COMISIÓN EUROPEA Bruselas, 15.7.2011 SEC(2011

COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 15.7.2011
SEC(2011) 919 final
DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN
RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO
que acompaña al documento
Propuesta de
DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO
por la que se modifica la Directiva 1999/32/CE en lo relativo al contenido de azufre de
los combustibles para uso marítimo
{COM(2011) 439 final}
{SEC(2011) 918 final}
1.
CONTEXTO
POLÍTICO, CUESTIONES DE PROCEDIMIENTO Y CONSULTA DE LAS
PARTES INTERESADAS
La presente evaluación de impacto acompaña a una propuesta de modificación de la Directiva
1999/32/CE, relativa al contenido de azufre de determinados combustibles líquidos. Para
preparar esta modificación, la Comisión llevó a cabo una consulta en línea abierta a todas las
partes interesadas. Asimismo, la Comisión celebró consultas periódicas con representantes de
los Estados miembros y con otros interesados.
La contaminación atmosférica perjudica a la salud humana y al medio ambiente en el que
vivimos, y la Unión Europea actúa en varios frentes para reducirla. Así pues, gracias a las
medidas adoptadas en años y decádas anteriores se han reducido las emisiones de la mayoría
de los contaminantes atmosféricos, en particular las de dióxido de azufre (SO2), óxidos de
nitrogéno (NOx), compuestos orgánicos volátiles, amoniaco y partículas (PM). La mayor parte
de esas reducciones se ha logrado en relación con las emisiones de fuentes terrestres, como las
instalaciones industriales o el transporte por carretera. Está demostrado, sin embargo, que la
salud de los ciudadanos de la UE y el medio ambiente se beneficiarán de manera significativa
con una mayor reducción de esos contaminantes, al mismo tiempo que resulta rentable.
Tradicionalmente, las fuentes marítimas se han abordado en medida mucho más limitada que
las fuentes terrestres. No obstante, dado que las emisiones de contaminantes atmosféricos
pueden recorrer grandes distancias, muchas emisiones marítimas tienen repercusiones en
tierra, sobre todo cuando se producen cerca de la costa. Según las previsiones, sin nuevas
medidas reglamentarias el crecimiento constante de emisiones de SO2 y NOx del sector
marítimo superarán a las emisiones totales de esos contaminantes procedentes de todas las
fuentes terrestres de aquí a 20201. Teniendo en cuenta el retraso histórico que registra este
sector en materia de regulación de la contaminación, el coste por tonelada de reducir la
contaminación provocada por los buques es actualmente muy inferior al de fuentes terrestres.
La Directiva 1999/32/CE (modificada por la Directiva 2005/33/CE) regula el contenido de
azufre de los combustibles utilizados para el transporte marítimo e incorpora a la legislación
de la UE determinadas reglas internacionales adoptadas en el marco de la Organización
Marítima Internacional (OMI). Concretamente, la Directiva en su forma actual incorpora las
reglas más estrictas sobre el contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo en
zonas que requieren una protección ambiental especial, denominadas zonas de control de las
emisiones de azufre (SECA)2. El contenido de azufre de un combustible líquido determina
básicamente las emisiones de SO2 liberadas en la combustión de dicho combustible, es decir,
la combustión de combustibles de bajo contenido de azufre da lugar a bajos niveles de
emisiones de SO2. También puede lograrse una reducción de las emisiones de SO2 utilizando
combustibles con un contenido de azufre más elevado en combinación con métodos de
reducción de emisiones.
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SEC(2005) 1133: Documento de trabajo de los servicios de la Comisión que acompaña a la
Comunicación titulada «Estrategia temática sobre la contaminación atmosférica» [COM(2005) 446
final] y a la Directiva sobre calidad del aire ambiente y una atmósfera más limpia en Europa
[COM(2005) 447 final].
En la UE, las zonas SECA incluyen el Mar Báltico, el Mar del Norte y el Canal de la Mancha.
