en medellín están gravados con ica servicios de salud

CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN CUARTA
Consejera Ponente: CARMEN TERESA ORT1Z DE RODRÍGUEZ
Bogotá D.C. cuatro (4) de septiembre de dos mil catorce (2014)
Radicación:
Demandante:
Demandado:
05001233100020020460401 (19039)
ANA LUCÍA BARRIENTOS RESTREPO
MUNICIPIO DE MEDELLÍN
Asunto:
Acción cíe nulidad
FALLO
Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la
sentencia del 30 de diciembre de 2009, proferida por el Tribunal Administrativo de
Antioquia, que dispuso1;
"ATO PRONUNCIARSE sobre la nulidad de los artículos 71 (parcial) y 97 (parcial)
efe/ Decreto N". 710 de 2000, el articulo 40 (parcial) cte/ Acuerdo AT. 61 de 1999 y
ios artículos 3 (parcial) y 140 (parcial) del Acuerdo N*. 50 de 1997 por io expuesto
en la parte motivo".
LA DEMANDA
La ciudadana Ana Lucía Barrientes Restrepo, en ejercicio de la acción prevista en
el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, demandó la nulidad parcial
de los artículos 8° y 140 del Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999,
expedidos por el Concejo Municipal de Medeilín y 71 y 97 de! Decreto 710 de
2000, proferido por el Alcalde de Medéllín, cuyos apartes se subrayan a
continuación:
,"
"ACUERDO MUNICIPAL tf° 50 DE 1997
Pornwcfío ete/ cual sv expido e*/ estatuto qu<* regula e/ impuesto efe industria y
comercio y e/ </c avisos y tableras y oirás disposiciones.
' Foilos 2Í5 e 223 cíe/ cuaderno cto antocedontes
/
05W1233í0002002WflM 01 (19Q3&I
Ador. ANA LUC¡A EARR/EA/rOS RESTREPQ
Nulidad simple
EL CONCEJO DE MEDELLÍN, en uso de sus atribuciones constitucionales y
legales, en espeaal de las conferidas porta Constitución Política en su
articulo 313 numeral 4 y la Ley 383 de 1997
ACUERDA:
ARTICULO 8°. Actividad de servicio. Son actividades de servido las dedicadas a
satisfacer necesidades de la comunidad, mediante la realización de una o varias de
las siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y comidas; servicio de
restaurante, cafés, hoteles, casas de huéspedes, moteles amoblados, transportes y
aparejeros, formas de intermediación comercial, tales como el corretaje, ¡a
comisión, los mandatos y la compraventas y administración de inmuebles; servicio
de publicidad, interventoria, construcción y urbanización, radio y televisión, clubes
sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías, servicio de portería
y vigilancia, servicios funerarios, talleres de reparaciones eléctricas, mecánicas,
automoviliaríQS y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de cines y arrendamiento
de películas y de todo tipo do reproducciones que contengan audio y video,
prenderías, los servicios profesionales prestados a través de sociedades regulares
o de hecho, servicios de salud, y _ seguridad integral, servicios públicos básicos,
servicios públicos domiciliarios, telecomunicaciones y demás servicios no
especificados, o en general toda tarea, labor o trabajo ejecutado por persona
natural o jurídica, por sociedad de hecho o cualquier sujeto pasivo, sin que medie
relación laboral con quien contrata, que genere una contmprestación en dinero o
en especie y que se concrete en la obligación de hacer, sin importar que en ella
predomine el factor material o intelectual.
ARTÍCULO 140. Lo códigos de actividad y tarifas de industria y comercio (...) son
las siguientes:
| Servicios
(...)
Código
306
\ Descripción
Servicios
básicos
de
telecomunicaciones,
servicios
públicos
domiciliarios
de
telecomunicaciones.
Telecomunicaciones
en
general.
Servicios de salud v de seQUrídad
social integral. Televisión por cable.
satélite o similares. Exhibición de
películas. Video. Programas de
televisión. Demás actividades de
servicio no clasificados.
Tarifa
10.0
por mil
"ACUERDO MUNICIPAL W° 61 DE 1999
"Por medio del cuaí se unifican normas sobre Tributos Municipales, se
conceden unos beneficios tributarios y se racionaliza el proceso de
discusión de las liquidaciones de los impuestos municipales",
EL CONCEJO DE MEDELLÍN en uso de sus atribuciones constitucionales y
legales
D
Rarffcatto 050012331000200204604 Oí (19039)
Ador: ANA LUC¡A BARRUNTOS RESTRZPO
Nulidad simple
ACUERDA:
(...)
