capítulo 2: reducción de riesgo por desastres de la inversión pública

CAPÍTULO 2
REDUCCIÓN DE RIESGO
POR DESASTRES EN LA
INVERSIÓN PÚBLICA DE
COSTA RICA
Luis Fallas Calderón
REDUCCIÓN DE RIESGO POR DESASTRES EN LA
INVERSIÓN PÚBLICA DE COSTA RICA
Resumen
CAPÍTULO 2
Luis Fallas Calderón1
Este capítulo analiza la importancia de incorporar la reducción del
riesgo ante desastres (RRD) en la preinversión y ejecución de proyectos
de inversión, como un factor estratégico para el desarrollo, en un
contexto de aumento del grado de exposición asociado a las diversas
amenazas y la fragilidad, pérdidas y daños económicos potenciales
dada la posición geográfica y geológica que presenta Costa Rica. Se
profundiza en la relevancia de la inversión pública en el crecimiento y
desarrollo, y la necesidad de establecer mecanismos y procedimientos
de mitigación y prevención del riesgo, los cuales permitirán incrementar
la vida útil de los bienes o servicios, con el fin de evitar consecuencias
a la población y reducir sobrecostos por mantenimiento, reposición y
reparación de las inversiones. Con el conocimiento científico existente,
es posible mejorar los estudios de preinversión de los proyectos, para
reducir los impactos negativos que afectan la inversión, asegurando
condiciones que generen mayor resiliencia y con ello atender la
dimensión de seguridad humana en el desarrollo.
En el marco del Sistema Nacional de Inversiones (SNIP), se asume la
relevancia de establecer un proceso metodológico orientado a facilitar
condiciones en las instituciones para disminuir los riesgos de los
proyectos; lo cual implica un esfuerzo colectivo de la sociedad y de
las instituciones por capacitar profesionales en la gestión de riesgo,
generar técnicas y conocimientos en la RRD y desarrollar estudios
de casos; con el propósito de facilitar las tareas de emplazamiento;
identificación de vulnerabilidades, cuantificación de daños y pérdidas,
selección de alternativas de mitigación y prevención, y calcular los
costos y beneficios de la incorporación de las inversiones que permitan
una efectiva RRD en los proyectos de inversión pública.
Palabras claves: inversión pública, desarrollo, preinversión.
1Planificador y especialista en políticas de desarrollo, Ministerio de Planificación Nacional y
Política Económica (MIDEPLAN) de Costa Rica. Correo electrónico: [email protected]
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1. Introducción
El análisis del impacto de los eventos naturales, socio-naturales
y antrópicos, cada vez adquiere mayor importancia en el estudio
del desarrollo. Esto se debe a los efectos negativos producidos y las
limitaciones generadas a la población, la economía y por ende al
crecimiento nacional, resultante de una alta vulnerabilidad social y
económica ante los fenómenos hidrometeorológicos y geológicos. Esta
situación condicionante limita el comportamiento económico, social y
ambiental futuro del país.
De conformidad con los principios del Marco de Acción de Hyogo
del 2005, y la oportuna generación de condiciones de cooperación, así
como el apoyo recibido de entidades como el Centro de Coordinación
para la Prevención de Desastres Naturales de América Central
(CEPREDENAC), la Agencia de Cooperación Internacional (AECI),
la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD), Banco
Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo (BID), durante el año
2007, en el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica
(MIDEPLAN) a través de la Dirección de Inversiones, inició un esfuerzo
de investigación y de implementación de instrumentos metodológicos
para incorporar el análisis de la Reducción del Riesgo por Desastres
(RRD) en la formulación y evaluación de los proyectos de inversión,
como parte de los lineamientos, políticas y objetivos de consolidación
del SNIP Costa Rica.
La incorporación de la RRD en la preinversión y por ende en la
inversión, es un proceso que surge de la preocupación de expertos y
autoridades por reducir el impacto de los desastres en el déficit fiscal.
En la actualidad, se presenta la tendencia inevitable de tener que utilizar
los recursos públicos destinados a gastos de capital, en la atención,
recuperación, reposición y mantenimiento de la infraestructura
dañada por los eventos naturales y socio naturales producidos con
mayor frecuencia. Esto genera un alto impacto en las finanzas públicas
y condiciona las posibilidades de crecimiento y desarrollo de las
regiones afectadas y del país en general.
Estimaciones (MIDEPLAN, 2010) sobre los impactos de los desastres
para Costa Rica señalan que las pérdidas promedio “… representan
un 0,83% del Producto Interno Bruto (PIB) durante el período 20052009. Los años que presentan las mayores pérdidas con respecto al
PIB son el 2007 y el 2009 con 1,09% y 1,86% respectivamente.”, lo que
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a la vez representa que las pérdidas anuales en promedio del período
son de “… un 20,01% del gasto del capital realizado por el Sector
Público. Los mayores porcentajes de pérdidas respecto al gasto de
capital se presentaron en el 2007 y 2009, con 32,55% y 31,76%”. Este
comportamiento es consistente con la relación entre el costo de los
daños y el PIB.
