COMENTARIOS A LA RESOLUCION DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA

COMENTARIOS A LA RESOLUCION DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE LA
UNION EUROPEA EN EL CASO VERKOOIJEN
Juan López Rodríguez
Inspector de Hacienda del Estado
Crónica Tributaria nº 96 (2000), pp. 151-157.
SUMARIO
1.
CONTENIDO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE
LUXEMBURGO EN EL CASO VERKOOIJEN
2.
1.1
Legislación sujeta a examen.
1.2
Hechos de los que resulta el conflicto planteado.
1.3
Legislación comunitaria aplicable.
1.4
Argumentos de las partes en el proceso.
1.5
Posición del Tribunal.
1.6
Pronunciamiento de la resolución judicial
CONCLUSIONES EN RELACION CON LA LEGISLACION FISCAL
ESPANOLA
2.1
Pronunciamientos del Tribunal relevantes desde la consideración
del Impuesto sobre la Renta en España.
2.2
Extensión de las conclusiones del Tribunal al IRPF español.
Los presentes comentarios se refieren a una sentencia del Tribunal de
Justicia de Luxemburgo dictada con fecha 6 de junio de 2000, bajo la rubrica
"Libre circulación de capitales - Imposición directa de los dividendos de
acciones - Exención - Limitación a los dividendos de acciones de sociedades
domiciliadas en el territorio nacional», en el asunto C-35/98, que tenía por
objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 177
del Tratado CE (actualmente artículo 234 CE), por el Hoge Raad der
Nederlanden (Países Bajos), destinada a obtener, en el litigio pendiente ante
dicho órgano jurisdiccional entre Staatssecretaris van Financiën y B.G.M.
Verkooijen, una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva
88/361/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1988, para la aplicación del
artículo 67 del Tratado (DO L 178, p. 5), y de los artículos 6 y 52 del Tratado
CE (actualmente artículos 12 CE y 43 CE, tras su modificación),
1.
CONTENIDO DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA DE
LUXEMBURGO EN EL CASO VERKOOIJEN
1.1
Legislación sujeta a examen.
Los dividendos satisfechos por entidades holandesas tributaban en
Holanda por un Impuesto sobre los Dividendos. Este impuesto adopta dos
formas diferentes:
1°. Como impuesto definitivo, caso aplicable cuando los dividendos
son percibidos por quienes no están sujetos al Impuesto sobre la
Renta neerlandés.
2°. Como impuesto a cuenta, que se deduce de la cuota del impuesto
correspondiente a la renta total, cuando lo perciben personas
sometidas al Impuesto sobre la Renta holandés.
Por su parte, la Ley del Impuesto sobre la Renta establecía la
siguiente exención:
“La exención de dividendos se aplicará a los rendimientos
derivados de acciones o participaciones sociales computados como
rendimientos a efectos de determinación del rendimiento integro,
sobre los que se haya practicado la retención del Impuesto sobre
los Dividendos o sobre los que no se haya practicado dicha
retención en virtud del articulo 4, apartado 1, de la Wet op de
dividendbelasting de 1965. Los dividendos quedarán exentos hasta
un límite de 1.000 NLG, sin que dicha exención pueda no obstante
sobrepasar la cuantía de los mencionados rendimientos una vez
descontados
los
gastos
correspondientes
a
los
mismos,
exceptuando los intereses de deudas y los gastos relacionados con
los préstamos recibidos.”
Debe entenderse, según consta en la resolución del Tribunal, que
dicha exención perseguía un doble objetivo: mejorar el nivel de fondos propios
de las empresas y estimular el interés de los particulares por las acciones
holandesas, por una parte; por otra, compensar en cierta medida, en especial
para los pequeños inversores, la doble imposición resultante de la
coexistencia del Impuesto sobre Sociedades, que grava los beneficios de
estas ultimas, y del Impuesto sobre la Renta del accionista, que grava los
dividendos distribuidos por dichas sociedades.