ARTÍCULO 40 Sustituir el Articulo 140 del Acuerdo 50/97, y quedaré así:
Los códigos de actividades y tarifas de Industria y Comercio (expresados en miles),
son los siguientes:
308
Servicios básicos de telecomunicaciones. Servicios públicos domiciliarios de
telecomunicaciones. Telecomunicaciones en general. Servicios de salud y
seguridad integral. Televisión por: cable, satélite o similares. Exhibición de
películas. Videos. Programación de televisión. Talleres de reparación en general.
Restaurantes sin venta de licor. Salsamentarías. Reposterías. Cafeterías. Salones
de Té. Charcuterías. Cigarr'erlas. Demás actividades de servicios no clasificadas
en los códigos anteriores. 10.0 por mil.
"Decreto 710 del 7 de julio de 2000
Por el cual se expide el cuerpo jurídico que compila /as normas vigentes en
materia de tributos municipales.
EL ALCALDE DE MEDELLÍN, en ejercicio de sus facultades legales y en
especial las otorgadas por el artículo 43 del Acuerdo 61 del 30 de diciembre
de 1999
DECRETA:
ARTÍCULO 71; ACTIVIDADES DE SERVICIO: Son actividades de servicio las
dedicadas a satisfacer necesidades de la comunidad, mediante la realización de
una o varias de ¡as siguientes o análogas actividades: expendio de bebidas y
comidas; servicio de restaurante, cafés,' hoteles, casas de huéspedes, moteles
amoblados, transportes y aparcaderos, formas de intermediación comercial, tales
como el corretaje, la comisión, los mandatos y la compraventas y administración de
inmuebles; servicio de publicidad, interventoria, construcción y urbanización, radio
y televisión, clubes sociales, sitios de recreación, salones de belleza, peluquerías,
servicio do portería y vigilancia, servicios funerarios, talleres de reparaciones
eléctricas, mecánicas, automoviliarías y afines, lavado, limpieza y teñido, salas de
cines y arrendamiento de películas y de todo tipo de reproducciones que
contengan audio y video, prenderías, los sefvicios profesionales prestados a través
de sociedades regulares o de hecho, servicios de salud v seguridad integral,
servicios públicos básicos, servicios públicos domiciliarios, telecomunicaciones y
demás servicios no especificados, o en general toda tarea, labor o trabajo
ejecutado por persona natural o jurídica, por sociedad de hecho o cualquier sujeto
pasivo, sin que medie relación laboral con quien contrata, que genere una
contraprestación en dinero o en espede y que se concrete en la obligación de
hacer, sin importar que en ella predomine el factor material o intelectual.
Rarf!'cac/0 05GOÍ233fOGQ2G02(M5(M Oí (Í9039)
Actor. ANA LUCÍA BARRIENTOS RESTREPQ
Nulidad shnpte
ARTÍCULO 97: Los códigos de actividad y tarifas de industria y comercio
(expresados en miles) son los siguientes:
(...)
308
Servicios básicos de telecomunicaciones. Servicios públicos domiciliarios de
telecomunicaciones. Telecomunicaciones en general. Servicios de salud v
seguridad integral. Televisión por cable, satélite o similares. Exhibición de
pelfculas. Videos. Programación de televisión. Talleres do reparación en general.
Restaurantes sin venta de licor. Salsamentarías. Reposterías. Cafeterías. Salónos
de Té. Charcuterías. Cigarrerías. Demás actividades de servicios no clasificadas
en los códigos anteriores. 10 x mil.
Invocó como normas violadas los artículos 48, inciso quinto y 313 numeral 4 de la
Constitución Política; 36 numeral 2 literal d) y 39 de la Ley 14 de 1983; 9°, 54,
literal g) y 155 de la Ley 100 de 1993 y 31 numeral 7 de la Ley 136 de 1994.
El concepto de la violación lo desarrolló así:
Indicó que si bien las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de
sus intereses, deben hacerlo dentro de los límites de la Constitución Política y la
ley.
Manifestó que el literal d) numeral 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1993 prohibe a
los municipios gravar con el impuesto de industria y comercio a las entidades
prestadoras de servicio de salud.
Señaló que los recursos de las entidades que hacen parte del Sistema de
Seguridad Social Integral y, en particular las instituciones prestadoras de salud
como hospitales públicos y privados adscritos o vinculados al Sistema Nacional de
Salud no deben ser gravados con el impuesto de industria y comercio.
Que el artículo 9° del Decreto 356 de 1975 disponía que las entidades de derecho
privado que presten servicios de salud a la comunidad, por el solo hecho de
hacerlo, se entienden vinculadas al sistema. Que, asimismo, el artículo 5° de la
Ley 10 de 1990, que derogó la norma mencionada, establece que el sector salud
está integrado por el subsector oficial y el subsector privado, "conformado por
todas las entidades o personas privadas que presten servicio de salud".
