México ante la crisis humanitaria de los desplazados internos

México ante la crisis humanitaria
de los
desplazados internos
Luis Benavides y Sandra Patargo
n
INTRODUCCIÓN
GENERALMENTE, CUANDO SE HABLA DE desplazamiento interno de personas (o
desplazamiento forzado) se piensa en ejemplos de los países africanos, del Medio Oriente,
de Centro o Sudamérica que, como consecuencia de luchas internas o conflictos
internacionales, obligan a grandes sectores de la población a dejar sus hogares. Cuando lo
planteamos de esa manera, el fenómeno del desplazamiento interno en México no resulta
tan distinto de lo que ocurre en otros países. En la actualidad, varios grupos criminales, que
se enfrentan entre sí y contra las diversas fuerzas del Estado mexicano, han provocado que
grandes sectores de la población civil hayan sido forzadas a dejar sus hogares y trasladarse
a otras ciudades.
De acuerdo con el Conflict Barometer 2011 del Heidelberg Institute for International
Conflict Research, la confrontación entre el gobierno mexicano y los cárteles de las
drogas han llevado a México a destacar por alcanzar el número cinco —el grado más
alto— en la escala de intensidad del conflicto, siendo considerada, por segundo año
consecutivo, la única guerra en el continente americano.
El problema de los desplazados internos en México como consecuencia de la lucha en
contra del crimen organizado —que, sin duda, debe ser considerado una emergencia
humanitaria en ascenso— nos obliga a poner sobre la mesa la importancia de que el
gobierno mexicano dé los pasos necesarios para garantizar la protección de esta población
tan vulnerable.
El gobierno mexicano debería tener una pronta reacción, no sólo por tratarse de una
urgencia, sino porque la responsabilidad de protección de la población recae en el Estado
mexicano. De esta manera, nos disponemos a plantear cuatro pasos que debe seguir el
gobierno mexicano ante la crisis humanitaria que viven los desplazados forzados en
México. El primer paso consiste en el reconocimiento explícito de las autoridades de este
fenómeno y de sus víctimas. El segundo paso es la evaluación y la medición del
fenómeno, tanto cuantitativa como cualitativamente. El tercer paso consiste en que, una
vez que las víctimas hayan sido identificadas, el Estado debe llevar a cabo las medidas
necesarias para minimizar la situación de riesgo de los desplazados. Finalmente, en cuarto
lugar, es preciso crear el marco jurídico federal en la materia que no sólo les otorgue un
reconocimiento a las víctimas del desplazamiento forzado, sino que sea un instrumento
que permita ofrecer soluciones duraderas para este fenómeno.
EL DESPLAZAMIENTO INTERNO EN MÉXICO ANTES DE
1994
EL FENÓMENO DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO ha existido desde hace mucho tiempo en
México. Las causas de estos desplazamientos son diversas y están profundamente ligadas
a los conflictos históricos en distinta regiones: disputas religiosas, luchas territoriales
inter e intracomunitarias y conflictos político-militares. Como ejemplos de estos
desplazamientos tenemos a Oaxaca, en la región de los Loxichas o de los triquis en la
zona de la Mixteca; en Nayarit, con los wixárikas, o los huastecos de Hidalgo.
El fenómeno del desplazamiento forzado empieza a hacerse evidente en los años
setenta, específicamente en el estado de Chiapas. Antes de eso, la Revolución mexicana y
la violencia que generó trajeron como consecuencia un gran número de desplazados
internos a lo largo de todo el país; sin embargo, no existen cifras precisas al respecto. Sin
duda, entre la Revolución mexicana y los conflictos intercomunitarios en Chiapas han
existido otros conflictos armados en el país que han llevado al desplazamiento de
personas. Como ejemplo de lo anterior está el desplazamiento que resultó de la llamada
Guerra Sucia (de los años sesenta a los años ochenta), y la lucha del gobierno por
debilitar los movimientos sociales y los grupos insurgentes, principalmente ubicados en
los estados de Guerrero y Oaxaca. La militarización de algunas zonas de ambos estados
provocó un gran número de asesinatos, detenciones arbitrarias y desapariciones forzadas,
lo que llevó a que muchas familias huyeran de la región.