Por otro lado, el Informe de Evaluación Global sobre la Reducción
del Riesgo de Desastres (Naciones Unidas, 2011), señala, entre otros
aspectos que muchos “… países han mostrado avances importantes
de reducción de la mortalidad, al menos con respecto a amenazas
meteorológicas”, pero se siguen enfrentando a un mayor grado de
daños y pérdidas en sectores como la infraestructura, producto de
determinados factores que aumentan los riesgos de desastres año con
año, por impactos económicos y sociales de una amplia magnitud.
Lo anterior evidencia la conveniencia de tomar acciones institucionales
que contribuyan a la mitigación y prevención del riesgo de desastres
en los proyectos. En la inversión pública, es urgente la necesidad de
incorporar el proceso de la RRD, desde la base de preinversión del
proyecto (al inicio con el perfil) mediante acciones de mitigación
(reducción de riesgo) o prevención (previsión y control del riesgo). El
objetivo es crear las condiciones de seguridad, calidad y sostenibilidad
en el tiempo de los proyectos, para alcanzar eficacia en el uso de los
recursos públicos destinados a la provisión de bienes y servicios.
Las acciones de prevención y mitigación del riesgo ante desastre
asumidos para el SNIP de Costa Rica, son procedimientos y mecanismos
simples establecidos que se definieron para mejorar la calidad de los
estudios de preinversión, inversión y operación de proyectos, con el fin
de mantener o asegurar la vida útil de los bienes o servicios, disminuir
la posibilidad de efectos adversos en la población y su patrimonio, así
como evitar posibles sobrecostos en el mantenimiento y reparación
de las inversiones, que permitan garantizar el cumplimiento de los
objetivos originados en la concepción misma de los proyectos.
El objetivo del SNIP es impulsar en las instituciones, la aplicación de la
RRD en la inversión, para fortalecer las bases de los proyectos, mediante
un enfoque metodológico establecido, que implica desarrollar acciones
institucionales orientadas a:
• Disponer
de
un
instrumento
metodológico
sencillo,
comprensible y objetivo, que permita calificar y estimar
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el riesgo ante desastre sobre
los proyectos, creando los
procedimientos y mecanismos que faculten a los formuladores
y evaluadores de proyectos realizar en forma adecuada las
tareas que conlleva la toma de decisiones sobre la conveniencia
de la ejecución de los proyectos.
• Implementar acciones que reduzcan el riesgo de desastres en
los proyectos y con ello aumentar calidad, seguridad y la vida
útil, así como mejorar el uso eficiente y eficaz de los recursos
públicos que destinan las instituciones al establecimiento de
inversiones.
• Aportar
procedimientos y mecanismos a las Unidades
Ejecutoras de Proyectos institucionales para facilitar la
implementación de técnicas de aplicación de la RRD, estudios
de casos, entre otros aspectos.
• Establecer condiciones institucionales para la formación de
técnicos y profesionales que puedan continuar avanzando en el
desarrollo metodológico que conlleva una adecuada aplicación
de RRD en la inversión.
El análisis de riesgo se concibe como un proceso orientado a la
valoración e identificación de las vulnerabilidades del proyecto objeto
de estudio, para mitigar y preservar mediante la estimación de posibles
daños y pérdidas que sucederían en el sitio de ubicación del proyecto,
si se presenta la ocurrencia de un evento origen natural, socio-natural
o antrópico, capaz de producir impactos negativos en la construcción
u operación del proyecto; sino se toman las medidas correctivas
respectivas que aseguren la estabilidad de las inversiones realizadas.
2. Enfoque metodológico para la RRD en la inversión
El Estado requiere impulsar constantemente proyectos destinados a
producir bienes y servicios de calidad, con el objetivo de atender las
diversas necesidades de la población, donde las inversiones públicas
deben tener la capacidad de dinamizar y estimular a los diferentes
actores de la sociedad, para participar en forma colectiva o privada en
la generación de nuevos o adicionales proyectos y servicios de creación
de riqueza.
La calidad de los proyectos a diseñar, se convierte en un mecanismo
estratégico para alcanzar el desarrollo nacional y asegurar la eficiencia
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y eficacia en el uso de los recursos públicos, que son escasos ante la
diversidad de necesidades variadas de los sectores. Por lo tanto,
incorporar la RRD se considera un elemento determinante en la
obtención de resultados porque permite la generación de mejores
bienes y servicios de interés nacional, razón por la cual se establece
la importancia de atender la calidad en el tema de la preinversión,
donde el análisis de riesgo es parte de los análisis en dichos estudios,
conforme al ciclo de vida de los proyectos (ver figura 1).
Figura1
Ciclo
de
Vida
del Proyecto
Figura 1. Ciclo de vida del proyecto
PERFIL
PREINVERSIÓN
FACTIBILIDAD
DISEÑO
ELJECUCIÓN
ELJECUCIÓN
EVALUACION
PREFACTIBILIDAD
Fuente:
Elaboración
propia.