Rarffcacto Q5Q012331QQQ2Q02Q4WI01 (1S039J
Ador. ANA LUClA BARRO/TOS RESTREPQ
Nulidad simple
Agregó que el Consejo de Estado en sentencia del 2 de marzo de 20012, concluyó
que ias entidades de derecho privado que presten servicios de salud a la
comunidad, por ese solo hecho se entienden vinculadas al sistema nacional de
salud y que, en desarrollo de esa interpretación, estas entidades no pueden ser
gravadas con ICA.
Afirmó que el artículo 155 de la Ley 100 de 1993 dispone que el Sistema General
de Seguridad Social en Salud está integrado por las instituciones prestadoras de
servicios de salud, públicas, mixtas o privadas.
Que desde 1975 las entidades públicas o privadas que presten servicios de salud
están adscritas al sistema nacional de salud o sistema general de seguridad social
en salud y, en esa medida, la prohibición de gravarlas con ICA, establecida por la
Ley 14 de 1933, continúa para las entidades territoriales.
Manifestó que e! artículo 48 de la Constitución Política establece que "no se
podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social
para fines diferentes a ella", mandato reiterado por el artículo 154 de la Ley 100 de
1993.
Refirió la sentencia de la Corte Constitucional C-828 de 2001, para señalar que los
ingresos que provienen del POS son recursos parafiscales que tienen una
destinación específica y exclusiva: atender las necesidades de la seguridad social;
que, en esa medida, no pueden destinarse a fines diferentes, corno lo sería el
pago de impuestos.
Advirtió que los recursos que exceden los procedentes del POS son susceptibles
de ser gravados con impuestos diferentes del de industria y comercio, pues para
este existe una prohibición legal, esto es, la Ley 14 de 1983. Que, por lo tanto, el
municipio de Medellín no puede desconocer la expresa prohibición legal de gravar
con ICA a quienes presten servicios de salud.
Dijo que las normas acusadas no distinguen los recursos de quienes prestan
servicios de salud, pues se (imitan a establecer una tarifa única del 10 por mil para
?£xp. 1Q88Q
Radicado 05<Wí2331000a»2(MeG4 01 (19039)
Actor ANA LUCÍA BARRUNTOS RESTREPQ
A \
Nulidad simple • ^
ios ingresos derivados de la prestación de los servicios de salud, dentro de ios
cuales quedan comprendidos los que provienen del POS que, como antes se
precisó, son recursos parafiscales, razón por la que resultan ilegales.
Adujo que el Consejo de Estado ha considerado que la determinación de
las
actividades análogas enunciadas por el legislador debe hacerse teniendo en
cuenta las actividades similares o semejantes enunciadas por él, pues es lo que
fija el hecho generador del impuesto de industria y comercio; que, además, la
Corte Constitucional ha señalado que dichas actividades son claramente
doterminables, con criterio de similitud o semejanza.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
El Municipio de Medellín se opuso a las pretensiones de la demandante3.
Indicó que, en materia de impuestos, las entidades territoriales gozan de
autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la
Constitución y la ley; que esa autonomía no es absoluta.
Precisó que el artículo 38 de la Ley 14 de 1983 definió las actividades de servicio,
pero cuando las enumeró no !o hizo de manera taxativa sino de manera
enunciativa.
Indicó que los servicios de salud son actividades de servicio pues están
encaminadas a satisfacer necesidades de la comunidad; que las actividades de
servicio
pueden ser gravadas sin necesidad de que estén enunciadas
taxativamente en la ley.
Manifestó que el articulo 39 de la Ley 14 de 1983, en el literal d) prohibe gravar
con el impuesto de industria y comercio los hospitales adscritos o vinculados al
sistema nacional de salud; que la norma favorece a los hospitales del sector
público, por su carácter de entidades públicas, más no por ser entidades
prestadoras de salud y excluye a las clínicas privadas.
3
Folios 149 ü 159 del cuaderno cto antecedentes
05001233100020020460401 (19039)
Ador. ANA LUCÍA BA8RIENJOS RbSTREPG
Nulidad simple
Explicó que las entidades que se transformaron en EPS, con la Ley 100 de 1993,
no han sido excluidas de gravámenes por su naturaleza privada y, por eso, la Ley
788 de 2002 trató de incluirlas, pero solo fue posible en lo relacionado con e¡
porcentaje de pago por capitación.
Como soporte de su afirmación, aludió a las sentencias de la Corte Constitucional
C-245 de 2002 y C-1040 de 2003.
Finalmente, advirtió que el Concejo de Medellín expidió el Acuerdo 57 de 2003,
por medio del cual se adoptó el Estatuto Tributario para el municipio.