1.2
Hechos de los que resulta el conflicto planteado
El Sr. Verkooijen percibió dividendos de una sociedad belga que
soportaron una retención en la fuente del 25% en Bélgica. En la practica de la
liquidación por su Impuesto sobre la Renta en su país de residencia, Holanda,
la inspección de los tributos no aplicó exención a los dividendos,
considerando que no existía derecho a la misma puesto que los dividendos no
habían estado sujetos al Impuesto sobre los Dividendos. Se debe recordar
que tal impuesto grava únicamente a los dividendos procedentes de
sociedades holandesas.
1.3
Legislación comunitaria aplicable
La sentencia se refiere al artículo 67 del Tratado CE que recogía la
obligación de proceder a la derogación progresiva de las restricciones a los
movimientos de capitales que pertenecen a personas residentes en los
Estados miembros. Este precepto fue derogado por el Tratado de Amsterdam
dado su marcado carácter transitorio. No cabe duda de la vigencia de la
libertad de movimientos de capitales, recogida en el vigente artículo 56.
La resolución también se refiere al artículo 1.1 de la Directiva 88/361,
dictada en desarrollo del citado precepto ya derogado. Con arreglo al mismo:
“Los Estados miembros suprimirán las restricciones a los
movimientos de capitales que tienen lugar entre las personas
residentes en los Estados miembros, sin perjuicio de las
disposiciones que se indican más adelante. Para facilitar la
aplicación de la presente Directiva, los movimientos de capitales se
clasificarán con arreglo a la nomenclatura que se establece en el
Anexo I”.
Tras una exposición razonada, se menciona de forma expresa como el
cobro de dividendos por parte de los socios de una sociedad se entienden
incluidos en el citado anexo.
1.4
Argumentos de las partes en el proceso
Al proceso concurrió, junto con el Gobierno de los Países Bajos, el
Gobierno del Reino Unido. Los argumentos planteados fueron los siguientes:
1°. La disposición legislativa controvertida resulta justificada por la
intención de desarrollar la economía del país, fomentando la inversión de los
particulares en sociedades domiciliadas en los Países Bajos.
2°. La decisión de restringir la exención de dividendos, limitándola
exclusivamente a los dividendos repartidos por sociedades residentes en los
Países Bajos, resulta justificada por la necesidad de preservar la coherencia
del sistema fiscal holandés. La exención de dividendos pretende atenuar los
efectos de la doble imposición económica que se produce al someter a
gravamen, por una parte, los beneficios obtenidos por la sociedad, en
concepto de Impuesto sobre Sociedades, y, por otra parte, estos mismos
beneficios distribuidos en forma de dividendos a los accionistas que sean
personas físicas, en concepto de Impuesto sobre la Renta. La exención de
dividendos queda reservada exclusivamente a los contribuyentes que
perciben dividendos de acciones de sociedades domiciliadas en los Países
Bajos porque sólo estas últimas son gravadas en los Países Bajos por los
beneficios que han obtenido. Cuando la sociedad que reparte dividendos está
establecida en otro Estado miembro, los beneficios obtenidos tributan en
dicho Estado, por lo que no existe en los Países Bajos una doble imposición
que deba compensarse.
3°. Se ha sostenido igualmente que no cabe la posibilidad de
compensar el impuesto sobre los beneficios de las sociedades recaudado por
las autoridades fiscales de otros Estados concediendo una exención de
dividendos a las personas residentes en los Países Bajos que sean
accionistas de dichas sociedades, porque supondría una disminución de
ingresos automática para la Hacienda holandesa, al no haber percibido ésta
el impuesto sobre los beneficios de las sociedades que reparten los
dividendos.
4°. De forma similar, se alegó que, si las autoridades fiscales
holandesas tuvieran que declarar exentos los dividendos procedentes de
acciones de sociedades no establecidas en los Países Bajos, dichos
dividendos escaparían por completo al impuesto en los Países Bajos.