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En 2005, cuando se adoptó la modificación de la Directiva, los colegisladores de la UE,
previendo la necesidad de reducir aún más las emisiones del transporte marítimo, instaron a la
Comisión a revisar los requisitos legales pertinentes sobre el contenido de azufre de los
combustibles líquidos. Con el apoyo decidido de los Estados miembros, las reglas de la OMI
sobre la contaminación atmosférica causada por los buques, en particular las relativas al SO2,
se revisaron en octubre de 2008. Esas reglas figuran en el anexo VI del Convenio 73/78 sobre
la contaminación por los buques (anexo VI del Convenio MARPOL).
2.
CARACTERIZACIÓN GENERAL DEL PROBLEMA Y OBJETIVOS
2.1.
Caracterización general del problema
Los cambios más significativos del anexo VI del Convenio MARPOL de la OMI,
introducidos en la revisión de 2008, se referían a la contaminación por el SO2. En breve, cabe
destacar:
(1)
(2)
(3)
Una reducción desde el 1,50 % en peso del contenido de azufre de todos los
combustibles utilizados para el transporte marítimo en las zonas SECA
–
hasta el 1,00 % para el 1 de julio de 2010;
–
hasta el 0,10 % para el 1 de enero de 2015.
Una reducción desde el 4,50 % en peso del contenido de azufre de todos los
combustibles utilizados para el transporte marítimo a escala internacional fuera de las
zonas SECA (la «norma mundial»)
–
hasta el 3,50 % para el 1 de enero de 2012;
–
hasta el 0,50 % para el 1 de enero de 2020, sujeta a revisión en 2018,
con un retraso posible hasta 2025.
La posibilidad de acceder a una amplia gama de métodos de reducción de emisiones
(«equivalentes»), como equipos, métodos, procedimientos o combustibles alternativos.
La revisión de 2008 del anexo VI del Convenio MARPOL de la OMI supone unos beneficios
de entre 15 000 y 34 000 millones de euros para la UE en términos de aumento de la salud y
disminución de la mortalidad. Los costes de aplicación de la revisión oscilan entre 2 600 y
11 000 millones de euros. Así pues, la revisión representa unos beneficios entre tres y trece
veces superiores a los costes.
El anexo VI del Convenio MARPOL establece asimismo disposiciones sobre las emisiones de
NOx y permite la creación de zonas de control de las emisiones de NOx (NECA).
En la actualidad, las nuevas reglas del anexo VI del Convenio MARPOL sobre el azufre
difieren significativamente de las de la Directiva 1999/32/CE:
– la Directiva permite a los buques que operan en las zonas SECA la utilización de
combustibles con un contenido de azufre de hasta un 1,5 %, mientras que el nuevo
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anexo VI del Convenio MARPOL autoriza un contenido máximo de azufre del 1,00 % y, a
partir de enero de 2015, un contenido máximo de azufre del 0,1 %;
– la Directiva proporciona un mecanismo sólido de cumplimiento por los operadores,
mientras que en el anexo VI del Convenio MARPOL no figura este tipo de mecanismo de
ejecución;
– la Directiva prevé un número limitado de métodos equivalentes de reducción de emisiones
en comparación con el anexo VI revisado del Convenio MARPOL.
Además de la adaptación de la Directiva a las reglas de la OMI, la revisión de la Directiva ha
puesto de manifiesto otra serie de cuestiones: en concreto, determinadas deficiencias en las
disposiciones de ejecución de la Directiva (en materia de muestreo e informes) e
imprecisiones en algunas otras disposiciones, como la definición de «zonas portuarias» o de
«buques de pasajeros en servicios regulares», así como respecto al método que debe utilizarse
para la interpretación estadística de la verificación del contenido de azufre de los
combustibles para uso marítimo.
2.2.
Objectivos
Los objetivos generales son garantizar que se materialicen las ventajas sanitarias, ambientales
y de seguridad asociadas al acuerdo de la OMI de reducir las repercusiones negativas de las
emisiones de contaminantes atmosféricos procedentes del transporte marítimo, y velar por el
buen funcionamiento del mercado interior en materia de transporte marítimo, puertos de la
UE, combustibles y tecnologías de reducción de emisiones utilizadas en el transporte
marítimo.
A tal fin, deben cumplirse tres objetivos específicos:
(1)
Garantizar la armonización de la legislación de la UE con las reglas
internacionales más recientes en materia de combustibles para uso marítimo y
contaminación, incluida la adaptación a las normas técnicas y tecnologías
avanzadas.
