estructuración ideológica del partido es mínimo - las puntuaciones son de 1 % o menos para Estados Unidos, Canadá, Bélgica y la República Checa, por ejemplo (tabla 5). Pero en otros países, es muy grande, del 31 % en Gran Bretaña, hasta el 80 % en Italia, mostrando grandes diferencias en la consistencia de la ideología del partido. Se podría interpretar esto diciendo que los partidos son aproximadamente treinta y una veces más importante en la estructuración de las políticas de los alcaldes en Gran Bretaña que en Estados Unidos, Canadá o Polonia13. En países como Estados Unidos, con partidos ideológicamente débiles, las posiciones acerca de los temas son prácticamente específicas de cada alcalde más que definidas por su partido. 12. La estructuración ideológica es medida a través de los R2 ajustados de la regresión de Iparty sobre los índices de liberalismo fiscal y social; ver nota en la tabla 5. 13. Esos resultados deben considerarse únicamente como aproximaciones, ya que el número de alcaldes y partidos varía por país, como lo hace el grado de variación dentro de cada país (Achen, 1975). 198 TERRY N. CLARK TABLA 5: La cohesión ideológica de los partidos varía por países: componentes sociales y fiscales. País Todos los países Estados Unidos Canadá Francia Finlandia Japón Noruega Australia Bélgica Argentina Rep. Checa Hungría Eslovaquia Alemania Italia Gran Bretaña Polonia (1991) Israel Cohesión (R) 0.09 0.01 -0.03 0.18 0.01 0.01 0.07 0.33 -0.01 -0.04 0.00 -0.01 0.04 0.07 0.80 0.31 0.00 -0.01 Italia presenta el sistema de partidos más cohesionado Índice liberalismo fiscal -0.28 *** -0.12 ** -0.16 ns -0.42 *** -0.12 ns -0.19 * -0.27 *** -0.49 ** -0.19 ns -0.01 ns 0.02 ns 0.06 -0.27 -0.03 -0.55 -0.08 0.11 ns *** ns *** ns ns Índice conservadurismo social 0.05 * 0.01 ns -0.27 ns -0.16 ns Ratio: Fiscal vs. Social 5.6 9.10 0.61 2.63 0.05 ns 3.86 0.28 * 1.75 -0.12 ns 0.03 ns 0.28 ** 0.14 0.89 *** 0.05 ns 0.21 0.04 10.90 Nº de casos 905 272 19 80 175 89 368 33 24 24 115 75 51 137 50 200 102 49 La cohesión en Italia se refiere a asuntos sociales, no asuntos fiscales Nota: se ha medido la cohesión mediante el R2 de la regresión en donde la medición izquierdaderecha del partido para cada alcalde (IPARTY9 es variable dependiente, siendo independientes las preferencias fiscales (PRFAVG) y las sociales (SOCCON6). Las medidas de impacto (segunda y tercera columnas) son los coeficientes beta para cada país. El ratio Fiscal vs. Social es la división de la segunda columna por la tercera. Los blancos significan que no existía el item para le país que se trate. Ns= no significativo; Nivel de significatividad: * <0.10; **<0.05; ***0.01. Ahora veamos en qué medida los partidos están estructurados por los asuntos fiscales en comparación con los asuntos sociales. De nuevo, los países varían considerablemente. Gran Bretaña lidera en cuanto a la importancia de los asuntos fiscales (el ‘beta’ fiscal de 0,55 y el ‘beta’ social de 0,05). Esto probablemente cambió sustancialmente en 1997, una vez que Tony Blair y su Nuevo Laborismo abandonaron sus políticas tradicionales de alto CAPÍTULO 4 199 gasto y obtuvieron una mayoría sustantiva. En Italia los alcaldes demócrata cristianos no fueron para nada consistentes a nivel nacional con las políticas fiscales; en cambio, dominaron los asuntos sociales en la estructuración de la alineación partidista. En un referéndum nacional en los años sesenta el Partido Demócrata Cristiano tomó una fuerte posición antiabortista, mientras que los partidos de izquierda se le opusieron y ganaron. Los alcaldes siguieron estrictamente las mismas líneas partidistas dos décadas después. Tales rigideces contribuyeron a la transformación de todo el sistema de partidos italiano en los noventa. Los resultados principales de la tabla 5 son los siguientes: (1) menor estructuración ideológica de los partidos en la mayor parte de los países (con Italia como la gran excepción), y (2) una considerable diversidad entre los países en la importancia de los temas sociales versus los asuntos fiscales. No encontramos que los temas sociales fueran insignificantes o ilegítimos, como un acercamiento fuerte de política de clases podría sugerir, aunque Gran Bretaña fue la que estuvo más cerca de esta dinámica. En la mayor parte de los países los asuntos económicos o fiscales no dominan las diferencias entre partidos. Más bien encontramos que tanto los asuntos fiscales como los sociales son independientemente importantes. Calculamos la proporción de la importancia de asuntos fiscales sobre sociales, pero las puntuaciones más bajas de muchos componentes hacen que algunas proporciones pierdan significado. En resumen, esta diversidad da cuenta de una variación considerable en el grado en el cual la ideología de los partidos domina a los representantes locales. Algunos partidos y sistemas nacionales son dominados por los partidos nacionales, como el británico, pero en el continente encontramos una diversidad considerable, con una mínima estructuración en los nuevos partidos de Europa del Este, pero una gran jerarquía en Italia. Por supuesto, recordemos que estos datos italianos son de los últimos años del ‘antiguo régimen’, que colapsó muy pronto, tal como se muestra en el Capítulo 3. El control jerárquico de Roma, claro en los resultados de la tabla 5, contribuyó a la destrucción del tradicional sistema de partidos italiano. 200 TERRY N. CLARK RECUADRO 10: El Partido Demócrata norteamericano cambia lentamente Al notar el surgimiento de nuevos asuntos sociales y culturales entre los ciudadanos y los nuevos grupos organizados, Paddock (1980) analizó siete programas del Partido Demócrata norteamericano en once estados para ver si habían incorporado estos nuevos asuntos. Básicamente no cambiaron desde 1956 hasta 1980. Paddock analizó ocho asuntos: el capitalismo, la redistribución, el trabajo y otros por el estilo. Conclusión: el modelo de conflicto del New Deal persistió dentro de las plataformas demócratas a través del período. Las once organizaciones demócratas incluidas en este análisis mostraron poca inclinación hacia la incorporación de una agenda social y cultural. Revisando los debates políticos nacionales, E. J. Dionne (1991: 11-12), el periodista del Washington Post, llega a una conclusión cercana a la nuestra al señalar que los líderes partidarios nacionales permanecen ideológicamente atrapados, y de este modo ignoraron, las nuevas prioridades de los ciudadanos: La mayor parte de los problemas de nuestra vida política tienen su origen en el fracaso de las ideologías dominantes de la política norteamericana, el liberalismo y el conservadurismo. El argumento central de este libro es que el liberalismo y el conservadurismo están encuadrando los asuntos políticos como una serie de falsas opciones. Arruinados por la contradicción y respondiendo principalmente a las necesidades de sus varios electorados, el liberalismo y el conservadurismo hacen que la nación no pueda establecer las cuestiones que más la están preocupando. En todos los asuntos hay un consenso acerca de hacia dónde debería moverse la nación, o al menos, sobre qué deberíamos estar discutiendo; el liberalismo y el conservadurismo hacen imposible que el consenso se exprese… La causa de esta falsa polarización es la guerra civil cultural que explotó en los sesenta.Tal como la Guerra Civil dominó la vida política norteamericana durante décadas, así lo hace la guerra civil cultural de los sesenta, con todas sus tensiones y contradicciones, dándole forma a la política actual.Todavía estamos atrapados en los sesenta… Es fácil entender por qué los conservadores quisieran que la guerra civil cultural continuara. Fue el Kulturkampf de los sesenta el que los hizo tan poderosos en nuestra vida política. Los conservadores pudieron destruir la coalición dominante del New Deal usando asuntos culturales y sociales –raza, la familia, la “permisividad”, el crimen– para dividir al electorado del New Deal. Los asuntos culturales, especialmente la raza, permitieron a los conservadores del Partido Republicano que tomaron el poder ganar al que había sido el más fiel grupo demócrata en la nación, los blancos del sur, y obtener millones de votos entre los obreros industriales y otros blancos de ingresos modestos. CAPÍTULO 4 201 RECUADRO 11: Clinton se aleja del New Deal: una evaluación hecha por uno de sus principales encuestadores-consejeros. “Antes de llegar a la presidencia, Bill Clinton se aferró a la fuerte convicción de que las divisiones establecidas del partido habían divorciado a la política de la vida de los ciudadanos comunes. Al pueblo, afirmó, ‘no le importa la retórica de izquierda y derecha’, lo que llamó ‘ortodoxias gastadas’. La gente real, dijo,‘está pidiendo desesperadamente a alguien que crea que el propósito del gobierno es resolver sus problemas y hacer que se progrese’. “La solución de Clinton representa una revuelta personal contra las líneas y categorías que bloquearon la formulación de una visión amplia. Un acercamiento de este tipo desafía la idea organizativa del partido de Lyndon Johnson. La condición de los pobres y el trabajo no finalizado sobre los derechos civiles no son ya los primeros principios de la política demócrata. En cambio, Bill Clinton está buscando re-asociar a su partido con el sueño americano” (Greenberg, 1995: págs. 276,278). RECUADRO 12: El viraje a partido verde del Partido Comunista Italiano. El Partido Comunista Italiano (PCI) se transformó a sí mismo más dramáticamente y antes que la mayor parte de los demás partidos comunistas, mostrando el camino a otros en todo el mundo. La transformación del PCI ilustra el poder de las presiones sociales extra-partidarias, incluso en esta organización oficialmente leninista, ligada largamente a los rusos, Europa del Este y los partidos comunistas franceses, que se aferraron a una línea leninista-stalinista durante mucho más tiempo. De acuerdo a los observadores del PCI, el cambio se produjo en dos etapas: lo primero fue alejarse del clientelismo, y lo segundo acercarse hacia los nuevos movimientos sociales: Adoptar el clientelismo: “En la ‘zona roja” [en los setenta] –las áreas de Italia central, de donde ha recibido constantemente un gran porcentaje de su voto– el PCI se ha convertido en el distribuidor institucionalizado de patronazgo. Funcionarios partidarios atrincherados se han hecho funcionalmente indistinguibles de los líderes de otros partidos políticos italianos”. Brunell (1986: 369). Nuevos movimientos sociales y tácticas de protesta: El PCI pasó de ser un partido leninista de vanguardia a un partido de patronazgo, y luego a estar más ocupado en temas como la homosexualidad, el feminismo y los movimientos antinucleares que con el eurocomunismo. “La renovación generacional y la inclusión de antiguos activistas del movimiento [por ej.,jóvenes que participaron en manifestaciones o Nuevos Movimientos Sociales durante fines de los sesenta y principios de los setenta] dentro de los cuadros originales del partido han afectado su estructura actitudinal en su base”. (Lange et. al, 1990: 19). “En 1979, el 61% de los delegados al congreso del partido a nivel provincial se habían unido al PCI después de 1969; 40,5% había pertenecido alguna vez a la Federación Juvenil Comunista… La fase de movilización masiva introdujo una generación nueva de activistas muy grande en la base del 202 TERRY N. CLARK partido - cerca del 20% de los delegados habían participado en varios movimientos sociales a fines de los sesenta o principios de los setenta” (p. 22). Del total, el 65,1% de los delegados con experiencia en el movimiento tenían grado universitario, el 19,1% con familiares en el PCI, el 16,3% habían pertenecido a la Federación Juvenil Comunista. Sin embargo, las tres generaciones post 1969 toleran en mayor medida un comportamiento no convencional [objeción de conciencia, ocupación de un edificio y bloqueo del tráfico] (p.36). Probablemente porque… las tres [formas de protesta] se convirtieron en frecuentes instrumentos del masivo disenso individual de fines de los sesenta y principios de los setenta en Italia. Estas tres formas no han sido parte de la plataforma del PCI (págs. 35-37). El PCI se vio afectado por presiones “sociales” tanto como por la necesidad de reacción estratégica frente a los demócratas cristianos, que a fines de los sesenta y principios de los setenta estaban preocupados por el aumento de la ética secular. Para enfrentarla, los demócratas cristianos tomaron una fuerte posición acerca del aborto, y casi hicieron ilegal el divorcio. Dado que estas políticas fueron presentadas de un modo que fue percibido como dogmático por un partido dominante y jerárquico, las consecuencias no buscadas fueron la conducción de los jóvenes y de mayor nivel educativo hacia la protesta callejera, los nuevos movimientos sociales y después hacia el PCI (gracias a Mark Gromala por su investigación sobre el PCI y a Guido Martinotti por su perspicaz discusión). 5. ¿Dónde está la política de clases? Como nos recordó Durkheim, la ciencia comienza con la comparación. Para el caso que nos ocupa ello nos lleva a preguntarnos: ¿hasta qué punto es relevante si la relación ocupación/voto es constante en un país durante algunas décadas –como informan quienes proponen “la clase no tiene una tendencia clara–”? Para que un patrón tenga un significado analítico ha de demostrarse que trasciende la descripción de uno o dos países. Comparar ciudadanos individuales es suficiente para muchas hipótesis de psicología social, tales como la edad en la que se produce la identificación con un partido y la socialización en nuevos asuntos; pero para entender los sistemas sociales y políticos una teoría debe incluir características estructurales. Conceptos y variables obvias al respecto son la clase y el partido, pero ¿cómo y por qué están interrelacionados? Abordar este problema nos puede permitir ver más de cerca dónde y por qué persiste o decae la política de clases. Las respuestas están ausentes de la investigación reciente, especialmente del trabajo sobre política de clases como los de Hout, Brooks y Manza (1995) y Goldthorpe CAPÍTULO 4 203 (1994, 1996), ya que los investigadores no compararon diferencias, sino que simplemente informaron de una “fluctuación sin tendencia” que concibieron como constante. Un modo de profundizar en este análisis consiste en mirar el cambio histórico en los partidos, tal como lo hicimos arriba en el análisis de sus programas electorales. Una segunda aproximación es comparar la presencia que la política de clases tiene en diferentes sistemas políticos y tratar de explicar las diferencias. Comparar unidades sociales múltiples, no sólo ciudadanos individuales, es la clave para las teorías de más alcance. Al contrario de la mayor parte del trabajo realizado acerca del cambio en las relaciones entre clase y partido, Nieuwbeerta y De Graaf (1995) incluyen hallazgos sobre la política de clases para ciudadanos en varios países. Otro trabajos también lo hacen, por ejemplo, Przeworski y Sprague (1988), Inglehart (1990) y Franklin et al. (1992). Todos informan de diferencias sustanciales a través del tiempo y de los países. Refuerzan la predicción de Durkheim, la cual, como la reformularan Przeworski y Teune (1970), llama la atención a los investigadores para que contrasten sus ideas a través de análisis comparativo en donde los países representan diferentes sistemas, de tal forma que sus nombres desaparezcan, pues ello es analíticamente irrelevante. Por ejemplo, la afirmación de que el voto de clases declina en Estados Unidos pero no en Dinamarca debería ser reemplazada por un esfuerzo para especificar qué características analíticas diferencian a Estados Unidos de Dinamarca, como por ejemplo, la fuerza de los sindicatos y la coherencia de los partidos. Así, las diferencias entre los dos países pueden ser reformuladas: en sistemas políticos donde los sindicatos y los partidos son más coherentes, se alienta el voto de clases14. ¿Qué puede hacer que los estudios sobre política de clases se muevan en esta dirección? Primero, comparar más países, como en el trabajo de Nieubeerta y De Graaf (1995), aunque en este caso se estudian encuestas de ciudadanos en cada país. Segundo, comparando las relaciones a través de otras unidades además de los países, tal y como ciudades o regiones. Esto puede incrementar el número de casos lo suficiente como para empezar a generalizar. Los trabajos de Heath,Yang y Goldstein yWeakliem y Heath son 14. Un buen ejemplo de propuestas en investigaciones cercanas es Budge y Keen (1990), que elabora un conjunto muy claro de propuestas deductivas sobre cómo y por qué diferentes conjuntos de partidos se unen en coaliciones y cambian sus políticas. Son contrastadas con datos para 20 estados naciones. Del mismo modo, Klingeman, Hoffebert y Budge (1994) usan varios modelos generales para analizar cómo los programas de partidos y la participación en coaliciones cambian los efectos de las políticas, aunque desafortunadamente ninguno de estos estudios se refiere a los cambios en los programas para considerar los temas de las políticas post-industriales. 204 TERRY N. CLARK dos interesantes papers que exploran las variaciones regionales y locales de los efectos clase/partido dentro de Gran Bretaña, hechos por investigadores de Oxford en la línea de Goldthorpe. Ambos trabajos presentan propuestas provocativas de tipo sistémico. Dan cuenta de algunos resultados interesantes acerca de las diferencias locales: “Los individuos de la misma clase social tuvieron muy diferentes predisposiciones a votar a los conservadores en diferentes electorados… los electorados parecían variar en cuanto a la polarización del voto entre las clases” (p.14). Esto se corresponde con nuestras propuestas del Capítulo 2 y con las comparaciones entre ciudades, como aquellas sobre diferencias de desigualdad por ciudad. Análogamente, Brooks y Manza (1997) refinan el modelo más simple usado en sus trabajos con Hout (Hout, Brooks y Manza, 1993, 1994, 1995) al comparar a ciudadanos en diferentes ocupaciones, encontrando que los profesionales se han orientado cada vez más hacia la NCP, mientras que los gerentes no. Los impresionantes incrementos en los profesionales y las caídas en los trabajadores de la producción en la mayor parte del mundo son claros en el recuadro 14. Muchos teóricos que defienden el papel de la clase social no han incorporado todavía estos cambios. GRÁFICO 5: ¿Por qué los alcaldes apoyan un mayor gasto? Contrastes internacionales. Paso 2 } } Paso 1 Porcentaje de residentes a obreros en la ciudad (IPCTBLUE) Partido del Alcalde (IPARTY) b Preferencias de políticas fiscales del alcalde (PRFAVG) c d e Raza y otras ocho variables, como controles Nota: la política de clases se mide por la fuerza de los trayectos a, b y c arriba, usando datos para alcaldes y sus ciudades en siete países. Surgen tres patrones: a) Fuerte política de clases en Francia y Finlandia. Los obreros residentes eligen alcaldes de partidos de izquierda (fuerte trayecto a) y los alcaldes de partidos de izquierda prefieren un mayor gasto (fuerte trayecto b). La variable referida a los ‘obreros’ se muestran explicativa principalmente a través de los trayectos a y b, pero pueden tener algún efecto sobre las preferencias de gastos (trayecto). CAPÍTULO 4 205 b) Clase débil pero con alguna política de partido en Noruega, Canadá, Japón y Australia. a y c insignificantes, b mixtas. c) La raza actúa como clase en Estados Unidos. a, b y c insignificantes, pero trayectos d y e fuertes del porcentaje de residentes no blancos a las preferencias de partido y políticas. Este gráfico resume las regresiones múltiples para explicar el apoyo de los alcaldes al incremento del gasto en un índice de más de 13 áreas de gasto municipal, PRFAVG. El mismo modelo básico se aplicó en cada país: Variable dependiente: PRFAVG = Promedio de preferencia de gastos de alcaldes en 13 ítems FAUI. Variables independientes: LIPOPT = Tamaño población (log); IMEANEDU = Nivel medio de educación para la población de la ciudad (años de estudio); IPCINCT = Nivel medio de ingresos para la población de la ciudad; IPCTSEC = Porcentaje de la población en el sector industrial; IPOP3544 = Porcentaje de la población entre 35-44 años; IPCTBLUE = Porcentaje de la población que es obrera; IPARTY = Posición del partido del alcalde en una escala de 0 a 100 sobre ideología de izquierda - derecha (bajo = izquierda); IV144 = Edad del alcalde; CATHMY = Variable ficticia para alcaldes católicos (1 = católico, 0 = no); MAYED = Años de educación del alcalde; MAYYRS = Años en el cargo de alcalde; FEMMAY = Variable ficticia para alcaldes mujeres (1 = mujer, 0 = varón); FORNSTK = Porcentaje de la población que es extranjera o inmigrante. Fuente: Encuesta del Proyecto de Austeridad Fiscal e Innovación Urbana en cada país. Datos disponibles para cerca de 100 alcaldes en la mayor parte de los países. Nuestros datos FAUI hacen posible contrastar las propuestas realizadas sobre la importancia de variables estructurales. Un hallazgo importante es que el impacto de la clase sobre los partidos varía enormemente según países y ciudades dentro de ellos. Encontramos tres patrones distintivos en la relación entre clase y partido, resumidos en el gráfico 5. Estos patrones abren una puerta al desarrollo de explicaciones estructurales. Las encuestas FAUI incluyeron ítems comparables a alcaldes, analizados aquí para siete países con datos relativamente completos. Una pregunta fue si el alcalde preferiría mayor, igual o menor gasto en trece áreas de política pública, el indicador PRFAVG de liberalismo fiscal referido anteriormente. Para explicar las diferencias en cuanto a liberalismo fiscal analizamos características de los alcaldes y sus ciudades en cada país. La política de clases está modelada en dos pasos clave presentados en el gráfico 5. El Paso 1 (flecha a) muestra el impacto del porcentaje de obreros residentes en el municipio sobre 206 TERRY N. CLARK el partido del alcalde y concejales (más obreros deberían incrementar la cantidad de miembros del ayuntamiento de izquierda); el Paso 2 (flecha b) muestra el impacto del partido y los obreros residentes en el liberalismo fiscal del alcalde. Mediante regresión, la fuerza de la política de clases se muestra a través de coeficientes beta para estas variables claves (detalles en Apéndice tabla A.3). Las variables adicionales son incluidas como controles. Encontramos tres patrones principales: • • • fuerte política de clases en Finlandia y Francia (a y b significativas); política de clases débil en Canadá, Japón, Noruega y Australia, donde los obreros tienen poco impacto, pero los partidos ocasionalmente afectan la ideología del alcalde (a y c no significativas, b mixtas); Estados Unidos, donde la etnia aparece como variable explicativa, no la clase o el partido. Así, mientras que en Francia, Finlandia y Noruega las preferencias fiscales de los líderes locales son explicadas por partidos y porcentaje de residentes obreros, en Estados Unidos, el partido no lo hace15. En este caso, en consonancia con nuestra propuesta sobre raza y jerarquía del Capítulo 2 y con Clark (1994a, 1996), el factor más importante para explicar las posiciones sobre políticas de los alcaldes es el porcentaje de residentes no blancos: los alcaldes en ciudades con mayor cantidad de estos residentes favorecen un mayor gasto público. La etnia es la versión norteamericana del partido basado en la clase. Esto es, en Estados Unidos, la etnia cristaliza las preferencias de los alcaldes por determinadas políticas del mismo modo en que la clase y el partido lo hacen en países con clases y partidos más fuertes. La etnia es el indicador más visible y simple de la jerarquía en la sociedad norteamericana. Un apunte metodológico: no hubiéramos encontrado una estructura de relación para explicar el liberalismo fiscal de los alcaldes en Estados Unidos si sólo hubiéramos usado al partido, como en Hout et al. (1995). Esto llama la atención sobre la importancia de incluir las preferencias de políticas junto con el partido16. 15. Los ciudadanos finlandeses muestran del mismo modo más voto de clases y menos divisiones de valores post-materialistas que los ciudadanos noruegos (Knutsen, 1990). 16. Estos resultados se obtienen de regresiones OLS y miden la clase como el porcentaje de obreros de cada ciudad. Los OLS son apropiados porque medimos los partidos de una manera similar para la investigación de varios países. Como se mencionó arriba, la idea básica es asignar a cada partido una puntuación IPARTY (I de Internacional) de derecha-izquierda desde 0 a 100 basado en (1) rankings de expertos, (2) encuestas a ciudadanos y (3) la codificación de los programas de partidos. Los CAPÍTULO 4 207 RECUADRO 13: Una NCP republicana: el gobernador de Massachusetts Muchos líderes destacados del modelo NCP norteamericanos son demócratas, pero algunos son republicanos. Consideremos a William Floyd Weld, ex-gobernador de Massachusetts: 49 años, nacido en una granja en Long Island, de una de las familias del noreste más establecidas. Hizo su campaña con el lema “Duro con los impuestos, duro con el crimen” en 1990. Pasó su primer año deshaciendo lo que su predecesor, el gobernador Michael Dukakis, había establecido durante toda su carrera en el gobierno estatal, en uno de los estados más demócratas de la Unión. El Wall Street Journal lo colocó el primero entre los gobernadores por su política fiscal. Recortó el gasto en un 12 % en sus primero seis meses. Recibió calificaciones sorprendentemente altas del gurú demócrata David Osborne, autor de Reinventando el Gobierno. Acerca del “derecho a la vida”, dice que la pérdida de una vida viable es “un precio que pagaría para hacer que el gobierno permaneciera fuera de la espesura. Lo dejo a las mujeres”. Nombró gays en su sub-gabinete y en los juzgados. Estudió en la Escuela Middlesex, Harvard College, Escuela de Leyes de Harvard y Oxford, y fue el único candidato que apoyó fuertemente los derechos de los gays y el derecho al aborto. La agenda educativa de Weld fue similar a aquella de Reinventando el Gobierno, aunque de algún modo más minimalista. Propuso un gasto mínimodel estado de $5.000 por chico en un sistema “competitivo”, en el cual el dinero seguiría a los alumnos mientras elegían sus escuelas. Apoyó más gastos en educación preventiva (SIDA, embarazo adolescente). Cuando fue elegido, se encontró con un déficit de 2,6 billones en sus primeros dieciocho meses. Derogó un impuesto del 5 % a los servicios profesionales ($160 millones), cerró ocho de treinta y cuatro hospitales públicos de poco uso, privatizó muchas áreas de algunos departamentos reduciendo la fuerza de trabajo estatal en 8.000 (11 %) por consolidación, desgaste y privatización, y achicó el departamento de autopistas en un 40 %. Las estimaciones dicen que las privatizaciones le ahorraron a Massachusetts $273 millones sólo en 1992 y 1993. Reclamó parte del éxito en la creación de 110.000 nuevos puestos de trabajo de Massachusetts en sus primeros dos años. El desempleo cayó del 9,5 al 8,5 y al 6,9 en 1991, 1992 y 1993, respectivamente (Lyndon, 1992; Novack, 1993). tres métodos de clasificación tienen un alto grado de interrelación. Métodos análogos pueden medir cambios en el tiempo en un país. Estimamos el mismo modelo para partidos individuales como variables dependientes en regresiones logísticas, ya que muchos investigadores que creen que “la clase no tiene una tendencia clara” apoyan este método. Los hallazgos claves en el gráfico 5 fueron casi idénticos usando OLS o regresión logística. Las diferencias de esta magnitud generalmente no cambian con el método, pero nunca estamos seguros hasta que probamos. Mis colegas y yo seguimos explorando variaciones con estos modelos, usando más categorías ocupacionales, diferentes maneras de clasificar los partidos, agregando otras variables, etc. Dadas las controversias en los intercambios recientes acerca de la política de clases, reconocemos que los resultados son controvertidos y ofrecemos los datos a otros para usarlos como les guste. 208 TERRY N. CLARK 5.1 ¿Qué clase de jerarquía?, ¿social o política? ¿Qué tienen los sistemas políticos que hace que algunos muestren una política de clases fuerte, como Finlandia y Francia, y otros no? Este es un núcleo central de las propuestas del Capítulo 2. Sin embargo, contrastarlo sistemáticamente para interpretar las diferencias en la ideología de los partidos y en la importancia de la clase social es complejo. La jerarquía puede ser un concepto útil al respecto. Más instituciones jerárquicas deberían generar más política anti-jerárquica, pero cuando la jerarquía declina también debería declinar la política anti-jerárquica. Esto se deriva de nuestro Principio de Nivelación (propuesta 4), presentado en el Capítulo 2. Su importancia aquí reside en la localización del contexto donde la política de clases debería ser fuerte, y en el por qué de su caída cuando declina la jerarquía. Puede que Francia y Finlandia sean sociedades más jerárquicas, lo que a su vez genera más voto de clases. Esto es consistente con muchos elementos de sus respectivas historias y culturas: la Revolución de 1789, las guerras de los partidos de derecha contra los trabajadores, los levantamientos sangrientos a fines de siglo diecinueve y principios del veinte (y en 1968), vívidos eventos en la historia popular. Finlandia tuvo grandes conflictos sociales internos y muchos eventos sangrientos que todavía se hacen presentes. Sin embargo, cuantificar la importancia de estos asuntos para los votantes individuales y para los partidos es complejo. ¿Cómo podemos medir la jerarquía? Virtualmente cada institución social y política tiene alguna jerarquía, y las personas, en función de su contacto con ellas, deberían, pues, verse afectadas de forma diferente por éstas. Una formulación tan amplia es apropiada para la estratificación social en general, pero aquí nos centramos en la política y la clase. Podemos de este modo preguntar: ¿qué instituciones son las que más afectan al proceso político, especialmente a la política de clases frente a la NCP y la política post-industrial? Consideraremos brevemente la literatura relacionada y luego los resultados empíricos. Las perspectivas que enfatizan las bases sociales y económicas de la política, desde Karl Marx hasta El Hombre Político de Seymour Martin Lipset (1981), sugieren el uso de variables como la ocupación y el ingreso de los ciudadanos. Siguiendo sus ideas, invertimos un esfuerzo considerable en la adquisición de datos sobre la desigualdad entre los ciudadanos en muchos países, desarrollando medidas al respecto mediante los índices Atkinson de desigualdad. Los datos variaron considerablemente en cada país. Para Estados Unidos pudimos crear cuatro: educación, ingreso, ocupación y nacionalidad de origen de los ciudadanos. Esto provee medidas claras que diferencian las CAPÍTULO 4 209 ciudades pequeñas, socialmente homogéneas, con otras como Chicago, con altas puntuaciones de desigualdad. Estas medidas de jerarquía/desigualdad actúan poderosamente para las ciudades norteamericanas, como se detalla en Clark (1994a, 1996). Encontramos que incluso la división más profunda en la política norteamericana, la raza, puede ser localizada y explicada por la jerarquía. Clarifiquémoslo. La etnia explica gran parte de las diferencias ideológicas de “izquierda-derecha” en las ciudades norteamericanas, algo que ocurre también con el comportamiento de los ciudadanos al votar (por ej., en la tradición de la Escuela de Michigan en los textos de Converse [1975] e Inglehart [1990]). Pero esta tradición analítica se construye ampliamente en modelos psicosociales y omite la mayor parte del contexto social que rodea al comportamiento político. Stein Rokkan (por ej., 1967) consideró esos contextos, y siguiendo su tradición “minoritaria”, nosotros introdujimos nuestras cuatro medidas de jerarquía para cada ciudad, para ver si podían clarificar la dinámica de la raza. Los resultados fueron claros: al sumar los cuatro índices de desigualdad se eliminó completamente la importancia de la etnia para explicar el activismo de los grupos y otros procesos políticos (Clark, 1996). Este resultado para las ciudades norteamericanas aportó una prueba precisa para el Principio de Nivelación. Nos alentó a seguir el mismo análisis en otros países, pero falló terriblemente fuera de Estados Unidos, donde la desigualdad entre los ciudadanos de una ciudad no explicó la ideología del alcalde y su política. Este contraste entre Estados Unidos y otros países es claro en la tabla 6, donde los indicadores de desigualdad tienen efectos fuertes en las ciudades norteamericanas pero no son significativos en todos los demás países. ¿Por qué? Una primera respuesta está en la misma tabla 6, pues muestra que, en contraste con los indicadores de desigualdad, en Estados Unidos, a diferencia de otros países, la medida en que el partido explica la ideología del alcalde en un asunto clave es débil: el grado de apoyo al gasto en redistribución (vivienda, salud pública, bienestar social)17. Sin duda, los sistemas de partidos son diferentes si se inspecciona la distribución de los partidos en la escala izquierda-derecha en cada uno de ellos. Para obtener una primera visión descriptiva sobre estas diferencias analicemos los diversos patrones del gráfico 6. Los valores X, en el eje de abscisas, son 17. ¿Puede un path analysis como el del gráfico 5, modelando efectos indirectos en las jerarquías a través de Iparty tanto como efectos directos, mostrar más impacto de la jerarquía en las preferencias redistributivas? No. Comprobamos el modelo y encontramos efectos insignificantes para seis países, dos con el signo opuesto al esperado y uno donde los efectos indirectos se mantuvieron como esperábamos: Estados Unidos. 210 TERRY N. CLARK las puntuaciones de los partidos en la escala izquierda-derecha (IPARTY), y los valores Y muestran la cantidad de alcaldes en cada partido. Contrasta Estados Unidos, con dos partidos grandes, ambos cerca del centro (sus puntuaciones son 50 y 70), con Francia y Finlandia, que presentan un rango más amplio (desde menos de 20 hasta más de 80) y muchos partidos repartidos a lo largo de este amplio continuum. TABLA 6: Las ciudades norteamericanas son únicas en cuanto a permeabilidad política local. Parte I: Variable dependiente: preferencias del alcalde sobre gasto redistributivo Estados Unidos Canadá Francia Finlandia Japón Noruega Australia Argentina República Checa Eslovaquia Alemania Italia Gran Bretaña Polonia (1988) Polonia (1991) Israel CAPÍTULO 4 Efecto de la desigualdad educativa (Índice Atkinson) 2.28 ** 1.52 ns -2.14 ** -0.10 ns 0.83 ns -0.05 ns 0.03 ns Efecto del Partido -1.11 ns -0.22 ns -2.03 ** -9.10 *** -1.49 ns -5.89 *** -2.48 *** 0.05 ns 0.43 ns 0.02 ns -4.06 *** -2.08 ** -3.05 *** -1.23 ns -0.65 ns -0.13 ns Sólo en Estados Unidos la desigualdad aumenta las preferencias fiscales del alcalde Los partidos orientan la política en todos los países, menos en Estados Unidos, Canadá y Europa del Este 211 Parte II: Variable dependiente: Nivel activismo de los grupos locales Estados Unidos Canadá Francia Finlandia Japón Australia Bélgica Alemania Italia Gran Bretaña Israel Efecto de la desigualdad educativa (Índice Atkinson) 2.27 ** 0.20 ns 0.05 ns 0.90 ns -1.12 ns -0.19 ns Efecto del Partido 1.11 ns -0.96 ns 0.33 ns -1.06 ns -1.64 ns 0.30 ns -1.39 ns -1.26 ns -1.96 * -0.49 ns -0.56 ns Al igual que para las preferencias fiscales del alcalde, la desigualdad también afecta al activismo de los grupos en Estados Unidos Pero, en general, los partidos no afectan al activismo de los grupos, a excepción de Italia, donde municipios con alcaldes de izquierda presentan un mayor nivel de activismo Nota: Esta tabla muestra cuán diferentes son las ciudades norteamericanas de las de la mayor parte de los demás países en cuanto a la permeabilidad del sistema político con las jerarquías sociales locales. Las ciudades norteamericanas con mayor desigualdad tienen alcaldes que favorecen un mayor gasto redistributivo (Parte I), y grupos organizados de todas clases más activos, que buscan influir en el sistema político local (Parte II). Por el contrario, los partidos no tienen un impacto consistente en estos dos ítems en Estados Unidos. En la mayor parte de los demás países, los partidos fuertes le dan forma a las políticas de gasto de los alcaldes, e intermedian entre los alcaldes y los efectos de las desigualdades sociales. Esta impermeabilidad del sistema político puede a su vez desalentar a los grupos respecto de organizarse a nivel local. Francia muestra el patrón opuesto a Estados Unidos, lo cual parece explicarse por la importancia de los partidos Comunista y Socialista en los suburbios de la clase trabajadora, relativamente homogéneos en sus bajos ingresos, al contrario de los suburbios norteamericanos ricos. La tabla resalta dos causas contrarias de las preferencias de gastos redistributivos de los alcaldes: 1. El índice de desigualdad Atkinson para la educación, y 2. La puntuación Iparty para cada ciudad. Los resultados proceden de una regresión múltiple que incluye 12 variables independientes, aunque se muestran sólo dos. Las 12 son: desigualdad Atkinson, Iparty, impacto en los medios de comunicación, edad del alcalde, años de educación del alcalde, alcalde mujer, proporción de la población de 35-44 años, media de años de educación de la población. La primera variable dependiente es la preferencia de gastos redistributivos del alcalde (REDISTX); la segunda es el nivel de actividades de todos los grupos organizados en la encuesta FAUI (empresas, sindicatos, étnicas, barrio, etc., GRPACT). El mismo patrón se sostiene cuando se usa la Desigualdad de Ingresos Atkinson en vez de la Desigualdad de Educación, pero ya que los datos sobre ingresos están disponibles en menos países, aquí se muestra la educación. Ver tabla 7 para el ingreso. La derecha se muestra como alta en el índice Iparty, así que los coeficientes negativos muestran que los alcaldes de partidos de derecha prefieren un menor gasto. La estadística t muestra la magnitud del impacto; su significado estadístico se indica por *** = sig. < nivel ,0, ** = sig. < ,05; * = sig < ,1; ns = no significativo en nivel .1. Fuente: Encuesta Internacional FAUI. 212 TERRY N. CLARK GRÁFICO 6: Los países difieren considerablemente en el rango y la diversidad de los partidos a través del continuum derecha-izquierda. País: 1.00 Estados Unidos 200 País: 2.00 Canadá 50 40 30 100 20 10 0 0 50.0 60.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 70.0 País: 3.00 Francia País: 4.00 Finlandia 70 50 60 40 50 30 40 30 20 20 10 10 0 20.0 40.0 60.0 80.0 0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 País: 6.00 Noruega País: 5.00 Japón 300 40 30 200 20 100 10 0 0 10.0 30.0 50.0 70.0 20.0 País: 8.00 Australia 40.0 60.0 80.0 País: 10.00 Dinamarca 160 30 140 120 20 100 80 60 10 40 20 0 0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 CAPÍTULO 4 40.0 50.0 60.0 70.0 213 País: 11.00 Suecia País: 12.00 Bélgica 120 100 100 80 80 60 60 40 40 20 20 0 0 20.0 40.0 60.0 80.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 País: 13.00 Argentina País: 14.00 República Checa 12 100 10 80 8 60 6 40 4 20 2 0 0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 10.0 País: 15.00 Hungría 50.0 70.0 País: 16.00 Eslovaquia 40 40 30 30 20 20 10 10 0 30.0 36.0 39.0 42.0 45.0 48.0 51.0 0 País: 17.00 Alemania 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 País: 19.00 Italia 30 100 80 20 60 40 10 20 0 214 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 0 20.0 30.0 40.0 50.0 TERRY N. CLARK País: 7.00 Gran Bretaña 200 País: 71.00 Polonia, 1998 300 200 100 100 0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 0 País: 72.00 Polonia, 1991 35.6 País: 90.00 Israel (Alcalde+Ayuntamiento) 30 100 80 20 60 40 10 0 52.38 52.63 52.88 53.13 53.38 53.63 53.88 54.13 54.38 54.63 20 0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0 Nota: Los valores X sobre la base son las puntuaciones IPARTY de derecha-izquierda. Derecha es alto. Los valoresY sobre el costado muestran el número de alcaldes de cada partido. Nuestros gráficos SPSS usan una escala diferente para cada país. Nótese que mientras que los dos partidos norteamericanos aparecen en los extremos, las puntuaciones de la escala izquierda-derecha mostradas abajo de ellos son más cercanos que para Francia y la mayor parte de los países. El programa no calculó un histograma para los partidos con pocos casos, así que aparecen sólo dos partidos para Israel, aunque los alcaldes son miembros de otros partidos. Fuente: Encuestas Internacionales FAUI. ¿Por qué Estados Unidos es diferente? Presenta mayores niveles de desigualdad que otros países, aunque posee altos niveles de educación e ingresos (tabla 7). En parte estas diferencias son debidas a que las diferencias entre municipios son más grandes en Estados Unidos que en otros países, pero la desigualdad en Norteamérica es también la más alta cuando se calcula usando medidas nacionales (Atkinson 1995, y ver recuadros 19-22). ¿Por qué las ciudades norteamericanas deberían ser más sensibles a la desigualdad social que las ciudades en Europa o Japón? Buscamos, otra vez, una respuesta generalizable a través de los sistemas políticos. CAPÍTULO 4 215 TABLA 7: Estados Unidos tiene la mayor desigualdad en ingreso y educación entre sus ciudadanos, pero está cerca de los niveles más altos en las medias totales. Desigualdad educativa (Índice Atkinson) Años de educación de los ciudadanos (media) Desigualdad de ingresos (Índice Atkinson) Ingreso per capita (Dólares) Estados Unidos 32.24 12.12 79.01 17.480 Canadá 32.36 12.40 79.88 14.120 Francia 15.32 9.78 10.720 Finlandia 25.77 10.30 12.160 Japón 25.18 11.34 12.840 Noruega 20.50 9.77 Australia 28.01 11.08 60.77 11.920 Dinamarca 20.74 9.67 5.74 12.600 Suecia 16.72 10.47 Polonia (1988) 5.51 9.45 Polonia (1991) 5.62 9.49 Bélgica 15.400 13.160 9.230 Una primera hipótesis fue que los nuevos líderes surgieron en mayor medida en Estados Unidos, como en el caso de los Nuevos Populistas Fiscales (NPF), liberales en asuntos sociales, pero fiscalmente conservadores, tal y como fueran identificados en Clark y Ferguson (1983). La clave del surgimiento de los NPF en Estados Unidos fue su reacción contra las jerarquías, especialmente las de los partidos políticos y los grupos de interés, por ejemplo, los grupos empresariales o los sindicatos. Los líderes de la NCP –los NFP– los vieron como meras “facciones”, en el sentido de James Madison, esto es, como grupos que presionan al gobierno para que desarrolle grandes programas de gastos, pero con beneficios focalizados. Los ciudadanos, por el contrario, eran el foco de los NPF, en su nueva retórica y procesos de gobierno –como por ejemplo, el aumento en el uso de los medios de comunicación, encuestas y reuniones públicas–, por lo que los llamamos “populistas”. El presidente Bill Clinton ilustró esto muy bien, especialmente en sus campañas.Abandonó la mayor parte de los compromisos del estado de bienestar del Partido Demócrata, enfatizando en cambio los asuntos de mercado y temas sociales relacionados con la tolerancia racial, como el aborto y los derechos de los homosexuales, imponiendo incluso estas políticas dentro de la institución más jerárquica, los militares (ver recuadro 11, sobre Greenberg). Los asuntos sociales crecieron en importancia según las encuestas realizadas a ciudadanos, en los discursos de los líderes y en las decisiones de las cortes en Estados Unidos (por ej., recuadro 16). 216 TERRY N. CLARK Sin embargo, al estudiar a los nuevos líderes más sobresalientes en los años ochenta y las evidencias de las encuestas a ciudadanos (Rempel y Clark, 1997), fuera de Estados Unidos encontramos que aunque muchos líderes y ciudadanos respaldaron los asuntos socialmente liberales y los procedimientos participativos, no siempre lo hicieron con respecto al conservadurismo fiscal. En consecuencia dividimos los componentes del NPF. Al formular la NCP como una variante del NPF norteamericano enfatizamos menos las preferencias sobre políticas fiscales, y más el liberalismo social y los nuevos procesos de toma de decisiones. Consideramos a continuación esta reformulación conceptual. RECUADRO 14: Los trabajadores de la producción caen y los profesionales crecen como porcentajes de la fuerza total de trabajo en la mayoría de los países [1950-1990]. Profesionales Trabajadores de la producción 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 Canadá Estados Unidos Israel Japón Bélgica Dinamarca 60 50 40 30 20 10 CAPÍTULO 4 nt ina ia Ar ge Su ec a Re ino Un ido Au str ali a Su iz a eg No ru lia Ita ia nc Fr a dia Fin lan Es p añ a 0 217 60 50 40 30 20 10 0 Checoslovaquia Alemania Hungría Polonia Nota: Estos cuadros sobre los cambios en las fuerzas de trabajo fueron compilados a partir de datos de la Organización Internacional del Trabajo, que busca estandarizar los informes nacionales en categorías comparables internacionalmente. Sin embargo, tres conjuntos de categorías fueron usados para los cambios de 1950/1990, lo que reduce la posibilidad de comparar a través del tiempo y en algunos países, especialmente los de Europa Central. La consistencia de los patrones que surge prácticamente en todos lados a pesar de las obvias inconsistencias de los datos es un testimonio poderoso de la fuerza de las tendencias generales. Fuente: ILO (1990, 1991, 1994, 1996) RECUADRO 15: ¿Cómo han articulado los alcaldes negros los asuntos de clase y raza? Coleman Young, alcalde de Detroit: “Estamos lejos de ser los creadores de nuestro propio destino. Sin duda no controlamos General Motors, Chrysler o Ford, o ninguna de las corporaciones grandes que proveen empleos. No controlamos las compañías de seguros que nos cobran tres veces más que a los blancos para asegurar autos o casas. No controlamos los negocios que se mudaron fuera de Detroit a través del Eight Mile Road y a otras partes para alejarse de los negros. Cualquiera que te diga algo [diferente] es alguien a quien tendrías que mirar porque es un racista. Me recuerda algo que dijo Martin Luther King,“¿Cómo esperan que nos levantemos agarrados de los cordones de nuestras botas si no tenemos botas?”. Los hijos de p… se robaron nuestras botas”. Fuente: Washington Post, 31 de marzo, 1989, sección A, pág. 3. Harlod Washington, alcalde de Chicago: “Reagan y su mafia consideran las ciudades como un ‘grupo de interés especial’. Creen que nosotros los demócratas ‘compramos’ nuestro electorado con programas sociales. Están determinados a socavarnos entre los pobres, las minorías, los estudiantes, los trabajadores, recortando los fondos a esta gente. De eso se trata el gran recorte de gastos. Seguro que no es para equilibrar el presupuesto.Y no es esa basura de autoayuda. Es política, punto…” Fuente: Alton Miller, Harold Washington. Chicago: Bonus Books, 1989, p. 208. 218 TERRY N. CLARK RECUADRO 16: La Corte Suprema de Estados Unidos cambió las carátulas de los casos procesados de “ordinario económico” a “derechos” durante los últimos 50 años. Corte suprema. Casos por área de política (1933-1987) Área de política 1933-37 1938-42 1943-47 1948-52 1949-57 1958-62 Proceso legal ordinario 5.2 7.1 10.0 14.4 17.1 20.9 Igualdad 1.4 1.0 2.7 4.9 5.1 5.2 Ordinario económico 16.1 8.0 5.9 5.9 5.3 4.0 Total 792 764 659 507 490 593 Proceso legal ordinario 1963-67 1968-72 1973-77 1978-82 1983-87 Total (N) Legal 25.0 31.0 27.8 27.8 29.6 1497 Igualdad 12.4 12.0 12.5 12.8 16.6 617 Ordinario económico 3.6 2.8 2.6 2.8 2.9 416 Total 659 717 836 793 749 7559 Nota: El porcentaje se ha calculado en sentido vertical. Los porcentajes indican sólo el peso de cada una de las tres categorías señaladas sobre el total de casos, por ello no suman 100%. Se trata de los casos que recibieron una página o más en el United Status Reports Fuente: Adaptado de Pacelle (1991: 56-57). RECUADRO 17: Sí, Norteamérica tiene algunos partidos fuertes. Sam Eldersveld (1995) encontró un importante caso desviado: nos muestra cómo Ann Arbor es “no-norteamericana”.Agudiza nuestros pensamientos sobre los partidos políticos y la teoría democrática. La gran tradición norteamericana –los Federalist Papers/Tocqueville/Almond/Verba/ Putnam– enfatiza las asociaciones cívicas, no los partidos. Los partidos norteamericanos son generalmente retratados como residuos del campesinado europeo, por ejemplo, la tradición de Merton/Banfield/Wilson –enfatizó el modo en que los partidos ayudaron a los pobres a través de trabajos de patronazgo y favor. Eldersveld nos muestra otro aspecto. A diferencia del trabajo anterior sobre los partidos locales (generalmente estudiados en lugares como Chicago, Detroit o Gary), en Ann Arbor los partidos no son el espacio de personas de bajo status unidas por el patronazgo y los favores. Su imagen es positiva, altamente activista, de gobierno no partidario, donde sí hay activismo cívico, pero los partidos son los participantes centrales. El administrador de la ciudad y el staff están claramente subordinados a los partidos. Inusual. CAPÍTULO 4 219 Los partidos son críticos: encontramos documentación cuidadosa sobre cómo ayudan a estructurar asuntos públicos, movilizan a los votantes, se relacionan con grupo cívicos y de interés, y disciplinan a los funcionarios. Reclutan activistas para la política al estilo de las reuniones comunitarias de Nueva Inglaterra, el ideal de la Liga de Mujeres Votantes. Cuando Abner Mikva era un estudiante de leyes de Chicago, ofreció sus servicios voluntarios a la organización partidaria local. Le preguntaron: “¿Quién te mandó? Respuesta: “Nadie”. Respuesta: “No queremos a nadie que no haya mandado nadie”.Tal particularismo cerrado, más todavía por el catolicismo irlandés, se transformó en Ann Arbor en un patrón más abierto y universalista. La política es conducida mucho más por políticas y asuntos que por los partidos “no ideológicos” de Chicago y Detroit (“¿Qué tipo de diferencias dividen a la gente aquí? “Puntos de vista políticos”, respondió el 79% de los líderes de Ann Arbor, comparado con el 19% en otras 25 ciudades, p.178). En los años cincuenta los líderes empresariales y el Partido Republicano lideraban el ayuntamiento, pero luego los demócratas se organizaron, y desde ese entonces ha habido un sistema activo de dos partidos, lo que diferencia dramáticamente a Ann Arbor de la mayor parte de las ciudades norteamericanas. Eldersveld muestra cómo los partidos se imitan uno a otro en sus esfuerzos para expandir su base de votos, aunque el cambio más dramático se dio en los setenta, cuando el Partido de los Derechos Humanos movilizó a los estudiantes y ex-estudiantes para presentarse y llevó al poder a jóvenes activistas. Los miembros del ayuntamiento de Ann Arbor han sido jóvenes (en los setenta el 75% tenía menos de 40), generalmente mujeres (32% en los ochenta) y con un alto nivel de estudios (75% tenían nivel universitario en los setenta, 51% en los ochenta). ¿Se encuentra la diferencia en toda esta actividad que se da fuera de los partidos? Los niveles de abstención no son mucho más altos que el promedio de Estados Unidos, pero la confianza sí. Esto es importante para los debates actuales de Putnam, Lipset y otros acerca de la caída de la confianza en las instituciones políticas (por ej., en el Journal of Democracy 1995). Porque no sólo los residentes de Ann Arbor dicen tener “confianza en que el gobierno local hace los que está bien casi siempre o la mayor parte de las veces (50% en Ann Arbor, 29% nacionalmente).Algunas diferencias con el promedio nacional se deben simplemente a la composición demográfica (Ann Arbor tiene una población desproporcionadamente profesional y altamente educada), pero algunas son probablemente resultados específicos de la democracia no partidista de Ann Arbor. 220 TERRY N. CLARK RECUADRO 18: Desigualdad: Estados Unidos lidera en el mundo, pero Londres y Tokio están cerca… ¿Por qué? Nuestros índices de Desigualdad Atkinson para las ciudades de todo el mundo muestran que las ciudades norteamericanas tienen la mayor desigualdad entre todos los países en nuestra encuesta (tabla 7). Cuando los mismos índices son calculados para los ciudadanos usando datos nacionales, los resultados son esencialmente idénticos (Atkinson, 1995;Yi, 1997). Una o dos décadas atrás muchos observadores europeos y norteamericanos hubieran interpretado esto como un indicador del desarrollo “tardío” del estado de bienestar en Norteamérica, pero con la globalización y el nuevo reconocimiento de las presiones de mercado algunos se preguntan si tal desigualdad puede señalar el camino para otros países. Si es así, ¿por qué? Saskia Sassen ofrece un concepto atrevido a partir de su detallado estudio de Nueva York, Londres y Tokio. Ella eligió las tres como “ciudades globales” y buscó identificar los cambios recientes en sus economías y patrones residenciales ligados a los desarrollos económicos globales. Reunió una cantidad de datos originales acerca del crecimiento y caída del ingreso y de los cambios ocupacionales, por subindustrias y barrios, y sostiene que concuerdan en una tendencia común que significa más desigualdad. “Examinaré en qué grado la nueva estructura de actividad económica ha traído cambios en la organización del trabajo, reflejados en un cambio en la creación de empleos y una polarización en la distribución del ingreso y la ocupación de los trabajadores. Las industrias con gran crecimiento muestran una mayor incidencia de empleos en los extremos de la escala de remuneraciones altas y bajas que las industrias más antiguas, ahora en declive. Casi la mitad de los trabajos en los servicios de producción son trabajos de sueldos bajos, y la mitad son de los dos niveles económicos superiores. Por el contrario, una gran porción de los obreros de la manufactura estaban en trabajos de remuneraciones medias durante el período de posguerra de gran crecimiento en estas industrias en Estados Unidos y el Reino Unido. La expansión de trabajos de sueldos bajos como una función de la tendencia de crecimiento implica una reorganización de la relación capital-trabajo. Para ver esto es importante distinguir las características de los empleos de su locación sectorial, ya que los sectores de crecimiento altamente dinámico y tecnológicamente avanzados pueden contener empleos de sueldos bajos y sin salida. Aún más, la distinción entre características sectoriales y patrón de crecimiento sectorial es crucial:los sectores retrasados,como la mano de obra no cualificada o las ocupaciones de servicios con sueldos bajos, pueden ser parte de tendencias de crecimiento importantes en una economía altamente desarrollada. Generalmente se asume que los sectores retrasados expresan tendencias de receso. Del mismo modo, hay una tendencia a asumir que los sectores avanzados, como las finanzas, tienen una mayoría de empleos buenos. En realidad, contienen un buen número de empleos de sueldos bajos, desde limpiador hasta vendedor. Estos son, pues, los temas importantes y las implicaciones de mi estudio”. (Sassen 1991: 9-10). CAPÍTULO 4 221 RECUADRO 19: Desigualdad: evidencia contradictoria. Qué desigualdad está incrementándose, y exactamente cuánto y dónde, son cuestiones que siguen siendo polémicas. Para algunos, la desigualdad está ligada a la caída del poder de los sindicatos que comenzó a principios de los setenta y a la creciente inestabilidad económica, al desempleo masivo y a los procesos de reestructuración que implica el “post-Fordismo” (Aglietta, 1987). La creciente importancia de las pequeñas empresas es central en la reestructuración económica (Brown, 1990; Hardiman, 1990). Estas comenzaron a ser importantes durante principios de los setenta (Birch, 1979), justo cuando los sindicatos comenzaron a decaer. Las pequeñas empresas son más aptas para contratar trabajadores part-time, dada su sensibilidad a las fluctuaciones económicas a corto plazo (Baron, 1984; Beck, Horan y Tolbert, 1978). En Estados Unidos, durante los ochenta se hicieron más comunes las negociaciones duras con los sindicatos y la reducción de los salarios y beneficios, y las grandes empresas explicitaron que debían responder a la competencia con las pequeñas empresas a nivel local y a la competencia global en el plano internacional. A menudo, los trabajadores del automóvil, el acero y otras industrias aceptaron recortes, inconcebibles una década atrás. En los noventa, estos mismos asuntos dieron lugar a grandes huelgas en Europa occidental. Algunos investigadores enfatizan otros aspectos de las pequeñas empresas en la transición post-industrial: salarios más bajos y empleos de menor calidad. Harrison y Bluestone (1988) y Harrison (1994) sugieren que el crecimiento post-industrial de los servicios (por ej., en las pequeñas empresas) ha sido más en empleos peores y menos importantes que en las industrias de alta tecnología, como mantiene Bell (1973). Sin embargo, en este punto la investigación de Esping-Andersen (1994) indica que los sectores post-industriales que crecieron más varían enormemente según el país. En general, de su análisis de los cambios en el empleo y el ingreso en Estados Unidos, Alemania y Suecia desde los sesenta hasta 1980, señala que el crecimiento post-industrial de los servicios produce con frecuencia una mejora laboral y una reducción de la polarización del empleo. Esto sugiere que cualquier efecto nocivo sobre los trabajadores es todavía más sutil de lo que algunos dicen. La naturaleza del trabajo post-industrial de servicios representa una mejora respecto del pasado. De este modo, sus hallazgos contradicen los de Sassen, llevándonos a preguntarnos si Sassen no se centró demasiado en cierta tendencia real en la ciudad de Nueva York, pero que puede no ser generalizable. No obstante, el trabajo en las sociedades industriales avanzadas sigue siendo cada vez más temporal o part-time, y se da más en las pequeñas empresas.Tales condiciones ponen nuevas barreras a los trabajadores de servicios y manufactura tradicionales para promover los intereses económicos y políticos concernientes a la estabilidad del empleo, la salud y otros beneficios laborales, así como la protección para los desempleados. Para concluir: la evidencia, y todavía más las interpretaciones, son contradictorias. Un modo de contextualizar todos los hallazgos es evaluar sus significados para la política y los ciudadanos comunes. Los siguientes recuadros lo hacen. 222 TERRY N. CLARK 6. ¿Los partidos nacionales siempre limitan a los alcaldes? ¿Cómo reenfocar el análisis de la jerarquía para interpretar los patrones tanto norteamericanos como no norteamericanos? De acuerdo con los hallazgos mencionados más arriba, los partidos son más importantes en la mayor parte de los demás países. Nos preguntamos entonces cómo actuarían los nuevos líderes si gran parte de su batalla por la innovación se diera dentro de sus partidos. Esto es, extendiendo el concepto de NPF, seguimos la idea del nuevo líder ‘entrepreneur’, pero buscamos entender cómo se adaptaría específicamente a un ambiente de partidos nacionales fuertes e inhibidores, típicos de la mayor parte del mundo, como sería, por ejemplo, el caso de los nuevos alcaldes de Francia surgidos en los ochenta que estudiamos con nuestro equipo FAUI francés (Balme et al., 1987). Alcaldes similares fueron identificados en otros países, como Dinamarca (Mouritzen, 1992: 1-3). Un aspecto importante de los nuevos alcaldes franceses fue su desafío a los partidos nacionales con nuevas iniciativas. Las leyes francesas permiten a los alcaldes ser simultáneamente funcionarios del gobierno nacional, como Jaques Chirac, que era alcalde de París y primer ministro al mismo tiempo. Muchos alcaldes franceses han tenido escaño en la Asamblea Nacional durante largo tiempo y son activos en las organizaciones de los partidos, tanto locales como nacionales. El miedo a ser expulsados del partido es serio entre los representantes locales de la mayoría de los países. Entonces, ¿cómo pueden innovar? Un punto de vista es que en los sistemas centralizados, como el francés, el cambio sólo ocurre arriba –como argumentó Crozier (1967)–, pero éramos escépticos con este punto, ya que vimos a muchos representantes políticos locales franceses luchando por cambiar sus políticas y los programas de sus partidos. Algunos de los cambios mundiales más dramáticos comenzaron en Francia, que se muestra como el arquetipo del estado centralizado. De este modo, es importante examinar cómo la NCP surgió allí, dado que nos aclara la dinámica del cambio en los sistemas centralizados. Francois Mitterand tomó el poder a nivel nacional en 1980 en coalición con los comunistas. Nacionalizaron los bancos y muchas industrias, siguiendo un programa socialista fuerte (ver citas en recuadro 7). Los problemas fiscales siguieron rápidamente, así como las reacciones negativas en las encuestas. Muchos líderes innovadores se presentaron entonces como candidatos a alcaldes de los partidos de centro y derecha, y unos pocos en el Partido Socialista. Buscaron diferenciarse de los líderes partidarios tradicionales por su entusiasmo juvenil, la celebración de reuniones con los CAPÍTULO 4 223 ciudadanos, así como su énfasis en nuevas políticas y programas, a menudo vagos, pero políticamente efectivos. Una docena o más de Nouvel Maires, como Alain Carignon, alcalde de Grenoble, fueron elegidos, y durante los ochenta rivalizaron cada vez más con el liderazgo tradicional de los partidos nacionales. Incluyeron selectivamente elementos de la NCP, respondiendo a los cambios en la sociedad francesa que se movía en esa dirección. Estos nuevos alcaldes fueron estudiados por nuestros participantes del FAUI francés en casos detallados de localidades como Caen y Nimes. Un ejemplo nacionalmente sobresaliente fue el alcalde Bousquet de Nimes, presidente de la compañía de moda Cacharel, que venció a un comunista de larga data para convertirse en alcalde (Becquart-Leclercq et al., 1987). Era fiscalmente conservador, anti-sindical, y privatizó la recolección de basura, lo que precipitó la violencia sindical. Pero era explícitamente liberal en el asunto social más controvertido de Francia, la inmigración, y apoyó activamente a los inmigrantes musulmanes de Nimes, una política tabú para la mayor parte de los alcaldes y partidos. Muchos Nuevos Alcaldes franceses tuvieron luego problemas legales, por ejemplo, por aceptar contribuciones de fuentes no apropiadas, lo que reflejó su espíritu empresarial ambicioso y agresivo, su falta de fondos para la campaña y los esfuerzos de los líderes más tradicionales por destruirlos. Estos alcaldes incluyeron a otros en sus partidos con independencia de los asuntos ideológicos centrales. Sin duda, el partido en sí mismo se convirtió en el campo de batalla crítico para muchos alcaldes. Como dice la propuesta 7: Cuanto más coherente ideológicamente y estructuralmente jerárquico es un partido político, menos propenso es al surgimiento de la Nueva Cultura Política. Una versión gráfica de esta idea se encuentra en el gráfico 7, que ilustra la Propuesta 7 con dos ejemplos extremos de partidos fuertes y débiles. GRÁFICO 7: ¿Estados Unidos es realmente único? Cómo los partidos cambian los efectos de las características socioeconómicas. Propuesta:Nuestra hipótesis es que los partidos fuertes amortiguan las divisiones (cleavages) existentes en sus sistemas políticos, como la desigualdad de la educación o el ingreso. Ilustramos este punto general contrastando dos tipos ideales de sistemas políticos: 224 TERRY N. CLARK 1. Sistema Político #1: Partidos fuertes, ideológicamente cristalizados Los partidos fuertes pueden ignorar las divisiones sociales locales Efecto débil o ningún efecto Desigualdad social Partido fuerte Preferencias del alcalde por una determinada política 2. Sistema Político #2: Partidos débiles Los partidos débiles transmiten las divisiones socioeconómicas Desigualdad social Efecto fuerte Partido débil Preferencias del alcalde por una determinada política Nota: Esta propuesta más general debería interpretar la “singularidad” de Estados Unidos de la tabla 6 identificando la fortaleza organizativa del partido como una explicación más general. Los trabajos empíricos anteriores acerca de los partidos realizados por Banfield y otros fueron principalmente norteamericanos, y se centraron poco en los programas y más en sus organizaciones y en los incentivos que proveían. El trabajo inicial con el FAUI hecho por Miranda (1994) y Hoffmann-Martinot (en este libro) midieron con los mismos ítems de la encuesta FAUI la fuerza organizativa de los partidos, junto a otros ítems relativos a las preferencias de los alcaldes y concejales. ¿Cómo analizarlos para capturar la dinámica de los nuevos alcaldes franceses que luchan contra los partidos nacionales? Nuestra idea fue la siguiente: para averiguar cuánto se desviaban los alcaldes de sus partidos nacionales empezamos analizando las preferencias por determinadas políticas de todos los alcaldes en cada país. Usamos dos ítems básicos de preferencias para determinadas políticas, analizados anteriormente: el liberalismo fiscal (PRFAV) y el conservadurismo social (SOCCONS), y para cada uno creamos un promedio nacional para cada partido. Después comparamos cada posición individual del alcalde en las políticas con aquellas de otros alcaldes en su partido (la media del partido), CAPÍTULO 4 225 calculando posteriormente una medida de “distancia de políticas”, restando la posición individual del alcalde en las políticas de la media nacional de todos los alcaldes de su partido. Conceptualmente, es análogo a una “función perdida” en la tradición de la elección pública de Anthony Downs (1957) y otros, excepto que tratamos con alcaldes, y no con ciudadanos, por partido. La idea básica puede ser expuesta en una ecuación simple: (1) Distancia política del alcalde = (para cada alcalde) Posición del alcalde en la política (para cada alcalde) – Media nacional (todos los alcaldes de su partido) Esto da como resultado una ‘Puntuación de Distancia de Políticas’ (DPRFAV) para cada alcalde en cada país, calculado como “valor absoluto”, ignorando los signos más o menos, ya que nuestro interés era la magnitud de la desviación y no su dirección. A continuación agregamos la idea de fuerza organizativa del partido, siguiendo la noción de que cuanto más fuerte es el partido, más difícil es para el alcalde seguir e implementar ideas “desviadas”. Por el contrario, cuanto más débil es el partido organizativamente, más fácil debería ser para el alcalde seguir e implementar nuevas ideas y políticas. Metodológicamente, incorporamos estas consideraciones tomando el valor absoluto de la medida de distancia de políticas (de la ecuación 1) y el índice de organización partidaria fuerte (SPOIX). El cinco fue agregado simplemente porque la medida de la puntuación para la distancia de política de la ecuación (1) fue cinco veces menos que la de SPOIX. Los índices SPOIX y SPD se contrastan por país en la tabla 8: (2) Fortaleza de la distancia de política (SPD) = Distancia de política del alcalde * 5/ SPOIX. Dos grupos de países son claros: primero, Estados Unidos, Canadá y Australia, con partidos débiles, alcaldes más independientes, y por tanto, altas puntuaciones del indicador SPD; segundo, los países de Europa occidental, con partidos generalmente dominantes. Sin embargo, cada país tiene importantes variaciones, indicadas por las desviaciones típicas. ¿Cómo funciona el SPD? 226 TERRY N. CLARK TABLA 8: Fortaleza Organizativa de Partidos y Distancia Ideológica, medias nacionales. Indice Fortaleza Organizativa Partidos (SPOIX) Índice de Distancia Ideológica (SPD*5) 23.66 12.89 23.58 79.92 72.61 60.73 62.85 68.34 70.76 62.93 27.08 36.79 30.43 7.02 3.05 2.73 12.57 2.60 6.77 7.94 EE.UU. Canadá Australia Francia Finlandia Japón Israel Alemania Italia Israel SPOIX SPD*5 l ae Isr lia Ita ia an ae l em Al Isr ón Jap dia lan lia cia Fin an Fr tra Au s Es Un tado ido s s Ca na dá 90.00 80.00 70.00 60.00 50.00 40.00 30.00 20.00 10.00 0.00 Nota: Estas son medias nacionales del Índice de Fortaleza Organizativa (SPOIX) y del Índice de Distancia Ideológica (SPD*5). El SPD es una combinación de distancia ideológica y fuerza organizativa del partido para cada alcalde, siguiendo la ecuación (2) en el texto. Una puntuación SPD alta muestra que un alcalde es distante de su partido nacional en los asuntos de políticas sociales y fiscales, y que su partido es organizativamente débil. Surgen claramente dos conjuntos de países en ambos índices: Estados Unidos, Canadá y Australia, con partidos débiles y alcaldes con una distancia ideológica más alta, y los otros países (Europa occidental, Japón e Israel) con partidos fuertes y alcaldes que se desvían menos en su ideología de los programas partidarios nacionales. El SPD se multiplica por cinco en el cuadro para hacer las puntuaciones más comparables con las de SPOIX. Fuente: Archivos de datos de FAUI Internacional. CAPÍTULO 4 227 Nuestra hipótesis es que la barrera que imponen los partidos es más fuerte para los alcaldes ideológicamente más cercanos a sus partidos nacionales y cuando esos partidos son organizativamante fuertes (esto extiende la lógica de la propuesta 7 del Capítulo 2). En tales circunstancias los alcaldes deberían ser menos sensibles a los conflictos e intereses locales, y deberían responder más a las políticas indicadas por el partido nacional. Contrastamos los efectos de tal barrera del partido estimando las mismas regresiones empleadas en los modelos presentados en la tabla 1, pero las computamos separadamente usando la técnica de mitades separadas. Esto es, dividimos todos los alcaldes en cada país en dos mitades sobre la medida del indicador SPD: la mitad más cercana a su partido nacional ideológicamente y con partidos fuertes, la segunda mitad más distante y con partidos débiles. Esto nos permite contrastar el impacto de diferentes factores en la política local. La hipótesis de la barrera partítica puede ser contrastada comparando los coeficientes para dos conjuntos de alcaldes: los alcaldes con iniciativa innovadora deberían responder más a las cuestiones locales, ya que han buscado liberarse de los partidos nacionales, y probablemente dependen más del input local para sus políticas; la otra mitad de los alcaldes, más cercanos a sus partidos nacionales, que les dan más ideas y apoyo organizacional, “necesitan” por lo tanto menos apoyo local y deberían de este modo responder menos a las divisiones e intereses locales. Esta idea se presenta en el gráfico 7. ¿Qué encontramos? Nuestras medidas clave de jerarquía socioeconómica son los índices de desigualdad Atkinson de educación e ingreso. Recordemos que la desigualdad era insignificante en su impacto en las preferencias de gasto de los alcaldes en cada país, excepto Estados Unidos (en tabla 6). Esto nos llevó a tratar de explicar por qué Estados Unidos era distinto. Cuando dividimos las ciudades en mitades según la Distancia de Políticas de los alcaldes (SPD) los resultados fueron consistentes con esta interpretación. Esto es, encontramos que la desigualdad Atkinson entre los ciudadanos tenía mayor impacto en las preferencias de políticas de los alcaldes en las ciudades con altas puntuaciones SPD –aquellas ciudades donde los alcaldes están más lejos de sus partidos nacionales y donde los partidos son organizativamente más débiles– tal como esperábamos. Por el contrario, para la otra mitad de las ciudades –aquellas con alcaldes bajos en SPD y por tanto más cercanos a sus partidos nacionales– la desigualdad Atkinson entre los ciudadanos tiene menos impacto en las preferencias de políticas de los alcaldes. Este patrón se da en cuatro de los seis países para los cuales teníamos datos (tabla A4 en el Apéndice). Cuando calculamos el mismo análisis sólo con SPOIX, los resultados fueron mucho más débiles; esto es, la combinación de la fuerza 228 TERRY N. CLARK del partido más la ideología mejora la capacidad explicativa del análisis. Recomendamos por lo tanto este tipo de aproximación. ¿Cómo debería comportarse el indicador IPARTY en este análisis? Recordemos que IPARTY es nuestra puntuación de izquierda-derecha para cada partido, y siguiendo la política de clases tradicional esperamos que los partidos de izquierda apoyen una mayor redistribución. Lo hacen en algunos países, como vimos en los tres tipos de política de clases presentados arriba (en el gráfico 5). Con nuestro análisis SPD podemos avanzar un paso más. La hipótesis es clara: las ciudades con partidos más fuertes y donde los alcaldes se separan menos ideológicamente, deberían mostrar más política de clases. Medimos la política de clases aquí por el impacto de IPARTY en las preferencias de políticas redistributivas de los alcaldes. Cuando dividimos por mitades, encontramos lo siguiente: más impacto de IPARTY en el gasto para aquellos alcaldes más cercanos a sus partidos nacionales. La capacidad generalizadora del análisis SPD es claro: en siete países de siete se da este efecto, al menos en cuanto a dirección (no hay una medida clara de significado estadístico para este tipo de análisis). El porcentaje de obreros, como el índice de desigualdad Atkinson, es una división social local. Pero con una importante diferencia: Karl Marx lo bautizó como‘Proletariado’, y muchos partidos nacionales usan símbolos de la clase trabajadora y están ligados a los sindicatos. Esto es, la ideología de los partidos nacionales de política de clases, especialmente en los partidos de izquierda de muchos países, enfatiza la cercanía a la clase trabajadora. Aunque no se les preguntó sobre la clase trabajadora, la mitad de los alcaldes más “independientes” en nuestra medida SPD muestra su independencia de la política de clases tradicional ‘respondiendo’ menos a los obreros locales. La otra mitad de los alcaldes, más leal a los partidos nacionales, respondió más a los obreros. Esto se parece al patrón de la NFP de los alcaldes analizados en ‘City Money’, como Peter Flaherty de Pittsburg, o el Nuevo Laborista Tony Blair, que con el tiempo se hizo independiente de los sindicatos y de los programas de política de clases, apelando en cambio a la ciudadanía más en general (Clark y Ferguson, 1983). Este patrón se sostiene en cuatro de cinco países en la tabla A4, con Japón como la excepción. Esto tiene sentido, ya que Japón casi no tiene una tradición de obreros y política de clases (cf. Tesis doctoral de Wonho Jang y Hoffmann-Martinot en este volumen). En resumen, encontramos claros efectos de barrera por parte de los partidos, yendo más allá de las diferencias nacionales. Al dividir a los alcaldes de cada país en mitades encontramos un apoyo empírico (en tabla A4 en el Apéndice) para el patrón teórico ilustrado en el gráfico 7. Esto es, los partidos interactuan con otras variables locales para cambiar los impactos de CAPÍTULO 4 229 los factores no relacionados con los partidos. La mayor parte de los estudios nacionales han sido insensibles a estos grandes efectos de los partidos sobre la toma de decisiones de otros participantes en los procesos políticos. RECUADRO 20: Interpretando la desigualdad: importantes diferencias socioculturales. La igualdad es un valor importante en la política a escala global. ¿Cómo reconciliarla con la desigualdad observada, especialmente en las ciudades norteamericanas, que tienen las mayores desigualdades de todos los grandes países? Los norteamericanos enfatizan los “derechos” individuales en un sentido quasi-legal que las personas de otros países a menudo interpretan mal. El significado viene de la tradición del siglo dieciocho de John Locke y los Padres Fundadores Norteamericanos, quienes enfatizaron que un derecho crítico es la igualdad de oportunidades, garantizada en la Constitución de Estados Unidos. Pero ha estado en conflicto con la igualdad de logros, que desde los años sesenta ha sido enfatizada por los grupos menos favorecidos en Estados Unidos y el resto del mundo. Las ciudades norteamericanas presentan niveles de pobreza más obvios que cualquiera de las de Europa o Japón, agravada por el conflicto racial. En 1996, los altos ejecutivos de las grandes corporaciones norteamericanas ganaron cerca de 200 veces más que los obreros fabriles; en los setenta ganaron sólo 30 veces más (emisión de la National Public Radio, 10 de abril, 1997). Sin embargo, de los diez norteamericanos mejor pagos en 1996, cuatro eran afro-americanos: Michael Jackson, el cantante, Michael Jordan y Magic Johnson, jugadores de baloncesto, y Oprah Winfrey, presentadora de un programa de TV. Los cuatro ilustran los autoproclamados patrones de la NCP, pues provienen de hogares modestos, trabajaron duro como individuos, y lograron fama y fortuna en la “industria del entretenimiento”. Sus éxitos dependen del liberalismo social de los blancos y reflejan el enorme tiempo y la gran cantidad de dinero que los norteamericanos gastan en actividades de tiempo libre/entretenimiento más que en las industrias tradicionales. Seymour Martin Lipset (1996:74-76) ha contrastado en Norteamérica las tensiones entre los logros y la igualdad: “el compromiso norteamericano con la igualdad de oportunidades implica que el logro debería reflejar la habilidad, justificar las diferencias más altas de ingresos y rechaza fijar impuestos para los exitosos a fin de nivelar a los menos favorecidos. Los europeos se criaron en sociedades post-feudales que asumieron las desventajas hereditarias y, nobleza obliga, encuentran mucho más aceptable que los norteamericanos que la idea de que aquellos con mayores ingresos deberían pagar más altas proporciones de impuestos… la desigualdad económica medida por la proporción de ingreso del 20% de hogares más rico al 20 % más pobre es mayor en Norteamérica (11 veces) que en todos los otros países desarrollados OECD, con Japón en el otro extremo con una proporción de 4. Otros países más igualitarios son Suecia, Bélgica y Holanda, con proporciones de 4,5 a 5,5. Gran Bretaña, Canadá, Francia e Italia están en el centro, con 6 y 7. Una investigación de 1995 del New York Times reiteró que la riqueza está más concentrada en Estados Unidos que en cualquier otra democracia industrial. 