5°. Se añadió además que el hecho de aplicar la exención de
dividendos a los contribuyentes que son accionistas de sociedades
domiciliadas en otros Estados miembros supondría beneficiar por partida
doble a dichos contribuyentes, ya que podrían obtener deducciones fiscales
tanto en el Estado miembro donde se abonan los dividendos como en el
Estado donde se perciben, es decir, en el Reino de los Países Bajos.
1.5
Posición del Tribunal
1°. Frente al primer argumento, se indica que reiterada jurisprudencia
ha mantenido que los objetivos de carácter meramente económico no pueden
constituir una razón imperiosa de interés general capaz de justificar una
restricción a una libertad fundamental garantizada por el Tratado (sentencias
de 28 de abril de 1998, Decker, C-120/95, Rec. p. I-1831, apartado 39, y
Kohll, C-158/96, Rec. p. I-1931, apartado 41).
2°. Respecto a la coherencia fiscal del sistema, el Tribunal observa
que no existe ningún vínculo directo entre la concesión de una exención del
Impuesto sobre la Renta a los accionistas residentes en los Países Bajos en
cuanto a los dividendos percibidos por ellos y la sujeción a gravamen de los
beneficios de sociedades domiciliadas en otros Estados miembros. Se trata
de dos impuestos distintos que recaen sobre contribuyentes distintos.
3°. En cuanto a los argumentos relativos a la pérdida de ingresos que
supondría para el Reino de los Países Bajos la concesión de una exención de
dividendos a aquéllos de sus residentes que sean accionistas de sociedades
domiciliadas en otros Estados miembros, basta con recordar que la reducción
de los ingresos fiscales no puede considerarse una razón imperiosa de
interés general susceptible de ser invocada para justificar una medida
contraria, en principio, a una libertad fundamental (véase en este sentido, en
relación con el artículo 52 del Tratado, la sentencia ICI, antes citada,
apartado 28).
4°. En cuanto al argumento de que los dividendos podrían escapar por
completo de los impuestos de los Países Bajos, la sentencia señala que la
percepción por una persona física residente en los Países Bajos de ingresos
procedentes de acciones o de participaciones sociales de sociedades
domiciliadas en otro Estado miembro no escapa sistemáticamente al
impuesto neerlandés como resultado de la
concesión de la exención de
dividendos; únicamente ocurrirá así cuando el accionista sometido al
Impuesto sobre la Renta neerlandés haya percibido de la sociedad
establecida en otro Estado miembro unos dividendos cuyo importe
no
sobrepase, tras la correspondiente conversión en su caso, los 1.000 NLG o
2.000 NLG exentos, con lo que éste se encontraría en la misma situación que
si hubiera percibido dividendos de sociedades establecidas en los Países
Bajos.
5°. En relación con la alegación basada en la existencia de una
eventual ventaja fiscal para los contribuyentes que perciban en los Países
Bajos dividendos de sociedades domiciliadas en otro Estado miembro, basta
con indicar que es jurisprudencia reiterada que, aun suponiendo que existan
otras ventajas fiscales, su existencia no puede justificar un trato fiscal
desfavorable contrario a una libertad fundamental [véanse, en este sentido,
en relación con el artículo 52 del Tratado, las sentencias de 28 de enero de
1986, Comisión/Francia, 270/83, Rec. p. 273, apartado 21; de 27 de junio de
1996, Asscher, C-107/94, Rec. p. I-3089, apartado 53, y de 21 de septiembre
de 1999, Saint-Gobain ZN, C-307/97, Rec. p. I-6161, apartado 54; en lo que
respecta al artículo 59 del Tratado CE (actualmente artículo 49 CE, tras su
modificación), véase la sentencia de 26 de octubre de 1999, Eurowings
Luftverkehrs, C-294/97, aún no publicada en la Recopilación, apartado 44].
