TEMA: PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRILATERALES

SESION No 01
TEMA:
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRILATERALES.
Inicio, La Reclamación, Contestación, Pruebas.
1. GENERALIDADES:
Es preciso indicar que la Administración ocupa una posición SUI GENERIS en los PROCEDIMIENTOS
ADMINISTRATIVOS TRILATERALES puesto que aparece DECIDIENDO UN CONFLICTO producido dos
o más administrados en el seno de un procedimiento administrativo.
Esta nueva caracterización del PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, difiere del planteamiento
tradicional del mismo, puesto que clásicamente se sostiene que el procedimiento administrativo has
sido concebido adoptando una ESTRUCTUA LINEAL (donde la Administración es al mismo tiempo
juez y parte). Sin embargo, en la actualidad se acepta que el Procedimiento Administrativo pueda
tener una fisonomía TRIANGULAR, pues la Administración aparece DECIDIENDO UN CONFLICTO
ENTRE ADMINISTRATIVOS, carece de la condición de parte, pues es totalmente ajena a la relación
jurídica discutida. Esta concepción es la que fundamenta el denominado PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
En tal sentido el artículo 219.1. define el PROCEDIMEINTO TRILATERAL, TRIANGULAR, CUASI
JURISDICCIONAL, O ADMINISTRATIVO CONTENCIOSO, como aquel desarrollado en el ámbito de la
Administración Publica dirigido a decidir un conflicto de intereses suscitado con motivo de la
actuación pública o en asuntos de interés público y en donde la autoridad ejerce el rol de instructor
de la causa con facultades inherentes a la jurisdicción retenida.
La mención al supuesto de las ENTIDADES PRIVADAS que asuman SERVICIOS O FUNCIONES
PUBLICAS, conforme al artículo 1 de la 27444, están incluidas en el concepto de ENTIDADES
PUBLICAS.
“ES EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO CONTENCIOSO SEGUIDO ENTRE
DOS O MAS ADMINISTRADOS ANTE LAS ENTIDADES DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA O ANTE LAS PERSONAS JURÍDICAS BAJO EL RÉGIMEN PRIVADO QUE
PRESTAN SERVICIOS PÚBLICOS O EJERCEN FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, EN
VIRTUD DE CONCESIÓN, DELEGACIÓN O AUTORIZACIÓN DEL ESTADO,
CONFORME A LA NORMATIVA DE LA MATERIA”
RECLAMANTE Y RECLAMADO
EL ADMINISTRADO QUE INICIA EL PROCEDIMIENTO CON LA PRESENTACIÓN DE UNA
RECLAMACIÓN ES DESIGNADO COMO “RECLAMANTE” Y CUALQUIERA DE LOS
EMPLAZADOS SERÁ DESIGNADO COMO RECLAMADO”.
PROCEDIMIENTOS
ESPECIALES
PROCEDIMIENTO TRILATERAL
Administración
Reclamante
2011
Reclamado
Profesora: ALEJANDRINA TIPISMANA PASACHE
10
2. CARACTERISTICAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
Es necesario establecer algunas pautas o parámetros para reconocer este tipo de procedimientos.
LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL no nos establece criterios al respecto, pero de
su regulación normativa se pueden encontrar tres características fundamentales:
a) Debe tratarse de un procedimiento especial (aquel tipo de procedimiento que ha sido pensado
para una hipótesis particular y concreta cuyo contenido aconseja una tramitación distinta a la
general);
b) La materia de dicho procedimiento debe corresponder a una propia de la Administración
Publica (surgiendo una controversia respecto de la actuación de una entidad pública o de un
asunto de interés público, sobre una materia calificada como singular).
c) Las autoridades que resuelven las controversias propias de este tipo de procedimientos
deben ser imparciales (rompiendo con el criterio por el cual la autoridad que resuelve los
procedimientos administrativos siempre es juez y parte).