El análisis del riesgo por desastres, un componente de la RRD tiene
como objetivo valorar los diferentes riesgos que enfrenta un proyecto,
desde la elaboración del perfil ante posibles amenazas (externas), las
condiciones que puede generar la propia construcción de las obras
(intrínsecas) y las referidas a la operación del proyecto (resiliencia). En
este sentido, es un esfuerzo que contribuye a la mitigación y prevención
del riesgo de desastres. Por lo tanto, es necesario incorporarla desde
el inicio de la preinversión del proyecto (perfil); considerando el
sitio geográfico escogido (localización geográfica), las relaciones del
entorno determinado por el área de influencia del proyecto, así como
atender las diversas necesidades técnicas que conllevan la ejecución y
operación.
Es un estudio prospectivo que comprende el análisis y la reflexión sobre
las condiciones de amenaza, exposición y vulnerabilidad que pueden
conducir u ocasionar desastres (efectos adversos que interrumpen el
funcionamiento normal de las zonas afectadas) por el proyecto. El
objetivo es establecer las acciones de mitigación (reducción de riesgo)
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o prevención (previsión y control del riesgo) requeridas, que permitan
aumentar y garantizar seguridad, calidad, sostenibilidad en el tiempo
y eficacia en el uso de los recursos públicos destinados a la inversión
pública (ver figura 2). Este proceso se conoce como gestión de riesgo a
desastres.
Los requerimientos de información para un adecuado análisis de
RRD van a depender del nivel de la etapa de preinversión en que se
encuentra el proyecto.
No obstante, es fundamental profundizar el análisis desde la etapa de
perfil, para conocer las amenazas y la vulnerabilidad de riesgo, con el
fin de estudiar la selección del sitio o buscar otro lugar, para no incurrir
en costos o medidas de mitigación o prevención que haría imposible
la ejecución del proyecto y obtener la rentabilidad esperada en el
mediano y largo plazo.
Figura 2. Gestión del riesgo por Desastres
Tipos:
-Naturales
-Socio economicos
-Antrópico/
Tecnológicos
Amenazas
(multiamenaza)
-Lugar
-Tiempo
-Frecuencia
R=ƒ (a.v)
-Unidad Social
-Ecosistemas
Reducción de las
Amenazas/
vulnerabilidades
Gestión Prospectiva
-Las decisiones del futuro
NO construyen vulnerabilidades
Factores:
-Exposición
-Fragilidad
-Resistencia
Riesgo
(futuro)
Costos
Fuente:
Elaboración
propia.
Vulnerabilidad
Beneficios
Probabilidades de perdidas y daños
Alternativas
Gestión Correctiva
-Reducir la vulnerabilidad
aceptado que existe
n
nta
me
le
mp
i
Gestión Reactiva
-Reconocer que el riesgo existe,
Preparación y respuesta
La gestión de riesgo se constituye en un esfuerzo metodológico
orientado a la selección de alternativas viables de reducción de
las amenazas y vulnerabilidades de riesgo, de acuerdo con el sitio
propuesto de localización del proyecto, proceso que conlleva conocer
las probabilidades de pérdidas y daños, así como realizar la valoración
de costos y beneficios (figura 2) que implica cada una de las medidas
seleccionadas para la RRD. Adicionalmente, se debe considerar, qué
en todo proyecto de inversión se requiere determinar los beneficios, lo
cual tiene dificultad de identificarlos, pero es fundamental valorarlos
para facilitar la toma de decisiones en relación con la implementación
de las obras.
59
El propósito es valorar las actividades posibles de inversión y operativas
que deben ser consideradas en la ejecución del proyecto para lograr la
RRD, lo que constituye un desafío. En la actualidad en los proyectos
de inversión ante las dificultades de información, la escasez de
investigaciones sobre el tema y la falta de estudios de casos de gestión
integral de riesgos (GiR) en proyectos, se cuentan con limitaciones
que orienten a los planificadores y formuladores de proyectos en
las actividades de aplicación metodológica para fundamentar una
adecuada toma de decisiones.
En las tareas de fortalecer el SNIP Costa Rica, también se concibe la
importancia de realizar el análisis de riesgo en los proyectos, como parte
integral de los estudios requeridos que se debe emprenderse en toda la
fase de la preinversión. El objetivo es lograr que las diferentes etapas
(perfil, prefactibilidad, factibilidad y diseño), cuenten con el análisis y
que las alternativas de RRD escogidas sean valoradas e incorporadas
en forma técnica por las instituciones, como parte del cálculo de los
costos y beneficios que son necesarios de considerar en las diferentes
evaluaciones del proyecto (financiera, costos, y económico social).
En este sentido, el análisis de riego de un proyecto generalmente
requiere la realización de cinco fases (figura 3), con el propósito de
que el estudio genere la información requerida, y para que esta sea
valorada y traducida en costos y beneficios que puedan incorporarse
en el flujo de caja o fondos del proyecto, de acuerdo a la etapa en que
se encuentre en la fase de pre-inversión.
Figura 3. Análisis de riesgo a desastres en proyectos.