SENTENCIA APELADA
Mediante sentencia del 30 de septiembre de 2009, el Tribunal Administrativo de
Antioquia consideró que el artículo 183 del Acuerdo 57 de 2003 derogó los
acuerdos municipales que hacían referencia a la parte sustantiva de los tributos y
a los beneficios tributarios; estimó que al estar derogadas las normas demandadas
no era necesario pronunciarse sobre la nulidad invocada.
Refirió que el Concejo de Medellín, al manifestar su intención de derogar los
acuerdos, incluyó también la atribución otorgada a! alcalde para que "mediante
decreto compile los acuerdos vigentes sobre todos los tributos municipales",
La decisión de "NO PRONUNCIARSE" sobre los cargos de nulidad planteados en
la demanda mereció el salvamento de voto de la Magistrada Beatriz Elena
Jaramillo Muñoz, que consideró que era necesario examinar la legalidad del acto
administrativo derogado, en virtud de los efectos que pudo producir mientras
estuvo vigente.
RECURSO DE APELACIÓN
Inconforme con la decisión de primera instancia, la demandante interpuso recurso
de apelación en el que solicitó revocar la sentencia impugnada y, en su lugar,
acceder a las súplicas de la demanda4.
4
Folios 227 a 235 de/ cuaderno c/c antecedentes
^\
}
facfe/0
050Üí233fCOQZOOZ04604 Oí (1S039¡
Ador: ANA LUCÍA BARWENTQS RES7REPO
Nulidad simple
Indicó que es necesario un pronunciamiento de fondo sobre la nulidad de una
norma demandada, aún cuando la misma no se encuentre vigente.
Precisó que la derogatoria de una norma no sustrae a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo de pronunciarse sobre su legalidad o ilegalidad, en la
medida en que durante el tiempo de vigencia pudo haber producido efectos
jurídicos.
Que, por lo tanto, no era procedente ni ajustado a derecho que el a-quo decidiera
inhibirse de fallar; que viola el derecho de acceso a la administración de justicia.
Respecto del fondo del asunto, reiteró tos cargos planteados en la demanda,
relacionados con la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio
a las instituciones prestadoras de salud.
Agregó que, conforme con sentencias del Consejo de Estado, las entidades que
prestan servicios de salud, independientemente de la naturaleza jurídica y de la
fuente de ios ingresos, no están sujetas al ICA, en lo relacionado con los ingresos
percibidos por la prestación de esos servicios.
Insistió en que los servicios de salud no hacen parte de los servicios previstos
como gravados en el artículo 36 de la Ley 14 de 1983, ni de los considerados
como análogos de los mismos; que, por lo tanto, gravarlos con ICA es
absolutamente ilegal.
ALEGATOS DE CONCLUSIÓN
La demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y en el recurso de
apelación.
El Municipio de Antioquia y el Ministerio Público no intervinieron en esta etapa
procesal.
Radicado 05001Z3310002ÜOZOW4 01 (19039)
Ador. ANA LUCÍA SARMIENTOS RESTREPO
Nulidad simple
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De acuerdo con los términos de! recurso de apelación, corresponde a la Sala .
determinar la legalidad de los artículos 8° y 140 del Acuerdo 50 de 1997; 40 del
Acuerdo 61 de 1999, expedidos por el Concejo Municipal de Medellín; 71 y 97 del
Decreto 710 de 2000, proferido por ei Alcalde de Medellín.
En la sentencia apelada, el Tribunal Administrativo de Antioquia no se pronunció
sobre las pretensiones de la demanda porque consideró que el artículo 183 del
Acuerdo 57 de 2003, expedido por el Concejo de Medellín, derogó los acuerdos
municipales que aluden a la parte sustantiva de los tributos-y a los beneficios
tributarios que le sean contrarios, entre ellos los Acuerdos 50 de 1997 y 61 de
1999. Que igual situación se presentó respecto del Decreto 710 de 2000, porque
fue expedido por el Alcalde de Medellín en ejercicio de las facultades otorgadas
por un acuerdo derogado.
Para la actora, la derogatoria de una norma jurídica no inhibe a la jurisdicción de lo
contencioso administrativo de pronunciarse sobre la legalidad o ilegalidad de
aquella, en la medida en que durante el tiempo de vigencia pudo producir efectos
jurídicos.
En ese contexto, la Sala analizará el cargo relacionado con el control de legalidad
de normas derogadas y t de ser procedente, se pronunciará respecto del asunto de
fondo, esto es, el impuesto de industria y comercio para las instituciones
prestíidoras del servicio de salud.