(2)
Establecer medidas adicionales y/o alternativas para reducir el impacto
negativo del transporte marítimo en la salud humana y el medio ambiente.
(3)
Reforzar y mejorar la aplicación del régimen de supervisión y ejecución de la
UE, garantizando así el cumplimiento de la Directiva.
En los capítulos 3 a 5 del presente resumen se ofrecen cuatro recomendaciones principales
para la modificación de la Directiva. En el capítulo 6 se incluyen otros aspectos relacionados
con la revisión de la Directiva.
3.
TRANSPOSICIÓN DE LAS REGLAS REVISADAS DE LA OMI AL DERECHO DE LA UE
Definición del problema específico
Tras la revisión del anexo VI del Convenio MARPOL en 2008, la Directiva ya no se ajusta a
las reglas internacionales (OMI).
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Análisis de las opciones
En la evaluación de impacto se han tenido en cuenta diez opciones para abordar el desajuste
de la Directiva respecto al anexo VI del Convenio MARPOL, y se ha llegado a las
recomendaciones siguientes:
•
Incorporar a la Directiva la modificación de 2008 del anexo VI del Convenio
MARPOL de la OMI en relación con el contenido de azufre de los combustibles para
uso marítimo.
•
Alinear la Directiva con las disposiciones de la OMI que permiten una gama más
amplia de métodos equivalentes de reducción de emisiones. Completar esas
disposiciones con medidas de salvaguardia adicionales para garantizar que esos
métodos equivalentes no tengan un impacto adverso inaceptable sobre el medio
ambiente.
•
Adoptar el procedimiento de verificación de combustibles de la OMI.
La combinación de esas opciones permitirá alinear las reglas de la UE con las reglas
internacionales sobre el contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo. La
incorporación de las normas internacionales en materia de combustibles y su procedimiento
de verificación a la legislación de la UE reforzará la eficacia de esas normas, ya que se
supervisarán y ejecutarán de conformidad con el régimen de cumplimiento de la UE, más
efectivo que el sistema internacional. Además, la ampliación del acceso a métodos
innovadores de reducción de emisiones como una opción equivalente a efectos de
cumplimiento y el fomento de su uso reducirán de manera significativa los costes de
cumplimiento de la reglas de la OMI (entre un 50 % y un 88 %) y promoverán soluciones
industriales innovadoras, de acuerdo con las prioridades establecidas en la Estrategia Europa
2020 y en el artículo 3 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Por tanto, la
transposición de las reglas de la OMI revisadas garantizarán que se alcancen efectivamente
los objetivos ambientales y económicos que justifican la enmienda de la OMI de una manera
armonizada y rentable en toda la UE.
4.
NORMAS MEDIOAMBIENTALES PARA LOS BUQUES DE PASAJEROS EN SERVICIOS
REGULARES
Definición del problema específico
La Directiva vigente exige que los buques de pasajeros en servicios regulares efectuados fuera
de las zonas SECA cumplan las mismas normas sobre el contenido de azufre de los
combustibles que los buques que operan en las zonas SECA, es decir, con la norma del 1,5 %
que se aplicaba antes de la revisión de 2008 del anexo VI del Convenio MARPOL de la OMI.
Esta norma no forma parte del anexo VI del Convenio MARPOL y solo existe en la UE. La
disposición se introdujo en la Directiva teniendo en cuenta que los buques de pasajeros operan
principalmente en puertos o zonas costeras y, por tanto, tienen en general un impacto negativo
en la salud humana y el medio ambiente mayor que otros tipos de buques. Cuando se
introdujo la norma del 1,5 % para los buques de pasajeros se aplicaba la misma norma sobre
la calidad del combustible en las zonas SECA y, por tanto, quedaba garantizada la
disponibilidad de combustible. No obstante, con la introducción del requisito relativo al
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contenido de azufre del 0,1 % en las zonas SECA a partir de 2015, deben evaluarse
nuevamente los costes y beneficios de mantener o modificar las disposiciones de la Directiva
sobre los buques de pasajeros en servicios regulares efectuados fuera de las zonas SECA,
tanto sobre la base de la disponibilidad de combustible como de los costes y beneficios de las
normas relativas al azufre de los combustibles que se aplican a esos buques.