Fuente: Elaboración propia.
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Estas fases son:
A. Emplazamiento del proyecto: se realiza una vez definida
la localización o el sitio considerando factores como la
demanda, área de influencia y los aspectos técnicos del
proyecto. En primera instanciase valora los instrumentos de
planificación territorial que existan con respecto al área de
influencia del proyecto escogido, como los planes reguladores
de ordenamiento territorial. El análisis de emplazamiento del
proyecto consiste en determinar restricciones de los eventos
que pueden producir posibles daños y pérdidas económicas,
sociales y ambientales, ante el grado de amenaza de riesgo que
exista por la exposición, fragilidad y resiliencia que presente el
proyecto.
El estudio de identificación de los eventos se recomienda
realizarlo a través de la aplicación de la “Matriz de Análisis
de Emplazamiento de Sitio a Amenazas Naturales y
Socio-naturales para un Proyecto de Inversión en Costa
Rica”elaborada para el SNIP (MIDEPLAN, 2010, anexo 12.1),
con el apoyo de la Unidad de Planificación de la Comisión
Nacional de Prevención de Riegos y Atención de Emergencias
(CNE). Con respeto a la identificación de los eventos antrópicos
es conveniente considerar la Matriz de Incidentes del Programa
9-1-1.
Las matrices establecidas proveen en guías básicas condiciones
que facilitan el análisis a partir de los principales eventos de
amenaza definidos para el país y de acuerdo a la consideración
de indicadores. Esto permite a los formuladores y evaluadores
de proyectos identificar las condiciones de vulnerabilidad y
determinar el grado de exposición de amenazas que pueden
provocar daños o pérdidas de acuerdo con la ubicación y la
concepción técnica del proyecto. Se recomienda resumir la
información de los eventos de amenazas considerando los
requerimientos señalados en el cuadro 1.
B. Identificación de vulnerabilidades: consiste en el proceso de
identificar las condiciones intrínsecas o inherentes que hacen
susceptible al proyecto a sufrir daños o pérdidas; el cuál se
facilita una vez que se haya realizado el emplazamiento del
proyecto, porque el objetivo es conocer el nivel de amenaza que
presenta el sitio de localización del proyecto. Estas condiciones
61
pueden ser determinadas por el grado de exposición y
fragilidad, así como por la capacidad de resiliencia que presenta
el proyecto, cuando se enfrenta a un evento capaz de generar
efectos adversos, daños y pérdidas.
La vulnerabilidad es una condición determinada por factores o
procesos sociales, económicos, políticos y ambientales, que aumenta
la susceptibilidad del proyecto o de una comunidad al impacto de las
amenazas de acuerdo a la capacidad de supervivencia y a la adaptación
al medio. Se supone que la capacidad de supervivencia y de adaptación
ejerció una influencia en el grado de riesgo que puede ser registrado.
La vulnerabilidad reúne en un único concepto todos estos elementos
relativos a los procesos humanos.
La identificación de las vulnerabilidades que presenta el proyecto se
realiza analizando los procesos humanos y las condiciones físicas del
proyecto, mediante el análisis de los factores de exposición2, fragilidad:3
y resiliencia4 .
El análisis de vulnerabilidad del proyecto se facilita ordenando los
resultados o la información obtenida de acuerdo con el cuadro 1. Para
facilitar la comprensión de la aplicación de la RRD se consideró utilizar
un ejemplo relacionado con la construcción de una Delegación Policial
por el Ministerio de Seguridad Pública en Cieneguita, Limón:
2Exposición:
consiste en calificar la exposición del sitio (identificar la ubicación en
coordenadas Latitud y Longitud -grados, minutos y segundos-), en donde se instalará
el proyecto, de acuerdo con el tipo de inversión pública que se trate de ejecutar. La
exposición a riesgo está relacionada con las amenazas que se pueden originar hacia
el proyecto de acuerdo con la ubicación en el territorio y el tipo de actividad que se
desea emprender.
3Fragilidad: está estrechamente vinculada con el componente físico estructural. Es
decir, con las deficiencias y debilidades de las estructuras para absorber los efectos de
las amenazas: por ejemplo, frente al riesgo de sismos y terremoto. La fragilidad física
se traduce en la ausencia de estructuras sismo-resistentes.
4Resiliencia:
capacidad de un sistema, comunidad o sociedad, potencialmente
expuesta a amenazas, a adaptarse a una situación adversa, resistiendo o cambiando,
con el fin de alcanzar y mantener un nivel aceptable en su funcionamiento y estructura.
Se determina por el grado en el cual el sistema social es capaz de auto-organizarse
para incrementar su capacidad de aprendizaje sobre desastres pasados, con el fin de
lograr una mayor protección futura y mejorar las medidas de reducción del riesgo de
desastres.
62
Cuadro 12.1.