1.6
Pronunciamiento de la resolución judicial
La disposición holandesa controvertida tiene por efecto disuadir a los
nacionales de los Estados miembros que residan en los Países Bajos de
invertir sus capitales en sociedades domiciliadas en otro Estado miembro y
produce igualmente efectos restrictivos sobre las sociedades establecidas en
otros Estados miembros, pues obstaculiza la obtención de capitales en los
Países Bajos por parte de dichas sociedades, en la medida en que los
dividendos que éstas reparten a los residentes neerlandeses reciben un trato
fiscal menos favorable que los dividendos distribuidos por sociedades
establecidas en los Países Bajos, de modo que sus acciones o
participaciones sociales resultan menos atractivas para los inversores
residentes en los Países Bajos que las de sociedades domiciliadas en dicho
Estado miembro.
Ante esta situación, el Tribunal considera que la Directiva 88/361,
aplicable en el momento en que se produjeron los hechos del litigio principal,
ha llevado a cabo la liberalización completa de los movimientos de capitales
y, en su artículo 1, apartado 1, impone a estos efectos a los Estados
miembros la obligación de suprimir todas las restricciones a los movimientos
de capitales. Por tanto, la legislación que analiza la resolución, en su
consideración, constituye una restricción a los movimientos de capitales,
prohibida por el artículo 1 de la Directiva 88/361.
Por otra parte, se señala que la posibilidad que el artículo 73 D,
apartado 1, letra a), del Tratado, en su redacción actual, reconoce a los
Estados miembros, permitiéndoles aplicar las disposiciones pertinentes de su
Derecho fiscal que distingan entre contribuyentes cuya situación difiera con
respecto a su lugar de residencia o con respecto a los lugares donde esté
invertido su capital, ha sido admitida ya por el Tribunal de Justicia. En efecto,
según su jurisprudencia, con anterioridad a la entrada en vigor del artículo 73
D, apartado 1, letra a), del Tratado, disposiciones fiscales que establecieran
determinadas distinciones basadas principalmente en el lugar de residencia
de los contribuyentes podían considerarse compatibles con el Derecho
comunitario, siempre que se aplicaran a situaciones que no fueran
objetivamente comparables (véase, en particular, la sentencia de 14 de
febrero de 1995, Schumacker, C-279/93, Rec. p. I-225), o podían resultar
justificadas por razones imperiosas de interés general, y en particular por
razones de coherencia del régimen tributario (sentencias de 28 de enero de
1992, Bachmann, C-204/90, Rec. p. I-249, y Comisión/Bélgica, C-300/90,
Rec. p. I-305).
Ahora bien, el artículo 73 D, apartado 3, del Tratado precisa que las
disposiciones nacionales a que se hace referencia en el artículo 73 D,
apartado 1, letra a), no pueden constituir ni un medio de discriminación
arbitraria ni una restricción encubierta de la libre circulación de capitales y
pagos tal y como la define el artículo 73 B1.
Finalmente, la restricción de los movimientos de capitales causada por
una disposición legislativa como la controvertida en el litigio principal no
puede estar objetivamente justificada por una razón imperiosa de interés
general desde que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal, objetivos de
carácter meramente económico no pueden constituir una razón imperiosa de
interés general capaz de justificar una restricción a una libertad fundamental
garantizada por el Tratado.
2.
CONCLUSIONES EN RELACION CON LA LEGISLACION FISCAL
ESPANOLA
2.1
Pronunciamientos del Tribunal relevantes desde la consideración
del Impuesto sobre la Renta en España
La situación generada por la legislación holandesa viene a implicar la
exclusión de la norma dirigida a evitar la doble imposición en sede del socio
1
En estos comentarios no se hacen consideraciones sobre la vigencia de los preceptos
estudiados por la resolución judicial, por tratarse de una cuestión que excede sus
pretensiones. De todas formas, si puede indicarse que el Tribunal de Luxemburgo incluye
menciones a los preceptos reguladores de la libre circulación de capitales vigentes tras la
entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, con lo que parece reclamar la plena vigencia de
las conclusiones derivadas del Derecho comunitario derogado en este campo. En todo caso,
parece evidente que las obligaciones establecidas en materia de libre circulación de capitales
en el Tratado CE originario no pueden entenderse desaparecidas hoy, en el que se han
intensificado los principios y libertades establecidas en el mismo.
persona física de una sociedad cuando se tratara de dividendos de fuente
internacional.