Análisis de las opciones
Una vez evaluadas las cuatro opciones, se recomienda lo siguiente:
•
Restablecer el vínculo con el contenido de azufre previsto para las zonas SECA en
las disposiciones relativas al combustible para los buques de pasajeros que operan
fuera de las zonas SECA mediante la introducción del nuevo límite del 0,1 % en
2020 (en lugar de 2015).
La armonización de los requisitos aplicables a los buques de pasajeros en servicios regulares
efectuados fuera de las zonas SECA con la norma del 0,1 % en las zonas SECA generará unos
beneficios para la salud y el medio ambiente superiores a los costes. No obstante, la
evaluación de impacto recomienda que la introducción de una nueva norma SECA para los
buques de pasajeros se retrase cinco años a partir de 2015 a fin de evitar eventuales problemas
de disponibilidad de combustible. La relación beneficios/costes de la opción recomendada
varía entre 1,5 y 6 (2020) y entre 0,8 y 10 (2025).
5.
ASPECTOS RELACIONADOS CON EL CONTROL DEL CUMPLIMIENTO Y LOS INFORMES
Definición del problema específico
La frecuencia actual del muestreo es claramente insuficiente (normalmente un muestreo por
cada mil buques) y existen pruebas de que los niveles de incumplimiento de algunas
obligaciones de la Directiva en relación con el azufre de los combustibles son significativos.
Como consecuencia de ello, y también debido a la falta de normas armonizadas respecto a los
informes que deben presentar los Estados miembros, resulta difícil evaluar el cumplimiento.
Análisis de las opciones
Se han evaluado cuatro opciones. La evaluación de impacto recomienda lo siguiente:
•
Prever la elaboración de orientaciones no vinculantes sobre el muestreo y los informes
en una primera etapa y, si esto fuera insuficiente, considerar la posibilidad de adoptar
reglas vinculantes.
Con esta opción se intentará mejorar el nivel de cumplimiento mediante un instrumento
«blando». Si esto no resulta, se introducirán disposiciones vinculantes que regulen la
frecuencia del muestreo y los métodos de análisis, así como el contenido y el formato de los
informes de los Estados miembros.
6.
OTROS ASPECTOS PERTINENTES PARA LA REVISIÓN DE LA DIRECTIVA
La evaluación de impacto considera asimismo algunos otros aspectos a efectos de la revisión.
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6.1.
Adaptación de la Directiva al progreso técnico
La evaluación de impacto sugiere armonizar las referencias y definiciones de la Directiva con
las normas técnicas internacionales más recientes (como las ISO).
6.2.
Mejora de la claridad y seguridad jurídicas
La evaluación de impacto sugiere aclarar las definiciones de «buques de pasajeros en
servicios regulares» y «zona portuaria» mediante orientaciones que publique la Comisión.
6.3.
Adopción de medidas suplementarias para abordar el
desproporcionado sobre el transporte marítimo de corta distancia
impacto
Según los estudios sobre el impacto en el transporte marítimo de corta distancia del requisito
del 0,1 % de azufre en la zonas SECA, esta disposición podría tener algunas repercusiones
sobre las pautas de navegación. Esas repercusiones pueden justificar algunas medidas de
mitigación.
La evaluación de impacto recomienda lo siguiente:
A corto plazo, adaptar los instrumentos vigentes de la UE para abordar de manera específica
los impactos indeseados sobre el cambio de modo de transporte. Esto permitirá la adopción de
medidas de apoyo al sector del transporte marítimo de corta distancia, con objeto de reducir la
sustitución indeseable del transporte marítimo por el transporte por carretera.
A medio y largo plazo, podrían considerarse medidas específicas siempre que se realice una
evaluación adicional.
6.4.
Designación de nuevas zonas de control de emisiones
Según la información disponible actualmente, la ampliación de la cobertura de las zonas de
control de emisiones (ECA) a otras zonas marítimas de la UE podría tener beneficios netos.