Cuadro 1. Identificación de las Vulnerabilidades de Riesgo del
Identificación de las Vulnerabilidades de Riesgo del Proyecto
Proyecto Delegación Policial Cieneguita Limón
Delegación Policial Cieneguita Limón
Determinar Índice
Eventos de
de
Amenazas Amenaza
Fuente: Aplicación de
la Matriz de análisis de
emplazamiento de sitio
a amenazas de desastre
para Costa Rica, y la
Guía de Valoración del
9-1-1 1 para ver eventos
endógenos. 2011.
Factores o Variables de Análisis de Vulnerabilidad
Fragilidad (valoración
física estructural)
Resiliencia (capacidad
de absorción)
El sitio presenta dos o
tres inundaciones por
año, siendo la máxima
de 1 metros, que se
prolonga de 3 a 6 horas.
Es un sitio que para
construir requiere ser
rellenado con dos metros
de altura o bien construir
sobre pilotes
Es baja la capacidad de
de absorción, la inundainundaciones se prolongan de tres a seis horas.
Hay evidencia de sismos
de 6.5 grados en la zona
y que el terreno se
encuentra a una
distancia de 300 metros
de una falla.
Las instalaciones
requieren aplicaciones de
normas sísmicas altas por
su ubicación eventos
sísmicos, y ser suelos
arenosos.
Capacidad media por
sus condiciones
geológicas y que el
terreno tiene que ser
rellenado para
construir.
Exposición
Inundaciones
4,4
Sísmico
3,0
Marino Costero
3,4
Se localiza el terreno en
la zona marítimo
terrestre
Se necesita proteger el
terreno.
Baja capacidad de
soportar un maremoto
y vientos huracanados.
Eólica
2,7
La zona tiene evidencia
de altos vientos y
tormentas eléctricas.
Se debe establecer
medidas de protección
contra vientos y daños
por tormentas eléctricas
Alta capacidad de
resiliencia, pero debe
considerarse medidas
de protección y manejo
para evitar daños por
estos fenómenos.
Endógenos
Accidentes
Tecnológicos
Incendios de
instalaciones
-
Por la actividad y su
ubicación frente a
carretera, el sitio
presenta alta
condiciones a presentar
accidentes.
Requiere medidas de
protección contra
accidentes vehiculares y
por vandalismo.
Baja capacidad de
reducir accidentes.
-
Tiene una alta
probabilidad de
presentar accidentes por
incendios.
Se requiere incorporar un
fuerte componente para
evitar accidentes por
incendios.
Baja capacidad de
evitar este tipo de
eventos
Otros
Fuente: Aplicación de la Matriz de análisis de emplazamiento de sitio a amenazas de desastre para Costa Rica,
y la Guía
de Valoración
del 9-1-1
ver eventos endógenos. 2011.
Del
análisis
de1 para
vulnerabilidad
del proyecto señalado, se
desprende
que el sitio escogido presenta al menos tres amenazas naturales
importantes a valorarse (inundaciones, sísmicas y marino costeras). Lo
anterior conlleva la necesidad de aplicar ciertas medidas de reducción
de vulnerabilidad para aumentar resiliencia, si se desea continuar con
el proyecto en el sitio definido para su instalación.
C. Cuantificación de daños y pérdidas: es el proceso que consiste en
establecer la valoración de las pérdidas y daños que se pueden
presentar, como producto de los factores de vulnerabilidad de
riesgo que se asocia al proyecto. Se reflejan en la valoración de
las probabilidades existentes de que se pueda materializar en
desastres, ante los eventos considerados en el emplazamiento
del proyecto. Las probabilidades de riesgo están relacionadas
con los posibles daños o pérdidas económicas (materiales,
infraestructura, financieras y servicios, entre otros aspectos), así
como las sociales y ambientales.
63
La cuantificación de las pérdidas y daños económicos por desastres
se facilita analizando las vulnerabilidades y clasificándolas de
acuerdo a criterios económicos, sociales y ambientales. Es importante
considerar que la identificación conlleva un análisis técnico cuidadoso
que generalmente realizan especialistas en la materia de valoración
económica y vulnerabilidad.
La precisión y la determinación de estos análisis son fundamentales
para la selección de las medidas de reducción de riesgo que requieren ser
implementadas, para asegurar la duración en tiempo, la sostenibilidad
y la calidad de los proyectos.
D. Selección de alternativas de mitigación y prevención: las medidas
que se requieren emprender para reducir la vulnerabilidad
del proyecto, conllevan necesariamente identificar y escoger
las alternativas viables de gestión prospectiva, correctiva y
reactiva que se requieren incorporar para reducir el grado de
exposición y
fragilidad, así como aumentar la resiliencia
del proyecto. De acuerdo con el emplazamiento realizado
del sitio, las vulnerabilidades establecidas y la cuantificación
de las posibles pérdidas y daños que se puedan presentar
propiamente del proyecto, se requiere seleccionar las medidas
de reducción de riesgo, con el propósito de mejorar la calidad,
aumentar la seguridad, ampliar la vida útil y la rentabilidad
del proyecto.