EL LEVANTAMIENTO ZAPATISTA DE 1994
EL DESPLAZAMIENTO DE PERSONAS con motivo del surgimiento del Ejército Zapatista de
Liberación Nacional (EZLN ) en el estado de Chiapas empezó en 1994; sin embargo, los
períodos con mayor número de desplazados se dieron en la etapa inicial del conflicto y en
los días posteriores a la masacre de Acteal de 1997. Sólo en el primer año del conflicto,
35 000 personas dejaron sus hogares; la mayoría de los desplazados eran simpatizantes
del gobernante partido oficial, el PRI. Sin embargo, en 1995, se dio otra ola de
desplazamientos cuando, después de una ofensiva militar, los adherentes al EZLN dejaron
sus hogares para esconderse en la montaña. Durante este período, los grupos de indígenas
contrarios al EZLN ocuparon algunas comunidades abandonadas por los zapatistas.
Las regiones de Chiapas en donde ha habido mayor desplazamiento han sido, en un
principio, las siguientes: San Juan Chamula, en donde se informó que alrededor de 33
000 chamulas, especialmente católicos, se desplazaron entre 1985 y 2005; asimismo, en
los años ochenta, hubo importantes movimientos de personas desplazadas en las
comunidades de Amatenango del Valle, Chenalhó, Huixtán, Mitontic, Oxchuc y
Zinacantán. Se calcula también que un total de 25 000 personas huyeron a San Cristóbal
de las Casas entre 1970 y 1990; a partir de estas expulsiones, San Cristóbal de las Casas
se convirtió, desde los años setenta, en el municipio con más llegada de desplazados.
De acuerdo con fuentes citadas por el International Displacement Monitoring Centre
(IDMC), alrededor de 60 000 personas fueron desplazadas como consecuencia del
levantamiento zapatista.
Por otro lado, el IDMC informó que, de acuerdo con el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), en 2010 cerca de 8 000 familias seguían en
condiciones de desplazamiento como consecuencia del levantamiento zapatista, y había
un gran número de desplazados en estados como Oaxaca y Guerrero por problemas
comunitarios. Es importante mencionar que en esta cifra no están considerados los
miles de desplazados que son consecuencia de la violencia actual en el país.
El desplazamiento interno producto del movimiento zapatista y de las acciones del
gobierno en contra del mismo representó un parteaguas en el tratamiento del
desplazamiento en México, no sólo debido al número masivo de desplazados, sino por la
presión de organizaciones internacionales para atender este fenómeno. Esta presión se vio
reflejada, sobre todo, con la actuación de organizaciones como el Comité Internacional de
la Cruz Roja (CICR), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR) y el PNUD en el estado de Chiapas. La respuesta del gobierno mexicano fue
entonces muy focalizada debido a las propias características del conflicto social de aquel
entonces.
LA LUCHA CONTRA EL C RIMEN ORGANIZAD O
A INICIOS DEL SEXENIO 2006-2012, el gobierno de México comenzó una lucha en contra del
crimen organizado en el país. Lo anterior ha provocado el enfrentamiento entre diversas
bandas delincuenciales por el control de “plazas” para llevar a cabo sus operaciones
criminales, así como enfrentamientos entre estos grupos y las distintas fuerzas del orden del
Estado mexicano. Esta violencia se ha generalizado en diferentes zonas del país, lo que ha
provocado ataques contra la población civil y, por lo tanto, miles de personas se han visto
obligadas a abandonar sus hogares. Así, de acuerdo con el IDMC, un gran reto al que se han
tenido que enfrentar los desplazados internos es la “falta de protección física y jurídica de
sus viviendas, tierras y propiedades”. Muchos de estos desplazados se ven en la necesidad
de abandonar sus documentos oficiales o los pierden en el camino y, en consecuencia, no
pueden acceder a servicios sociales y quedan aún más desprotegidos.