3. MARCO LEGAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRILATERAL.
El Artículo 220 de la LPAG señala que el PAT SE RIGE POR LAS DISPOSICIONES
CONTENIDAS EN EL TÍTULO IV DE LOS PROCEDIMIENTOS ESPECIALES Y SU CAPÍTULO
I, ARTÍCULOS 219 AL 228 DE LA LEY 27444 DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
GENERAL. EN EL CASO DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS TRILATERALES
REGIDOS POR LEYES ESPECIALES, EL CITADO CAPÍTULO DE LA LEY GENERAL SERÁ
ÚNICAMENTE DE CARÁCTER SUPLETORIO.
La regulación de los PAT tiene tres grados escalonados:
a) Primero: Regulación especializada prevalente
La normativa prevalente será la ESPECIALIZADA que se dicte de modo diferenciado por alguna
disposición con rango de Ley. Por ejemplo, alguna variante procedimental que se haya dictado
para alguna reclamación de un servicio público. No solo es fundamental la existencia de alguna
norma de contenido diferenciado, sino su consagración legal, con lo que se asegura la
subordinación a LA LEY de los ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS. De este modo aun cuando se
trate de tribunales administrativos u organismos reguladores con potestad normativa, no
podrán diferenciarse de la norma general, sino particularizarla en aquello que sea necesario.
b) Segundo: Regulación supletoria del CAPITULO I PROCEDIMIENTO TRILATERAL DE LA LEY
27444
Cuando exista normativa específica con rango de ley que discipline el PAT de un tribunal
administrativo u organismo regulador, el CAPITULO I PROCEDIMIENTO TRILATERAL DE LA LEY
27444 será aplicable en todo aquello que no esté previsto por la norma especial.
c) Regulación supletoria del resto de la Ley
En aquello no regulado por el CAPITULO I PROCEDIMIENTO TRILATERAL DE LA LEY 27444 se
aplica directamente las demás normas de la presente Ley, tales como requisitos de actos
administrativos, recursos administrativos, etc.
Esquema normativo de regimenes especiales
Normas Especiales que para cada
entidad se haya dictado
Normas Especiales del Titulo IV
LPAG
Normas del Régimen Ordinario de
los Procedimientos Administrativos
Fuente: J.C. Morón
2011
Profesora: ALEJANDRINA
TIPISMANA PASACHE
4
4. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL Y LA NOCION JURIDICA DEL ADMINISTRADO
CONTENIDO EN LA LPAG.
Conforme a la definición del artículo 219.1. de la LPAG, los sujetos del PAT son de un lado, UNA
ENTIDAD DE LA ADMINISTRACION PUBLICA que aparece resolviendo un conflicto suscitado, y del
otro DOS O MAS ADMINISTRADOS que concurren ante dicha entidad instructora, a raíz de la
existencia de un conflicto de intereses entre ambos.
El concepto de ADMINISTRADO contenido en el artículo 50 incluye también a ENTIDADES DE LA
ADMINISTRACION PUBLICA.
En efecto el artículo 50 de LA LPAG prescribe:
“Artículo 50.- Sujetos del procedimiento
“Para los efectos del cumplimiento de las disposiciones del Derecho Administrativo, se entiende por sujetos del
procedimiento a:
a. Administrados: la persona natural o jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación
procedimental participa en el procedimiento administrativo. Cuando una entidad interviene
en un procedimiento como administrado, se somete a las normas que lo disciplinan en
igualdad de facultades o deberes que los demás administrados.
b.
Autoridad administrativa: el agente de las entidades que, bajo cualquier régimen jurídico, y
ejerciendo potestades públicas conducen el inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución,
la ejecución, o que de otro modo participan en la gestión de los procedimientos
administrativos.”
En el Procedimiento Administrativo Trilateral LAS ENTIDADES
CONOCER, INSTRUIR Y RESOLVER controversias entre:
tienen competencia
legal para
a) Conflicto de intereses entre Administrados sobre asuntos bajo tutela estatal que denominamos de
competencia primaria de la AUTORIDAD ADMINISTRATIVA, porque la situación CONTENCIOSA no ha
sido conocida anteriormente por ninguna autoridad administrativa o judicial, y que es preexistente a
la participación de cualquier funcionario gubernativo.