Cada una de las alternativas de reducción de riesgo establecidas se
clasifican en (prospectivas5 , correctivas6 y reactivas7 ), las cuales se
someten a un proceso de valoración: análisis técnico, factibilidad y
costos; para efectos de facilitar la toma de decisiones en relación a la
implementación. El análisis de las medidas seleccionadas (cuadro 2),
5Proceso para adoptar medidas o acciones orientadas a reducir, prevenir o evitar la
generación de nuevas vulnerabilidades o peligros, constituyendo acciones tales como
regulaciones, iniciativas de inversiones públicas o privadas, planes de desarrollo o
planes de ordenamiento territorial, entre otros.
6Medidas o acciones que buscan reducir el riesgo existente del proyecto y comprende
aquellas actividades orientadas a reubicación de comunidades en riesgo, la
reconstrucción de edificaciones vulnerables, construcción de diques y muros,
limpieza de canales, dragados continuos de ríos, así como acciones de capacitación,
participación y concertación.
7Las alternativas o actividades que se orientan a la reposición y a dar respuesta a los
daños sufridos como producto del evento generador del desastre.
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son aquellas enfocadas a la atención de las vulnerabilidades de riesgo
que han sido escogidas técnicamente, para reducir los daños y pérdidas
que se puedan presentar en la construcción y operación del proyecto.
La escogencia de las medidas de mitigación o RRD debe ser el producto
que se alcanza como parte de la aplicación de un proceso de valoración
realizado en forma detallada y técnica, para identificar las alternativas
que se traducen en los costos de inversión y operación. Las medidas o
acciones de RRD escogidas se consideran condiciones fundamentales
que van orientadas a garantizar la sostenibilidad en el tiempo y en la
eficacia del uso de los recursos que requiere el proyecto.
Cuadro 2. Identificación de las Medidas de Reducción de Riesgo a
Desastres y Cálculo de Costos Ej. Delegación Policial Cieneguita
Limón
Fuente: Elaboración
MIDEPLAN (2011).
E. Cálculo de costos y beneficios de la RRD: los costos y beneficios
por mitigación y prevención de los riesgos a desastres, están
estrechamente relacionadas con las alternativas escogidas para
la mitigación o reducción de riesgo que se requieren atender
en el proyecto. El propósito de la cuantificación de los costos
de inversión y operación, se traducen en beneficios que se
pueden generar como parte de las acciones de reducción de
las causas de las amenazas identificadas en el proyecto. Los
costos de las acciones seleccionadas, considerando el ejemplo
de la construcción de una Delegación Policial por el Ministerio
de Seguridad Pública en Cieneguita Limón, se presentan de
acuerdo al cuadro 2.
En el caso del cálculo de los costos, el proceso de cuantificación consiste
en retomar cada una de las alternativas seleccionadas de acuerdo
65
con la vulnerabilidad del proyecto, para definir la implementación
y establecer sí los costos corresponden a inversión u operación del
proyecto.
Con respecto a los beneficios económicos, estos están
relacionados generalmente con el cálculo de los costos evitados del
proyecto (daños o pérdidas), los cuales pueden ser cuantificados como
ingresos o bien considerados como beneficios cualitativos.
El objetivo de la cuantificación de costos y beneficios de la RRD es
considerarlos conjuntamente con los demás costos del proyecto en la
elaboración del flujo de fondos o caja del proyecto como parte de los
insumos para las evaluaciones: financiera, costos y económico-social;
y con ello establecer los indicadores que permitan conocer la realidad
del proyecto; generándose los resultados que mide el impacto de la
propuesta en el desarrollo nacional.
Los resultados traducidos en costos y beneficios del análisis de riesgo o
la RRD, afectan los datos relacionados con la identificación del proyecto,
mercado, técnico, ambiental, legal, administrativo y presupuestario; lo
cual se refleja en los resultados de las evaluaciones financiera, costos y
económico social.
Pero, también, es información valiosa que se traduce en las conclusiones
y recomendaciones, generando criterios complementarios que
retroalimentan la toma de decisiones sobre la ejecución del proyecto.
3. Los Desafíos para la RRD en la Inversión Pública
El enfoque metodológico de RRD señalado es un esfuerzo institucional
orientado a aumentar capacidades para mejorar la calidad en la
ejecución de proyectos de
inversión pública, constituyendo un
procedimiento de análisis que se debe desarrollar con el apoyo de los
diferentes actores: instituciones, centros académicos, organismos de
cooperación, investigadores y planificadores.
El propósito es fortalecer las capacidades nacionales para comprender
la importancia de los análisis de riegos en la inversión. También,
permiten generar acciones que faciliten la mejora de instrumentos y
técnicas de reducción de la vulnerabilidad de riesgo, establecer estudios
de casos para la comprensión y la aplicación las metodologías, mejorar
los mecanismos de medición y cuantificación de los costos y beneficios
para alcanzar las condiciones que conducen a la incorporación de la
reducción y prevención de riesgo en los estudios de preinversión de
los proyectos.
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En la aplicación de la metodología de RRD en la inversión pública,
se requiere profundizar en una serie de condiciones básicas que son
fundamentales para el establecimiento de una estrategia institucional,
que permita madurar los conocimientos y alcanzar en forma conjunta
procedimientos y mecanismos destinados a avanzar en la aplicación
del proceso de incorporación del riesgo a desastres en la preinversión.