Algunos estudios indican que las personas que se desplazan están haciéndolo como
consecuencia de amenazas directas de los miembros de los cárteles o simplemente porque
la violencia y la inestabilidad les impiden vivir en sus hogares. El despliegue de las
fuerzas armadas en toda la República tampoco ha sido la solución esperada, sobre todo
para evitar el desplazamiento de las personas. La misma presencia militar ha aumentado
el número de quejas por violaciones de los derechos humanos por parte de las fuerzas
armadas desde 2006.
Este fenómeno no es característico de un solo tipo de población, un destino o un
origen, ya que la violencia en el país no se encuentra en una sola región. El
desplazamiento se está presentando tanto en zonas rurales como en zonas urbanas, y el
destino de los desplazados puede ser hacia grandes o pequeñas ciudades, pueblos o
comunidades rurales. Asimismo, el desplazamiento forzado se ha sumado a un nuevo
tipo de migración hacia Estados Unidos que, sin descartar por completo el antiguo
incentivo económico, está impulsada por el miedo y la inseguridad. Por ejemplo, nada
más en los 2 primeros meses de 2010, el número de mexicanos que pidieron créditos
para comprar casas en Texas se duplicó con respecto al año anterior.
En México, se están presentando dos tipos de desplazamientos: en masa y poco a poco.
Los primeros se dan, generalmente, después de un incidente cargado de violencia que lleva
a que comunidades enteras dejen su lugar de residencia en un mismo momento. El segundo
tipo de desplazamiento se da de manera paulatina, y la mayoría de las veces se presenta
cuando hay amenazas o pequeños brotes de violencia.
Otra característica particular del conflicto que se vive actualmente en México es que
afecta a ricos y pobres, a gente de ciudades grandes y de comunidades en zonas rurales,
mujeres, niños, jóvenes, gente mayor, empresarios, indígenas, campesinos, funcionarios
públicos y prácticamente a cualquier habitante del país. Quizás el grado de vulnerabilidad
de cada grupo es diferente, pero la realidad es que ya nadie está exento de vivir una
amenaza o extorsión, o de ser víctima de algún tipo de violencia; por lo tanto, cualquier
mexicano podría llegar a ser una víctima del desplazamiento forzado.
Algunos estudios indican que las personas que están escapando de la violencia en
México son, por lo general, profesionista de clase media que huyen de las ciudades. Tal
es el caso de Monterrey o de Ciudad Juárez, que ha visto partir a un 10% de su población.
El investigador de El Colegio de la Frontera Norte Rodolfo Rubio habla de un nuevo tipo
de desplazados: los profesionistas y empresarios. Estas personas de clase media y alta se
han visto en la necesidad de abandonar su lugar de residencia y se llevan el capital laboral
que antes aportaban a su comunidad. Rubio señala que en Ciudad Juárez, en los últimos 3
años, aproximadamente 11 000 negocios han cerrado, mientras que alrededor de 11 000
alumnos no han regresado a las escuelas del estado.
Generalmente, los grupos con mayores recursos económicos, sociales e intelectuales
son los primeros en abandonar las zonas de riesgo, ya que se muestra una relación entre la
resistencia a la violencia y la falta de recursos de todo tipo. Esta clase de fenómeno se ha
mostrado más en la zona norte del país. En esta región, los empresarios han sido de los
primeros grupos en desplazarse tras recibir amenazas o ser extorsionados, han cerrado sus
empresas o las han trasladado a lugares más seguros en otra ciudad o fuera del país.
Muchas veces, estos grupos cruzan la frontera de Estados Unidos llevándose los negocios
que aquí dejaban de ser productivos por las amenazas y las constantes extorsiones.
Por lo anterior, es indispensable llevar a cabo una evaluación profunda del fenómeno
de desplazamiento para saber con mayor exactitud su dimensión.
EVALUACIÓN Y MEDICIÓN CUANTITATIVA Y CUALITATIVA DEL DESPLAZAMIENTO
INTERNO
UNO DE LOS GRANDES PROBLEMAS para el estudio de los fenómenos sociales en México es
la falta de estadísticas confiables. Tal es el caso del desplazamiento interno en el país. Hasta
el momento, no existen cifras oficiales respecto del desplazamiento forzado en el territorio
nacional; sin embargo, esto no significa que este fenómeno no exista y que no esté
adquiriendo dimensiones de catástrofe humanitaria.