En el caso en cuestión, la actora solicita la nulidad parcial de los artículos 8° y 140
del Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999; 71 y 97 del Decreto 710 de
2000, que gravan con el impuesto de industria y comercio las instituciones
prestadoras del servicio de salud.
El Concejo del municipio de Medelíín expidió el Acuerdo 57 de 2003, por medio del
cual adoptó el estatuto tributario y ei régimen sancionatorio. En el articulo 183
dispuso:
"Articulo 183. Vigencia y derogatorias. El presente Acuerdo rige desde el
primero de Enero del Año 2004, y deroga los Acuerdos Municipales que hacen
r,
'
')/
6-
10
Actor ANA LUCÍA BARRIENJQS RESTREPQ
Nulidad simple
referencia a la parte sustantiva de los tributos y a /os beneficios tributarios que fe
sean contrarios".
De lo anterior, advierte la Sala que las normas acusadas fueron derogadas por el
Acuerdo 57 de 2003, teniendo en cuenta que todas ellas hacen referencia a
elementos del tributo, es decir, se trata de normas de carácter sustantivo, puede
concluirse que a! momento de solicitar su nulidad, ya no hacían parte del
ordenamiento jurídico deí municipio de Medellín pues hablas sido derogadas.
No obstante, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, la
derogatoria no tiene efectos retroactivos, de modo que las normas que se
encuentran en esa condición son objeto de control de legalidad por parte de la
jurisdicción de lo contencioso administrativo, en razón de los efectos y las
situaciones jurídicas que no se encuentren consolidadas.
En este sentido ha manifestado la Sala que "es suficiente que una norma jurídica
de carácter general haya tenido vigencia por un pequeño lapso, para que la
jurisdicción de lo contencioso ante una demanda en su contra deba pronunciarse
sobre su legalidad"5. Igualmente en sentencia del 2 de noviembre de 2001 se
consideró que:
"El Consejo de Estado reiteradamente ha sostenido que la derogatoria de un acto
administrativo o su decaimiento no significa que la Jurisdicción de lo Contencioso
Administrativo pierda IB competencia para decidir sobre su legalidad y declarar su
nulidad, si es del caso. Durante la vigencia los actos administrativos de carácter
general producen efectos, crean situaciones particulares y concretas y es posible
que aún no estén consolidadas, por lo cual si con ese acto se vulneró el orden
jurídico la única forma de restablecerlo a plenitud es con la declaratoria de nulidad,
porque los efectos de tal declaración se remontan al momento de su entrada en
vigencia, mientras que la derogatoria surte efectos hacia el futuro.'*
Las aludidas razones son aplicables al caso analizado, porque a pesar de que las
normas demandadas perdieron validez, su legalidad fue controvertida y es posible
que existan situaciones jurídicas particulares y concretas que se afecten con la
determinación que sobre su legalidad se profiera.
Por lo tanto, procede la Sala a realizar el control de legalidad de las normas
demandadas.
5 Consejo de Estafo, Sección Cuarta, sentencia del 4 cié septiembre de 1998, Exp. 8727, C.P. Dr. Julio Correa destrepo.
« Consejo tío Estado, Sección Cuarta, sentencia del 2 efe noviembre de 2001, Exp. 11857, CP. Ora. Maña Inés Qrtiz
Barbosa.
11
Actor. ANA LUCÍA BARRUNTOS RESTREPO
Nulidad simple
Sujeción de las clínicas y hospitales ai impuesto de industria y comercio,
avisos y tableros
Sobre el tema en discusión, la Sala se ha pronunciado en varias oportunidades, en
el sentido de precisar que los servicios de salud prestados por entidades privadas
como las clínicas, hacen parte del sistema nacional de salud y que no están
sujetos al impuesto de industria y comercio7.
El artículo 32 de la Ley 14 de 1983 dispone que el impuesto de industria y
comercio grava el ejercicio, en una jurisdicción
municipal, de actividades
comerciales, industriales o de servicios. Los sujetos pasivos son las personas
naturales, jurídicas y sociedades de hecho que realizan el hecho gravado,
independientemente de la naturaleza jurídica que ostenten, salvo que la ley las
exceptúe.