Lo anterior inplica establecer diversas acciones, tales como:
•
Emprender acciones permanentes de capacitación y formación
del recurso humano en las diferentes instituciones, que
tienen la responsabilidad de implementar las actividades
de identificación, formulación, evaluación y ejecución de
proyectos en el marco del SNIP, considerando la dimensión del
riesgo a desastres.
•
Incentivar la creación y la revisión del marco legal existente
de inversión pública, para incorporar la RRD en las tareas
institucionales, destinado al establecimiento de condiciones
técnicas legales que permita mejorar las actividades del Estado
en relación a la calidad de los proyectos y al uso eficiente y
eficaz de los recursos públicos.
•
Crear y mantener alianzas de cooperación con diferentes
entes académicos, organismos internacionales y centros de
capacitación especializados en las tareas de RRD, especialmente
con aquellas que trabajan en la preinversión y ejecución de
proyectos.
•
Fomentar el desarrollo de estudios de casos e indicadores
que permitan documentar la incorporación de la RRD en
los proyectos, considerando las diferentes áreas temáticas
y métodos que ayuden a mejorar la información, así como
conocimientos y condiciones de aplicación de los análisis de
riesgo en la preinversión.
•
Establecer metodologías, guías y procedimientos de cálculo de
RRD en la inversión, en especial en temas como la cuantificación
de beneficios económicos de la inversión en RRD, que permitan
los análisis económicos sociales.
•
Estimular la cooperación en la capacitación y formación de
funcionarios del Sector Público e investigadores, así como
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la generación de cuadros profesionales relacionados con la
gestión del riesgo, mediante el establecimiento de mecanismos
de cooperación con entidades como el Programa Gestión por
Resultados del Banco Interamericano de Desarrollo (PRODED/
BID), EIRD, CEPREDENAC, el Instituto Centroamericano de
Administración Pública (ICAP), el Instituto Latinoamericano
de Planificación Económica y Social de la Comisión Económica
para la América Latina (ILPES/CEPAL), entre otras.
La visión de desarrollo nacional debe tener implícito el análisis y la
implementación de iniciativas claramente identificadas que ayuden a
disminuir la alta vulnerabilidad de riesgo construido y cuyos efectos
amenazan con generar eventos de desastres a lo largo del territorio
nacional. Es de gran importancia tomar decisiones lo antes posible
para reducir y prevenir el riesgo de desastres que plantea desafíos
latentes para la sociedad.
4. Lecciones aprendidas
La aplicación de RRD en la inversión, a partir del 2007 con la creación
del SNIP, ha mostrado la necesidad de realizar investigaciones
sobre el tema, revisar los procesos de preinversión que permita la
incorporación de la GiR, establecer alianzas estratégicas destinadas a
obtener cooperación y asistencia técnica, mejorar las metodologías e
instrumentos utilizados para considerar las medidas de mitigación y
prevención del riesgo a desastres en la inversión pública, entre otros
aspectos.
Las acciones que se han emprendido están destinadas
a generar capacidades y condiciones en las Unidades Ejecutoras
institucionales y por ende en los profesionales y funcionarios
encargados de impulsar las actividades requeridas para aumentar la
calidad de la inversión pública que se requiere ejecutar en el país.
En estos esfuerzos de posicionamiento del tema de la GiR, se requiere
compromisos institucionales y contar con la cooperación de diferentes
entidades y expertos relacionados, que han estado interesados en
aumentar las capacidades nacionales para concientizar y establecer
condiciones que faciliten la aplicación de instrumentos metodológicos
para la reducción y la prevención del riesgo en las actividades de El
Estado y en la sociedad en general.
Entre las lecciones aprendidas durante estos años de trabajo en el SNIP,
con la incorporación de la RRD en la preinversión destinada mejorar la
68
ejecución de los proyectos, se puede destacar aspectos fundamentales
como los siguientes:
• Los impactos generados en el país y en algunas subregiones,
ante la altavulnerabilidad construida a los desastres, genera
cada vez más una mayor conciencia en la sociedad, y las
instituciones sobre la importancia de fortalecer las tareas
relacionadas con la seguridad humana, el crecimiento y el
desarrollo.
• Los centros de investigación, profesionales, técnicos y
organizaciones sociales y productivas manifiestan interés
en la GiR en la inversión, pero también tienen dificultades
para aplicar acciones concretas que incorporen las medidas
requeridas de RRD en las actividades cotidianas.
• La aplicación de metodologías y técnicas de RRD en la inversión
pública es un reto para las Unidades Ejecutoras de Proyectos
Institucionales que buscan generar capacidades y aumentar la
resiliencia en los proyectos.
• Las entidades planificadoras, presupuestarias y contraloras
tienen necesidad de establecer procedimientos y mecanismos
adecuados para reducir la vulnerabilidad de riesgo en la
inversión, estimuladas por el impacto negativo que genera en
las finanzas públicas, ante el uso cada vez mayor de los gastos
en capital que deben ser trasladados a la atención, recuperación
y mantenimiento de las inversiones.