De acuerdo con el I D M C, los estados que presenta más casos de desplazamiento
interno, como consecuencia de los enfrentamientos entre los cárteles del narcotráfico y la
respuesta militar del gobierno de Felipe Calderón, son Chihuahua, Tamaulipas, Nuevo
León, Durango, Sinaloa, Guerrero y Michoacán (en la zona de Tierra Caliente, se
registran más de 10 000 personas desplazadas hasta 2010). La cantidad de personas que
han dejado su hogar o su comunidad a causa del incremento de la violencia por la lucha
entre los cárteles y las fuerzas de seguridad para diciembre de 2010 era de 230 000
personas, aproximadamente, de las cuales se estima que 115 000 se desplazaron sin haber
cruzado fronteras.
Un reportaje de Vanessa Job para la revista Emeequis de agosto de 2011 expone la cifra
obtenida por Parametría en lo que sería la primera encuesta nacional que mide este
fenómeno. La encuesta señala que en la segunda mitad de 2010 y la primera de 2011,
alrededor de 700 000 personas tuvieron que dejar su hogar como consecuenc ia de la
violencia generalizada que se vive en el país. Además, dentro de esta misma encuesta,
Parametría encontró que alrededor de un 2% de la población ha sido desplazada por la
violencia, lo que según la misma encuestadora equivaldría a más de un millón y medio de
ciudadanos (más precisamente, 1 648 387 personas), víctimas de desplazamiento interno.
Lo anterior, indudablemente, hace que el fenómeno del desplazamiento interno en México
adquiera una dimensión de crisis humanitaria, pese a que muy pocos medios de
comunicación han ayudado a difundir la realidad de este fenómeno. Asimismo, Parametría
informa que los estados con la tasa más elevada de homicidios relacionados con la lucha
contra el crimen organizado —Chihuahua, Durango, Guerrero y Sinaloa— presentan un
saldo negativo con respecto a la migración de 2005 a 2010, lo que se traduce en que,
durante este período, más personas salieron de estos estados de las que ingresaron a ellos.
Independientemente del aumento en el número de solicitudes de refugio y visas de
mexicanos en países como Canadá y Estados Unidos, la cantidad de personas que huyen
de sus comunidades hacia otras dentro del mismo país han aumentado de manera
alarmante. Aún así, estas cifras no muestran la gravedad del problema debido a que los
países del norte se ven reticentes a aceptar todas las solicitudes de asilo que les llegan
como consecuencia de la lucha contra el crimen organizado.
Hasta mediados de 2011, el año que más violencia ha generado la batalla en contra
del crimen organizado en México ha sido 2010, sobre todo en los estados del norte del
país, como Chihuahua y Tamaulipas, debido a que la mayoría de las rutas de los
cárteles de las drogas se concentran en esta zona. En ese mismo año, Tamaulipas pasó
por uno de los años más inseguros para su población como consecuencia de la violencia
generada por la presencia de cárteles del narcotráfico, como los Zetas y el Cártel del
Golfo, a los que se les acusa de controlar el 90% del estado. Los municipios más
golpeados por la violencia en Tamaulipas son Guerrero, Mier, Miguel Alemán,
Camargo y Díaz Ordaz. De esta manera, no es sorprendente que alrededor de 1 800
casas de interés social hayan sido abandonadas en sólo en tres municipios de
Tamaulipas.
Por otra parte, se estima que unas 230 000 personas han huido de la violencia en
Ciudad Juárez desde 2007: la mitad hacia Estados Unidos y unas 110 000 personas se han
ido a otros estados de México. Asimismo, el IDMC indica que aproximadamente de 3 000
personas se han desplazado en el estado de Guerrero como consecuencia de la violencia y
las amenazas, y otras tantas han hecho lo mismo en estados como Sinaloa.
El desplazamiento interno no sólo repercute en los estados emisores, sino en los
estados que reciben a los desplazados, por lo que se convierte en un problema con dos
caras. El Distrito Federal, Querétaro y otros estados donde todavía se vive con una
relativa paz se han convertido en el lugar favorito de destino de los desplazados que
huyen de la violencia que envuelve a todo el país. Aun así, no hay cifras oficiales sobre
los estados receptores de los desplazados internos.