Por su parte, el artículo 39 de la ley mencionada, en lo que atañe al caso, dispuso:
"Artículo 39.- No obstante lo dispuesto en el a/f/cu/o anterior continuarán vigentes:
2. Las prohibiciones que consagra la Ley 26 de 1904; además, subsisten para los
departamentos y municipios ías siguientes prohibiciones:
d) ¿-.ade_ gravar con el impuesto de industria y comercio, los establecimientos
educativos públicos, las entidades de beneficencia, las culturales y deportivas, los
sindicatos, las asociaciones de profesionales y gremiales sin ánimo de lucro, los
partidos políticos y los hospitales adscritos o vinculados al sistema nacional de
salud: (...)" (Subraya la Sala)
Advierte la Sala que e! llamado Sistema Nacional de Salud, fue cambiado por el
"Sistema de Salud" en la Ley 10 de 1990 "por la cual se reorganiza el sistema
nacional de salud y se dictan otras disposiciones", que en su artículo 4° expresa:
"Para efectos de la presente ley, se entiende que el sistema de salud comprende
los procesos de fomento, prevención, tratamiento y rehabilitación: que en él
7
Sentencias del 2 de mano de '¿001, Exp. 10888, C.P. Dr. Juan Ángel Palacio Hincapié; del 10 de junio de 2004,
Exp. 73299, C.P. Ora. Eiizabeth Wtttingham García; del 9 de diciembre del 2004, Exp. 14174. C.P. Ora. Ligia López Díaz;
del 5 de mayo de 2005, Exp. 14442, C.P. Ora. María Inés Ortiz Baibosa; del 14 de octubre de 2010, Exp, 17926, C.P.
Ora. Carmen Teresa Ortiz do Rodrigue/ y de/ 24 de mayo de 2012, Exp, 17914, C.P. Dra. Martha Teresa Briceño de
Valencia, enirv otras
Rcídícatío OftOf 23310002002174604 01 (79039) /I
Actor: ANA LUCÍA ZARRIENTOS RESTRBPO ' \J
Nulidad simple
intervienen diversos factores tales como los de orden biológico, ambienta!, de
comportamiento y de atención propiamente dicha, y que de él forman parte, tanto
el conjunto de entidades públicas y privadas del sector salud, como también en lo
pertinente, las entidades do oíros sectores que inciden en los factores de riesgo
para la salud....".
El articulo 5° de la misma ley señaló:
"El sector salud está integrado por:
(...)
2. El subsector privado, conformado por todas las entidades o personas privadas
que presten servicios de salud y, especificamvnto por:
a. Entidades o instituciones de seguridad social y cajas de compensación familiar
en lo pertinente a la prestación de servicios de salud;
b. Fundaciones o instituciones de utilidad común;
c. Corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro;
d. Personas privados naturales o jurídicas".
En relación con las entidades privadas, dispone el artículo 7° de la ley en comento:
"Artículo 7o," Prestación de servicios de salud por entidades privadas. Las
fundaciones o instituciones de utilidad común, las asociaciones y corporaciones,
sin ánimo de lucro, y en general, las personas privadas jurídicas, podrán prestar
seivicios de salud en los niveles de atención y grados de complejidad que autorice
el Ministerio de Salud o la entidad territorial delegatoria".
De manera que, claramente, las entidades privadas que prestaban servicios de
salud hacían parte del sistema nacional de salud,
incluidas las fundaciones,
corporaciones y asociaciones sin ánimo de lucro o de utilidad común.
La Ley 100 de 1993 reorganizó el sector salud y lo reconoció como "Sistema de
Segundad Social en Salud", conformado, según el articulo 156 ibídem, por el
Gobierno Nacional, el FOSYGA, las Entidades Promotoras de Salud (EPS) y las
Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud. (IPS).
Según el articulo 156 de la ley aludida, son instituciones prestadoras de servicios
de salud las "entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y solidarías,
organizadas para la prestación de los servicios de salud a los afiliados del sistema
general de seguridad social en salud, dentro de las promotoras de salud o fuera de
ellas,..".
13
Ratfícacfo Q5QQU33im2QQZMGQ4 01 (19039)
•Tocan
Ador ANA LUCÍA BARRUNTOS RSSTREPQ
Nulidad simple
Asimismo, el articulo 177 de la ley en cita define las entidades promotoras de
salud (EPS) como "las entidades responsables de la afiliación y el registro de los
afiliados y del recaudo de sus cotizaciones, por delegación del fondo de
solidaridad y garantía (...)".
De conformidad con lo antes expuesto, la prohibición establecida por la Ley 14 de
1983, de gravar con el impuesto de industria y comercio a los hospitales adscritos
y vinculados al sistema nacional de salud, incluye a las entidades o instituciones
de carácter público o privado encargadas de prestar el servicio público de salud,
que integran el Sistema de Seguridad Social en Salud previsto en el Ley 100 de
1993.
En esta oportunidad la Sala precisa que las expresiones "clínica" y "hospitales",
son sinónimas, pues se refieren a "establecimientos destinados al tratamiento de
enfermos"8.
Por ello no es posible considerar que en virtud de la expedición de la citada Ley
100, se haya presentado una derogatoria tácita del artículo 5 de la Ley 10 de
1990, que haría inaplicable la no sujeción al gravamen que consagra el numeral 2
literal d) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983.
