Informe Final

FONDO DE MODERNIZACIÓN
DE LA GESTIÓN PÚBLICA
INFORME FINAL PROPUESTA
“Mejoramiento de la gestión
de asignación y pago de los subsidios
habitacionales otorgados por el
Ministerio de Vivienda y Urbanismo”
ELABORADA POR
Pontificia Universidad Católica de Chile
INSTITUCIONES VINCULADAS
Ministerio de Vivienda y Urbanismo
Servicio de Vivienda y Urbanización
2008
I. INDICE
Resumen Ejecutivo ....................................................................................................... 3
II. Antecedentes e Información General ...................................................................... 9
Marco normativo ........................................................................................................ 11
Localización del diseño y seguimiento operativo en la estructura estatal .................. 13
Recursos y capacidades institucionales relevantes ................................................... 13
Flujograma actual de los procesos ............................................................................ 17
Caracterización y cuantificación de los clientes, usuarios o beneficiarios ................. 18
III. Principales Aspectos Metodológicos Utilizados ................................................. 19
Procedimientos metodológicos para el diagnóstico ................................................... 19
Procedimientos metodológicos para el análisis ......................................................... 21
IV. Diagnóstico del Problema a Resolver .................................................................. 22
VI. Estrategia de Solución de Propuesta de Mejoramiento...................................... 48
VII. Factores Críticos de Riesgo y de Éxito ............................................................... 63
VIII. Resultados, metas esperadas............................................................................. 65
IX. Sistema de Seguimiento y Evaluación ................................................................. 68
X. Anexos ..................................................................................................................... 71
Anexo1: Los Programas............................................................................................. 71
Anexo 2: Entrevistados de MINVU y SERVIU............................................................ 74
Anexo 3: Organigrama MINVU .................................................................................. 75
Anexo 4: Cuadro dotación recursos humanos de los SERVIU .................................. 76
Anexo 5: Mapas de Asignación y Pago de Subsidios ................................................ 78
Anexo 6: Subsidios otorgados y pagados .................................................................. 97
Anexo 7: Participantes de grupos focales (EGIS y Constructoras) .......................... 109
Anexo 8: Pauta Entrevistas SERVIU ....................................................................... 110
Anexo 9: Pauta Entrevista Grupo Focal Constructoras............................................ 111
Anexo 10: Hipótesis contrastadas en trabajo en terreno ......................................... 112
Anexo 11: Glosario de Siglas................................................................................... 113
Bibliografía................................................................................................................. 114
2
Resumen Ejecutivo
1. Nombre de la Propuesta:
Mejoramiento de la gestión de asignación y pago de los subsidios habitacionales
otorgados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo
2. Institución Ejecutora:
Programa de Políticas Públicas UC - Pontificia Universidad Católica de Chile
3. Descripción de él o los Procesos de Gestión a Revisar
La política habitacional ha logrado un control relativo del déficit cuantitativo,
desplazándose en su foco de atención hacia el objetivo de garantizar la calidad de las
viviendas financiadas.
Para lograr el control del déficit, se han incrementado
considerablemente los montos de subsidio asociados a los programas, en particular
para los de Subsidio Habitacional (D.S. 40), Fondo Solidario y Vivienda I y II, (D.S.
174). Además se han creado nuevos programas con el fin de mejorar la calidad de lo
construido, específicamente el llamado Programa Protección del Patrimonio Familiar,
(PPPF) D.S. 255. La propuesta considera los tres programas en el diagnóstico.
Respecto del rol en la construcción por parte del estado se destaca la entrega de la
función al sector privado, quien participa como aliado y tiene un rol como proveedor de
soluciones habitacionales, tanto en el diseño, como en la construcción de las viviendas.
A partir de la información contenida en los decretos supremos que regulan cada uno de
estos subsidios (D.S. 40, D.S. 174 y D.S. 255), se identifican dos procesos relevantes
en cada una de estas políticas habitacionales: los llamados procesos de asignación y
los procesos de ejecución con el consecuente pago de subsidios; los que radican en la
estructura descentralizada SERVIU de cada región, y en coordinación con el MINVU.
Tomando en consideración la importancia de estos procesos y la complejidad del
sistema, se considera importante estudiar el funcionamiento de los distintos procesos y
actores involucrados en los programas, detectar posibles nudos que pudieran estar
entorpeciendo algunos procesos, para proponer iniciativas que aporten hacia una
gestión más eficiente, coherente y coordinada entre los distintos actores. En particular,
este estudio se enfocó en los SERVIU de las regiones de Valparaíso, O´Higgins, BioBío
y Metropolitana.