A juicio del Tribunal de Luxemburgo, tal normativa debe considerarse
contraria al principio de libre circulación de capitales en la medida en que se
incentiva la inversión en sociedades nacionales residentes frente a la
inversión en sociedades que no lo son, dificultando a éstas la obtención de
capitales en Holanda.
En estas consideraciones, debe tenerse en cuenta la reiterada
jurisprudencia del tribunal que viene a considerar que es una situación
equivalente a la del residente fiscal, en la aplicación de principio de no
discriminación, la que corresponde al no residente que se encuentra sometido
a tributación por la practica totalidad de su renta (casos 279/93, Schumaker y
caso
80/94
Wielcockx).
Esta
conclusión,
precedida
de
la
practica
equiparación, que el Tribunal considera posible, entre residencia fiscal y
nacionalidad (caso 175/88, Biehl). Sobre la base de esta construcción, la
aplicación del principio de no discriminación implica, en el ámbito fiscal, la
consideración del criterio de residencia como manifestación de una relación
entre el Estado y el contribuyente análoga a la de la nacionalidad, de tal forma
que tal principio obliga a tratar igual al residente como al no residente que, de
facto, tributa por la practica totalidad de su renta en el Estado de la fuente.
Entre los comentarios del Tribunal deben considerarse las referencias
a la alegación presentada por las partes que pretende justificar las diferencias
en las leyes fiscales en la utilización de los mecanismos para eliminar la doble
imposición en atención a la fuente nacional o internacional de la renta. Según
mencionan estas últimas, tales diferencias resultan de la propia coherencia
del sistema fiscal. Sin embargo, el Tribunal no ve tal imperativo derivado de la
cohesión de las leyes tributarias; tal afirmación resulta, por otra parte, de
considerar la inexistencia de relación entre el impuesto satisfecho por la
sociedad no residente pagadora del dividendo y el socio residente perceptor
del mismo. En su resolución, el Tribunal recuerda que tal coherencia sí pudo
apreciarse en los asuntos Bachmann y Comisión vs Bélgica, al tratarse de un
mismo y único contribuyente. En tales casos, existía relación entre la
deducción fiscal en un país de primas por contratos de seguro satisfechas por
un contribuyente y la imposición posterior de las prestaciones satisfechas a
éste mismo.
Se podrían hacer diversos comentarios a esta última postura,
derivados básicamente de la concepción de la doble imposición económica,
que precisamente busca ordenar la coherencia del sistema cuando se ve
impedida porque la tributación de una misma renta se produce precisamente
en dos contribuyentes diferentes. En todo caso, el Tribunal no ha sido proclive
a acoger estos argumentos.
Ni siquiera se observa que tal cohesión se pone de manifiesto cuando,
como consecuencia de la concesión de la exención a dividendos de fuente
extranjera, puedan resultar beneficiados los contribuyentes que participen en
sociedades no residentes en la medida que, a la exención interna, puedan
acumular las deducciones fiscales que pudieran resultar procedentes en el
Estado desde el que se abona dicha renta.
Finalmente, se ha rechazado el argumento de que los dividendos
escapen a la tributación en Holanda. Sostiene el Tribunal que esta situación
únicamente se producirá cuando el accionista holandés perciba de
sociedades no residentes dividendos cuyo importe no sobrepase el importe
cuantitativo que constituye él limite para el disfrute de la exención.
2.2
Extensión de las conclusiones del Tribunal al IRPF español
La Ley 40/1998, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas
recoge un mecanismo de integración de los dividendos cuyo objeto ultimo es
la limitación de la tributación de los beneficios de las sociedades de tal
manera que el Impuesto sobre Sociedades se convierte en una suerte de
ingreso a cuenta sobre las rentas de capital y el Impuesto sobre la Renta de
las Personas Físicas somete esas mismas rentas a su propia progresividad y
establece una deducción en la cuota dirigida a eliminar la doble imposición.