Tales son:
 los asuntos materia de conocimiento del JURADO NACIONAL DE ELECCIONES
 Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSIPTEL
 Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería OSINERGMIN
 Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público –
OSITRAN
 Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento - SUNASS
 Entidades prestadoras de servicios públicos con respecto a los usuarios, y a estos con las
prestadoras.
b) Conflicto entre la Administración y los Administrados, generados por la actuación ejecutiva del
Estado, en asuntos que denomina la doctrina de competencia secundaria, porque el Tribunal
Administrativo decide asuntos contenciosos pretrabados, pero cuyo origen es precisamente la
controversia por un pre existente ACTO ADMINISTRATIVO. Se establece con precisión que los
supuestos de estos conflictos pueden plantearse ante la Administración mediante.
 Petición del Administrado y denegatoria de algún órgano administrativo.
 Resolución de oficio adoptada por el administrador reclamación del administrado.
 Petición del Administrado o actuación de oficio del Estado, decisión del órgano
administrativo y oposición de un tercero.
Tales son:
Las Actuaciones ante TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS, como son el Fiscal de CONSUCODE, Consejo
de Minería, Consejo de Asuntos Contenciosos de la Asamblea Nacional de Rectores (conoce de
recursos de revisión contra resoluciones de los Consejos Universitarios que afectan intereses y
derechos de los Profesores y Alumnos), Jurado Nacional de Elecciones (cuando conoce de
resoluciones de Jurados Especiales o de cualquiera de los otros organismos electorales, etc),
Tribunal Nacional del Deporte, Tribunal de defensa de la Competencia y de Propiedad Intelectual
INDECOPI, etc.
Debe tenerse presente que en todos estos casos, la competencia de los organismos
administrativos para resolver controversias e “INSTRUIR” procedimientos trilaterales les viene
dada por la ley misma y son vías obligatorias de recurrir para agotar la vía y acceder a la justicia
administrativa en estas materias, a diferencia de otros regímenes donde existe una jurisdicción
administrativa voluntaria puesta a disposición de los ciudadanos para que opten entre ella y la
judicial administrativa.
5. INICIO DEL PROCEDIMIENTO TRILATERAL.
Artículo
221 de la LPAG. SE INICIA MEDIANTE LA PRESENTACIÓN DE UNA
RECLAMACIÓN FORMULADA POR EL ADMINISTRADO O
DE OFICIO DE LA
AUTORIDAD ADMINISTRATIVA COMPETENTE. DURANTE EL DESARROLLO DEL
PROCEDIMIENTO TRILATERAL LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA A SU CARGO DEBE
FAVORECER Y FACILITAR LA SOLUCIÓN CONCILIADA DE LA CONTROVERSIA.
UNA VEZ ADMITIDA A TRÁMITE LA RECLAMACIÓN SE CORRE TRASLADO A
CONOCIMIENTO DEL RECLAMADO A FIN DE QUE ÉSTE PRESENTE SU DESCARGO
Por lo general este PAT es iniciado por el ADMINISTRADO que presenta a una AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA su interés legítimo, bajo la forma de RECLAMACION.
De otro lado, el artículo 221.3 establece la vigencia del denominado PRINCIPIO DE CONTRADICCION
PROCESAL en la evaluación del PAT, puesto que debe preservarse la igualdad entre las partes en el
procedimiento, siendo que siempre debe admitirse la contestación a la reclamación. Sin embargo,
este numeral debe ser concordado con los alcances del art. 224, que prohíbe la réplica a las
contestaciones de las reclamaciones.