• El sector académico está anuente a participar en la generación
de alianzas para estimular la gestión de conocimientos y
establecer metodologías para la implementación de políticas;
pero es necesario aumentar la participación y el apoyo del
Sistema Nacional de Prevención y Emergencias.
• La formación de profesionales en la gestión de riesgo, juega un
rol fundamental en la creación de capacidades y condiciones
que facilite la incorporación de la RRD en la formulación y
evaluación de proyectos de inversión.
• Los estudios de casos en proyectos constituyen un paso vital
para orientar y generar mayores experiencias, así como técnicas
de análisis que permita considerar la RRD en los proyectos.
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• La planificación territorial de acuerdo con los Planes
Reguladores de Ordenamiento Territorial vigentes ayudan a la
RRD, no son suficientes para un adecuado análisis del riego de
desastres en las inversiones, por lo que existen requerimientos
metodológicos-adicionales convenientes de aplicar en el
tratamiento de este tipo de riego en los proyectos.
• El tema de la incorporación del riesgo a desastres, requiere
constancia y prudencia para avanzar ante las dificultades
y limitaciones que se presentan para canalizar los recursos
requeridos que son necesarios para impulsar las actividades que
se deben realizar en nuestro país, en relación con la adecuada
GiR y la adaptación al cambio climático (ACC).
El establecimiento de capacidades nacionales para aumentar la calidad
de la inversión mediante la incorporación de la dimensión de la RRD,
es posible a través del acompañamiento y la incorporación de una
mayor cantidad de profesionales que se interesen en resolver los temas
metodológicos que implican la aplicación en la inversión conforme a
lo señalado. Pero también se requiere disposición institucional para
aplicar dichos esfuerzos, en las tareas que permitan garantizar una
adecuada formulación y evaluación de los proyectos.
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5. Conclusiones
Los problemas de las sociedades, la necesidad del crecimiento
y desarrollo, el ejercicio de la planificación son conceptos
interrelacionados de una amplia discusión actual que tienden por lo
general a confundirse. En particular, especialmente cuando se espera
que la planificación como método resuelva con “magia” los problemas
que afectan el bienestar de los grupos sociales y territorios. La tarea
de la planificación prospectiva implica imaginar, vislumbrar y decidir
una estrategia, como un proceso de transformación de continuidad e
innovación que requiere inteligencia, responsabilidad y sensibilidad
para pensar que el cambio no es ruptura, abandono y negación de lo
logrado. Por el contrario, es la oportunidad de mejorar lo existente y
encarar el compromiso del futuro, con una visión de conjunto en forma
concertada.
La RRD en la inversión, lleva implícito replantear de manera positiva
los estudios de preinversión, para considerar las medidas que deben
ser implementadas en la búsqueda por mejorar la calidad de los bienes
y servicios que requerimos como sociedad, porque las pérdidas son
constantes dada la alta vulnerabilidad que se ha construido y que se
pone en evidencia actualmente con el incremento de la afectación por
impacto de eventos geológicos, hidrometereológicos y tecnológicos.
Los pasos que se requieren dar en las instituciones costarricenses
son vitales y requieren el establecimiento de una cultura tendiente
a incorporar la seguridad humana como parte de la estrategia por
emprender el desarrollo sostenible.
Esta incorporación de la GiR en la inversión y en otras áreas temáticas
como los seguros y el ordenamiento territorial, es posible, si existe
voluntad y se establecen condiciones en la sociedad para generar la
motivación en las instituciones como en los centros de formación para
formar cuadros profesionales y técnicos con capacidades de enfrentar
retos que implica la GiR y la ACC. En este sentido, es fundamental
la generación de liderazgo en las entidades públicas y establecer
compromisos duraderos para contar con mejores condiciones que
coadyuven a la sostenibilidad del país, y con ello facilitar condiciones
para promover el crecimiento y el desarrollo.
Hoy en día es evidente la necesidad de la elaboración de políticas y
lineamientos nacionales en materia de reducción de riesgo, que deben
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estar reflejados en los planes nacionales de desarrollo8 y por ende en
los planes estratégicos sectoriales, regionales e institucionales; así como
en otros sectores de la sociedad. El marco legal existente, fortalece y
orienta a las instituciones costarricenses a tomar las medidas requeridas,
que aseguren que los proyectos de inversión estén destinados a ser
implementados en las mejores condiciones para alcanzar la calidad en
los bienes y servicios requeridos por los ciudadanos.
¿Somos conscientes de los retos que impone la evolución de la sociedad?
No sabemos si todos estamos comprendiendo la importancia de la
RRD en los proyectos, pero al menos existen instancias y profesionales
que inician el camino que nos permitirá avanzar en esta noble tarea de
asegurar la inversión pública del país y con ello elevar el nivel de vida
de los ciudadanos.
8Plan
Nacional de Desarrollo 2011 – 2014. Capítulo 10.
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6. Bibliografía
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