3
4. Problema Identificado a Resolver con la Propuesta:
Usando como fuente primordial entrevistas a funcionarios del MINVU y de los SERVIU;
y grupos focales con actores privados del sistema de subsidios habitacionales (EGIS y
constructoras), se detectan dos problemas que las propuestas pretenden atender:
i. falta de incentivos para que nuevos y mejores actores privados ingresen al
mercado de los subsidios habitacionales, en el contexto de un problema mayor:
ii. los problemas de gestión en los procesos de asignación y pago de subsidios
habitacionales dentro de los SERVIUs.
a. Principales brechas o debilidades identificadas
Las principales debilidades están relacionadas con interpretaciones distintas de la
normativa vigente que regula los subsidios habitacionales, los criterios de revisión
aplicados a los proyectos, la participación de las EGIS, el soporte informático
integrado, diseñado especialmente para los subsidios, los procesos de pago, y los
recursos humanos de los SERVIU.
b. Dimensionar
efectos
de
los
problemas
identificados
en
los
usuarios/clientes/beneficiarios.
El principal efecto de los problemas identificados tiene que ver con la falta de
nuevas EGIS y constructoras interesadas en ingresar al mercado de subsidios
habitacionales. Esto se ve incrementado desde el punto de vista tanto de los
privados como de los SERVIU, por los problemas que presentan estos últimos en la
ejecución de los procesos de asignación y pago de subsidios, y por la calidad de
algunas EGIS y constructoras que actualmente participan del mercado de
subsidios habitacionales.
c. Caracterizar y cuantificar población afectada.
Análisis del MINVU basados en el último censo estiman que el déficit habitacional
del país al año 2002 era de 540.000 viviendas. De esta cifra, 40% corresponde al
quintil de menores ingresos, grupo beneficiario del FSV I; 30% corresponde al
quintil II, atendido a través del FSV II; 26% se ubica en los quintiles III y IV, los que
son destinatarios del D.S.40. Si bien la cifra es dinámica, y se mide en el tiempo a
través de censos, es posible estimar el déficit actual, con los datos de los permisos
de edificación de viviendas del año 2003 al 2007 (730.000), más la proyección del
crecimiento de nuevos hogares en el mismo período (500.000). Una cifra estimada
del orden de magnitud del déficit al 2008 es de 310.000 viviendas, suponiendo que
se mantiene la estructura del déficit por quintiles.
5. Estrategia de Solución o Propuesta de Mejoramiento
Se proponen dos estrategias de solución, enfocadas a incentivar la participación de
nuevos actores privados y al mejoramiento de procesos internos de los SERVIU,
apoyadas por otras dos estrategias que apuntan a una integración de los sistemas
informáticos y la difusión efectiva y oportuna de toda la información relevante a los
4
actores involucrados en el sistema de subsidios habitacionales. A continuación se
describen las características principales de los dos proyectos estratégicos propuestos
por este estudio.
a. Mejoramiento de los procesos internos de los SERVIUs: generación de una
“fuerza de trabajo” e implementación de metodología Lean en todos los SERVIU
del país.
i.Objetivo general y específicos
Analizar en forma exhaustiva los procesos internos que se desarrollan en todos los
SERVIU del país para hacer más eficiente su labor. Como objetivos específicos se
identifica: unificación a nivel nacional de los antecedentes solicitados para la asignación
y pago de subsidios; disminución de los tiempos requeridos de estos procesos;
potenciar posibles buenas prácticas de algunos SERVIU y replicarlas en los otros; y
potenciar la capacidad instalada para el desarrollo y mejoramiento continuo de sus
procesos.
ii.Breve descripción de la propuesta de solución
La primera parte de esta propuesta tiene que ver con la creación desde el nivel central
de una fuerza de trabajo, compuesta por profesionales multidisciplinarios, que trabajen
en la unificación de criterios de los procedimientos de asignación y pago de subsidios
desde el nivel central. Los productos de esta iniciativa deben ser una lista única de
antecedentes a entregar para las postulaciones a los subsidios, un manual de
presentación de proyectos y un manual de revisión de proyectos. Una vez realizado
esto, se deben aplicar en cada uno de los SERVIU del país.