230 TERRY N. CLARK Si se mide la concentración de riqueza en una escala creciente de cero a uno, Estados Unidos con el 0,34 aventaja a Italia (0,31), Canadá (0,29),Alemania (0,25), Francia (0,25) y Finlandia (0,21). El 20 % que más gana de los norteamericanos controla el 80 % de la riqueza nacional, mientras que el 20 % que menos gana obtiene sólo el 5 % de todo el ingreso. Como indican los hallazgos del profesor de economía Edward N. Wolff:‘Somos el país industrializado más desigual en términos de riqueza’ ”. Se debe enfatizar que, a pesar de las excepciones como Michael Jordan, los afro-americanos han tenido mucho menos éxito que otros norteamericanos, de manera tal que la proporción de residentes no blancos en una ciudad fue la fuerza más importante que llevó a los líderes a buscar mayor redistribución (Clark, 1996). RECUADRO 21: ¿Cuánto debería atacar la desigualdad el gobierno?: Actitudes sobre la responsabilidad en diferentes áreas (%). Fuertemente Fuertemente de acuerdo/ de acuerdo/de de acuerdo con que el acuerdo con que el gobierno debería proveer gobierno debería un standard de vida proveer de empleo decente a los desempleados a todos Ingresos: Altos Bajos Altos Bajos EE. UU. 32 61 23 52 G. Bretaña 44 73 57 74 Alemania Occ. 77 84 61 72 Países Bajos 60 82 57 68 Italia 70 93 55 76 Fuertemente de acuerdo/de acuerdo con que el gobierno debería proveer a todos un ingreso básico garantizado Altos Bajos 12 33 47 71 45 66 39 58 53 80 Nota: Datos pertenecientes a encuestas nacionales a ciudadanos. Fuente: Adaptado de Karlyn H. Keene y Everett C. Ladd, “Norteamérica: ¿un panorama único?” The American Enterprise, 1 (marzo-abril 1990), pág. 118. CAPÍTULO 4 231 RECUADRO 22: Cuotas sociales e igualdad: ¿qué hacer? Un asunto que continúa estando en discusión es cómo implementar las preocupaciones sociales de la Nueva Cultura Política. Cuando la discriminación es visible, la solución es simple: tratar a todos por igual. Pero para las desigualdades sociales persistentes, como las de género, clase y raza, qué hacer es más difícil de decidir, especialmente cuando la ayuda a los grupos menos favorecidos entra en conflicto directo con el universalismo o los “principios de mercado” de tratar a todos por igual. Aquí la ideología interviene de un modo complejo; los líderes varían claramente en sus trueques entre ‘la igualdad’ versus ‘logros en general’, pero incluso en la izquierda las opciones más específicas y difíciles conciernen a políticas que pueden favorecer más la igualdad de oportunidades que la igualdad de logros. Aunque Bill Clinton y los demócratas norteamericanos apoyan el individualismo en algunas áreas, la “acción positiva” siguió siendo controvertida durante los noventa. Aquí hay un caso revelador que ilustra el poderoso compromiso del Partido Demócrata en esta materia. “El sistema de cuotas de los demócratas Al tratar el tema de la acción positiva, aparentemente el presidente Clinton ha aprovechado el slogan ‘reflexione, no se retraiga’ mientras espera los hallazgos de una comisión parlamentaria. Pero antes de embarcarse en otra tímida afirmación de liderazgo presidencial, al presidente Clinton le vendría bien reflexionar acerca de las reglas de nominación presidencial de su propio partido.El compromiso institucional del partido Demócrata con las preferencias de raza y género avocaría al fracaso cualquier comisión de acción positiva que el presidente designe. Las reglas de selección de delegados para la Convención Nacional Demócrata de 1996 determinan que los partidos demócratas estatales y nacionales deben ‘adoptar e implementar programas de acción positiva con metas y cronogramas específicos’ para cinco grupos minoritarios: los afro-americanos, los hispanos, los nativos americanos, los asiáticos americanos y las mujeres. Aunque las reglas prohiben las cuotas, cada delegación estatal y la convención como un todo deben dividirse equitativamente entre los participantes varones y mujeres. Aún más, los puestos libres están ‘reservados’ para miembros de los grupos minoritarios nombrados desde arriba para cumplir las metas de representación típicamente establecidas por un estudio demográfico del electorado demócrata en cada estado. Aunque estas reglas comenzaron como un loable esfuerzo para asegurar la participación de las minorías, en la práctica se llevan a cabo con la rigidez de cuotas. Sin duda, durante la campaña de Clinton de 1992 me encontré en la incómoda posición de ayudar al equipo de selección de delegados de Clinton en el conteo del número de mujeres, afro-americanos, asiáticos, hispanos y otros grupos minoritarios sancionados por el partido. 232 TERRY N. CLARK Consideremos un ejemplo típico: a un estado se le asignan 100 delegados a la convención. Setenta y cinco de esos delegados deben ser elegidos en un distrito o junta de dirigentes. Los veinticinco restantes delegados libres se mantienen en reserva, pendientes de un examen final de las características de género, étnicas y raciales de los 75 delegados electos en el distrito. Aunque cualquier demócrata puede postularse para estos cargos de delegados, las reglas dicen que el distrito debe ser dividido en partes iguales de mujeres y varones. En consecuencia, en un distrito con 10 delegados, si los votantes eligen ocho varones y dos mujeres, las reglas partidarias dictaminan que tres delegados varones deben ser reemplazados por tres delegadas mujeres. El partido estatal debe entonces hacer concordar las características étnicas, raciales y de género de todos los delegados de distrito. Si se muestra que el arreglo no concuerda con las “metas” de representación del estado, entonces los delegados estatales no elegidos en cada distrito se eligen a dedo de entre aquellos individuos que poseen los atributos de grupo necesarios para hacer que toda la delegación cumpla con los criterios de acción positiva. Claramente, el propósito de estas reglas es alentar a aquellos grupos que han estado históricamente poco representados en el partido. Pero más que proveer igualdad de oportunidades, las reglas del Partido Demócrata, como lo reveló mi propia experiencia, dictan resultados iguales basados en la raza y el sexo. En resumen, los delegados a la convención son seleccionados cada vez más sobre la base de sus status como miembros de grupos definidos, en vez de como individuos con principios ideológicos, compromisos y creencias únicos. Y no hay límites para aquellos que califican como “minorías”. Por ejemplo, el plan de acción positiva de 1992 del Partido Demócrata de Nueva York garantizó lugares para, entre otros, afro-americanos, latinos, asiáticos, americanos nativos, mujeres, gente con educación secundaria o menos, los discapacitados y las lesbianas y gays. Estas cuotas no pueden ser modificadas como en una organización voluntaria. El Partido Demócrata, como el Republicano, recibe millones de dólares en fondos de contribuyentes. Si hubiera algún delegado con el coraje –y las ganas– de desafiar al sistema, las cortes federales podrían hallar que el uso que hace el Partido Demócrata de dólares federales para promover reservas de raza y género viola los DerechosVI yVII de la ley de derechos civiles. Incluso más importante, las reglas de nominación del Partido Demócrata encarnan el compromiso ideológico del partido y presumiblemente de su líder, Bill Clinton, hacia las reservas de género y raza. Hasta que el presidente Clinton reforme esas reglas, no puede creerse en su promesa de una revisión honesta de las políticas de acción positiva de su país. El Sr. Friedman fue Delegado General del Consejo de la campaña de Clinton de 1992. Es abogado enWashington” (Friedman, 1995). 7. La familia debilitada: educación, roles de las mujeres, “momentos feministas” Muchas ideas acerca del debilitamiento de la familia presentados en el Capítulo 2 pueden analizarse de forma más precisa con información sobre individuos más que de ciudades enteras. Paul Butts (1997) lo hace en Clark CAPÍTULO 4 233 y Rempel (1997). Analiza las actitudes y los roles de las mujeres, incluyendo aborto, divorcio, valores familiares (como la crianza de los niños por un sólo padre, la elección de una mujer de tener un hijo sin un compañero estable), moral sexual (varios ítems sobre libertad sexual, el tener un affair estando casada, etc.), homosexualidad y prostitución. Butts encuentra que el hombre y la mujer son más tolerantes con los nuevos roles de las mujeres si tienen más educación, son más jóvenes y menos religiosos. Sin embargo, encuentra efectos contextuales importantes: la educación es menos importante en países católicos más religiosos como Polonia o Irlanda. La religión católica tiene de este modo un efecto conservador, pero también lo tiene la religiosidad protestante, especialmente en los países predominantemente protestantes. Sus resultados se basan en cerca de 14.000 individuos (más o menos 1.000 en cada uno de los catorce países de la Encuesta Mundial deValores, realizada con el apoyo de Ronald Inglehart). Butts analiza los factores considerados en la literatura: edad, educación, ocupación, ingreso, afiliación a los sindicatos, religiosidad, estado civil, tamaño de la ciudad, género (las respuestas de varones y mujeres fueron analizadas separadamente), y así sucesivamente, usando análisis de regresión múltiple. Aunque en el análisis de Butt no hay datos acerca del cambio en el tiempo, sus resultados para edad y educación apoyan las propuestas del Capítulo 2 sobre la ‘familia debilitada’ y el apoyo a los nuevos movimientos sociales. Resultados similares se encuentran en Stoetzel (1983) y Mendras (1997). Otros estudios han documentado muchos de los procesos que discutimos acerca del cambio en la familia. Por ejemplo, el porcentaje de mujeres que se incorporó a la fuerza de trabajo creció en la mayor parte de los países de Europa occidental y en Estados Unidos. Desde principios de los setenta hasta los noventa pasó del 62 al 79 % en Suecia y del 50 al 69 % en Estados Unidos. Consecuentemente: “en la mayor parte de los países modernos, la pareja en la que los dos trabajan se ha hecho más común que la pareja en la que uno sólo lo hace” (Smeedling, Danziger y Rainwater, 1995: 3). Del mismo modo, los índices de divorcio crecieron entre el 200 y el 600 % en Europa occidental entre 1960 y 1983 (recuadro 23). En Suecia y Estados Unidos, casi la mitad de todos los matrimonios terminan en divorcio (Johnson 1987: 78). El porcentaje de hogares mantenidos por una sola persona y la proporción de nacimientos fuera del matrimonio crecieron sustancialmente desde los años setenta a los noventa en todos los países de Europa occidental para los que tenemos datos (gráficos 8 y 9). 234 TERRY N. CLARK CAPÍTULO 4 235 Porcentaje de hogares mantenidos por una sola persona 0 5 10 15 20 25 30 35 40 Fuente: adaptado de Mendras (1997: 161). 1990/91 GRÁFICO 8: El porcentaje de hogares mantenidos por una sola persona creció en los años ochenta. España Portugal Grecia Irlanda Italia Luxemburgo Gran Bretaña Francia Bélgica Austria Holanda Finlandia Alemania Dinamarca Suecia 1981/82 Europa 0 10 20 30 40 50 Luxenburgo Irlanda Francia Finlandia Fuente: Mendras (1997: 168) 1993 Grecia 60 GRÁFICO 9: La proporción de nacimientos fuera del matrimonio (por 100 nacimientos) creció sustancialmente desde 1970 hasta 1993 en todos los países de Europa occidental. 1970 Portugal España Suecia Gran Bretaña Holanda Noruega Dinamarca Bélgica Austria (Oriental) (Occidental) Alemania 236 TERRY N. CLARK Italia Nacimientos fuera del matrimonio por 100 nacimientos ¿Estos procesos afectan a los procesos políticos locales? Efectivamente, como esperarían muchos observadores en Estados Unidos y Europa occidental, encontramos que las ciudades con residentes de mayor nivel educativo tienen más concejales y alcaldes que son mujeres. No tanto en Europa del Este, especialmente en Polonia, o en Francia. ¿Por qué no? A este respecto son importantes dos factores, que por lo demás ilustran reglas más generales sobre estos gobiernos, sus partidos, sus nuevos movimientos sociales o su falta de ellos, y la correspondiente resistencia a la NCP. Los ciudadanos han incrementado gradualmente su apoyo a la tolerancia social al mismo tiempo que ha crecido la educación (como muestra Butts), pero los efectos de la educación fueron pocos en Polonia o Irlanda, donde la Iglesia Católica influye poderosamente en los contenidos de la enseñanza. Lo opuesto se puede decir de Francia, donde las escuelas públicas han sido militantemente seculares y generalmente anticlericales desde 1880 (Clark, 1973). Las jerarquías de la Iglesia y el partido, y el fuerte estado central, han sido tan dominantes que desalentaron la acción de los grupos voluntarios locales (Napoleón los suprimió por ser potencialmente peligrosos, y las reuniones públicas fueron prohibidas durante gran parte del siglo diecinueve). Pero en los años más recientes las asociaciones voluntarias han crecido rápidamente en Francia, especialmente las concernientes a la ecología18. Sin embargo, los grupos de mujeres han sido débiles en Francia y otros países con tradiciones católicas fuertes, como Italia, Irlanda y Polonia. No obstante, los partidos tradicionalmente fuertes en estos países, a menudo de izquierda, han incluido muchos temas sociales, especialmente el aborto. Además, en Europa del Este, justo antes de la caída de 1989, el liderazgo comunista hizo un gran esfuerzo para parecer progresista sin sacrificar sus dogmas claves sobre políticas en asuntos económicos. ¿Cómo? Presentó numerosas mujeres como candidatas en las elecciones locales19. Esto se combina con la no existencia de elecciones primarias y, especialmente 18. Otro ejemplo: la Real Sociedad para la Protección de los Pájaros (RSPB) tiene más miembros que los partidos Laborista, Conservador y Liberal Demócrata juntos. La cantidad de miembros de la sociedad se ha incrementado trece veces desde 1971, hasta los 860.000 miembros, mientras que los tres partidos han perdido miembros durante el mismo período (The Economist, 1994: p. 49). 19. Me di cuenta de esto gracias a un trabajo no publicado, escrito por dos jóvenes científicos sociales polacos, ambos llamados Swianiewicz, quienes documentaron el patrón con datos de FAUI de Polonia, material etnográfico y observaciones personales. Pawel Swianiewicz fue un miembro del ayuntamiento de Varsovia, y pasó 11 cortos meses en Chicago. La Sra. Swianiewicz le agregó un enfoque sociológico sobre la mujer. Ewa Jurczynska y Janet Stametal llevaron más detalles al Taller sobre Política Urbana de la Universidad de Chicago. CAPÍTULO 4 237 en Francia, partidos de izquierda fuertes en ciudades con ciudadanos con menor nivel educativo. El resultado es que muchas mujeres son elegidas, a pesar de las preferencias de los ciudadanos. Nos falta evidencia directa sobre las preferencias de los ciudadanos por localidad para fijar este punto, pero la consistencia de la relación entre educación de la población y la elección de mujeres en la mayor parte de los demás países y los resultados similares de encuestas a individuos apoyan esta explicación. Gran Bretaña, con sus partidos fuertes, pero con mujeres más activistas, todavía muestra sólo una relación positiva débil e insignificante entre el nivel promedio de educación de los ciudadanos en una ciudad y el porcentaje de mujeres elegidas como representantes locales (en tabla 9). TABLA 9: Las ciudades con residentes más educados tienen más líderes mujeres, pero no en Polonia o… ¿Por qué no? Estados Unidos Canadá Francia Finlandia Japón Noruega Dinamarca Suecia Gran Bretaña Polonia (1988) Polonia (1991) Israel Correlación de Pearson (r) entre la educación de la población (años de estudios) con: % Mujeres concejales Mujeres alcaldes (PCTWOMC2) FEMMAY 0.22 ** 0.11 ** 0.45 ** 0.14 * -0.03 0.58 ** 0.16 ** 0.26 ** 0.20 ** 0.13 ** 0.28 ** 0.34 ** 0.42 ** 0.08 -0.06 0.04 - Correlaciones significativas a nivel: * 0.10; ** 0.05; *** 0.01 Nota: El resultado a destacar es que la educación aumenta, en general, el numero de mujeres elegidas (la mayor parte de las r positivas). La cuestión interesante es por qué en algunos casos no: Polonia y Gran Bretaña. Fuente: Encuestas del proyecto FAUI . Lo interesante es cómo el sistema partidario y las reglas de juego locales alientan o suprimen los nuevos movimientos sociales en modos que generan 238 TERRY N. CLARK estas impresionantes diferencias entre los sistemas políticos. Sin duda, estos intrigantes efectos estructurales contradicen directamente las asociaciones para individuos en la encuesta a ciudadanos. Esto apoya la Propuesta 8 del Capítulo 2: los movimientos sociales no tienden a surgir donde los partidos son más fuertes y más cerrados ideológicamente. Un análisis relacionado con lo anterior considera el apoyo del alcalde al aborto, uno de nuestros ítems claves en el índice de conservadurismo social SOCCONS. Analizamos el apoyo al aborto por país, ya que los partidos son críticos en el cambio de dinámica aunque sea ignorado por la mayor parte de la ciudadanía en un país. El escenario individualista de Norteamérica/Europa del norte es que los ciudadanos y líderes con mayor nivel educativo y las mujeres organizadas deberían promover este asunto esencial de la mujer. Pero en otros países esto no es así: no aparece asociación entre educación y el apoyo del alcalde al aborto. Aquí el patrón general ilumina las “idiosincrasias” nacionales de aquellos países que parecen “desviarse”. Sin embargo, se desvían “con sentido”, como se explica, de nuevo, a partir de nuestros principios más generales. RECUADRO 23: Tasas de divorcio para algunos países de la Unión Europea, 1960-1983. Bélgica Dinamarca Rep. Fed. de Alemania Francia Italia Luxemburgo Holanda Reino Unido Divorcios por cada 1000 matrimonios existentes 1960 1983 2.0 6.8 5.9 12.7 3.6 8.1 2.9 7.7 0.9 2.0 6.4 2.2 9.4 2.2 12.2 Fuente: Estadísticas demográficas Eurostat (Oficina Estadística de la Unión Europea, 1985) CAPÍTULO 4 239 RECUADRO 24: La maquina anti-crecimiento. ¿Quién apoya los movimientos anti-crecimiento, un fuerte indicador ecologista, en las ciudades norteamericanas? Encontramos que son más comunes en las ciudades con residentes más educados, ricos y que trabajaban en ocupaciones técnicas y profesionales, y en las que se encuentran en Nueva Inglaterra o la Costa del Pacífico, áreas con ambientes físicos atractivos, ofreciendo de este modo más comodidades e incrementando las políticas de consumo. El movimiento ecologista y estos hallazgos plantean profundos problemas a las teorías standard sobre desarrollo urbano de Paul Peterson, Harvey Moloch, John Logan y Clarence Stone, que propone que las ciudades desean un crecimiento continuo, ya que debería beneficiar el valor de cambio del suelo. Esto es, una interpretación clásica secular y materialista. Proponemos a la teoría de la NCP como una explicación más correcta en Clark y Goetz (1994). 8. La globalización La globalización afecta a muchos otros procesos que hemos documentado, pero hasta la fecha la posibilidad de capturar muchos detalles específicos está lejos del alcance de los científicos sociales. Aún así, algunas pequeñas evidencias surgen de nuestros análisis. Comparando ciudades norteamericanas en sus políticas fiscales desde los sesenta hasta los noventa encontramos una caída del impacto de las características locales en la explicación de las políticas locales. Los sindicatos locales, las preferencias de los alcaldes por determinadas políticas, incluso el ingreso local y la educación decaen en su capacidad explicativa (Clark, 1996: 63-65). Las presiones internacionales han sido claras en los países más pequeños, al menos para sus sectores de exportación. Lo nuevo es el grado de penetración en el gobierno central y en las políticas de bienestar. Es extremadamente difícil separar los componentes específicos de la globalización de otras fuerzas, pero consideremos unos pocos ejemplos ‘fuertes’ de localidades que han resistido largamente a tales presiones. Los franceses eligieron a los socialistas en 1997, pero un tema central explícito durante la campaña fue cuánto habría que recortar las políticas del estado de bienestar y de creación de empleos debido a las presiones globales. Los británicos eligieron a Tony Blair el mismo año, y un asunto central fue cuánto debían participar en la Unión Europea, ya que era una importante fuerza internacional en la preservación de los beneficios del trabajador. En los encuentros de los partidos socialistas a nivel internacional en los ochenta y los noventa, el ex canciller Willy Brandt presionó en 240 TERRY N. CLARK pro de la regulación internacional de las condiciones del trabajador, ya que muchos socialistas temían que si se dejaba decidir a los estados nacionales el estado de bienestar se perdería. Pero en los encuentros socialistas internacionales de 1997 los representantes de este punto de vista fueron cada vez más ignorados, y dentro del Partido Social Demócrata alemán se discutió acaloradamente cuánto se debería preservar esta preocupación internacional (Discusiones personales con líderes del PSD, Chicago, noviembre de 1996; International Herald Tribune, 1997). Otro ejemplo de esta cuestión: China estuvo aislada internacionalmente durante años, pero en los noventa incrementó drásticamente sus esfuerzos para atraer inversiones extranjeras y tuvo éxito en la expansión de las exportaciones, hasta incluso suplantar a Japón como la fuente más importante de desequilibrio comercial en Estados Unidos. Dentro de China, esto se logró gracias a la concentración de ciertas provincias en la exportación. Hicimos un pequeño análisis de este caso extremo, que muestra sin duda que esas provincias que atrajeron la mayor parte de las inversiones extranjeras son las que más crecieron económicamente y las que tuvieron la menor cantidad de empresas dirigidas por el estado. Estaban a menudo en las áreas costeras, y algunas tuvieron impuestos especialmente bajos, como Guangdong (Clark y Yi, 1996). Cada uno de estos casos ilustra las presiones globales que empujan las políticas hacia algunas tendencias de la NCP. 9. Los medios de comunicación y el clientelismo Los medios son cada vez más importantes para la política, particularmente para la NCP. Este capítulo consideró las causas y correlaciones de la importancia de los medios (por ej., en la tabla 1) y sugirió que los medios pueden capacitar a los ciudadanos proveyéndoles de más información y nuevos modos de pensar acerca de la autoridad y la política. La televisión se ha diseminado simultáneamente con los nuevos movimientos sociales y con patrocinadores activos del cambio, como el movimiento polaco Solidaridad y los magistrados italianos que atacaron la corrupción. Los medios los fortalecen, mientras que debilitan a los padrone que solían retener la mayor parte de la información. En Chicago, mis estudiantes de hace algunos años que buscaban hacer alguna investigación (como Esther Fuchs, 1992) tenían que ser invitados a los bares por los líderes del Partido Demócrata para enterarse de los hechos básicos, como qué leyes estaban discutiéndose en el Ayuntamiento de Chicago. Los proyectos de ley pendientes no se registraban, CAPÍTULO 4 241 no se citaban ni se hacían públicos en la prensa. Esto cambió sólo cuando el alcalde Harold Washington adoptó el Acta de Libertad de Información en los años ochenta, una revolución menor, especialmente para los medios, quienes desde ese entonces investigaron mucho más profundamente. No seguimos las consecuencias del impacto de los medios en este capítulo, ya que lo hicimos en Rempel y Clark (1997), pero informamos acerca de un caso dramático, que une al clientelismo con el Principio de Nivelación a través de los medios (recuadro 25). El clientelismo, como los medios, es un fenómeno sutil y sensible para preguntar por él en las encuestas. Muchos equipos FAUI estuvieron profundamente interesados en él, pero se sintieron incapaces de incluir los ítems relacionados con el clientelismo que podrían ofender a los que respondían o bajar los índices de respuestas. Nosotros incluimos dos ítems en varios países: “Si un líder ayuda a la gente, no importa que se rompan algunas reglas” –de acuerdo o en desacuerdo–, y “¿Cuán importantes son los antecedentes étnicos, nacionales y religiosos de un candidato en las campañas de su ayuntamiento?”. Pero si estos ítems tocan aspectos del clientelismo, también indican otras cosas. Por ejemplo, un candidato que muestre las pautas de la NCP puede adherirse a “romper las reglas” puestas por los burócratas jerárquicos.Y los partidos (como el Partido Demócrata de Estados Unidos en el recuadro 17) pueden aplicar oficialmente cupos étnicos como una política social progresiva. Por lo tanto, seguimos el clientelismo no con ítems de encuesta sino con un trabajo etnográfico. Por ejemplo, mostramos cómo el clientelismo era apoyado o discutido en diferentes ciudades norteamericanas, dependiendo de las reglas de juego más generales de la ciudad: las ciudades republicanas o del Nuevo Populismo Fiscal (como San Diego y Pittsburgh) definieron al clientelismo muy estrictamente y oficialmente atacaron actos menores, mientras que las ciudades étnico/clientelistas y las demócratas (como Gary, Boston y Chicago en los años pasados) toleraron muchas prácticas abiertamente clientelistas (Clark, 1994c). Por ejemplo, la palabra “influencia” en Chicago se refiere a declaraciones de los políticos jactándose del poder clientelista que tienen para hacer que las cosas se hagan. Otro término marca la amenaza que representa la NCP y el resentimiento hacia ella: la etiqueta de “yuppie” (una abreviatura para Jóvenes Urbanos Profesionales que se diseminó ampliamente). Fue acuñada por un periodista de Chicago para referirse a la gente que ningún buen bebedor de cerveza de Chicago querría en su bar. Mostró cómo la cultura y la política dominantes en Chicago no tenían nada que ver con aquella de los “jóvenes urbanos profesionales”, cuyo número e impacto político creció fuertemente 242 TERRY N. CLARK en los ochenta y los noventa, amenazando la política clientelista de Chicago. En lugares como Palo Alto o San Diego, donde los “jóvenes profesionales” dominaban social y políticamente desde hace tiempo, no se encuentra tal conflicto cultural. Estos ejemplos extienden trabajos anteriores que mostraron cómo los irlandeses norteamericanos, basándose en su sociabilidad y confianza interpersonal, fueron extraordinariamente exitosos como líderes políticos clientelistas (Clark, 1975). Del mismo modo, las universidades francesas y algunas norteamericanas siguieron prácticas clientelistas (Clark, 1973, 1997). Los trabajos citados consideran explícitamente propuestas similares a aquellas del Capítulo 2 sobre el clientelismo. RECUADRO 25: Los medios norteamericanos confrontan las jerarquías romanas. “Medir el impacto de los medios de comunicación sobre la política y la jerarquía es decididamente difícil. Aquí mostramos un caso asombroso que habla de asuntos conceptuales de la NCP. La televisión no sólo ha influido y unificado el modo en que los italianos hablan hoy en día, sino que también ha ejercido un impacto cultural inconmensurable. Incluso ha ayudado a cambiar las leyes del país: los episodios de juicios de las series de televisión norteamericanas que los italianos compran y retransmiten continuamente han hecho conocer a las audiencias provinciales los duelos de oratoria y procedimientos que se dan entre el fiscal y el defensor, que marcan los juicios criminales en Estados Unidos. Para los italianos, este sistema de adversarios basado en la ley ha sido una novedad fascinante; los procedimientos penales de su país se derivan de la ley romana, dando preponderancia a la fiscalía. Cuando el Parlamento italiano propuso una legislación en 1988 para introducir características del sistema anglosajón de justicia criminal, incluyendo la posibilidad de un interrogatorio en la corte, los abogados y legisladores hablaron de un nuevo “juicio de Perry Mason”. Los italianos, que se encontraban por primera vez en la corte como defensores o testigos, se dirigían al juez como ‘Vostro Onore’, la traducción de ‘Your Honor’. Este no es el modo de hablarle a un magistrado italiano, que espera que le digan “Sr. Presidente” o “Su Excelencia”.A menudo el sonriente o anonadado juez le diría al defensor:“¡Usted no es Perry Mason y aquí no estamos en la TV!” (Hoffman, 1990:6, cita localizada por Lorna Ferguson). 10. Conclusiones De las veintidós propuestas del Capítulo 2, este capítulo no pudo contrastar cinco, y seis fueron comprobadas de forma débil o indirectamente. Once si lo fueron de forma directa (resumidas en la tabla 10). CAPÍTULO 4 243 Encontramos resultados diferentes según nuestros tres tipos de propuestas: aquellas que conciernen a la jerarquía, los recursos y las reglas de transformación. El apoyo más claro fue para las propuestas de jerarquía, medidas por trabajadores de la fuerza laboral de la ciudad: un alto porcentaje de obreros disminuyó la tendencia de los indicadores hacia la NCP y un alto porcentaje de profesionales la incrementó, usando varias medidas sobre el proceso de gobierno (alcaldes mujeres, partidos débiles, etc.) Sin embargo, las medidas de desigualdad Atkinson de ingreso y educación mostraron un impacto menos claro sobre los líderes sólo en Estados Unidos. Las propuestas de recursos fueron apoyadas sólo moderadamente: las ciudades con residentes más ricos y educados tuvieron más frecuentemente medios locales poderosos, como se había previsto, pero no se vieron más mujeres elegidas como líderes o partidos más débiles, lo cual también se postuló. Por el contrario, se encuentra un fuerte apoyo a estas propuestas de recursos en encuestas a gran escala de ciudadanos de varios países, donde las personas más educadas y ricas, más jóvenes, generalmente apoyaron los puntos de vista de la NCP, como el aborto, los nuevos roles de la mujer, mayor participación de los ciudadanos y otros por el estilo (Clark y Rempel, 1997). La disparidad entre los resultados a nivel del ciudadano y a nivel de la ciudad parecen deberse a (1) dificultades ecológicas para discernir el efecto de cada una de las variables asociadas en los datos a nivel de ciudad, pero también a (2) efectos contextuales, como el cambio de las preferencias por políticas determinadas dependiendo de a quiénes se tiene como vecinos. Por ejemplo, si hay pocos pobres en la ciudad, el alcalde puede representar los puntos de vista de los residentes más ricos de la ciudad acerca de apoyar programas redistributivos más generosos. Este ejemplo de un efecto contextual es cercano a nuestro tercer tipo de propuestas: las reglas de transformación, que explican cómo los patrones estructurales cambian los efectos en diferentes sistemas socio-políticos. Los resultados más dramáticos fueron los concernientes a los partidos y cómo desplazaron los impactos de otras variables, como la desigualdad de la población en términos de ingreso y educación. La desigualdad pareció no tener impacto inicialmente en las preferencias de los líderes por determinadas políticas, excepto en Estados Unidos, con partidos débiles. Pero buscamos explicar estos aparentes efectos de ”país” con variables críticas subyacentes. Para hacerlo elaboramos el indicador de Distancia de Políticas combinando (1) la distancia de la ideología personal del alcalde con la de su partido nacional con (2) la fuerza organizativa del partido. Usando esta 244 TERRY N. CLARK nueva medida para dividir a los alcaldes en dos mitades (alto y bajo, dentro de cada país) surgieron resultados interesantes, incluso en países con partidos fuertes. Específicamente, los alcaldes que eran ideológicamente distantes de sus partidos nacionales y tenían partidos locales débiles actuaron más como alcaldes NCP, respondiendo más a los ciudadanos y a la desigualdad existente en la ciudad, y menos a la organización partidaria y los obreros. En forma más general, los partidos fuertes tuvieron muchos otros efectos, tales como el nombramiento de los partidos de izquierda de más mujeres como representantes políticos locales, incluso en ciudades con más obreros, especialmente en Europa del Este. La mayoría de los observadores y analistas, particularmente de las ciudades norteamericanas, le restaron importancia a los partidos, pero en la mayoría de los países del mundo son el tipo de participantes más críticos en la toma de decisiones urbana. La diversidad de partidos, sin embargo, y sus interrelaciones con muchas otras características sociales y económicas, hacen que sea todo un desafío aclarar sus efectos. Solo usando los datos masivos y precisos que el Proyecto de Austeridad Fiscal e Innovación Urbana (FAUI) reunió acerca de estos asuntos durante más de una década pudimos identificar y clarificar tales patrones. Los datos están disponibles ahora para otros. Incluso las relaciones negativas o cero se vuelven interesantes en un contexto de varias naciones, cuando podemos preguntar por qué las relaciones se acercan a cero en algunos países pero no en otros. Así, la lógica general de las propuestas del Capítulo 2 deben ser complementadas con el análisis de los efectos contextuales que este capítulo ha detallado, especialmente aquellos concernientes a los sistemas de partidos. CAPÍTULO 4 245 9) Aumento mercado 10) Avance tecnológico (3) 8)NSM vs. partidos 7) Partidos integrados 6) Consenso 5) Cambios demográficos 4) Caída de la jerarquías 3) Nuevos temas sociales 2)Presocialización 1) Escasez TABLA 10: Resumen de las propuestas sobre la NCP y resultados para análisis con datos locales. (2) (1) (1) Característica económicas % Trabajadores manuales (-) A A A A A % Profesionales/técnicos (+) A A A A A Ingreso medio local (+) M M M B Ingreso medio nacional (+) M M M A Características sociales % Población 35-44 años (+) M-B M-B A Años educación población (media) (+) M-H M-A M Tamaño del municipio (+) A A A % Inmigrantes o nacidos en el extranjeros (-) A A A MAA A Desigualdades educativas (Índice Atkinson)* (-) A-M M-A Características de procesos de gobierno Alcalde católico (-) Índice Fortaleza Organizativa Partidos (-) Uso medios de comunicación (+) 246 A X M-A TERRY N. CLARK A 22) Medios comunicación vs. Clientelismo (3) 21) Profesionales/Estado del bienestar 19) Política tematizada vs. Clientelismo (3) 20) Protesta y NCp 18) Familia debilitada (1) 17) Más educación, más tolerancia (1) 16) Jóvenes, educación, liberalismo social 15) Gobierno (2) 14) Más Estado del Bienestar 13) Altos ingresos/ Conservadurismo fiscal 12) Altos ingresos/ partidos de trabajadores 11) Empresas pequeñas TABLA 10B: Resumen de las propuestas sobre la NCP y resultados para análisis con datos locales. (1) (4) A B B B M B B A B A B A A A A X X Nota: Muchas propuestas hacen uso de características individuales como edad, educación e ingresos, y su contraste apoya las tesis de la NCP (Clark y Rempel, 1997), pero esta tabla sólo presenta resultados para el análisis a nivel de ciudad desarrollados en este capítulo. La mayoría de las proposiciones fueron presentadas en las tablas 1 y 2. Un signo positivo después de cada característica indica que debe potenciar el desarrollo de la NCP. Los resultados se presentan de forma esquemática con las letras A (un alto grado de apoyo a las proposiciones de la NPC), M (medio) y B (bajo). X= variable usada para medir la proposición, En Blanco=no contrastada. (1) No contrastada, (2) Contratada sólo parcialmente, (3) contratada indirectamente. CAPÍTULO 4 247 Apéndice El Proyecto Austeridad Fiscal e Innovación Urbana (Fiscal Austerity and Urban Innovation Project, FAUI) E l Proyecto Austeridad Fiscal e Innovación Urbana (Fiscal Austerity and Urban Innovation, FAUI) ha ido convirtiéndose durante cincuenta años en el proyecto más extenso sobre el estudio del gobierno local. En Estados Unidos incluye encuestas a representantes políticos locales de municipios de 25.000 y más habitantes, alrededor de 1.000. En otros países, unos 38, estudios análogos se han realizado y viene realizándose. Aunque el coste del proyecto es superior a los 19 millones de dólares, ha sido compartido entre equipos que han participado con fondos modestos. Nuestro objetivo es documentar y analizar la adopción de innovaciones por los gobiernos locales recabando así información básica acerca de cuáles funcionan, dónde y por qué. El proyecto es poco común, si no único, por el hecho de combinar un gran esfuerzo de investigación con una gestión, recogida de datos, análisis e interpretación descentralizada. Las preguntas e ítems incluidos en los cuestionarios permiten el desarrollo de investigación básica y aplicada. Puede accederse a algunos datos a través del Interuniversitary Consortium for Social and Political Research, Ann Arbor, Michigan y más en nuestra página web, contactando con [email protected]. El proyecto está abierto a personas interesadas, para que asistan a conferencias, analicen datos o publiquen en nuestro Newsletter, o el número anual de Research in Urban Policy (JAI Press). CAPÍTULO 4 249 1. Antecedentes del proyecto El proyecto surgió en el verano de 1982.Terry Clark, Richard Bingham y Brett Hawkins tenían pensado analizar mediante encuesta cómo 62 ciudades norteamericanas se adaptaban a la crisis fiscal. Hicimos circular un borrador de la encuesta para recibir sugerencias. La respuesta fue impresionante: gente de todo Estados Unidos y algunos otros países se prestaron voluntariamente a hacer las entrevistas en sus respectivas zonas con fondos propios. En principio, a los participantes les atrajo la oportunidad de comparar las ciudades de su entorno con otras. El resultado fue una red de unos 26 equipos en Estados Unidos usando una misma metodología para entrevistar a representantes locales, los equipos unieron sus datos y hicieron que su información estuviese a disposición de todos. El proyecto se extendió a otros países de la misma manera, uniéndose más países durante varios años. Aunque el proyecto surgió espontáneamente, se basa en experiencias de la mayor parte de los participantes. En los años setenta y ochenta pocos estudios empíricos tenían impacto en el análisis de políticas urbanas. Los científicos y los involucrados en las políticas comenzaron a usar esos estudios, pero el coste de la recopilación de datos era tan amplio que un solo equipo no podía conseguir una ayuda de investigación tan grande. Los fondos de investigación se reducían progresivamente, aunque la investigación urbana era cada vez más abundante y mejor. Un esfuerzo colectivo ofrecía, pues, grandes beneficios. Esta situación fue el objeto de una conferencia en 1979 en la que 20 personas presentaron comunicaciones que revisaban lo mejor de la investigación sobre políticas urbanas hasta la fecha, destacando hipótesis principales, proponiendo indicadores relevantes que pudieran ser medidos en el futuro. Siete participantes (Terry Clark, Ronald Burt, Lorna Ferguson, John Kasarda, David Knoke, Robert Lineberry y Elinor Ostrom) presentaron las ideas en artículos publicados en ‘Urban Policy Análisis: A New Research Agenda’ (Urban Policy Análisis, número monográfico de la Urban Affair Annual Reviews, vol. 21, Sage, 1981). La Encuesta Permanente de Municipios (Permanent Community Sample, PCS), una muestra de 61 ciudades norteamericanas, realizada durante 20 años, dio lugar a una base de datos y una experiencia de investigación en la que se desarrolló el proyecto FAUI. Mucha de la metodología y preguntas para el análisis de los procesos urbanos proceden de la PCS. Varios cientos de artículos y libros hicieron uso de la CPS, siendo el más amplio City Money (Clark y Ferguson, 1983). Investigación básica y aplicada fueron desarrolladas, tal y cómo el análisis de el estrés fiscal de las ciudades y las 250 TERRY N. CLARK soluciones adoptadas al respecto. Este y otros asuntos han sido desarrollados en Estados Unidos a través de conferencias, reuniones, y publicaciones en las que han participado el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano, La Conferencia Norteamericana de Alcaldes, la Asociación Internacional de Gestión Municipal, la Asociación de Interventores Municipales, y sus filiales locales y estatales. Grupos similares han participado a nivel internacional, como la Asociación Alemana de Ciudades, la Federación Andaluza de Municipios y Provincias, el Departamento de Administración Local de la Junta de Andalucía y la Agencia Española de Cooperación Internacional, así como representantes y técnicos municipales de modo particular. Los miembros del proyecto se han conocido a través de asociaciones profesionales como la Asociación Americana de Ciencia Política, La Asociación Internacional de Sociología o el Consorcio Europeo para la Investigación Política. Encuentros en Denver y San Francisco permitieron el inicio del proyecto en Estados Unidos. En encuentros organizados por el Comité para la Investigación de la Comunidad de la Asociación Internacional de Sociología (Essen, Alemania, 1981) y en México. D.C. (1982) permitió el desarrollo del proyecto en otros países. 2. Las encuestas realizadas: países, años e investigadores Los participantes internacionales son destacados analistas en sus respectivos países, dirigiendo, en algunos casos, estudios con fondos multi-anuales para la recopilación de información comparable a nivel internacional. Berd-Michael Hellstern (Universidad de Berlín) coordinó inicialmente a los equipos europeos. Herald Baldersheim fue un apoyo fundamental en la Europa del Este y desarrolló el proyecto democracia Local e Innovación en Hungría, Polonia, Eslovaquia y la República Checa. Ed Prantilla coordinó el proyecto en seis países asiáticos. Los ítems fueron adaptados a las características de cada país, se incluyeron otros específicos, manteniendo una serie común para permitir la comparación internacional. Los países en los que se ha realizado el estudio incluidos en el análisis de este capítulo, el año en que se ha hecho y los participantes se muestran a continuación: ARGENTINA [1991]: AUSTRALIA [1990]: BÉLGICA [1990]: CAPÍTULO 4 Martha Díaz de Landa John Robbins Catherine Vigneron-Zwetkoff 251 GRAN BRETAÑA [1987]: CANADÁ [1988-1990]: REP. CHECA [1992-93]: ALEMANIA [1993]: HUNGRÍA [1992-93]: ISRAEL [1990]: ITALIA [1987-88]: FINLANDIA [1985]: FRANCIA [1985]: JAPÓN [1985]: NORWAY [1985]: POLONIA [1992-93]: ESLOVAQUIA [1992-93]: SUIZA: SUECIA: Jim Chandler (councillors), Steven Brooks (CAO’s), Keith Hoggart, George Boyne, Peter John (demographic and fiscal data) Dan Chekki, Mary Lynch Michael Illner, Jiri Patocka B. Hamm, D.H. Madang, BERD-Michael Hellstern, Oscar Gabriel, Volker Kunz, Frank Brettscheneider Gabor Pateri, G. Eger Daniel Elazar, Avraham Brichta, Carmel Coyle Guido Martinotti, Enrico Ercole, Annick Magnier, Gianfranco Bettin Ari Ylonen Vincent Hoffmann-Martinot, Jean-Yves Nevers, Jeanette Becquart-Leclercq Yoshiaki Kobayashi, Hachiro Nakamura, Nobusato Kitaoji Harald Baldersheim, Helge Larsen and associates Survey 1 = 1988, Poland Survey 2 = 1991. Pawel Swianiewicz and associates Gejza Blaas, Ondrej Herec, Miloslav Hettes Clude Jeanrenaud,A. Rossi, Erwin Zimmerman, Hans Greser, Erwin Ruegg, Andreas Ladner Hakon Magnusson, Lars Stromberg, Cecilia Bokenstrand, Jon Pierre, Ingemar Elander, P.O. Ladner En Estados Unidos los equipos fueron organizados por estados. Los participantes más importantes fueron: ARIZONA: CALIFORNIA: COLORADO: WASHINGTON, DC: FLORIDA: GEORGIA: ILLINOIS: INDIANA: KANSAS: LOUISIANA: MARYLAND: MASSACHUSETTS: MICHIGAN: MINNESOTA: NEBRASKA: NEW HAMPSHIRE: NEW YORK: NORTH CAROLINA: OHIO: 252 Albert K. Karnig. Mark Baldasarre. Susan Clarke (and Alaska and Hawaii). Jeff Grady, Richard Higgins. Lynn Appleton. Frank Thompson. Norman Walzer. Elinor Ostrom. Paul Schumaker. Robert Whelan. John Gist. Dale Rogers Marshall. Bryan Jones. Joseph Galaskiewicz. Susan Welch. Sally Ward (and rest of New England). John Logan. John Kasarda, Peter Marsden. Steven Brooks, Jesse Marquette, Penny Marquette. TERRY N. CLARK OKLAHOMA: OREGON: PENNSYLVANIA: PUERTO RICO: RHODE ISLAND: TENNESSEE: TEXAS: VIRGINIA: WASHINGTON: WISCONSIN: WYOMING: David R. Morgan. Bryan Downes. Patrick Larkey. Carlos Munoz. Thomas Anton, Michael Rich. Mike Fitzgerald, William Lyons. Richard Cole, Mark Rosentraub, Robert Stein, Del Tabel. Robert DeVoursney, Pat Edwards. Betty Jane Narver. Richard Bingham, Brett Hawkins, Robert A. Magill. Cal Clark, Oliver Walter (and other Western states). 3. Muestras, datos nacionales y comprobaciones La mayor parte de los equipos nacionales utilizaron encuestas postales entre responsables municipios de los municipios mayores a un número determinado de habitantes en sus respectivos países, como 25.000 en Estados Unidos. Países más pequeños incluyeron otros de menor tamaño para conseguir un número de casos suficiente. Las unidades utilizadas fueron las unidades de gobierno de nivel municipal en cada país, las que comúnmente se conocen como municipios (comunes, municipalities, ciudades o distritos, en Gran Bretaña). No se incluyeron autoridades u organizaciones sectoriales/especializadas, como los distritos escolares, de salud,… Más detalles sobre las muestras para cada país pueden consultarse en Mouritzen (1992) y Mouritzen y Nielsen (1988). Los datos para población, económicos, fiscales y otros, no procedentes de las encuestas fueron reunidos por los equipos nacionales y en Chicago, donde se unieron los datos nacionales y se comprobó su validez y consistencia. Aunque mínimos, algunos errores fueron detectados, y se dedicó mucho esfuerzo y cuidado por parte de muchas personas, cuyo esfuerzo es destacable y muy apreciado. Los datos están disponibles en archivos a través de Internet (en formato de SPPS). Varios cientos de archivos han sido procesados y fusionados, existiendo documentación sobre los procesos aplicados, la traducción al inglés de los lenguajes originales. Cada equipo aplicó las encuestas a alcaldes y concejales en sus respectivos haciendo uso de un conjunto común de preguntas. No obstante, los equipos añadieron otros datos –demográficos, fiscales,…– para las muestras de ciudades de sus respectivos países. Por tanto, más allá de la información CAPÍTULO 4 253 común existen algunas variaciones, especialmente lo que se refiere a datos secundarios no procedentes de encuestas. Nuevos datos ha ido llegando continuamente y se han ido adaptando y fusionando. A finales de los noventa se han reunido datos para alrededor de 7.000 municipios en 20 países. No obstante, no todas las variables existen para todos los países, por lo que hemos desarrollado los análisis a las que existen para todos. Ahora bien, este método de tratar la información que no existe (‘listwise’) elimina a algunos países, por ello ha sido más común utilizar el método ‘pairwise deletion’. Por ello el número de casos incluidos en los países es diferente en las tablas. Esto es consistente con nuestro esfuerzo analítico general de contrastar proposiciones generales sobre procesos políticos más que describir muestras ‘representativas’ de ciudades para países. Para la variables centrales se han desarrollado tanto análisis para le conjunto de datos, como análisis particulares por países; límites de espacio impiden reproducir todos aquí. 4. Algunos comentarios sobre las principales variables • SOCCONS= conservadurismo social, calculado mediante sumatorio de las respuestas de alcaldes y concejales sobre su opinión acerca del aborto y la educación sexuales las escuelas. Los índices para Francia e Italia no incluyen el ítems sobre la educación sexual, y han sido calculados sumando la respuesta a la pregunta sobre el aborto más la media a la de educación sexual para el resto de países. Para verificar este ajuste, hicimos de nuevo las regresiones de la tabla 5 usando gasto y sólo aborto. Los coeficientes fueron casi iguales: por ejemplo, betas para Italia: .890 con sólo aborto, .893 usando aborto y la imputación de educación sexual; para Francia: -.138 y -.158, respectivamente. • INCOME1, INCOME2. Los datos de ingresos proceden de cada equipo nacional en la moneda de cada país. Para analizar diferencia en cada país se creó una puntuación estandarizada para cada ciudad como desviación sobre la media de su país, indicador INCOME1. Estos fueron posteriormente usados en algunos análisis comparados entre países para conocer ciudades ricas en términos nacionales, pero para conocer diferencias internacionales se usó el indicador INCOME2, que es la media del ingreso per capita de cada país en 1986 (Banco Mundial, 1988). Ambos indicadores de ingreso se incluyen en algunos análisis para conocer 254 TERRY N. CLARK sus efectos: diferencias relativas en países y diferencias absolutas entre países. • Índices de desigualdad de Atkinson. Las ciencias sociales tienen una gran tradición en el desarrollo de índices de desigualdad, desde la curva de Lorenz, los coeficientes de Gini, a la entropía de Theil, entre otros. Estos ayudan a operacionalizar el concepto de jerarquía. La contribución de Atkinson (1975), uniendo la teoría sobre el bienestar y medidas estadísticas, hizo posible el desarrollo de una metodología flexible pero valiosa para conocer el grado de jerarquía en una distribución de ingresos. Al igual que otros economistas del bienestar, usó los ingresos como un aspecto cuantitativo del bienestar social. Nosotros hemos extendido este enfoque a las jerarquías sociales, como la ocupación o la educación. El indicador de Atkinson aumenta cuando lo hace la desigualdad, pero el incremento específico depende del coeficiente alfa, que el investigador puede fijar en la siguiente ecuación: Ir = 1- [∑ (Y/Y)1-D(Pi)]1/(1-D Donde: I = Índice de desigualdad de Atkinson Y = ingresos de una grupo determinado de ingresos i (por ejemplo, personas con ingresos anuales entre 5 y 10 mil dólares) Y = ingreso medio para la unidad considerada (la ciudad) P = proporción de ingreso que acumula el grupo i = coeficiente exponencial que el analista puede variar para especificar el grado con el que las desigualdades afectan al indicador en su conjunto El indicador resta de 1 el ratio de una ciudad en la que cada individuo es igual en ingreso a la media de la distribución de ingresos en esa ciudad. Por tanto I… se hace menor en la medida en que la distribución se hace igualitaria. La magnitud de este descenso en I… se ve afectado también por alfa. En la medida en que alfa aumente, más peso se concede al nivel más bajo de la distribución, hasta tender al infinito, donde sólo es considerado ese nivel. Por tanto, puede variarse el alfa para enfatizar, o no, el efecto de un pequeño incremento en ingresos entre los grupos más pobres. Aunque Atkinson y muchos otros analistas hacen de alfa una decisión del investigador, puede utilizarse para mostrar diferencias entre culturas políticas –una de izquierdas es más sensible hacia los grupos más bajos de ingreso y elegiría un valor para alfa más alto que una CAPÍTULO 4 255 cultura política conservadora. Por ello, se seleccionaron cuatro valores de alfa para calcular los índices: 0,5, 0, -0,5 y -1; un rango para alfa recomendado por Atkinson y otros investigadores que han mejorado el índice (por ejemplo, Bartels y Nijcamp, 1976; Schwartz y Winship, 1979). Para este estudio se crearon diecisiete índices de Atkinson, con cuatro niveles de alfa: ingresos, ocupación, educación y nación de origen. No obstante, los resultados para Estados Unidos muestran que los cuatro niveles de alfa dan resultados similares (casi todas las correlaciones sobre 0.9). Por ello, a pesar de la discusión teórica sobre este asunto, los resultados sugieren que esas pequeñas variaciones en métodos para medir desigualdad/jerarquía dan lugar a diferencias mínimas. Por tanto, sólo se utilizaron cuatro índices (ingreso, educación, ocupación y origen). Estos cuatro indicadores muestran cierta interrelación entre sí, pero no como para producir multicolinealidad: todos por debajo de 0.5, excepto ocupación e ingresos (0.51).Tales intercorrelaciones, más detalles sobre el cálculo de los índices, así como otros análisis sobre desigualdad pueden consultarse en Clark (1994a). Los datos disponibles en otros países sólo permiten calcular tales índices para pocos de ellos. 5. Procedimientos para el análisis de datos 5.1 Datos sobre cambios en los programas de los partidos Los datos del Party Manifesto Project utilizados corresponden a ‘Party Manifesto Data set CMPr3 (A. Volkens), del Proyecto Comparativo sobre Programas Electorales del Science Center Berlin (director H-D. Kingleman) en cooperación con el Grupo de Investigación sobre Programas Electorales (dirigido por I. Budge). Estos datos se recopilan mediante la codificación de los programas electorales de los partidos para las elecciones nacionales. Los programas son codificados en el marco de un proyecto internacional que considera 250 partidos para 38 países desde 1945. Los textos son codificados en 56 categorías o temas. Algunos temas no se relacionan directamente con la tradicional distinción entre izquierda y derecha o los temas de la Nueva Cultura Política. Hemos seleccionado nueve temas que diferencian a la tradicional izquierda-derecha de la NCP de forma clara. Pero el número de menciones para cuatro de esos temas eran tan bajos que finalmente no se consideraron: ‘análisis marxista’, ‘nacionalización’, ‘empresa libre’, 256 TERRY N. CLARK ‘economía anti-crecimiento’. En cambio, cinco fueron considerados, que son definidos de la forma siguiente: • • • • • Protección del medio ambiente: preservación del entorno, de los bosques, etc,… preservación de los recursos naturales frente a intereses particulares, uso adecuado de parques nacionales. Eficacia del gobierno y la administración: necesidad de mejorar la eficacia y economía del gobierno y la administración, recorte del empleo público, mejora de la gestión pública, en general, llamamientos para hacer el funcionamiento del gobierno y la administración más eficaces y baratos. MoralidadTradicional. Positiva: menciones favorables a los valores morales tradicionales, prohibición, censura o supresión de comportamientos inmorales e indeseables, mantenimiento y estabilidad de la familia, religión. Grupos de trabajadores. Positivo: referencias favorables a los trabajadores como grupo, la clase obrera, desempleados; apoyo a los sindicatos, atención a los trabajadores manuales y otros empleados. Extensión del Estado del Bienestar: menciones favorables a la necesidad de introducir, mantener o expandir cualquier programa de servicios sociales o seguridad social, apoyo a los servicios sociales como la salud o la vivienda. Aclaración: esta categoría excluye a la educación. Las unidades reflejadas en el eje Y (vertical) de los gráficos 3 y 4 son el porcentaje del espacio que los programas electorales dedican a cada uno de esos temas. Dado el formato de tales datos la hipótesis a comprobar más simple sobre la NCP fue que esta crece desde 1973, comparándose, pues, dos sub-periodos: 1945-1973 y 1974-1988. Se comparó la media del porcentaje de espacio dedicado a cada tema en cada periodo, calculando T-tests para determinar la significatividad del cambio. Los resultados para los 250 partidos en 28 países analizados conjuntamente muestran cambios significativos hacia la NCP para cuatro de los cinco temas, esto es, todos menos la moral tradicional, que no muestra cambios. 5.2 Frecuencias, correlaciones y regresiones Para analizar la relación entre las variables principales se realizaron simples análisis descriptivos mediante gráficos y correlaciones. Esto mostró que las relaciones eran modestas y no deterministas. Todas las relaciones principales establecidas en las proposiciones fueron posteriormente anali- CAPÍTULO 4 257 zadas mediante regresión, para ver en qué medida las relaciones bivariadas aumentaban o caían considerando simultáneamente sus impactos sobre una misma variable dependiente. Se modelizaron las principales relaciones haciendo uso de path-analysis. Se usaron modelos de regresión recursivos para dar cuenta de los principales bloques de relaciones (características económicas, sociales y de proceso de gobierno), incluyendo otras variables causales. Las variables se tomaron en consideración a estudios previos, como Clark y Ferguson (1983), la serie anual del proyecto FAUI Research in Urban Policy y Clarke(1989). La mayor parte de las regresiones se ejecutaron con el método ‘pairwise deletion’ para tratar los valores perdidos (missing cases), lo que permite retener el mayor número de casos para cada relación bivariada. Casi la totalidad de los resultados se comprobaron por diferentes vías para determinar si eran robustos. Se aplicó asimismo el método ‘listwise deletion’. También se compararon los coeficientes de regresión con las correlaciones para comprobar su consistencia, así como también se comprobaron resultados para diferentes especificaciones de los modelos de regresión para determinar si los resultados eran similares. Por ejemplo, se hicieron de nuevo las regresiones quitando variables que pudieran producir multicolinealidad y/o tuvieran un bajo número de casos. Completamos los análisis haciendo uso del método de Heckman (1979), Olsen (1980) y otros para comprobar posibles sesgos producidos por diferentes números de casos según preguntas, encontrando sesgos mínimos (Clark, 1994a: 241-255). 