6. LA RECLAMACION.
En cuanto al ACTO DE RECLAMACION (art. 222 de la LPAG) que da origen al PROCEDIMIENTO
TRILATERAL cabe diferenciar dos supuestos distintos:
 Las reclamaciones de primer grado, cuando la pretensión directamente se presenta
ante la autoridad administrativa y se inicia un procedimiento trilateral; y
 Las pretensiones de segundo grado, cuando los que se pretende es la revisión de un
acto emitido por una de las partes pretendiendo preliminarmente solucionar el
diferendo; Ej. Servicios públicos, donde el regulado ejerce la primera instancia y resuelve
la controversia, o en materia de contrataciones, donde se impugna el acto de la propia
Administración en vía de recurso.
CONTENIDO DE LA RECLAMACIÓN. Art. 222 LPAG.
LA RECLAMACIÓN DEBE CEÑIRSE A LOS REQUISITOS PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 113 DE LA LEY
27444.
 EL NOMBRE Y LA DIRECCIÓN DE CADA RECLAMADO.
 LOS MOTIVOS DE LA RECLAMACIÓN Y LA PETICIÓN DE SANCIONES U OTRO TIPO DE
ACCIÓN ADMINISTRATIVA.
 LA RECLAMACIÓN DBERÁ OFRECER LAS PRUEBAS Y ACOMPAÑARLAS EN ANEXO, LAS
PRUEBAS DE LAS QUE DISPONGA.
 ADMITIDA LA RECLAMACIÓN LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA PODRÁ SOLICITAR
ACLARACIÓN CUANDO EXISTA DUDAS EN LA EXPOSICIÓN DE LOS HECHOS O
FUNDAMENTOS DE DERECHO.
7. CONSTESTACIÓN DE LA RECLAMACIÓN
CORRESPONDE AL RECLAMADO CONTESTAR LA RECLAMACIÓN DENTRO DEL PLAZO DE QUINCE
(15) DIAS
POSTERIORES A LA NOTIFICACIÓN; VENCIDO EL PLAZO Y NO CONTESTA LA
RECLAMACIÓN, LA ADMINISTRACIÓN DECLARARÁ EN REBELDÍA AL RECLAMADO.
REQUISITOS DE LA CONTESTACIÓN
LOS REQUISITOS DE LA CONTESTACIÓN DEBE CEÑIRSE A LAS DISPOSICIONES CONTENIDAS EN EL
ARTÍCULO 113º DE LA LEY 27444, ASÍ COMO LA ABSOLUCIÓN DE TODOS LOS ASUNTOS
CONTROVERTIDOS DE HECHO Y DE DERECHO. LAS ALEGACIONES Y LOS HECHOS RELEVANTES DE
LA RECLAMACIÓN SE TENDRAN POR ACEPTADAS O MERITUADAS COMO CIERTAS; SALVO QUE
HAYAN SIDO ESPECIFICAMENTE NEGADAS EN LA CONTESTACIÓN.
LAS CUESTIONES SE PROPONEN, CONJUNTA Y ÚNICAMENTE AL CONTESTAR LA RECLAMACIÓN O
LA RÉPLICA Y SON RESUELTAS CON LA DECISIÓN FINAL.
EN EL CASO DE REBELDIA DEL RECLAMADO, LA LEY PERMITE, SI LA ADMINISTRACIÓN LO
CONSIDERA APROPIADO Y RAZONABLE, LA ENTREGA DE LA CONTESTACIÓN LUEGO DE VENCIDO
EL PLAZO.
El desarrollo de la dinámica del procedimiento trilateral está presidido por el principio procesal de
contradicción o de audiencia BILATERAL, que determina la exigencia que dentro del procedimiento
todas las partes gocen de iguales oportunidades para su defensa y exponer sus intereses.
Dentro de esta perspectiva es que debemos entender la secuencia de actos procesales previstos
en la ley para confirmar el procedimiento trilateral: RECLAMACION (ART. 221.1 y 222), y,
CONTESTACION de la RECLAMACION (art. 223.1.), con lo que se intenta a la vez que las partes
puedan ir decantando sus intereses y faciliten la preparación de la decisión administrativa.
LA CONTESTACIÓN Y RÉPLICA.