La segunda parte, tiene que ver con la implementación de la metodología Lean. Esta
metodología utiliza como herramienta de análisis el “Mapeo del Flujo de Valor” que
permite diseñar la tecnología, los requerimientos de personal y de recursos que más
eficientemente pueden responder a las necesidades detectadas. Se propone una
estrategia de “Capacitación para la Acción” que envolvería la formación de equipos de
implementación al interior del SERVIU, los que serían entrenados en la aplicación de la
metodología a través de talleres dictados por especialistas que realizarían un
seguimiento de la implementación hasta que esté completa por un período de varias
semanas. Para garantizar el éxito, debe contarse con un compromiso de lo alto de la
administración que aporte dirección estratégica y seguimiento a los resultados de la
implementación y plenarios periódicos donde se reporten los avances de la
implementación por parte de los responsables de los equipos internos.
iii.Identificar las etapas y los tiempos para la implementación de la propuesta
Fuerza de Trabajo
MINVU
Etapa Diseño
Etapa Implementación
Objetivo(s)
Discusión y diseño de criterios unificados a nivel
nacional, revisando casos especiales
Generación y Preparación de
“Fuerzas de Trabajo”
Producto(s) y/o
Metas
Manuales con criterios uniformes para
documentación solicitada y revisiones de proyectos
Trabajo específico en cada
SERVIU
5
3 meses
Tiempo duración
2 meses
Metodología Lean
Equipo consultor,
especialista en
Lean Management
Etapa
Etapa
Implementación I
Etapa Implementación II
Objetivo(s)
Diseñar estrategia
de implementación
Realización de taller
de capacitación en
SERVIUS
Capacitación a 2
funcionarios por SERVIU
para adopción permanente
Lean Management
Producto(s) y/o
Metas
Cronograma y
objetivos de
actividades
Aplicación de
metodología Lean y
capacitación a
funcionarios
SERVIU
2 funcionarios capacitados
por SERVIU
3 a 4 meses
8 meses
Tiempo de
duración
Diseño
1 mes
oct-08 nov-08 dic-08 ene-09 feb-09 mar-09 abr-09 may-09 jun-09 jul-09 ago-09 sep-09 oct-09
Etapa
Implementación de metodología
Diseño
Lean en todos los SERVIU
Fuerza de Trabajo para unificar
criterios
Talleres de Capacitación en
SERVIUs
Capacitación a 2 funcionarios por SERVIU para adopción permanente
Lean Management
Fuerza de
Trabajo en
Etapa Diseño
iv.Recursos Financieros requeridos
Fuerza de Trabajo (Miles de $ 2008)
Etapa I
(Diseño)
Item
Gasto/Ingreso
2008
Reuniones para Diseño
1.000
Requerimiento
2009
Etapa II
(Implementación)
Variación %
Gasto/Ingreso
2008
Requerimiento
2009
Pasajes, Viáticos y
Estadía Fuerza de
Trabajo
18.000
Otros gastos logísticos
4.000
Variación
%
Metodología Lean (Miles de $ 2008)
Etapa I
(Diseño)
Item
Gastos en Diseño
Intervención
Gastos en Talleres
Gastos en Capacitación a
funcionarios
Gasto/Ingreso
2008
Requerimiento
2009
Etapa II
(Implementación I y II)
Variación %
Gasto/Ingreso
2008
Requerimiento
2009
Variación
%
10.000
10.000
0%
3.000
144.000
6
b. Identificación de trabas normativas financieras y operativas que desincentivan
a las EGIS y constructoras, y establecimiento de una fuerza de tarea
regional/nacional de fortalecimiento y asistencia técnica.
i.Objetivo general y específicos.
El objetivo general de esta segunda propuesta es, lograr identificar con precisión los
problemas de índole normativo, financiero y operativo de las EGIS y constructoras en el
desempeño de los programas habitacionales, y definir las posibles soluciones e
incentivos que promueva la incorporación de nuevos actores al sistema. Como objetivo
específico se puede mencionar la comprensión a cabalidad del actual funcionamiento
de las EGIS.
ii.Breve descripción de la propuesta de solución.
Se propone licitar por lo menos tres estudios que permitan identificar el rol de las EGIS
y empresas constructoras dentro del mercado de los subsidios habitacionales. Estos
estudios debieran apuntar a temas como el desempeño de estos organismos, los
incentivos que los mueven, su estructura de negocios, las trabas normativas,
financieras y operativas que se presentan, entre otros. En segundo lugar, y a partir de
los resultados de los estudios, se propone generar un grupo de tarea nacional o
regionales (norte, centro, sur) liderada por el MINVU, pero con organismos externos que
fortalezca y preste asistencia técnica al trabajo de las EGIS, constructoras y PSAT.