5.3 Métodos de análisis Gran parte de los análisis realizados por nosotros y otros analizan ciudades en un mismo país. Un aspecto único del proyecto FAUI es que se tienen no sólo datos de censos, sino también sobre procesos políticos para ciudades de diversos países. Para ello los diferentes equipos seguimos un modelo similar, aunque no exactamente igual, lo que hace que algunos ítems no existan para todos los países (algunos equipos omitieron o modificaron ítems). Si se pretende estimar, por ejemplo, el impacto de la educación en el liberalismo social del alcalde, esto plantea el problema de controlar por ‘otras variables’ como la población del municipio y el porcentaje de obreros. Por ejemplo, una situación nada extraña: cinco países tienen los datos completos, pero otros diez no tienen una de tres variables, y la que falta es diferente para cada país. Si se estiman regresiones múltiples separadamente para cada país se observan diferencias pero sin tener la seguridad de si se deben a diferencias reales o a la ausencia de datos. La solución para este problema se convierta en un objetivo en si mismo. Si quisiéramos comparar 258 TERRY N. CLARK diferencias entre países, calcularíamos las medias y veríamos las diferencias. Pero nuestro objetivo principal no es descriptivo, sino identificar procesos que acentúan o inhiben la NCP. Ante ello, otro método sería fusionar todas las ciudades para todos los países y analizar las interrelaciones entre variables para las ciudades que tienen los datos. Normalmente usamos este método, al mismo tiempo que análisis por países. Deben considerarse las siguientes razones para realizar análisis de datos fusionados de esta forma: (1) un argumento importante es que diferencias en variables centrales para el análisis son normalmente pequeñas e insignificantes entre países (por ejemplo, sus medias); pero (2) existen grandes variaciones entre ciudades en el seno de casi todos los países, como muestra la existencia de altas desviaciones típicas y otros estadísticos similares; (3) el número de casos es pequeño para cada país (menos de 100) pero es mayor a 7.000 cuando se combinan; pero (4), muy importante: este gran número de casos puede esclarecer relaciones entre variables muy relacionadas; (5) modelos más complejos pueden especificar que variables incluir en análisis con un menor número de casos; (6) algunos ‘efectos nacionales’ son claramente ‘idiosincráticos’ en el sentido de que no son ‘procesos generales’ que afecten a otros países de una forma similar. Por ejemplo, Margaret Thatcher y su gobierno politizaron y cambiaron los gobiernos locales británicos de forma tan profunda que es difícil comparan los municipios británicos con ellos mismos una década antes. No obstante, se siguen produciendo procesos generales en las ciudades británicas (como la caída del porcentaje de obreros o el cambio en los programas de los partidos) que hacen que deba incluirse Gran Bretaña. Aunque este es un caso extremo, es de igual modo cierto que cada país, cada ciudad, es única. De ello no se deriva que no existan patrones comunes, y dado que nuestro objetivo principal es identificar grandes tendencias comunes, nuestra solución metodológica genérica ha sido fusionar los datos para los diferentes países; lo que reduce la importancia de modelos o pautas específicas. ¿Y los ‘efectos de países’? Obviamente, las ciudades se diferencian entre países. Tratamos de aplicar preguntas genéricas para evitar que estuvieran sesgadas por cuestiones administrativas específicas, ciclos presupuestarios o asuntos por el estilo. Por ejemplo, las preguntas planteadas a concejales y alcaldes se refieren a procesos genéricos de gobierno y políticas públicas. Un indicador del esfuerzo realizado en este sentido es que la diferencia entre ítems en diversos países es pequeña. Otro método simple consiste en examinar las correlaciones para varios países, en concreto, la misma correlación entre dos variables (por ejemplo, porcentaje de mujeres concejales y el nivel educativo medio de la población, tabla 10). Achen (1977) señala CAPÍTULO 4 259 que diferencias nacionales identificadas de esta forma están sesgadas si los países se diferencian en el conjunto de la varianza, recomendando calcular regresiones. No obstante, ocasionalmente, preferidos dar las correlaciones por su simplicidad, y para hacer más accesible el texto al lector se ha preferido no incluir todas las regresiones en el texto, incluyendo algunas en este apéndice. Un tercer método utilizado para analizar conjuntamente los datos ha consistido en crear variables ficticias por países (esto es, valor 0 o 1 si la ciudad pertenece o no a un país, respectivamente). Por ejemplo, en una regresión con diez variables para explicar el conservadurismo social, con datos para 5 países, calculamos los ‘efectos de países’ añadiendo cuatro variables ficticias (para todos los países menos uno). Si todos los coeficientes de regresión de las variables ficticias son igual a cero, implica que las 10 variables incluidas en el modelo (no las ficticias referidas a los países) dan cuenta de diferencias entre ellos. Si, por ejemplo, los países se diferencias en el porcentaje de obreros como una de las variables explicativas, se ha sido exitoso en lo que se pretendía: explicar cómo diferencias nacionales pueden ser analizada si se consideran las variables adecuadas. No obstante, si los coeficientes de las variables ficticias son significativos y positivos para un país, nos informa de que a pesar de existir un patrón común para todas las ciudades, el conservadurismo social en ese país es más alto que el tomado como referencia (aquel para el que no se ha incluido variable ficticia en el análisis). Otros estudios dan cuenta de grandes efectos de países en actitudes de ciudadanos (por ejemplo, Brint, Cunningham y Li, 1997). En general, encontramos efectos débiles de países, lo que en general es debido a que las unidades consideradas (ciudades) muestran variación tanto en el seno de los países como entre países. Así, damos cuenta de mucha de la variación que señalan Brint y otros porque ellos sólo usan muestras nacionales para ciudadanos, sin considerar sub-muestras en el seno de los países. Hemos tratado de hacer más comprobaciones en los casos en que persistían las diferencias entre países. No obstante, tales esfuerzos, así como la identificación de ‘efectos de países’, se confunden cuando los datos no son iguales para todos los países. Así, lo que a primera vista puede parecer une ‘efecto de país’ puede ser, por ejemplo, resultado de la ausencia de información. Hemos tratado de incorporara variables ficticias en todo los análisis conjuntos, descubriendo que aparecían efectos de países entre aquellos en donde faltaban datos; cuestión esperable se utilice o no la estadística para generar modelos. Esto es, durante siglos los viajeros han tratado de explicar diferencias entre países y establecer explicaciones genéricas, pero sólo cuando más países son considerados, y más variaciones en variables importantes, puede llegarse a interpretaciones adecuadas. Aquí, por ejemplo, el nivel de preferencias de 260 TERRY N. CLARK gasto medio por países, en el gráfico A1; en algunos casos la media es alta (Israel y Eslovaquia) pero el rango y desviación típica de las ciudades en cada país es considerada. Las tablas A1 y A2 presentan medias nacionales y desviaciones típicas para las variables más importantes de nuestros análisis, mostrando un patrón genérico similar. GRÁFICO A.1: Las preferencias de gasto de los alcaldes varían considerablemente dentro de cada país. 120 Preferencias promedio 100 80 60 40 20 0 Israel Polonia 1991 Gran Bretaña Italia Alemania Eslovaquia República Checa Argentina Bélgica Australia Noruega Japón Finlandia Francia Canadá Estados Unidos -20 Nota: Hay pocas diferencias entre países, pero grandes diferencias en cada país. Este gráfico muestra un diagrama de cajas, donde la línea oscura es la media y la caja da cuenta de la desviación típica. CAPÍTULO 4 261 % Mujeres Desviación concejales estándar Media Fortaleza organizativa Desviación del partido estándar Media Iparty (izquierda a derecha) donde Desviación + = derecha estándar Media Índice de activismo Desviación grupos estándar Media N Número de municipios TABLA A.1: Características de los procesos de gobierno: medias y desviaciones típicas por países. Estados Unidos 1030 36 21 56 10 24 23 14 15 Canadá 100 36 18 59 10 13 13 17 12 Francia 176 36 18 48 27 80 27 Finlandia 183 55 15 45 20 73 15 23 7 Japón 681 44 18 52 24 61 19 4 8 46 18 69 20 18 22 30 16 52 22 24 24 19 11 Noruega 457 Australia 241 Dinamarca 275 55 15 26 10 Suecia 286 55 20 30 7 Bélgica 646 51 22 37 15 Argentina 55 48 15 Rep. Checa 135 69 12 24 17 Hungría 206 52 2 23 42 Slovaquia 167 47 18 18 16 Alemania 146 45 18 68 13 28 6 71 29 59 14 Italia 53 34 17 37 17 Gran Bretaña 593 35 19 55 23 Polonia, 1988 243 36 0 Polonia, 1991 247 54 1 Israel 94 46 33 262 25 16 74 0 0 16 34 19 23 63 26 1 2 TERRY N. CLARK Importancia Desviación de la media estándar Media Años de educación Desviación del alcalde estándar Media Edad del alcalde Desviación estándar Media Media % Mujeres Desviación alcaldesas estándar TABLA A.1: Características de los procesos de gobierno: medias y desviaciones típicas por países. Estados Unidos 13 33 51 10 16 2 50 27 Canadá 7 26 51 10 14 3 46 23 Francia 4 21 52 12 15 4 Finlandia 9 29 51 8 17 1 Japón 0 0 63 8 14 2 22 24 Noruega 4 21 Australia 50 8 12 3 50 10 14 1 41 25 Dinamarca Suecia Bélgica 3 16 52 11 Rep. Checa 6 24 46 9 16 3 29 27 Hungría 9 28 45 9 14 3 29 27 Slovaquia 9 29 46 8 15 3 11 28 Alemania 29 46 48 11 14 3 45 7 77 21 59 33 Argentina Italia 0 0 Gran Bretaña 8 27 14 3 14 3 Polonia, 1988 9 29 45 7 17 1 Polonia, 1991 10 30 41 8 15 2 Israel 4 20 53 10 Nota: Los valores de media y desviación estándar están basados principalmente en información de estudios FAUI. La media suele variar ligeramente por país, mientras que las desviaciones estándar son grandes. Los N que figuran son los más altos por variable por ese país, normalmente basados en información de censos; para variables de encuesta las N son usualmente más bajas, ya que las tasas de respuesta nunca son del 100%. . = Sin información. Fuente: FAUI Project CAPÍTULO 4 263 32 Finlandia 183 41 5 Japón 681 51 10 9 4 Ingreso local Ingreso nacional Desviación estándar 176 11 Media Francia 9 Desviación estándar 32 100 Media 1030 Canadá % Ocupaciones profesionales Desviación y técnicas estándar Estados Unidos Media Media % Trabajadores Desviación manuales estándar N Número de municipios TABLA A.2: Características económicas y sociales: medias y desviaciones típicas por países 50 1 17480 0 50 1 14120 0 50 1 10720 0 4 2 50 1 12160 0 8 2 50 1 12840 0 50 1 15400 0 10 4 50 1 11920 0 Noruega 457 55 9 Australia 241 21 6 Dinamarca 275 33 5 50 1 12600 0 Suecia 286 50 1 13160 0 Bélgica 646 50 1 9230 0 Rep. Checa 135 50 1 Hungría 206 50 1 Slovaquia 167 Gran Bretaña 593 Polonia, 1988 243 Polonia, 1991 247 264 41 7 5 2 TERRY N. CLARK ABLA A.1: Características de los procesos de gobierno: medias y desviaciones Desigualdades educativas, Desviación índice de Atkeinson estándar Media % Inmigrantes o nacidos en el Desviación extranjero estándar Media Desviación estándar Tamaño de la población Media Educación (años de estudio Desviación de adultos) estándar Media Media % Población Desviación 35-44 años estándar típicas por países. Estados Unidos 11 2 12 1 96810 290993 7 7 32 8 Canadá 15 2 12 1 92057 240868 17 8 32 3 Francia 12 1 10 0 63139 177550 9 5 15 5 Finlandia 14 2 10 1 39199 68203 26 1 Japón 15 2 11 0 132899 229589 25 2 Noruega 13 2 10 0 9014 25388 0 0 21 3 Australia 11 0 51835 55957 21 10 28 2 Dinamarca 10 0 18615 36820 21 4 Suecia 10 1 29322 51380 17253 28903 Rep. Checa 37084 116970 Hungría 14526 34753 Bélgica Slovaquia Gran Bretaña 8593 14472 125404 91934 4 3 Polonia, 1988 14 1 9 0 10946 11555 6 1 Polonia, 1991 14 2 9 0 18648 62749 6 1 Nota: Los valores de media y desviación estándar están basados en información de censos nacionales. La media suele variar ligeramente por país, mientras que las desviaciones estándar son grandes. Los N que figuran son los más altos por variable por ese país, normalmente basados en información de censos; para variables de encuesta las N son usualmente más bajas, ya que las tasas de respuesta nunca son del 100%. . = Sin información. Fuente: FAUI Project CAPÍTULO 4 265 TABLA A.3: ¿Por qué los alcaldes prefieren un mayor gasto? Diferencias internacionales. A) política de clases tradicional en Francia y Finlandia B) Menos influencia de la política de clases en Noruega, Canadá, Japón y Australia C) La raza actúa como la clase en Estados Unidos Un proceso en dos pasos: Paso 1. El porcentaje de obreros influye en la tradicional política izquierdaderecha de los partidos Paso 2. El porcentaje de obreros y la posición de los partidos en la escala izquierda-derecha influyen en las preferencias fiscales del alcalde. Modelo A. Paso 1. Dos países ilustran la tradicional política de clases: Los obreros votan a la izquierda. Coeficientes beta significativos Francia N=80 Finlandia N=73 Multiple R .41 Multiple R R Square .17 R Square .13 Adj R Square .06 Adj R Square .06 Variable IPCTBLUE Beta Sig T -.39 MAYED .13 FEMMAY -.16 Variable .35 Beta Sig T IPCTBLUE -.24 .04** IPOP3544 -.17 .14 MAYED -.15 .20 IV144 .17 IV144 .10 .41 FORNSTK .17 FEMMAY .00 .97 IPOP3544 -.12 MAYYRS -.02 IPCINCT .23 LIPTOT -.04 Modelo A. Paso 2. Política de clases/partido tradicional: los partidos orientan las preferencias de gastos del alcalde. Coeficientes beta altos. Francia Multiple R N=80 Finlandia .51 Multiple R N=73 .50 R Square .23 R Square .25 Adj R Square .15 Adj R Square .17 Variable Beta IPARTY -.42 FEMMAY .03 266 Sig T .00*** .79 Variable Beta Sig T IPARTY -.50 .00*** IPCTBLUE -.29 .04** TERRY N. CLARK IV144 .18 .15 IMEANEDU -.26 .06* MAYYRS -.12 .29 IV144 .18 .14 MAYED -.11 .35 IPOP3544 .12 .30 .42 MAYED -.08 .49 .50 FEMMAY -.03 .81 IPOP3544 .11 LIPOPT .08 FORNSTK -.11 IPCTBLUE -.01 .92 0.9 .50 IPCINCT .42 Modelo B. Paso 1. Cuatro países ilustran un modelo más débil de política de clases. Coeficientes beta para el porcentaje de obreros no son insignificativos o presentan un sentido inverso. Noruega N=364 Canadá N=67 Multiple R .34 Multiple R .38 R Square .11 R Square .15 Adj R Square .10 Adj R Square .03 Variable Beta Sig T Variable Beta Sig T MAYED .27 .00*** CATHMY -.26 .06* IPCINCT .22 .00*** IPOP3544 .24 .06* .48 FEMMAY -.19 .13 -.18 .18 IPCTBLUE .05 LIPOPT -.02 IV144 .06 FEMMAY .06 -.77 IV144 -.22 MAYYRS .20 FORNSTK IPCTSEC MAYED Japón N=70 Australia .16 .22 -.12 .38 -.03 .84 .02 .87 N=37 Multiple R .45 Multiple R R Square .20 R Square .21 Adj R Square .15 Adj R Square .05 Variable IPCTBLUE a Beta .45* Sig T Variable .00*** IPCINCT .46 Beta Sig T .24 .25 MAYYRS .13 .28 FORNSTK -.19 .29 MAYED .07 .56 MAYED -.19 .31 IV144 .01 .91 LIPOPT -.17 .35 -.18 .38 .09 .63 IPCTBLUE IV144 CAPÍTULO 4 267 Modelo B. Paso 2. Cuatro países ilustran una menor influencia de la política de clases sobre las preferencias de gastos del alcalde. Coeficientes beta para porcentaje de obreros más bajos o no significativos, aunque en Noruega, Japón y Australia el efecto del partido es fuerte. Noruega N=362 Canadá N=66 Multiple R .34 Multiple R .40 R Square .11 R Square .16 Adj R Square .09 Adj R Square .02 Variable IPARTY Beta Sig T Variable Beta Sig T -.26- .00*** FORNSTK FEMMAY .15 .00*** IPOP3544 .18 .20 LIPOPT -.04 .53 CATHMY -.15 .30 IPCINCT -.12 .04 IPARTY -.09 .52 MAYED .00 .88 MAYED -.07 .59 IV144 .00 .99 FEMMAY .06 .64 IPCTSEC Japón Multiple R N=76 -.05 .69 .05 .72 MAYYRS .00 .98 N=95 (34) c Multiple R .71 R Square .07 R Square .50 Adj R Square .02 Adj R Square .36 Variable Beta IPARTY IPCTBLUE MAYYRS Sig T Variable IPARTY .45* .13 .04** IV144 Australia .27 .28 .00*** IV144 Beta Sig T -.65 .00*** .27 .11 .28 LIPOPT -.23 .14 MAYED .07 .56 FORNSTK -.19 .24 IV144 .01 .91 IPCTBLUE .14 .46 268 MAYED -.05 .76 IPCINCT .05 .77 TERRY N. CLARK Modelo C. Paso 2. Estados Unidos se coloca Modelo C. Paso 1. Para los Estados Unidos, el en medio de los otros modelos: la raza parece efecto de la población de no blanco es fuerte, pero actuar como la clase y el partido en Francia y el del porcentaje de obreros no es significativo Finlandia, pero con efectos más débiles EE. UU. Multiple R N=239 EE.UU .35 Multiple R N=239 .27 R Square .12 R Square .07 Adj R Square .09 Adj R Square .03 Variable Beta Sig T Variable .00*** XNWH80US Beta CATHMY -.23 XNWH80US -.15 MAYYRS -.10 LIPOPT -.10 .15 FEMMAY .06 .34 MAYED .08 .23 FORNSTK .07 .36 .57 .05** IV144 .14 IPARTY .18 Sig T .03 -.11 .11 -.07 .33 IPCTBLUE -.04 .54 MAYYRS .04 FEMMAY -.02 .70 CATHMY .02 .74 FORNSTK -.01 .85 MAYED -.01 .85 .00 .96 LIPOPT -.01 .90 .00 .95 IV144 IPCINCT Leyenda: variables utilizadas en los análisis: PRFAVG: preferencia de gasto del alcalde (media de 13 áreas) LIPTOT: número de residentes en el municipio (escala logarítmica) IMEANEDU: años de estudio de los residentes del municipio (media) IPCINCT: ingresos de los residentes (media) IPCTSEC: porcentaje de población ocupada en la industria IPOP3544: porcentaje de población entre 35 y 44 años IPCTBLUE: porcentaje de población que son trabajadores manuales (obreros) IPARTY: posición del partido en la escala izquierda-derecha IV144: edad del alcalde CATHMY: alcalde católico (1=católico, 0=no católico) MAYED: años educación del alcalde MAYYRS: años como alcalde FEMMAY: género del alcalde (1=mujer, 0=varón) FORNSTK: porcentaje de población inmigrantes o nacida en el extranjero XNWH80US: porcentaje de de población no blanca (sólo en Estados Unidos) Beta: coeficiente de regresión estandarizado Sig. T: nivel de significatividad para la variable independiente, *.10; ** 0.05;*** 0.01. a: El porcentaje de obreros muestra una relación inversa a la supuesta en Japón, mostrando que este grupo vota en mayor medida por partidos conservadores. Es un patrón opuesto al ‘normal’ de la política de clase, pero consistente con la investigación sobre voto en Japón. b: El porcentaje de obreros no es incluido en la regresión por presentar un alto grado de multicolinealidad con IPARTY. c: El número de casos en Australia es igual a 95, menos para IPARTY, donde es igual a 37. Nota: la tabla A.3 muestras los resultados de de los análisis presentados en el gráfico 5. Los pasos 1 y 2 se refieren a las flechas de ese gráfico. Se trata de regresiones múltiples para explicar ideología CAPÍTULO 4 269 izquierda-derecha del partido del alcalde (IPARTY) en el paso 1, y preferencias de gasto del alcalde (PRFAVG) en el paso 2. Los coeficientes de determinación se corresponden con las ecuaciones realizadas con todas las variables independientes señaladas aquí. Las variables centrales para medir la política de clase y raza se han destacado en negrillas: porcentaje de obreros, escalas izquierda-derecha del partido del alcalde, y población no blanca para el caso de Estados Unidos. Fuente: datos de encuestas del proyecto FAUI y datos secundarios procedentes de fuentes censales. Comentario sobre la tabla A.3. Modelo A. En dos países los resultados son robustos para el porcentaje de obreros y el partido, mostrando un modelo de política de clases (modelo A). Modelo B. El modelo B es intermedio. Esas variables no presentan efectos significativos en Canadá, ni en el paso 1, ni en el paso 2; sugiriendo, pues, poca política de clases. En dos de los otros países, diferencias en cuanto al nivel de respuesta de los alcaldes en cuanto a su pertenencia a un partido hacen más complicada la interpretación. Para simplificar se han analizado en la tabla sólo los alcaldes que han contestado su afiliación partidista. Para Australia, se trata de 37 sobre un total de 95, esto es, la mayor parte de los alcaldes australianos son independientes. En Japón, aunque algunos alcaldes contestan a la pregunta, los ayuntamientos suelen tener un alto grado de multipartidismo, por lo que hemos utilizado la medida de la cámara municipal para imputar el valor de la escala a los alcaldes en este país. En Australia y Japón, el paso 1 muestra que el porcentaje de obreros no tiene un impacto significativo en el partido del alcalde (incluso el contrario al esperado en Japón), pero en el paso 2, el partido si afecta a las preferencias fiscales del alcalde. Pudiéramos denominar, pues, a los casos de Australia y Japón como ‘politización partidista’ (party politized), pero no basada en la clase social. Pero este patrón sólo puede compararse con Estados Unidos y Canadá, donde modelos similares (esto es, omisión de alcaldes no afiliados a partidos) dan lugar a la inexistencia de impacto del porcentaje de obreros y IPARTY en los pasos 1 y 2. Este patrón amplifica el efecto de los partidos en Australia porque la mayoría de los alcaldes no son miembros. El caso de Estados Unidos es diferente, primero porque la raza (y la religión, católica o no, del alcalde) superan al porcentaje de obreros en la explicación de la ideología izquierda-derecha del alcalde en el paso 1. En el paso 2, el partido no afecta a las preferencias fiscales, mostrando, pues, una gran diferencias con los otros países, en los que el partido es la principal variable explicativa al respecto. La muestra finlandesa es para las ciudades grandes, la política de clases tienen menos efecto si los pequeños municipios son incluidos. El mismo modelo, en los pasos 1 y 2, fue especificado inicialmente para todos los países. No obstante la existencia de multicolinealidad (r>0.4) entre algunas variables nos hicieron que las omitiésemos; específicamente: País Finlandia Noruega Variable asociada Variable omitida IPCTBLUE IMEANEDU IV144 MAYYRS IPCTBLUE IPOP3544 IPCTBLUE IPCINCT Japón IPCTBLUE IPOP3544 IPCTBLUE IMEANEDU Estados Unidos IPCTBLUE IPCINCT 270 TERRY N. CLARK 6. Elaboración del ‘análisis de clases’, como es presentado en el gráfico 5 Usamos ítems comunes de los cuestionarios reflejados en la tabla A3, más variables socio-económicas reunidas por investigadores de Chicago y los participantes del proyecto FAUI para cada país. Indicadores de la tabla no explicados anteriormente son: • • • IPARTY: es una medida comparativa internacional de la ideología del partido en la escala izquierda-derecha (0 y 100, respectivamente), sin distinción de asuntos fiscales y sociales. Las puntuaciones proceden de una o dos fuentes. Primero se utilizó Castels y Mair (1984), que mediante 115 expertos colocaron a los partidos en una escala izquierda-derecha de 10 puntos in algunos países. Segundo, para países no incluidos en ese estudio se utilizó el auto-posicionamiento de ciudadanos afiliados a partidos a través de encuestas (Sani y Sartori, 1983). Para el caso francés, Hoffman-Martinot adaptó las escalas para dar cuenta de los cambios más recientes. La tercera fuente utilizada fue Klingeman, Hofferbert y Budge (1984), que amablemente nos cedieron sus datos. Para estos países en los que se tenían dos o tres fuentes se calcularon sus correlaciones, obteniendo valores cercanos a 0.9. Asignamos al partido del alcalde y concejales las puntuaciones de tales escalas para analizar, por ejemplo, el impacto del porcentaje de obreros sobre la ideología del partido del alcalde. Algunos análisis se replicaron utilizando los partidos como variables ficticias y aplicando regresiones logísticas. PRFAVG: media de las preferencias de gasto de los alcaldes en 13 áreas de política pública. La pregunta era: ‘Le importaría indicarnos sus preferencias en el gasto. Rodee una de estas seis respuestas para cada una de las siguientes 13 áreas de política. 1. Gastar mucho menos que ahora, 2. Gastar menos, 3. Gastar lo mismo que actualmente, 4. Gastar algo más, 5. Gastar mucho más, 6. No responde/No aplicable’. Las áreas de política eran: todas las áreas en su conjunto, educación primaria y secundaria, servicios sociales, calles y aparcamientos, transporte público, salud pública y hospitales, parques y zonas recreativas, vivienda para grupos desfavorecidos, policía, bomberos, stocks de capital, número de empleados municipales, salarios de los empleados municipales. La media para una ciudad se calculó si el alcalde daba respuestas para un mínimo de 4 áreas. SOCCONS: sumatorio de dos ítems sobre liberalismo/conservadurismo: CAPÍTULO 4 271 Q19 (V131). Está usted a favor o en contra de la educación sexual en las escuelas? 1. A favor, 2. En contra, 3. No sabe, no contesta Q20 (V132). ¿Considera que el aborto debe ser legal en cualquier circunstancia, sólo bajo ciertas circunstancias, o no debe ser legal bajo ninguna circunstancia? 1. Bajo cualquier circunstancia, 2. Bajo algunas circunstancias, En ningún caso debe ser legal, 4. No sabe, no contesta Por último, las regresiones ‘por mitades’ que se comentan hacia el final del presente capítulo, aparecen en la tabla A.4. TABLA A.4: Análisis de Distancia ideológica y organizativa de los alcaldes respecto a sus partidos (SDP). Desigualdades educativas IPARTY(escala izquierdaderecha) IPCTBLUE (% obreros) País SDP b t b t b t Estados Unidos Bajo 0.37 1.54 -0.19 -1.10 -0.31 -1.64 Alto 0.61 1.78 0.24 1.00 -0.41 -1.45 Bajo 1.64 1.17 -0.47 -1.33 Alto 1.25 0.81 0.43 0.58 Bajo -0.30 -0.34 .035 0.69 Alto -2.23 -0.99 .03 0.03 Bajo -0.25 -0.29 -0.36 -7.55 -0.44 -2.63 Alto -0.17 -0.11 -0.51 -5.40 -0.71 -1.89 Canadá Francia Finlandia Japón Noruega Alemania Italia Bajo -0.05 -0.04 -0.12 -1.81 -0.36 -1.39 Alto 1.65 1.01 -0.14 -0.89 0.71 1.76 Bajo 0.01 0.02 -0.21 -5.49 -0.08 -0.66 Alto -1.74 -1.35 -0.03 -0.17 -0.43 -1.11 Bajo -0.32 0.14 Alto -0.35 -3.05 Bajo -0.39 -2.32 Alto -0.05 -1.23 Nota: esta tabla divide las ciudades de cada país en dos mitades, con alto y bajo nivel de SDP. Altos niveles de SDP señalan la existencia de alcaldes más ‘independientes’ en cuanto a su ideología y dependencia organizativa del partido. Los resultados de las regresiones muestran que estos responden más a las desigualdades sociales existentes en el municipio (índice de Atkinson) en sus preferencias sobre políticas de carácter redistributivo (vivienda pública, servicios sociales, etc…), tal y como indican altos coeficientes de regresión (b). En cambio, alcaldes con bajos niveles de SDP son cercanos a sus partidos, responden 272 TERRY N. CLARK menos a las desigualdades locales (bajos coeficientes b) y más a la ideología de sus partidos y al porcentaje de obreros existentes en el municipio (altos coeficientes b para IPARTY e IPCTBLUE, respectivamente). Las columnas muestran los coeficientes b y t para tres variables independientes sobre las que se han dado claras hipótesis. El modelo completo es una regresión múltiple donde las preferencias de gasto de carácter redistributivo (REDISTX) es la variable dependiente, siendo las independientes las siguientes: IATKEDU5 (índice desigualdad educativa de Atkinson), MEDIA (uso de medios de comunicación), IPARTY (ideología izquierda-derecha del partido), IV144 (edad del alcalde), MAYED (años de educación del alcalde), MAYYERS (años como alcalde), FEMMAY (mujer alcaldesa), IPCTBLUE (% obreros, trabajadores manuales), IPOP3544 (% población entre 35 y 44 años), FORNSTK (% inmigrantes o nacidos en el extranjero) y CATHMY (alcalde católico). 7. Cuestiones acerca del enfoque de la NCP Un especialista preguntó si la NCP estaba ‘sesgada hacia las sociedades industrializadas’. Esto merece un comentario. Las proposiciones del capítulo 2 sugieren que la Nueva Cultura Política surge primero en áreas más prósperas, con habitantes con mayor nivel educativo, que tienen ocupaciones en el sector servicios y de alta tecnología, así como más jóvenes. Boulder, Colorado, es un caso ilustrativo, así como Orange County, en California. Ejemplos de asuntos de la NCP en la política de estos lugares son (1) la sensibilidad hacia asuntos sociales y (2) la gestión medioambiental. El liderazgo en lugares en los que se desarrolla la NCP incentivan los grupos voluntarios que se centran en asuntos concretos. En cambio, en lugares que gozan de menos prosperidad, con menor nivel educativo de sus habitantes, sectores industriales tradicionales, se encuentra más política tradicional y no NCP: clásicos asuntos relacionados con las necesidades de personas de menores ingresos, como el trabajo o el bienestar social, combinados con activismo político en torno a grupos étnicos, partidos y sindicatos. ¿Esta formulación refleja un sesgo hacia las sociedades industrializadas y menos sensibilidad hacia los países del Tercer Mundo? Si y no. Es una teoría que enfatiza características más desarrolladas en lugares como Boulder que en otros como Newark o Calcuta. Pero dado que las proposiciones identifican tales características (ingreso, educación, etc…) que distinguen las áreas, se comprueban comparando ciudades y países. Esto es, para comprobar nuestras propuestas se necesita variación: tanto ciudades ricas como pobres en las que los habitantes sean diferentes en las dimensiones que las proposiciones identifican. Para la mayor parte de los países tenemos ciudades por encima de un determinado tamaño, por ejemplo, en Estados CAPÍTULO 4 273 Unidos 1030 de más de 25 mil habitantes; en Canadá todas mayores de 22 mil. No elaboramos muestras de ciudades ricas o pobres, se usa la población de ciudades existente para un determinado tamaño de hábitat. Claramente, la muestra incluye más países occidentales, pero se trata de los países en los que, según las proposiciones hechas, cabría esperar el desarrollo de la NCP. No se trata de un sesgo en el sentido de ignorar un elemento causal clave. Pudiera considerarse un sesgo si no tratásemos de analizar los detalles de la política que no es NCP.Y esta sería asunto para otro libro. ¿Los análisis de regresión (OLS) sesgan los resultados? Muchos analistas de la tradición de la política de clases (por ejemplo, Hout et al., 1994) llaman la atención sobre el valor de la regresión logística. Los análisis para la política de clases de la tabla A3 fueron replicados por Ziad Munson (1995) mediante regresión logística, produciendo resultados muy cercanos a lo aquí presentados mediante OLS. 274 TERRY N. CLARK Capítulo 5 Del clientelismo a la Nueva Cultura Política en Colombia. Perspectiva desde la medición del Capital Social John Sudarsky Introducción E l surgimiento de la Nueva Cultura Política (NCP) representa un reto interesante para los países en proceso de Modernización. Ella se presenta como una imagen de futuro distinta a la de los partidos de clases, que en sociedades clientelistas se miraba como posible alternativa al desorden e inequidad del clientelismo (Sudarsky, 1988,1992). La diferenciación de los aspectos sociales y los fiscales, para ser Liberal en lo social y Conservadora en lo fiscal representa una alternativa diferente como futuro a partidos, por un lado, de “Izquierda” con énfasis en la intervención y propiedad del Estado, con agendas de ampuloso gasto o, en el otro, partidos conservadores “neoliberales”, con mayor preocupación por el equilibrio fiscal, desentendidos del gasto social y conservadores en temas sociales como la pobreza, la ignorancia y la desigualdad u otros mas “post materiales” como el aborto, el homosexualismo y la tolerancia étnica. En el caso de los modernizantes países clientelistas, situados en la polaridad Clientelismo/Partidos de Clase que establecen Clark e Inglehart en el capítulo segundo, la clarificación de la viabilidad de una ruta hacia los partidos de clases o hacia la NCP es un interrogante importante y con significativas implicaciones. Este artículo pretende hacer un primer esbozo de la viabilidad del surtimiento de la NCP o los Partidos de Clases en Colombia a partir de los resultados empíricos de la medición del Capital Social con el Barómetro del Capital Social (BARCAS) realizada, en el tercer trimestre de 1997, para el Departamento Nacional de Planeación (Sudarsky, 1998). El LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 275 objetivo principal es tratar de responder a la siguiente pregunta: ‘En lugar de Clientelismo, ¿Qué?’. A modo de contextualización de los análisis posteriores, en el primero se presentan algunos rasgos de la sociedad colombiana. En el segundo apartado se presentan algunos argumentos para articular la respuesta a la pregunta central del artículo, y en particular, en relación al capital social; así como los resultados genéricos del análisis del BARCAS; para, posteriormente, en el tercero, presentar cada uno de los componentes y su relación con el surgimiento de la NCP. En el cuarto apartado se explorará la potencialidad de diferentes ámbitos institucionales para acumular capital social y su relación con el surgimiento de la NCP. En todo caso, por cuestiones de espacio, se presentarán los resultados para aquellas dimensiones, variables e ítems que muestran una relación significativa con el tema que ocupa al presente artículo. Finalmente, a la luz de lo expuesto, en el quinto apartado, y a modo de conclusiones, se discuten algunas diferencias importantes que la naturaleza de la sociedad colombiana y su estadio de desarrollo plantean para el surgimiento de la NCP. 1. Colombia: caracterizaciones sociológicas y constitucionales Colombia pudo ser catalogada como una sociedad Neopatrimonial y de régimen político clientelista en base a la forma restringida de democracia que mantenía y al ser el clientelismo el imperativo de la política. Según Scott (1972), la estructuración de las jerarquías sociales en términos de relaciones patrón cliente se verían afectadas por el desarrollo económico. En concreto, los patrones de deferencia más señoriales característicos de la relación patrón cliente se diluirían para pasar a la política clientelista, donde los bienes a intercambiar dejarían de ser propiedad del patrón para ser generalmente del Estado, con un proceso de diferenciación de la mediación en diferentes aspectos y alimentadas estas cadenas con recursos cada vez mayores del Estado. La importancia de las formulaciones de políticas estaría en la implementación particularista de ellas. Luego, el mismo desarrollo económico iría creando mas ciudadanos que no requerirían la mediación del patrón para lo que necesitaran y, esta ciudadanía independiente, cambiaría la política hacia aquellas mas centradas en intereses y clases, con gran preocupación por la formulación de políticas. Este modelo, que lleva implícito 276 JOHN SUDARSKY la evolución hacia partidos de clases, se ha venido cumpliendo en sus dos primeras fases en Colombia. Es la tercera la que es sujeto de este análisis. En las sociedades latinoamericanas como Colombia, el clientelismo no es simplemente una anomalía en el proceso de la modernización; representa un importante elemento a considerar para resolver el “problema profundo del orden social” (Eisenstadt y Roniger, 1981). Y en ella cuenta, en particular, la continuidad de la estructura simbólica del Jacobinismo Hispano Católico (Merquior, 1991; Sudarsky, 1990, 1993), que tiene expresiones institucionales, especialmente, la proscripción de la sociedad civil. En el componente monista de esta tradición lo público es estatal y el resto es particular: no existe legitimidad para la esfera de la sociedad civil –lo público no estatal–. Adicionalmente, por el proceso de misceginación racial y el particularismo existía una muy permeable definición de los límites de las colectividades (Roniger y Sznajder, 1998). En Colombia esta estructura simbólica se expresaba en la Constitución de 1886, que regía a Colombia hasta 1991. En ella la soberanía está en la Nación, la autoridad viene de Dios, el voto se ejerce “como función constitucional” donde una vez que la persona vota ya no puede exigir nada de sus elegidos, todos los representantes deben representar el “bien común”, son responsables sólo ante sus conciencias e inviolables en sus opiniones. Con esto se prohibía la representación pública de intereses, con lo que lo único que quedaba era la representación privada de la clientela personal de cada político. El clientelismo no era, pues, un problema de estilo, sino un imperativo constitucionalmente institucionalizado. Si bien funcionaba muy bien en una arcadia rural de políticos patricios y gramáticos (Deas, 1993) con ciudadanía analfabeta, y reiterada con el Frente Nacional, terminó siendo incapaz para institucionalizar el manejo del conflicto. La Nación nombraba todos los funcionarios regionales (la elección popular de alcalde se había instituido en 1986) y de ahí en adelante los políticos hacían toda la mediación para la asignación de recursos. Todo esto cambió, por lo menos formalmente, con la Constitución de 1991. La nueva constitución de Colombia establece la soberanía en el Pueblo, Dios se convierte en “fuente de inspiración”. La colombiana se declara como una democracia participativa, con una pléyade de mecanismos de participación dentro de los que se encuentran la revocatoria del mandato de la rama ejecutiva (no la legislativa); se fijan prioridades para el gasto social y se descentraliza su ejecución y la administración pública; se instituye la elección de gobernadores y la doble vuelta para la elección de Presidente. Se elimina el artículo que obliga a la representación del “bien común” y los representantes son responsables antes sus electores, pero sólo por el CAPÍTULO 5 277 cumplimiento de su investidura. Se crea un sistema acusatorio de administración de justicia con el Fiscal General a la cabeza. Se revoca la elección del Congreso instituido bajo las anteriores reglas. En 1994 se realizan las primeras elecciones presidenciales dentro de las nuevas reglas y es elegido Ernesto Samper, liberal. En agosto de 1995 se destapa el llamado “Proceso 8000” donde se descubre el grado de la penetración de dineros del narcotráfico en la política e, inclusive, en la campaña del presidente. Debilitado por este juicio y sometido a ser juzgado por la Cámara de representantes, el gobierno central concentra su mermada capacidad en sobrevivir. El déficit fiscal se dispara, la corrupción se siente rampante. En Octubre de 1997 se realizan las elecciones de Alcaldes y Gobernadores y sus respectivos consejos y asambleas en una desincronización con las elecciones nacionales, que se da por primera vez, aún en contra de una reforma constitucional que impulsa Horacio Serpa, ministro del Interior de Samper, para evitar que se rompa tal sincronía cada cuatro años. Para las elecciones presidenciales de 1998 se enfrentan para la primera vuelta tres candidatos principales: Serpa, Liberal, Andrés Pastrana, Conservador, contendor de Samper en 1994, al frente de una coalición con liberales presidida por su exvicepresidente y el ex-fiscal, y Noemí Sanín, canciller durante el gobierno de Cesar Gaviria, en coalición de Independientes con Antanas Mockus, alcalde de Bogotá, como vicepresidente. Esta última recibe una votación inusitada, que es superada por tan solo 300.000 votos por el segundo candidato: Andrés Pastrana. En la segunda vuelta triunfa este sobre Horacio Serpa, en una votación que supera los doce millones doscientos mil votos, la elección con el mayor caudal electoral de la historia de Colombia. Este proceso de ajuste político-institucional es necesario entenderlo desde la perspectiva del clientelismo y su necesidad de nutrirse de su imperativo fundamental: la discrecionalidad del político para nombrar y asignar recursos de forma particularista. Para poder ejercer su mediación debe encontrar los resquicios disponibles para asignar donde gastar recursos y administrar su ejecución para poder repartir entre su clientela contratos, puestos o esperanzas. Debe ser visto como el que “logra traer el tocino” del barril de los puercos. En este sentido la Constitución del 91 suprime mucha mediación en las elecciones populares y establece la determinación de transferencias de recursos con asignación específica directamente a las circunscripciones regionales. Tales políticos ya no se requieren en igual medida puesto que los recursos llegan de manera automática. Los políticos que se nutren del clientelismo deben encontrar partidas que puedan administrar, las que, en el período 1994-1998, encuentran en los fondos de cofinanciación teóricamente 278 JOHN SUDARSKY administrados por el Departamento Nacional de Planeación para aumentar la racionalidad de la inversión regional, la cual termina ahora siendo asignada por cuotas a cada congresista. Se reviven con esto los auxilios parlamentarios suprimidos constitucionalmente. Adicionalmente, las gobernaciones, en un punto sobre el cual se volverá mas tarde, se encuentran libres de un control externo distinto al de las contralorías departamentales elegidas por los correspondientes cuerpos legislativos. Para 1999 un porcentaje importante de las gobernaciones y municipios se hayan en dificultades fiscales de primera magnitud, con altos niveles de endeudamiento. La información sobre las finanzas regionales sólo se encuentra disponible con atrasos de más de cuatro años (Rodríguez, 1999). Todo esto con conocimiento del gobierno central pero con la aplicación de una “negligencia benigna” (benign neglect) que contribuye a la “gobernabilidad” política. 2. Capital social y modernización: su medición con el BARCAS en Colombia En la perspectiva de medir el Capital Social y la participación se desarrolló un instrumento para medirlo en Colombia. El Capital Social, a diferencia de las formas más convencionales de capital, inclusive el humano, se encuentra en las relaciones entre las personas e instituciones y explica resultados que en su ausencia no se darían. Sirve para vincular lo micro y lo macro y es central en la investigación actual en ciencias sociales1. A partir de la investigación de Putnam (1993) en Italia, donde se demuestra la presencia del capital social explica el desarrollo económico en mayor medida que el desarrollo económico previo y, que a diferencia de este último, explica la efectividad del Estado, el concepto ha adquirido una vigencia singular2. Por ello se decidió medirlo en Colombia, donde el proyecto buscaba desarrollar una medida precisa del capital social, las dimensiones y variables que lo componían, e identificar aquellas que eran más significativas para explicarlo. Igualmente se buscaba, una vez determinado este último paso, mirar los resultados de Colombia en las variables mas significativas y compararlo con otros países. Esto último se logro porque la encuesta se diseñó sobre la base delWorldValue Survey (WVS) (Inglehart, 1995,1997) quien ha encontrado que los valores se pueden describir en dos grandes factores: la polaridad 1. 2. El Banco Mundial mantiene una Website sobre el tema: e-mail: [email protected] Para una recopilación del tema en español, véase Sudarsky (1997). CAPÍTULO 5 279 Supervivencia-Bienestar, y la polaridad Autoridad Tradicional-Autoridad Racional Secular. Para el Barómetro del Capital Social (BARCAS) se añadieron otra serie de preguntas que buscaban medir el capital social en diversos ámbitos y medir los procesos de transformación de formaciones sociales comunitarias (Gemeinschaft) y el posible proceso de destrucción de capital social por el cual estas se atomizan y eventualmente modernizan. TABLA 1: Clasificación comunitaria. Visiones del Individualismo Visiones de la Comunidad Negativa Positiva 2. Alto Logro, “Modernización” 4. “Sociedad Cívica Moderna” Efectividad Negativa 1. Familistas Amorales (Banfield, 1958). Deterioro comunal, individuación intermitente Comunitaria Positiva 3. Comunal o Gemeinschaft. El anterior proceso se ilustra con el esquema de clasificación comunitaria sobre el cual se regresará a lo largo del artículo. El esquema, que se articula por dos ejes (Comunidad e Individualismo), ilustra posibles rutas de la “modernización”: la ‘modernización intermitente’, que va del cuadrante 3 al 1, la del desarrollo económico, que lleva al 2, con el surgimiento de la nLogro y las distintas rutas al cuarto cuadrante, ya sea la “normal”, del 2 al 4, o la mas utópica, del 3 al 4. Una formación social puede encontrarse en cada uno de los anteriores cuadrantes. Así, comunidades indígenas aisladas pueden estar en el 3. La modernización intermitente, que a menudo incluye la exposición al mercado, va destruyendo la cultura tradicional dejando los consuetudinarios elementos de alcoholismo y prostitución, para llegar al proceso de atomización cuyo caso mas extremo es la cultura del Familista Amoral (Banfield, 1953), es decir, una cultura donde los siglos de opresión y explotación habían destruido todo rescoldo de responsabilidad de lo público y la lealtad y solidaridad se restringía por completo a la familia nuclear. Es sobre esta población atomizada sobre la cual se ensaña el clientelismo y cuya integración es vista por algunos autores como “funcional” para la sociedad. Simultáneamente se va dando el desarrollo económico con surgimiento de la nLogro para llegar al cuadrante 2. La discusión sobre el surgimiento de la NCP, e incluso de los partidos de clase, parte entonces del cuadrante 2 280 JOHN SUDARSKY hacia sociedades postmodernas, luego del proceso de individuación y el desarrollo económico. La discusión sobre la ruta dentro de la cual surge la NCP, especialmente de la ruta Clientelismo-NCP, se correspondería con el cuarto cuadrante luego del proceso de desarrollo, esto es, como queda estructurada la “sociedad moderna” o post-moderna. Los resultados del BARCAS se utilizarán para investigar las posibles vías de surgimiento de la NCP en un país “en vías de desarrollo”, con altísimos niveles de desconfianza y corrupción, superados tan sólo en ambos casos por Brasil. 2.1 Las dimensiones del capital social en Colombia A partir de la aplicación de análisis factorial al espacio conceptual y empírico que medía el BARCAS, se extrajeron dos factores: el Capital Social (Ksocial, en adelante), que explicaba 38% de la varianza, y Fe en Fuentes de Información NoValidadas (Renoval, en adelante), que explicaba un 12%, para un total de 50%. De las diez dimensiones que teórica y empíricamente emergieron del espacio medido, se presentarán los resultados más importantes para su posterior discusión. En el análisis factorial todas las dimensiones, excepto Información y Transparencia, tenían pesos factoriales con Ksocial, aunque aquella lo tenía con el Factor Fenoval. Una vez extraídos los factores, se calculó el puntaje específico que cada una de las personas tiene en cada uno de los factores y estas dos puntuaciones individuales son las variables dependientes que se analizan para entender cuales dimensiones y variables los explican mejor. La tabla 2 presenta los coeficientes de regresión estandarizados de cada una de las dimensiones con los dos factores3. Como puede observarse, hay dimensiones con efecto sólo en Ksocial, otras con efecto positivo en las dos, otras con efecto positivo en Ksocial y negativo en Fenoval y, finalmente, Información y Transparencia con efecto tan sólo en Fenoval. 3. Las regresiones en este caso son Stepwise. Se presenta en el punto de corte donde las dimensiones (o variables según sea el caso) no aportan mas de un 1% a la varianza explicada y/o su beta sea menor a .05. CAPÍTULO 5 281 TABLA 2: Las dimensiones del capital Social (Ksocial) y las Fuentes no validadas de Información (Renoval). Regresiones Estandarizadas de las Dimensiones con los Factores Ksocial y Fenoval. Dimensión Ksocial (Beta) Control social .21 Jerarquía .19 Republicanismo cívico .18 Renoval (Beta) .21 Medios .18 .28 Confianza institucional .18 .22 Participación política .17 -. 28 Participación cívica .14 -. 30 Solidaridad y reciprocidad .14 -. 25 Relaciones horizontales .12 -. 23 Información y transparencia .55 Al desglosar las dimensiones en variables concretas utilizadas para su conformación, aquellas que presentan un impacto más significativo en los dos factores son las que se muestran en la tabla 3. TABLA 3: Variables más importantes en cada dimensión, y su relación con Ksocial y Fenoval. Regresiones Estandarizadas de las Variables con los Factores Ksocial y Fenoval. Variable Factor Ksocial (beta) Confianza en las instituciones que controlan al Estado .43 Dimensión Control social Jerarquía .19 Educación Política Republicanismo cívico .20 Particularismo Politización de la Ciudadanía -.11 Actividades Medios .12 Participación política Habilidades Políticas .32 -.21 Confianza Gobierno .13 Confianza en Medios .22 Participación política Votación Total (todas los niveles de gobierno) Relaciones horizontales Solidaridad Horizontal 282 .15 .14 Medios Confianza institucional Factor 2 Fenoval (beta) -.18 .18 -.22 JOHN SUDARSKY Participación cívica Otras organizaciones voluntarias (no religiosas) .15 -.20 Solidaridad y reciprocidad Atomización -.14 .14 Información y transparencia Ciudadanos no tienen quien informe sobre problemas del país -.13 No participan más por falta de información -.14 Sabe en que se invierten los recursos de su ciudad/región .14 El Estado hace esfuerzos para informar a los ciudadanos 16 Los ciudadanos hacen esfuerzos para poder participar .16 La gente tiene quien explique problemas públicos .17 Los medios comunican problemas de fondo en lugar de chismes .28 Antes de proceder a la explicación de los resultados en relación con la NCP es necesario explicar el significado del segundo factor: ‘Fe en Fuentes de información no validada’ (Fenoval). Al procesar los datos se observó que frecuentemente las personas con menor nivel de estudios y menos participantes en actividades cívicas eran quienes, en las preguntas relacionadas con la calidad y suficiencia de la información, afirmaban estar mejor informadas u opinaban que la información que recibían de diferentes fuentes (partidos, estado, medios) era buena. Igualmente, se encontró que estas personas confiaban más en estas fuentes sin utilizarlas activamente, por ejemplo, confiaban en los periódicos sin leerlos. Por ello se pudo colegir que se trataba efectivamente de una creencia irrestricta (Fe) en fuentes de información sobre las cuales las personas no tenían un grupo de referencia con los cuales validar socialmente la información (racionalidades de referencia). Al desagregar las variables en sus ítems especificos se pudo detectar que las personas altas en Fenoval se hallaban atomizadas, aisladas socialmente, por falta de amigos, no tener reuniones sociales en el trabajo y no tener ningún eslabonamiento político. Se detectaron adicionalmente cuáles actividades eliminaban este aislamiento y proveían a la persona de un grupo de referencia frente al cual validar la información. Dentro de estos se destacan pertenecer a una organización voluntaria educativa, un grupo o partido político o haber votado en las elecciones para Cámara de Representantes. Geser (1998:238), en un contexto tan diferente como el suizo, apunta en el mismo sentido sobre este problema:‘El resultado es consistente, con regularidad general los ciudadanos inactivos carecen de las capacidades CAPÍTULO 5 283 cognitivas para organizar sus propias actitudes y relacionarlas con un marco de referencia de valores e ideologías mas abstractas’. 3. Las dimensiones del capital social en Colombia y su relación con la NCP Con el análisis presentado en el apartado anterior, y las aclaraciones realizadas al respecto, se puede proceder a analizar los resultados obtenidos, comenzando con el significado e impacto de las dimensiones, las cuales se presentan de acuerdo con el desarrollo del argumento. 3.1 Republicanismo cívico Dentro del argumento de la NCP el surgimiento empírico de esta dimensión es de una gran importancia. Clark, en un intento de caracterizar las diversas culturas políticas, formula como una de sus dimensiones la polaridad Republicanismo Cívico-Particularismo, del cual diferencia el ideológico y el no ideológico. Los “particularistas no ideológicos […] restringen su interés en la política a aquellos aspectos relevantes para la vida privada personal o las necesidades familiares, negando la esfera de la sociedad civil. Este particularismo no ideológico ha sido además identificado con los Familistas Amorales característicos del sur de Italia” (Clark, 1994: 8). El Republicanismo Cívico es característico de ciudadanos politizados, educados en los asuntos públicos, y con un sentido de responsabilidad por lo público. En este sentido, Putnam ilustra como esta concepción del ciudadano virtuoso fue reemplazada por el liberalismo en el siglo XIX con su concepción de derechos individuales: “Maquiavelo concluyó que las instituciones cívicas tienen éxito o fracasan a partir del carácter de sus ciudadanos o sus ‘virtudes cívicas’. De acuerdo con una larga interpretación del pensamiento político anglosajón, esta escuela‘republicana’ de humanismo cívico fue vencida posteriormente por Hobbes, Locke y sus sucesores liberales. Mientras los republicanos enfatizaban la comunidad y las obligaciones de los ciudadanos, los liberales enfatizaron los derechos individuales y el individualismo” (Putnam, 1993: 87). Igualmente Clark, en vez de catalogar a los Republicanistas Cívicos en términos de si son o no jerárquicos, indica que para ellos lo importante es garantizar que todos los actores involucrados en un tema o problema público tengan la posibilidad de decir lo que piensan. 284 JOHN SUDARSKY Pues bien, al ir construyendo las dimensiones, la referida al Republicanismo Cívico quedó claramente constituida de la forma que muestra la tabla 44. Aunque la brevedad del espacio no permite extenderse en cada una de las variables para ilustrar como esta dimensión tiene una superposición muy precisa con la NCP, a modo de ejemplo, cabe señalar los resultados obtenidos para el caso de la variable de Politización de la Ciudadanía, que guarda una relación muy potente con Ksocial. En concreto, los ítem constitutivos de esa variable referidos a la pertenencia a organizaciones de interés, así como el conocimiento y uso del mecanismo de participación ‘Cabildo Abierto’, mostraban una relación positiva con la dimensión Ksocial. En cambio, los siguientes mostraban una relación negativa:‘si no se le paga a uno por ejercer una función pública no tiene porque hacerla’,‘las personas pueden intervenir directamente ante el estado sin organizaciones que los representen’,‘una vez un candidato triunfa no hay porque ayudarlo a la implantación de su plan’, ‘la participación ciudadana es una excusa del Estado para no hacer las cosas bien’. La existencia de esta dimensión de ‘politización de la ciudadanía’, y su relación con el Ksocial5, confirman entonces como el aumento en esta disminuye el clientelismo y va en la dirección de la NCP, y elimina de un solo tajo toda la hagiografía por la cual se afirma que el Clientelismo –y la corrupción– son funcionales para aceitar el proceso de desarrollo. TABLA 4: La dimensión Republicanismo Cívico: variables. Regresión sobre Ksocial. Republicanismo cívico: Variables Ksocial (beta*) Particularismo** -.41 Educación política .44 Politización de la ciudadanía .34 Responsabilidad del éxito de lo público .28 Clientelismo -.23 Subíndice de igualdad política (Putnam) .21 Notas: * Estos betas son de la variable con la dimensión. ** Este particularismo es el no ideológico; el ideológico, bastante ausente de la cultura colombiana y latinoamericana por la debilidad de los limites colectivos y la misceginación racial, no tuvo relación ni con esta dimensión ni con el Ksocial. 4. 5. Las dimensiones se reconstruían con cada procesamiento de la información, primero, su interpretación teórica, después con un Pretest y luego con la muestra nacional en su conjunto. También tiene relación con Fenoval, específicamente con Particularismo, Gobierno Departamental y con algunos ítems de Educación Política. CAPÍTULO 5 285 3.2 Jerarquía o articulación vertical Si la pregunta fundamental que se está resolviendo es la de ‘en lugar de Clientelismo, ¿qué?’, quedaría por resolver si, en las culturas políticas semejantes a la colombiana, este ‘qué’ puede encontrarse en los Partidos de Clase. Mucho en la aportación de Clark e Inglehart al inicio de este libro establece la secuencia Clientelismo-Partidos de Clases-Postmaterialismo-NCP, e inclusive, la tipología de Scott indica la culminación de la transformación del clientelismo en intereses funcionales y, con ello, partidos de clases. La pregunta analítica es si hay que pasar por los partidos de clase o en cambio se puede hacer una transición directa del Clientelismo a la NCP. Para esto resulta útil mirar la dimensión de Jerarquía o Articulación Vertical, una dimensión con fuerte y exclusiva influencia en Ksocial. En la literatura se ha enfatizado las relaciones horizontales como generadoras de Ksocial. Ha menudo la articulación vertical se ve como un obstáculo para disminuir los costos de transacción, al suponer la existencia de agentes que “cobran peajes” para dejar que estas se den. Igualmente, en las culturas latinas se desechan mecánicamente, como una especie de “vacuna cultural”, aduciendo que son corporativistas, sin diferenciar el corporativismo de Estado característicos del fascismo y el Corporativismo Social característico de sistemas avanzados de partidos de clases como los alemanes, ingleses o suecos. Esta ‘vacuna cultural’ se corresponde muy bien con la estructura simbólica que prefiere, y a menudo obliga, la representación del Bien Común en lugar de la representación pública de intereses. Esta continuidad simbólica es en si misma un importante obstáculo para los Partidos de Clase, y en particular, para que estos hagan explícito a quiénes representan. Precisamente el límite del eslabonamiento entre intereses, partidos de clase y políticas económicas y sociales se dan en los sistemas Corporativistas Sociales caracterizados por regímenes Social Demócratas o laboristas donde las categorías de representación no han sido impuestas desde arriba sino que han surgido histórica y democráticamente. Igualmente, estos regímenes se caracterizan por los pactos sociales entre sindicatos y empleadores que comprometen a la sociedad. Para la medición del Capital Social era necesario comprobar si los mecanismos de articulación vertical contribuían o no a este modelo. La dimensión quedó constituida por las siguientes variables: ‘pertenencia a organizaciones de interés’, ‘solidaridad en relaciones verticales’,‘solución vertical a problemas colectivos’, así como organizaciones que realizan la mediación, en concreto: sindicatos, iglesia, partidos políticos y gremios. 286 JOHN SUDARSKY Los resultados del BARCAS muestran que la variable ‘Pertenencia a Organizaciones de Interés’ –que tiene las siguientes categorías: tener razones ideológicas para no pertenecer, no pertenecer por ser muy difusos o muy diversos los intereses que la persona tiene, pertenecer a una o varias organizaciones que además están federadas– su importancia explicar el factor Ksocial, no sólo como variable, sino también como ámbito, en una discusión a la que se llegará mas adelante. Las dos siguientes variables de la dimensión no tuvieron impacto en el Ksocial (‘esto es, ‘solidaridad con relaciones verticales’ y ‘solución vertical a problemas colectivos’). Adicionalmente, se constituyeron una serie de variables para medir el impacto de algunas instituciones que hacen la mediación, tales como la Iglesia, los partidos, los sindicatos y los gremios, asociaciones profesionales o cámaras. En concreto, estas variables medían tanto la confianza en cada una de ellas como instituciones, como la pertenencia (activa o no). Se comprobó que la Iglesia, que presentaba el mayor grado de pertenencia y confianza institucional, no contribuía al capital social. No se encontró el resultado de Putnam en Italia, donde cuanto más se iba a misa menos se participaba cívicamente, sino que se comprobó que todo este esfuerzo de pertenencia y confianza simplemente estaba conectado a otra esfera, si se quiere, “del otro mundo” y no tenía nada que ver con el Ksocial. A pesar de ello, adicionalmente se encontraron algunos resultados perturbadores que confirman el impacto negativo de esta variable en el desarrollo de la sociedad civil secular. Dentro de ellos, específicamente frente a las dimensiones de Jerarquía y Participación Cívica, se encontró que la pertenencia a la Iglesia estaba relacionada con buscar resolver los problemas colectivos “cada cual por su lado”, y la relación negativa entre la pertenencia a la Iglesia con pertenecer a una organización de intereses, a una organización que este federada y a participar en actividades cívicas, locales y el uso de los medios de comunicación. Regresando a las demás instituciones que hacen la mediación, y considerando instituciones que permitan los pactos sociales del neocorporatismo, y por ende, de los partidos de clase, el resultado más contundente al respecto puede observar en el gráfico 1, donde se ilustra como Colombia es uno de los países del mundo con menor pertenencia a estas organizaciones voluntarias, de lo que pudiera derivarse que ese tipo de arreglos, cuando se hacen, no tiene las bases sociales para comprometer a la sociedad en pactos de ese estilo. Clark ha demostrado que la caída de la votación para partidos de clase se produce cuando la composición laboral de una nación cambia de tener mayoría CAPÍTULO 5 287 obrera industrial a otra donde aumenta la preponderancia de los sectores profesionales. En esta línea de argumentaciónTherborn (1991) establece que los partidos socialdemócratas se establecen cuando un país pasa por la fase donde existe una mayoría de obreros industriales, incluida la construcción. Inglaterra tenía ya esta estructura laboral en 1800. El último país en alcanzar esta estructura fue Suecia en 1943. Otros países industrializados pasan de una fase campesina previa a la ‘Gran Transformación’ a una de preponderancia de servicios sin nunca pasar por una fase de mayoría laboral industrial. De un solo tajo toda la discusión de porque no surgen en Estados Unidos partidos socialistas queda resuelta. Japón por ejemplo, tampoco pasará ya por una mayoría laboral de trabajadores de cuello azul. GRÁFICO 1: Pertenencia a gremios y sindicatos. Comparación internacional. Pertenencia a Org. Voluntarias: Gremios 50,0% Taiwán Nigeria 45,0% 40,0% EEUU 35,0% 30,0% 25,0% Rep. Dominicana Australia Noruega Puerto Rico México Suiza 20,0% Perú Chile Venezuela Brasil Japón 15,0% Sudáfrica Sur Corea Alemania Alemania Or. Occ. España Turquía India 10,0% Argentina Filipinas Uruguay China Colombia Suecia Finlandia 5,0% Ucrania 0,0% 0,0% Rusia 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% Pertenencia a Org. Voluntarias: Sindicatos 60,0% 70,0% Nota: Porcentajes sobre el total de la muestra. Fuente: Encuesta Mundial de Valores, 1996-97. En el caso de Colombia la fuerza laboral industrial ha ido aumentando pero sin llegar nunca a más de un 20% y, desde 1975, comienza a “terciarizarse” con un gran remanente en el sector informal. Es más, la mayoría de los sindicatos son de trabajadores estatales y de ‘cuello blanco’ (maestros, 288 JOHN SUDARSKY empleados de la salud y bancarios, por ejemplo). Seguramente nunca se pasará por una fase laboral con mayoría industrial. Seguramente tampoco existirán en Colombia las bases sociales para desarrollar un sistema de partidos de clase. Mucho menos un sistema de Pacto Social que comprometa a la sociedad, basado en las dos grandes jerarquías de trabajadores y empleadores. Lo que queda entonces es el camino del clientelismo hacia el Republicanismo Cívico y/o NCP. La vía hacia los partidos de clase no es socialmente viable. 3.3 Control social La dimensión ‘Control de la Sociedad sobre el Estado y el Gobierno’ es la que muestra un mayor impacto en el Capital Social, reflejando el cambio de visión Estadocéntica a una visión Sociocéntrica (Cavarozzi, 1993). De las tres variables que la componen, ‘Confianza en las Instituciones que controlan el Estado y el Gobierno’, ‘Conocimiento y Uso de los mecanismos de Participación’ y ‘Accountability’, tan sólo la primera tiene un impacto directo significativo en el factor Ksocial. Los mecanismos de participación, como se explicará en el apartado sobre la dimensión ‘Participación Política’, son prácticamente desconocidos por la población y su impacto esta por debajo del umbral necesario para cerrar el circulo virtuoso que haga exigible el contrato que produce el capital social (Portes, 1993)6. En la confianza a las instituciones se destaca la que se tiene con la Fiscalía y, por su bajo nivel, aún en comparaciones internacionales, la confianza en los Partidos y el Congreso. Un hallazgo que tiene gran importancia para entender los mecanismos de gestación de la NCP, especialmente con el surgimiento de esta en la fase post-industrial, es la relación entre los valores de Logro y el Control Social. De todos los valores (a inculcar en los niños) que se estudian en el WVS (religiosos, obediencia, buenas maneras, etc.) tan sólo los de Logro presentaron una relación significativa y positiva con alguna dimensión, y esta fue la de Control Social. Si bien este valor/motivación ha sido profusamente estudiado con relación al desarrollo económico a nivel estatal (Inglehart ,1997), el hallazgo es que esta relación entre logro y Control Social se da también a nivel individual. Es decir, que el patrón de pensamiento y 6. Estos elementos en la conceptualización de Portes son muy relevantes según los resultados. Sin embargo, la restricción que el hace del capital social al impacto que este tiene solamente sobre la esfera económica excluye otras de singular importancia. CAPÍTULO 5 289 de acción asociados con la alta motivación al logro y el comportamiento empresarial traslada su forma de racionalidad de lo privado a lo público en términos del funcionamiento esperado y el control sobre el Estado. En este sentido puede estar indicando que la ruta hacia la NCP puede estar dándose simultáneamente con el desarrollo económico, y no en la secuencia desarrollo económico y después NCP implícitos en la discusión de Clark. En el modelo de Comunidad-Individualismo que se presentó arriba (tabla 1), implica que al pasar por el proceso de desarrollo económico, del cuadrante 1 al 2, se generan los elementos para pasar al cuatro, vía el Control Social. Sin embargo, dado el impacto que tiene la educación para llevar a la sociedad a un estadio básico de los valores de Logro, se puede también esperar que, tal y como establecen Inglehart y Clark, la NCP se dé entre personas más rica y más educada. Como se anotó arriba, las dimensiones‘Medios y Confianza Institucional’, por un lado, y la de ‘Republicanismo Cívico’, por otro, tienen impactos positivos en Ksocial y en Fenoval, es decir, que aunque contribuyen al Capital Social, también contienen elementos de Fe en Fuentes de Información No Validadas. Una suposición lógica, que deberá eventualmente ser confirmada empíricamente, es si Fenoval tiene una relación negativa con la NCP. La suposición básica es que aquellos con puntuación alta en Fenoval, más aislados socialmente, menos educados y con menores estándares de exigencia sobre la validez de la información que les proveen tales fuentes, tiendan a estar lejos de la racionalidad pública, y con ello de la NCP. Así, por ejemplo, en la dimensión‘Medios’ se diferencian claramente dos elementos, sin correlación alguna entre ellos7: por un lado, comportamientos activos con los medios, como llamar a un programa en vivo, escribir cartas al editor de un periódico o leerlo (esta última también encontrada en Italia por Putnam (1993) como indicador de fortaleza de actividad cívica) relacionado con Ksocial, y por el otro, la confianza en los medios (TV y Prensa), asociados con Fenoval.También cabe señalar que en cuanto a ‘Confianza Institucional’, que comprende la confianza en una gama amplia de instituciones, aparte de los resultados ya mencionados en cuanto a Fiscalía e instituciones políticas como el Congreso y los partidos, se destaca que la Confianza en el Gobierno Departamental está asociada con Fenoval. Cuando se regrese al análisis de los ámbitos para determinar elementos de la estructura institucional que permiten la acumulación de Capital Social este será un punto central de discusión. En cambio, coincidiendo con la tesis de la NCP sobre la estructuración de la 7. 290 Este resultado es uno de los que llevó a darle la interpretación de Fenoval al segundo factor. JOHN SUDARSKY política en temas específicos, se encontró que existía una gran confianza en los grupos ecológicos, de mujeres y étnicos, aún en las comparaciones internacionales desarrolladas. Sin embargo sólo en el caso de las ecológicas la membresía de estas organizaciones fue suficiente para tener un efecto significativo en el Ksocial nacional. 3.4 Participación política La dimensión de ‘participación política’, como las siguientes que se comentarán, tiene un impacto positivo en el Ksocial, y en cambio negativo en Fenoval. Las variables que dan cuenta de esta dimensión se muestran en la tabla 5. TABLA 5: La dimensión Participación Política: variables. Regresión sobre Ksocial. Participación política: variables Ksocial (beta) Actividades políticas electorales: Votación .32 Habilidades Políticas .23 Eslabonamiento Legislativo .29 Mecanismos de Participación (conocimiento y uso) .18 Actividades Políticas .12 Eslabonamiento Ejecutivo .12 Partido .07 De la conformación de esta dimensión pueden destacarse los siguientes elementos para la discusión sobre la NCP. En primer lugar, la ‘habilidad política’, que incluye ciclo completo de la negociación política desde organizarse, identificar un problema común, ejercer presión, llegar a un acuerdo, hacerlo cumplirlo, supervisarlo y premiar el liderazgo positivo, tienen un impacto significativo en Ksocial, así como una muy alta relación con la educación, con lo que se confirma una vez mas la importancia de la movilización cognitiva, planteando el que esta sea un requisito para el surgimiento de la NCP. En segundo lugar, la variable ‘votación’, sumatorio de las votaciones legislativas y ejecutivas en las cuales la persona había votado en los últimos cuatro años, permitió discernir que la abstención electoral era mucho menor de lo anteriormente se pensaba. En concreto, se encontró que los abstencionistas permanentes eran mucho menos de lo sostenido, CAPÍTULO 5 291 llegando tan solo a 15% de la población, a la que habría que añadir una parte del 16% que decía no poder votar. Igualmente, el 10% de la población, habiendo votado alguna vez, no lo había hecho en los últimos cuatro años. No obstante, con la desincronización de las elecciones departamentales y locales de las nacionales este problema debería disminuir de manera importante al haber elecciones más frecuentemente, lo que se pudo comprobar en la segunda vuelta en las elecciones presidenciales en los cuales votaron doce millones doscientos mil Colombianos, una cifra nunca antes alcanzada, en una contienda electoral donde claramente se veía que el voto de cada cual podía hacer la diferencia. En tercer lugar, no se encontró relación entre la democracia representativa, medida como Eslabonamiento Legislativo8, y la democracia participativa, medida como Conocimiento y Uso de los Mecanismos de participación, que comprendía una lista más amplia que la incluida en Mecanismos de Participación para Controlar el Estado, mencionada arriba. En concreto, respecto a la‘Democracia Participativa’ se encontró que la población tiene un muy bajo conocimiento de los mecanismos, especialmente aquellos que son colectivos. Sin embargo, se encontró que los mecanismos de participación en el ámbito educativo y en las agrupaciones proveedoras de salud estaban algo mejor. El impulso a esta ha sido tan débil que la población simplemente no la tiene dentro de sus categorías políticas. No es entonces una sorpresa que esté por debajo del umbral que produciría impacto en el Ksocial. Por otro lado, el conocimiento de estos mecanismos tiene una correlación muy fuerte (.54) con ‘Habilidades Políticas’. La ausencia de democracia participativa restringe la actividad política tan solo a la votación, con todas las limitaciones que esto implica (Verba et. al., 1995) Respecto al ‘Eslabonamiento legislativo’, se encontró que el 54% de la población mayor de 18 años tenía un valor igual a cero en esta variable9. Si la democracia participativa es débil, la representativa, aun con los siglos de vigencia, no esta mejor, y tampoco contribuye al Ksocial. Como se verá 8. 