ACCIONES FRENTE A LA VULNERABILIDAD DE LOS DESPLAZADOS
EL PAPEL QUE DESEMPEÑ A en estos casos la ayuda humanitaria es de suma importancia;
sin
embargo, son los gobiernos y sus acciones los que realmente pueden ponerles fin a los
desplazamientos internos al combatir los problemas que hay detrás de este fenómeno. Por
lo tanto, independientemente del apoyo brindado por la sociedad civil o por las
organizaciones internacionales, el gobierno tiene la responsabilidad de proporcionar los
medios necesarios para solucionar este problema. En este sentido, Marguerite Conant
Hickel , asesora diplomática e integrante del CICR, presenta tres tipos de acciones destinadas
a proteger a los desplazados internos: las acciones reactivas, las cuales se realizan durante la
etapa de emergencia para proteger inmediatamente a la víctima; las acciones correctivas,
que se llevan a cabo en la etapa posterior a la emergencia, con el objetivo de establecer
condiciones dignas de vida para la víctima; y la construcción de entorno, con el cual se
busca establecer un ambiente en el que se respeten plenamente los derechos humanos y
donde las personas se puedan desarrollar social, económica y culturalmente.
Además de estas acciones, algunas soluciones más específicas podrían ser las siguientes:
el retorno al lugar de origen con apoyo para su reinserción, la integración en el lugar de
destino o, en caso de reasentamiento, la garantía de la inserción en el nuevo lu gar de
destino.
Por su parte, la respuesta del gobierno mexicano, pese a estar padeciendo una crisis
humanitaria, ha sido bastante débil. Así, entre las pocas acciones que ha llevado a cabo el
Estado mexicano en la materia se encuentran las siguientes: a) la Ley para la prevención
y atención del desplazamiento interno en el estado de Chiapas (2012), b) el Acuerdo de
coordinación entre la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
(CDI) y la Secretaría de Desarrollo y Participación Social del Gobierno de Chiapas para
impulsar acciones conjuntas en beneficio de 17 comunidades indígenas en situación de
desplazamiento en dicho estado (2012), c) el Proyecto para la Atención a Indígenas
Desplazados —indígenas urbanos y migrantes desplazados — (PAID), del cual es
responsable la CDI y cuyo objetivo es “contribuir a crear las condiciones para reproducir
la identidad cultural de la población indígena desplazada de manera forzosa por hechos de
intolerancia religiosa, política, cultural o étnica mediante apoyos para su reinserción en el
nuevo entorno social” (para 2012, el PAID contó con un presupuesto de 23 millones de
pesos), d) la Procuraduría Social de Atención a las Víctimas de Delitos (Províctima), que
ha realizado algunas acciones, a petición de parte, para atender a aquellos desplazados
que solicitan su ayuda para que se lleven a cabo políticas integrales de atención a
desplazados internos.
Naciones Unidas (ONU ) ha emprendido algunas acciones para atender a los desplazados
en México, pero éstas se han concentrado en las poblaciones indígenas desplazadas como
consecuencia del movimiento zapatista en Chiapas. Por ejemplo, se puso en marcha el
Programa Prevención del conflicto, desarrollo de acuerdos y construcción de paz para
personas internamente desplazadas de 2009 a 2012. Sus principales objetivos eran el acceso
a la justicia penal para la población desplazada, la reducción de la conflictividad mediante
la construcción de una cultura de paz y la mejora de la vivienda y del ingreso de las
personas desplazadas.
LA CREACIÓN DE UN MARCO JURÍDICO FEDERAL
EL DESPLAZAMIENTO INTERNO ES un fenómeno considerado tradicionalmente
como
exclusivo del dominio de los Estados; esto es, que sólo en los Estados donde ocurrían tenían
incidencia directa en el fenómeno. Quizá esto explica por qué hasta la fecha no contamos
con ningún instrumento internacional específico obligatorio en la materia. Sin embargo,
dicha visión no corresponde con la evolución y el estado en el que actualmente se encuentra
el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. La ONU , a través de diversos
organismos como el Consejo de Derechos Humanos, la Asamblea General y el Consejo de
Seguridad, han señalado en repetidas ocasiones que las violaciones de derechos humanos al
interior de un Estado son del interés de la comunidad internacional; en algunas ocasiones
llegan a ser consideradas, dependiendo de las circunstancias, como amenazas para la paz y
la seguridad internacionales.