Con ello se resolverían también los problemas de competitividad relacionados con la
existencia de normas medioambientales diferentes en las zonas marítimas de la UE. Además,
la revisión del anexo VI del Convenio MARPOL de 2008 introdujo la posibilidad de
establecer zonas de control de las emisiones de NOx (NECA) y normas de emisión de NOx y,
en el futuro, de PM. La creación de una nueva ECA tendría que atenerse a los criterios
específicos establecidos por la OMI.
No obstante, la Comisión no tiene competencias para proponer zonas de control de emisiones
a la OMI. Además, los valores límite de emisión de NOx y PM son normas relacionadas con el
motor. Su introducción en el Derecho de la UE exigiría una ampliación del ámbito de
aplicación de la Directiva, ya que ahora solo regula las normas relativas al azufre de los
combustibles, o la adopción de un nuevo instrumento. Esta posibilidad podría considerarse en
el futuro, teniendo en cuenta la evolución de la OMI. En estos momentos, es preferible que no
se introduzcan nuevas ECA, y la Comisión seguirá apoyando a los Estados miembros a fin de
que elaboren nuevas propuestas de ECA y valores límite de emisión adicionales para su
presentación a la OMI.
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7.
CONCLUSIÓN
Cabe esperar que los nuevos valores límite internacionales del contenido de azufre de los
combustibles para uso marítimo reduzcan de manera significativa las emisiones de dióxido de
azufre procedentes del sector marítimo, lo que contribuirá sobremanera a lograr los objetivos
medioambientales generales establecidos en la Estrategia Temática sobre la Contaminación
Atmosférica de 2005, y se ajusta a las prioridades de la Estrategia Europa 20203. Además,
generará beneficios suplementarios en términos de reducción de emisiones de NOx y
partículas. Las reglas internacionales aportarán unos beneficios sanitarios entre tres y trece
veces superiores a los costes, además de otros beneficios importantes en relación con la
mejora del medio ambiente. Además, para promover el cumplimiento de los valores límite de
calidad del aire existentes, —lo que constituye un problema para varios Estados miembros
que actualmente son objeto de procedimientos de infracción—, resulta esencial garantizar la
materialización de los beneficios previstos.
La evaluación de impacto confirma la rentabilidad de la plena adaptación de la Directiva a las
reglas de la OMI en relación con los combustibles, incluidas las aplicables fuera de las zonas
SECA, y a las disposiciones sobre los métodos de reducción de emisiones. La incorporación
de las normas internacionales sobre los combustibles al Derecho de la Unión permitirá
reforzar la eficacia de esas normas, ya que se controlarán y ejecutarán de conformidad con el
régimen de la UE, más eficaz que el sistema internacional. La ampliación propuesta del uso
de métodos innovadores de reducción de emisiones, como una opción de cumplimiento
equivalente, responde a las inquietudes en cuanto a las implicaciones en materia de gastos
derivadas de las nuevas reglas de la OMI. El recurso a tales métodos supone una reducción
significativa del coste de cumplimiento de las reglas de la OMI y promueve soluciones
industriales innovadoras, de acuerdo con las prioridades de la Estrategia Europa 2020 y el
artículo 3 del TFUE. Por otra parte, la evaluación de impacto recomienda mantener el vínculo
entre las normas más estrictas sobre los combustibles en las zonas SECA y las aplicables a los
buques de pasajeros en servicios regulares fuera de las zonas SECA. No obstante, la
introducción de una nueva norma SECA para los buques de pasajeros debería retrasarse cinco
años para evitar que se plantearan problemas en cuanto a la disponibilidad de combustible.
Asimismo, es especialmente importante aumentar la eficacia del régimen de supervisión y
ejecución de la UE, teniendo en cuenta que unas normas sobre los combustibles bastante más
estrictas, con sus correspondientes costes de cumplimiento más elevados, pueden fomentar el
incumplimiento entre los agentes económicos.
Por último, la evaluación de impacto sugiere que la Comisión Europea y los Estados
miembros recurran a los instrumentos de ayuda pública existentes y, cuando sea posible o
necesario, los adapten a fin de apoyar a la industria en su transición a las nuevas normas de la
OMI.
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Comunicación de la Comisión «Europa 2020 - Una estrategia para un crecimiento inteligente,
sostenible e integrador», COM(2010) 2020 final.
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