9. 292 Se preguntó, para cada una de las instancias legislativas –Senado, Cámara, Asamblea Departamental, Concejo Municipal y Juntas Administradoras Locales– si la persona votó en tales elecciones irespectivamente de sí su candidato fue elegido, si este fue elegido y cual de todos los posibles representantes era el mas cercano al entrevistado. Estas calificaciones se sumaron para arrojar el resultado de Eslabonamiento Legislativo. Se realizaron preguntas sobre por qué se votó por el representante más cercano, con razones que van desde las mas tradicionales (familia, conocimiento personal, clientelismo) hasta las mas modernas (cumple lo que promete, conozco su trayectoria, el programa), datos cuyo cruce detallado esta aún por realizar. JOHN SUDARSKY más adelante en el análisis de ámbitos, esta carencia de eslabonamiento esta determinada institucionalmente por las reglas formales de elección, con la regla de representación proporcional en la maléfica versión colombiana. Eslabonamiento Junta Administradora Local Eslabonamiento Consejo Municipal Eslabonamiento Asamblea Departamental Eslabonamiento Cámara de Representantes Eslabonamiento Senado de la República TABLA 6: Resultados de preguntas sobre eslabonamiento legislativo por Cuerpo. ¿Sabe Ud. Quien es o hubiera sido su representante en c/u? 2.53 3.85 2.81 2.87 6.36 ¿Sabe si salió elegido? 1.13 6.67 5.77 6.10 2.97 ¿Cuál de ellos es su representante más cercano? 6.15 1.64 .29 .21 .37 Promedio Eslabonamiento 4.46 6.83 3.92 3.97 4.33 3.5 Participación cívica La ‘Participación cívica’, constituida esencialmente por la participación en organizaciones voluntarias seculares, es decir, no religiosas, permite un análisis detallado y comparativo de la participación –activa y no activa– en estas organizaciones; en concreto, si algunas de ellas están por encima de un cierto umbral de impacto en el Ksocial, así como desbrozar el estado de desarrollo de la sociedad civil, es decir, la esfera de lo Público No Estatal, ausente de la estructura simbólica en el Jacobinismo Hispano Católico. Como se verá mas adelante, aunque 43% de la población no pertenece a ninguna organización voluntaria secular, la sociedad civil (en comparación con la política y el Estado) sigue siendo el ámbito con mayor contenido de Capital Social. Dentro de las organizaciones voluntarias, destacan por su alta membresía los clubes deportivos y sociales, las entidades educativas y, por debajo de un umbral de impacto, las de salud. Los partidos y grupos políticos, con alta pertenencia, presentan el menor nivel de membresía activa sobre total. CAPÍTULO 5 293 La comparación internacional mediante la Encuesta Mundial de valores (WVS) respecto a la participación activa en nueve organizaciones10 arroja un resultado aceptable para Colombia cuando se incluye la membresía en organizaciones religiosas (por debajo de Suecia, pero por encima de Chile). Sin embargo, cuando se excluyen las organizaciones religiosas, Colombia pasa de un aceptable lugar a quedar por debajo de la India. Más concretamente, cuando se considera el peso de la pertenencia a organizaciones voluntarias religiosas sobre el total, Colombia tan sólo queda por debajo de Nigeria, mostrando lo tradicional y poco secular que la participación en organizaciones voluntarias es y la necesidad de desarrollo de una sociedad civil secular (gráfico 3). 10. Iglesia, club deportivo, social etc., artística musical y/o educativa, sindicatos, partidos políticos, ecologista, profesional cámara o gremio, caridad, y otras. 294 JOHN SUDARSKY GRÁFICO 2: Pertenencia activa a asociaciones (pertenencia a 9 asociaciones incluidas en la Encuesta Mundial de valores, 1997). Pertenecia a nueve Organizaciones voluntarias: VWS, 1997 EEUU 212.6% 190.9% 211.6% República Dominicana 113.0% México 79.1% 103.0% Brasil Noruega 50.5% España Uruguay Finlandia Japón Rusia 0.0% CAPÍTULO 5 111.2% 109.0% Activos con religión Activos sin religión 89.7% 61.7% India 142.3% 90.7% 98.8% 90.5% 98.4% 84.8% 96.5% 88.8% 90.5% Suecia Perú 149.2% 145.7% 140.8% 82.4% 80.4% Chile 161.8% 172.8% 118.2% 63.5% 84.5% 80.6% 58.8% 68.4% 60.7% 64.6% 51.8% 64.4% 48.9% 58.4% 41.3% 56.0% 42.7% 55.7% 41.8% 55.1% 40.5% 53.7% 43.8% 51.9% 43.9% 47.1% 42.1% 27.3% 26.1% 17.6% 15.8% 50.0% 100.0% 150.0% Porcentaje acumulado 200.0% 250.0% 295 GRÁFICO 3: Pertenencia a organizaciones voluntarias religiosas sobre el total (1997). Porcentaje de Organizaciones voluntarias que son religiosas Comparación internacional VWS 1997 Nigeria 45.7% Colombia 44.2% Sudáfrica 41.5% Puerto Rico 31.6% Chile 31.3% Perú 29.5% España 29.3% Brasil 27.7% México 27.6% Argentina 26.5% Uruguay 25.0% Venezuela 24.8% Rep. Dominicana 24.3% Corea del Sur 24.1% Filipinas 23.8% EE.UU. El porcentaje de miembros activos de pertenencia a Org. voluntarias religiosas se dividió por el porcentaje acumulado de miembros activos de 9 Org. voluntarias entre las cuales está incluida Org. voluntaria religiosa. 23.5% India 19.8% 18.4% Finlandia Suiza 16.8% Taiwán 15.4% Alemania Occ 13.8% Alemania Or. 11.3% Japón 10.6% Rusia 10.2% Australia 10.2% Noruega 8.4% Suecia Turquía 8.0% 4.4% 0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40% 45% 50% OV Religión / OV Total 296 JOHN SUDARSKY 3.6 Solidaridad, reciprocidad y relaciones horizontales Por lo que se refiere a la dimensión ‘Solidaridad y reciprocidad’, la variable con mayor impacto negativo en Ksocial y positivo en Fenoval fue ‘atomización’. La medición de ésta se hace por medio de los ítems que se muestran en la tabla 7, en donde se presentan los betas del ítem con la dimensión, esencialmente para mostrar la polaridad con que cada ítem tiene con la variable. A través de estos resultados puede ilustrarse un obstáculo fundamental para el surgimiento de la NCP en, seguramente, varias sociedades latinoamericanas: la falta de integración social de un porcentaje importante de sus miembros. Como se ha comentado, implícitamente se asume que es a través de las relaciones patrón-cliente como, desafortunadamente, se produce la integración social de estos atomizados miembros de la sociedad. Igualmente, puede apreciarse que un elemento central de esta atomización es la no afiliación a alguna forma de seguridad social, una proxy utilizada para medir la pertenencia al sector informal de la economía. De nuevo aquí se regresa al tema de la ruta del clientelismo a la NCP, pues para ello estos trabajadores informales deben ser incorporados, ya que fácilmente estos grupos pueden ser víctimas del populismo a través de fuentes no validadas de información (o sea, el factor Renoval). Pero, como puede verse en el conjunto de la dimensión, no es sólo un problema de informalidad laboral. Es algo mucho más complejo y profundo y una realidad social más difícil sobre las cuales la elaboración de una política social dista mucho de haberse formulado. TABLA 7: Dimensión Solidaridad y Reciprocidad: ítems de la variable atomización. Regresión sobre Ksocial. Variable Atomización: ítems Afiliado al Seguro Social, a una Caja de Previsión o algún otro Fondo de Pensiones y Cesantías Ksocial (beta*) -.32 Eslabonamiento Legislativo Cero .32 Es prácticamente imposible encontrar amigos porque cada cual piensa en sí mismo .30 Solidaridad: está solo .28 Nunca tiene reunión con la gente del trabajo .28 Nunca tiene reunión con los vecinos .27 No pertenece a ninguna organización voluntaria .24 Solidaridad Nadie lo ayuda .21 Enraizamiento: Vive en este lugar hace menos de seis meses .15 Solidaridad Económica no tiene quien lo ayude .09 CAPÍTULO 5 297 Lo anterior se aprecia igualmente en la dimensión ‘Relaciones Horizontales’, frecuentemente mencionadas en la literatura sobre el Ksocial, y sobre la que es difícil una intervención directa11. Respecto a la NCP, la cuestión principal es la existencia de lo Público y el desarrollo de confianza interpersonal entre extraños. Desde que Banfield (1958) estudió Calabria y detecto la preponderancia de cultura de Familistas Amorales, se viene hablando de culturas mafiosas. Como ya se ha mencionado, estos elementos dificultan enormemente la NCP y hacen muy susceptible la sociedad al clientelismo, la corrupción y el oportunismo. El aislamiento en torno a la Iglesia y la Familia son mecanismos de perpetuar esta situación. A este respecto, a lo largo de este artículo se han hecho referencia varias veces al impacto de la tradición Jacobino Hispano católica, la pertenencia activa o no activa la Iglesia y a otras organizaciones voluntarias católicas (85% de los colombianos afirmó ser católico), tienen sobre el Ksocial, y específicamente, a como la estructura simbólica impresa a lo largo de los siglos alimenta el clientelismo. La continuidad de esta estructura simbólica dificulta enormemente la transición del Clientelismo a la NCP, estructura que es alimentada todos los días en la misa misma: la Virgen y todos los santos son mediadores ante Dios. La estructura jerárquica desde el obispo hasta el Papa también se repite allí. A decir verdad, la evidencia sobre la relación entre el Catolicismo y el Clientelismo es bastante contundente12, e inclusive Inglehart (1998) en una perspectiva mundial muestra como las sociedades con herencia católica tienen mayor desconfianza interpersonal y mayor pobreza. Las visiones que se transmiten en esta tradición refuerzan la necesidad de mediación, el no responsabilizarse por lo público y que los problemas colectivos los resuelva cada cual por su lado. La continuidad de esta estructura condicionan los procesos de modernización de estas sociedades. La problematización cultural de sus premisas y el desarrollo de una sociedad civil secular son elementos esenciales para disminuir su impacto. 11. Un muy interesante experimento en este sentido fue el realizado por Antanas Mockus en Bogotá. Ver recuadro. 12. Véase Clark (1975, 1983), Miranda y Walzer, en Clark (1994). Una comparación cuantitativa de cuatro ciudades, con Boston y Chicago incluyendo a sus comunidades católicas e irlandesas véase, Gunes Ayata en Luis Roniger y Aysa Gunes-Ayata, 1994. Para una descripción elaborada del impacto del Jacobinismo Hispano Católico, véase Sudarsky, 1990. 298 JOHN SUDARSKY 3.7 Información y transparencia: Fe en fuentes de información no validadas (Fenoval) Respecto a la dimensión de ‘Información y Transparencia’, que es componente básico del factor Fenoval, la población en general tenía una opinión bastante negativa sobre la calidad de la información que recibe y lo poco que ella le ilustra hacia donde va el país. Adicionalmente, y esta es la conclusión del segundo factor, muchos de aquellos que le atribuyen confianza y validez a las fuentes y su información son personas que no tiene como validar socialmente tal información, por los fenómenos de aislamiento y atomización mencionados. Por ello, para el desarrollo de la racionalidad pública, los ciudadanos ilustrados y politizados característicos de la NCP, la oferta pública de información sobre la cual participar es fundamental.Y en ello, la oferta de información por parte del Estado es indispensable, especialmente cuando su ambigüedad, imprecisión y carencia son notorias. 4. Estructuras institucionales: los ámbitos Retomando las preguntas sobre la viabilidad del surgimiento de la NCP en países como Colombia, se estableció la imposibilidad de surgimiento de partidos de clases, en buena medida por la carencia de una mayoría laboral industrial, la carencia de gremios y sindicatos fuertes y la amplitud del sector informal. Se estableció entonces que varios elementos de la NCP, aquellos caracterizados dentro del Republicanismo Cívico, son en este caso la polaridad lógica y empírica al Clientelismo. Más allá del Populismo –en el fondo el paroxismo final del clientelismo– lo que queda entonces por estudiar es si los ámbitos de acumulación de Capital Social efectivamente lo contienen y si estructuralmente se pueden convertir en semilleros y receptáculos de acumulación de Ksocial, y expresión del Republicanismo Cívico y la NCP. Para este análisis se construyeron índices para diversos ámbitos, cuidándose de incluir suficientes ítems en la encuesta del BARCAS para medirlos, así como mecanismos para desagregar estos en sus componentes. Una vez calculadas las variables dependientes Ksocial y Fenoval, se hicieron regresiones de ellas con estos índices elaborados para los distintos ámbitos. Estos se midieron como se presentan en la tabla 8. Adicionalmente estos ámbitos, en los casos que se indica, fueron desagregados en distintos territorios, CAPÍTULO 5 299 desde el societario, nacional, departamental, etc. hasta el barrio. En la misma tabla se presenta, de forma agregada, cuales de ellos efectivamente contienen Ksocial y Fenoval. TABLA 8: Ámbitos con Potencial para contener Capital Social. Regesión sobre Ksocial y Fenoval. Ambitos Subámbitos Ksocial (beta) Fenoval (beta) Familia: Nucleares, Parentesco y Simbólico (Compadrazgo). Relaciones Interpersonales Educacional Trabajo .14 -.18 Recreación Religión. Medios .28 .44 Sociedad Civil Articulación de Intereses, Sindicatos y Gremios y desagregados territoriales en Vecindario, Localidad, Ciudad, Departamento, Nación y Sociedad. .46 -.29 Política Partido y la desagregación territorial, con la excepción de vecindario donde no hay elecciones .28 -.29 Estado y Gobierno Desagregación Territorial .18 .39 En el análisis de los ámbitos es importante considerar tanto aquellos que contienen cada uno de los factores, especialmente el Ksocial, como aquellos que no lo contienen. Como se puede ver, el principal contenedor de Ksocial es, de lejos, la Sociedad Civil, seguidos por el ámbito de la Política y los Medios (cargados a Fenoval, como se ha discutido, por los elementos de confianza) y, en otro orden de magnitud más bajo, el Estado (alto en Fenoval), y por último, las relaciones Interpersonales. Al considerar los ámbitos, de forma desagregada, y en sus distintos niveles, se encontró lo siguiente: ni lo religioso, ni lo recreacional acumulan Ksocial ni Fenoval, como tampoco lo hacen ninguno de los índices de Familia (nuclear, parentesco y compadrazgo), confirmándose así las tesis anteriores sobre la Iglesia y el Familismo Amoral. Para los que si muestran relación con estos factores, se presenta la tabla siguiente, en la que se hacen unos breves comentarios. 300 JOHN SUDARSKY TABLA 9: Ámbitos desagregados: relación con Ksocial y Renoval (regresiones). Ámbitos Ksocial (Beta) Relaciones Interpersonales (total) .14 Educativo .16 Trabajo Medios Sociedad civil Vecindario Estado y Gobierno -.14 Comentarios Efecto en la dirección correcta, relación con Ksocial y Renoval. Contenedor importante de Ksocial. -.13 No logra acumular Ksocial .29 .42 Explicación según dimensión: actividad a Ksocial. .15 -.17 Societario -.11 -.13 Societario Política Renoval (Beta) Ámbito real de política disminuye Fenoval. Vacío por fuera de lo societario, que también puede ser “virtual”. Nacional .22 Pertenencia a Org. Interés .19 Agrega Ksocial, real, parte de Sociedad Civil Gremial .17 Aunque bajo en pertenencia, aporta al Ksocial adicionalmente a organizaciones de interés. Partidos .15 Elemento adicional de Política junto con Nacional como receptáculos de Ksocial. El Societario disminuye Fenoval. Los demás de política no entran. Brecha de Política por debajo de lo Nacional. Societario .20 Departamental -.25 Aumenta Ksocial, disminuye Fenoval. Brecha de aquí hacia lo societario. Queda vía organizaciones de interés y gremios; el nivel societario disminuye Fenoval. Estos dos disminuyen Renoval. .29 Alto en dos factores; mezcla de ilusión y realidad .14 Gran agujero institucional, aumenta Fenoval. Institución “virtual”. Nota: sólo se incluyen los resultados significativos. 4.1 Las brechas institucionales del capital social Los resultados muestran, pues, un gran vacío en la Sociedad Civil, más allá del barrio o lo local, como espacio institucional donde se pueda acumular capital social. Igualmente en cuanto al Estado, tan solo a nivel Societario se logra acumular Ksocial, aunque su relación positiva con Fenoval hace sospechar a este nivel exista un elemento de ilusión. De todos modos, de este nivel territorial hacia abajo los gobiernos no permiten acumular Ksocial. CAPÍTULO 5 301 Pero, más complicado aún es el caso del Departamento pues no sólo no acumula Ksocial en ninguno de los tres segmentos (sociedad civil, política y estado) sino que acumula Fenoval en lo estatal. Es un verdadero “agujero negro” que trunca institucionalmente la posibilidad de expresión de alguna racionalidad pública. Finalmente, en la esfera ‘Política’, más cercana al tema de surgimiento de la NCP, se encuentra que la única esfera territorial que acumula Ksocial está a nivel nacional, pero sobre todo verticalmente en los partidos, que, como se ha sostenido, contribuyen más al importante problema de la gobernabilidad que al de la participación política. Las dificultades de expresión del Republicanismo Cívico se estrellan, pues, contra estructuras institucionales formales, en este caso las reglas de juego legales, que impiden su expresión, y facilitan el clientelismo y la corrupción. El caso de los departamentos, las unidades territoriales que agrupan municipios, y la Cámara13, ambos basados en la misma circunscripción electoral departamental es un buen ejemplo de estas dificultades. La Cámara presenta la menor votación de todas las elecciones14, y la Asamblea Departamental supera tan sólo al Senado. Los eslabonamientos legislativos (asambleas y Cámara) son los más débiles. Una vez elegidos los representantes, es en esta circunscripción electoral donde los ciudadanos ven a sus elegidos mas distantes, es decir, donde en menor medida consideran que son los ‘representantes más cercanos’. El imperativo del clientelismo para evitar definir la representación de un territorio específico en lugar de un difuso riego de clientelas en un territorio mas amplio llevó a que en la legislatura de 1998 se introdujera una reforma constitucional eliminando las Provincias, opción introducida en la Constituyente del 91, reforma tramitada sin ninguna discusión pública y a espaldas de la nación. A todo esto se añade una ausencia de información pública sobre el funcionamiento de los gobiernos departamentales y de ahí su efecto en Fenoval. Sin ella poca es la transparencia y “accountability” que se puede lograr, pocas las bases sobre las cuales validar la información. 4.2 Los partidos Clark e Inglehart muestran como los partidos de clase son unos obstáculos frente al surgimiento de la NCP por forzar una intermediación adi13. Dos representes por cada departamento y uno adicional por cada 250.000 habitantes. 14. Es interesante que esta sea la actividad electoral con mayor impacto en disminuir Fenoval, aunque no aumente Ksocial. ¿Que es lo que aprende la gente cuando participa en estas elecciones? Muy posiblemente lo clientelistas que son ellas. Puede ser una lección en escepticismo político. 302 JOHN SUDARSKY cional entre los ciudadanos y las administraciones municipales, e imponer sus agendas, en vez de la de los ciudadanos. Adicionalmente, cuánto mas coherentes ideológicamente y mas estructurados jerárquicamente, menor es la posibilidad de surgimiento de la NCP. Sin embargo, en la medición del Ksocial, los partidos (y grupos) eran un ámbito que contenía Ksocial, con baja confianza, alta pertenencia, aunque no activa, contribuyendo, por un lado, a la muy débil gobernabilidad del país, pero por otro, no haciéndolo a la participación política. Adicionalmente, la pertenencia a los partidos disminuye Fenoval al proveer este ámbito una racionalidad de referencia respecto a la cual validar la información: un papel ideológico de la mayor importancia. La preocupación sobre la coherencia ideológica y la estructuración jerárquica como obstáculos para el surgimiento de la NCP podría minimizarse en el caso de una sociedad como la Colombiana, dada la poca viabilidad de surgimiento de los partidos de clase. Pero con ello, también la posibilidad de resolver una serie de problemas a los que estos hicieron una contribución positiva, tales como la transformación de la franquicia electoral, la conversión del particularismo al universalismo y la gobernabilidad democrática producto del compromiso con los acuerdos a los que se llegaban, especialmente en régimen parlamentarios. Para una sociedad como la colombiana, el problema surge porque precisamente las estructuras particularistas, clientelistas y neopatrimoniales se reproducen en los partidos que surgen en ellas, donde, adicionalmente, la definición de límites de las colectividades es muy débil. Clark señala una serie de requisitos mínimos en las estructuras de los partidos para que no sean un obstáculo para la NCP: listas únicas, representación proporcional en unos casos o, en otros, distritos electorales unipersonales donde el ganador se lleva todo. En el caso colombiano los partidos son simplemente razones sociales que distribuyen su endoso a múltiples listas en una misma circunscripción, listas que terminan siendo unipersonales pero sin eslabonamiento territorial. La representación proporcional, teóricamente diseñada para asegurar la representación de las minorías, termina atomizando la sociedad. Por el sistema de cocientes y de residuos, para los políticos es preferible dividir las listas que pueden sacar más candidatos con menor número de votos en base a los residuos, que elegir representantes por el altísimo cociente electoral. Todo esto ha cambiado bastante con la reforma política aprobada en el 2003. En ella se introducen los conceptos de cifra repartidora (todos los representante de una circunscripción se inscribe con un numero igual de votos), el umbral (la proporción del total de votos necesario para que los CAPÍTULO 5 303 de un partido o movimiento sean contados), que impide la proliferación de partidos pequeños, las listas únicas por partido, la prohibición de la doble militancia y una ley de bancadas. Sin embargo, el tema crítico de la circunscripción electoral no se tocó. Pareciera que el país hubiera tomado la línea de la gobernabilidad y los partidos, en lugar del de la “accountability” y responsabilidad ante los electores, camino que no apuntala mucho hacia el surgimiento de una NCP. Queda entonces, con toda la incertidumbre de cual termine siendo la reforma política, una amplia agenda para resolver el problema de representatividad y eslabonamiento y para que los partidos articulen la representación de la ciudadanía. ¿Que elementos pueden ser parte de esta agenda? En primer lugar el rediseño de los distritos electorales, especialmente el de los departamentos que eligen la Cámara de Representantes para dividirlos en territorios específicos unipersonales que eligen su representante, es decir, donde el ganador se lleva todo y puede ser llamado a cuentas por su electorado. Esto incluye adicionalmente la revocatoria del mandato a representantes15. Adicionalmente la agenda incluiría la realización de elecciones primarias para seleccionar los candidatos y la posibilidad de escoger candidatos de listas de distintos partidos. Pero esta agenda tendrá que esperar a ver que surge de la reforma política, y una vez esta surta efecto, dilucidarlo. Finalmente, ante la posibilidad eventual de una sociedad mucho mas multipiramidal, mas orientada a lo territorial, mas densamente tejida por una sociedad civil con acceso autónomo al Centro ¿Cuál debe ser la estructura organizacional y la ideología que deben articular? Antanas Mockus, filósofo y matemático, representa el ejemplo más sobresaliente de la Nueva Cultura Política en Colombia. Su enfoque es más conocido mas por la espectacularidad de algunas de sus intervenciones para “deconstruir” situaciones que no logra cambiar por otros medios, que por su muy precisa intervención para cambiar la cultura política del particularismo y el clientelismo y construir una nueva cultura ciudadana con el énfasis en el “saldo pedagógico” de sus intervenciones. Partiendo del divorcio entre ley, moral y cultura, cabe referirse a sus intervenciones en dos períodos de alcalde en Bogotá. 15. Como ilustración de este mecanismo, introducido por los Norteamericanos después de la Segunda Guerra Mundial en el Japón, para disminuir el poder de las burocracias locales, incluía la posibilidad de que un tercio del electorado iniciara la revocatoria del mandato de un concejal o un oficial administrativo y una mayoría de los electores lo hiciera para revocar el mandato de los representantes (Hoffman-Martinott, en esta obra). 304 JOHN SUDARSKY Luego de renunciar a la rectoría de la Universidad Nacional, su alma mater, salió elegido como alcalde de Bogotá (1993-1998) con el compromiso de cambiar la Cultura Ciudadana. Como Alcalde implementó unas nuevas reglas de juego con los miembros del Concejo Municipal, al cortar de tajo las practicas clientelistas, aprovechando el cambio legal introducido por su antecesor que los sacaba de las Juntas Directivas de las entidades públicas de Bogotá. Los Concejales se alimentaban de la adjudicación fragmentada a su clientela de diferentes contratos, especialmente a través de la Secretaría de Obras Públicas (SOP). La atomización de estos parcheos de las calles hacía imposible hacer rendir cuentas a los que los elaboraban, por un largo proceso judicial imposible de implementar con los cuales ellos siempre vencían al Estado. Se eliminó la SOP, y se adjudicó un contrato de pavimentación a una sola compañía privada, después de elaborar cuidadosamente el contrato. En las distintas entidades se despidieron una larga lista de empleados de servicios generales, con sus respectivas indemnizaciones, y los servicios fueron contratados externamente y así se eliminaron otro coto de caza del clientelismo local. La Empresa de Energía se capitalizó con un aporte de 49 por ciento de capital privado asociado a control por operadores experimentados que, con muy generosas indemnizaciones, redujeron el personal en un 40%, convirtiendo a Bogotá de la ciudad del mundo con menor nivel de inversión privada en generación y distribución de energía, en la de mayor nivel. Pero todo esto es para Mockus “pura artesanía”. Su preocupación central es el tema de cultura ciudadana en la que se invirtió U$30.000.000 anuales, y la reducción de la violencia (redujo la taza de homicidios de Bogotá de 72 por 100.000 habitantes al año a 51 por 100.000, en una tendencia que se ha sostenido porque las medidas adoptadas sobre alcohol y armas se han mantenido). Sobre la reducción de la violencia se introdujeron nuevas reglas como la de la Hora Zanahoria, por la cual se debían cerrar los establecimientos de consumo de alcohol a la 1 de la mañana, lo cuál disminuyó el crimen significativamente. Se prohibió el uso de los juegos pirotécnicos que cada año dejaban más de 120 niños quemados. En el tránsito también eliminó la Policía de Transito, otro reconocido foco de corrupción, acordando con la Policía Nacional la prestación de este servicio principalmente “por tener un régimen de sanciones mas expedito”. Introdujo las “Cebras” para demarcar las intersecciones donde los automovilistas no podían bloquearlas parándose sobre ellas. Pero esto se hizo a través de mimos y otros elementos “lúdicos” buscando poner a la ciudadanía a reflexionar sobre su propio comportamiento, es decir, transformar la regulación social vigente del comportamiento entre desconocidos que interactúan en espacio o transporte público. Caracterizó la cultura ciudadana antes vigente como una cultura del “avispado”, una cultura del atajo y del oportunismo. La renuncia a la alcaldía, que poco ha explicado públicamente y es para muchos ciudadanos fuente de reprobación, tuvo sobre todo como causa la debilidad con que el Presidente Samper defendió la veda al porte de armas, frente al ministro de Defensa. En enero de 1998 se proclama candidato a la presidencia con una plataforma donde se enfatizaba de nuevo el respeto a la vida. Conforma una lista única al Senado y se elige el primer Ph.D. en la historia a las instancias representativas en Colombia. CAPÍTULO 5 305 Con el énfasis sobre la aplicación de reglas universales y romper la noción de “reglas inciertas, resultados ciertos” imperantes en la política y característica central del particularismo, crea una coalición independiente de los partidos tradicionales con Noemí Sanín y Carlos Lleras para unificar fuerzas y escoger un solo candidato. En el interior de esta alianza Noemí gana en las encuestas que se ha acordado usar como criterio objetivo de selección; Mockus es escogido por ella como candidato a la Vicepresidencia. La formula, en un país profundamente bipartidista, se queda corta por tan solo 300.000 votos para derrotar a Andrés Pastrana en las primarias nacionales. En el 2000 es elegido de nuevo para la alcaldía (2001-2003) ahora con énfasis en Cultura democrática. Dentro de varios programas, y con el objetivo de crear un ámbito intermedio entre el barrio y la ciudad que permita acumular capital social, se destacan los procesos de planeación participativa a nivel de las localidades que integran a Bogotá, el establecimiento de encuentros de rendición de cuentas, programas locales de cultura fiscal para clarificar dónde se generan y dónde se invierten los recursos, el establecimiento de mapas políticos para clarificar la representación y la propuesta de circunscripciones electorales unipersonales, entre otros. Antanas Mockus trabaja en la creación de Partido Visionario y es candidato a la presidencia de Colombia en el período 2006-2010. 5. A modo de conclusiones: ¿el surgimiento de la NCP en una sociedad clientelista? Resulta arriesgado predecir el surgimiento de la NPC en Colombia, especialmente en un país con tantos problemas, tanta inestabilidad y con los profundos cambios institucionales en medio de coyunturas tan difíciles como las que atraviesa. Diálogos de paz con una guerrilla de origen campesino, rescoldo de la transformación de una sociedad rural a una urbana, el grado de sobredeterminación que sobre estos procesos impone el narcotráfico guerrillo-paramilitar que hace parecer el modelo de referencia para comparar el proceso de Paz sea más el de Afganistán que Centroamérica, y por ello mismo involucra en su accionar nacional la intervención global, principalmente Estadounidense; una recesión económica profunda resultado de una crisis fiscal producida por el desgobierno de un presidente debilitado, un proceso de ajuste institucional alrededor de la descentralización y la reforma política. Para un científico social que intenta descubrir aquellas tendencias de mas largo plazo e identificar los hitos que pueden guiar a la ciudadanía y plantear sus hipótesis de futuro ante sus colegas resulta arriesgado no simplemente pasar por ser un Pangloss en el sentido volteriano y pecar de 306 JOHN SUDARSKY optimista. Pero, de alguna manera debe escoger un punto de vista y sopesar críticamente sus formulaciones con sus propias dudas y la evidencia que los datos le aportan. En ese sentido debe identificar aquellos elementos que permiten vislumbrar el surgimiento de la NCP y los obstáculos, es más, otros requisitos, principalmente de política social, que acelerarían su surgimiento. En este sentido no es únicamente necesario resolver analíticamente la pregunta de la posibilidad de surgimiento de la NCP y el Republicanismo Cívico, sino además, ver como su articulación ideológica se vuelve fuente de inspiración para atacar al clientelismo, crear una mayor racionalidad pública y romper la dicotomía izquierda-derecha. En este sentido, un elemento importante para el surgimiento de la NCP en Colombia es la crisis fiscal. A decir verdad Clark (1983) adscribe a la crisis fiscal el cambio de paradigma hacia el conservadurismo fiscal, elemento central de la NCP. En una sociedad con cultura neopatrimonial, o paternalista frente al Estado, y con populismo al acecho, sólo la profunda realidad de una crisis fiscal requiere repensar las políticas públicas como un ejercicio de suma cero con recursos muy limitados, donde es necesario escoger alternativas, sopesarlas en términos de costo/beneficio y priorizarlas, y con ello, desarrollar una racionalidad estratégica sobre que es indispensable que el Estado haga y hacia donde asigne sus intervenciones y recursos. Sólo al enfrentarse colectivamente con esta realidad y frente a las limitaciones de endeudamiento externo y de trasladar a otras generaciones lo que se haga ahora, es posible afinar cognoscitivamente el gasto público y su control. Uno de los elementos centrales del Republicanismo Cívico tiene que ver con la responsabilidad de lo público y el entendimiento preciso de sus circunstancias. Precisamente esta diferencia hace que la caracterización de la NCP sobre ciertos temas, particularmente de política social, sea más específica para cada sociedad y que la adopción mecánica de la agenda socialdemócrata tradicional que facilitaba su caracterización, ya no sea válida. Pretender recoger y aplicar mecánicamente la agenda de Tony Blair y su “Tercera Vía” ya no es posible. En un país como Inglaterra, que nunca ha elegido a nadie de la rama ejecutiva, puede resultar muy avanzado elegir el Alcalde de Londres pero no tiene nada que ver con la agenda política de países como Colombia. Es la responsabilidad del liderazgo político definir la agenda crítica que requiere la sociedad –véase el ejemplo de Mockus en el recuadro–. Adicionalmente quedan por incorporar a esta agenda temas muy precisos de nuestro diagnóstico y que, en su momento, se surtieron como agenda de los partidos de clase. Dentro de ellos, por ejemplo, están los de incorporación de una amplia población a su condición de ciudadanos, CAPÍTULO 5 307 que, como se vio en el tema de Fenoval, de la atomización, el de la pobreza y la desigualdad, deben ser sujeto central de la NCP en países en desarrollo. Por ello la agenda del Liberalismo Social de la NPC, en países donde hay 20 millones de pobres y 8 debajo de la línea de indigencia, debe ser distinta. Estos temas deben inventarse y transmitirse a la colectividad en un nuevo lenguaje, el de la efectividad; la estrategia: “balas mágicas”, en términos de la industria farmacéutica, que impidan la reproducción de la pobreza. 5.1 Educación Un tema de política social central por su efecto en la movilización cognoscitiva, y con ello en la estabilidad y profundidad democrática, es la educación (véase, por ejemplo, Inglehart, 1995,1998). Ella ayuda a disminuir Fenoval, disminuye la atomización y se convierte en requisito de ciudadanía en un país donde aún hay 600.000 niños y niñas en edad escolar que no asisten a la primaria. Liberado el discurso de la excusa consuetudinaria de la carencia de recursos y con posibilidades de subsidiar a los primeros quintiles con los elementos complementarios para educarse, la asistencia debe ser obligatoria, con los municipios responsables de así hacerlo. Pero, para los demás niveles de educación, la siguiente gráfica entre educación y Habilidad Política (índices de capacidades de organizarse, de hacer explícitos los problemas, de ejercer presión, de negociar y llegar a acuerdos, supervisarlos y finalmente, premiar el liderazgo positivo) permite discutir la relación entre Movilización Cognoscitiva, medida por el porcentaje de la población laboral en servicios y el porcentaje de la población con estudios secundarios (Inglehart, 1995), y por otro lado, la asociación de la NCP con personas más educadas y más ricas, es decir, con educación universitaria. 308 JOHN SUDARSKY Habiliddes políticas promedio 95 85 75 65 55 45 35 25 15 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 Total de años de estudio Como puede verse, las habilidades políticas se disparan con la educación universitaria. En la terciarización de la economía y el impacto de la secundaria parece haber diferencias importantes entre los autores ya que Inglehart habla de porcentaje en el sector servicios y Clark en cambio habla de profesionales. Por lo observado aquí, la NPC surge más cuando aumenta la educación universitaria, y la calidad de los empleos en el sector servicios hace una importante diferencia. Aún así, una política social estratégica pasaría por privilegiar la inversión en secundaria, especialmente cuando en Colombia esta inversión, que hubiera tenido el mayor efecto en la equidad (Adelman y Morris, 1973) cayó sistemáticamente entre 1970 y 1994. Igualmente, cuando los subsidios que entrega el Estado en la educación universitaria terminan subsidiando a los ricos (Vélez, 1996) y lo siguen haciendo (Sánchez y Nuñez, 1999). 5.2 ¿Condenados por la Cultura? Finalmente se llega a un tema de más difícil intervención, de más lento cambio, pero igualmente central: el cambio de cultura y la problematización de la estructura simbólica heredada del Jacobinismo Hispano Católico. La capacidad que tienen esta estructura de pernear cada discusión es inmensa: la representación pública de intereses ha hecho poco para cambiar la noción de un bien común forjado sin los contratos y sin actores públicamente responsables ante sus electores. En reciente interpretación jurídica de la CAPÍTULO 5 309 Corte Constitucional se revivió la “Inviolabilidad de las Opiniones de los Representantes” se revive ahora para evitar que los representantes al congreso, actuando como jueces, sean juzgados por violar la ley. Este problema de la cultura tiene efectos en las instituciones que deben contribuir a la gobernabilidad de la sociedad y que lo hacen atomizando a la ciudadanía. Como ya se vio, la Iglesia tiene el efecto de transmitir la salvación individual y la solución de cada cual por su lado de los problemas colectivos. Los partidos con las “operaciones avispa” alimentan el clientelismo. Son agentes con una acción continua difíciles de ser contrarrestados por la educación y el surgimiento de la responsabilidad por lo público. Aún así, Inglehart (1998) da cierta esperanza al mostrar como para España se ha dado un cambio importante de la autoridad tradicional a la racional secular en una generación, cuando compara los resultados del WVS en 1997: si bien la sociedad en su conjunto no ha cambiado tanto en esta dimensión, los jóvenes parecen ya formar parte de la cultura europea no católica. El efecto entonces del cambio de valores, de la movilización cognoscitiva, de la globalización, es significativo para el surgimiento de la NCP en Latinoamérica. Estos, y el reconocimiento que lo Público, debe ser ahora inventado por actores responsables, y la noción que esta responsabilidad no puede ser delegada por los ciudadanos. Como anota Uricoechea (1999): “El desarrollo acabado de lo público nos brinda la posibilidad abismal y tremenda de crear un segundo y nuevo estadio de la historia humana. El mundo contemporáneo puede ser el principio del fin de la historia, al menos como hasta ahora la conocemos, gracias a la existencia de lo público como centro vital de la organización colectiva de lo social”. 310 JOHN SUDARSKY Capítulo 6 Ciudad y ciudadanía en Portugal El ‘efecto-metrópolis’ sobre el ejercicio de la ciudadanía política1 ManuelVillaverde Cabral Filipe Carreira da Silva D esde hace una década el Instituto de Ciencias Sociales de la Universidad de Lisboa (ICS-UL) viene desarrollando un programa de investigación sobre el análisis de las Actitudes Sociales de los Portugueses a través de encuestas en el marco de las redes del Internacional Survey Research Programme (ISSP) o la European Social Survey (ESS)2. En una encuesta realizada en 1997, el primer autor de este capítulo, Manuel Villaverde Cabral, relanzó una investigación iniciada en 1991 sobre los correlatos sociales del ejercicio de ciudadanía política3. Recientemente, en 2004, se realizó un nuevo cuestionario sobre el tema de ciudadanía en el marco del ISSP, habiéndose aplicado en Portugal y Brasil un módulo específico sobre el ejercicio de ciudadanía en las áreas metropolitanas de Lisboa y Río de Janeiro4. Es a partir de los resultados obtenidos para Portugal (y la muestra específica de Lisboa) que se desarrolla este capítulo. Desde su línea de investigación‘Participación y democracia’ el ICS pretende abordar las relaciones del ciudadano con el Estado desde una perspectiva 1. 2. 3. 4. Traducido del portugués por Clemente J. Navarro. http://www.ics.ul.pt/asp Mediante el análisis de la encuesta de 1991 sobre las actitudes de los portugueses en relación con el desarrollo económico, Cabral (1997) contrastó por primera vez en Portugal las hipótesis de Inglehart (1971) sobre el cambio materialista/post-materialista, mostrando para este país la existencia de una composición cultural mixta. La aplicación del cuestionario en Brasil está aún en curso, siendo posible que su aplicación se extienda a otras metrópolis, como Sao Paulo. El responsable de la investigación en Brasil es L.C. Queiroz Ribeiro (IPPUR-UFRJ), coordinador del Observatorio de las Metrópolis. LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 311 histórica y comparada, de acuerdo con un conjunto de preocupaciones clásicas relativas al funcionamiento de la democracia, la socialización política, la acción cívica y la participación de los ciudadanos en la vida pública, las dimensiones de las identidades colectivas y sus representaciones, así como también otros asuntos de investigación más actuales, como la calidad de la democracia y la necesidad de auditar empíricamente el desempeño de los regímenes representativos (Beetham, 1994), como el régimen portugués u otros de habla portuguesa. Aquí se trata de incluir en tales preocupaciones la llamada ‘Nueva Cultura Política’ (NCP). La teoría democrática suele insistir en el valor del pleno ejercicio de la ciudadanía (para una versión minimalista, Dalh, 1963). No obstante, en el pasado, las condiciones de su ejercicio no recibieron la atención que están empezando a adquirir en las últimas décadas, existiendo un hiato temporal y teórico considerable entre el clásico de T.H. Marshall (1992) y el actual debate sobre la ciudadanía (Turner, 1993;Turner y Hamilton, 1994). Ahora bien, mientras que la primera aportación apareció en un momento histórico en el que se extendían los derechos de ciudadanía, desde los civiles y políticos a los de carácter social, las nuevas aportaciones coinciden, al menos, desde inicios de la década de los noventa del siglo pasado con la constatación de un déficit creciente de participación política y de identificación con las instituciones democráticas (Johnston, 1993). No obstante, en este campo, a excepción de Putnam (2000), la literatura es muy escasa en cuanto al que pudiéramos denominar ‘efecto metrópolis’, esto es, el posible impacto de la vida metropolitana sobre el efectivo ejercicio de los derechos de ciudadanía política, así como sus modalidades concretas. Aunque Putnam ve en las tendencias recientes de suburbanización (‘urban sprawl’) una de las explicaciones para la creciente erosión del capital social en Estados Unidos (2000: 204-215), otros sostienen un argumento inverso. Por ejemplo, Terry N. Clark y los participantes en el proyecto FAUI vienen analizando durante los últimos treinta años la evolución de la cultura política a nivel local, concluyendo que las tendencias de emergencia de una ‘Nueva Cultura Política’ vienen consolidándose hasta alcanzar el nivel nacional de los partidos políticos. ¿Cómo ligar estas dos tendencias? Una posibilidad puede ser que la NCP constituya un cambio societal de normas y valores que, derivado de cambios en las estructuras socio-económicas de las sociedades desarrolladas, tiene como uno de sus resultados la erosión de las formas tradicionales de interacción cívica y social detectadas por Putnam. Así, el cambio de normas y valores que el proyecto FAUI viene analizando (por ejemplo, Clark y Rempel, 1997) afecta no sólo a los contenidos de la agenda 312 MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA (desde temas materialistas en base a cleavages en torno a las clases sociales, izquierda/derecha, etc,… a una combinación de actitudes conservadoras respecto a temas fiscales y liberales respecto a temas sociales en relación a costumbres y estilos de vida), sino además, y sobre todo, las formas que adopta la acción política. Esta cuestión será retomada con más detenimiento en la parte final del artículo. 1. Marco analítico y metodológico Además de una robusta batería de 60 indicadores socio-demográficos, el cuestionario internacional del ISSP se compone de 60 preguntas sobre los siguientes temas: deberes del ‘buen ciudadano’, derechos de ciudadanía, confianza social, interés, comprensión, eficacia y confianza políticas, participación en asociaciones, movilización cívica, evaluación de la democracia y de la administración pública, tolerancia, ciudadanía global (papel y poder de la ONU), etc… (más 4 optativas sobre exposición a los medios de comunicación). El proyecto del ICS y del Instituto de Investigación y Planeamiento Urbano Regional de la Universidad Federal de Río de Janeiro (IPPUR-UFRJ) constituye una profundización considerable del módulo del ISSP, tratando de explorar dimensiones que el cuestionario internacional no recoge (movilidad residencial y profesional, formas de socialización política, participación y representación local, etc…), con el objetivo de estudiar el efecto del modo de vida urbano en las grandes metrópolis y sobre el ejercicio de ciudadanía. De hecho, la dimensión urbana de la ciudadanía es muy importante en las primeras formulaciones (Weber, 1962), habiéndola perdido en la literatura reciente; especialmente cuando se apoya en la técnica de encuesta y pretende captar, sobre todo, los procesos de constitución y ejercicio de ciudadanía de forma comparada a nivel nacional, como vienen siendo común desde los estudios de cultura cívica (Almond y Verba, 1963, 1980). En cambio, nuestro proyecto pretende revisar, con nuevas fuentes empíricas, las tesis que indican que el ejercicio de ciudadanía se vería propiciado por el modo de vida urbano, como elemento constitutivo del ‘urbanismo’ en sentido sociológico (Wirth, 1938).YaWeber manifestaba que en las ciudades del centro y norte de Europa se había originado la expresión ‘el aire de la ciudad hace a los hombres libres’ (Weber, 1962: 100), y Simmel se refería a la ‘intensificación de los estímulos nerviosos’ provocada por la vida urbana (Simmel, 1950: 409). También se tratarán de contrastara aquí hipótesis CAPÍTULO 6 313 opuestas que señalan que la evolución de las grandes metrópolis –o sea, su transformación en áreas metropolitanas muy diferentes de las ciudades que están en el origen de la teoría sociológica y de la vida urbana– estaría generando efectos contrarios a la producción de capital social y la generación de las redes de solidaridad que propician las formas convencionales del ejercicio de ciudadanía (Putnam, 2000). Otra tendencia que guía nuestro trabajo es el antes mencionado proyecto FAUI y, en particular, las tesis de su coordinador, Terry N. Clark, sobre la emergencia y difusión de lo que designa como‘Nueva Cultura Política’ (Clark e Inglehart, 1989, 1990; Clark y Hoffman-Martinot, 1998). La NPC surge por primera vez en Estados Unidos en los años setenta del siglo pasado,a través de cambios ideológicos entre los líderes políticos (Clark y Ferguson, 1983). No obstante, estos cambios no eran tan visibles a nivel nacional, quizás como consecuencia de la influencia ejercida por organizaciones políticas de carácter nacional, como los partidos políticos y los sindicatos. Dado que la influencia de tales organizaciones a nivel local era menor, algunos dirigentes municipales comenzaron a exhibir rasgos ideológicos originales –‘nuevo populismo fiscal’. En los Estados Unidos, la‘política de clases’ que estructuró el campo político desde la Revolución Americana hasta finales de los años sesenta comprendía dos campo antagónicos: por un lado, los políticos de izquierda, los Demócratas, que apoyaban el gasto público para programas de solidaridad social, así como asuntos progresistas como los derechos de minorías, de mujeres, etc…; por otro lado, los políticos de derechas, los Republicanos, que tendían a favorecer un papel más limitado para el Estado, oponiéndose al financiamiento público de programas sociales. Al nivel del gobierno local, surgieron actores políticos que simultáneamente, y en contradicción con el paradigma de la ‘política de clases’, eran fiscalmente conservadores y liberales en temas sociales. Esta nueva orientación ideológica, la Nueva Cultura Política, surge predominantemente entre los ciudadanos y líderes políticos locales más jóvenes e instruidos. Junto a estos nuevos contenidos se dan nuevas formas de participación cívica y política. Desde nuestro punto de vista, serían la señal más significativa de la NCP: aunque los temas no cambian (por ejemplo, cuestiones materialistas), la forma en que los individuos ejercen hoy sus derechos de ciudadanía son diferentes a los de una generación anterior. En resumen, en el pasado se ha investigado el impacto que sobre el ejercicio de ciudadanía tienen las evaluaciones sociales de la igualdad, de los sistemas de oportunidades y recompensas socio-económicas, los niveles de instrucción, en general, y el analfabetismo, en particular (Goody, 1986, 314 MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA 1987); las formas de las relaciones de las élites con la ciudadanía o la actuación de la burocracia estatal, que configuran aquello que Tocqueville denominara ‘despotismo administrativo’ (Tocqueville, 1967; Reis, 1998), y por último, las estructuras y estrategias de grupo sociales como el campesinado pobre, normalmente con el calificativo de ‘familismo amoral’ (Banfield, 1958; Reis, 1998). Ahora se trata de estudiar los efectos de la urbanización y de la suburbanización –o efecto metrópolis, que distinguimos del efecto ciudad propiamente dicho, esto es, el hecho de residir en un núcleo urbano central de una metrópolis moderna– sobre el mismo fenómeno de ejercicio de los derechos de ciudadanía, contrastando simultáneamente algunas hipótesis de la NCP. 2. Las poblaciones metropolitana y no metropolitana en Portugal: rasgos socio-económicos, socio-culturales y políticos En este apartado se presentan los rasgos que diferencian a las poblaciones metropolitana y no metropolitana en Portugal, atendiendo tanto a las diferencias que puedan existir en sus rasgos socio-económicos, como socio-culturales y políticos. Con ello se realizará un primer acercamiento al análisis del ‘efecto metrópolis’ objeto de este capítulo. 2.1 Composición socio-económica Desde inicios de los años sesenta del siglo XX hasta la actualidad, sobre todo desde la instauración del régimen democrático en 1974 hasta mediados de los noventa, Portugal sufrió un conjunto de cambios sociales, políticos y económicos cuya importancia no debe ser menospreciada. La evolución de la mayoría de los indicadores económicos y sociales durante ese periodo ha sido notable, sobre todo si se compara con los demás países europeos (Barreto, 1996, 2000). En todo caso, estos grandes cambios de la estructura social, económica y política del país no dieron lugar a una reducción similar de las desigualdades entre los habitantes del área metropolitana de Lisboa y el resto de la población portuguesa. Es, pues, importante conocer las diferencias entre la composición de la población metropolitana y el resto de la población porque es previsible que muchas de las diferencias en las actitudes entre ellas se deban, precisamente, a sus respectivas composiciones CAPÍTULO 6 315 socio-demográficas. De hecho, sólo podemos hablar de un auténtico efecto metrópolis en la medida en que verifiquemos suficientemente, mediante los análisis estadísticos, que existen diferencias después de controlar el impacto de las variables socio-demográficas de ambas poblaciones. TABLA 1: Clase social. Lisboa Portugal no metropolitano Portugal (media ponderada) Burguesía 8.9 7.9 8.6 Nueva burguesía asalariada 19.5 10.9 14.8 Pequeña burguesía tradicional 2.8 3.4 3.2 Asalariado no manual 36.0 25.5 27.9 Trab. manuales independientes 3.7 9.7 8.0 Asalariado manual 29.0 42.8 37.6 Total 100 100 100 N 830 746 1575 Porcentajes (%) x 2= 75.99; p <.000 Nota: Esta tabla resulta de una adaptación de aquella concebida por John Golthorpe (Ericsson y Golthoepe, 1993), habiendo reducido en esta de 7 a 6 categorías, dada la imposibilidad técnica de distinguir a los activos agrícolas. Básicamente, las 6 categorías resultan del cruce de los dos ejes principales de estratificación social: el acceso a la propiedad (a las que pertenecen las categorías de la gran burguesía empresarial, profesionales liberales, pequeña burguesía empleadora y trabajadores manuales por cuenta propia) y el eje del trabajo asalariado (incluyendo a los cuadros medios y profesionales técnico-científicos por cuanta ajena, los asalariados del sector terciario y los trabajadores manuales del sector industrial, la construcción civil, transporte, comunicaciones y energía). Las distribuciones entre las tres categorías finales se elaboraron considerando el nivel de formación académica. Los jubilados fueron clasificados según la última ocupación ejercida y los estudiantes según la de sus padres. Finalmente, las mujeres inactivas fueron clasificadas por sus maridos, las casadas, o sus padres, las solteras (Cabral, 1998b). Así, en la tabla 1 puede constatarse que la composición según clase social es muy diferente, encontrándose las diferencias más significativas en el hecho de que las dos categorías típicas de la modernidad –la nueva burguesía asalariada y el trabajador asalariado del sector servicios, por contraste, sobre todo, con los trabajadores manuales (asalariados e independientes)– tienen mucho más peso en la población metropolitana que en el resto del país: 55,5% frente a 35,5%. Al contrario, los trabajadores manuales suponen apenas un tercio de la población metropolitana frente al 52,2% en el resto del país. Otra cuestión de enorme importancia sobre la composición social de la población metropolitana es el hecho de contar con la presencia de un 316 MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA 14,5% de personas de nacionalidad extranjera (frente apenas un 2% fuera de la metrópolis lisboeta); en su gran mayoría trabajadores inmigrantes y sus familias. Si es cierto que este segmento de población confiere a Lisboa el cosmopolitismo que caracteriza a las metrópolis modernas, no por ello la difusión del multiculturalismo deja de entrar en contradicción con las modalidades de ejercicio de ciudadanía asociadas a sociedades étnicas y culturalmente homogéneas. Muestra de la importancia de este asunto para la comprensión sociológica de la vida urbana puede constatarse a través de su revisión cíclica por parte de sociólogos desde la publicación de los comentarios seminales de Simmel sobre el ‘extranjero’ a inicios del siglo XX (Simmel, 1950). TABLA 2: Nivel de formación académica. Lisboa Portugal no metropolitano Portugal (media ponderada) Ninguno 16.7 20.5 18.6 Hasta el 1º Ciclo 24.7 38.4 21.2 hasta el 3º Ciclo 14.0 14.5 15.1 Secundario 25.4 16.8 20.4 Superior 19.2 9.8 14.7 Total 100 100 100 N 845 756 1601 2.05* 1.57* 1.82 Porcentajes (%) x 2= 65.21; p <.000 Media (0-ninguno a 4-superior) *Test: t (1599) = 7.34; p <.000 Cabe suponer que la composición de clase descrita supone que la población metropolitana posee, como media, niveles de instrucción académica muy superiores al resto del país; casi un 20% de diplomados en estudios superiores –universitarios– frente al 10% del resto del país, acumulando las dos categorías superiores el 44% frente al 26,5%. En una escala de 4 niveles, la media se sitúa en el 2.05 para la región metropolitana y 1,57 en el resto del país, a pesar de la universalización y descentralización del sistema educativo. Esto demuestra, si fuese necesario, la capacidad de la ciudad –por lo demás, capital del país y antigua sede del imperio colonial– para atraer CAPÍTULO 6 317 y reproducir recursos humanos cualificados en función de su estructura político-administrativa. 2.2 Composición socio-cultural Las diferencias en la composición de las dos poblaciones no sólo son de orden socio-económico, sino también de naturaleza cultural. Es a este nivel que operan las teorías sobre la especificidad urbana, sobre todo, de las grandes metrópolis (Simmel, Park,Wirth). Como puede verse en la tabla 3, aun siendo bajo el nivel de confianza interpersonal en la sociedad portuguesa, lo es aún menor en la metrópolis en comparación con el resto del país. TABLA 3: Confianza interpersonal. Medias (escala 1 mínima – 4 máxima) Las personas tratan de aprovecharse de mi o son honestas N Portugal no metropolitano Portugal (media ponderada) 2.36* 2.52* 2.48 794 729 1536 Lisboa * Test: t(1521) = -3.97; p <. 000 Otro aspecto del perfil socio-cultural de las poblaciones en estudio se encuentra en sus actitudes y comportamientos respecto a las formas de convivencia. En este caso los datos indican que la propensión de la población metropolitana respecto al matrimonio, independientemente de la edad, es significativamente menor que en el resto del país (tabla 4). TABLA 4: Estado civil. Lisboa Portugal no metropolitano Portugal (media ponderada) Casado/a 48.7 60.9 56.9 Viudo/a 11.2 13.3 12.2 Divorciado/a 6.0 4.6 4.9 Porcentajes (%) Separado/a 1.8 0.8 1.0 Soltero/a 32.4 20.3 25.0 Total 100 100 100 N 840 757 1598 x 2= 38.34; p <.000 318 MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA Se demuestra así que uno de los rasgos característicos de la vida en las grandes metrópolis modernas reside en el peso que en ellas tienen las personas que viven solas, sobre todo entre los jóvenes (o sea, excluyendo a las viudas y viudos). En su conjunto, los solteros, divorciados y separados, supone a más del 40% en el área metropolitana de Lisboa, frente a menos del 26% en el resto del país, donde los casados y viudos acumulan cerca de tres cuartas partes de la población, frente a menos del 60% en la metrópolis. Para el caso de los varones la diferencia es aún mayor. La población de la metrópolis muestra, pues, una integración social significativamente menor que la población del resto del país: la anomia y el individualismo, factores sociológicos que, ya identificados por Durkheim (1996), producen una menor participación cívica y política, surgen aquí de una forma destacada. O en otras palabras, la integración política se presenta como una manifestación fenomenológica de la integración social. Es así que la ‘autonomía de lo político’ no debe ser confundida con una completa independencia de los fenómenos políticos con respecto al resto. Por el contrario, a nuestro entender, debe ser comprendida como autonomía relativa con respecto a otros tipos de fenómenos, como por ejemplo, los económicos, sociales, etc… Otro factor de integración cultural que distingue de forma muy significativa la población metropolitana de la del resto del país, y ligado directamente con una mayor o menor propensión a la constitución de agregados familiares tradicionales, es la práctica religiosa. En este caso, la Metrópolis de Lisboa, además de estar culturalmente integrada en la región meridional del país, históricamente caracterizada por una escasa implantación de las estructuras de la iglesia católica, es concebida desde hace más de un siglo por los observadores contemporáneos como acentuadamente secularizada, habiendo sido escenario de continuas manifestaciones anti-clericales (Cabral, 1979). En una sociedad como la portuguesa, marcada por un alto nivel de práctica religiosa y por una fuerte influencia de la iglesia católica (Cabral, 1998b), la metrópolis lisboeta destaca por el hecho de que la práctica religiosa regular sea inferior a la mitad y la ausencia de práctica sea más del doble que la del resto del país, incluido el Sur. TABLA 5: Práctica religiosa. Lisboa Portugal no metropolitano Portugal (media ponderada) Práctica religiosa nula 33.5 14.9 19.9 Práctica religiosa ocasionalmente 41.6 34.6 37.0 Porcentajes (%) CAPÍTULO 6 319 Práctica religiosa irregular 10.4 18.0 15.6 Práctica religiosa regular 14.5 32.5 27.5 Total 100 100 100 N 846 757 1602 2.06* 2.68* 2.51 x 2= 132.93; p <.000 Media (1-nula a 4-regular) *Test: t (1601) = -11.81; p <.000 Por tanto, no debe extrañar que, dada la ligazón histórica negativa entre religiosidad católica y progresismo político, los ciudadanos de la metrópolis se sitúen claramente a la izquierda frente al resto del país en la clásica escala Izquierda/Derecha (4,70 frente a 5,17)5. Debiéndose señalar, no obstante, que un elevado número de entrevistados, sobre todo fuera de Lisboa, pero también en ella, prefieren no situarse en esa escala. En compensación, el porcentaje de entrevistados que no se identifica con ninguna formación política del espectro de partidos es muy superior entre los residentes del área metropolitana (cerca del 44%) al resto del país (sobre el 32%), lo que constituye una primera manifestación de distanciamiento de los partidos y de las orientaciones críticas de los lisboetas. De hecho, a pesar de que el posicionamiento político de izquierda, como el que prevalece en el área metropolitana de Lisboa, está históricamente asociado al ejercicio de los derechos de ciudadanía, la verdad es que el aislamiento individual, como también la secularización o la misma desvinculación partidista, son otros tantos factores, además de los identificados por Putnam en su Bowling Alone, como el urban sprawl, que atenúan la integración social y la formación de redes de confianza y participación, habitualmente asociadas a la movilización cívico-política y al ejercicio de la ciudadanía. Así, podemos ya señalar que en la metrópolis moderna, por el mismo hecho de su modernidad, cuyas dimensiones culturales y socio-psicológicas fueron magistralmente identificadas por Simmel (1950) y por Benjamín (1986), presenta factores opuestos que operan simultáneamente a favor o en contra de la involucración de la ciudadanía en la esfera pública. Y ello sucede no sólo respecto al nivel de participación electoral, que tiende ac5. 320 Test: t(1149)=-3.79; p < .000. MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA tualmente a ser menor en la metrópolis que en el resto de país, sino también respecto a otros valores convencionales asociados con los llamados deberes del ‘buen ciudadano’, como veremos enseguida. Pues, de hecho, según los datos de la encuesta, el porcentaje de ciudadanos del área metropolitana de Lisboa que declararon votar en las últimas elecciones (legislativas de 2002) fue mucho mayor en el resto del país: 40% frente a 25%. Además de saber que esta diferencia sea estadísticamente significativa, queda por discernir si los entrevistados no-metropolitanos presentan una mayor sujeción a la ‘espiral del silencio’ (Noelle-Neumann, 1995); o sea, una menor propensión a admitir públicamente el desprecio por el deber cívico de votar, mientras que el mayor capital socio-cultural de los ciudadanos metropolitanos los habilita para contrariar abiertamente una norma cívica. 2.3 Deberes y derechos de ciudadanía En atención a lo que se entiende por ‘buen ciudadano’, los ciudadanos lisboetas se caracterizan por asumir más fácilmente que la población no metropolitana una cierta resistencia a la interiorización de norma demoliberales, reflejado típicamente a través de la abstención, pero también en otras dimensiones convencionales de ciudadanía. Aunque la mayoría de las diferencias observadas no sean significativas, los ciudadanos metropolitanos tienden sistemáticamente a adherirse de forma más reservada a valores demo-liberales que los del resto del país, así como respecto a las actitudes y comportamientos esperados del ‘buen ciudadano’, tal y como pueda ser estar atentos a las actividades del gobierno o participar en organizaciones sociales. La importancia atribuida a cada uno de los deberes del buen ciudadano (tabla 6) es, básicamente, similar entre ambas poblaciones, destacando que tanto para los habitantes metropolitanos como los del resto del país los deberes antes mencionados (de participación cívica y vigilancia política) son de los menos valorados, lo que indica ya los bajos porcentajes que encontraremos en ambos aspectos. Los deberes más interiorizados son, en ambas poblaciones, la obediencia a la ley y pagar los impuestos, en manifiesto contraste con las prácticas efectivas de gran parte de la población portuguesa. Reminiscencias de las guerras coloniales de las décadas de los sesenta y setenta del siglo pasado o de actitudes más arraigadas en el pasado rural, la prestación del servicio militar es de los deberes menos interiorizados por el conjunto de la población, sobre todo fuera de Lisboa; en este caso, el deber menos interiorizado es, paradójicamente, la participación, lo que CAPÍTULO 6 321 pudiera reflejar el distanciamiento ante la oferta partidista a la que nos hemos referido antes. TABLA 6: Deberes del buen ciudadano. Lisboa Portugal no metropolitano Test -t Portugal (media ponderada) Votar siempre en las elecciones N 5.89 843 6.00 746 n.s. 5.97 1584 Nunca intentar evadir impuestos N 6.23 840 6.27 746 n.s. 6.26 1580 Obedecer siempre las leyes y reglamentos N 6.30 843 6.33 744 n.s. 6.32 1580 Mantenerse atento a las actividades del gobierno N 5.75 836 5.90 708 t(1542)= -2.39; p<.01 5.89 1519 4.67 4.91 836 709 t(1543)= -2.75; p<.01 4.88 1523 5.92 842 6.00 743 n.s. 5.99 1578 Usar productos buenos para la naturaleza, aunque sean caros N 5.50 5.64 n.s. 835 724 5.62 1545 Ayudar a las personas que en Portugal viven peor N 6.04 6.15 n.s. 839 749 6.13 1585 Ayudar a las personas del resto del Mundo que viven peor N 5.70 5.83 Escala: 1-no importante a 7-muy importante (medias) Participar en organizaciones sociales o políticas N Intentar comprender diferentes opiniones N Dispuesto a prestar el servicio militar N 322 5.81 n.s. 836 732 4.82 802 4.90 680 1557 n.s. 4.87 1461 MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA TABLA 7: Derechos de los ciudadanos. Lisboa Portugal no metropolitano Test -t Portugal (media ponderada) Nivel de vida digno N 6.64 846 6.71 755 n.s 6.69 1600 Autoridades deben respetar los derechos de las minorías N 6.41 6.54 843 476 Autoridades deben tratar a todas las personas por igual N 6.54 6.62 Escala 1- nada importante a 7 muy importante (medias) Políticos deben escuchar a los ciudadanos N Tener mas oportunidades de participar en las decisiones de interés público N Participar e las acciones de desobediencia civil cuando se está en contra de las acciones gubernamentales N t(1588)= -2.77; p<.01 6.51 1586 6.61 n.s 845 751 6.40 846 6.62 747 6.24 6.43 842 734 5.03 5.66 816 663 1593 t(1591)= -5.17; p<.000 t(1574)= -3.75; p<.000 t(1478)= -7.31; p<.000 6.56 1589 6.39 1566 5.49 1443 Al igual que respecto a los deberes, los ciudadanos metropolitanos también interiorizan menos sus derechos de ciudadanía que los habitantes del resto del país. Es difícil decir si la población metropolitana exhibe, comparativamente, un mayor grado de cinismo político o, más probablemente, si los entrevistados revelan una menor satisfacción y una mayor presión, por así decirlo, para adherirse a normas demo-liberales canalizadas por las élites y la comunicación social, de acuerdo con los mecanismos de la mencionada ‘espiral del silencio’. Sea como sea, esta última pesa sobre ambas poblaciones que, como vimos anteriormente, presentan una jerarquización muy semejante (Norris, 1999). En cambio, ambas poblaciones consideran que el primero de los derechos de ciudadanía es el tener ‘un nivel de vida digno’, lo que se confirma por la escasa ligazón de los ciudadanos portugueses a los valores post-materialistas, que constituye una clara desviación de la norma demo-liberal, según la cual, la libertad, como libertad de protesta, es supuestamente el valor democrático más importante. El segundo derecho más valorado por ambas poblaciones CAPÍTULO 6 323 es ‘el tratamiento igualitario’, lo que indica indirectamente la reivindicación de más igualdad, una vez más como prioridad sobre la libertad. 