ADICIONALMENTE A LA CONTESTACIÓN DEL RECLAMADO, ESTA PODRÁ PRESENTAR UNA RÉPLICA
ALEGANDO VIOLACIONES A LA LEGISLACIÓN RESPECTIVA, DENTRO DE LA COMPETENCIA DEL
ORGANISMO CORRESPONDIENTE DE LA ENTIDAD. LA PRESENTACIÓN DE RÉPLICAS Y RESPUESTAS
A AQUELLAS RÉPLICAS SE RIGE POR LAS REGLAS PARA LA PRESENTACIÓN Y CONTESTACIÓN DE
RECLAMACIONES.
ÚNICAMENTE PARA PROCEDIMIENTOS TRILATERALES.
El principio del contradictorio, no puede elevarse a tal ubicación que haga exigible las DUPLICAS Y
REPLICAS hasta el infinito. La norma precisa que realizada la respuesta a las reclamaciones, fenece
la BILATERALIDAD para precisar los términos de la litis. Todo aspecto que pueda plantearse en la
contestación del denunciante, ameritara su consideración dentro del procedimiento para
determinar la materia controvertida.
Excepcionalmente caben replicas y sus contestaciones cuando sea necesario hacer conocer a la
autoridad que existen violaciones legales necesarias de analizar por la autoridad administrativa.
8. PRUEBAS
SIN PERJUICIO DE LO ESTABLECIDO EN LOS ARTCULOS 162 A 180 LA LEY DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO GENERAL, LA ADMINISTRACIÓN SÓLO PUEDE PRESCINDIR DE LA ACTUACIÓN DE
LAS PRUEBAS OFRECIDAS POR CUALQUIERA DE LAS PARTES, “RECLAMANTE” O “RECLAMADO”,
POR ACUERDO UNÁNIME DE ÉSTAS.
LA CARGA DE LA PRUEBA SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE IMPULSO DE OFICIO.
CORRESPONDE A LOS ADMINISTRADOS APORTAR PRUEBAS MEDIANTE LA PRESENTACIÓN DE
DOCUMENTOS O INFORMES, PROPONER PERICIAS, TESTIMONIOS, INSPECCIONES Y DEMÁS
DILIGENCIAS PERMITIDAS, O ADUCIR ALEGACIONES.
En el desarrollo del procedimiento administrativo general se asume, que en virtud del principio de
verdad material, la carga de la prueba recae básicamente en la Administración, dado que ésta asume
un rol decisorio de los casos, puesto que emite resolución respecto de la petición del administrado, y
también asume un rol de parte interesada, en virtud de su función de servicio de los intereses
generales. Sin embargo, ello no enerva la aplicación del principio general de la carga de la prueba en
materia procesal, mediante el cual se indica que “quien afirme un hecho debe probarlo”.
En tal sentido, cuando en un procedimiento un administrado formula una petición, o absuelve el
cargo de una denuncia formulada en su contra, debe acompañar las pruebas que sustenten los
hechos alegados en su pretensión frente a la Administración. Sin embargo, la aplicación de los
principios de verdad material, y de impulso de oficio en el procedimiento administrativo, hacen que
sobre la Administración también recaiga un deber específico de realizar las actuaciones necesarias
para obtener la convicción suficiente que le permite emitir un pronunciamiento. En tal virtud, en los
procedimientos administrativos lineales, la autoridad administrativa no sólo debe ajustarse a las
pruebas ofrecidas y actuadas por las partes, esto es, al principio de la carga de la prueba en sede
procesal civil donde el Juez debe necesariamente constreñirse a juzgar según las pruebas aportadas
por las partes (verdad formal) , sino que debe también atender a los principios de impulso de oficio ,
y de búsqueda de la verdad material . Es así, que la doctrina entiende que corresponde a los órganos
que intervienen en el procedimiento administrativo, realizar las diligencias tendientes a la
averiguación de los hechos que fundamentan la decisión. En sintonía con dicha tendencia, DIEZ
SÁNCHEZ señala que “Corresponde básicamente a la Administración verificar y probar los hechos
que no tenga por ciertos. El indicado carácter inquisitivo del procedimiento y la posición que en él
ostenta la Administración, implica como lógica consecuencia que recaiga sobre ella esa carga”. Dicha
posición es la asumida en sede nacional por el artículo 162 de la LPAG