Sin embargo, la referida no sujeción fue parcialmente modificada por ei artículo 11
de la Ley 50 de 1984, que dispone;
"Artículo 11. Cuando ¡as entidades a que se refiere el artículo 39, numeral 2 literal
d) de la Ley 14 de 1983 realicen actividades industriales o comerciales serán
sujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a tates actividades."
En ese sentido, los recursos que perciban las clínicas y hospitales adscritos o
vinculados al Sistema General de Seguridad Social en Salud, no son susceptibles
de ser gravados con el impuesto de industria y comercio, en virtud de lo previsto
en el artículo 39 de la Ley 14 de 1983; no obstante, están sujetos al gravamen los
5
La Ss/8, en (a senlenc/a 73299 del W de yunto de 2004, C.P. Ora. Bizabeth Wittingham García, precisó que las
expresiones "clínica'' y "hospitales", son sinónimas, pues se refieren a "establecimientos destinados al tratamiento efe
enfermos".
f\
V/
14
Radicado 05COÍZ33Í0CW2W204GW Oí (79039;
Ador: ANA LUCÍA BARRUNTOS RESTREPQ
Nulidad simple
provenientes de actividades industriales y comerciales, que no sean propias de las
entidades hospitalarias, de conformidad-con el artículo 119 de la Ley 50 de 1984.
Por el contrario, las. actividades relacionadas con la salud humana están gravadas
cuando son prestadas por entidades que no hacen parte del Sistema General de
Segundad Social en Salud.
Sobre este punto es menester citar la sentencia del 28 de febrero de 2013, en la
que la Sala precisó10:
Al respecto, se reitera que según el artículo 39 [2] [d] de la Ley 14 de 1983, ¡os
municipios no pueden gravar con ICA a los hospitales adscritos y vinculados al
Sistema Nacional de Salud, a las entidades promotoras de salud (EPS) y
instituciones prestadoras de salud (IPS) públicas, privadas y mixtas, que hacen
parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Dado que las instituciones prestadoras de servicios de salud (IPS)11 públicas,
privadas o mixtas hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud12,
las actividades de servicios de salud que presten estas instituciones no están
gravadas con el impuesto de industria y comercio, de acuerdo con (a prohibición del
articulo 39 numeral 2) literal d) de la Ley 14 de 1983.
Asi las cosas, en el criterio expuesto por la Sala, que ahora se reitera, la no sujeción
al impuesto de industria y comercio prevista en el literal d) del numeral 2° del artículo
39 de la Ley 14 de 1993, se aplica a los ingresos que perciban las clínicas y los
hospitales, sin importar que su naturaleza sea pública o privada, por la prestación de
servicios de salud, siempre que hagan parte del Sistema General de Seguridad
Social en Salud.
En ese entendido, los ingresos que perciban estas empresas con cargo a los
recursos del sistema no están gravados; sin embargo, los que reciban por
9
Art. 11.- Cuando ias entidades a que se refiere e! articulo 39, numeral 2, litera! d) de la Ley 14 de Í9S3 realicen
actividades industríales o comerciales serán sujetos del impuesto de industria y comercio en lo relativo a tales
actividades.
10
Exp, 18736, C.P. Ora. Mart/ia Teresa Brfce/to de Valencia
(í
El artículo f 56 lit i) de \a Ley 100 de 1993 pravo (¡lie las IPS son "entidades oficiales, mixtas, privadas, comunitarias y
solidarías, organizadas para ¡a prestación de Jos servicios de salud a hs afiliados del Sistema General de Seguridad
Social en Salud, dentm de fas Entidades Promotoras de Salud o fuera de ellas"
* Articulo Í55 de te Ley 100 de 1993
15
RatodO 05001233100020020460401 (19039)
Actor: ANA LUCÍA BARRIENT05 DESTREPO
Nulidad simple
actividades no vinculadas al mismo, se someten al impuesto de industria y
comercio.
Con relación a la expresión "análogas", la Sala recuerda que la Corte Constitucional,
en la sentencia C-220 del 16 de mayo de 1996, declaró la exequibilidad de las
expresiones "análogas" y "afines", que se utilizan en el artículo 36 de la Ley 14 de
1983. Precisó que "En este orden de ideas la expresión "o análogas", contenida en el
artículo 36 de fa Ley 14 de 1983 no viola el principio de legalidad tributaria. El
recurso a la analogía previsto en la norma demandada se refiere únicamente a la
determinación de otras actividades de servicios que siendo semejantes o similares a
las enunciadas expresamente, deben ser objeto del impuesto de industria y
comercio. Exigir al legislador que enumere todas las actividades de servicios
destinadas a satisfacer las necesidades de la comunidad, para efectos de la
imposición de dicho gravamen, sería ilógico e irrazonable..."