2.4 Actitudes genéricas hacia la política Por atributos políticos entendemos propiedades tales como la competencia y eficacia políticas, que por si mismas configuran el propio interés por la vida pública y la atención a la política, las cuales median, por así decirlo, entre los rasgos socio-demográficos, económicos y culturales, y las actitudes y comportamientos políticos propiamente dichos.Así, respecto al sentimiento de estar bien informado, los resultados confirman lo que se esperaba. Las medias son superiores en la metrópolis, pero al contrario de lo esperado, el sentimiento de eficacia política es bajo tanto entre sus habitantes como entre los del resto del país, y las diferencias observadas, ahora en cambio en el sentido previsible, no son estadísticamente significativas. O en otras palabras, a pesar de que la población metropolitana se considera mejor informada sobre los principales acontecimientos políticos del país que los restantes ciudadanos, debido entre otras razones a su proximidad física y social a los diversos organismos del Estado (mayoritariamente localizados en Lisboa), la verdad es que los dos conjuntos participan de un acentuado sentimiento de impotencia y alejamiento en relación al proceso políticopartidista. De confirmarse tal tendencia de alejamiento entre electores y elegidos, no dejará de tener repercusiones en el nivel de legitimidad del sistema político portugués. Algo semejante ocurre con la confianza política declarada respecto a los agentes políticos. Además de que ambas poblaciones presentan un elevado grado de desconfianza respecto a los políticos, se registran entre los habitantes metropolitanos grados de ‘cinismo político’ aun mayores que entre el resto de la población. La evaluación democrática, hecha de forma genérica, sin referencia al desempeño del régimen portugués, se sitúa por encima de la media, pero sin que tampoco ello diferencie a las dos poblaciones que venimos estudiando. En suma, la semejanza entre ésas puede ser interpretada como síntoma de crisis de representación política en Portugal (Porras Nadales, 1996; Cabral, 2004b). Respecto al interés por la política y sus manifestaciones habituales, diversas investigaciones han mostrado que suelen ser independientes de factores socio-demográficos que suelen explicarlo. Aquí, el interés por la política no aparecerá en las regresiones presentadas al final del presente texto, pero se considerará a través de algunos de sus habituales correlatos potenciadores, 324 MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA como la movilización cognitiva y la exposición a los medios de comunicación. En todo caso, como era previsible, el interés por la política está mucho más difundido en la metrópolis que en el resto del país, pudiendo ello reflejar un factor no mensurable, más implícito, que sería el ‘factor-capital’, esto es, el hecho de que Lisboa no sólo es la principal ciudad portuguesa, sino también la capital política del país. La movilización cognitiva mide la frecuencia con la que los ciudadanos discuten sobre política junto con su propensión individual para intervenir activamente en esas discusiones (r=.52) entre ambas cuestiones, identificando así aquello que el Eurobarómetro designa como ‘líderes de opinión’. A este respecto, los habitantes del área metropolitana representan un nivel de movilización cognitiva estadísticamente superior (1,27 en una escala de 0 a 3) que el resto del país (1,12). Así, no es de extrañar que los habitantes metropolitanos presenten también valores medios de exposición a la información más elevados que los restantes ciudadanos portugueses, en particular respecto a Internet y los diarios (prensa escrita), no por casualidad, los medios de comunicación más exigentes en cuanto a competencia cognitiva. El problema, como sabemos por la literatura al respecto, no reside tanto en el acceso a una información abundante, sino en la motivación y las estrategias adecuadas para obtener la información más relevante (Sapiro, 2002). Estas dos manifestaciones fenomenológicas del interés por la política (discutir sobre política y exposición a medios), por su potenciación de la acción individual y colectiva, aparecerán como muy relevantes en nuestros análisis. Por último, otra actitud que distingue a la población metropolitana de la no metropolitana es la disposición a actuar cívica o políticamente. Como era de esperar, también en este caso la primera muestra un mayor grado de pro-actividad. Como es sabido, la relación costo-beneficio de la iniciativa política es de difícil cálculo, siendo frecuente que sus costes, así como sus riesgos, sean percibidos como demasiado elevados (Olson, 1971), llevando a considerar que no se obtendrá lo que se pretende mediante la acción. Esto supone asumir un riesgo, y por lo tanto, que el éxito de una iniciativa sólo será concebido después de desarrollarla. Ahora bien, de acuerdo con nuestros datos, existe una relación virtuosa entre la ‘pro-actividad’ y sus resultados: la expectativa de obtener un buen resultado incita a participar, y el hecho de que se repitan lleva la obtención, et cateris paribus, de mejores resultados. El índice elaborado, aunque algo general, es original, y mostrará cierto poder explicativo en los análisis que siguen. CAPÍTULO 6 325 2.5 Formas de socialización política Las cuestiones relativas a la socialización política son complejas y no han sido estudiadas tanto como las ya referidas (Percheron, 1974, 1997; Muxel y Cacoualt, 2001). Sobre todo, no es normal su estudio mediante la técnica de encuesta. No obstante, estamos convencidos que, detrás del propio interés por la política, en torno al cual se organiza un amplio conjunto de variables actitudinales y comportamientos, así como, en última instancia, la participación y movilización cívicas, pudieran situarse las formas de socialización política –positivas o negativas– a la que los individuos son sometidos a lo largo de su vida. Así, respecto a la socialización primaria (durante la infancia y la adolescencia), fueron manifiestamente superiores los estímulos recibidos, tanto en la familia como en la escuela (r=0,52), por los habitantes de la metrópolis. Por lo menos, cabe considerar que cada una de las dos poblaciones reconstruyó para si un modo específico de socialización política, que en la práctica, tienen el mismo significado. TABLA 8: Socialización primaria. Escala: 0 - baja a 3 –alta Lisboa Portugal no metropolitano Portugal (media ponderada) Media 0.91* 0.67* 0.78 817 704 1506 N * Test: t(1519)=5.40; p <.000 En cuanto a la re-socialización política durante la vida adulta, en el lugar de trabajo, con familiares y amigos (sobre todo estos últimos), cabe señalar que los habitantes metropolitanos re-hacen, por así decirlo, su socialización política mucho más de lo que ocurre en el resto del país, donde se habla menos de asuntos políticos. En cambio, se recurre en mayor medida a los contextos de carácter comunitario, por lo que el conjunto del índice no muestra diferencias significativas. Nuevamente, el hecho de vivir en el contexto metropolitano parece influir en las formas de comportamiento político. A este respecto, y confirmando nuestras hipótesis, los ciudadanos lisboetas muestran diferencias en lo que se refiere a los círculos de sociabilidad más amplios, como la familia o el vecindario.Y cabe considerar que la re-socialización, por ejemplo en el contexto laboral, influye retrospectivamente en la reconstrucción de la socialización primaria (Níkeles y Smith, 1974). 326 MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA TABLA 9: Re-socialización. Lisboa Portugal no metropolitano Test -t Portugal (media ponderada) …en el lugar de trabajo N 2.09 790 1.94 721 t(1509) = 2.91; p < .01 2.01 1518 … con los amigos N 2.27 842 2.10 755 t(1595) = 3.63; p < .000 2.17 1597 …en casa /casa con familiares N 2.28 845 2.17 755 t(1598) = 2.46; p < .05 2.23 1599 …reuniones de asociaciones N 1.53 750 1.55 696 n.s. 1.56 1457 …conversaciones en el barrio N 1.71 836 1.80 744 n.s. 1.78 1574 Hablar de política… [medias] Alpha de Cronbach =.86 Media Escala: 1 (baja) – 4 (elevada) N Lisboa Resto del país Portugal 1.96* 1.89* 1.93 716 678 1412 *Test-t = n.s. 2.6 El asociacionismo y la auto-movilización Centrándonos, finalmente, en los comportamientos cívicos y políticos que pretendemos explicar, comenzaremos con los indicadores relativos al asociacionismo, los que habitualmente se toman como indicadores de formas convencionales de capital social. Observamos, antes de nada, que la diferencia global entre la población metropolitana y la no metropolitana no es significativa, aunque los indicadores relativos a la pertenencia a asociaciones profesionales y a los grupos de índole local lo sean. No obstante, contrariamente a las tesis de Putnam (1993) en cuanto a la distinción de los dos tipos de capital social (el ‘bonding’, de cariz más identitario, y el ‘bridging’, que remite a actitudes de naturaleza funcional e impersonal), verificamos que la población metropolitana presenta valores más elevados tanto en lo que se refiere a la pertenencia a sindicatos y asociaciones profesionales (binding), pauta en contra de lo esperado, como en el caso de la pertenencia a grupos deportivos y culturales (tendencia de carácter mas cercano al bonding), lo que no era de esperar. En otras palabras, el tipo de CAPÍTULO 6 327 asociacionismo no parece ayudar a distinguir las poblaciones que se analizan; en cambio, se confirma que quien participa más lo hace independientemente del tipo de asociación que se trate. Si, como acabamos de ver, la distinción entre los distintos tipos de asociacionismo no se mostró especialmente eficaz para distinguir a las dos poblaciones, ¿lo hará la distinción entre diferentes tipos de movilización? En puridad, se trata de la diferencia entre ‘pertenencia’ (membership, de carácter tendencialmente pasivo) y la ‘auto-movilización’, una forma de actuación cívica, por definición, de carácter más activo y, a veces, incluso pro-activo. De hecho, los datos obtenidos parecen apuntar a ello. TABLA 10: Asociacionismo. Lisboa Portugal no metropolitano Test -t Portugal (media ponderada) Partido Político N 0.17 842 0.16 754 n.s. 3.83 1597 Sindicato o asociación profesional N 0.47 0.36 844 757 Iglesia u organismo religioso N 0.82 843 0.84 754 Grupo deportivo, recreativo o cultural N 0.59 0.42 844 756 Otra asociación voluntaria N 0.35 838 0.27 755 Escala: 0-no pertenece a 3-participa activamente (medias) t(1599)= 2.72; p <.01 n.s. t(1597)= 3.81; p<.000 n.s. 3.60 1601 3.16 1597 3.52 1599 3.69 1596 Alpha de Cronbach=.53 Media N Lisboa Resto del país Portugal 0.48* 0.41* 0.43 835 749 1586 *Test: t (1582) = 2.81; p <.01 328 MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA TABLA 11. Movilización. Medias Escala: 1-nunca lo haría a 4-lo hizo durante el último años Lisboa Portugal no metropolitano Test –t Portugal (media ponderada) Firmar una petición N 2.40 835 2.04 735 t(1568)= 9.20; p<.000 2.85 1582 No comprar productos por razones políticas, étnicas o ambientales N 2.17 1.92 823 724 2.17 1.86 837 739 1.97 1.80 838 738 1.91 1.71 834 734 2.66 2.61 Participar en una manifestación N Participar en una asamblea N Contactar un político o alto funcionario del Estado N Dar dinero o recabar fondos para causas públicas N Contactar/aparecer en los medios de comunicación N Participar en un foro a través de internet N 2.99 t(1545)= 6.15; p<.000 1541 t(1574)= 4.42; p<.000 3.04 1570 t(1574)= 4.17; p<.000 3.14 1569 3.23 t(1565)= 6.35; p<.000 1559 2.37 n.s. 842 750 1.84 1.63 837 731 1.79 1.54 823 699 1590 t(1566)= 6.78; p<.000 3.31 1556 3.37 t(1519)= 6.72; p<.000 1500 Alpha de Cronbach=.84 Media N Lisboa Portugal no metropolitano Portugal (media ponderada) 2.11* 1.89* 1.97 783 651 1405 *Test: t (1432) = 8.19; p <.000 Más que el capital social acumulado a través de experiencias de pertenencia de tipo pasivo, tal y como ser miembro de un partido o un sindicato preconstituidos y previsiblemente instrumentales a la carrera profesional de los individuos, es sobre todo la auto-movilización, de carácter tendencialmente CAPÍTULO 6 329 expresivo y frecuentemente desinteresado, que relativamente socializa y resocializa, la que parece dejar mayor huella en la memoria política. En suma, a través de estas formas individuales y colectivas de movilización cívica, política y social es como los derechos de ciudadano son fundamentalmente ejercidos, y en especial, en la región metropolitana. La utilización de la expresión ‘formas’ no es trivial. De hecho, a nuestro entender, el elemento distintivamente nuevo en las prácticas políticas de los habitantes del área metropolitana de Lisboa respecto a los del resto del país no se refieren tanto a los temas que componen la agenda política, como sobre todo a las formas de movilización utilizadas. En verdad, lo que parece destacarse es una cierta independencia de las formas en la que esta ‘Nueva Cultura Política’ se expresa relativamente a los contenidos de la discusión. Esta NCP es nueva también porque son nuevos sus agentes: la edad media de los actores políticos que se expresan preferentemente de forma pro-activa y auto-movilizada es menor que las de los que escogen el asociacionismo como forma preferencial de participación. La ciudadanía como tal es hoy, como antes, un conjunto de derechos jurídicamente consagrados y de prácticas sociales concretas que los materializa. La ciudadanía es, hoy más que antes, algo que se ejerce de forma cada vez más activa pero también más espontánea, dependiendo del tipo específico de asunto en juego, y menos canalizada institucionalmente por los partidos políticos, sindicatos u otras organizaciones formales. La cultura política de los jóvenes urbanitas de Lisboa, como ejemplo de la cultura política de los jóvenes de otras metrópolis accidentales, es una nueva cultura política porque se expresa también de forma original, independientemente de los temas de discusión: sean temas post-materialistas, como el medio ambiente o los derechos de las minorías, sean los temas materialistas como la seguridad o el desempeño económico del país, son hoy motivo de movilización cívica de los ciudadanos de las grandes ciudades. La auto-movilización –casuística, puntual y espontánea– parece ser cada vez más una regla de ejercicio de ciudadanía política. Estas ideas se relacionan con un tipo específico de de capital social, el capital relacional6, como conjunto de ‘redes abiertas (open ended), con participantes variados, normas compartidas y objetivos comunes’, cuyos niveles de confianza y de reciprocidad pueden, con todo, ser ‘constreñidos por demandas competitivas’ (Baron, Field y Schuller, 2000). 6. 330 El linking social capital sería diferente a los dos tipos clásicos de capital social: bonding y bridging, que podríamos traducir como capital de cohesión y capital de unión, por ejemplo (Field, 2003). MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA 3. Hacia una explicación del ejercicio de ciudadanía Nuestro argumento en el presente capítulo se desarrolla en torno a dos ejes principales. Por un lado, aquello que denominamos ‘efecto-metrópolis’, esto es, la influencia sobre el ejercicio de ciudadanía política del mero hecho de vivir en una zona metropolitana, una vez controlados todos los demás factores. Por otro lado, la influencia que pueda tener en Portugal el modelo que Clark designa como ‘Nueva Cultura Política’. La relación entre estos dos temas es estrecha: los agentes por excelencia de la NCP son, según Clark, urbanitas de los países desarrollados, lo que nos remite al plano societal de la cultura política en Occidente (y cada vez más del resto del planeta debido al proceso de globalización), pues parece no ser casual que estos agentes tengan como escenario de sus vivencias políticas la gran ciudad moderna Desde este punto de vista, la ciudad reaparece como locus primordial de la nueva forma de expresión del ejercicio de ciudadanía, menos pasiva e institucional, y mucho más fruto de la movilización de cada agente individual y colectivo. Parece, pues, existir una relación virtuosa entre una NCP, que resulta de un conjunto de cambios (sociales, culturales, económicos) en las sociedades modernas, y los agentes políticos que presentan los atributos socio-económicos favorables a la experiencia vivencial de la metrópolis, al mismo tiempo que superan los numerosos e importantes factores que, como vimos, en ella militan contra la involucración en el espacio público y la participación cívica. Al igual que cualquier relación social, también esta es tan frágil como compleja: de una crisis económica mundial prolongada, las tendencias hacia la suburbanización y privatización de espacio público de las ciudades (por ejemplo, Pettit, 1997: 167ff.), los riesgos son muchos y serios. TABLA 12: Los antecedentes del asociacionismo y la movilización en Portugal: el ‘efecto metrópolis’. Regresión linear múltiple. Asociacionismo Movilización Interés por la política - - Movilización cognitiva - .152*** Iniciativa y respuesta política .129*** .120*** Exposición a los medios de comunicación .154*** .137*** - - Confianza interpersonal CAPÍTULO 6 331 Clase social - .120*** Clase social subjetiva - - Formación académica (estudios) - .067* .168*** .092** Rendimiento Sexo - .054* Edad .101*** -.106*** Práctica religiosa .154*** - - - Socialización primaria Re-socilización Efecto-ciudad (Metrópolis vs. no Metrópolis) Posición política (Izquierda vs. Derecha) R2 Ajustada N (mínimo) .234*** .234*** - -.091*** -.096*** - 22.1% 1152 48.6% 1152 Nota: Los valores son coeficientes de regresión estandarizados (beta) estadísticamente significativos: * p < 0,05; ** p < 0,01; *** p <0,001. Las casillas vacías corresponden a coeficientes no significativos (p> 0,01). No existen efectos de colinealidad sensibles. Una primera conclusión es que el efecto-metrópolis, tal como habíamos previsto, es perceptible. De hecho, una vez controlados todos los atributos favorables y desfavorables en relación con la participación que distingue a las poblaciones metropolitana y no metropolitana, el mero hecho de residir en Lisboa influye en la forma por la que los urbanistas ejercen sus derechos de ciudadanía. ¿Cómo explicarlo? La respuesta remite a nuestra segunda conclusión. El efecto-metrópolis es perceptible sobre todo entre aquellos que ejercen su ciudadanía política de forma auto-movilizada. Estos últimos son también más jóvenes que aquellos que optan por la vía del asociacionismo, lo que sugiere que la NCP es nueva también porque los jóvenes son sus agentes. Aún más, toda vez que la capacidad explicativa del modelo analítico es mayor en el caso de la‘movilización’ (49%) que para el caso del asociacionismo (22%), es lícito concluir que, hoy en día, el ejercicio de los derechos de ciudadanía tiende a manifestarse de forma más evidente a través de la‘geometría variable’ de la auto-movilización que a través del simple asociacionismo, esto es, a través de formas convivenciales de ‘capital social’. El declive de estas formas convivenciales observado por Putnam (2000) es real, pero eso no da cuenta de la evolución de nuevas modalidades de producción de capital social, especialmente del tipo ‘linking’, del mismo modo que son reales la fragmentación urbana o la menor importancia de las sociabilidades tradicionales (Salgueiro, 1999). Pero ello no impide que la gran metrópolis 332 MANUEL VILLAVERDE CABRAL Y FILIPE CARREIRA DA SILVA continúe produciendo, por decirlo así, un efecto estimulante para el acercamiento de los individuos a la vida pública y a la participación individual y colectiva en los movimientos cívicos. Por su parte, el declive de la ‘class politics’ que Clark identifica como correlato de la emergencia de la NCP explica también por qué razón esta cultura política aparece aquí como una forma nueva de movilización cívica y política: el cuestionamiento de la distinción izquierda-derecha y del sistema de partidos con el que normalmente se asocia. Los jóvenes urbanitas se movilizan en torno a cuestiones concretas –hoy, en oposición a una medida gubernamental que recorta sus derechos (contra el pago de en la educación superior), mañana contra la Guerra en Irak y la intervención del Estado portugués en ese conflicto. Esta forma de movilización política es más sofisticada y selectiva, pero también más elitista, que las anteriores formas de ejercicio de la ciudadanía, tal y como evidencia el hecho de que el factor explicativo más importante en la auto-movilización es la‘movilización cognitiva’, ausente en el caso del asociacionismo.Tener opinión propia sobre un conjunto amplio de temas y soportar los costes de la iniciativa política exigen un conjunto de recursos socio-culturales que sólo están al alcance de los grupos más privilegiados, y al mismo tiempo, tomar una iniciativa para movilizarse para defender esas opiniones requiere un contexto de sociabilidad que la metrópolis no garantiza, pero manifiestamente favorece. CAPÍTULO 6 333 Capítulo 7 Las viejas y las nuevas culturas políticas en ciudades argentinas Nueva cultura política y ciudadanías locales Martha Díaz de Landa Introducción E n este texto se sostiene que se estaría dando la emergencia de una nueva cultura política que se manifestaría en una serie de orientaciones de naturaleza político-fiscal y también de carácter económico-social que se presentarían como alternativa frente a la polarización entre concepciones estatistas (modelo “bienestarista”) y concepciones que colocan al mercado en el centro del progreso (modelo “neo-conservador”). La propuesta conceptual de análisis tiene como punto de partida la definición de la noción de cultura política como un sistema de valores, creencias y actitudes que, por un lado, operan en calidad de substratos de legitimación de los objetivos sociales definidos por los individuos como metas generalizables y reglas vinculantes al conjunto social; y que, por el otro lado, orientan el comportamiento político de dichos individuos –en términos de demandas, apoyos u oposición– delimitando los ámbitos de intervención y regulación estatal por ellos aceptados. La cultura política en tanto sistema de las normas, valores y creencias a través del que las personas definen sus actitudes, escogen lo que ellas entienden una conducta apropiada y evalúan las opciones de los otros; es entendida como la manera en que los miembros de una sociedad piensan y sienten respecto de los actos y decisiones de otros, organizan sus relaciones con ellos; seleccionan –y justifican– sus propios sentimientos, decisiones y actos acerca de las instituciones estatales; definen su identidad política; elaboran sus creencias sobre los valores de libertad, derechos humanos e LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 335 igualdad social; así como establecen el alcance y naturaleza de las responsabilidades sociales y políticas que ellos aceptan. En ese sentido la cultura política se manifiesta como un conjunto de reglas básicas de juego político del modo en como lo plantea Terry. N. Clark (Clark y Ferguson, 1983; Clark e Inglehart, 1990; Clark y Rempel, 1997), quien asemeja a los miembros de un sistema político con un conjunto de jugadores que siguen y/o redefinen las reglas a ser jugadas. Asumimos también a los individuos como actores sociales en interacción bajo condiciones cambiantes y estructurando sus realidades influenciados por su propia experiencia social e historia. Por tanto, sus preferencias sobre qué y cómo el Estado y la política deben actuar, deben ser entendidas dentro del medio social y político en el que sus vidas ocurren, considerando su experiencia política pasada y presente, la estructura socioeconómica de la que dependen sus recursos y el clima cultural en el que su proceso de socialización tiene lugar. La importancia de analizar la cuestión de la cultura política tiene que ver con que las reglas de juego en la relación estado-sociedad han cambiado globalmente en las dos últimas décadas. Sin embargo estos cambios han sido y están siendo muy marcados y dramáticos en las regiones de la “transición tardía”: Latinoamérica y Europa del Este. Diversas transformaciones acontecen en sus regímenes políticos, sistema económico, mercados, estructuras estatales, estrategia de integración regional y consiguientes efectos en la vida de su gente. En dicho contexto cuenta por tanto las creencias que los individuos portan sobre cuánto, y en qué cuestiones, deben sus vidas descansar bajo la protección del Estado. Las reglas de juego en un sistema político variarán si ocurren cambios en el rol del estado con efectos sobre la vida de los individuos, efectiva o expectablemente según sus definiciones. La reforma del Estado acontecida en Argentina a partir de los noventa es un marco estratégico para observar definiciones y redefiniciones que los individuos han asumido frente a dicho proceso y en qué medida se ha dado un cambio en la definición de las reglas de juego que regulan y articulan estado y sociedad. Abordar los cambios en el rol del Estado en Argentina requiere explicitar las tendencias históricas que lo ha caracterizado, y en consecuencia, delimitar aquellas de principal impacto en la vida política y social de los individuos. Desde la perspectiva de éstos aparecen como de singular importancia su trayecto en forma de regímenes autocráticos, prevalencia de sistemas económicos altamente regulados, constitución de sociedades jerárquicas y el 336 MARTHA DÍAZ DE LANDA estado como agente central en la conservación de valores tradicionales en relación a la familia, el sexo, la religión y la educación de los jóvenes1. La historia argentina de la última mitad del siglo pasado es el trasfondo en el marco del cual las generaciones actuales han construido su imagen y definición de la función regulatoria y responsabilidades del Estado. La cultura política se ha cimentado por generaciones alrededor de la idea de la centralidad del Estado tanto en la regulación de lo económico como de lo social. Énfasis en la intervención del Estado en lo económico ha sido la mirada hegemónica en los análisis sobre la centralidad del Estado en la vida social argentina2. Menor atención –hasta muy recientemente– ha recibido la centralidad del Estado en las regulaciones sociales vinculadas al ámbito de relaciones y decisiones personales, delimitando las fronteras entre lo público y lo privado en la esfera de la vida individual. Las manifestaciones específicas de cultura política que se han observado más frecuentemente abordan variables tales como interés en la política, apoyo a y confianza en las instituciones gubernamentales –parlamento, presidencia, justicia–, preferencia y apoyos a organizaciones políticas o con influencia política –partidos políticos, iglesia, gremios, medios de comunicación de masas–, actitudes y modos de participación política (Welsch, 1992; Zermeño, 1992; Carballo y Matheus, 1994). En cambio, se ha dado escasa importancia a las creencias de las personas sobre cuán profundamente su vida social debe depender de la protección del estado y en qué medida es central el rol de éste en sus existencias individuales. De manera muy especial las reglas de juego en un sistema político variaran si cambios en la percepción del rol del estado sobre la dimensión de las regulaciones sociales emergen como centrales. En este sentido, Clark, Lipset y Rempel (1993), Inglehart (1977, 1990) y Knutsen (1994), entre otros, describen las transformaciones políticas 1. 2. En América Latina el capitalismo es un proceso iniciado y promovido desde el Estado. A diferencia de Europa, el “capitalista” es un producto tardío de la acción deliberada del estado. Es el Estado el que asume la tarea de instalar la sociedad moderna a fines del siglo XIX. Es el Estado el que después de la crisis de los treinta (siglo XX) promovió el desarrollo por sustitución de importaciones, expandió los servicios públicos, invirtió grandes sumas de dinero en obras públicas, y desarrolló empresas públicas de bienes y servicios (Lechner, 1992). Temas tales como democratización y desarrollo económico, políticas de libre mercado, desigualdad social, los efectos de las reformas del estado sobre la industria nacional y el desempleo son los focos centrales de atención en los análisis de la última década sobre el cambio en América Latina (“América Latina en la era neoliberal”, tópico central en la publicación Nueva Sociedad, Setiembre-octubre, 1992:80-163, es un buen ejemplo de los estudios predominantes en la región). CAPÍTULO 7 337 que se manifiestan en las sociedades contemporáneas como un cambio gradual desde la “vieja política” a la “nueva cultura política”. La “vieja política” orientó sus prácticas a partir de privilegiar el substrato clasista de las sociedades modernas, los valores materialistas –orden, seguridad e igualdad económica–, el conflicto entre orientaciones de izquierda en oposición a las de derecha, contexto en el cual construyó el consenso político sobre la conveniencia de la nacionalización de la producción industrial estratégica, el rol empresarial del Estado y su intervención en la regulación del mercado. En la “nueva política” la demanda de la autonomía individual es determinante y se sustenta en orientaciones que asignan prioridad a la libertad sobre la igualdad, la tolerancia hacia alternativos estilos de vida y la participación no mediatizada, en la que pierden peso organizaciones tradicionales de agregación de intereses como los partidos políticos, los gremios y las asociaciones de intereses sectoriales. En este marco, Inglehart (1990) acuña el concepto de “valores postmaterialistas” para identificar las nuevas orientaciones en las sociedades post-industriales y señala que en las democracias avanzadas la contradicción entre orientaciones materialistas y post-materialistas es una característica sustancial. Clark plantean la emergencia de nuevas reglas de juego en la política contemporánea, desde la década de los setenta, desafiando dos viejas tradiciones: la base clasista de la política y el clientelismo (Clark, 1994). Nuevos perfiles de liderazgo revolucionan la política tanto en espacios nacionales como locales3, por sus orientaciones conservadoras en lo fiscal y progresistas en lo social, por sus estilos de gobierno poco dependientes de partidos, menos responsivos a intereses organizados y menos propensos a operar en estructuras de decisión jerárquicas, por el tipo de políticas que favorecen: mayor participación ciudadana, ambientalismo, derechos de los homosexuales, liberalización del aborto, defensa de los consumidores y de estilos alternativos de vida4. 3. 4. 338 Paradigmáticamente se ejemplifica estos liderazgos a partir de figuras como Mitterand, Gonzalez, Blair e inclusive Clinton. A nivel local son muchos los que se reconoce como figuras políticas características en su perfomance y bases de éxito político. A título ilustrativo, valga la mención de Pierre Bourquet (Montreal, elecciones municipales de 1994), Tetsundo Iwakuni (Ciudad de Izumo, Japón, elegido en 1989), William Floyd Weld (Gobernador de Massachusset, 1990), en cierta manera el grupo de los “Nuevos Alcaldes” en Francia (Balme et al., 1986-1987). Se indica como signos de procesos de transformaciones políticas globales el colapso de formas de políticas tradicionales como el comunismo soviético, el sistema político italiano en 1993 y las políticas de los partidos socialistas ortodoxos que mutan desde sistemas estatistas centralizados hacia formas de participación ciudadana e individualismo de mercado. MARTHA DÍAZ DE LANDA Concluye Clark que la declinación de jerarquías sociales (ej.: profundización del rol de la mujer y liberalización de las familias en la educación de los hijos, nuevos estilos de vida familiar y expresión de la sexualidad), de las económicas (ej.: mayor ingerencia de los derechos del consumidor, políticas ambientalistas, acceso a tecnologías de información) y de las jerarquías políticas (apelación directa a los ciudadanos individuales, movimientos sociales, movilización puntual de la opinión pública según asuntos o problemáticas específicas), debilitan la constitución de políticas clasistas, la sobrevivencia de la coherencia partidaria y el surgimiento de liderazgos políticos autoritarios. Sintéticamente, la Nueva Cultura Política aparece conformada por los siguientes rasgos salientes: a) redefine del continuo político izquierda-derecha a partir de distinguir entre orientaciones fiscales y orientaciones sociales5; b) apoya estas últimas en un sentido progresista; c) enfatiza el individualismo social y las orientaciones de mercado; d) reconfigura el estado bienestarista; e) otorga mayor relevancia al debate político sobre problemas y asuntos específicos que a la lealtad partidaria; y d) se manifiesta prepoderantemente en segmentos jóvenes, de mayor nivel de instrucción, económicamente medio y altos, y en sociedades con mejor estándar de vida. Se explica esta tendencia por los cambios estructurales introducidos por el desarrollo del Estado de Bienestar, la democratización de la distribución de recursos y la reducción de jerarquías en la organización social6. No obstante, los nuevos ejes de conflictividad varían de aquellos que caracterizaron las orientaciones y políticas del Estado Benefactor, y se relaciona con problemas de género, medio ambiente, derechos humanos, defensa de identidades, respecto de los cuales la determinación conflictiva de lo económico tiene igual o menor peso que la determinación conflictiva de lo social. En Argentina, la generalización del estatismo en el sistema de prácticas gubernamentales y en las expectativas de la sociedad desde mediados de la década del cuarenta, extendió la idea de la redistribución como consubstancial al rol del Estado y función “natural” del mismo. Sobre esta base se estructuró un sistema estatal centralista (territorialmente), intervencionista 5. 6. Asociada la derecha con el conservadurismo fiscal y el conservadurismo social, mientras que la izquierda sostiene posiciones conteste con el liberalismo fiscal –en el sentido de Keynes, Arrow, Samuelson, Galbraith (Veáse Ashfor y Davis, 1992)– y el liberalismo social. Según Knutsen (1994), siguiendo a Inglehart, en parte se explica por el reemplazo generacional y el crecimiento de una nueva clase media producto de la extensión del nivel medio de instrucción al conjunto de la población. CAPÍTULO 7 339 (regulación del mercado), empresarial (propiedad pública monopólica de empresas de producción y servicios) y principal fuente de financiamiento del desarrollo. Todo ello en vista de garantizar la igualdad entre sectores sociales y afirmar los sentimientos colectivos de nacionalidad, a lo que agregaba su función de control social (regulador de la vida social y moral individual) sustentada sobre una base fuertemente religiosa y de principios de identidad nacional7. Estas formas de ordenación de las relaciones sociales –fiscalmente liberales y socialmente conservadoras– y de articulación entre Estado y Sociedad –centralistas y jerárquicas–, en general mantuvieron sus rasgos definidos hasta los ochenta aún cuando transitaron los regímenes militares económicamente más aperturistas pero no definidamente desreguladores. En cambio, los ochenta han marcado un punto de inflexión en los sistemas políticos latinoamericanos. A partir de entonces fueron cruzados en su mayoría por un proceso simultáneo de democratización y de reformas económicas bajo la expectativa del consenso de Washington respecto a la sustentabilidad de estas últimas. Producidos estos procesos en Argentina, se generaliza el debate entre el modelo político y estatal “neo-conservador” y la posición de aquellos que postulan un estado de bienestar “bien administrado y eficiente”8. No obstante, el posicionamiento casi excluyente de esta polémica en el nivel nacional opaca la posibilidad de comprender por un lado la emergencia de procesos aparentemente contradictorios que aparecen en el marco de los niveles locales donde se combinan diversas orientaciones de políticas fiscales y sociales, estilos de gobierno y modalidades de articulación entre estos niveles de gobierno y sus respectivas comunidades. La multiplicidad de manifestaciones estaduales, articulaciones políticas y tipos de liderazgos es reticente a la simplificación de la alternativa “modelo neoconservador vs bienestarista” en que parece encerrarse las miradas políticas de analistas y observadores frente a los cambios iniciados desde los ochenta en el marco del avance de la globalización, la imposición del equilibrio fiscal como meta estatal prioritaria y la redefinición de las relaciones estado-sociedad. 7. 8. 340 Esta última función es un aspecto por lo general descuidado en los análisis políticos proclives a enfatizar la vinculación economía y política, cuando de condiciones aparentemente “no-políticas” se trata. Véase el tácito contrapunto entre Atilio Borón, 1991 –en particular el Cap. V y Capítulo VI– y Mora y Araujo, 1991. MARTHA DÍAZ DE LANDA Las nuevas condiciones políticas, económicas y sociales para la vida de las personas, surgidas a partir de las nuevas relaciones estado-sociedad después de las reformas estatales (García Delgado, 1994): ¿han desarrollado en las personas nuevos valores y reglas del juego bajo las cuales creen que deben jugar las relaciones estado-sociedad?, ¿cuánta centralidad del estado parece ser tolerada?, ¿se podría hablar sobre “vieja” y “nueva” cultura política?, ¿qué diferencia una y otra?, ¿bajo qué condiciones son ellas esperables? y ¿hasta qué punto difieren entre ellas respecto a sus orientaciones hacia las políticas estatales? Para abordar estas preguntas en el contexto de transformación política-estatal de Argentina, se requiere refinar el concepto de cultura política como el conjunto de reglas de juego que los individuos generalizan como directrices del hacer del Estado, las cuales difieren entre sí según el ámbito legitimado de intervención estatal, el grado de intervención estatal que los sujetos toleran y el modo de articular el accionar estatal y las aspiraciones e intereses respecto del mismo que, según los individuos, garantiza la canalización de las primeras y la representación de los segundos. Dicho enfoque se diferencia de otras que le sirven de antecedentes en tanto supone modelos de estados subyacentes en las manifestaciones culturales políticas, según cómo los individuos combinen, en sus definiciones, las responsabilidades que le atribuyen a las actividades gubernamentales en los distintos ámbitos sociales (económicos y morales)9. La virtualidad descriptiva de esta perspectiva no sólo está en la potencialidad de descubrir la variabilidad de culturas políticas que se manifiestan en las sociedades estatalmente organizadas, sino que también permite comprender los movimientos de opinión y fuerzas políticas operantes en la decisión de políticas. Las cuales selectivamente se orientan hacia la regulación, liberalización y/o 9. Entre los teóricos de la “nueva cultura política”, Clark (1989; et al: 1983, 1984, 1991, 1993), Inglehart R., (1977, 1990); Lafferty (et al., 1984), Baldersheim (et al., 1989); Crosier (1989); Knutse (1994), ésta es un emergente cultural alternativo a la polarización de valores orientados por la combinación conservadurismo fiscal/conservadurismo social (política de “derecha”) versus la combinación intervencionismo estatal en lo económico y liberalismo en lo social (identificada ésta como de “izquierda”). Esta última sustentó el apogeo del “estado de bienestar” en las sociedades desarrolladas de occidente. El tatcherianismo y la era Reagan apostaron a revertir el intervencionismo en lo económico, a la vez que reflotaron la importancia del ethos y las costumbres tradicionales para el orden y la cohesión social. La emergencia de nuevos liderazgos políticos, las reformulaciones de las programáticas partidarias (el socialismo francés, español y el laborismo inglés) como así también movimientos de opinión y decisiones electorales acordes con estos cambios aparecen como alternativas tanto al bienestarismo como al neo-conservadurismo. CAPÍTULO 7 341 protección de diversos ámbitos de la sociedad a través de la educación, el derecho, el control institucional y el grado de tolerancia a diversos estilos de vida. A partir de este esquema conceptual, históricamente se muestran el desarrollo de tres modelos culturales: a) Estatista-conservador: orientación estatista, es decir liberal en lo fiscaleconómico que implica intervención y regulación del mercado; y conservadora en lo social, es decir intervención estatal en la regulación social de la autodeterminación individual. b) Pro-bienestarista: orientación estatista, es decir liberal en lo fiscal-económico que implica intervención y regulación del mercado; y liberal en lo social, es decir desregulación de lo social y ampliación de los márgenes de la autodeterminación individual. c) Neoconservador: orientación conservadora en lo fiscal-económico respecto de lo cual prefiere la libertad de mercado; y conservadora en lo social. La pregunta que se intenta responder refiere a si se manifiesta en la cultura política de la ciudadanía una alternativa cultural que difiera de las culturas políticas históricas: estatista conservadora, pro-bienestarista y neoconservadora. Concretamente se interroga si se encuentran expresiones de la Nueva Cultura Política. La hipótesis orientadora afirma la emergencia de una nueva cultura política que implica la redefinición de las funciones del Estado y de las relaciones entre el estado y la sociedad a la vez que combina la tendencia conservadora en lo económico-fiscal con una tendencia progresista en lo social. La estrategia que se sigue para observar la diversidad de culturas políticas en la Argentina es comparar ámbitos sociales que presentan niveles de urbanización y desarrollo social y económico diversos. También se toma en cuenta las características históricas de las ciudades, la evolución de sus economías, el proceso de urbanización y su perfil étnico-cultural, diversidad considerada bajo ordenamientos institucionales similares. El estudio se realizó durante el período en que se llevaron a cabo las principales reformas estatales y económicas en el marco de la gestión de Carlos Menem (1994-1996).Se seleccionaron tres ciudades de la Provincia de Córdoba, consideradas típicamente representativas de la diversidad de 342 MARTHA DÍAZ DE LANDA localidades de más de 10.000 habitantes de la provincia y de otras regiones del país. Dichas localidades son Cruz del Eje, Carlos Paz y la Ciudad de Córdoba10. El universo está conformado por el total de habitantes de 15 o más años de edad, según el Censo 1991; que a la fecha del estudio tienen entre 18 y más años. De acuerdo a ello Cruz del Eje cuenta con 16.834 votantes, 29.580 ciudadanos corresponden a Carlos Paz y de 841.507 a Córdoba capital. Más concretamente, se tomó una muestra común para Cruz del Eje y Carlos Paz de 311 casos, (116 casos corresponden a Cruz del Eje y 195 a Carlos Paz). La muestra de Córdoba se estimó sobre su propio universo y se encuestaron 414 individuos. Ambas muestras responden a un intervalo de confianza del 97.5% con un error del 5%. Los datos fueron recogidos mediante un instrumento semiestructurado sobre: preferencias de gastos del estado municipal; definiciones y opiniones sobre el rol del Estado y cuestiones sociales y políticas varias, parte de las cuales son analizadas en este trabajo. Se incluyó información sobre atributos socioeconómicos de los individuos. La operativización de las variables se describe en Apéndice Metodológico y en el análisis de datos se utilizaron distribuciones de frecuencia, pruebas de hipótesis Chi-cuadrado, T-Test y modelos de regresión logística. 1. Vieja y Nueva Cultura Política El Estado Argentino se ha caracterizado históricamente por ser un espacio privilegiado de disputa y materialización de intereses y valores sostenidos por una diversidad de actores, por lo general con objetivos competitivos entre sí: sucesivamente, la Iglesia, las Fuerzas Armadas, los sectores terratenientes, la industria nacional, inversores extranjeros, sindicatos y la amplia clase media dependiente del empleo público, han signado estructuras, regulaciones y acciones estatales a lo largo del siglo XX. El estatalismo fue la resultante de la búsqueda de armonización de estos diversos intereses; debido ello a la centralidad del rol del estado frente a las disputas y alianzas variadas entre los sectores de interés. En este sentido gobiernos tanto civiles como militares 10. La caracterización se basó en datos del censo económico 1985, censo poblacional 1991 y entrevistas a referentes informados sobre su desarrollo urbano, orientaciones culturales y diferenciación organizacional. Fecha del trabajo de campo: tres primeros meses de 1995. CAPÍTULO 7 343 –hasta los noventa– convergieron en el fortalecimiento de la centralidad estatal; contradictoriamente la principal razón de su debilitamiento como se puso de manifiesto durante la agresiva crisis fiscal desatada a fines de la década de los ochenta. La función regulatoria del Estado, a lo largo del siglo XX hasta aproximadamente los ochenta, se ha extendido cubriendo gran parte de la vida de los individuos: desde la familia y las relaciones sexuales hasta las decisiones de mercado y las opciones políticas como resultado de largos períodos de gobierno centralista y jerárquico. Estas formas de ordenación de las relaciones sociales –fiscalmente liberales y socialmente conservadoras– y de articulación entre Estado y Sociedad –centralistas y jerárquicas11–, en general mantuvieron sus rasgos definidos hasta los ochenta aún cuando transitaron los regímenes militares económicamente más aperturistas pero no definidamente desreguladores. Especial interés en el análisis de las definiciones de los individuos sobre el rol del estado tienen las regulaciones sociales entendidas éstas como el límite o límites aceptados a la autodeterminación individual. Generalmente se expresa como preferencias sobre las regulaciones legales establecidas o demandas de regulación legal. Regulaciones civiles y penales (como penalización del aborto, legalización del divorcio) forman parte de las regulaciones legalmente establecidas. También las restricciones de ciertos derechos a los homosexuales o demandas/rechazo de la incorporación de la educación sexual en las escuelas como disponibilidad de oportunidades para el ejercicio de una mayor autodeterminación individual. Conservadurismo-liberalismo social es un continuo que representa las orientaciones que los individuos pueden adoptar a fin de preservar su autodeterminación, según sus valores y definiciones sobre los límites que debe observar el Estado12. Es esperable que sociedades más tradicionales se reflejen en una mayor proporción de individuos socialmente conservadores. El conservadurismo social demanda del Estado la incriminación del abor11. Limitantes las primeras de las autonomías provinciales y básicamente municipales y propensivas a la alta burocratización de las funciones del Estado. Las segundas refieren a la participación social casi excluyentemente mediada por organizaciones de representación de intereses sectoriales y partidarias o bien formas exluyentes de la misma por estructuras de decisión verticalistas y autoritarias. 12. Clark e Inglehart otorgan gran importancia a esta dimensión en la caracterización de la Nueva Cultura Política political (Clark y Hoffmann-Martinot, 1997; Clark y Rempel, 1997; Inglehart, 1990). Debe aclararse que ellos la definen en términos de valores sociales y no como expresión de la concepción que las personas tienen sobre el rol que el estado debe asumir en la regulación social. 344 MARTHA DÍAZ DE LANDA to, la prohibición del divorcio o la restricción de la integración pública de los homosexuales, como así también deniega la posibilidad de políticas de control de la natalidad y rechaza la educación sexual en la escuela pública. A la inversa el progresismo social, abierto a una mayor secularización de las relaciones sociales y decisiones personales, propende a menor intervención estatal y a una redefinición de los derechos de autodeterminación. Las sociedades y los sistemas políticos en América Latina, particularmente Argentina, se estructuraron a partir de un proceso histórico altamente centrado en el estado. El estado argentino fue un dispositivo privilegiado a través del cual se fue imponiendo, simultánea o sucesivamente, intereses y sistemas de creencia y valores predominantes –a veces contradictorios entre sí– sostenidos por la Iglesia, las Fuerzas Armadas, los hacendados, las industrias de capital externo y nacional, los sindicatos, y la extensa clase media dependiente del empleo público. Esta articulación de intereses y de propósitos institucionales fue reforzada fuertemente por la presencia de los partidos políticos tradicionales (Partido Justicialista y Unión Cívica Radical) orientados por una ideología pro-estado. Como consecuencia, la intervención reguladora del Estado ha sido una marcada tendencia del proceso político argentino. Durante la mayor parte del tiempo de su existencia se ha extendido cubriendo casi la totalidad de la vida del individuo, desde la familia y las relaciones sexuales hasta las decisiones en torno a lo económico y lo político. También afectó las formas de la representación política, los canales de participación y la modalidad aplicada para la conformación de las uniones obreras mediante la sindicalización obligatoria. Sus productos han sido un sistema de decisión estatal altamente centralizado, la limitación de las autonomías locales y el intercambio clientelístico entre gobierno y ciudadanos. Cambios en la cultura política convergen a definir una nueva cultura cuando los valores y creencias que los individuos manifiesten en un sociedad y momento determinado supongan transformaciones respecto de los roles esperables del estado13. Tres aspectos principales componen la definición de los roles del estado en la percepción y orientación de los individuos: 13. Roles esperables en el sentido de que los individuos los entiende como intrínsecos a la entidad estado. Rol no es otro término para indicar función estatal. Por eso el tipo y extensión de las funciones estatales dependen de los roles socialmente establecidos y aceptados. CAPÍTULO 7 345 1. El rol que el estado debe tener en el proceso de acumulación de capital y en su distribución social. Un indicador revelador es la posición que los individuos asumen respecto a la reducción o el incremento del gasto público como así también a la intervención del estado en la regulación del mercado y de la producción económica. Esta dimensión, en términos del enfoque de T. Clark sobre cultura política, es captada por el continuo conservadurismo fiscal (límites a la intervención del estado en la economía, reducción del gasto público, disminución de las funciones estatales y políticas anti-inflacionarias) - liberalismo fiscal (gasto público alto, expansión de las funciones estatales, control del mercado y regulación de la producción) 2. Una segunda dimensión del rol del estado tiene que ver con su intervención en la regulación social. Involucra este aspecto el límite aceptado a la autodeterminación individual que se reflejan en posiciones respecto a regulaciones penales y civiles tales como la penalización/despenalización del aborto, aceptación/rechazo a la ley de divorcio vincular; admisibilidad/inadmisibilidad de la eutanasia, la tolerancia a diversas opciones de sexualidad (homosexualidad) o la demanda de políticas protectivas para el libre ejercicio de la autodeterminación individual, como es la demanda de educación sexual en las escuelas. Desde la perspectiva de la Nueva Cultura Política, esta dimensión queda representada por el continuo conservadurismo-liberalismo social, de modo tal que sociedades tradicionalmente orientadas evidenciarán un porcentaje mayor de personas socialmente conservadoras, y por ende preocupadas por un rol más activo del estado en el ejercicio del control social. Los individuos socialmente liberales por el contrario apoyan la despenalización del aborto, aprueban el divorcio vincular, promueven políticas de control natal y educación sexual, a la vez que aceptan la integración de los homosexuales en el ejercicio de funciones públicas, como la instrucción escolar. 3. Los modos de representación que los individuos prefieren para activar sus demandas e influir en la toma de decisión estatal. Refiere ello a los canales que los individuos legitiman para la comunicación y la participación política. La función integrativa de la comunicación y la participación, otorga relevancia al crédito social que los individuos le atribuyen a los canales que el sistema político. En el marco de la teoría de la Nueva Cultura Política, la dependencia de los partidos políticos disminuye, y la selección de candidatos reposa en mayor medida en las características personales de éstos (capacidad para la resolución de problemas, 346 MARTHA DÍAZ DE LANDA cualidades éticas, ideas políticas) que en las lealtades partidarias. Al difuminarse la identidad partidaria, también se torna más volátil el comportamiento electoral. Las reformas del estado en Argentina (1992-1995) provocó un agudo quiebre en la proclividad histórica a la intervención estatal en la economía. Un amplio y pronto proceso de privatización, políticas de libre mercado y reducción del empleo público caracterizó la gestión de la primera presidencia de C. Menem (1989-1995), reelecto por un nuevo período de gobierno (1995-1999) luego de las reformas económicas. Menem ganó las elecciones de 1989 y sucedió al ex-Presidente Raúl Alfonsín quien gobernó desde 1983, después del período de la Dictadura Militar. Alfonsin dejó la presidencia por la presión de la más alta inflación que Argentina tuvo. Su gobierno guiado por la ideología de la Unión Cívica Radical14 siguió una estrategia en lo económico de carácter básicamente estatista (liberalismo fiscal), en tanto que el liberalismo social fue uno de sus principales objetivos, contrastando con la orientación conservadora de la gestión militar que lo precedió. La sanción de la Ley de Divorcio durante la presidencia de Alfonsin15 confrontó grupos conservadores liderados por la Iglesia Católica y grupos liberales con demandas por un mayor margen de autodeterminación individual. El eslogan de la campaña política de Alfonsín “política para el ciudadano individual” desafió la estructura de representación corporativa fuertemente asentada en la canalización de demandas sectoriales (sindicatos, organizaciones empresariales). Brevemente, el programa de gobierno de Alfonsín incluyó: a) apertura del sistema político (reformas de democratización para reducir las posibilidades de golpes militares y fortalecer la consolidación democrática); b) regulación de la economía para el control de la inflación, reducir la deuda externa y asegurar el desarrollo económico desde el estado como principal agente; c) reordenamiento de la actividad sindical a fin de excluir sus prácticas corporativas; a) acciones orientadas a neutralizar la influencia de la Iglesia en un asunto estratégico para el proceso de democratización: la política educativa. Excepto por la convergencia popular respecto a la defensa de la democracia y 14. La UCR es el partido político de mayor antigüedad en la política argentina, surgió a fines del siglo XIX. 15. Sesión del Congreso televisada por la red estatal a fin de darle la mayor difusión. Denota este hecho la importancia otorgada a esta decisión por los estrategas políticos del gobierno. CAPÍTULO 7 347 en el sentimiento antimilitarista, el apoyo ciudadano al gobierno de Alfonsín pronto declinó. Debe considerarse el posible efecto de la crisis económica, inflacionaria y fiscal durante el período de su gobierno. Menem implementó drásticas y aceleradas reformas orientadas a la economía de mercado, al mismo tiempo que mediante las privatizaciones programó la reducción del gasto y del empleo público. Su reelección en cierta medida se corresponde con el éxito de su gestión respecto al control de la inflación, la estabilidad monetaria, el mejoramiento –hasta el momento de la reelección– de los servicios públicos privatizados (particularmente teléfono y correo)16. La creación de un sistema privado de jubilaciones (las AFJP) que compite con el sistema estatal de seguridad social, por su parte fue ampliamente rechazada por los sectores de jubilados y de los empleados públicos. Por otra parte, la transformación del servicio militar obligatorio en voluntario, fue una reforma dirigida a dar respuesta a una demanda de los jóvenes de larga data. Sorprendió en el transcurso de los noventa el importante giro ideológico que hace el peronismo (Partido Justicialista) bajo el liderazgo de Menem. Precisamente el peronismo después de la segunda guerra mundial representó el avance del estatismo a través del cual el General Perón construyó su excepcional liderazgo nunca más replicado en Argentina por otro presidente, ni por él mismo durante su tercer mandato durante la primera mitad de los setenta. Por entonces, en los principales centros urbanos, industriales y universitarios, comenzaron a ganar adeptos entre la juventud distintas versiones de la izquierda (marxistas-leninistas; troskistas, maohistas; castristas-guevaristas; peronismo revolucionario). Éstas, conjuntamente con su acentuado estatismo respecto del control de la economía, introducen valores y creencias que contravienen las convenciones tradicionales sobre la familia y las relaciones sexuales como parte de su lucha contra el “orden burgués”. La evolución de estas ideas tendió a ampliar el margen de tolerancia, una vez superado el “silencio” impuesto durante el período militar. La cultura política por generaciones fue sostenida alrededor del rol central del estado en la regulación del control económico y social. Cambios en relación al rol del estado en esos aspectos han ocurrido. Queda a ser 16. La gama de servicios privatizados incluye ferrocarriles, compañía aérea, electricidad, gas, agua, explotación petrolera; a su vez el programa de reducción de gastos involucró también la venta de las empresas públicas de producción industrial. 348 MARTHA DÍAZ DE LANDA contestada la pregunta sobre las características que presentan a partir de estos cambios las percepciones y orientaciones de los ciudadanos. Basados en la tipología de cultura política elaborada por T. Clark (Clark y Ferguson, 1983) y asociada a los conceptos de valores materialistas y postmaterialistas propuestos por Inglehart, un primer planteo a especificar es que las sociedades presentan una pluralidad de culturas políticas organizadas alrededor de diversos modelos de estados que los individuos de modo diferente elaboran de acuerdo a sus experiencias y contextos políticos, económicos y sociales. Por lo tanto no se sugiere que la Nueva Cultura Política es una cultura mayoritaria dominante. Por el contrario, su presencia variará según diversos contextos sociales, variables en su desarrollo, estratificación social, características económicas y tradiciones culturales. No se pretende agotar la variabilidad de contextos sociales que se presentan en Argentina y en la región latinoamericana. El objetivo es observar si en distintos ámbitos locales puede a la vez encontrarse diferente distribución de los tipos culturales y bajo que condiciones parece emerger la Nueva Cultura Política. TABLA 1: Tipología de culturas políticas. Rol Económico del Estado Estatista (Liberalismo fiscal) Privatista (Conservadurismo Fiscal) Actitudes en relación a la autodeterminación individual. Conservadurismo social Liberalismo social Cultura Estatista-Conservadora (1) Cultura Pro-Bienestarista (3) Cultura Neo-conservadora (2) Nueva Cultura Política (4) En la tabla 1, los números entre paréntesis indican la secuencia histórica que han seguido diferentes tipos culturales en Argentina desde mediados del siglo XX. La cultura estatista-conservadora representa el arco de ideas sociales y fiscales con predominio en la era peronista. El liberalismo fiscal y el conservadurismo social caracterizan la cultura del estatismo conservador. En la era peronista, hacia el estado se centralizaron las políticas de desarrollo industrial, mejoramiento del estándar de vida de las clases sociales bajas, el empoderamiento de la clase trabajadora y de los gremios como soporte del partido político gobernante, las políticas de pleno empleo mediante el incremento del empleo público, las acciones estatales dirigidas a la seguridad y la asistencia social y la inversión estatal en la producción de bienes y servicios. El paternalismo estatal alcanzó también a los grupos empresariales los CAPÍTULO 7 349 que encontraron en el estado la principal fuente de financiamiento a través de subsidios o compra de empresas en quiebra, bajo los objetivos económicos de la expansión del mercado interno y la protección de la industria nacional. Al mismo tiempo, no obstante las malas relaciones políticas entre la Iglesia Católica y el gobierno de Perón, sobre todo durante el segundo período, valores como la familia, la tradición, la nación y la religiosidad se encontraban bien aferrados en la sociedad y reforzados a través del sistema educativo y del derecho. La ascendiente clase social compuesta por trabajadores calificados perteneciente a la producción industrial y los trabajadores de cuello blanco provenientes de la administración, los servicios y la banca pública, gradualmente incrementan las clases medias. Mediante el apoyo a la regulación estatal, se preserva la demanda de un estilo de vida y una moral conservadoras y se defienden las políticas estatales de protección económica a través del accionar de las corporaciones gremiales y empresariales y la lealtad partidaria. Incluso después de la caída del régimen peronista (1955) por el golpe de estado liderado por las Fuerzas Armadas, el rol del estado orientado por posiciones afincadas en el liberalismo fiscal continuó prevaleciendo en los grupos políticos más activos (gremios, empresariado nacional, estudiantado universitario, y los partidos políticos históricos, Peronismo y UCR). Intentos de revertir la intervención del estado en la economía se incluyeron en los programas de gobiernos militares que en sucesivos períodos (1955-58; 1961-63; 1966-73; 1976-83) alternaron con débiles y cortas gestiones civiles. Sin embargo, la incapacidad de los regímenes militares para contener el descontento social y político, y reducir la inestabilidad económica, no solo provocaron el fracaso de esos intentos, sino también su propio derrocamiento. El más claro intento de promover el neo-conservadurismo fue durante el régimen de la dictadura militar de 1976-1983. El programa del Ministro de Economía Martínez de Hoz contemplaba la apertura del mercado y el libre comercio, a la vez que propiciaba la desestatización de los servicios de seguridad social y la reducción del empleo público. El fracaso de este régimen (1983) acelerado por la derrota de Argentina en la guerra de las Malvinas, abrió el tiempo para el proceso de democratización. En ese marco, la tendencia favorable de la cultura política al liberalismo fiscal retomó nuevos bríos, conformándose un frente pro-intervención económica del estado que ganaron las elecciones de 1983 de la mano del liderazgo de Raúl Alfonsín y de la Unión Cívica Radical. Pero al mismo tiempo, y difiriendo del estatismo conservador y del incipiente neoconser- 350 MARTHA DÍAZ DE LANDA vadurismo intentado por el último gobierno militar, la base ideológica de los grupos ciudadanos y políticos de apoyo al gobierno de Alfonsín cambió su perspectiva sobre el rol del estado en la regulación de ámbitos sociales y a la ampliación del margen de tolerancia social a la libertad de los individuos para definir sus estilos de vida. Fue entonces el pro-bienestarismo de la coalición social de apoyo al gobierno de Alfonsín el que retoma el liberalismo social que emergió en la generación de los sesenta y setenta y que caracterizó el movimiento de izquierda reprimido por las fuerzas militares hasta los inicios de los ochenta. La sanción de la Ley de Divorcio Vincular (1986) supuso para este gobierno una grieta marcada entre el gobierno y la Iglesia Católica, institución de fuerte predicamento social en la Argentina. La puesta en escena de la sanción de esta ley, televisada la sesión del Congreso para todo el país, hizo que el conjunto de la sociedad se involucrara –a favor o en contra– de esta demanda de desregulación social. También se instala el debate sobre la despenalización del aborto, la eutanasia, la educación sexual y la aceptación de la homosexualidad o de estilos diversos de sexualidad; adquieren también presencia los problemas ecológicos. No obstante, la fuerza de estos temas recién alcanzará mayor repercusión social y política desde mediados de la década de los noventas, advenido por entonces el gobierno de Menem. Durante el mandato de Menem la cultura neo-conservadora se manifiesta plenamente. Además de las políticas de reforma del estado de orientación fiscal conservadora, la principal de las cuales son las privatizaciones –por su impacto sobre las percepciones y definiciones de la ciudadanía en relación a los roles del estado y su dependencia de éste–, fue clara la manifestación del gobierno de Menem respecto a su posición antiabortistas, favorable a la pena de muerte y con predominio del conservadurismo sobre el liberalismo social. Diversos estudios realizados en 47 municipalidades de la provincia de Córdoba sobre la cultura política de sus líderes locales, permitieron observar que conjuntamente a formas culturales neo-conservadoras y pro-bienestaristas de definición de los roles estatales, emergía una nueva comprensión de los jefes comunales (intendentes) sobre las funciones estatales y la vinculación de sus liderazgos con la ciudadanía local (Díaz de Landa, 1993; 1996; 1999; 2002 y 2005; Scarponetti, 1996;Vaggione, 1994 y 1996). Estos estudios han permitido reconocer tres modelos de estado subyacente en las definiciones culturales de los gobernantes locales. La alternativa neo-conservadora, prefiere la reducción de contribuciones, tasas y gastos con énfasis en la reducción del empleo y en la dismi- CAPÍTULO 7 351 nución de los gastos sociales. Este modelo propicia el crecimiento urbano financiado con aportes reintegrables de los beneficiarios en lugar de la inversión pública. La estrategia que propone este modelo ante la situación de crisis fiscal es la privatización de los servicios y la desregulación de las relaciones de mercado (de trabajo, de oferta de bienes y de servicios). Se sostiene sobre orientaciones de valores sociales conservadores y propicia el control del Estado para el afianzamiento del orden social sobre la base de tales valores. En el proceso de toma de decisión de la política fiscal se apoya en la asistencia técnico-profesional más que en el debate político de las decisiones –en tanto enfatiza el valor de la eficacia del gasto y el de la eficiencia y productividad de la administración–, manifiesta una menor dependencia de las estructuras partidarias, prefiere la modalidad de comunicación directa entre representantes y representados y presenta un estructura de decisión jerárquica, muy poco participativa. En el modelo pro-bienestarista predomina la preferencia por los gastos en asistencia social, y en general, la expansión de todos los gastos, al mismo tiempo es incrementalista en la imposición fiscal y tiende a la expansión del empleo público. Bajo el supuesto de la equidad respecto al acceso a los servicios y bienes, enfatiza la prestación estatal directa de los mismos y la regulación de las relaciones de mercado, pero es liberal en cuanto a los valores sociales, destacándose su orientación hacia el progresismo social. En el proceso de toma de decisión de la política fiscal resulta más sobresaliente la participación de los políticos electos que la de los técnicos profesionales por cuanto debe responder a una variedad de intereses y necesidades que suponen esfuerzos de compensación y de consenso. Resulta así una centralización de la decisión en el Ejecutivo y una escasa participación social, tornando jerárquica la estructura de decisión y privilegiando las formas de comunicación mediatizadas entre representante y representados. Por su parte, la nueva cultura política se asemeja al modelo neo-conservador en lo económico (privatista y desregulador) y en lo fiscal (disminución del gasto en general), apoyando los servicios sociales básicos que se suponen generalizables a toda la población (salud y educación). No opone el gasto social al gasto productivo, retomando algunos rasgos del bienestarismo aunque racionaliza el gasto asistencial. En cierta manera toma aspectos de cada modelo y los combina en una forma nueva. Tiende a superar las limitaciones tanto de uno como del otro y confronta con ambos. Respecto del neoconservadurismo, la nueva cultura política rechaza las consecuencias de desprotección social en las que quedan amplios sectores debido al recorte de los gastos sociales. Respecto a los bienestaristas les crítica su énfasis en la 352 MARTHA DÍAZ DE LANDA presión fiscal, la ineficiencia del gasto público y el incremento del empleo público. La austeridad administrativa, la reducción del empleo público, el desarrollo urbano y las inversiones en obras públicas financiado por los beneficiarios, tienen por objeto no restarle recursos al Estado para lograr excedentes que puedan ser orientados al gasto social y a obras públicas que potencien la producción. Las políticas de reducción básicamente afectan a gastos en personal pero no de funcionamiento (infraestructura de servicios) y consisten en decisiones de privatización de servicios (terminal de omnibus, establecimientos de faena de animales, mantenimiento de caminos, recolección de basura, cuidado de parques y paseos). En la medida en que debe producir un gasto eficiente y maximizar los recursos, el proceso de toma de decisiones de la política fiscal hace más sobresaliente el rol de lo técnico-profesional y contrasta con los modelos anteriores por cuanto se abre a la participación social. Prefiere las formas directas de comunicación con los ciudadanos y se independiza de las estructuras partidarias. La regulación de la economía fue también un aspecto articulador del bienestarismo europeo y del “New Deal” americano, pero combinado con posiciones progresistas respecto de la moralidad y de las relaciones sociales. Intervencionismo estatal y liberalismo social fue la cultura política prevalente en las sociedades desarrolladas de occidente entre el período de post-guerra y la crisis de mediados de los setenta. El tatcherianismo y la era Reagan apostaron a revertir el modelo en crisis dirigiendo la meta política hacia la liberalización de la economía; a la vez que reflotaban en la sociedad la importancia del ethos y las costumbres tradicionales como base del orden y la cohesión social (movimientos anti-abortistas y nacionalismos en reacción a las inmigraciones hacia Europa y Estados Unidos). Clark (1991,1994) discrimina estas culturas políticas en términos de derecha y de izquierda.Asocia con la derecha política la combinación conservadurismo fiscal-conservadurismo social y con la izquierda, el entramado de posiciones liberales en lo fiscal vinculado al liberalismo en lo social17, generalizando estas observaciones a las sociedades más desarrolladas. Afirma coincidentemente con Inglehart (1977, 1990), Lafferty et al. (1984), Baldersheim et al. (1989), Knutse (1994), que si tales definiciones políticas eran claramente discriminables en los años sesenta y setenta, sus diferencias se han diluido ante la emergencia –en los ochenta y noventa– de nuevos liderazgos políti17. Demandas de integración racial, libertad individual de audeterminación y libre expresión e institucionalización del respeto por las identidades y las formas plurales de vida. CAPÍTULO 7 353 cos, reformulaciones de programáticas en el socialismo francés, español y en el laborismo inglés como así también dadas las nuevas tendencias en la ciudadanía orientadas por un mayor conservadurismo fiscal (propio de la derecha) y por demandas afines al liberalismo social (rasgo de izquierda). Estos autores sugieren la aparición en las democracias avanzadas de una nueva cultura política y una disminución de conflictos basados en contradicciones de “clase social”. Los nuevos ejes de conflictividad se relacionan con problemas de género, medio ambiente, defensa de identidades, respecto de los cuales la determinación conflictiva de lo económico tiene igual o menor peso que la determinación conflictiva de lo social. Este artículo se propone describir las orientaciones y definiciones políticas de la ciudadanía de tres ciudades en Argentina, considerando como hipótesis la emergencia de la nueva cultura política. La misma se postula como consecuencia del resquebrajamiento del estado benefactor y de los procesos culturales globales de reformulación de la autonomía individual frente a la intervención estatal, vinculados estos procesos a la contemporaneidad de la crisis fiscal y de la democratización que políticamente define el contexto de desarrollo del estado argentino desde los ochenta. Concretamente, se interroga en este análisis sobre la variabilidad de culturas políticas que se expresan en la ciudadanía según diversos contextos locales –teniendo en cuenta la posible asociación entre distintas estructuras sociales y tipos culturales–. Interesan también las orientaciones de valores y definiciones políticas que los mismos informan y la caracterización de los sectores sociales según el tipo de cultura política al que responden. El objetivo que subyace a los interrogantes planteados es conocer en qué medida se hace manifiesta la “nueva cultura”, qué orientaciones respecto a la reforma del estado prevalecen, y cuál es la tendencia futura, en términos de expectativas sobre el rol del estado que se estarían incorporando las nuevas generaciones. 