Lo anterior no significa que no exista ningún instrumento jurídico respecto del
desplazamiento: de hecho, su principal regulación se encuentra en el Derecho Penal
Internacional y en el Derecho Internacional Humanitario. Así, el desplazamiento forzado se
encuentra sancionado en los Convenios de Ginebra de 1949 (por ejemplo, en el IV
Convenio de Ginebra, artículo 49) y sus Protocolos adicionales de 1977 (por ejemplo, el
Protocolo II, artículo 17), así como en el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional
(artículos 7 y 8). Lo anterior significa que el desplazamiento forzado, en ciertas
circunstancias, puede llegar a constituir un crimen de lesa humanidad o de guerra.
Subsidiariamente, los desplazados cuentan con la protección de todo el marco normativo
e institucional de l Derecho Internacional de los Derechos Humano; es decir, que se les
deben respetar todos y cada uno de sus derechos humanos, y en caso de violación de los
mismos, se debe de reparar el daño ocasionado.
El único instrumento específico sobre desplazados, no vinculante para los Estados, es el
de Principios Rectores de los desplazamientos internos de Naciones Unidas (1998). Si bien
el documento no es obligatorio en sí mismo para los Estados, lo importante es que compila
una serie de obligaciones proveniente del Derecho Internacional de los Refugiados, del
Derecho Internacional Humanitario y del Derecho Internacional de los Derechos Humanos,
todos los cuales deben respetar los Estados. Este instrumento consta de trienta principios
que comprenden todas las fases del desplazamiento interno: prevención, protección y
asistencia durante el desplazamiento y durante el retorno, el reasentamiento y la
reintegración. Asimismo, los Principios Rectores estipulan que las personas tienen, entre
otros, los siguientes derechos: acceso a necesidades básicas, protección contra ataque físico,
el derecho a la educación, el derecho a recuperar sus bienes o recibir una indemnización.
Este instrumento es una especie de guía para los Estados en caso de desplazamiento.
En el ámbito internacional, diversos países cuentan con leyes en materia de
desplazamiento, con diferentes grados de protección a estos grupos en situación de
vulnerabilidad.
En nuestra opinión, la legislación más completa en la materia es la de Colombia, la
cual cuenta con tres importantes leyes que contribuyen a la protección de las personas
desplazadas: la Ley 387 de 1997, los documentos del Consejo Nacional de Política
Económica y Social, y la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras de 2011. Estas leyes,
más las instituciones y programas creados por éstas (por ejemplo, el Sistema Nacional
de Atención Integral a la Población Desplazada por la violencia , el Fondo Nacional para
la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia, el Plan y Programa
Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia y el
Sistema Único de Registro de Desplazados), constituyen un marco de protección muy
importante en la materia. Evidentemente, dicho marco normativo e institucional es
resultado del largo conflicto que vive Colombia, pero también de una voluntad política
innegable para atender el problema. Es importante destacar que Colombia basa una
buena parte de su legislación en los Principios Rectores de Naciones Unidas.
Asimismo, en el continente americano también cuentan con legislación en la
materia; por ejemplo: Perú, a través de su Ley 28223, publicada el 19 de marzo de
2004, tiene como objetivo darle reconocimiento explícito al estatus de desplazado y
establece algunos de sus derechos; Guatemala cuenta con el Decreto 73-95 de la Ley
temporal de documentación personal de la población temporal desarraigada que, si bien
no resuelve el problema de los desplazados, sí intenta atacar la problemática. En 2000,
Guatemala emitió el Decreto 67-2000 con el que se reformó la Ley temporal de
documentación personal. De esta manera, el Estado guatemalteco amplió la definición
de “desplazado interno”.
Otros países que también cuentan con legislación en materia de desplazados son Angola,
Azerbaiyán, Bosnia y Herzegovina, Burundi, Croacia, España, Georgia, la India, Iraq,
Montenegro, Reino Unido, Ruanda, Rusia y Serbia.