En ese contexto, se precisa que la utilización por parte del legislador de términos
como "análogas" o "afines" en las normas tributarias, no son respecto de la exclusión
del impuesto de industria y comercio sino para las actividades gravadas con el
mismo.
Respecto a la alusión del municipio a la Ley 788 de 2002, la Sala precisa que esa
norma debe integrarse al anterior análisis, pues el artículo 111 ibídem excluyó de
la base gravable del impuesto de industria y comercio los recursos de las
entidades integrantes del sistema de seguridad social en salud, sin derogar la no
sujeción13.
Advierte la Sala que los artículos 39 de la Ley 14 de 1983 y 111 de la Ley 788 de
2002 son compatibles y se complementan entre sí, dado que el primero es de
carácter subjetivo, pues establece un beneficio a favor de los hospitales y
clínicas, y el otro'es de carácter real, porque excluye de ta base gravable del
impuesto los recursos de dichas entidades cuando integran el Sistema de
Seguridad Social en Salud, o sea, que no están gravados con el impuesto de
í3
El artículo 111 de ¡a Ley 788 do 2002, después d& la declaratoria de inexequibiíidad parcial (sentencia C-1040 de
2003), dispone ¡o siguiente: "En su condición de recursos de ¡a seguridad social, no forman parte de fa base gravante del
impuesto de industria y comercio, los ocursos de /as entidades integrantes del Sistema Genera/ cte Seguridad Social en
Salud, conforme a su destinación espec/fíca, como lo prevé el articulo 48 de ia Constitución Poiitica".
<v
Radicado Q5Q0Í233ÍQÍÍ020Q2(W(MÜ1 (19039) ' U
Actor: ANA LUCÍA BAfíRIENTQS RESTREPO
Nulidad simple
industria y comercio los recursos que reciben por concepto de los servicios de
salud que prestan14.
Así pues, y teniendo claro que el artículo 39 [2] [d] de la Ley 14 de 1983 determinó la
no sujeción del impuesto de industria y comercio de los servicios de salud y
seguridad integral, no es posible afirmar que estos servicios, por ser una actividad
análoga a las dedicadas a satisfacer las necesidades de la comunidad, puedan ser
gravados por los entes territoriales.
•
Por las razones expuestas se impone revocar la sentencia apelada. En su lugar,
se anulará la expresión "seguridad integrar, contenida on los artículos 8° y 140 del
Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999 y 71 y 97 del Decreto 710 de
2000, por cuanto grava a las entidades que hacen parte del Sistema de Seguridad
Social en Salud; y se negará la nulidad de la expresión "seivicios de salud"
contenida en los mismos artículos, en el entendido de que los servicios de salud
están gravados con el impuesto de industria y comercio cuando se presten por
clínicas o establecimientos de salud que no hagan parte del Sistema de Seguridad
Social en Salud.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado,
Sala de lo Contencioso
Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República
y por autoridad de la ley,
FALLA
PRIMERO: REVÓCASE la sentencia del 30 de septiembre de 2009, proferida por
el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro de la acción de nulidad instaurada
por la señora Ana Lucía Barrientos Restrepo contra el Municipio de Medellín. En
su lugar,
ANÚLASE la expresión "seguridad integrar, contenida en los artículos 8° y 140
del Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999 y 71 y 97 del Decreto 710 de
2000.
Se/itencfe cíe 24 de mayo cte 2012, exp 17914, M.P. Martha Teresa Briceño de Valencia.
.
17
Radícac/o OSOOf233ÍO(W2<W204«M 01 (19039)
Actor: ANA LUCÍA BARRIENTQS RESTPEPQ
/\J
Nulidad simple f\ ¡
NIÉGASE la nulidad de la expresión "servicios de sa/ucf contenida en los artículos
8° y 14Ü del Acuerdo 50 de 1997; 40 del Acuerdo 61 de 1999 y 71 y 97 del
Decreto 710 de 2000, en los términos fijados en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: RECONÓCESE personería al doctor Pedro Enrique Sarmiento Pérez
como apoderado de la demandante, en los términos del poder visible en el folio
237.
Copíese, notifíquese, comuniqúese. Devuélvase al Tribunal de Origen. Cúmplase.
La anterior providencia se estudió y aprobó en la Sección de la fecha.
JORO E OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ
Presíaente
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HUGO FERNANDO BASTIDAS BARCENAS
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MARTHÁ TERESA BRICEÑO DE VALENCIA
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CARMEN TERESA
RES ORTIZ DE RDRÍGUEZ
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