2. Diversidad de las culturas políticas según contextos locales La posición de la ciudadanía respecto al apoyo o rechazo de la política de privatización adquiere especial relevancia al momento de tipificar la cultura política en Argentina, dada la incidencia que esta política ha tenido en el proceso de reforma del Estado y en la constitución de una base nueva 354 MARTHA DÍAZ DE LANDA de legitimación política. A ello se agrega la particular contradicción que ha mostrado en el desarrollo del estado provincial de Córdoba18, de allí también la importancia de analizar esta población en particular. En consecuencia, se postula que la redefinición de la ciudadanía sobre el rol del estado en lo económico-financiero –indicado por la actitud de los individuos en relación a la privatización de los bienes y servicios estatales– es uno de los aspectos más estratégicos para reconocer cambios en nuestra sociedad respecto a la modalidad de relaciones esperables entre el Estado y la Sociedad. En ese mismo sentido, cuentan las definiciones de la ciudadanía sobre el grado de tolerancia aceptable frente a diversos estilos de vida y al ejercicio de la autonomía individual19. La regulación de las relaciones personales y el margen de tolerancia a la autonomía individual, es decir el grado de conservadurismo-progresismo social, aparece indicado por las actitudes y opiniones sobre cuestiones sociales tales como la despenalización del aborto, la incorporación de la educación sexual en el sistema escolar formal, la aceptación social de la homosexualidad, el divorcio vincular y las relaciones prematrimoniales20. En la tabla 2, las combinaciones (1), (2) y (4) son previsibles desde el punto de vista del desarrollo de las sociedades avanzadas según las teorías del Nueva Cultura Política (Clark) o de la Nueva Cultura (Inglehart). No contemplan dichas teorías el tipo Estatista-Conservador (3) cuya pertinencia en el caso de nuestra sociedad y desarrollo estatal merece especial atención. La “nueva cultura” (2) aparece desde las perspectivas teóricas como alternativa a los tipos polares (1) y (4). Estos últimos, respectivamente, representan las orientaciones de las llamadas posiciones de derecha y de izquierda. La conformación del Estado de Bienestar en las democracias centrales respondió a la demanda de la izquierda. En nuestro país, el modelo del Estado regulador y asistencialista (bienestarismo criollo) se construyó básicamente a partir 18. Un análisis comparativo entre los marcos legales de las reformas del estado nacional y provincial de Córdoba: Leyes 23696/89 y 7850/89, en Diaz de Landa (1991). En Córdoba la privatización de servicios –a pesar de su inclusión en la ley de reforma del estado– sufre una fuerte oposición. 19. No solamente se definen así las coordenadas de los espacios públicos –efectiva o potencialmente regulables por el Estado–, sino que también delimitan los espacios privados en los que selectivamente los individuos demandan protección estatal. 20. La regulación de las costumbres sociales en tanto imposición de modos de comportamiento que se desenvuelven en ámbitos familiares, vecinales, comunales o que involucran relaciones de tipo personal es uno de los procesos cuya historicidad analiza Elías (1993) demostrando la profunda incidencia que ello tiene en la constitución de la estatalidad moderna occidental. Scarponetti (1996) analizó en particular los componentes de esta dimensión. CAPÍTULO 7 355 de tendencias socialmente conservadoras. La orientación estatista-conservadora puede se considerada una expresión superviviente de los procesos políticos que han caracterizado el desarrollo del Estado hasta los inicios de la década del ochenta. TABLA 2: Tipología para el análisis de las culturas políticas locales. Actitud frente a autonomía individual Apoyo/rechazo de la privatización Conservadores Progresistas Privatistas Neo-conservadora (1) Nueva Cultura Política (2) Estatista Estatista - Conservadores (3) Bienestaristas (4) 2.1. Diversidad de las culturas políticas según contextos locales Mientras la composición del sistema de estratificación social se integra en Córdoba y en Carlos Paz con sectores pertenecientes al nivel socioeconómico alto y medio alto, la estructura social de Cruz del Eje carece de grupos familiares que clasifiquen en el mismo nivel.También se asemejan las primeras en sus porcentajes de niveles medios y bajos. En Cruz del Eje no sólo su estrato medio-medio es más reducido (14.8%), sino que concentra su porcentual de población más alto en el estrato bajo (52.2%). Estas diferencias en la estratificación socio-económica, indican también diferencias entre las ciudades respecto a sus niveles de desarrollo. TABLA 3: Niveles socio-económicos según localidades. Niveles Carlos Paz Córdoba Cruz del Eje socioeconómicos % % % Alto y medio alto 7.0 9.8 Medio medio 26.3 23.8 14.8 Medio bajo 36.6 34.2 33.0 Bajo alto 21.0 26.3 33.9 Bajo bajo 9.1 5.9 18.3 Sin respuesta 4.6 13.8 .9 Total 356 195 (100) - 414 (100) 116 (100) MARTHA DÍAZ DE LANDA La distribución de los tipos culturales por localidades confirma la hipótesis planteada respecto a la mayor presencia de la nueva cultura en sociedades de mayor desarrollo y mejor estándar de vida de sus habitantes (tabla 4). En Carlos Paz corresponde a este tipo cultural aproximadamente el 32% de los individuos encuestados, mientras que Cruz del Eje comparativamente concentra el porcentaje más alto de la orientación política estatista-conservadora (33.6%). TABLA 4: Distribución de los tipos culturales por localidad. Tipos Culturales Carlos Paz Cruz del Eje Córdoba Frecuencia % Frecuencia % Frecuencia % Neo-conservador 31 15.9 33 28.4 86 20.8 Nueva Cultura Política 62 31.8 18 15.5 114 27.5 Estatismo-conservador 37 19.0 39 33.6 101 24.4 Pro-Bienestarista 51 26.2 23 19.8 105 25.4 No contestan Total 14 7.2 3 2.6 8 1.9 195 100. 116 100. 311 100. Córdoba muestra una distribución más aproximada a la de Carlos Paz. La orientación progresista que manifiestan en mayor medida Carlos Paz y Córdoba queda reflejada también en los porcentajes respectivos a cada localidad relativos a la cultura Bienestarista, mientras que la cultura Neoconservadora se concentra más en Cruz del Eje, con una diferencia mayor respecto a Carlos Paz. 2.2 Orientaciones económico-fiscales de los individuos según culturas políticas Es importante destacar que se han seleccionado variables fiscales a nivel municipal por dos razones: la primera debido al interés en detectar variaciones a nivel de culturas locales, y la segunda por la percepción más cercana que tienen las poblaciones del gasto público de sus municipios, cuando éstos son del interior y carecen de referencia directa del comportamiento de los otros niveles de gobierno (provincial y nacional). Los resultados del análisis aplicado a la muestra conjunta de Carlos Paz y Cruz del Eje confirman en algunas variables fiscales lo previsto desde los modelos teóricos de culturas políticas, pero no en otras. En la dirección CAPÍTULO 7 357 esperada, al menos en relación a la nueva cultura, se manifiesta la tendencia a disminuir el gasto en general (gasto municipal total); comparaciones entre (1-2) y (2-3) por sus altos niveles de significación permiten afirmar este rasgo como típico de la nueva cultura política, e incluso cuando se comparan las medias (2-4) –aunque de menor estabilidad que las significaciones anteriores– el tipo bienestarista se orienta a incrementar más el gasto público. TABLA 5: Orientaciones económico-fiscales en Carlos Paz y Cruz Juárez: diferencias según culturas políticas (Diferencias de medias). Gastos totales Gastos asistenciales Gasto en personal Preferencia presión fiscal + (.000) - = + = Neo-conservadora –Estatista-conservadora = = = = Neo-conservadora –Pro-bienestarista = + (.045) - + (.000) - + (.025) - NCP –Estatista-conservadora - (.015) + = - (.000) + = NCP –Pro-bienestarista - (.066) + = - (.000) + = = = = = Neo-Conservadora – NCP Estatus-conservadora –Pro-bienestarista (+) gastar más; (-) gastar menos; (=) no diferencia significativa Entre paréntesis se expresa el nivel de significación de las diferencias entre las medias. Dos observaciones relativizan los supuestos teóricos: a) la tendencia a gastar más en el tipo neo-conservador (tipo 1) y, comparativamente con éste, a gastar menos entre los bienestaristas (tipo 4), estos grupos culturales polares por definición, indican una lectura opuesta a la resultante; b) la diferencia no significativa entre (1-3) en relación al gasto público entre privatistas –el primero– y estatistas –el segundo–. Respecto al gasto en personal, descriptor estratégico del gasto público, es contundente la especificidad de la Nueva Cultura Política en la comparación entre medias (2-3) y (2-4). Nuevamente contradice lo esperado el comportamiento del neo-conservador y del bienestarista, cuando estos grupos son comparados.A tenor de estas observaciones las orientaciones ligadas a la mayor amplitud o restricción de la autonomía de la voluntad (conservadurismo/progresismo) parecen tener un mayor nivel de predictibilidad en cuanto a la tendencia a la austeridad fiscal. 358 MARTHA DÍAZ DE LANDA Por su parte, las preferencias en las opiniones respecto al aumento-disminución de la presión fiscal no revelan diferencias significativas entre los tipos culturales, salvo la comparación entre (1-4) que muestra un resultado opuesto a la expectativa teórica. En parte podría explicarse este resultado por las características del propio sistema impositivo: regresivo y de mayor capacidad extractiva en relación a los pequeños contribuyentes. En Córdoba desaparecen las diferencias entre las culturas políticas (tabla 6). La tendencia en general de los ciudadanos es a gastar menos en personal, más en asistencia social y a opinar que el estado municipal debe gastar más en todos los servicios de su órbita. TABLA 6: Orientaciones económico-fiscales en Córdoba: diferencias según culturas políticas (Diferencias de medias). Gastos totales Gastos asistenciales Gasto en personal Preferencia presión fiscal Neo-Conservadora – NCP = = + = Neo-conservadora –Estatista-conservadora = = = = Neo-conservadora –Pro-bienestarista = = = = NCP –Estatista-conservadora = = = = NCP –Pro-bienestarista = = = = Estatus-conservadora –Pro-bienestarista = = = = (+) gastar más; (-) gastar menos; (=) no diferencia significativa Entre paréntesis se expresa el nivel de significación de las diferencias entre las medias. Los resultados expuestos exhiben la mejor especificidad de las culturas políticas en relación a la dimensión económico-fiscal en localidades más pequeñas donde es más estrecho el control y más accesible la información para el ciudadano común que en las mega- ciudades como Córdoba21. Respecto a una de las orientaciones vinculadas a políticas de regulación del mercado, el control de precios, su variación según tipos de cultura política 21. Otra razón confluyente es la coexistencia del gobierno provincial y del gobierno municipal; el marco comparativo para los entrevistados pudo haber sido el alto gasto del primero. CAPÍTULO 7 359 muestra una importante asociación en Carlos Paz y Cruz del Eje y relativa en la ciudadanía de la ciudad de Córdoba. En Cruz del Eje y Carlos Paz, a pesar de un tendencia general hacia la regulación de precios (columna “muy de acuerdo”/”de acuerdo”: el 73% sobre el total de respuestas, 289 casos), la orientación cultural del Nueva Cultura Política se manifiesta en el sentido esperado concentrando en las opciones no control de precios o aplicable excepcionalmente el porcentaje más alto (45.5%) comparativamente con las culturas de tendencia estatistas (conservadora: 12.2% y progresista: 31.5%). TABLA 7: Culturas políticas y opinión sobre el control de precios de bienes y servicios en Carlos Paz y Cruz del Eje. Culturas Políticas Opinión sobre control de precios NeoConserv. Nueva Cultura Política Estat. -Conserv. Bienestarista Total Muy de acuerdo/ de acuerdo 52 (82.5) 42 (54.0%) 67 (88.2%) 50 (68.5%) 211 (73.0%) Aplicación excepcional 3 (4.8%) 12 (15.6%) 2 (2.6%) 7 (9.6%) 24( 8.3%) Desacuerdo/ muy en desacuerdo 8 (12.7%) 23 (29.9%) 7 (9.6 %) 16 (21.9 %) 54 (18.7%) 63 (100) 77 (100) 76 (100) 73 (100) 289 (100)* Total Chi-cuadrado: 26.35 (.000) *Sin respuesta para las dos o una de las dos variables: 22 casos, el 7% de la Muestra (311 casos) Tendencias similares se manifiestan en la población de Córdoba, aunque la diferencia entre bienestaristas y nueva cultura no son tan marcadas como en el conjunto de la población de Carlos Paz y Cruz del Eje. En tanto se desvía de las predicciones teóricas el tipo cultural neo-conservador cuando se analiza la muestra de las poblaciones de Carlos Paz y de Cruz del Eje (Tabla 5); este tipo cultural presenta un desacuerdo respecto a las políticas de control de precios marcadamente menor (17.5%) que el bienestarista (31.5%) y, por consiguiente, en relación con la nueva cultura. Estos resultados parecieran estar indicando un fuerte impacto, en la orientación desreguladora del mercado, de las definiciones y valoraciones sociales que ponen la autonomía individual en el centro de la cuestión social. 360 MARTHA DÍAZ DE LANDA TABLA 8: Culturas políticas y opinión sobre el control de precios de bienes y servicios en Córdoba. Culturas Políticas Opinión sobre control de precios NeoConserv. Nueva Cultura Política Estat. -Conserv. Bienestarista Total Muy de acuerdo/ de acuerdo 50 (58.1 %) 73 (64.6%) 77 (77.0%) 70 (67.3%) 215 (67.0) Aplicación excepcional 13 (15.1%) 15 (13.3%) 6 (6.0%) 15 (14.4 %) 49 (12.2) Desacuerdo/ muy en desacuerdo 23 (26.7%) 25 (22.1%) 17 (17.0 %) 19 (18.3 %) 84 (20.8) 86 (100) 113 (100) 100 (100) 104 (100) 403 (100)* Total Chi-cuadrado: 9.46 (.149) *Sin respuesta para las dos o una de las dos variables: 11 casos, el 2.7% de la Muestra (414 casos) La diferencia entre la ciudad de Córdoba y las otras localidades estudiadas es que la incidencia del conservadurismo-progresismo social se diluye en aquélla y, por consiguiente, la posición frente a la intervención en el mercado (control de precios) adquiere un contenido más económico que social. Probablemente incide la posibilidad de la práctica de un mercado de bienes y servicios más competitivo y más autoregulado por su complejidad y diversificación que los mercados locales de Cruz del Eje y Carlos Paz. Por ello en estas localidades la percepción de la población sobre el funcionamiento del mercado local, menos diversificado y competitivo, probablemente mantenga el sentido de la intervención estatal. TABLA 9: Opinión sobre la privatización del sistema previsional en Carlos Paz y Cruz del Eje. Gestión Sistema previsional Culturas Políticas NeoConserv Nuevo Popul. Fiscal Estat.Conserv. Bienestarista Total Estatal 23 (37.7 %) 14 (17.9%) 41 (53.9%) 34 (45.95%) 112 (38.8%) Privado c/ control estatal 27 (44.3%) 47 (60.3%) 25 (32.9%) 31 (41.9%) 130 (45%) Privado 11 (18.0%) 17 (21.8%) 10 (12.2 %) 9 (12.2 %) 47 (16.3) 61 (100) 78 (100) 76 (100) 74 (100) 289 (100)* Total Chi-cuadrado: 23.72 (.001) *Sin respuesta para las dos o una de las dos variables: 22 casos, el 7% de la Muestra (311 casos) CAPÍTULO 7 361 La reforma del sistema previsional, es otro de los aspectos cuya privatización ha generado una importante tensión social. La asociación entre tipo de culturas políticas y la opinión al respecto entre los entrevistados es altamente significativa tanto en Cruz del Eje y Carlos Paz como en Córdoba. Marcadamente se diferencia la nueva cultura de las tres restantes, presentando una orientación más favorable a la reforma del sistema previsional (sector privado o sector privado con garantía estatal). Estas diferencias son aún más notables entre los encuestados en la población de Córdoba. TABLA 10: Relación entre tipos de culturas políticas y la opinión sobre la privatización del sistema previsional en Córdoba. Gestión Sistema previsional Culturas Políticas NeoConserv. Nueva Cultura Política Estat.Conserv. Bienestarista Total Estatal 19 (22.6%) 16 (14.3%) 43 (44.3%) 38 (37.3%) 116 (29.4%) Privado c/ control estatal 47 (56.0%) 73 (65.2%) 41 (42.3%) 54 (52.9%) 215 (54.4%) Privado 18 (21.4%) 23 (20.5%) 13 (13.4%) 10 (9.8%) 64 (16.2%) 84 (100) 112 (100) 97 (100) 102 (100) 395 (100)* Total Chi-cuadrado: 30.38 (.000) *Sin respuesta para las dos o una de las dos variables: 19 casos, el 4.6% de la Muestra (414 casos) 2.3 Orientaciones sociales y articulación Estado-sociedad según culturas políticas El grupo de individuos que expresa su orientación positiva hacia la nueva cultura política, muestra un mayor interés por la política y una menor dependencia partidaria cuando se lo compara con los grupos culturales estatista-conservador y neoconservador. Mientras que no hay diferencias significativas en relación a los pro-bienestaristas. 362 MARTHA DÍAZ DE LANDA TABLA 11: Articulación entre estado-sociedad. Comparación de medias, por tipo de culturas Involucración en política EstatistaConservadora (n=166) vs NCP (n=190) Neo-conservadora (n=149) vs NCP Pro-bienestarista (n= 184) vs NCP Interés en la política -(.000)+ -(.000)+ = Dependencia Partidaria +(.001)- +(.034)- = De igual manera, los valores post-materialistas son más frecuentes entre los individuos orientados por las Nueva Cultura Política y entre aquellos que lo son por la Cultura Pro-bienestarista. Ambos grupos comparten orientaciones del liberalismo social, rechazadas por los individuos socialmente conservadores. Los post-materialistas prefieren reglas de juego que permitan a la gente expresar su autodeterminación individual –y ampliar las posibilidades sociales de su manifestación–. TABLA 12: Culturas políticas y cambio cultural como valores materialistas y post-materialistas. Culturas Políticas Valores Estatistaconservadora Neoconservadora Probienestarista NCP Total Materialistas 19 (11.4%) 18 (12.1%) 14 (11.4%) 9 (4.7%) 60 (8.7%) Post-materialistas 39 (23.4%) 36 (24.2%) 62 (33.7%) 73 (34.8%) 210 (30.4%) Mixtos 109 (65.3%) 95 (63.8%) 108 (58.7%) 108 (56.8%) 429 (60.9 %) 167 (100) 149 (100) 184 (100) 190 (100) 690 (100) Total Chi-cuadrado 17.10637 (.00701) El análisis precedente sobre las diferencias entre las culturas políticas en relación a las orientaciones económicas-fiscales, sociales y de involucramiento político, en los contextos locales seleccionados, han mostrado la importancia de la dimensión conservadurismo-liberalismo social. Es este rasgo cultural político, vinculado a la búsqueda de la ciudadanía por una mayor autonomía individual, el que marca una mayor diferencia entre los grupos culturales. Dado el contexto histórico, social y económico de Argentina es posible que CAPÍTULO 7 363 no pueda esperarse aún importantes cambios en la visión de la ciudadanía sobre las responsabilidades económicas del Estado, considerando las dificultades económicas persistentes para amplios sectores sociales. 3. Diferencias entre las orientaciones económicas y sociales según contextos sociales La diferencia de proporciones de la dimensión económica-fiscal es menor que la diferencia de proporciones correspondiente a la dimensión social, marcándose en relación a esta última dimensión un contraste muy alto entre Cruz del Eje y las otras ciudades. De acuerdo a la teoría de la Nueva Cultura Política, es esperable que la misma se exprese en mayor medida entre individuos de clase media y clase media alta, con nivel de instrucción alto y preferentemente jóvenes. Interesa por tanto reconocer las diferencias entre los distintos contextos que inciden en determinar las variaciones observadas en relación a las dimensiones en que se desagregan los tipos culturales. TABLA 13: Proporción de individuos socialmente liberales y proporción de individuos fiscalmente conservadores, según contextos locales. Orientaciones de cultura política Cruz del Eje N=116 Carlos Paz N=195 Córdoba N=414 Privatismo/estatismo .823 (51/62) 1.125 (99/88) .970 (195/201) Liberalismo/ conservadurismo social .569 (41/72) 1.662 (113/68) 1.250 (220/176) 3 14 18 NA La variable con mayor capacidad predictiva en el caso de Cruz del Eje es educación, y en menor medida edad. Ello significa que la orientación liberalismo social se relaciona con individuos más educados y más jóvenes. El resto de las variables no discriminan entre conservadurismo y el liberalismo social, lo cual está relacionado con una estructura social escasamente diferenciada (estratificación) y una cultura de socialización de los individuos relativamente homogénea. Por el contrario, si bien las mismas variables resultan predictivas en el caso de las otras ciudades, la variable de mayor impacto es “Religión”. Esta 364 MARTHA DÍAZ DE LANDA variable indica la mayor o menor dependencia religiosa de los individuos en la definición de sus decisiones sociales y familiares. Una cultura más secularizada orienta a los individuos a adoptar una posición que demanda mayores posibilidades y espacios para la expresión de la autonomía individual (gráficos 1, 2 y 3). Las variables del modelo teóricamente definido no explican la orientación estatista-privatista en el caso de la ciudad de Córdoba, aunque levemente parece influir la mayor educación para definir la preferencia de los individuos por recortes en los gastos estatales. En Carlos Paz sólo la edad influye, pero en relación inversa a lo previsto. Son los mayores, más que los jóvenes quienes apoyan los procesos de privatización. Más definida es la influencia de la situación económica familiar en la decisión estatismo-privatismo, en el caso de Cruz del Eje.Y de acuerdo a lo esperado, los sectores de mejor posición económica se deciden por apoyar las privatizaciones. CAPÍTULO 7 365 366 MARTHA DÍAZ DE LANDA B -1.06 .024 .45 2.78 Edad Religión Identificación clase social Sexo Constante Wald 11.2759 3.742 .0183 26.589 9.779 .486 9.530 62.64% 67.18% Predichos-observados (0) Total Conservadurismo social = 0; liberalismo social = 1. 71.22% 82.821 (.0000 ) .827 .233 .176 .206 .007 .139 .098 SE Córdoba N=414 (missing=27) Predichos-observados (1) Chi-cuadrado .097 -.022 Ocupación .301 Educación Variables Sig. .001 .053 .892 .000 .002 .486 .002 B 1.583 .224 .073 -2.392 -.019 .320 .286 Wald 6.693 .436 .125 12.195 2.847 2.128 4.194 71.81% 54.55% 83.78% 39.537 (.000) .611 .339 .205 .685 .011 .219 .140 SE Carlos Paz N=195 (Missing=7) Sig. .009 .509 .723 .000 .092 .144 .041 B 4.261 -.703 -.143 -.7104 -.025 -.060 .516 Wald 7.246 2.424 .268 .972 2.864 .062 5.719 72.22% 82.35% 55.00% 24.400 (.002) 1.583 .451 .276 .720 .015 .241 .216 SE Cruz del Eje N=116 (missing=8) TABLA 14: Conservadurismo y liberalismo sociales: variables explicativas (regresión logística). Sig. .007 .119 .604 .324 .091 .804 .017 CAPÍTULO 7 367 .006 .007 -.200 .456 Edad Ocupación Religión Constante .661 2.000 .003 .773 2.668 Wald 62.19% 54.29% Predichos-observados (0) Total Estatismo = 0; privatismo = 1. 4.15%5 5.337 (.255) .560 .142 .117 .006 .164 SE Córdoba N=414 (missing=8) Predichos-observados (1) Chi-cuadrado .268 B Educación Variables .416 .157 .952 .379 .102 Sig. .810 -.251 .059 .’31 .111 B .831 1.198 .099 8.409 .768 Wald 61.90% 66.67% 57.29% 9.579 (.048) .888 .229 .189 .011 .127 SE Carlos Paz n=195 (Missing=6) .362 .274 .7534 .003 .381 Sig. 4.221 .243 .648 -.019 .179 B TABLA 15: Estatismo y privatismo: variables explicativas (regresión logística) 10.999 .731 8.553 1.857 .884 Wald 68.81% 73.77% 62.50% 15.663 (.004) 1.273 .284 .222 .0134 .191 SE Cruz del Eje N=116 (missing=8) .001 .370 .004 .173 .347 Sig. 4. Conclusiones Se han encontrado relaciones significativas entre creencias, actitudes, preferencias en las cuestiones políticas, económicas y sociales que se han seleccionado para caracterizar las diferentes culturas políticas que caracteriza a la ciudadanía según diferentes contextos locales. La centralidad del estado no solo en los asuntos económicos sino también sociales y morales de los individuos, que caracteriza el desarrollo de las sociedades en América Latina y particularmente en Argentina, se manifiesta en la conformación de una forma cultural típica, cual es la denominada cultura estatista conservadora. Su persistencia se marca claramente en el contexto local de Cruz del Eje, ciudad de menor desarrollo, culturalmente tradicional y poblacionalmente menor que las otras ciudades analizadas. Por su parte, Carlos Paz es la localidad que presenta la mayor proporción de grupos que manifiestan rasgos típicos de la Nueva Cultura Política. Carlos Paz es una ciudad turística, con una situación económica favorable –comparativamente con Cruz del Eje–, y una mejor distribución social en relación a la ciudad de Córdoba. Finalmente la ciudad de Córdoba, es la capital de la Provincia y la segunda ciudad del país; es a la vez uno de los centros universitarios más importantes que ha logrado desde mediados del siglo pasado un importante desarrollo industrial, afectado por la apertura de los mercados a la competencia internacional. Presenta numerosos bolsas de pobreza urbana producto de la migración de población empobrecida proveniente de otras localidades y del alto nivel de desocupación. Estas características explican la distribución de las diversas culturas políticas, las que reflejan la base social de los individuos que la expresan. La literatura política en Argentina destaca la oposición consevadurismoliberalismo social en términos de comunitarismo vs individualismo (Garcia Delgado, 1994; Scarponetti, 1996), y la oposición privatismo-estatismo como dimensiones eje de la oposición derecha-izquierda (Smith, Acuña y Gamarra, 1996). Al mismo tiempo los analistas consideran que la mayor tolerancia social es un signo de democratización de la sociedad en oposición a la vieja cultura autoritaria, todavía persistente.También se plantea que los cambios en los ochenta y noventa del estatismo al privatismo, implicó más capitalismo e individualismo, y en consecuencia más desigualdad social y menor preocupación por ello. Más allá de estas interpretaciones, se ha mostrado la pluralidad de culturas políticas y la configuración diversa de las ciudadanías locales. 368 MARTHA DÍAZ DE LANDA Apéndice metodológico Operativización de las variables I ndice de Estatismo/Privatismo: Se interrogó sobre una lista de servicios, cuáles deberían ser prestado por el estado=1, el sector privado=3 o por ambos=2, adjudicando a cada respuesta el valor convenido. Las respuestas pro-privatizadoras en aquellos servicios que aparecían con una porcentaje más bajo de apoyo a la privatización fueron ponderadas. Igual decisión se adoptó cuando era menor el apoyo a la permanencia del servicio en manos del estado. Lista de servicios: recolección de residuos; terminal de ómnibus; atención de parques, recreos y balnearios; asfaltado de calles; instalación de redes de gas natural; de redes cloacales; transporte urbano de pasajeros; ferrocarriles; correo nacional; Aerolíneas Argentinas; teléfonos; empresas militares; empresas públicas provinciales; Banco Provincia de Córdoba; y atención de rutas y caminos provinciales. El Indice es igual al valor promedio obtenido por cada individuo sobre el total de servicios sobre los que efectivamente respondió. Indice de Conservadurismo/Progresismo Social: Según describe Scarponetti (1996), en base a la investigación informada en Diaz de Landa, Scarponetti,Vaggione (1995).Construcción de la tipología de cultura política. Ambos índices (estatistas/privatistas y conservadurismo/progresismo) fueron dicotomizados a partir del valor de sus respectivas medias (2.23 y 2.83). Estas variables fueron cruzadas segmentando las poblaciones estudiadas en cuatro grupos.. Preferencia respecto al gasto municipal: Se preguntó a los encuestados si gastarían mucho (1), poco (2), o nada (3) en una serie de gastos municipales. Se promediaron las respuestas de los encuestados: Gastos asistenciales (gastos en guarderías municipales y hogares para ancianos, ayuda a sectores pobres CAPÍTULO 7 369 o sectores carenciados); Gastos Totales es el promedio de las respuestas para el conjunto de áreas de gasto propuestas a los entrevistados. Nivel socio-económico. Indicadores: Nivel de instrucción, nivel ocupacional, nivel de vivienda y propiedad autos. Se generó un índice 1 a 7 según promedio de la suma de los valores correspondiente a cada indicador. Se transformó el índice en una variable ordinal nivel alto, medio alto, medio, medio bajo, bajo alto y bajo bajo. 370 MARTHA DÍAZ DE LANDA Capítulo 8 Partidos políticos urbanos: Rol y transformaciones1 Vicent Hoffman-Martinott Introducción E ste trabajo presenta un estudio comparado sobre el papel y transformaciones de los partidos políticos en las ciudades. Para ello se usan datos del programa de investigación comparada FAUI, en concreto, las encuestas realizadas a alcaldes y datos secundarios sobre los municipios. El programa FAUI ha analizado políticas públicas locales mediante la realización de encuestas a alcaldes, concejales municipales y responsables de la administración municipal, así como mediante el estudio de las interacciones entre políticos, empleados municipales y grupos de interés. Aunque la encuesta FAUI se ha realizado en más países, este artículo se centra en los casos de Estados Unidos, Canadá, Australia, Japón, Noruega, Finlandia, Israel y Francia. La tabla 1 presenta características de las muestras nacionales de alcaldes que respondieron a la encuesta. Terry Nichols Clark es el coordinador internacional del proyecto, así como para el caso norteamericano, aunque expertos de cada país han desarrollado las encuestas en sus respectivos países. Estas ocho encuestas se realizaron entre 1983 (Estados Unidos y Canadá) y 1989 (Israel). Los investigadores, en cada caso, administraron el cuestionario a todos los alcaldes con población superior a la que se indica a continuación: • • en Estados Unidos, las 1.030 ciudades de más de 25.000 habitantes en Canadá, ciudades de más de 10.000 habitantes de Ontario y de los estados occidentales 1. Traducido por Clemente J. Navarro y María J. Rodríguez. LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 371 • • • • • • en Francia, las 382 ciudades de más de 20.000 habitantes en Finlandia, la totalidad de los 445 municipios (communes) en Japón, 674 ciudades (sh) en Noruega, 454 municipios (comunes) en Australia, 242 municipios (comunes) de más de 15.000 habitantes en Israel, las 39 ciudades. TABLA 1: Características de las ciudades incluidas en la muestra. Ciudad (número de habitantes) País Fecha N Estados Unidos 1983 421 Canadá 1983 100 Francia 1985 Finlandia Ciudad más pequeña Ciudad más grande Ciudad Media 25.075 Winona (MN) 7.071.637 New York (NY) 49.599 Cloud (MN) 120 20.008 Hazebrouk 2.176.243 París 33.622 Rezé 1985 69 1.864 Kaskinen 485.795 Helsinki 19.671 Raisio Japón 1987 101 20.120 Isikawa 539.842 65.308 Toki Israel 1989 19 Noruega 1986 380 269 Utsira 447.257 Oslo 4.323 Hareid Australia 1989 150 8.173 193.735 37.732 1. Los roles de los alcaldes Los alcaldes tienen diferentes roles según países. En Francia, el alcalde es el político más poderoso. En Noruega, el alcaldes es ‘primus inter pares’. En todos los países, a excepción de Finlandia, el alcalde es, sobre todo, un representante de la ciudadanía. En Finlandia, el papel de alcalde es desarrollado por un técnico que dirige el comité ejecutivo o comisión de gobierno (executive board) y nombrado por el consejo municipal. El director del estudio FAUI en Finlandia escogió a otro cargo, el presidente del comité ejecutivo, elegido electoralmente, como el equivalente funcional del alcalde. En las páginas que siguen se abordaran, consecutivamente, las siguientes cuestiones: la teoría de la Nueva Cultura Política (NCP), la actual transformación de los sistemas locales de partidos, el rol institucional y político de 372 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT los partidos en los sistemas políticos locales, y las variaciones de la estructura organizativa de los partidos. El análisis se basa en la comparación de la dinámica política local entre diferentes países. 2. La teoría de la Nueva Cultura Política Terry Nichols Clark desarrolló la teoría de la Nueva Cultura Política en distintos trabajos (Clark e Inglehart, 1990; Clark y Lipset, 1991; Clark, 1994a), en los que argumenta que ‘en décadas recientes el análisis de clase se viene mostrando inadecuado dada la caída de jerarquías tradicionales y el surgimiento de nuevas diferencias sociales’ (Clark y Lipset, 1991: 397) y que ‘la política se articula cada vez menos en términos de clase y más en atención a otras lealtades’ (Clark y Lipset, 1991: 408). ‘Los temas de debate político cambian cuando aumenta la prosperidad: cuando aumenta la riqueza, la gente tiene las necesidades mínimas cubiertas; atienden en mayor medida a cuestiones relativas a los estilos de vida y asuntos de carácter socio-cultural. Entre las personas más jóvenes, con mayor nivel de formación académica y más ricas en sociedades más prosperas y menos jerárquicas es en dónde se dará antes el distanciamiento de la tradicional política de clases’ (Clark y Lipset, 1991: 403, énfasis en el original). Los partidos tienen un papel analítico relevante en el desarrollo de la NCP. En este sentido, se señala que partidos cerrados, que ignoran las preocupaciones de los ciudadanos o que no las incorporan en sus políticas, tienden a alienar a la ciudadanía. Normalmente, los partidos cerrados se auto-reproducen, son jerárquicos y oligárquicos, y frecuentemente representan a una clase o grupo social en particular. En general, los ciudadanos manifiestan su rechazo a los partidos cerrados negándoles el voto (el aumento de la abstención electoral), convirtiéndose en independientes (el denominado distanciamiento de los partidos) y se integran en otros tipos de grupos políticos (por ejemplo, ecologistas). El declive absoluto del voto de clase demuestra que las lealtades tradicionales (clase/pertenencia de partido) explican menos que anteriormente, mientras que nuevos partidos y organizaciones surgen para cubrir la distancia entre los partidos oligárquicos y las preferencias de los ciudadanos. Los partidos cerrados son el pilar de la política de clase, en los que la estratificación jerárquica tradicional genera grupos organizados verticalmente y comprensivos en cuanto a los asuntos que abordan (Clark e Inglehart, 1990: fig. 7). Existen claras fracturas ideológicas y relaciones más intensas entre asuntos fiscales y sociales. Las personas con mayor nivel de ingreso, CAPÍTULO 8 373 ocupación y estatus tienden a juntarse en clubs, organizaciones empresariales y cámaras de comercio, apoyando a los tradicionales partidos de derecha, conservadores tanto fiscal como socialmente (Clark e Inglehart, 1990: fig. 7). Las personas de menor ingreso, ocupación y formación académica tienden a formar parte de sindicatos, asociaciones vecinales y étnicas, apoyando a los tradicionales partidos de izquierda, fiscal y socialmente liberales (Clark e Inglehart, 1990: fig. 7). Fundamentalmente, la política de clase se refiere al conflicto entre capitalistas y trabajadores sobre redistribución, condiciones de trabajo, desempleo y otros asuntos de índole materialista. Israel Australia x Noruega Francia x Japón Canadá x Finlandia Estados Unidos TABLA 2: Estructura institucional del gobierno local: una visión general(*). Sistema Electoral Mayoritario Representación proporcional x x Distrito único x x x Por Distritos x x x x x x X x x X X Listas abiertas Elección directa del alcalde x x Voto preferencial Elecciones no partidistas X x x x X X x x x X Duración mandato del alcalde (años) 2-4 1-3 6 1 4 x 4 1-3 4 Duración mandato concejales (años) 2-4 1-3 6 4 4 4 2-3 4 x X Modos de participación directa de la ciudadanía Primarias X Referendum X x Iniciativas ciudadanas X X X Procesos de revocación x X X Régimen parlamentario x x Régimen presidencialista x x x División de poderes x x X x * Nota de los editores: se trata de las características en el momento de realizar las encuestas del proyecto FAUI que se utilizan en el artículo. La NCP se entiende como una reacción contra la política de clase y los partidos organizados jerárquicamente. La NCP está encabezada por asociaciones articuladas en torno a temas sociales concretos, como el género o el 374 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT medio ambiente.Tales grupos sustituyen parcialmente a los partidos políticos tradicionales incorporando cuestiones que éstos no logran incorporar. Normalmente, los grupos voluntarios tienen una estructura organizativa horizontal, así como procesos de toma de decisiones democráticos, que los diferencian de los sindicatos, las organizaciones de empresarios y los viejos partidos. Presionan a los representantes y protestan ante acciones gubernamentales que van en detrimento de los derechos individuales o de grupos. Tales grupos constituyen la ‘Nueva Izquierda’ de la NCP que se manifiesta a través de movimientos de protesta encabezados por defensores de la paz, los derechos humanos. Estos han cambiado los tradicionales partidos de izquierda fomentando que acogiesen mujeres candidatas, que organizasen reuniones con ecologistas, homosexuales, feministas y minorías étnicas; así como que atiendan en mayor medida a grupos tradicionalmente infrarepresentados como negros, homosexuales y mujeres. Desde 1980, partidos verdes y ecologistas están en el Parlamento Europeo, los cuales tienen normalmente estructuras organizativas democráticas que incorporan las preferencias de sus secciones locales. Están fuertemente apoyados por grupos de jóvenes con estudios universitarios y altos niveles de ingresos. La mayor parte de los partidos políticos están tratando de atraer votantes ecologistas proclamando su compromiso con el conservacionismo, la reducción de la contaminación y temas parecidos. 3. Nuevas políticas públicas y nuevos partidos 3.1 La creciente distancia entre ciudadanos y partidos en la política local Aunque durante los ochenta Francia y otros países europeos iniciaron reformas institucionales hacia la descentralización, éstas no parecen haber hecho aumentar la participación e interés de los ciudadanos en la política local. La participación en elecciones municipales ha bajado con independencia de la orientación de las reformas institucionales emprendidas (centralización en Inglaterra, descentralización en Francia y los países escandinavos). A pesar de que el impacto de los gobiernos locales sobre los ciudadanos ha aumentado, los ciudadanos vienen votando con menor frecuencia en las elecciones locales, y en general, distanciándose de la política. Cada nuevo proceso electoral supone un incremento en la tasa de abstención. De hecho, desde los años sesenta, la participación en elecciones locales ha descendido en la mayor parte de los países occidentales: CAPÍTULO 8 375 • • • • • En Estados Unidos: las evidencias recogidas por Albert K. Karnig y Oliver B.Walter gracias a la Internacional City Management Association (Karnig y Walter, 1989: 20) muestran un incremento constante del abstencionismo en las ciudades mayores de 25.000 habitantes. En Francia: en comparación con 1983, alrededor de un 6% menos de ciudadanos votaron en la primera vuelta de las elecciones municipales de 1989. Además, entre 1982 y 1988, los votantes en la primera vuelta de las elecciones cantonales descendieron un 20% (Hoffman-Martinot, 1992). En Finlandia: la participación en elecciones municipales ha descendido desde los ochenta. La tasa más baja de participación desde los cincuenta se dio en las elecciones municipales de 1988 (70% a nivel nacional y 63% en Helsinki) (Heikki, 1989; Stahlberg, 1990). En Noruega: la participación en las elecciones municipales, que se celebran cada cuatro años, han descendido progresivamente desde 1963; 65% en 1991, la tasa más baja desde 1947 (Bjorklund, 1988). En Israel: el descenso, de cerca del 20% entre 1950 y 1989, se dio sobre todo entre 1978 y 1989 –probablemente porque las elecciones locales y nacionales no se celebran simultáneamente desde 1978. En 1989, menos del 50% del censo electoral votó en las elecciones locales desarrolladas en ciudades predominantemente judías (42% en las tres más grandes: Jesuralem, Tel Aviv y Haifa; 45% en las otras ciudades judías). La participación electoral alcanzó el 76% en las ciudades predominantemente árabes (Kalcheim y Rosevitch, 1992). No obstante, a muchos de los no votantes les interesa la política. Estos tienden a ser más ‘sofisticados’ que otros votantes. No suelen presentar una afiliación ideológica o partidista constante pues se orientan más por asuntos concretos. Este es el caso de Finlandia. Recientemente el debate acerca del descontento fue estimulado por ciertos resultados de una encuesta de opinión desarrollada a nivel local: las actitudes hacia el gobierno local eran semejantes a las existentes respecto al gobierno central. Ocho de cada diez señalaban que los políticos locales pierden rápidamente el contacto con sus votantes. La misma cantidad mantenían que los partidos sólo se interesan por los votos, no por las opiniones de los votantes,… No obstante, al mismo tiempo, se evidenció que el interés por la política, más que descender, había aumentado (Stahlber, 1990: 29). En este sentido Russell J. Dalton ha desarrollado una tipología de afiliación partidista e interés por la política (Dalton, 1984): distingue I (Interés 376 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT por la política) de P (Proximidad a los partidos). Su tipología muestra la existencia de cuatro tipos de votantes: los ‘apolíticos’ (I-/P-), los ritualistas de partido (I-/P+), los partidistas convencidos (I+/P+), y los no partidistas (I+/P-), cuyo número ha aumentado. Miembros de la nueva clase media, que muestra las características de la NCP, se integran mayoritariamente entre los ‘no partidistas’ –sosteniendo el cambio desde las viejas lealtades (partido y clase) a las lealtades basadas en valores personales. La transformación desde la política de clase a la NCP explicaría el descenso del voto o de la identificación con los partidos, así como el aumento en ciertas formas de participación ciudadana en la política local. La nueva vitalidad de la asociacionismo en Francia, las iniciativas ciudadanas (Bürgerinitiative) en Alemania y la creciente influencia de los partidos Verdes son algunos ejemplos. Norman H. Nie y otros hicieron encuestas entre los estadounidenses mostrando que entre 1967 y 1987 bajó la participación electoral, habiendo crecido en cambio la pertenencia a asociaciones voluntarias y grupos que defienden asuntos específicos a nivel local (tabla 3). Fenómenos como la división del voto (split-ticket voting) o el voto preferencial muestra la debilidad de las tradicionales lealtades de los votantes al partido y a la clase. El primero supone votar candidatos de distintos partidos, pero en países como Francia este comportamiento es imposible porque las elecciones municipales, provinciales y presidenciales se realizan en diferentes días2. Los votantes estadounidenses eligen diferentes tipos de representantes el mismo día y la división de voto en las elecciones estatales, presidenciales y para el senado ha aumentado progresivamente desde los sesenta, habiendo sido más pronunciado, en las elecciones estatales en las que aumentó desde el 28% en 1960 al 59% en 1980 (Shaffer, 1992). La división de voto es cada vez más común en Israel. En las elecciones estatales celebradas entre 1955 y 1973 este fenómeno aumentó del 6 al 18 por ciento. Desde 1978, la elección del alcalde y de los concejales municipales se celebra el mismo día. La tabla 4 muestra el aumento en la división de voto en las elecciones locales israelitas desde 1978. 3.2 ¿Existe declive de los Partidos Políticos? Los partidos políticos tradicionales han perdido miembros y votos debido al descenso de la identificación y de la militancia partidista, la fragmentación 2. No obstante, las elecciones regionales en Francia fueron celebradas al mismo tiempo que las elecciones legislativas de 1986 y las provinciales (cantonales) de 1992. CAPÍTULO 8 377 de los sistemas de partidos; así como la marginalización de partidos antes importantes, como los partidos comunistas3. Richard Katz y Peter Mair han recopilado datos comparativos sobre pertenencia a partidos en Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Alemania Occidental, Italia, Holanda, Noruega, Suecia y el Reino Unido. Estos datos muestran que entre los sesenta y los ochenta los miembros de los partidos han sido una proporción del electorado en descenso en todos los países, a excepción de Alemania y Bélgica. Las tasas en Finlandia y Noruega son mayores a la media, pero también han descendido del 18.9 al 12.9 por ciento en el primer caso, y del 15.5 al 13.5 por ciento en el segundo (Katz et al., 1992). No obstante, el declive de los partidos no es universal. En 1989-1990 Geser realizó una encuesta entre todos los responsables locales de los partidos suizos (unos 5.300), habiendo contestado la mitad de ellos (Geser, 1991). El análisis se centró en el cambio entre los militantes activos, su número y actividades, no habiendo considerado los miembros pasivos o los simpatizantes. Geser concluye que entre 1984 y 1989 el número de militantes aumentó en más de un 50%. Desde 1971, las mujeres suizas pueden votar, lo que puede haber provocado el incremento en el número de militantes en los partidos suizos. Geser consideró los responsables de los partidos, lo que quizás sobreestime el peso y dinámica de sus organizaciones. Sobre todo si se compara con el estudio realizado por William Crotty en 1981, en el que el 72% de los responsables de partidos en Chicago estimaron que los partidos norteamericanos se habían debilitado entre 1972 y 1981; pero sólo una minoría juzgo que ese fenómeno había afectado a su sección local (Crotty, 1986). TABLA 3: Evolución de los modos de participación política local en EEUU. Modos de participación política 1967 (%º) 1987 (%) Evolución (%) Voto en elecciones municipales 47 35 -12 Miembro activo en una asociación local 31 34 +3 Contacto con un político local para un asunto público 14 24 +10 Contacto con un político local por una cuestión personal 7 10 +3 Participación en un grupo para un asuntos local específico 14 17 +3 Fuente: Norman H. Nie, Sydney Verba, Kay L. Schlozman, Henry E. Brady, and Jane Junn (1989): Participation in America. Continuity and Change, Ma.: Harvard University, research report. 3. 378 Pueden verse diversos análisis e informes (en particular Australia, Canadá, Francia, Noruega y Estados Unidos) en Franklin, Mackie y Valen (1992). VICENT HOFFMAN-MARTINOTT Samuel Eldersveld, que estudió la evolución de las organizaciones de los partidos locales de Detroit y Los Angeles entre 1950 y 1980, señala que los partidos norteamericanos no se han debilitado en sus secciones locales. Haciendo uso del número de votantes registrados, de las campañas electorales y de las actividades de los militantes en el día de celebración de las elecciones para medir la actividad partidista, Eldersveld no detecta un claro descenso de tales indicadores. Más bien señala el incremento en la actividad durante las campañas electorales, así como de la movilización de militantes de raza negra en el marco del aumento del activismo desde los años sesenta y setenta, particularmente en Detroit. Los estudios de Gibson muestran el incremento en el número de activistas locales de los partidos norteamericanos entre los sesenta y los ochenta, señalando que: “Quizás el distanciamiento respecto a los partidos haya provocado que se organicen mejor, para ser más efectivos a la hora de persuadir y movilizar a los votantes” (Gibson et al., 1985). TABLA 4: Diferencias en el porcentaje de votos recibidos por alcaldes y votos recibidos por los concejales de sus partidos en ciudades israelitas predominantemente judías. % votos recibidos por alcaldes por debajo de los recibidos por concejales de su partidos 1989 1983 1978 20% o menos 21% 41% 40% 21-50% 38% 37% 30% 51-70% 12% 8% 9% 71-100% 9% 3% 5% 101% o más 5% 2% 2% Aunque los partidos hayan fortalecido sus organizaciones locales, los ciudadanos e incluso algunos alcaldes se han ido distanciando de ellos. El incremento del desapego de los alcaldes respecto a los partidos demuestra que la Nueva Cultura Política se está produciendo en nuestros ocho países, especialmente en Estados Unidos, Francia, Japón e Israel. Desde los setenta, nuevos alcaldes, muy populares, pero distanciados de sus partidos, han venido siendo un fenómeno común en la política local norteamericana. Terry N. Clark y Lorna Fergusson (1983) denominaron a estos alcaldes como‘Nuevos Populistas Fiscales’ (NFPs), pues eran fiscalmente conservadores, al mismo tiempo que liberales en cuanto a sus preferencias sociales. Su aumento ha erosionado el control de los partidos sobre las ciudades norteamericanas fomentando el acercamiento a la ciudadanía. Los CAPÍTULO 8 379 alcaldes NFP se muestran como líderes ‘populistas urbanos’ o ‘populistas postmaterialistas’ (Swanstrom, 1985; de Leon, 1991). Algunos de los nuevos alcaldes elegidos en Francia en 1983 y 1989 se asemejan a los NPF identificados por Clark y Fergusson. Alain Carignon en Grenoble, Michel Noir en Lyon o Noel Mamère en Bègles fueron alcaldes de ese tipo que pertenecían a partidos tanto de derechas como de izquierdas, pero que, alejándose de la lógica organizativa de sus partidos, o incluso mediante una clara oposición, como Mamère, se situaron por encima de las tradicionales divisiones entre partidos. Esta estrategia es beneficiosa electoralmente en razón del progresivo distanciamiento de los votantes franceses respecto a los partidos. Según las encuestas realizadas por SOFRES en las elecciones municipales de 1989, un número cada vez mayor de votantes se orientan más por las características personales de los candidatos (50% en 1983, 58% en 1989) que por la orientación política de las listas electorales (43% en 1983, 35% en 1989) (SOFRES, 1990). A pesar del éxito de los alcaldes del tipo NPF, han debido considerar a los partidos políticos locales y sus ramificaciones (como por ejemplo, en los sectores deportivos y socio-cultural). Los candidatos que rompieron completamente con los partidos existentes no tuvieron éxito. No obstante, la ruptura del continuum izquierda-derecha da cuenta, aunque sea parcialmente, del éxito electoral de los alcaldes NPF en Francia –como muestra la desaparición de alianzas entre la derecha, el centro y socialistas como tercera fuerza en los setenta–. El aumento del postmaterialismo entre la ciudadanía debilitó a los partidos tradicionales de izquierda, así como a la asociación entre preferencias fiscales y sociales, sea en sentido conservador o en sentido liberal. Facciones de descontentos transformaron el Partido Comunista Francés cuestionando su adhesión doctrinaria con el Estalinismo. El Partido Socialista se vio amenazado por la ‘Big Band’, y el partido Unidad por la República (Rassemblement pour le Répiblique) se vio profundamente dividido a causa de la cuestión Europea. Todas estas tendencias favorecieron a los ‘nuevos alcaldes independientes”. Así mismo, en Israel, el descenso de la influencia por parte de las burocracias partidistas a nivel local ha beneficiado a los alcaldes independientes. Este fenómeno surge tanto entre pequeños municipios como entre las ciudades más grandes durante la campaña electoral de 1973, en la que las secciones locales de los partidos se rebelaron contra las unidades centrales. Las primeras querían influir sobre las estrategias de campaña y la selección de los candidatos, entrando en conflicto con las unidades centrales durante las negociaciones postelectorales para la formación de coaliciones. Conflictos similares acontecieron en las siguientes elecciones municipales de 1978 380 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT y 1983, en las que los alcaldes y sus organizaciones partidistas chocaron. Aunque muchos consideran que los gobiernos locales no son importantes, cuando se piensa en la futura generación de líderes en Israel, se enorgullecen de la nueva generación de alcaldes, cuya mayor parte no eran grandes figuras formadas en el seno de la política, sino surgidos de sus propias comunidades locales (Kalcheim y Rosevicth, 1992). Candidaturas independientes y nuevos partidos han competido con partidos tradicionales como el Likud y el Partido Laborista. Las primeras se han multiplicado desde los setenta, siendo predominante en los barrios de clase media-alta como Kfar Shmaryahu, Kiryat Tivon y Ramat Hasharon, lo que viene a mostrar que los miembros de la nueva clase media se muestran descontentos frente al clientelismo de los partidos políticos y demandan una mejora en la eficacia de los servicios. Una orientación similar a favor de ‘un buen gobierno’ también ha caracterizado a otras ciudades (en Kiryat Ono, la lista ‘Nuetro Pueblo –Hakiryah Shelanu–, en Kyryat Simona, la candidatura del Movimiento de los Derechos Civiles – Hatnua Lizechuyot Haezrach). En 1983, estas candidaturas no ligadas a partidos lograron 25 de los 96 alcaldes elegidos, recibieron, al menos, el 17% de los votos en las lecciones de los miembros de los consejos municipales (Goldberg, 1984), y el mayor número de votos de entre los nuevos partidos surgidos en las elecciones de 1989. También aparecieron otros nuevos partidos, como la ‘Izquierda Sionista’, el Movimiento de Derechos Civiles, el MAPAM, o Shinui. Estos nuevos partidos logran mayor éxito en los barrios de clase media-alta. Los nuevos partidos ecologistas y progresistas se alejan del eje izquierda-derecha y atraen votos en relación a asuntos concretos, cercanos a los Verdes en Europa. Según Daniel Elazar y Shmuel Sandler, “el Movimiento de los Derechos Civiles es un partido ecologista a lo israelí, y el Shinui es lo que Terry Clark ha descrito como Neo-Populismo, fiscalmente conservador y liberal en cuanto a los estilos de vida” (1992, 13-41). Es conocido que la mayor parte de los alcaldes japoneses son independientes, aunque la proporción de no afiliados a partidos aumentó del 74% en 1970 al 97% en 1987. Y en otros países este incremento muestra el aumento de ‘nuevos votantes independientes”. Éstos son mayoritariamente nueva clase media que ha abandonado progresivamente los partidos de izquierda, especialmente el Partido Socialista, al que había apoyado en los sesenta (Steiner et al., 1980). En 1987, sólo había un alcalde socialista en Japón, habiendo existido 24 en 1970. La nueva clase media ha cambiado sus votos de candidatos socialistas a independientes o hacia candidatos de nuevos partidos como el ‘Nuevo Partido del Japón’. CAPÍTULO 8 381 4. Partidos y ciudadanos En sistemas políticos locales con una fuerte presencia de los partidos los ciudadanos tienen poca capacidad de control sobre la administración local; los partidos controlan las elecciones y no promueven la participación directa. Los partidos eligen a los candidatos sin permitir a los ciudadanos elegir a otros, bloqueando, pues, la democracia participativa y fomentando que los ciudadanos se vinculen a nuevos partidos y asociaciones que representen sus intereses. La tabla 2 muestra que en Estados Unidos, Canadá y Japón existen referéndums e iniciativas ciudadanas como instrumentos de participación de la ciudadanía. La democracia directa a nivel local es parte de la cultura política norteamericana. Fried y Rabinovitz estiman en su estudio comparativo a nivel internacional que sólo ‘en el caso de las ciudades suizas los votantes tienen una capacidad de decidir sobre la estructuras y políticas municipales” (Steiner et al, 1980). La asamblea (town meeting) es la forma de auto-gobierno más antigua en las antiguas colonias británicas en Norteamérica. Inspiradas por la práctica democrática de la antigua Grecia, fueron comunes en Nueva Inglaterra y aún persisten en trece estados del Noreste, particularmente Vertmont, Massachussets y Connecticut.Alrededor de mil municipios estadounidenses celebran asambleas regularmente. En Nueva Inglaterra, se celebra anualmente y cada ciudadano tiene derecho a participar. No obstante, habiendo sido una fórmula válida para las pequeñas comunidades rurales, el aumento en población y heterogeneidad de los municipios, hace de las asambleas una vía menos eficaz para resolver problemas locales cada vez más complejos. Algunos municipios de Nueva Inglaterra crearon‘asambleas representativas’ integradas por personas elegidas electoralmente. Desde los setenta, iniciativas ciudadanas y referendums han venido siendo más comunes entre los municipios norteamericanos, al igual que procesos de revocación. Ambas cuestiones son comunes así mismo en Canadá, en donde los primeros legisladores privilegiaron la participación ciudadana. En Ontario y otras provincias occidentales, la legislación municipal (Municipal Act) hace obligatorio el referéndum para que el municipio pueda pedir préstamos. Según Higgins (1986), entre 1955 y 1965, 168 municipios canadienses celebraron referendums, entre 1964 y 1956, 109 fueron desarrollados en British Columbia. Después de la Segunda Guerra Mundial, las fuerzas de ocupación norteamericanas introdujeron dinámicas de democracia local en Japón y en el 382 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT sur de Alemania para controlar el poder excesivo de las burocracias locales4. Para ello se permitieron que: • • • • El dos por ciento del electorado municipal pudiera pedir al alcalde que considere, corrija o cancele una decisión tomada por el consejo municipal, El dos por ciento del electorado municipal pudiera emitir propuestas sobre empresas o gastos municipales Un tercio del electorado pudiera proponer la disolución del pleno, y del consejo municipal, y Un tercio del electorado pudiera iniciar una moción de censura a un concejal o un cargo administrativo. Los procesos de democracia directa no son comunes en los otros cinco países estudiados aquí. La legislación municipal permite la celebración de referendums en Finlandia y Noruega, aunque nunca se han celebrado. La legislación noruega exige referéndum para cuestiones linguísticas. Los referendums municipales en Francia son puramente consultivos, el consejo municipal puede ignorar sus resultados. La legislación municipal adoptada desde la Tercera República ha dificultado la democracia directa a nivel local. Lo expresado por el alcalde de Auxerre a principios del siglo XX aún refleja la opinión de la mayoría de los representantes municipales franceses: ‘No entendemos que un representante municipal elegido deba preguntar a la población que deba hacer. De esa forma, es imposible actuar como miembros del gobierno municipal. El mejor referéndum consiste en la discusión pública en el consejo municipal, los debates en la prensa, y el contacto continuo con la ciudadanía. Lo cual es valido para cualquier otra propuesta al respecto’ (Legendre, 1969: 74). En general, los partidos limitan la posibilidad de participación imponiendo sus candidatos a los votantes. Los partidos políticos españoles persuadieron al Parlamento para que adoptase una legislación municipal con listas cerradas. El 19 de noviembre de 1992, la legislación francesa sobre municipios mayores de 3.500 habitantes permitió a los partidos presentar listas cerradas a los votantes. Los votantes franceses no pueden añadir, suprimir o modificar ningún nombre de las listas. Los partidos israelitas también pueden impedir que los ciudadanos modifiquen la estructura de las listas electorales. En 4. Para más detalles sobre la introducción y uso de estos nuevos mecanismos institucionales puede consultarse Steiner (1965). CAPÍTULO 8 383 1950, una alianza formada por diputados del MAPAI, Mapan y un miembro del Palei Agudat impidieron el intento de ‘General Zionist’ para permitir que los votantes pudieran eliminar algunos nombres (Golberg, 1988). Francia e Israel se diferencian de los países escandinavos porque los votantes pueden elegir entre candidatos o pueden ejercer el voto preferencial. Los municipios finlandeses y noruegos son pequeños y existen relaciones cercanas entre la ciudadanía y los políticos locales. El sistema político noruego trata de equilibrar la influencia de partidos y ciudadanos. Así, los partidos sólo pueden colocar dos veces en sus listas a un cuarto de sus candidatos. Por su parte, los votantes pueden (Henriksen, 1991): • • • reemplazar, como mucho, un cuarto de los nombres de una lista electoral por los nombres que parezcan en otra distinta (por tanto, la elección de nuevos candidatos no es totalmente abierta) suprimir un nombre; y dar un voto adicional a uno o a varios candidatos. La selección de candidatos municipales mediante órganos internos al partido constituye un tercer mecanismo que puede limitar la intervención directa de la ciudadanía, como ocurre en los ocho países objeto de estudio – a excepción de Estados Unidos, al existir primarias en todos los estados (incluyendo Rhode Island y Connecticut, que originalmente se oponían a las primarias) (Mayhew, 1986). Las primarias son elecciones por las que los ciudadanos, que declaren su afiliación partidista, sin necesidad de comprobarlo, eligen a los candidatos del partido. Las primarias son una de los principales fundamentos de la democracia directa. 5. Cultura política a favor y en contra de los partidos políticos El movimiento reformista de finales del siglo XIX en Estados Unidos esperaba reducir el rol de los partidos políticos. Su lema era: ‘No hay modo Republicano o Demócrata de pavimentar la calle’. El gobierno local era débil debido a la fragmentación de las instituciones municipales (un sistema bicameral, alcaldes elegidos por cortos mandatos y con poderes limitados, la administración virtualmente desbordada por el flujo de demandas debido a la llegada de inmigrantes del sur y centro de Europa). Las máquinas políticas partidistas (political machines) dirigían las ciudades y daban empleo público a los inmigrantes, a los que estos respondían votando por los candidatos 384 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT de la máquina partidista y haciéndose leales miembros del partido. En cada distrito había un agente que repartía favores entre los inmigrantes. Las máquinas tenían una estructura organizativa vertical en la que los jefe de distrito estaban subordinados al comité de distrito; los concejales, subordinados al jefe del partido. El sistema dependía de la reciprocidad de favores mutuos que creaban obligaciones entre patrones (representantes públicos) y clientes (votantes). Robert Merton y Raymond Wolfinger argumentaron que las máquinas sirvieron para integrar a los inmigrantes en la política local y proveyeron servicios sociales que de otra forma no se hubieran distribuido. El intercambio con el sector privado solía ser excelente. A pesar de la ausencia de sólidas estructuras gubernamentales, las máquinas garantizaban un gobierno normalizado de las ciudades. No obstante, por lo común, las máquinas no reducían la pobreza, concedían favores y ayudaban, pero eran reacios ante las reformas económicas y sociales. Los casos de corrupción por empresas eran comunes. Hasta qué punto este sistema ayudó a la integración de diferentes inmigrantes y minorías es una cuestión discutible.Trabajos recientes sugieren que en bastantes ciudades, un grupo, por lo común irlandés, dominaba y marginaba los otros (Gosnell, 1937, 1969; Clark, 1975). El movimiento de reforma incluía ‘reformadores sociales’, que deseaban acabar con los guetos y las llamativas desigualdades sociales, así como reformadores ‘de estructuras’, que simplemente querían cambiar las instituciones para acabar con la corrupción. Ambos grupos veían a la máquina política como la principal fuente de la crisis urbana. La National Municipal League hizo campaña por un ‘buen gobierno’ contra la máquina urbana. Los reformadores procedían fundamentalmente de la clase media-alta y del mundo empresarial. Deseaban una nueva forma de gobierno: limpio, industrioso, inspirado por el sistema de gestión del sector privado, receloso de las clases bajas, las bases más activas de las máquinas políticas. Proponían dos grandes cambios: 1. Elecciones no partidista. Mediante la exclusión de los partidos de las elecciones locales se fomentarían los intereses generales sobre los intereses de los partidos y se ‘despolitizaría’ las elecciones locales. 