Sin embargo, la situación varía en el caso del procedimiento administrativo trilateral. En efecto, en
dicha clase de procedimientos, donde el principio contradictorio en sede procedimental
administrativa se hace más evidente en la tramitación del mismo, la carga de la prueba, en principio,
por aplicación de la posición neutral de la Administración, el principio de verdad material se ve
atenuado, por lo que básicamente, la carga de la prueba recae en los administrados intervinientes en
el mismo. PARADA señala que “(...) en los procedimientos arbitrales o triangulares, en que la
Administración asume una posición de neutralidad entre dos partes enfrentadas, la carga de la
prueba debe repartirse en términos análogos al proceso civil, de forma que, normalmente, el actor
debe probar los hechos constitutivos del derecho que reclama, mientras que el demandado debe
probar los hechos impeditivos o extintivos (...) En todo caso, como en los procedimientos
administrativos los interesados no siempre asumen posiciones formalmente diferenciadas, deberá
matizarse esta regla de reparto en función de las circunstancias del caso.”
Esta situación se da, a nuestro entender, por la vigencia irrestricta del principio contradictorio en el
procedimiento administrativo trilateral. La aplicación en la práctica de este principio, implica que se
presume que las partes actúan en igualdad de condiciones en el desarrollo del procedimiento
trilateral. Por ello es que en el desarrollo de los procedimientos trilaterales, la Administración debe
asegurar la participación igualitaria de los interesados, bajo pena de ilegitimidad de la decisión a ser
tomada, por afectar la imparcialidad que ella debe guardar en el trámite. Sin embargo, ello no obsta
para que cuando se presente una desigualdad entre las partes (un caso de protección al consumidor,
o de barreras de acceso al mercado) la Administración distribuye el peso de la carga de la prueba
hacia quien esté en mejor posición de asumirla.
También, por último, es de resaltar la prescripción contenida en el artículo 225 de la LPAG, en cuanto
ésta consagra la posibilidad de que la Administración prescinda de la actuación de cualquiera de las
pruebas ofrecidas por las partes, en caso de existir acuerdo unánime de éstas al respecto.
La regla central de la materia probatoria es que la actuación probatoria está regida por la
voluntariedad de las partes, y, por ende la Administración debe cumplir con actuar las evidencias
indicadas por las partes. Solo cuando las partes acuerden de modo unánime ambas pueden
prescindir de algún ofrecimiento probatorio ya realizado.
En los procesos civiles se aplica el principio general de CARGA DE LA PRUEBA “QUIEN AFIRMA
UN HECHO DEBE PROBARLO”. Se aplica el principio de VERDAD FORMAL, puesto que el Juez debe
juzgar de acuerdo a las pruebas ordenadas por las partes, sin sustituir esta carga.
En cambio en sede PROCEDIMENTAL ADMINISTRATIVA, la autoridad que resuelve el procedimiento
se rige de acuerdo a los principios de VERDAD MATERIAL y de IMPULSO DE OFICIO, aunque con
matices.
El PAT se asemeja a los proceso judiciales , en cuanto la autoridad que resuelve , debe atenuar el
principio general de la prueba en el procedimiento (regido por el principio de VERDAD MATERIAL),
debiendo resolver, en principio, sobre la base de lo que aporten los administrados. Se presenta una
atenuación de los principios de verdad material, puesto que se presume que las partes actúan en
igualdad de condiciones en el PAT, rigiendo el principio de contradicción procesal.
Sin embargo, cuando la autoridad advierta que exista una situación de desigualdad entre las partes
intervinientes en el procedimiento puede efectuar una inversión de la carga de la prueba a favor de
quien tiene la mejor posición para aportarla al procedimiento (por ejemplo en temas de defensa del
consumidor).