Del análisis de las legislaciones anteriores podemos concluir que la protección a los
desplazados internos es muy disímbola. Si bien todas las legislaciones cuentan con una
definición de desplazados o de desplazamiento interno, los parámetros de atención y
protección varían radicalmente y, en muchos casos, se encuentran lejos de los
estándares internacionales en la materia. Es muy probable que el hecho de no contar
con instrumentos internacionales obligatorios haya dificultado su avance normativo al
interior de los Estados.
MÉXICO : EL DEBER DE LEGISLA R EN MATERIA DE DESP LAZAMIENTO INTERNO
C OMO SEÑALAMOS, EL PROBLEMA del desplazamiento en México es añejo,
y las
acciones para su atención han sido irregulares, limitadas y descoordinadas. A partir de
1994, el gobierno mexicano recibe una mayor presión internacional para atender el
problema del desplazamiento interno. Por ejemplo, el CICR realizó trabajos de asistencia
humanitaria de 1994 a 2004 en Chiapas, y muchas de sus acciones fueron encaminadas a
las poblaciones indígenas desplazadas en la región.
De la misma manera, la ONU se ha involucrado en el tema: tanto el Representante del
Secretario General sobre los Desplazados Internos como el Relator Especial sobre los
Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de los Indígenas, en sus informes
relativos a sus visitas a México en 2002 y 2003, respectivamente, indicaron la imperiosa
necesidad de que México atendiera a la población desplazada. Asimismo, la Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Acnudh), en su
Diagnóstico sobre la situación de los Derechos Humanos en México (2 003), señaló
diferentes propuestas para atender dicha problemática, entre ellas, generar un sistema que
permita medir el problema a nivel federal, establecer políticas integrales para vincular la
atención humanitaria y la búsqueda de soluciones durables, e incorporar en la legislación
nacional los lineamientos establecidos en los Principios Rectores aplicables a los
Desplazamientos Internos de la ONU . Hasta la fecha, ninguna de estas propuestas y
recomendaciones se ha cumplido.
Es claro que México carece de un marco jurídico específico para la protección de
desplazados internos. Dicho marco sería de gran utilidad para identificar
responsabilidades concretas y exigir una mejor rendición de cuentas.
Un primer intento para legislar sobre la materia se llevó a cabo en 2004 con una
propuesta para modificar el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en materia de desplazados internos; en ella se señalaba la obligación del
Estado mexicano de atender a dicho grupo. La propuesta no fructificó.
El único instrumento legal de protección a desplazados internos que está en vigor en
México es la recién aprobada (febrero de 2012) Ley para la prevención y atención del
desplazamiento interno en el estado de Chiapas. Esta ley es de suma importancia, no sólo
por ser la primera en la materia en todo el país, sino porque nace en un estado donde el
problema del desplazamiento interno ha sido histórico.
Es importante mencionar que esta ley surge de una propuesta de académicos y de
miembros de la sociedad civil. La ley sigue los Principios Rectores de Naciones Unidas y
en gran medida se encuentra al mismo nivel que la legislación colombiana en la materia.
La ley también establece la creación de una estructura institucional conformada por el
Programa Estatal para la Prevención y Atención del Desplazamiento Interno y el Consejo
Estatal de Atención Integral al Desplazamiento Interno. El Consejo será el encargado de
crear el Registro Estatal de Población Desplazada, que funcionará como un mecanismo
para identificar a la población desplazada y saber sus características. Este último artículo
es importante, ya que al establecer un registro para la población desplazada, ya se va a
contar con cifras oficiales provenientes del estado. Es la primera vez que se contaría en
México con un registro de esta naturaleza.
La ley tiene como objetivo la prevención del desplazamiento interno, la asistencia y la
aplicación de soluciones duraderas para su superación, y el establecimiento de un marco
de atención de esta población. Una de las características positivas de esta ley es el
reconocimiento del deber de las autoridades para garantizarles a los desplazados internos
el goce de condiciones satisfactorias de vida, incluido el derecho a la seguridad, salud e
higiene. Otra característica importante es el reconocimiento del carácter de víctima de los
desplazados internos, por lo que tienen un derecho de restitución o compensación de sus
derechos vulnerados en materia de tierras, vivienda y propiedad. Es importante reiterar
que los desplazados internos son un grupo vulnerable cuya esfera de derechos humanos se
ha visto violentada; por lo tanto, son candidatos a una reparación integral por la
afectación sufrida.