2. Sustitución de los distritos por elecciones de distrito único para todo el municipio. Esto acabaría con la lógica organizativa de las máquinas: el control de los distritos. Las elecciones por distritos permitían a las minorías y grupos étnicos elegir a sus propios representantes. Uno de los más activos reformadores escribió: “Distritos habitados por bandi- CAPÍTULO 8 385 dos y ladrones pueden elegir al peor entre ellos como concejal”. Los reformadores pensaban que los candidatos en elecciones por distrito único atenderían al electorado en general más que a los habitantes de un área específica. Esta reforma también permitiría la elección de las personas más cualificadas, competentes, racionales y desinteresadas. Tal elitismo concedería más poder a las clases altas, así como a los grupos industriales y comerciales –en detrimento de los grupos sociales desfavorecidos y las máquinas. El movimiento de reforma se extendió rápidamente por las pequeñas ciudades con menor presencia de grupos étnicos resultado de la reciente inmigración y hacia regiones del Oeste y el Medio Oeste, esto es, donde las máquinas eran menos poderosas. Entre 1910 y 1930, el sistema electoral no partidista se extendió a la mitad de los municipios de más de 30 mil habitantes. Actualmente, el 75% de los municipios norteamericanos de más de 25 mil habitantes tienen este sistema electoral. La intensidad de tal cambio se incremento a partir de la movilización de la étnia afroamericana y la reforma para el derecho a voto en los sesenta. Durante los setenta, el 63% de las ciudades tenían ese sistema electoral; en 1986, sólo el 50% (Welch, 1990). No todas las ciudades norteamericanas presentan esa cultura política anti-partidos. William Crotty (1986) señala que persisten grandes diferencias en el rol y organización de los partidos en los Estados Unidos. Chicago y Detroit fueron dirigidas por un partido demócrata claramente jerárquico, autoritario y clientelista. Los Ángeles (Marvick, 1986) y Houston (incluso Nashville) representan un modelo más orientado a la reforma y la descentralización5. Ahora bien, las estructuras legales no tienen efectos deterministas. Chicago ha tenido por largo tiempo un gobierno municipal nominalmente no partidista en el que los candidatos oficialmente apoyados por los partidos eran los que solían ganar las elecciones. Esto dio lugar a la humorística aseveración de Banfield y Wilson: “el consejo municipal [de Chicago] está compuesto de 47 demócratas no partidistas y 3 republicanos 5. 386 “La capacidad de penetración de su organización y los servicios que proveen al electorado anualmente va más allá de de la actividad esporádica e intermitente de la organización del partido en otros lugares con su liderazgo no profesionalizado. La máquina de Chicago es a la misma vez rara e impresionante por el volumen de servicios que ofrece, la cohesión y permanencia de su estructura, la profesionalización y experiencia de sus miembros a todos los niveles, y, por supuesto, su éxito electoral” (Crotty, 1986: 190). VICENT HOFFMAN-MARTINOTT no partidistas” (Marvick, 1986). Las ciudades con sistemas no partidistas pueden corresponderse con uno de los tres perfiles siguientes: • Los partidos existen sin que jueguen necesariamente un papel activo, en la mayoría de los casos, según Charles Adrian (1959), su impacto es muy limitado. • Los partidos no participan del juego electoral donde sólo coaliciones apoyadas por grupos empresariales o la prensa intervienen, los partidos son organizaciones “puramente locales” que no tienen candidatos electos aunque ejerzan cierto control en la actividad de los representantes elegidos como asociaciones que ‘fabrican’ candidaturas (“slate-making associations”), esto es, organizaciones que únicamente intervienen en la selección y nominación de los candidatos. • No existen partidos u otras organizaciones que cumplan su función, las campañas electorales se centran en individuos, como es el caso de muchas pequeñas ciudades. Las concepciones reformistas también influyeron en los gobiernos locales de Canadá. A finales del siglo XIX las ciudades canadienses introdujeron elecciones no partidistas, de distrito único; redujeron el poder de los partidos separando la toma de decisiones entre un órgano elegido y una poderosa dirección administrativa (en Edmonton, una junta compuesta por dos profesionales contratados)6. Los partidos canadienses fueron menos poderosos que los estadounidenses (a excepción de ciudades comoToronto)7, por lo que están casi ausentes en las elecciones locales.Tal y como destacó James Lightbody en su análisis de la transformación socio-política de Edmonton: “El ‘no partidismo’ es una parte fundamental del ethos de la política local en Canadá en general, de los estados occidentales en particular. Este sistema local coexiste con un proceso político intensamente partidista a nivel provincial y federal” (Lightbody, 1984). De hecho, según un estudio realizado en Alberta en 1983, la competencia era estructurada por partidos sólo en siete ciudades (Nabmacher, 1992). No obstante, en Canadá y en los Estados Unidos los partidos actúan entre bambalinas. El Comité de Ciudadanos de Winnipeg (Citizens’ Committee) y sus 6. 7. Sobre la evolución histórica del papel de los partidos en los sistemas políticos urbanos canadienses puede consultarse Quesnel y Belley (1991). Para Warren Magnusson, “la vida política, social y económica de la comunidad estaba estructurada por un complicado patrón de relaciones clientelares… Las relaciones estaban estructuradas por lealtades étnicas, religiosas y fraternales” (Magnusson, 1983: 97). CAPÍTULO 8 387 sucesores, así como la Asociación Cívica No Partidista de Vancouver (Civic Non-Partisan Association) son realmente coaliciones Liberal/Conservadoras. En Australia nunca se desarrolló un moviendo de reforma anti-máquina política. Los partidos raramente han jugado un papel destacado en las ciudades. Máquinas al estilo norteamericano no se desarrollaron en las ciudades australianas, que, en general, tienen una población más homogénea. El gobierno local tiene un grado bajo de legitimidad, así como débiles recursos institucionales y políticos, el gobierno federal, y especialmente los gobiernos estatales, tienen mucho más poder y legitimidad que los gobiernos locales. Los gobiernos locales australianos tienen muy pocas competencias –los estados controlan la educación y la policía, al contrario que en las ciudades norteamericanas–, y se trata de un sistema altamente fragmentado en pequeñas ciudades, excepto Brisbane. En 1966, existían 43 unidades de gobierno local en Melbourne y 35 en Sydney. “En tales condiciones, es difícil hablar con seguridad de un ‘gobierno de la ciudad’ o esperar una autoridad real o un músculo político bien ejercitado” (Albinski, 1973). De hecho, los partidos están prácticamente ausentes de la escena política local. Según resultados de la encuesta realizada en 1970 por Margaret Bowman (1976), no tenían representación en los consejos municipales de South Australia, West Australia y Tasmania; tenían representantes en pocas ciudades. Los concejales que pertenecen a un partido suelen esconder su afiliación porque, según John R. Robbins, “preferirían decir que su afiliación partidista es irrelevante para su trabajo en el gobierno local, muchos de ellos rechazan la idea de estar ligados a un partido” (Robbins, 1990:7). Ideologías anti-partidistas y no partidistas existen en las ciudades francesas, finlandesas, noruegas e israelitas, pero con menor importancia que en Estados Unidos, Canadá o Australia –probablemente porque los partidos nacionales han consolidado eficazmente su implantación territorial durante el siglo veinte. Los analistas políticos franceses, como Jean-Luc Parodi (1983) o Albert Mabileau (1991) insisten que ello ocurrió durante la V República. Stein Rokkan (1970) argumenta que los partidos noruegos se establecieron territorialmente al introducirse la representación proporcional en los municipios. En 1937, el partido laborista de Noruega presentó candidaturas en el 92% de los municipios rurales y en todos, menos uno, de los urbanos. Los partidos conservadores en Noruega se establecieron más lentamente pues permitían a grupos locales (Honoratioren) presentar listas de independientes, o Bergerlige felleslister; desde 1945, los partidos conservadores cuentan con organizaciones locales para luchar contra el partido laborista. En términos generales, la evolución es la misma entre los municipios de Finlandia, donde la proporción de listas presentadas por los partidos políticos en las elecciones 388 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT municipales se ha incrementado continuamente entre 1945 (62%) y 1976 (98%) (Sundberg, 1988). 6. Fortaleza organizativa e ideología La encuesta realizada a alcaldes en el marco del proyecto FAUI permite una comparación rigurosa de su ligazón partidista y de la organización de los partidos. En el caso norteamericano el partidismo es visto simplemente como un sentimiento de proximidad a un partido determinado; en Europa se entiende como pertenencia a un partido8. La formulación de la pregunta ha variado, pues, según el país; siendo deliberadamente abierta en el caso de Estados Unidos: aunque muchas ciudades tienen elecciones no partidistas, los partidos aún suelen tener importancia. ¿Con qué partido, si lo hace con alguno, se identifica usted? La pregunta es precisa en Francia: ¿A qué partido político pertenece? La encuesta en Japón no preguntaba al alcalde sobre su afiliación sino que lo hacía acerca del nombre y número de partidos que le apoyaban. El gráfico 1 presenta la tasas de afiliación partidista de los alcaldes. Se han agrupado los datos en tres categorías: afiliación a un partido estatal, independientes y no respuesta.Algunos independientes pertenecen a partidos locales, especialmente entre ciudades de Estados Unidos. Este gráfico presenta la tasa de no respuesta porque los alcaldes solieron responder al resto de preguntas del cuestionario. La no respuesta señala un incuestionable alejamiento de los partidos, aunque no denote claramente independencia9. Los números incluidos en las barras se corresponden con el número de respuestas para cada categoría. Así, en Estados Unidos, 301 alcaldes se declaraban cercanos a un partido (esto es, un poco más del 70% de las respuestas); 58 señalaron su independencia, existiendo 62 no respuestas. El gráfico delimita tres grupos de países: aquellos en los que la mayor parte de los alcaldes son independientes (Japón y Australia), aquellos en los que la mayor parte son miembros o se muestran cercanos a partidos (Estados Unidos, Canadá, Francia e Israel), y aquellos otros donde la práctica totalidad de los alcaldes pertenecen a un partido (Finlandia y Noruega). 8. 9. En los Estados Unidos la noción de miembro de partido tiene tres significados: (1) votar por un partido en una elección, (2) votar por una partido en las primarias, y (3) identificación con un partido (Eldersveld, 1982: esp. cap. 7; Crotty, 1985: 52). El tratamiento de la no respuesta ha supuesto problemas metodológicos muy complejos que Terry Clark y sus colegas de Chicago han tratado de resolver durante años en el marco del programa de investigación FAUI. CAPÍTULO 8 389 390 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT Estados Unidos 301 58 62 Canadá 73 8 19 Francia 89 14 20 Finlandia 69 1 Japón 18 637 301 Noruega 371 8 Australia 38 45 14 Israel 14 5 Partidistas Independientes Sin respuesta Fuente: para Japón, estadísticas oficiales de 1987 publicadas por la Oficina Estadística, Jpana StatisticalYearbook, Tokio, Japan, 1987. Para el resto de países: las encuestas FAUI. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% GRÁFICO 1: Porcentajes de alcaldes que son miembros de partidos. Japón es un caso extraño. Casi la totalidad de los alcaldes japoneses son independientes, lo que ha aumentado desde los setenta. El veinte por ciento de los alcaldes japoneses eran miembros de partidos en 1970, 17% en 1984, 7% en 1979, 5% en 1984 y 3% en 1987. Ahora bien, los partidos japoneses no están ausentes de la política municipal. Alrededor del 43% de los concejales eran miembros de partidos entre 1970 y 1987, y en realidad, la mayor parte de los alcaldes japoneses están apoyados por un partido. En concreto, el Liberal Democratic Party (LDP) apoya a 86 de los 102 que respondieron a la pregunta sobre apoyo partidista de la encuesta del proyecto FAUI. Los partidos políticos juegan un papel pequeño en las elecciones de los alcaldes pero tienen un papel muy importante en las elecciones parlamentarias de gobernador. La legitimidad de los alcaldes procede de la elección directa y por el mantenimiento de una densa y personalizada red de seguidores (koenkai) fundamentada en el intercambio recíproco de servicios10. Los alcaldes tratan de presentarse como aglutinadores que, desde su posición, se colocan por encima de las divisiones partidistas. En el 90% de los municipios donde el LDP está presente, una coalición heterogénea de partidos apoya al alcalde. El 31% de los alcaldes obtienen el apoyo de un partido (el LDP en 28 de 29 casos), 12% de dos, 12 de tres, el 30% de 4, y el 15% de cinco o más partidos (gráfico 2). Los alcaldes japoneses tratan de no ligarse a un partido político en particular, aunque tengan preferencias y afiliaciones no declaradas: ‘Muchos candidatos conservadores […] rechazan el apoyo del LDP […] Creen que la etiqueta del LDP no es sólo poco útil, sino perjudicial para su imagen como representantes de un vecindario o una comunidad local determinada” (Wakata, 1986:63)11. Australia y Japón son los únicos países en los que una minoría de alcaldes 10. En un estudio comparado sobre los procesos de movilización política en Japón y Estados Unidos, Kyoji Wakata presenta uno de los medios usados por los políticos locales japoneses: “Un acto muy valorado por la población en Kansai, y quizás en todo Japón, es atender al funeral de los habitantes de la comunidad. Uno de nuestros entrevistados en Kansai indicó que solía asistir a funerales entre dos y tres veces a la semana… Otro entrevistado nos dijo que solía ayudar a los familiares del fallecido en la preparación y la celebración de los ritos. Otro ejemplo, el alcalde de las ciudades de tamaño medio, especialmente preocupados por asistir a los funerales, solían hacerlo entre cien y doscientas veces al año. Los funerales son considerados por muchos de los políticos de Kansai una ocasión apropiada para establecer relaciones personales y afectivas con los familiares del fallecido, para tratar de ganar reputación como un líder comunitario que atiende y realmente sabe entender los sentimientos humanos (ninjo)” (Wakata, 1986:73). 11. Por razones similares tal distancia de los partidos políticos es cultivada por el ‘poderoso alcalde’ de Baden-Wuttember, que es elegido directamente por los ciudadanos (Wehlimg, 1992: 144). CAPÍTULO 8 391 está afiliada a un partido. De este modo el gráfico 1 viene a confirmar los resultados de estudios previos. Los datos presentan una visión incompleta de la política local en Japón y Australia.Aunque nominalmente independientes pueden estar muy cerca de un partido en particular. Un político municipal australiano indicó: “¿no hay política en este consejo, todos somos miembros del National Party” (citado por Bowman, 1983). El Liberal Party en Australia ha apoyado indirectamente candidatos como los de la Asociación de la Reforma Cívica (Civic Reform Association) en Sydney, mientras que el partido laborista ha tratado de consolidar sus ya existentes bases de apoyo. Cerca del 70% de los alcaldes norteamericanos, canadienses, israelitas y franceses se consideran a si mismos cerca de un partido de ámbito estatal. La difusión de las reformas institucionales no suprimieron los partidos tradicionales en Estados Unidos y Canadá. Algunos alcaldes, que constituyen el 3% de las ciudades incluidas en la encuesta FAUI, declaran su afiliación a un ‘partido local’12. La Berkeley Citizen Action, opositora de los demócratas, es una coalición local heredera de los movimientos de protesta de los sesenta. Partidos cívicos se presentan a elecciones municipales en algunas ciudades. Los partidos cívicos canadienses incluyen el Independent Citizens Election Committe de Winnipeg, la Voters Association de Edmonton, y la Civic Non-Partisan Association de Vancouver. La primera ola de partidos cívicos surgió de los movimientos de reforma de finales del siglo diecinueve, incentivados por una doctrina conservadora y de mercado. La segunda ola, surgida a finales de los sesenta, en la que cabe incluir al Grupo Francés de Acción Municipal, pretendían implantar asambleas de barrio y propuestas de limitaciones de crecimiento económico para incrementar la participación de la ciudadanía. Estos pudieran ser considerados como los precursores de la nueva política de los ochenta y los noventa. En Edmonton, grupos de ciudadanos se opusieron a los procedimientos burocráticos para la aprobación de la construcción de una autopista y formaron un partido local denominado Urban Reform Group of Edmonton. Aunque desde el momento en que los nuevos partidos cívicos tomaron contacto con la administración municipal, perdieran capacidad innovadora13. Los partidos locales pueden estar íntimamente ligados a grandes partidos. Teddy Kollek se presentó a las elecciones locales como líder del ‘One 12. Una proporción similar se obtiene en la encuesta sobre Formas de Gobierno desarrollada en 1981 por la Internacional City Management Association. Consúltese, para detalles, Cassel (1986). 13. Puede consultarse, en particular, los ejemplos analizados por Magnusson (1983). 392 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT Jesuralem Teddy’s List’, pero era sabido por todos que la sección local del Labor Party lo apoyaba. Todos los alcaldes finlandeses y el 98% de los noruegos se consideran cercanos a un partido nacional. Estadísticas oficiales sobre la afiliación partidistas de concejales confirman que la casi totalidad de los políticos escandinavos son miembros de partidos. La no respuesta es inexistente en Finlandia y sólo un caso en Noruega –sin embargo, cerca del 20% de los alcaldes de Estados Unidos, Canadá e Israel no respondieron a la pregunta sobre afiliación partidista–. GRÁFICO 2: Distribución de los alcaldes japoneses según el apoyo que reciben de los partidos. 3 partidos 13% 2 partidos 12% 1 partido 30% 4 partidos 30% 5 partidos 15% Fuente: encuesta FAUI (n=94 casos). Por otra parte, parece necesario ir más allá de la simple afiliación a partidos de los alcaldes para tratar de comparar la fuerza organizativa de los partidos locales. En uno de los pocos estudios comparativos existentes sobre partidos políticos locales, William Crotty (1985:52) distingue entre, por un lado, los partidos descentralizados, desorganizados, no cohesionados, elitistas y con fuerte activismo de base en Estados Unidos, y por otro, los partidos europeos de masas, con un alto grado de centralización y estructuración organizativa. Se trata de una generalización a escala nacional e internacional, pero hay importantes variaciones entre las organizaciones municipales de los partidos norteamericanos; las variaciones dependen de: • Población: según Mayhew (1986), las ciudades de mayor tamaño tienden a tener activas organizaciones de partidos. CAPÍTULO 8 393 • • • Diferencias regionales: los partidos más fuertes son los de las ciudades del Noreste y del medio Oeste. Nivel de educación: en la medida en que aumenta el nivel educativo, las bases electorales son más críticas y distantes de los partidos, lo que debilita a sus organizaciones Instituciones reformadas: elecciones de distrito único, formas de gobierno del tipo council-manager y elecciones no partidistas reducen la influencia de los partidos. Los partidos fuertes organizativamente no han desaparecido en Estados Unidos y, de hecho, son comunes en ciudades marcadas por una cultura política clientelista. Partidos clientelistas similares pueden encontrarse en Francia, especialmente en las ciudades mediterráneas situadas en las regiones de Córcega, Provence-Alpes-Cotes d’Azur, y Languedoc-Rouysillon. También son dominantes este tipo de partidos en las ciudades de Marsella, Niza, Córcega o Persignan. Funcionan a través de clanes y redes básicamente personalizadas, particularistas y sin clara delimitación ideológica, pero controlan amplios sectores de voto. Estructurados como ‘partidos del alcalde’ – ‘medecinistas’ en Niza, ‘defferristas’ en Marsella, ‘leotardistas’ en Fréjus, ‘soldanistas’ en Drahuignan– se basan en códigos culturales específicos (honor, generosidad, venganza y orgullo). Los partidos clientelistas franceses se muestran muy eficaces para la movilización electoral, especialmente en las elecciones locales que determinan mayorías municipales. Algunas preguntas del proyecto FAUI miden el grado de fortaleza de las organizaciones de los partidos locales. Nuestro indicador principal es una escala estandariza de 0 a 100, llamada Índice de Fortaleza Organizativa del partido (SPOIX). SPOIX es elaborado a partir de las respuestas del alcalde a las tres siguientes preguntas: IV137. ¿Con qué frecuencia mencionó su afiliación partidista durante la última campaña electoral? 1. Casi siempre, 2. Frecuentemente, 3. De vez en cuando, 4. Casi nunca, 5. Nunca, 6. No contesta IV138. ¿En qué medida fue activo su partido durante su última candidatura? 1. El partido me ayudo eligiéndome como candidato y fue activo durante la campaña, 2. El partido fue activo durante la campaña, 3. El partido no fue activo durante la campaña, 9. No contesta. IV139.Aproximadamente, ¿con qué frecuencia mantiene encuentros con responsables locales de su partido? 1. Varias veces al mes, 2. Una vez al mes, 3. Varias veces al año, 4. Raramente, 5. Nunca, 9. No contesta. El gráfico 3 es un diagrama de dispersión en el que se representan los partidos en función de su orientación ideológica (Indicador Internacional de 394 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT Partido, IPARTY2) y su Fortaleza Organizativa medida a través de SPOIX14. Los partidos de izquierda presentan un SPOIX más alto que los de derechas, tanto al comparar entre partidos de un mismo país, como entre distintos países. Maurice Duverger ya señaló que el Partido Laborista israelí está más estructurado organizativamente que el Likud, así como los Demócratas más que los Republicanos. No obstante, los Demócratas tienen organizaciones más fuertes a nivel municipal que a nivel estatal, en dónde los republicanos, según Gibson et al. (1983, 1985), han ido consolidando sus organizaciones progresivamente –especialmente en los setenta–. El Partido Demócrata se ha convertido en un serio rival del Partido Republicano en los estados de New England y los estados de las grandes llanuras. Los republicanos han incrementado su implantación en el ‘moderno Sur’, en donde facciones y personalidades específicas venían siendo dominantes. En Finlandia, el número de secciones locales de los Partidos Centrista y Conservador aumentaron durante los setenta y los ochenta, mientras que para los partidos de izquierda se mantuvo estable, o incluso disminuyó. Según estadísticas oficiales recabadas por Sundberg (1983: 14), el número medio de secciones locales por municipio en Finlandia era de 2.6 para el Partido Comunista, 3.3 para el Partido Socialdemócrata, 2.9 para el Partido del Pueblo Sueco, 8.8 para el partido de Centro, y de 2.5 para los conservadores. Los partidos finlandeses también se implican en la Iglesia Luterana, a la que el 90% de la población pertenece. Los partidos presentan más del 70% de los candidatos elegidos de los 600 Consejos Locales Luteranos. Desde 1970, los partidos han sido autorizados a presentar sus propias listas en estas elecciones. “Los partidos japoneses son como fantasmas, tienen cabeza, pero no pies”. Esta afirmación, hecha por un antiguo ministro de educación japonés, es sobre todo aplicable a los partidos de derechas –especialmente el LDP, que por lo común tienen estructuras organizativas municipales débiles. James J. Foster analizo los partidos del distrito de Higo (1982) y halló que el LDP tenía organizaciones municipales débiles y dominadas por el alcalde15. La investigación de Kyoji Wahtaka (1986) confirma la debilidad el LDP: 14. IPATY2 es un indicador estandarizado de la posición de los partidos en un escala internacional con recorrido [0,100]. La elaboración de esta variable se basa en las estimaciones de Derbeyshire y Derbeyshire (1989) y Castles y Mair (1984). 15. Los resultados del análisis realizados por Moriwaki (1984) a partir de una encuesta a 940 concejales en 24 ciudades japonesas también muestran el importante papel de apoyo de las propias organizaciones de los candidatos, más que de los partidos, en los procesos políticos y electorales. CAPÍTULO 8 395 “La afiliación al LDP en las elecciones municipales no son más que nominales. No existe una ayuda substancial, ya sea a través de apoyo económico o mediante personas en las campañas electorales, que vengan de los órganos del LDP… Así pues, el partido casi no hace nada para apoyar electoralmente a sus candidatos oficiales” El Partido Comunista Japonés es el único partido en Japón que tiene organizaciones municipales más fuertes, tiene un importante cuadro de militantes y financiación propia. El Partido Socialista Japonés está íntimamente ligado al sindicato federal Sohyo, y el Partido Demócrata Socialista a la federación Domei. 7. Conclusión Pareciera que una Nueva Cultura Política está surgiendo en el mundo, especialmente en ciudades en las que sus habitantes pueden hacer uso de referendums, procesos de revocación e iniciativas ciudadanas para expresar sus preferencias. Las fuerzas de ocupación estadounidenses implantaron tales instituciones en Japón. El hecho de que la ligazón y fortaleza de los partidos sea más débil en los países anglosajones y en Japón (ocupado entre 1945 y 1952) se debe a que presentan una orientación o creencia común en que el gobierno local debe ser democrático y eficiente. Esto es similar a lo que creen las personas que encarnan la NCP: quieren gobiernos locales que desarrollen sus ideas –pero sin las tradicionales estructuras burocráticas que alejan a los líderes de sus electorados–. La creciente importancia de ciudadanos y votantes alejados de los partidos demuestra que una NCP se está desarrollando donde los partidos son más débiles y los ciudadanos pueden ejercer un mayor control sobre la política local. Desde la NCP se espera revivir la tradición no partidista de eficiencia, gobierno local democrático de los alcaldes NFP y NCP, cuyas preferencias se les asemejan. Los partidos pueden sofocar los movimientos que encarnan la NCP mediante sistemas electorales restrictivos, como los de la Europa Continental, pero la NCP puede agregarse en torno a asociaciones voluntarias para presionar a los representantes. La NCP es una revuelta contra las estructuras burocráticas que limitan la participación popular y una demanda de administraciones municipales eficientes y democráticas. 396 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT GRÁFICO 3: Los partidos de izquierda son más fuertes que los partidos de derechas. Alto 100 PCF Indice de fortaleza organizativa de los partidos 80 SKDL PS LAB RKP SDP KOK KESK RPR UDF 60 ALP LIK 40 D LPA NDP R 20 L PC SMP Bajo 0 0 Izquierda 20 40 60 IPARTY2 80 100 Derecha Nota: la línea separa claramente dos grupos de partidos: 1) Partidos de Estado Unidos, Canadá y Australia, que presenta un valor bajo del indicador SPOIX. Estos partidos son: D (Democrats) y R (Republicans) en Estados Unidos; PC (Conservative Party), PL (Liberal Party), y NDP (New Democratic Party) en Canadá; ALP (Australian Labor Party) y LPD (Liberal Party) en Australia. 2) Partidos en Finlandia, Francia e Israel, que presentan un valor alto del indicador SPOIX. Estos son: SKDL (Finish People Democratic League), SDP (Social Democratic Party), KESK (Centre Party), y KOK (National Coalition Party) en Finlandia; PCF (French Communist Party), PS (Socialist Party), UDF (Union for French Democracy) y RPR (Rally for the Republic) en Francia; LAB (Labor Party) y LIK (Likud) en Israel. CAPÍTULO 8 397 GRÁFICO 4: Ideología y fortaleza organizativa de los partidos (correlaciones entre IPARTY y SPOIX). 0.8 Israel 0.72 Correlación (Pearson r) 0.7 0.6 Australia 0.464 0.5 0.4 0.3 EEUU 0.243 Canadá 0.24 Francia 0.289 0.2 0.1 0 Finlandia 0.054 Japón 0.051 Noruega 0 NOTA: Se invirtió el signo de correlación para simplificar la interpretación. FUENTE: Proyecto FAUI. 398 VICENT HOFFMAN-MARTINOTT Capítulo 9 Gobernanza local: redes de responsividad en un espacio de gobernanza multi-nivel Los casos de México y Estados Unidos1. M. Antonia Ramírez L os estudios sobre los procesos de governance están llamando cada día más la atención sobre la importancia de estos en el ámbito local. De hecho, los estudios sobre “urban governance” señalarían el aumento en la dinámica local así como la inclusión de nuevos actores en los procesos de toma de decisiones a este nivel. Ahora bien, en su análisis los estudios sobre gobierno local se han desarrollado principalmente desde dos perspectivas. Una de ellas, “localista u horizontal” ha centrado sus propuestas teóricas principalmente en la formación de redes políticas o coaliciones de gobierno en el ámbito local. La otra perspectiva, “intergubernamental o vertical”, ha tratado principalmente sobre los límites a la capacidad de acción local desde otras instituciones de gobierno de ámbitos superiores. En este capítulo se propone un esfuerzo integrador de ambas perspectivas para tratar de definir el marco situacional donde el gobierno local opera. Además de ello, mostrar en qué medida es importante la cultura política de los alcaldes en la formación de las redes políticas locales. De ambas cuestiones podrían derivar diferentes formas o modelos de urban governance. Para ello se propone un modelo analítico en el que tratar de incluirse aquellos elementos básicos para analizar el peso de los factores culturales y estructurales en la gobernanza local. Este marco de análisis es contrastado 1. Este capítulo se benefició de los comentarios a la comunicación presentada en el Hurst Seminar on Reform and Democracy in Local Government of Countries in Transformation, en Ben Gurion University of the Negev, Beer Sheva, Israel, celebrado en mayo de 2004. Se agradecen los comentarios que al mismo se hicieron en aquel seminario. LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 399 empíricamente a través de la comparación entre municipios de México y Estados Unidos. El primer apartado trata de situar el objeto de análisis. En concreto, cómo las diferencias en la formación de redes políticas podrían explicar diferentes modelos de gobernanza urbana. Para ello se presenta un ejercicio teóricoanalítico en la forma de tipos de redes políticas y modelos de urban governance. El segundo apartado comprende una explicación de los factores que podrían influir en la formación de un modelo u otro de gobernanza, a saber, lo que se ha denominado la hipótesis estructuralista y la hipótesis culturalista, la primera orientada hacia la capacidad explicativa del nivel meso de análisis (estados), la segunda orientada hacia un nivel micro (localidades). El apartado tercero se refiere a cuestiones relacionadas con el diseño de la investigación, el tipo de muestreo llevado a cabo y los procesos de operacionalización de las variables incluidas. El cuarto contiene los resultados empíricos de la investigación y el apartado quinto las principales conclusiones. 1. Procesos de governanza y redes políticas en el gobierno municipal Cada vez con mayor intensidad viene siendo común por parte de la sociología y la ciencia política llamar la atención sobre cambios tanto en la localización de los centros decisores de poder como en la forma en que éste se distribuye en las democracias occidentales en el marco de los procesos contemporáneos de reestructuración social, política y económica que acompañan a la globalización. En concreto, y por lo que se refiere al primer aspecto, se señala el surgimiento de estructuras políticas supra-estatales, tales como la Unión Europea, así como los procesos de descentralización desarrollados a partir de los años 80 en Europa occidental, y en América latina en los noventa, que han venido a potenciar el desarrollo de estrategias neo-localistas (Mabileau, 1985;Wright y Cassese, 1996; Gotéese y Clarke, 1993; Navarro, 1998). En su conjunto se trata de procesos que se producen en los niveles macro (supra-nacional), meso (estado-nación) y micro (niveles sub-nacionales) que pudieran estar derivando en cierta fragmentación o dispersión del poder que anteriormente concentraba el estado-nación, cuestión por la que algunos analistas políticos se refieren a la extensión del “hollow state” (Harding, 1996; Peter, 1993). No obstante, si como sugieren algunos autores los estados se adaptan a tales cambios de manera que aún es posible hablar de estados fuertes (John, 2000), también es cierto que la 400 M. ANTONIA RAMÍREZ importancia de nuevos actores de gobierno, tales como la Unión Europea, las regiones y los municipios, permite hablar de un cambio desde un modelo “state-centric” a otro modelo caracterizado por una creciente intensidad en las relaciones “multi-level”. Por lo que se refiere al segundo aspecto, la forma en que el poder se distribuye, los cambios han convergido principalmente en tres cuestiones, lo que suele referirse como el cambio desde procesos de government a procesos de governance. La primera cuestión se refiere al aumento de actores que participan en las decisiones de gobierno, pero sobre todo, a la creciente incorporación de actores privados (Mayntz, 1999; Pierre y Stoker, 2002). O dicho de otra forma, existe una mayor predisposición por parte de las agencias públicas a incluir en los procesos de gobierno tanto a actores que tradicionalmente han tratado de influir en los procesos de toma de decisiones, tales como sindicatos, partidos políticos y grupos sociales tradicionales, como a otros nuevos, como pueden ser el denominado tercer sector, los nuevos movimientos sociales o la ciudadanía en su conjunto. La cuestión es que los nuevos “enabling states” no sólo permiten que los actores privados participen en los procesos de toma de decisiones, sino además en la provisión de bienes y servicios públicos dando lugar a diversas formas de lo que ha dado en llamarse “associative democracy” (Cohen y Rogers, 1995). El segundo punto se refiere a la reducción del papel “regulador” del estado como consecuencia del aumento de la complejidad de los contextos donde se produce la interacción de los actores; ya sea porque la “governance” atraviesa diferentes niveles de gobierno e instituciones2, ya sea porque conecta directamente a las instituciones y actores afectados/participantes, disminuyendo por tanto el papel “regulador” del estado (Peters y Pierre, 2001:132). Por último, y en relación con lo anterior, la conformación de tales redes de “governance”, frente a las jerarquías regulativas estatales, conllevaría un cambio en el carácter de los procesos de toma de decisiones, basado cada vez en mayor medida en la negociación, como consecuencia de la dependencia mutua y la necesaria búsqueda de acuerdos de colaboración3. En su conjunto, las tendencias apuntadas permitirían hablar de una tendencia de cambio cuyos polos o modelos son el “state-centric government” y la “multi-level governance”. El hecho de que esta tendencia apunte el aumento del número de actores y sus interacciones, y en concreto, al gobierno local, 2. 3. Kohler-Koch (1996), Marks et al (1996), Peters y Pierre (2001:132), Pierre y Stoker (2002:30), Puchala (1999) y Scharpf (1997). Painter (2001), Pierre y Peters (2000), Peters y Pierre (2001) . CAPÍTULO 9 401 está provocando, así mismo, un cambio similar de perspectiva respecto al estudio de este ámbito. De hecho, en el estudio de los gobiernos locales existen dos tradiciones o enfoques que aún habiendo surgido y desarrollado de forma independiente, han ido progresivamente acercándose, de tal forma que actualmente más que de gobierno local la literatura se refiere a la gobernanza local (local governance, o más específicamente gobernanza urbana o urban governance). El origen de una de estas perspectivas, al que genéricamente podría denominarse “enfoque horizontal” o “localista”, cabe situarlo en el estudio de las redes de poder e influencia de los municipios estadounidenses a partir de la década de los 50. Más concretamente, se trata de los pioneros “community power studies”, que durante casi tres décadas plantearon el análisis y el debate sobre el gobierno local a partir de los polos pluralista y elitista, el primero en su insistencia acerca de redes policéntricas de influencia en los municipios, el segundo argumentando acerca de la concentración del poder por el lado de élites políticas y económicas. Esta última perspectiva es retomada y desarrollada en los 80 por la literatura de la growth machine o el urban regime en Estados Unidos, que señala la existencia de coaliciones político-empresariales que dominan la escena local. Para ello argumentan que el sistema político-institucional coloca a los municipios en una situación de dependencia respecto al mercado, por lo que al gobierno local no le cabe más que asociarse a las élites empresariales para procurar y lograr el desarrollo socio-económico de la comunidad4. No obstante, en otros sistemas políticos los municipios gozan de un espacio institucional más favorable, ya sea en razón de su estatus constitucional, su capacidad de gestionar políticas y servicios o las transferencias económicas que provienen del estado central. Este hecho ha llevado a señalar que la “growth machine” o el “urban regime” son un modelo específico más de un fenómeno más general de “urban governance”, esto es, cristalizaciones específicas de relaciones de poder e influencia entre actores locales que dependen no sólo de los recursos y capacidad de negociación que poseen, sino además del lugar que ocupa el gobierno local en un espacio institucional específico delimitado por las relaciones centro-periferia, o si se prefiere, el sistema de gobierno local en donde actúan5. 4. 5. 402 El modelo de la “growth machine” se debe a Logan y Molotch (1987) y Molotch (1976), el de la “urban regime” es desarrollado principalmente por Elkin (1987) y Stone (1989). La cuestión ha sido planteada en torno a un debate acerca de las posibilidades de “exportación” de tales marcos analíticos a los países de la UE. Al respecto pueden consultarse Harding (1996) o Mossberger y Stoker (2001). M. ANTONIA RAMÍREZ Ahora bien, salvo escasas excepciones6, la literatura sobre la “urban governance” y los análisis empíricos desarrollados no suelen atender a las relaciones centro-periferia como una variable analítica relevante, pues el análisis de éstas ha venido siendo el objeto del segundo de los enfoques antes enunciados, al que pudiera denominarse “vertical” o “intergubernamental”. Por lo común, este enfoque se ha centrado en analizar el marco político-institucional y administrativo en el que se desarrollan las relaciones centro-periferia. Ello ha dado lugar al desarrollo de diferentes desarrollos tipológicos acerca de modelos de sistemas de gobierno local, en los que suele destacarse la diferencia existente entre tres grandes grupos, a saber: los países anglo-sajones, los países del Sur de Europa, y por último, los países del Norte y Centro de Europa. Los primeros, frente a los otros, sin reconocimiento de estatus constitucional; comparten con el último grupo la capacidad de gestión de políticas y servicios públicos, aunque éstos reciben un mayor apoyo financiero del estado central. Los del Sur de Europa, que presentan una menor capacidad de gestión de políticas y menor apoyo financiero, a pesar de su reconocimiento político-institucional7. Básicamente los modelos son creados para comparar sistemas de gobierno local en términos de autonomía, pero no atienden a sus efectos sobre la dinámica política que en tales ámbitos se desarrolla. O de otra forma, cada modelo predice la “autonomía potencial” de los municipios que en ellos están, pero no analizan la intensidad y forma que esta adopta. En general, el enfoque hace del gobierno local un “actor pasivo” sujeto las directrices de instituciones políticas estatales. Ahora bien, este enfoque ha venido modificándose por una doble vía. Por un lado, al entender los modelos antes descritos como un marco o estructura institucional el gobierno local, esto es, como marco o estructura de oportunidades para la acción local. Lo actores locales consideran tal marco, pero tanto para adaptarse como para tratar de cambiarlo, de tal forma que ya no existirían diferencias entre sistemas de gobierno local (a nivel meso), sino también entre diferentes municipios (nivel micro). Por otro lado, el enfoque ha venido enriqueciéndose al considerar otros aspectos además de los de carácter formal o institucional, esto es, la dinámica política y las relaciones informales entre actores político-institucionales. Entre 6. 7. Al respecto pueden consultarse Elkin (1987), Kantor, Savitch y Vicari (1997) o Pierre (1999). Sobre los modelos desconcentrado y descentralizado puede consultarse Navarro (1998). Sobre las diferencias entre Europa del Norte y del sur, el clásico de Page y Goldsmith (1987). Para un análisis comparado incluyendo Latinoamérica, Navarro y Ramírez (2000). CAPÍTULO 9 403 ellas, por ejemplo, la influencia política que lo local tienen en otras esferas, los apoyos de las élites nacionales, la formación de la opinión pública, etc. De lo que deriva la mayor importancia concedida al papel de los partidos políticos en la conformación de este tipo de relaciones, y en general, el énfasis en el análisis de redes de interacción entre centro y periferia8. El análisis de ambas corrientes, a las que venimos denominado enfoque “horizontal o localista” y enfoque “vertical o intergubernamental”, permitiría, pues, situar al actor en el sistema de interacción del que forma parte, y, a partir de ello, establecer el carácter de posibles modelos de gobernanza urbana, entendida ésta como el conjunto de interacciones que establece el gobierno local con diferentes actores, tanto en un sentido vertical (otras unidades de gobierno), como horizontal (actores de la comunidad local). Así, gráficamente, pueden definirse cuatro tipos de gobernanza urbana en función de la intensidad que presente la interacción del gobierno local con otros actores, ya sea en sentido vertical, o en sentido horizontal. Estos cuatro tipos vendrían a ser un “mapa” de la red política que establece cada municipio en ambos sentidos. Como ejercicio teórico preliminar en el gráfico 1 se presentan los posibles modelos de urban governance en atención al tipo de red existente. GRÁFICO 1: Modelos de gobernanza urbana en atención al tipo de red existente en los municipios. Red Política Vertical Si No Modelo 1 Modelo 2 Si Red Política Horizontal Modelo 3 Modelo 4 No 8. 404 Sobre el papel de los partidos puede consultarse Tarrow (1977), Navarro (1999), Navarro y otros (2003). Sobre las relaciones centro-periferia las propuestas y análisis de Rodhes (1999). M. ANTONIA RAMÍREZ Ahora bien, ¿a qué podría deberse que la red política adoptara una u otra forma?, ¿qué factores podrían influir en la conformación de un tipo u otro de red?, o si se prefiere, ¿qué elementos habría que tener en cuenta en el sistema de interacción en el que se sitúan el actor local (el gobierno municipal)? Desde estas líneas se postula que la conformación de la red política y por tanto de formas de urban governance dependerá, al menos, de factores estructurales y culturales, cuestión a la que se dedica el siguiente apartado. 2. Marco analítico: estructura y cultura en el origen de redes de “local governance” Los enfoques antes expuestos llaman la atención sobre la necesidad de atender, cuando menos, a dos niveles de análisis para entender el origen y desarrollo de modelos de local governance en términos de redes de interacción. A saber: por un lado, el nivel meso, centrado en las relaciones centro-periferia, o si se prefiere, el sistema de gobierno local que actuaría como estructura de oportunidades para la acción de los gobierno locales; por otro lado, el nivel micro, la dinámica específicamente local, los recursos, preferencias o intereses de los actores locales. Respecto a este nivel, el análisis se centrará en las preferencias de los actores de gobierno, en el marco de la tendencia genérica que apunta el desarrollo de una nueva cultura política y sus implicaciones sobre la dinámica política local. 2.1 La hipótesis estructuralista: la estructura de oportunidades para la acción local Por hipótesis estructuralista se entenderá la relación entre la estructura de oportunidad para la acción local y la formación de redes políticas locales. Por estructura de oportunidad se puede entender los acuerdos institucionales entre el “centro” y la “periferia” por los que se definen las líneas básicas donde el gobierno local opera en lo que se refiere a aspectos legales, políticos y económicos. Estas propiedades del sistema de relaciones centro-periferia pueden dar lugar a diferentes estructuras de oportunidades entre países, y con ello, a específicos modelos de local governance, de redes de interacción, en ellos. En este sentido, cabría referirse, al menos, a tres propiedades o dimensiones, de las que cabe derivar ciertas implicaciones –si se quiere, hipóteCAPÍTULO 9 405 sis– acerca de la formación de redes de gobernanza local; a saber: capacidad política, partidificación y capacidad de gestión. La ‘capacidad política’ se refiere al reconocimiento del municipio como una entidad política autónoma en el sistema intergubernamental, con competencia general para atender y representar los asuntos de la comunidad local; en la línea de la clásica distinción entre la idea de ‘competencia general’ y ‘ultra vires’ (Navarro, 1998). En general, el reconocimiento implica, sobre todo, la incentivación de la función de representación de la comunidad, por lo que cabe esperar que la acción de la clase política local se centre en la articulación de ‘coaliciones localistas’ para elevar demandas a niveles de gobierno superiores mediante un fuerte liderazgo político; en lo que suele contar el partido (Tarrow, 1977, Sellers, 2002). Es por ello que en relación con esta dimensión, cabe referirse a la partidificación, esto es, el papel de los partidos políticos en la esfera local, y en concreto, si actúan como una agencia local de partidos nacionales o como un partido localista, cuestión que en gran medida viene dado por la conformación de los sistemas electorales a nivel local, tal y como apuntan otros capítulos de esta obra9. En su dinámica, los primeros se caracterizan por la necesidad de adecuar lógicas estatales con lógicas locales, debiendo desarrollar un alto grado de centralización organizativa a la vez que una base electoral leal (Miranda, 1994). Siendo en este caso una buena estrategia constituirse en ‘partidos red’ mediante la articulación estable en torno suyo de diversos grupos locales que reduzcan los costes de búsqueda de información sobre las demandas locales y sirvan de mecanismos de difusión e influencia de su agenda política (Navarro, 2002). En cambio, los partidos que no han de hacer el esfuerzo de integrar estrategias nacionales y locales pueden actuar como agentes autónomos respecto al gobierno central, buscando alianzas específicas, y quizás contingentes en atención a los asuntos locales; y en particular con la ciudadanía individual –como votantes– o con grupos empresariales para el apoyo a la campaña y su desarrollo posterior ante la ausencia del recurso organizativo del partido. Ello supone que, en general, mayores grados de partidificación implican mayor responsividad 9. 406 Aquí, a diferencia de otros capítulos, se tomará la partidificación, la fuerza organizativa del partido, como una variable que caracteriza al sistema más que a cada alcalde/partido en particular. Por otra parte, en la propuesta de Navarro y otros (2003) se asocia capacidad política con partidificación. Aquí se sostiene que son dos propiedades que, analíticamente, son independientes, una derivada del reconocimiento constitucional del gobierno local, y la otra de reglas electorales. De hecho, casos como el mexicano, y buena parte de Latinoamérica, muestran la posibilidad de escasa capacidad política y alta partidificación. M. ANTONIA RAMÍREZ a grupos y agencias intergubernamentales, y en cambio, menor hacia a la ciudadanía y grupos empresariales. Por otro lado, la capacidad de gestión, entendida como la posesión de recursos, principalmente económicos, para poder desarrollar políticas y acciones encaminadas a garantizar la gobernanza local. A lo que suele ligarse un aspecto de carácter informal como es determinados estilos de gestión por parte de la administración municipal, desde el ‘estilo burocrático clásico’, centrado en el seguimiento de las normas, a otro ‘estilo político’, caracterizado por la participación en la toma de decisiones y la activación de políticas (Klausen y Magnier, 1998). En este caso, cabe señalar que en el caso de una mayor capacidad de gestión, ligada a estilos de corte político, suele ligarse redes de acuerdos con el mundo empresarial, y además, cabe señalar que los grupos empresariales tratarán de establecer acuerdos con aquellos gobiernos locales cuyo sistema les permitan poner políticas en marcha en mayor medida que aquellos sistemas que no les concedan capacidad de gestión. De ello cabe derivar que la intensidad de estas tres propiedades de los sistemas intergubernamentales, como marco o estructuras de oportunidades para la acción local, den cuenta de diferentes redes de gobernanza local. En concreto, la capacidad política daría lugar a tendencias multi-nivel (modelo 1, gráfico 1); la partidificación incentivaría la movilización localista, pero sobre todo, redes verticales centradas en el partido como mecanismos de intermediación intergubernamental (modelo 3), mientras que la capacidad de gestión daría lugar a tendencias localistas centradas en el mundo empresarial (modelo 2). 2.2 La hipótesis culturalista: la cultura política de los alcaldes Derivados en parte de los estudios sobre pluralismo en los municipios estadounidenses los estudios acerca de la cultura política de los alcaldes se inician alrededor de tres décadas atrás, cuando un grupo de analistas tratan de conocer si las diferencias en términos de resultados políticos de los líderes locales podían estar asociadas con diferencias en sus creencias y preferencias. En concreto, la principal idea de estos investigadores es que el cambio en las preferencias de los líderes políticos locales está cambiando las reglas de juego en los procesos de toma de decisiones locales, los cuales pueden observarse en el surgimiento de una nueva cultura política. Las diferencias entre cuestiones sociales y fiscales y el ascenso de estas últimas son unos de los argumentos más importantes de la nueva cultura política. CAPÍTULO 9 407 De forma más concreta, a partir del análisis de las preferencias sociales y fiscales de los alcaldes Clark y Ferguson (1983) definen cuatro tipos de cultura política, a saber: Nuevos Demócratas, Nuevos Republicanos, Nuevos Populistas Fiscales y “Ethnic Politicians”; que posteriormente Clark (1994) redefine el tipo “Ethnic Politicians” en términos de clientelismo y el Nuevo Populismo Fiscal en términos de Nueva Cultura Política. La tabla 3 muestra los cuatro modelos de cultura. TABLA 1: Modelos de cultura política del alcalde. Preferencias Fiscales Liberalismo Conservadurismo Liberalismo IZQUIERDA/ LIBERALISMO (grupos) DERECHA/ CONSERVADURISMO (individuos, empresas) Conservadurismo ÉTNICA/ CLIENTELISTA (grupos) NUEVO POPULISMO FISCAL NUEVA CULTURA POLÍTICA (individuos, empresas) Preferencias sociales Fuente: adaptado de Clark (1985:71-88 y 1994:45) y Clark y Ferguson (1986: 33-39). La tabla 1 también muestra la relación con los actores que, en atención a las reglas de juego imperante en cada uno de los tipos de cultura política, serían vistos como legítimos en el sistema político local, ya sea ciudadanía individualmente, grupos sociales o empresas.Así, la cultura política vinculada a la izquierda tradicional, tendría una respuesta más favorable a los grupos sociales ligados por la “alianza ideológica” que les es característica. En concreto, la tradicional lucha de clases y una mayor preocupación por los grupos desfavorecidos asociaría la cultura política de la izquierda a grupos como sindicatos, grupos minoritarios, grupos con escasos ingresos o vecinales, a lo que habría que sumar actualmente los nuevos grupos o movimientos sociales. Ello supondría por tanto una mayor responsividad también hacia grupos como ecologistas, mujeres y homosexuales. La cultura política de la derecha o conservadurismo así como la nueva cultura política estarían asociados con una mayor responsividad hacia el mundo empresarial al ser la lógica del mercado uno de los más importantes valores de estos líderes políticos. Pero también, a los ciudadanos como clientes de los servicios públicos. De forma más precisa, por ser la libertad de mercado la que podría determinar el impacto de las demandas de los ciudadanos entendidos como clientes, pero también la importancia de las empresas puedan adquirir en la prestación de servicios, pues se considera 408 M. ANTONIA RAMÍREZ que no debe darse una situación de monopolio a este respecto por parte del estado. No obstante, ambas culturas política se diferencian en cuanto a su grado de conservadurismo social. De hecho, los líderes de la NPC podrían tener una respuesta favorable a las demandas que presenta la ciudadanía en atención a sus modos o estilos de vida, aunque no necesariamente a los grupos organizados que las defienden, pues no adjudican a los grupos el papel mediador entre sociedad y estado que si hace la izquierda tradicional. Por último, la cultura política clientelista o étnica privilegiaría a los grupos que pueden ayudar en la reelección de los líderes políticos locales en el clásico sentido de “favores por votos”. Esta característica del clientelismo conduciría a un alto nivel de gasto para mantener el apoyo de los grupos sociales, a pesar su cierto conservadurismo social. Su responsividad se centraría, pues, fundamentalmente en grupos organizados que les permitan articular su red clientelista. No obstante, a los efectos del presente artículo, el enfoque de la Nueva Cultura Política, que viene a representar una perspectiva fundamentalmente localista para el análisis de la dinámica socio-política local, no estable hipótesis sobre la orientación o intensidad de la responsividad de cada cultura política hacia las agencias intergubernamentales, por lo que sólo ofrece indicaciones para el análisis de la red política horizontal, y en concreto, para distintas configuraciones del modelo 2 (gráfico 1). 3. Diseño de la investigación: la comparación de dos casos muy diferentes (México y Estados Unidos) Lo expuesto en el apartado anterior implica que el análisis se centrará en mostrar la influencia de la estructura de oportunidades y la cultura política de los alcaldes sobre las redes de responsividad que generan, como indicador de modelos de gobernanza urbana. Para ello se hará uso de un diseño de estudio comparado de casos. En concreto, los casos objeto de análisis serán México y Estados Unidos. La selección de estos países se ha hecho a partir del espacio de atributos elaborado a nivel teórico con respecto a la hipótesis estructuralista. En un principio, y de acuerdo con la perspectiva metodológica adoptada, se trata de ver la estructura de oportunidad para la acción local que poseen los ayuntamientos, en los términos delimitados al presentar la hipótesis estructuralista. De ellos se han elegido dos, siguiendo como criterios el hecho de que ambos presenten escasa capacidad política, pero difieran en los otros dos aspectos; a saber: México, donde existe una CAPÍTULO 9 409 fuerte presencia del partido nacional en el ámbito local y con escasa capacidad de gestión, y Estados Unidos, con municipios con mayor capacidad de gestión y partidos políticos localistas10. De hecho, el gasto público local sobre el gasto público total es alrededor del 3% en el caso mexicano, mientras que llega al 26% en Estados Unidos (Navarro y Ramírez, 2001). El sistema de transferencias hacia los municipios en ambos países también presenten diferencia, pues mientras que en Estados Unidos las ayudas federales había disminuido un 50% entre 1977-1992, para el caso Mexicano se produjo un incremento del 35% entre 1975-1990 (Clark, 1999: 85; Ramírez, 2000: 18). Por lo que se refiere a la presencia de los partidos nacionales en el ámbito local, el indicador “Strong Party Organization Index” (SPOIX) muestra importantes diferencias en ambos países, siendo los municipios mexicanos donde el partido nacional presenta una mayor presencia (63.67 puntos, frente a 31.53). Así pues, los casos elegidos presentan una similitud básica, sobre la que existen diferencias cruciales, ejemplificando, pues, un diseño de ‘casos muy diferentes’. De ello cabe derivar que en cada caso (cada país) existan diferencias en la formación de las redes políticas. Así, en Estados Unidos, sistemas políticos locales con un escaso y decreciente apoyo financiero estatal, aunque con mucha capacidad de gestión, estilos de gestión no burocráticos extendidos gracias al movimiento reformista, y con partidos políticos que operan sobre todo a nivel local, favorecerían la formación de redes políticas locales, y en concreto, con actores tales como empresas y organizaciones empresariales. En cambio, los municipios mexicanos, por la estructura de oportunidad donde operan, con escasa capacidad de gestión, dependencia financiera estatal y la actuación del partido local como una agencia del partido nacional, parecerían más cercanos a la formación de redes políticas verticales, y en concreto, con unidades de gobierno e instituciones políticas de ámbitos superiores. 10. Los municipios mexicanos, según su Constitución, poseen una competencia general restringida a algunas áreas, principalmente, planificación urbana y servicios básicos. La modificación del art. 115 de la Constitución en el año 1983, por tanto, si bien reconoce la existencia de una competencia general, limita o restringe ésta a las cuestiones exclusivamente contenidas en la propia constitución. Es por ello por lo que se ha optado por incluir este caso dentro de aquellos con escasa capacidad política (Ramírez, 2000). Por lo que se refiere a los Estados Unidos, sus municipios se rigen por el principio Dillon’s Rule. Este principio entiende al municipio más que como una unidad política como una entidad que gestiona e implementa los acuerdos adoptados en los legislativos o ejecutivos estatales (Navarro, 1998). 410 M. ANTONIA RAMÍREZ En suma, en la selección de los países se ha seguido un método de muestreo de carácter intencional (no probabilístico) para definir una muestra teórica que permite ejercer control comparado entre casos muy diferentes, tal y como se muestra en la tabla 611. TABLA 2: Casos seleccionados: espacio de atributos. Capacidad Política - + Capacidad Gestión Partidificación + + México - EE.UU. Una vez presentados los casos, en atención a sus propiedades como estructura de oportunidades para la acción local, para medir la cultura política de los alcaldes se ha operacionalizado la tipología presentada en el apartado anterior a partir de la encuesta del proyecto internacional FAUI12. En concreto, haciendo uso de los indicadores de ‘liberalismo fiscal’ y ‘liberalismo social’ ya presentados en otros capítulo, estandarizados en escala [0,100], se ha elaborado una tipología con los criterios clasificatorios propuestos por Clark y Fergusson (1983), habiendo tomado como criterio, para hacerla operativa, el punto medio teórico de la escala (esto es, 50). Así, la tipología ha sido operacionalizada tal y como se presenta en la tabla 3. TABLA 3: Operacionalización de la tipología de cultura política de los alcaldes Conservadurismo social Liberalismo fiscal - (=>50) + (> 50) - (=> 50) NPC Conservadora (derecha) + (> 50) Liberal (izquierda) Clientelismo Por último, para medir la variable dependiente, en la misma encuesta se le pregunta a los alcaldes hasta que punto han considerado las preferen11. Se trataría, pues, de un diseño de “casos muy diferentes”, tal y como denominan Prezeworski y Teune (1970), o en término más clásico, un diseño orientado en mayor medida por el método de las diferencias que por el método de las concordancias. 12. En los anexos se muestra la operacionalización de los indicadores y las fichas técnicas de las dos encuestas. CAPÍTULO 9 411 cias fiscales de diversos actores y grupos, estandarizando sus respuesta en una escala [0,100] para cada uno de los actores. Según el marco analítico presentado en los apartados anteriores, los municipios mexicanos deberían presentar un modelo de governance de tipo 3, mientras que el caso de los municipios estadounidenses sería del tipo 2. Ahora bien, si influyen los factores culturales, los alcaldes con cultura política del tipo NPC o conservadora en México tenderían al modelo 2, esto es, más cercanos a los estadounidenses; o más en general, tendría importancia la cultura política del alcalde con cierta independencia de la estructura de oportunidades de acción local existente en cada país. 4. Redes de responsividad entre alcaldes mexicanos y estadounidenses: ¿oportunidades o cultura política? Los análisis que siguen han tratado de conocer el tipo de red política en los municipios de México y Estados Unidos atendiendo para ello a la responsividad (‘responsiveness’) hacia determinados grupos sociales, instituciones políticas, organizaciones económicas o los ciudadanos no organizados. El grado de responsividad del alcalde ha sido analizado preguntándole si ha respondido favorablemente a las preferencias de gasto municipal demandadas por estos grupos13. Para analizar la existencia de patrones específicos en términos de redes verticales y horizontales se ha realizado un análisis factorial con las respuestas de los alcaldes respecto a los 24 actores incluidos en la encuesta14. Los resultados de este análisis muestran diferente patrones en cada país, con tres factores en México, que explican cerca del 70% de la varianza, y cinco factores en Estados Unidos, que explican cerca del 65%. En México la agrupación de los actores se muestra en la tabla 4. Un primer componente agrupa a todos los grupos sociales, empresas, sindicatos y ciudadanía. El segundo componente asocia a los actores que forman parte de los legislati- 13. Las respuestas eran medidas en una escala de 1-5 puntos. Para estandarizar los resultados de todos los países que forman parte del proyecto FAUI esta escala se ha convertido a una de 0-100. Los resultados de los análisis que aquí se muestran adoptan todos la misma escala estandarizada. 14. Dos actores cambian en los cuestionarios. En México las funciones de gestión del secretario del ayuntamiento son llevadas a cabo por el alcalde, por lo que aquella figura no aparece en el cuestionario de México. En Estados Unidos hay sólo dos partidos: demócratas y republicanos; mientras que en México hay tres el PRI, el PAN y el PRD. 412 M. ANTONIA RAMÍREZ vos y ejecutivos, sean estos locales o no. Finalmente el tercer componente agrupa a los partidos políticos. TABLA 4: Redes de responsividad del alcalde en México (análisis factorial componentes principales). Comunalidades Componente 1 Asociaciones ecologistas 2 3 ,853 ,445 Tercera Edad ,849 ,653 Taxpayers ,814 ,733 Grupos cívicos ,806 ,713 Asociaciones/comunidades de propietarios ,789 ,736 Asociaciones: defensa grupos de bajos ingresos ,783 ,008 ,591 Asociaciones: vecinales, de barrio ,777 ,681 Iglesia y grupos religiosos ,764 ,542 Grupos empresariales ,706 Medios de comunicación locales ,700 Ciudadanos individualmente ,696 Asociaciones: Minorías ,684 ,005 ,596 ,774 ,321 ,679 ,643 Asociaciones: mujeres ,558 ,477 ,767 Empleados públicos municipales ,541 ,376 ,565 Jefes de departamentos municipales ,328 Responsable finanzas municipales ,842 ,710 ,826 ,771 Alcalde ,819 ,720 Consejo municipal ,811 ,784 Agencias federales 0,08 ,790 Agencias estatales ,777 Partido: PAN ,308 Partido. PRI ,361 Partido: PRD Asociaciones: Gay/Lesbianas ,302 Varianza explicada 50,2 12,7 ,382 ,833 ,824 ,701 ,777 ,785 ,797 ,769 ,730 ,775 ,813 6,8 Fuente: Proyecto FAUI. Encuesta Mexicana 2000. Nota: el análisis de componentes fue el de rotación VARIMAX. Sólo se presentan saturaciones mayores a 0,003. Para el caso de Estados Unidos (tabla 5), el primer y tercer componentes asocian grupos sociales, aunque el primero se refiere, fundamentalmente, CAPÍTULO 9 413 a organizaciones sociales tradicionales (como asociaciones de vecinos, de minorías, cívicas o sindicatos de empleados municipales), y el tercero nuevos grupos sociales, junto a la iglesia y grupos religiosos. Se puede observar también diferencias en las agrupaciones de las instituciones ejecutivolegislativas de ambos países. De hecho los alcaldes de Estados Unidos se diferencian entre la responsividad concedida a las instituciones de gobierno locales y aquellas que no lo son, segundo y cuarto factores, respectivamente. Finalmente, el quito factor agrupa a los partidos políticos. TABLA 5: Redes de responsividad del alcalde en Estados Unidos (análisis factorial componentes principales). Comunalidades Componente 1 Asociaciones: vecinales, de barrio Asociaciones/comunidades de propietarios Asociaciones: defensa minorías Tercera Edad Grupos empresariales Grupos cívicos Asociaciones: defensa grupos bajos ingresos Taxpayers Medios comunicación locales Empleados públicos Consejo Municipal Responsable finanzas municipales Jefes de departamentos Alcalde ‘City Manager’ Ciudadanos individuales Asociaciones: ecologistas Asociaciones: Gay y Lesbianas Asociaciones: mujeres Iglesia y asociaciones religiosas Agencias Federales Agencias Estatales Partido: Republicano 414 2 3 4 5 ,772 ,267 ,711 ,512 ,580 ,686 ,682 ,695 ,560 ,600 ,378 ,670 ,508 ,640 ,627 ,622 ,313 ,524 ,508 ,848 ,565 ,507 ,801 ,499 ,792 ,766 ,621 ,735 ,667 ,613 ,485 ,471 ,661 ,799 ,764 ,682 ,317 ,333 ,470 ,640 ,718 ,613 ,720 ,904 ,899 ,823 ,928 ,932 ,825 M. ANTONIA RAMÍREZ Partido: Demócrata Varianza explicada 33,9 10,1 ,413 9,4 5,6 ,796 4,3 ,775 Fuente: Proyecto FAUI. Encuesta Estadounidense 1996. Nota: el análisis de componentes fue el de rotación VARIMAX. Sólo se presentan saturaciones mayores a 0,300. Ahora bien, ¿cuál sería la intensidad de la respuesta del alcalde hacia esos grupos de actores?, ¿qué actores componen su red?, ¿son los grupos sociales más ‘poderosos’ que los partidos y los responsables públicos? ¿En qué país? Para dar respuesta a estas preguntas la tabla 6 muestra las puntuaciones medias de la respuesta del alcalde hacia esos grupos, organizados tal y como aparecen en los resultados de los análisis factoriales15. Puede apreciarse que las diferencias más relevantes aparecen en torno a actores ‘institucionales’, y en particular, aquellos que sirven de nexo en las relaciones intergubernamentales; pero también con respecto a los ciudadanos considerados individualmente. Así, los alcaldes mexicanos muestran un mayor grado de respuesta favorable que los estadounidenses hacia las agencias de otros niveles de gobierno y los partidos; mientras que la pauta es la opuesta para el caso de la ciudadanía. TABLA 6: Redes de responsividad de alcaldes mexicanos y estadounidenses (medias en escala [0,100]). México EEUU Sif. Grupos tradicionales 35,21 39,43 .139 Nuevos grupos 20,57 18,80 .539 Total grupos 27,89 29,12 .632 Partidos 29,20 17,92 .001 Ciudadanos individualmente 39,55 47,41 .041 Gobierno/administración local 59,94 59,94 1.000 Agencias estatales/federales 50,92 25,69 .000 Total gobierno/administraciones 55,43 42,82 .000 Nota: la significatividad se refiere a la diferencia de medias entre países para cada indicador. Así pues, las tendencias en la intensidad de la responsividad de los alcaldes de los países analizados muestran las pautas que, en principio, sugeriría la hipótesis estructuralista; esto es, un mayor grado de partidificación (el caso de México) implica una orientación vertical en las redes de gobernanza 15. En concreto, se trata de la medida de la escala [0,100] para los grupos considerados en cada caso. Para facilitar la comparación, se han agrupado respetando el mayor CAPÍTULO 9 415 local; aunque no aparecen diferencias significativas por los que se refiere a los grupos locales (tradicionales o nuevos). Ahora bien, para conocer con mayor detalle tales redes, y habida cuenta de los la literatura sobre gobernanza local, como la perspectiva de la ‘growth machine’ o la ‘urban regime’, apunta la importancia del mundo empresarial en la formación de estas, se ha considerado el análisis separando a este grupo, como también a otros que, según esas perspectivas, contarían en ello, como los sindicatos y los medios de comunicación. Los resultados, que se muestran en el gráfico 2, permiten señalar que, aparte de las agencias de otros niveles de gobierno, partidos y la ciudadanía, las diferencias más relevantes se encuentran, precisamente, respecto al mundo empresarial, donde la responsividad es más alta entre los alcaldes estadounidenses que entre los mexicanos16. De hecho, si se consideran las agencias estatales y federales, por un lado, y todos los grupos locales por otro, el saldo es positivo entre los alcaldes mexicanos (23.03 puntos), mientras que es negativo para los estadounidenses (-3.42 puntos). De forma más concreta, si se consideran agencias intergubernamentales, por un lado, y ciudadanía y empresas, por otro, los resultados son similares, aunque la diferencia entre los países aumenta (17.59 puntos en el caso de México y -24.13 en el caso de Estados Unidos)17. nivel de desagregación que aparece en Estados Unidos (5 factores), así como agrupando en torno a los factores que aparecen en México (en cursivas). 