El mecanismo previsto en el sistema tributario español es diferente y
más complejo que la mera exención de los dividendos prevista en la Ley
holandesa. Sin embargo, la conclusión que debe extraerse de la resolución
del Tribunal de Justicia de la Unión Europea tiene que ver con las diferencias
que puedan existir entre la tributación de los dividendos dependiendo de su
fuente territorial sin que resulte tan relevante cual sea el mecanismo de
tributación concreto elegido. Esto es, lo relevante es que la ley fiscal ofrezca
una carga sobre las distribuciones de beneficios de sociedades nacionales
que resulte ser menor que la que deba ser aplicable a los procedentes de
sociedades no ubicadas en España.
De acuerdo con lo que se viene comentando, debe atenderse al
diferente régimen fiscal previsto en la citada Ley 40/1998 entre dividendos de
fuente interna o externa. La Ley del IRPF, en los artículos 23.1 letra b) y 66.1,
se refiere exclusivamente a los dividendos satisfechos por entidades
residentes en España; respecto de dividendos de fuente extranjera, solo
dispone la eliminación de doble imposición jurídica derivada de la posible
retención en la fuente sufrida con ocasión del cobro del dividendo, pero sin
que nada se establezca en relación con el impuesto que pueda haber
soportado la sociedad no residente pagadora (articulo 67.2).
Bien es verdad que la resolución del Tribunal no se detiene en la
consideración de los problemas de doble imposición, teniendo en cuenta que
tampoco ha sido éste un argumento exprimido hasta sus últimas
consecuencias por las partes. De la lectura de la resolución parece
desprenderse que el debate jurídico se ha centrado en la falta de tributación
derivada de la aplicación de una norma de exención. Sin embargo, sorprende
de alguna forma la desconexión que la jurisprudencia comunitaria encuentra
entre la tributación de una sociedad y la de sus socios por las rentas
obtenidas de aquella cuando afirma:
“No existe vínculo directo entre la concesión de una exención del
Impuesto sobre la Renta de las Personas a los accionistas
residentes en los Países Bajos en cuanto a los dividendos
percibidos por ellos y la sujeción a gravamen de los beneficios de
sociedades domiciliadas en otros Estados miembros. Se trata de
dos impuestos distintos que
recaen sobre contribuyentes
distintos”.
La reflexión a que parece invitar el Tribunal gira más en torno al
resultado derivado de la aplicación de las leyes fiscales. Así resulta cuando
afirma que:
“Una disposición legislativa como la controvertida en el asunto
principal tiene por efecto disuadir a los nacionales de los Estados
miembros que residan en los Países Bajos de invertir sus capitales
en sociedades domiciliadas en otro Estado miembro. Por otra
parte, los antecedentes legislativos de dicha disposición muestran
claramente que la exención de dividendos y el hecho de reservarla
a los dividendos de acciones de sociedades domiciliadas en los
Países Bajos tenían precisamente por objeto fomentar las
inversiones de los particulares en sociedades domiciliadas en los
Países Bajos, a fin de reforzar los fondos propios de éstas.
Una disposición de este tipo produce igualmente efectos
restrictivos sobre las sociedades establecidas en otros Estados
miembros, pues obstaculiza la obtención de capitales en los Países
Bajos por parte de dichas sociedades, en la medida en que los
dividendos que éstas reparten a los residentes neerlandeses
reciben un trato fiscal menos
favorable que los dividendos
distribuidos por sociedades establecidas en los Países Bajos, de
modo que sus acciones o participaciones sociales resultan menos
atractivas para los inversores residentes en los Países Bajos que
las de sociedades domiciliadas en dicho Estado miembro”.
En consecuencia, las disposiciones del IRPF en España deberán
valorarse al hilo de los resultados diferentes que puedan producir entre
inversiones dentro o fuera del territorio español. Consideraciones acerca de
la doble imposición no parecen argumento suficiente frente a la vigencia de
los principios comunitarios.