Asimismo, la ley reconoce que: “[l]os desplazados internos tienen derecho a solicitar y
recibir ayuda internacional, lo que genera un derecho correlativo de la comunidad
internacional para brindar la ayuda humanitaria”. Lo anterior resulta interesante debido a
que la comunidad internacional ha desempeñado un papel fundamental para la atenc ión y
reconocimiento del fenómeno de desplazamiento interno en México.
Finalmente, la ley establece que las autoridades deben facilitar el regreso voluntario de
los desplazados, así como promover que participen en la planificación y gestión de su
“regreso, reasentamiento y su reintegración”. También se dan los criterios para identificar
cuándo el desplazado supera esta condición.
En este sentido, se trata de una ley progresista, ya que plantea soluciones duraderas;
además, incluye un artículo sobre la superación del estatus de desplazado, integra un
artículo acerca de la reparación de daño y la compensación justa, y, en general, cumple
con lo expuesto en los Principios Rectores.
Cabe destacar que durante el proceso de creación de esta Ley hubo un grupo de
académicos, miembros de organizaciones no gubernamentales y consultores, entre otros,
que trabajaron y siguen trabajando en el tema. Una de sus mayores aportaciones al tema
de los desplazados internos en México fue la creación de un modelo de ley de prevención
sobre el desplazamiento forzado y sobre los derechos de la población forzada para incidir
en el proyecto de ley que se trabajaba en Chiapas y, más adelante, en uno federal.
Es urgente contar con una legislación federal, que permita la atención del fenómeno de
desplazamiento interno de una manera integral y acorde con los estándares
internacionales en la materia.
CONCLUSIÓN
E L PROBLEMA DE LOS DESPLAZADOS internos como
resultado de la lucha contra el
crimen organizado en México ha sido subestimado e incluso ignorado. Si bien las cifras
sobre el número de desplazados varían según las diferentes fuentes, lo cierto es que se
cuentan por miles y no existen políticas públicas que atiendan de manera integral este
fenómeno.
Así, el desplazamiento interno, al igua l que otras violaciones de derechos humanos —
como las desapariciones forzadas o el homicidio de migrantes—, forman parte de una
terrible tragedia humanitaria que en buena medida se ha mantenido en silencio y que sólo
surge en la opinión pública cuando ocurren hechos masivos y aterradores. México está
enfrentando una crisis humanitaria en el fenómeno de desplazamiento interno, que no ha
sido reconocido por el Estado mexicano en toda su dimensión. El Estado mexicano, al no
tener una pronta respuesta al proble ma de los desplazados internos como consecuencia de
la lucha contra el crimen organizado, corre el riesgo de repetir lo mismo que ocurrió con
los desplazados por el levantamiento zapatista: casi 20 años después, muchos de ellos
siguen sin ser reubicados o retornados, y sin reparación alguna.
La comunidad internacional ha señalado en diversas ocasiones la necesidad de que
México emprenda acciones para atender debidamente el desplazamiento interno; sin
embargo, hasta ahora se han llevado a cabo sólo algunas medidas de manera
descoordinada y, por lo tanto, poco eficaz.
El Estado mexicano debe garantizar la protección de los derechos de los desplazados
internos y para ello debe a) hacer un reconocimiento explícito del desplazamiento y de
sus víctimas, b) realizar una la evaluación y medición del fenómeno, tanto cuantitativa
como cualitativa, c) llevar a cabo las medidas necesarias para minimizar la situación de
riesgo de los desplazados, d) y crear un marco normativo a nivel federal que incluya no
sólo el reconocimiento de los derechos de las víctimas de desplazamiento, sino que
identifique claramente a los responsables de atender este fenómeno y que coadyuve a
instrumentar políticas públicas de atención a los desplazados internos. Ñ