16. Las diferencias son significativas (< .05) para empresas, agencias estatales/federales, partidos y ciudadanía; no para el resto de grupos considerados. 17. Se trata de simples restas entre la puntuación media de agencias estatales/federales menos la media de responsividad para todos los grupos en su conjunto, por un lado, y la diferencia de las primeras menos la media de empresas y ciudadanos, por otro. En ambos casos, las diferencias son estadísticamente significativas (< .000). 416 M. ANTONIA RAMÍREZ GRÁFICO 2: Redes de responsividad entre alcaldes mexicanos y estadounidenses: agencias intergubernamentales, empresas y ciudadanía (medias en escala [0,100]). Agencias estatales/federales Gobierno/ administración local Partidos Actores Ciudadanía Empresas Medios comunicación Sindicatos Nuevos grupos Grupos tradicionales 0 México (2000) 10 20 30 40 50 60 70 Responsividad (0,100) 80 90 100 EEUU (1996) Lo anterior vendría a señalar que, en términos comparativos, los alcaldes mexicanos se orientan más hacia la dinámica vertical (intergubernamental) en el desarrollo de sus redes de gobernaza, una pauta que se acerca al modelo 3 de la figura 1, mientras que los estadounidenses lo hacen hacia la dinámica horizontal (local), el modelo 3 de la figura 3. Pero además, tales tendencias vienen a avalar la hipótesis estructural, en el sentido de que la partidificación y la capacidad de gestión de los municipios, como rasgos de sus estructuras de oportunidades, incentivan diferentes redes de responsividad. Ahora bien, el hecho de que tales tendencias sean tan diferentes, e incluso, en particular, que ello se centre en actores como los grupos empresariales y los ciudadanos considerados individualmente, pude sugerir que en su confiCAPÍTULO 9 417 guración también cuente la cultura política del alcalde, pues la interacción con estos actores es, según la hipótesis culturalista, característica de la nueva cultura política, y si acaso de la tendencia conservadora (derecha), no del clientelismo o la tendencia liberal (izquierda). Para constatarlo se han hecho análisis de varianza múltiple, tomando como variables dependientes los actores que muestran diferencias en las tendencias de las redes de gobernanza local (ciudadanos, empresas y agencias de gobiernos superiores), y como factores o variables independientes el país y la tipología de cultura política. Así mismo, se han calculado dos indicadores como diferencia entre la intensidad de la responsividad a actores locales y agencias de otros niveles de gobierno. Los resultados, que se presentan en la tabla 7, muestran que las diferencias en las tendencias se deben, sobre todo, a los países y no a las culturas políticas como han sido aquí definidas, cuyos coeficientes (F de Snedecor) son siempre menores a los del país y no significativos. TABLA 7: Redes de responsividad: oportunidades y cultura política (análisis de varianza, F de Snedecor en cada casilla). Variable dependiente: responsividad hacia… Ciudadanos Varianza explicada (%) Modelo País Empresas Agencias estatales y federales Diferencia Internac./Local (ciudadanos + empresas) Diferencia: Internac./ Local (todos los grupos) 71.0 73.0 52.7 33.7 31.2 103.41*** 111.93*** 46,19*** 20.995*** 13.13*** 5.15** 16,67** 11.15** 36.948*** 30.01*** Cultura política 1.07 1,59 0.64 0.65 .762 Interacción País/ Cultura política 1.20 0,73 0.82 0.68 .312 *** < .000 ; ** < .05 Estos resultados estarían indicando que un alcalde de México o Estados Unidos más cercano a un tipo de cultura política liberal, conservadora, clientelar/étnica o nueva cultura política no determinaría su mayor predisposición a favorecer las demandas las empresas o los gobiernos estatal o federal. Pero además están mostrando que esta respuesta sí estaría asociada a la estructura de oportunidades para la acción local en el país de que se trate. O en otras palabras, ante la hipótesis culturalista y la hipótesis estructuralista sería esta última la que explicaría en mayor medida el modelo de urban governance existente en cada país, el uno más cercano a un modelo 418 M. ANTONIA RAMÍREZ orientado hacía lo público e intergubernamental, y en concreto, a formar redes con los gobiernos estatal y federal (caso de México), el otro más hacia un modelo orientado hacia lo privado, en concreto a formar redes políticas con el mundo empresarial (caso de Estados Unidos). A modo de ilustración, en la figura 3 se muestra las medias de la tendencia en la responsividad (agencias estatales/federales menos todos los grupos locales) para los cuatro tipos de cultura política y por países. Puede apreciarse que, en general, la tendencia siempre es localista entre los alcaldes estadounidenses, y que, en todo caso, siempre son los clasificados en el tipo NCP los que muestran una pauta más localista en ambos países, aunque los análisis señalen que tal pauta no es significativa. O si se prefiere, para los casos analizados, parecen más relevante las características del sistema intergubernamental que las preferencias de los líderes locales en términos de liberalismo fiscal y social. GRÁFICO 3:Tendencias en las redes de gobernanza entre alcaldes mexicanos y estadounidenses: oportunidades y cultura política. Agencias no locales 20,00 10,00 Grupos locales 0,00 -10,00 -20,00 México EEUU País Clientelismo Conservadora CAPÍTULO 9 Liberal NCP 419 5. Conclusiones: sobre la integración de perspectivas y análisis comparado De lo expuesto cabría derivar que los gobiernos locales, a través del alcalde, desarrollan estrategias adaptativas en atención al marco situacional o estructura de oportunidades en el que han de actuar. Cabe recordar a este respecto, por ejemplo, el hecho ya apuntado de que las transferencias desde el centro a la periferia hayan aumentado en México y se hayan reducido en Estado Unidos. De lo anterior pudiera llegarse a dos conclusiones en relación con la agenda investigadora de la urban o local governance. Por un lado, que para dar cuenta de los modelos de gobernanza local debe atenderse tanto al enfoque localista u horizontal, como al vertical o intergubernamental, pues ambos configuran estructuras de oportunidades para la acción local. Por otro lado, que los gobiernos locales, ante la estructura de oportunidad, despliegan estrategias adaptativas al respecto, como en estos casos analizados por la presencia de un tipo u otro de actores en la red política18. No obstante cabe señalar limitaciones en este estudio. Por un lado, por lo que se refiere a tipo de casos incluidos, pues se han analizado dos países con escasa capacidad política, siendo interesante conocer el tipo de modelo de governance en aquellos municipios con una mayor capacidad política. Por otro lado, porque se ha considera la cultura política en términos de preferencias sociales y fiscales, pudiéndose quizás mejorar considerando otros posibles indicadores.Y por último, quizás, la necesidad de incluir otros factores en el estudio del fenómeno, como las características socio-económicas de los municipios, pues tanto el enfoque de la nueva cultura política, como otros centrados en el análisis de la gobernanza local, llaman la atención sobre la importancia de tales rasgos. Estos es, aumentar los casos de manera que exista la combinación –variablidad– suficiente de factores como para realizar un análisis comparado que permita generalizar los resultados. Lo aquí presentado no ha pretendido más que plantear ideas y posibles metodologías para avanzar en propuestas y análisis empírico comparativo de la gobernanza local, habiendo utilizado para ello un análisis comprado de dos caso, que como tal, resulta útil para mostrar posibles vías para ello, pero que sin duda permitirá un mayor avance con la inclusión de nuevos casos en la medida en que, como diseño de investigación, permitirá la comparación entre otros y diferentes contextos que se encuentran en la base de la perspectiva analítica propuesta. 18. Al respecto puede consultarse Navarro y Ramírez (2001, 2005). 420 M. ANTONIA RAMÍREZ ANEXO I: Operacionalización de los conceptos incluidos en el estudio. Concepto (variable) Indicador Pregunta (Proyecto FAUI) Índice Capacidad política Competencia general (Dato secundario) Existencia o no de competencia general Capacidad de gestión Recursos económicos (Datos secundarios) -Distribución porcentual de las transferencias estatales -Distribución porcentual del Gasto Público Local Partidificación -Respuesta del partido nacional en elecciones locales -Respuesta del alcalde al partido P. 25 ¿Con que frecuencia mencionó usted su afiliación partidista en su última campaña electoral? P.26 ¿Hasta qué punto participó su partido en su última elección? P.27 Aproximadamente ¿con qué frecuencia se reúne usted con los responsables locales de su partido? SPOIX = Media de las puntuaciones en p25, p26 y p27 transformadas a escala [0,100] Cultura política Preferencias sociales y fiscales del alcalde P.20 ¿Piensa Vd. Que el aborto Cruce de preferencias sodebería ser legal bajo cualquier ciales y fiscales tal y como circunstancia, legal sólo en ciertas se presenta en tabla 3 circunstancias o nunca legal bajo cualquier circunstancia? P.4 Para las siguientes áreas de política pública, ¿cómo prefiere usted que se gaste el presupuesto del gobierno municipal, en una escala de 1 a 5, donde 1 indica gastar mucho menos y 5 gastar mucho más? Responsividad Respuesta del alcalde a las preferencias p re s u p u e s tarias de los grupos P.9 En los últimos tres años, ¿Con qué frecuencia el gobierno municipal ha considerado las preferencias presupuestarias de los siguientes grupos? Puntuaciones medias en la respuesta dado para cada grupo/actor, transformado en escala [0,100] ANEXO II: Ficha técnica de las encuestas. Caso mexicano Caso estadounidense • Realización: Fiscal Austerity and Urban Innovation Project • Fecha: 2000 • Universo: municipios mexicanos mayores de 20000 habitantes • Tamaño del Universo = 863 • Muestra: 76 municipios • Error muestral = ,010 • Método recogida información: encuesta postal (cuestionario autocumplimentado) • Realización: Fiscal Austerity and Urban Innovation Project • Fecha: 1996 • Universo: municipios estadounidenses mayores de 25.000 habitantes • Tamaño del Universo = 1070 • Muestra: 263 municipios • Error muestral =0,05 • Método recogida información: encuesta postal (cuestionario autocumplimentado) CAPÍTULO 9 421 Capítulo 10 Liderazgo político local y ‘políticas de partido’ en perspectiva comparada Alcaldes y máquinas clientelistas, programáticas y personalistas Clemente J. Navarro Terry N. Clark D iversos capítulos de este libro han apuntado la importancia de los partidos como mecanismos que favorecen o inhiben la extensión de la Nueva Cultura Política entre la ciudadanía y los líderes políticos, y los locales en particular. Este se centra en un primer intento de análisis al respecto a partir de la relación que estos actores locales mantienen con sus partidos políticos, a lo que se denominará ‘políticas de partido’. También se tratará de realizar un primer acercamiento a factores que, según el enfoque de la NCP, pueden explicar la mayor o menor presencia de cada una de ella en diferentes países. Para ello, en el primer apartado, se argumenta acerca de la existencia de tres modelos o tipo-ideales de política de partido (clientelista, programático y personalista), así como sobre factores que puedan influir en su mayor o menor presencia en distintos sistemas sociales y políticos (socio-económicos, culturales y político-institucionales). En el segundo apartado se presentan los indicadores que se utilizarán tanto para medir y validar los tres tipos, como para analizar su relación con los factores que puedan explicar su presencia. El tercer apartado presenta los análisis realizados al respecto; cerrándose con unas breves conclusiones sobre los resultados obtenidos. LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 423 1. Liderazgo político local y políticas de partido: alcaldes, partidos y contexto socio-económico e institucional Tal y como se ha indicado, una de las tesis básicas del enfoque de la Nueva Cultura Política (NCP, en adelante) se encuentra en el papel de los partidos como mecanismos regulativos de la extensión de las nuevas reglas del juego político que aquella supone, y más en general, de la medida en que estos actores potencian su desarrollo frente a los otros patrones clásicos, a saber: el clientelismo y la política de clases. En particular, el enfoque de la NCP sostiene que, entre otras dimensiones, ésta se presenta entre los líderes locales mediante el desarrollo de específicas pautas de interacción con respecto a sus partidos, en concreto, por mostrarse independientes de su organización y de las propuestas programáticas que estos hacen a nivel más amplio (regional, nacional,…). Así, cabría decir que tales líderes políticos locales quiebran el clásico ‘partido de masas’ característico del contexto de ‘política de clases’, desarrollando modelos de liderazgo más ‘personalista’, en donde la movilización y lealtades se articulan en torno a personas y sus propuestas concretas más que en torno aideologías, instituciones o reglas impersonales (Ansell y Fish, 1999:286). Más en general, lo anterior supone que los líderes políticos locales desarrollan determinadas estrategias o pautas de interacción con respecto a sus partidos, a lo que aquí se denominará ‘políticas de partido’, como un elemento o dimensión de su liderazgo político. Ello supone la posibilidad de establecer y analizar diferentes modelos o patrones por los que se desarrollan tales relaciones, tomando como unidad de análisis el líder político local, en concreto, el alcalde; así como también analizar el marco o situaciones en donde tiene lugar el desarrollo de diferentes pautas de interacción. 1.1 Las ‘políticas de partido’: máquina política, programática y personalista Para dar cuenta de diferentes pautas de interacción entre élites locales y sus partidos pudiera ser de interés atender a las dos dimensiones que, entre otras, y tal y como ha señalado Clark en el capítulo 4, pueden permitir conocerlas: la integración organizativa y la integración ideológica. Más en general, desde esta perspectiva cabe entender, con Kitschelt (2000), que los partidos, y sus miembros, se enfrentan, básicamente, a dos tipos de di- 424 CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK lemas1. Uno de ellos se refiere a un problema de acción colectiva, esto es, la medida en que existe integración organizativa entre diferentes unidades del partido, pues la acción conjunta permite una mayor efectividad en la presentación de candidaturas con el objetivo de lograr el acceso al gobierno. Este dilema de acción conjunta requiere de la existencia de integración organizativa (Kitschelt, 2000:847), y en particular, a los fines del presente capítulo, supone la medida en que los partidos resuelven la existencia de posibles tensiones entre unidades centrales y locales. El otro dilema se refiere a un problema de ‘elección social’, esto es, el conjunto de decisiones orientadas a definir las alternativas políticas –programas– que el partido ofrece a la ciudadanía, pues más que el conjunto de preferencias individuales de sus miembros –candidatos–, el partido debe ofrecer un conjunto coherente de propuestas para facilitar el reconocimiento y la elección entre ellas por parte de los votantes (a priori) y/o reconocer su desarrollo (a posteriori).Así, este dilema de elección social reclama la formulación de un conjunto ordenado de preferencias en términos de propuestas de acción pública, esto es, un programa (Kitschelt, 2000: 848); si se quiere, se trata de la medida en que el partido resuelve ‘tensiones ideológicas’ en su seno, si las propuestas y preferencias de políticas de los líderes son similares en todo el ámbito estatal. La resolución de ambos dilemas daría lugar a pautas de interacción de tipo ‘programático’, como presupone el clásico modelo de ‘partido de masas’ característico de la ‘política de clases’. Desde la perspectiva de las élites locales ello supone que estas presenten un alto nivel de integración en el partido y un alto nivel de coherencia en sus preferencias, así como estrategias de movilización centradas en el partido y sus organizaciones colaterales (organizaciones, grupos, etc…). Tal y como se ha indicado más arriba, la perspectiva de la NCP postula que las pautas de interacción características de las nuevas reglas del juego político que ella supone se caracterizarían por la relajación de los vínculos organizativos y programáticos de las élites políticas locales respecto a sus partidos. En este caso, el partido y sus organizaciones colaterales pasan a segundo plano, orientándose el esfuerzo movilizador hacia los ciudadanos individualmente mediante el uso de los medios de comunicación de masas. El líder político invierte poco en recursos organizativos o acuerdos 1. Aunque Kitschelt sólo plantea estos dilemas en relación a las pautas de interacción (‘links’) entre partidos y ciudadanía, aquí se han extendido para el análisis de las relaciones entre partidos y sus élites locales (alcaldes). CAPÍTULO 10 425 programáticos en el partido, centrándose en la resolución de problemas y demandas locales. En sus pautas de interacción con la ciudadanía y grupos locales cuenta, pues, más su liderazgo personal que el partido. Si se quiere, el líder representa al partido en si mismo, garantizando su liderazgo local en razón de sus propuestas a la comunidad local y su capacidad para articular intereses y demanda a este nivel. Se trataría, pues, de pautas de interacción ‘personalitas’ basadas en su capacidad de liderazgo local, en su capacidad de representar y presentar propuestas, o más específicamente, en su capacidad de hacerlo sin la mediación de la organización del partido. Tal y como los ejemplos de los ‘new mayors’, ‘nouveaux maires’ y ‘nuovi sindaci’ en Estados Unidos, Francia e Italia a los que se ha hecho referencia en otros capítulos de esta obra2. En cambio, este tipo de acción localista, e incluso personalista, pero apoyada a través de la mediación del partido daría cuanta de unas pautas de interacción clientelistas, tal y como señala Kitchell (2000). Esto es, integración organizativa, sin necesidad de coherencia ideológica. En este caso, el partido aparece como una estructura que reduce los problemas de acción colectiva a la hora de presentar y ejercer una candidatura, pero sin que necesariamente exista homogeneidad en cuanto a las propuestas y alternativas políticas que se plantean, se ‘invierte en infraestructura técnicaadministrativa pero no en modos de agregación de intereses y formación de programa, creando una estructura de relaciones directas, personales y de intercambio instrumental” (Kitchell, 2000: 849). El partido actúa, por decirlo con Banfield (1961), como ‘máquina política’, como mecanismo de control y de integración organizativa de sus miembros y grupos colaterales a través de procesos de patronazgo3. En este caso, el líder político local hace uso de la organización del partido como mecanismo de interacción con otras unidades organizativas superiores, así como para garantizar su autoridad local a través de intercambio desigual y particularizado. A diferencia del modelo ‘personalista’ su liderazgo no se basa en la capacidad de representar por si 2. 3. 426 En esta línea, Perkins (1996) sugiere que, en cierta medida, el nuevo modelo de partido ‘electoralista’ consistiría en un revival del tradicional partido de notables en un contexto de fractura de los cleavages tradicionales y extensión del uso de los medios de comunicación, esto es, en un contexto de NCP. Tal y como señalara Wolfinger (1974) una fuerte integración organizativa no implica el desarrollo de ‘máquina política’, sino el control de esta por parte de los líderes locales para desarrollar estrategias de patronazgo. Ello supone que la ‘máquina política’ se caracterizaría por una fuerte integración organizativa y falta de coherencia ‘ideológica’ con otras unidades territoriales del partido o sus unidades centrales, como una sección o ‘facción’ local del partido (Bettcher, 2005). CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK mismo al partido, sino más bien en hacer un uso instrumental de éste para garantizar su liderazgo local (Ansell y Fish, 1999: 287-288). Lo anterior supone que entre los alcaldes sería posible encontrar, al menos, tres tipos de ‘política de partido’, como modelos o pautas de interacción con respecto a sus partidos, a los que se ha denominado ‘máquina política’, ‘programática’ y ‘personalista’, y que, grosso modo, vendrían a dar cuenta de las pautas de interacción características de los tres grandes modelos de cultura política que delimita el enfoque de la NCP. Evidentemente, no se sostiene aquí que estas sean las tres únicas pautas existentes, sino que, como punto de partida, pueden considerarse como tipo modales para el análisis de la interacción entre élites locales y sus respectivos partidos. Tampoco que sean homogéneas dentro de un mismo partido, pudiendo existir variaciones internas al respecto, así como, más en general, dentro de un mismo sistema político. 1.2 El desarrollo de las ‘políticas de partidos’: sobre oportunidades y modelos de liderazgo político local A nivel descriptivo las políticas de partido son, pues, específicas pautas de interacción entre los líderes políticos locales y sus respectivos partidos. Ello supone desarrollar el análisis desde las perspectivas de estos actores locales; esto es, analíticamente, se trata de analizar las estrategias que desarrollan al respecto, por lo que la unidad de análisis es tal relación, y desde la perspectiva del alcalde, no el partido en su conjunto4. Más en general, cabe considerar que el partido es un elemento constitutivo más de la ‘situación’ o estructura de oportunidades en la que desarrolla su liderazgo político y que, por tanto, las políticas de partidos remiten a patrones específicos por los que cada alcalde desarrolla estrategias adaptativas a tenor de ello5. A este respecto, analíticamente cabe sostener que el alcalde tiene como objetivo principal la victoria electoral, cuando es candidato, y 4. 5. No se trata, pues, de formular nuevos modelos de partido o propuestas al respecto, sobre lo que existe una amplia literatura, sino más bien introducir en el análisis la perspectiva de sus líderes locales, tomando a estos como unidad de análisis, más que a los partidos en su conjunto, tal y como suele hacer la literatura la respecto. Tal y como señala Wildavsky (1989) el estudio del liderazgo político debe partir de la descripción de la ‘situación’ en la que se desarrolla tal ejercicio. Aunque su propuesta se basa en ‘situaciones culturales’, aquí se aplicará al conjunto de factores, de diversa índole, que configuran una situación como estructura de oportunidades, en la línea de las propuestas neo-institucionalistas. CAPÍTULO 10 427 garantizar su autoridad, su capacidad de actuación, cuando logra lo primero6. De manera que, de forma más concreta, cabe sostener que desarrolle una específica ‘política de partido’ que le sea adecuada para ello7. De lo anterior se deriva que diferentes ‘situaciones’ pueden dar cuenta de la aparición y desarrollo de distintas políticas de partido8. ¿Cómo pueden definirse aquellas? Tanto en las propuestas del enfoque de la NCP, como la amplia literatura sobre modelos de partido pueden formularse algunas ideas al respecto. En buena medida, el enfoque de la NCP sostiene que los niveles de desarrollo socio-económico y cultural son un aspecto relevante de tales ‘situaciones’. Más concretamente, a semejanza del enfoque de la modernización socio-económica, sostiene que el aumento en las cotas de desarrollo socioeconómico produce el paso de políticas de partido de carácter clientelista a otras de carácter programático, originándose las que aquí se han denominado personalista, sobre todo, en contextos socio-económicos de carácter post-industrial y post-materialistas en cuanto a los valores y preferencias mayoritarios en la ciudadanía9. Más concretamente, desde esta perspectiva podría argumentarse que, por un lado, el desarrollo socio-económico permitiría definir situaciones favorables y desfavorables para el desarrollo de pautas clientelistas frente a las programáticas y personalistas, en razón de que el desarrollo de las relaciones de patronazgo que caracteriza al primero necesita de un marco societario en donde exista un bajo nivel de desarrollo 6. 7. 8. 9. 428 Este es un supuesto ‘mínimo’ que es posible aplicar a toda la clase política con fines analíticos. Ello no implica que no tengan otros objetivos e intereses, sino que los anteriores son comunes a todos ellos. Evidentemente, existen otros aspectos a considerar en el desarrollo de su liderazgo político, tanto otros factores que dan cuenta de la ‘situación’ en la que han de desarrollarlo, como otras posibles estrategias por las que hacerlo; aquí sólo se atenderá a lo que se refiere a su relación con el partido. En lo que sigue también se considerará como constante el partido al que pertenece el alcalde por (1) no ser objeto de este artículo el análisis de modelos de partidos, sino de las pautas de interacción entre alcaldes y sus partidos, cualesquiera que sean estos, y (2) ello implicaría que, empíricamente, debieran seleccionarse en el análisis únicamente los partidos mayoritarios en cada país. Ello no significa que no se sea consciente de la influencia que pueda tener la ‘cultura organizativa’ de cada partido, sino que a los fines de este análisis se considera, analíticamente, como constante. Un claro ejemplo del enfoque socio-económico de la modernización es Huntington (1968). En la literatura sobre partidos, de una u otra forma, el desarrollo socio-económico y cultural, como contexto que incide en la forma que adoptan los partidos, está presente para explicar el cambio desde el ‘partido de cuadros’ al de ‘masas’ y al ‘electoralista’, por ejemplo Katz y Mair (1995) o los modelos organizativos propuestos por Gunther y Diamond (2003). CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK para poner en marcha un sistema de incentivos selectivos de índole material (‘favores por votos’) (Roniger y Günes-Ayata, 1994; Warner, 1997). Por otro, el desarrollo cultural, aunque ligado por lo común al socioeconómico, sobre el que se centra en mayor medida la perspectiva de la NCP, permitiría diferenciar entre modelos programático y personalista, en la medida en que erosiona los sistemas de creencias ideológicos para dar lugar a sistemas de creencias menos articulados y centrados en políticas y asuntos concretos en torno a diferentes estilos de vida. Ante la ausencia de clevages ‘cristalizados’ que tienen claros referentes en grupos sociales específicos, como las ‘clases sociales’, el líder político local debe apelar al conjunto de la ciudadanía y atendiendo a la diversidad o pluralidad de demandas existentes en su localidad sin poder hacer uso del referente programático coherente que presupone el marco de la ‘política de clases’. Se trata, pues, de ‘adaptar’ las propuestas en un contexto de diversidad socio-cultural, más que de ‘aplicar’ propuestas homogéneas diseñadas centralmente. En tal contexto, la integración organizativa e ideológica del ‘partido de masas’ deja de ser útil para el líder local, que debe presentar propuestas específicas avaladas por su propia capacidad de liderazgo local10. Ahora bien, con cierta independencia del enfoque anterior, cabría pensar en la influencia de elementos institucionales en la delimitación de la situación que pudiera originar la extensión de diferentes políticas de partido entre los alcaldes. Así, puede argumentarse, tal y como señala Hoffman-Martinot en este volumen, que distintos sistemas electorales, como reglas básicas del juego político, incentivan o inhiben la fortaleza y presencia de los partidos, favoreciendo con ello el desarrollo de pautas personalistas frente a otras que implican la necesidad de integración partidista. Más concretamente, cabe suponer que sistemas electorales de corte proporcional y de lista cerrada fomenten en mayor medida la necesidad de integración partidista, y organizativa en particular, que sistemas electorales de corte mayoritario, de lista abierta, o en su caso extremo, elecciones no partidistas. De manera que tales rasgos de los sistemas electorales permitirían distinguir entre patrones clientelista y programático, cuando los sistemas electorales incentivan el protagonismo de los partidos, por un lado, y patrones personalistas, cuando lo desincentivan, por otro. 10. En gran medida, esta es la idea básica que subyace a la propuesta de la aparición de partidos ‘cacth all-parties’ (Kircheimer, 1966), ‘electoralistas’ (Gunther y Diamond, 2003) o ‘cartel parties’ (Katz y Mair, 1995). CAPÍTULO 10 429 A los anteriores, cabría añadir otro elemento de índole institucional, como es la integración del gobierno local en el sistema intergubernamental, pues los partidos desarrollan unidades territoriales en paralelo a la extensión e importancia del desarrollo territorial del estado. Más concretamente, cabría referirse más que a la extensión de los niveles de gobierno, como incentivo al desarrollo territorial de los partidos, al modelo o lógica de las relaciones intergubernametales entre gobierno local y central, esto es, la naturaleza de tal integración, pues configura diferentes situaciones desde las que desarrollar el liderazgo local11. Al respecto, con Salmon (1987), cabría establecer tres modelo básicos; a saber: el de ‘dependencia’, donde los gobiernos locales están insertos en redes intergubernamentales pero dependen de los recursos y capacidades que les concede el gobierno central para desarrollar su actuación, como es el caso de Latinoamérica o el Sur de Europa; el modelo de ‘colaboración’, en donde el gobierno local posee recursos y capacidades de actuación y se establecen relaciones de negociación para el desarrollo conjunto de políticas, como es el caso del Norte de Europa; y el de ‘separación’, donde las dinámicas locales y centrales gozan de cierta independencia12, en los países de influencia anglosajona. Así, modelos que se caractericen por relaciones de dependencia, en razón de los pocos recursos en posesión del gobierno local para garantizar la gobernabilidad local (económicos, políticos, legales, …), tenderían a propiciar el desarrollo de patrones clientelistas, pues el partido aparece no sólo como recurso organizativo, sino también como medio de distribución de recursos desde el‘centro’ a la‘periferia’. Desde el lado de las élites locales ello significa, por un lado, incentivos para actuar como ‘representantes de la comunidad’ frente a unidades de gobierno superiores, dando lugar a una menor cohesión ideológica al elevar ‘demandas locales’, pero incentivos para un alto de integración organizativa en espera de la distribución de recursos desde centro a la periferia, esto es, como ‘empresario político de 11. La literatura sobre partido si llama la atención sobre la extensión del estado y su burocracia en el desarrollo de distintos modelos de partidos, pero no es normal, en cambio, que se refieran a la naturaleza de las relaciones intergubernamentales como un factor explicativo. 12. A grandes rasgos, estos modelos vienen a coincidir con otras propuestas, así como sus derivaciones en cuento al papel de los partidos a nivel local, como por ejemplo: los modelos clientelista, de bienestar y orientado al mercado de Goldsmith (1995), el estatalista, organizado y de mercado de Sellers (2002), o limitado, de bienestar y de agencia local de Navarro, Ramírez y Rull (2001). 430 CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK la comunidad’, como mostrara el clásico trabajo de Tarrow (1977) para el caso italiano. En cambio, sistemas caracterizados por dinámicas de colaboración darían lugar, en mayor medida, a patrones de corte programático, pues se hace necesaria la coordinación y acuerdos acerca de los objetivos a desarrollar (‘el programa’) para los miembros del partido en distintas unidades territoriales (Sellers, 2002). Para las élites locales puede resultar más adecuado estar integrados organizativamente y compartir un marco de propuestas homogéneo en el marco de procesos de negociación intergubernamental, pues se trata de hacer viable un proyecto (programa) en distintos niveles del sistema intergubernamental. No se trata sólo de coordinación o acción conjunta, sino de hacerlo orientados por el mismo programa de actuación. Por último, cabe pensar que sistemas en donde domine la lógica de la ‘separación’ entre gobierno local y gobierno central, y por tanto, un menor grado de integración político-institucional, den lugar a una menor integración, tanto organizativa, como ideológica. Si se quiere, este sistema ofrecería incentivos para que las élites locales actúen como ‘empresariado político en la comunidad’ en la necesidad de mediar y articular intereses de los actores locales con el objetivo de desarrollar, desde el propio gobierno local, políticas y proyectos al respecto. Así, en su relación con la comunidad local, contará en mayor medida su capacidad para articular propuestas y desarrollarlas que la posibilidad de atraer recursos de niveles de gobierno superiores o negociar con éstos acerca de la forma en que prestar los servicios. Más que como mediador entre distintos ámbitos, el sistema intergubernamental incentivaría su papel como mediador en el ámbito local. Lo hasta aquí expuesto supone que cabría señalar la existencia de, al menos, tres pautas de interacción entre élites locales y sus respectivos partidos, a las que se ha denominado máquina política, programática y personalista. Pero además, que estas políticas de partido deberían aparecer con mayor o menor probabilidad en determinados marcos societarios e institucionales, como espacios o estructuras de oportunidades que incentivan o inhiben su desarrollo, reflejando la estrategia adaptativa que los alcaldes desarrollan a tenor de ello con el objetivo de obtener o permanecer como responsable del gobierno local. En forma de resumen, lo expuesto se presenta la tabla 1. CAPÍTULO 10 431 TABLA 1: Élites locales y‘políticas de partido’: rasgos básicos y oportunidades para su desarrollo. Culturas políticas: Clientelista Política de clases Nueva Cultura Política Políticas de partido: Máquina política Programática Personalista Acción colectiva Integración organizativa Alta Alta Baja Elección social Integración ideológica Baja Alta Baja Diferentes Iguales Diferentes ++ +/- - Partido Partido Individuos Desarrollo socio-económico - + + Cambio a valores - - + Sistemas electorales: no proporcionales, listas abiertas, etc. - - + Sistemas intergubernamentales: separados - - + Sociales y fiscales Preferencias Tamaño estado (gasto público) Interacción con la sociedad política Responsividad local Cambio económico y cultural Diseño institucionales 2. Acercamiento al análisis de las ‘políticas de partido’ entre los líderes políticos locales: diseño e indicadores para un análisis cross-national En el marco de lo expuesto más arriba, el proyecto FAUI ofrece la posibilidad de conocer la extensión de cada uno de los modelos de políticas de partido, así como analizar la influencia de las tesis antes apuntadas al respecto. En este apartado se presenta la forma en que se han operacionalizado los modelos a partir de la información que ofrece este proyecto, para conocer así la extensión de los tres patrones delimitados entre alcaldes de 15 países. El objetivo principal no está en determinar los factores locales que dan cuenta del desarrollo de los patrones señalados en los municipios, como se ha hecho en otros capítulos de este volumen (capítulo 4), sino mostrar que la medida en que existe variabilidad en el seno de un mismo sistema sociopolítico (estado), así como la medida en que sus características dan cuenta 432 CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK del patrón nodal que pueda darse en ellos, considerando que la ‘situación’ desde la que desarrollan su liderazgo vienen delimitada por la conjunción de factores socio-económicos e institucionales situados a este nivel. En concreto, para medir las ‘políticas de partido’, se han utilizado dos indicadores, en gran medida ya presentados en capítulos previos. Por un lado, para determinar el grado en que las pautas de interacción entre alcaldes y partidos se caracterizan por ser ‘programáticas’ se utilizará un indicador de ‘distancia ideológica’ en términos de ‘distancia fiscal’ dentro de cada partido, esto es, la diferencia, sea positiva o negativa, entre sus preferencias en torno al gasto público local y la media al respecto para el conjunto de todos los alcaldes de su partido13. Así, se diferenciará entre pautas de interacción‘programáticas’ y pautas de interacción‘no programáticas’, siendo las primeras las que se caracterizan por una distancia fiscal baja (el alcalde tiene preferencias cercanas al conjunto de los alcaldes de su partido), y las segundas cuando esa distancia fiscal es alta (el alcalde se aleja de la media de su partido); tomando como punto de corte para diferenciarlas la media de la distribución de este indicador. Por otro lado, entre aquellos que muestren pautas ‘no programáticas’ se distinguirán pautas ‘personalistas’ y de ‘máquina política’ a través del indicador de ‘Fuerza Organizativa del Partido’, que como se ha indicado en capítulos previos, considera la medida en que el alcalde ha sido apoyado por el partido en la campaña electoral, ha hecho uso de su pertenencia, se ha referido a ella, durante aquella, y mantienen contactos frecuentes con el partido una vez desarrolla su labor como alcalde. Al igual que en el caso anterior, se tomará como punto de corte la media de la distribución14. Para validar la elaboración de estos tres tipos se considerarán algunos aspectos que, como se ha indicado en el apartado anterior (tabla 1), vendrían a caracterizarlos a tenor de las propuestas de la NCP (Clark y Fergusson, 1983), a saber: la coherencia entre preferencias fiscales y sociales15, la intensidad del apoyo al gasto público local, en general, y en cuanto a su ‘tamaño’ 13. Se trata del indicador de ‘Distancia política del alcalde’ presentada por Clark en el capítulo cuarto, que hacía uso de las preferencias fiscales del alcalde. Aquí se considera sólo el ítem en el que da cuenta de su preferencia de gasto para el gobierno municipal en su conjunto, no la medida de las diferentes áreas de política como hace Clark previamente. 14. En concreto, este indicador se usa en los capítulos 4, 8 y 9. Se remite a ellos para consultar su operacionlización. Además del cruce de estos indicadores a partir de los medios, se han realizado análisis de cluster que arrojan resultados similares a los que aquí se presentan. 15. Como diferencia entre preferencias fiscales y sociales, en concreto, el valor absoluto de ésta. Así, cuanto mayor sea el indicador, mayor la discrepancia entre ambas cuestiones, tal y como sostiene el enfoque de la NCP. CAPÍTULO 10 433 en términos de personal16, así como la medida en que el alcalde responde favorablemente a actores de la sociedad civil, en concreto a los ciudadanos frente a los partidos políticos17. La forma en que se han elaborado estos indicadores, estandarizados en el intervalo [0,100] para facilitar su interpretación, y su distribución media, se presentan en la tabla 2. Lo anterior permitirá determinar la extensión de los tres patrones y acercarnos a su validación, entendidos como una dimensión de la cultura política de los alcaldes, a nivel local, y por el peso de cada una de ellas, a nivel de cada país. Ahora bien, dado que aquí se analiza las políticas de partido como pautas de interacción entre alcaldes y sus partidos nacionales, se han tomado dos decisiones metodológicas para el desarrollo del análisis comparado acerca las oportunidades (socio-económicas, soci-culturales e institucionales) que puedan fomentarlas. Por una parte, se excluirán del análisis todos aquellos entrevistados (alcaldes) que hayan declarado explícitamente no formar parte de un partido político de ámbito nacional, o cuando menos, regional/estatal. Esto es, aquellos que, por definición, no tengan que enfrentar la resolución de los problemas de integración organizativa e ideológica que dan cuenta de los patrones de ‘políticas de partido’ aquí delimitados. El incluirlos sesgaría el análisis hacia la pautas de interacción ‘personalista’, así como también concedería un mayor valor explicativo a la tesis político-institucional, pues aparecerían en mayor medida en aquellos países en los que las reglas electorales locales posibiliten la presentación de tal tipo de candidaturas no partidistas. Como ha mostrado Hoffman-Martinot en el capítulo previo, la distribución de estos alcaldes se corresponde, en buena medida, con las características de los sistemas electorales de cada país. Sin perder de vista la presencia de este tipo de alcalde, al no incluirlos en el análisis se garantiza que los resultados se refieren a ‘políticas de partidos’, esto es, a la forma en que estos y sus alcaldes resuelven los procesos de integración organizativa e ideológica. Por otra parte, en razón de lo anterior, también han sido excluidos del análisis aquellos alcaldes que no pertenecen a un partido de ámbito más amplio del local. Por último, no se han considerado aquellos partidos en los que contestan menos de 5 alcaldes para garantizar cierta variabilidad interna en el cálculo del indicador de integración ideológica. 16. Se trata de la media de las preferencias de gasto para distintas áreas de política pública, a excepción del ‘número de empleados municipales’, que constituye el indicador sobre el ‘tamaño del estado’. 17. Se trata de la diferencia en la resposividad al partido frente a los ciudadanos. Sobre la operacionalización de la responsividad del alcalde se remite al capítulo de Ramírez en este volumen. 434 CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK Ello supone que en la muestra que se considerará en el análisis se incluyen alcaldes situados en un sistema de interacción que se ven sometidos a la doble tensión de la integración partidista (ideológica y organizativa) y la atención a la dinámica socio-política local. Además, se han escogido países del proyecto que permitan tener una muestra que representen diferentes situaciones de interacción, esto es, que garanticen cierta variabilidad en las cuatro elementos que constituyen la estructura de oportunidades para CAPÍTULO 10 435 Indicador Operacionalización Programático vs. no programático Distancia fiscal abs (liberalismo fiscal – media liberalismo fiscal de los alcaldes del mismo partido) Fortaleza organizativa Media de ítems sobre contacto y apoyo Organizativo partido en campaña electoral Coherencia entre Fiscales y sociales abs (liberalismo fiscal – liberalismo preferencias (3) social) Gasto público (1) Preferencia de gastos El conjunto de áreas municipales (1) Gasto en personal Preferencia de gastos Respecto a aumentar el número de (1) (2) empleados municipales (1) Responsividad Partido < --- > Partido - Ciudadanos (2) Ciudadanos Desarrollo Mínimo y máximo de entre socioeconómico PIB per capita los países analizados Self-expresion Cambio valores Puntuación media del país values 0. Proporcional, listas cerradas; 35. Proporcional, lista abierta; Sistema electoral 65. Distrito único, lista abierta; local: no partidista 100. Candidaturas (elecciones); Marco políticono partidistas institucional 0. Residual (‘muy dependiente’); Integración Limitado (‘dependiente’); intergubernamental: 35. 65. Bienestar (‘colaboración’); separadas 100. Agencia local (‘separadas’) Dimensión 31,65 37,37 [0,100] 50,33 [0,100] 46,67 13,46 [0,100] 51,36 28,59 18,28 [0,100] 48,43 [0,100] 42,33 21,93 [0,100] 54,29 24,58 22,44 [0,100] 27,99 [0,100] 50,46 33,04 [0,100] 57,97 Desv. Típ. 13,08 Media [0,100] 15,27 Escala 15 15 15 15 1970 1970 2093 1515 2093 2093 N (1) 0=mucho menos que el gasto actual, 100= mucho más que el gasto actual; (2) Noruega no incluido; (3) Noruega y Finlandia no han sido incluidos (no tienen ítem para elaboración liberalismo social). Alcaldes Unidad TABLA 2: Dimensiones e indicadores en el análisis de las ‘políticas de partido’. el desarrollo de los modelos de políticas de partidos, tal y como han sido delimitados en el apartado anterior. En concreto, para medir tales dimensiones se han considerado los siguientes indicadores. Respecto al desarrollo socio-económico se ha tomado el Producto Interior Bruto per-capita de cada país en el año de realización de la encuesta FAUI18. En cuanto al contexto socio-cultural se ha tomado un indicador de cambio de valores, en concreto, la extensión de los valores de desarrollo personal (self-expression values) elaborado por Inglehart a partir de la Encuesta Mundial de Valores, y que se refiere a un síndrome de actitudes ciudadanas que da cuenta de una dimensión subyacente que refleja el énfasis en la libertad, tolerancia la diversidad y la participación (Inglehart y Baker, 2000); esto es, los factores que, según el capítulo 2 de esta obra, se encuentran en la base del cambio hacia la NCP19. En lo que se refiere al marco institucional se han considerado los sistemas electorales y el modelo de integración intergubernamental de los gobiernos locales en cada país. Respecto al primero, se ha creado un indicador que ordena a los países desde sistemas electorales proporcionales y de lista cerrada a otros mayoritarios y no partidista, por los que deberían relacionarse con la presencia de patrones personalistas20. Por último, respecto a los sistemas de integración intergubernamental se han delimitado cuatro tipos: modelo de gobierno local residual (muy dependiente de niveles superiores), limitado (dependiente), de bienestar (colaboración) y agencia local (lógicas separadas). Estos modelos vendrían a constituir una escala desde los que fomentarían el patronazgo, el primero, a los que lo harían respecto a las pautas personalistas, el último, tal y como se ha indicado en el apartado anterior21. 18. Los datos proceden del CD de la ‘Historia Económica Mundial’ elaborado por el FMI. Los datos se han estandarizado en escala [0,100], donde cero es el valor mínimo de entre los países incluidos en el análisis, y el valor 100 el máximo. 19. Se ha recogido la puntuación de cada país en el año más cercano de la EMV a la encuesta del proyecto FAUI. A partir de los valores originales, se han estandarizado en escala [0,100], siendo cero el valor mínimo de entre los países analizados y 100 el valor máximo. 20. En general, en los países incluidos en el análisis no suele haber diversidad en los sistemas electorales locales, esto es, son similares para todo el territorio nacional. Cuando no es así, se ha ponderado el indicador considerado el peso que cada uno de ellos tienen sobre el conjunto del país. Para elaborar estos indicadores se han consultado varias fuentes de datos secundarios, tanto de cada país, como varios informes del ICMA y la Asociación Europea de Secretarios e Interventores; así como literatura sobre cada país existente al respecto. 21. En concreto, se trata de los modelos: gobierno local residual (Latinoamérica), gobierno local limitado (Sur de Europa), gobierno local de bienestar (Centro y Norte 436 CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK 3. La extensión y oportunidades de las políticas de partido en perspectiva comparada: cambio social y constricciones institucionales En este apartado se presentan los resultados de los análisis realizados. En primer lugar, la extensión de los tres tipos elaborados para el conjunto de alrededor de 2000 alcaldes en 15 países, así como ciertas pruebas acerca de la validez de los tipos propuestos en relación al enfoque de la NCP. En segundo lugar, utilizando el peso de cada uno de los modelos de ‘política de partido’ sobre el total de alcaldes en cada país, se pondrá en relación con los indicadores de tipo socio-económico, cambio cultural y político-institucional para acercarnos al conocimiento de la relación existente entre estos y las políticas de partidos que presentan los alcaldes objeto de análisis. 3.1 La extensión de las ‘políticas de partido’ En la tabla 3 puede apreciarse que, en su conjunto, el grupo mayoritario es el que presenta un patrón ‘programático’ que se correspondería con la cultura de ‘política de clases’, en concreto, alrededor del 58% de la muestra. A continuación se sitúan, más o menos con un porcentaje similar entre ellos, aquellos que muestra un patrón más cercano al de la máquina política, característico de la cultura política clientelista (22%), y los que lo hacen con el personalista, característico de la nueva cultura política (20%). Ello muestra que, como cabía esperar, en su conjunto prevalece el primer patrón. Además, como sostiene la tesis de la NPC, es entre los alcaldes clasificados en este grupo donde existe un mayor grado de coherencia (menor distancia) entre preferencias fiscales y sociales, frente al clientelista y el personalista. No obstante, el primero de éstos destaca por su apoyo al aumento del gasto público local, y en concreto, el gasto típicamente clientelista (aumento de personal municipal), y el segundo por su falta de apoyo al respecto. Por último, los dos primeros tipos, frente al personalista, muestran pautas de responsividad más favorables al partido que a los ciudadanos. de Europa) y agencia local (Norteamérica). Al respecto pueden consultarse Navarro, Ramírez y Rull (2003) y Navarro y Ramírez (2000). CAPÍTULO 10 437 TABLA 3: Las ‘políticas de partidos’: extensión y sus rasgos básicos (puntuaciones medias en cada indicador). Cultura política Política de partido % sobre el total muestra (n=2093) Distancia fiscal Fuerza organizativa partido Distancia preferencias fiscales y sociales [0,100] (1) Gasto público local [0,100] Tamaño gobierno local [0,100] (2) Responsividad: Partido < --- > Ciudadanos Máquina política Política de clases Programática Nueva Cultura Política Personalista Total 22.3% 58.2% 19.5% 100.0% 29,51 88,22 6,51 59,02 26,44 27,02 15,23 57,97 .000 .000 34.99 24.13 36.99 28.81 .040 55.95 54.35 52.00 54.25 .037 49.17 48.39 47.79 48.47 .576 48,48 50,73 57,25 51,47 .000 Clientelista Sigf. Nota: resultados de análisis de varianza, significatividad del test de la F de Snedecor. (1) Finlandia y Noruega no incluidos al no tener el indicador de ‘liberalismo social’. (2) Suiza no incluido al no tener la preferencia del alcalde sobre el hecho de aumentar o reducir el número de empleados municipales. Así pues, en general, los análisis muestran que el modelo programático, que se correspondería con la ‘política de clases’, parece prevalecer frente a los otros patrones, y que a grandes rasgos los clasificados en cada una de ellos muestran las pautas previstas por el enfoque de la NCP, lo que vendría a validar los tipos elaborados. En este sentido también apunta su distribución según regiones y países (gráficos 1 y 2). El patrón programático, aunque extendido, presenta los porcentajes más altos entre los países Europeos, y los del norte y centro en particular, que lo combinan con el patrón personalista. En cambio, los del Sur de Europa y Latinoamérica presentan cierta combinación entre el patrón programático y el clientelista, modelo que según la literatura caracteriza los partidos de estos países, habiendo sido un modelo ‘ejemplar’, entre otros, el caso italiano, o los argentinos y mexicano en Latinoamérica22. En cambio, los países Norteamericanos presentan, en términos comparados, un perfil más orientado al tipo personalista que 22. Según Ignazi e Ysmal (1988), el clientelismo es la única característica distintiva de los partidos políticos en la Europa mediterránea frente a otros países europeos. Sobre la progresiva transformación del peronismo hacia el modelo de la máquina política puede consultarse Levitsky (2003). Como ejemplos concretos de la persistencia del clientelismo, a pesar de reformas decentralizadoras y participativas, en Argentina puede consultarse García y Pérez (2002) o los diversos estudios de casos recopila- 438 CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK los otros, evidenciando la debilidad organizativa y dispersión programática de los partidos norteamericanos y canadienses; cuestión que suele relacionarse con el movimiento de reforma de sus sistemas políticos locales, y la separación entre dinámicas nacionales y locales (Carty, 2004); si bien, de entre ellos, es el caso estadounidense el que presenta un mayor porcentaje de alcaldes que se ajustan al modelo de la tradicional ‘political machine’. Destacando, por último, la combinación entre este patrón y el personalista en el caso de Japón, característico del faccionalismo de los partidos en este país (Bettcher, 2005). GRÁFICO 1: Las políticas de partido por regiones (% sobre el total de alcaldes en cada región). Total Japón Norteamérica y Australia Norte/Centro Europa Sur de Europa Latinoamérica 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% % sobre el total Máquina política Programática Personalista dos en Amaral y Stokes (2005), o a pesar del cambio de partido en el gobierno de municipal en México, Vanderbusch (1999). CAPÍTULO 10 439 GRÁFICO 2: Las políticas de partidos por países (% sobre el total de alcaldes en cada país). Total Japón (1995) EE.UU: (1996) Canadá (1990) Australia (1990) Suiza (1989) Noruega (1985) Finlandia (1985) Gran Bretaña (1994) Francia (1996) Irlanda (1994) Bélgica (1999) Italia (1987) España (2004) México (2001) Argentina (1999) 0% 20% 40% 60% % sobre el total Máquina política Programática 80% 100% Personalista 3.2 Las oportunidades de las ‘políticas de partido’ Ahora bien, las pautas que aparecen por países, hacen pensar que factores socio-económicos, culturales e institucionales pueden estar dando cuenta de la extensión de los tres patrones de ‘cultura de partido’, tal y como se reflejó en la tabla 1. Así pues, cabe preguntarse, ¿qué relación guardan tales factores con la extensión de los tres patrones definidos? El análisis de las correlaciones entre sus respectivos indicadores y el porcentaje o peso de cada patrón en sus respectivos países, tal y como se muestra en la tabla 4, indican que tanto el desarrollo socio-económico, como el cambio cultural y los factores institucionales, tal y como han sido 440 CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK aquí delimitados, suponen oportunidades desfavorables para las máquinas políticas clientelistas. Esto es, tal y como sostiene la tesis de la modernización y el enfoque de la NCP, marcos societarios caracterizados por un bajo nivel de desarrollo socio-económico y orientaciones materialistas ofrecen oportunidades favorables para el patronazgo, lo que se vería reforzado por marcos institucionales que sitúan a los gobiernos locales en una relación de dependencia respecto de los de nivel superior. Esto es, en escenarios en donde factores socio-culturales e institucionales favorecen el patronazgo a nivel municipal, aparece mayoritariamente el patrón de la ‘máquina política’. En cambio, cuanto tales condiciones toman un sentido opuesto, aparecen oportunidades para la extensión de la pauta personalista característica de la nueva cultura política. Esto es, el escenario de mayor probabilidad de aparición de este pauta sería aquel en el que existe cierto nivel de desarrollo económico, así como marcos institucionales caracterizados por la inducción de un bajo partidismo, en cuanto al sistema electoral, y cierta separación en la actuación de gobierno local y central, en cuanto al modelo de relaciones intergubernamentales. No aparece, en cambio, una asociación significativa con el cambio de valores, aunque la correlación apunta en el sentido esperado. TABLA 3: Políticas de partidos: oportunidades socio-culturales e institucionales (correlaciones). Clientelismo Política de clases Nueva Cultura Política Máquina política Programático Personalista PIB per capita -.654* .080 .637* Valores: ‘auto-expresivos’ -.763* .388 .415 Sistema electoral local: ‘no partidista’ -.420 -.199 .687* Integración intergubernamental: ‘separada’ -.770* .097 .543* Controladas por PIB per capita (correlaciones parciales) Valores: ‘auto-expresivos’ -.570* .347 -.041 Sistema electoral: ‘no partidistas’ -.234 -.176 .616* Integración intergubernamental: ‘separada’ -.566* .101 .147 Pareciera, pues, que cierta combinación de modernización y marcos institucionales permiten dar cuenta de la extensión de las pautas clientelista CAPÍTULO 10 441 y personalista como tipos polares de ‘políticas de partido’. Ahora bien, para constatar el efecto de la tesis de la modernización, y en particular, las diferencias en cuanto a desarrollo socio-económico, se presentan las correlaciones anteriores controlando por ese factor (correlaciones parciales). Puede apreciarse que, en general, la asociación entre políticas de partido y factores culturales e institucionales se hace menor. No obstante, valores e integración intergubernamental parecen definir el marco en el que en mayor medida se desarrolla la pauta de la máquina política característica del clientelismo, mientras que la pauta personalista aparece, sobre todo, cuando es facilitado por sistemas electorales no partidistas. De lo anterior se derivaría que, aun siendo importante el cambio social y cultural que postula el enfoque de la NCP, las instituciones aparecen como mecanismos facilitadores en el desarrollo de diferentes pautas de interacción de los alcaldes con su entorno. En concreto, una vez controlado el efecto del desarrollo socio-económico, son los sistemas electorales los que parecen incidir con mayor intensidad en la mayor o menor extensión del patrón personalista característico de la NCP en el caso que aquí nos ocupa, esto es, los alcaldes, y en concreto, la interacción que manifiestan desarrollar con respecto a sus partidos políticos. 4. Partidos, alcaldes y Nueva Cultura Política: cambio socio-económico, política y políticas Evidentemente, el análisis recién presentado da cuenta de una primera aproximación a lo que aquí se ha denominado políticas de partido, pudiéndose enriquecer el análisis con otros aspectos e indicadores de la relación que mantienen los alcaldes con sus respectivos partidos, así como la interacción que establecen con la sociedad civil (diferentes grupos y ciudadanía). Así mismo, sólo se han considerado factores contextuales referidos a algunas características socio-económicas, culturales e institucionales de los países en donde los alcaldes desarrollan su labor, mostrando que, en cierta medida, ayudan a conocer la extensión de las diferentes pautas delimitadas, en la línea que apunta el enfoque de la Nueva Cultura Política, u otros más tradicionales como la modernización, el cambio cultural o la literatura sobre sistemas electorales y relaciones intergubernamentales. Sin duda, la consideración de otros indicadores y otros factores configuradores de la situación o estructura de oportunidades donde de- 442 CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK sarrollan su labor los alcaldes mejorarían el conocimiento de un aspecto central en la dinámica política local, como es el papel e influencia que desempeñan los partidos. No obstante, aunque de carácter preliminar y tentativo, pudiera considerarse que los resultados llevan a plantear algunas conclusiones al respecto. En concreto, se ha podido establecer que desarrollo socio-económico, cambio de valores e instituciones influyen en el fenómeno, y más concretamente, que las últimas influyen en ello a pesar de las diferencias en cuanto desarrollo económico. De ello se deriva que las culturas políticas locales, consideras aquí a partir de un aspecto del liderazgo político de los alcaldes, tienen su origen, al menos en parte, en los sistemas institucionales que definen las reglas del juego político local.Y con ello que, por su propia naturaleza, el gobierno y élites locales se caracterizan por estar situados en un sistema de interacción multi-nivel que debe ser considerado analíticamente, pues sobre su acción influyen no sólo rasgos de los municipios, sino también del contexto estatal en el que se encuentran. Así, por ejemplo, en la mayoría de los países las reglas electorales a nivel local son diseñadas a nivel estatal, y en general, el sistema de relaciones intergubernamentales en el que se sitúa un líder político local viene diseñado centralmente. Ello supone que, como punto de partido, el análisis de las culturas políticas locales debe considerar que estas se originan no sólo a escala local, sino que también vienen inducidas por otros niveles de gobierno. No sólo se trata, pues, de interacción entre élites y ciudadanía, de cambio social y de valores de la segunda, sino también de constricciones institucionales para las primeras. Las élites cambian, se adaptan,… pero dentro de los límites de sus respectivas estructuras de oportunidades (locales o no locales). Aquí se ha desarrollado un análisis cross-national para mostrara la utilidad de usar encuestas a élites locales para analizar patrones socio-políticos a escala nacional, así como evidenciar la posibilidad de indagar sobre la influencia de este tipo de factores sobre la dinámica local. No se niega con ello la existencia de variación a nivel local, sino lo contrario, pues dentro de un mismo país se ha mostrado que existen. Es más, se ha mostrado que diferentes alcaldes ‘manejan’ de forma diferente las oportunidades que les ofrece un mismo entorno. Por otra parte, lo anterior guarda una estrecha relación con las políticas de reforma del estado, y en concreto, las intergubernamentales, pues éstas no sólo inciden en las relaciones entre diferentes niveles de gobierno, sino que delimitan ciertas pautas de las ‘democracias locales’. Si se quiere, estas son tanto una cuestión de autonomía local, como de ‘democracia local’, no CAPÍTULO 10 443 sólo porque acerquen las decisiones a la ciudadanía, sino porque modifican la `situación’ desde las que las toman las élites locales. No en vano, este tipo de reforma es actualmente centro del debate académico y político en Latinoamérica y en Europa. Pero normalmente se plantean la necesidad de descentralización suponiendo que por si misma supone democratización, sin atender a la naturaleza o lógica que aquella entraña, o bien se discuten mecanismos de participación para mejorar las democracias locales sin considerar el espacio institucional y socio-económico en el que deban desarrollarse. En este caso, al contrario de este trabajo, en donde analíticamente se ha hecho constante el interés y objetivo de la clase política local (ganar elecciones y/o gobernar), se supone que es este el factor fundamental para impulsar la mejora de las ‘democracias locales’, esto es, depende de la voluntad y cultura política de sus respectivas clases políticas locales, sin atender a la naturaleza de los mecanismos institucionales que las reformas entrañan o a la realidad socio-económica o cultural en las que se aplican. El análisis aquí presentado se ha ceñido a la extensión de las políticas de partido a nivel estatal, al efecto de algunas variables a este nivel para mostrar su importancia, así como para señalar la utilidad del análisis de las élites políticas locales, no sólo para pautas socio-políticas a ese nivel, sino también para analizar las que caracterizan al sistema socio-político en el que se insertan. Sirva este capítulo de incentivo al análisis y discusión sobre ello. 444 CLEMENTE J. NAVARRO Y TERRY N. CLARK ANEXO 1: Tamaño de la muestra. Países Canadá (1990) Muestra original FAUI Casos seleccionados (1) 172 97 Finlandia (1985) 84 61 Japón (1995) 365 365 Noruega (1985) 380 99 Australia (1990) 97 37 Bélgica (1994) 340 201 Argentina (1999) (2) 50 35 España (2004) 233 223 Italia (1987) 97 93 Suiza (1987) 443 93 Gran Bretaña (1994) 269 233 México (2001) 97 68 Irlanda (1994) 84 68 Estados Unidos (1996) 263 205 Francia (1996) 251 185 Total 3225 2093 (1) Se han seleccionado de la muestra original alcaldes de municipios de 10.000 o más habitantes, que pertenecen a un partido de ámbito nacional o regional, y siempre que existan 5 o más alcaldes del mismo partido en la muestra original. (2) Se trata únicamente de la Provincia de Córdoba. CAPÍTULO 10 445 Acerca de los autores Filipe Carreira da Silva es investigador auxiliar del Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa (Portugal). Su investigación se centra en las dimensiones normativas del concepto de ciudadanía, en concreto, las relaciones entre tres universos discursivos que asocian el ejercicio activos de los derechos y deberes de ciudadanía y la autonomía individual con el bien común, la tradición del republicanismo cívico, la concepción radical de la democracia del pragmatismo americano y el modelo de democracia deliberativa. Desarrolla el proyecto ‘Ciudad, Ciudadanía’, que propone la aplicación del proyecto FAUI a Portugal. Terry N. Clark es profesor de sociología de la Universidad de Chicago y coordinador internacional del proyecto Austeridad Fiscal e Innovación Urbana (FAUI). Eric Frong, Mark Gromala, Doug Buffer, Denis Meritt, Ziad Munson, Yun-Li-Qian, Linclon Qulllian, Michael Remple y Zhiyue Bo son graduados y doctorados de la Universidad de Chicago que trabajaron como asistentes e investigadores en el proyecto FAUI durante años. Vincent Hoffman-Martinot es Director de Investigación del Centro Nacional de Investigaciones Científicas (CNRS, Francia). Director del CERVEL (Bourdeaux) y coordinador del proyecto FAUI en Francia. LA NUEVA CULTURA POLÍTICA 447 Ronald Inglehart es profesor de ciencia política en la Universidad de Michigan. Ha creado y desarrollado la perspectiva del cambio cultural postmaterialista, impulsando su análisis mediante la Encuesta Mundial de Valores. Marta Díaz de Landa es profesora de ciencia política en la Universidad Católica de Córdoba (Argentina). Coordinadora del proyecto FAUI en Argentina (1991). Clemente J. Navarro es profesor de sociología de la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla (España). Director del Centro de Sociología Política y coordinador del proyecto FAUI en España y Argentina, y asesor del mismo en Portugal. M. Antonia Ramírez es profesora colaboradora de sociología de la Universidad Pablo de Olavide, de Sevilla (España). Investigadora del Centro de Sociología Política Urbana. Realizó su tesis sobre ‘Modelos de Governanza Multi-Nivel. Coaliciones de alcaldes en perspectiva comparada’ como miembro del equipo de investigación del proyecto FAUI. John Sudarsky desarrolló la Encuesta Mundial de valores y el barómetro para la Medición del Capital Social (BARCAS) en Colombia. Manuel Villaverde Cabral es Coordinador del Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa (Portugal). Se ha dedicado al estudio sistemático y comprado de las principales dimensiones del ejercicio de ciudadanía, así como de sus relaciones con la equidad social y la representación política-partidista. 448 AUTOR