Se recomienda encargar estos estudios durante el segundo semestre de 2008,
evaluando la mejor alternativa para hacer calzar sus costos con ingresos
presupuestarios planificados para 2009.
iii.Identificar las etapas y los tiempos para la implementación de la propuesta
MINVU
Objetivo(s)
Etapa Estudios
Identificar problemas en el
desempeño de EGIS y empresas
constructoras y proponer
soluciones.
Establecer fuerza de tarea y
grupos de trabajo regionales que
permita optimizar desempeño de
EGIS y empresas constructoras,
además de generar incentivos
para su desarrollo.
3 estudios
Iniciativas concretas a
implementar, mesas regionales
funcionando
6 meses
3 meses etapa de instalación,
mesas de trabajo permanentes
Producto(s) y/o Metas
Tiempo de duración
Etapa Desarrollo de Iniciativas
Sep-08 Oct-08 Nov-08 Dic-08 Ene-09 Feb-09 Mar-09 Abr-09 May-09 Jun-09
Estudios
Desarrollo Estudios
Licitación
Generación de Iniciativas a través
Mesa de Trabajo
de una mesa de trabajo
7
iv. Recursos Financieros requeridos
Etapa I
(Desarrollo Estudios)
Requerimiento
2009
Variación
%
Costos operativos
instalaçión mesas de
trabajo (pasajes,
viáticos)
55.000
0%
Consultor externo
grupo de tarea
45.000
0%
Item
Costo Estudios
Gasto/Ingreso
2008
30.000
Requerimiento
2009
Etapa II
(Mesa de Trabajo)
60.000
Variación %
Gasto/Ingreso
2008
100%
6. Factores Críticos de Riesgo y de Éxito de la Implementación de la Propuesta
Factores de Éxito
Factores de Riesgo
Internos
- Posibilidad de insertar propuestas dentro del plan
modernizador del MINVU
- Propuestas livianas en términos económicos y en
recursos necesarios para su implementación
- Propuestas consideran capacitaciones a actores del
sistema
- Expresiones en entrevistas que aseguraban necesidad
de propuestas como las incluidas
- Capacidad instalada. Presencia a nivel nacional.
- Poca complementariedad entre las propuestas de
este estudio y los planes de modernización
llevados a cabo por el MINVU
- Resistencia al cambio
- Temor a la supervisión
- Excesiva autonomía de los SERVIU
- Desconfianza entre algunos actores del sistema
(por ejemplo, SERVIUs y algunas EGIS)
Externos
Los principales factores relacionados con el posible éxito o fracaso de las propuestas
realizadas tienen relación con la forma en que sean acogidas y llevadas a cabo por los
distintos actores que participan del sistema estudiado.
- Impulso a la política habitacional
- Relevancia del tema de los subsidios habitacionales
- Posibilidad de generar interés e incentivos en un
mercado altamente diversificado y competitivo como el de
las empresas constructoras
- Profundidad y crecimiento del mercado
- Avances en el desarrollo de sistemas y soportes
informáticos
- Mala gestión de las empresas encargadas de
asesorías o estudios como los propuestos
- Desconfianza en el sistema
- Poca capacidad de interacción entre distintos
actores que podrían optimizar el sistema
7. Resultados y Metas Esperadas de la Implementación de la Propuesta
Su objetivo último y fundamental es mejorar el nivel de soluciones habitacionales a las
que pueden optar los beneficiarios de subsidios y la disminución del tiempo requerido
en obtener dichas soluciones. En términos más específicos, se espera que estas
propuestas impulsen los procesos de gestión a nivel de SERVIU, así como los flujos de
comunicación vertical y horizontal; el desempeño de EGIS y empresas constructoras y
el interés de éstas por participar en este mercado.
8
II. Antecedentes e Información General
1. Nombre de la Propuesta
Mejoramiento de la gestión de asignación y pago de los subsidios habitacionales
otorgados por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo
2. Responsable de la elaboración de la propuesta de mejoramiento de la gestión
Programa de Políticas Públicas UC - Pontificia Universidad Católica de Chile
3. Institución pública vinculada con la propuesta
Subsecretaría de Vivienda y Urbanismo, Servicios de Vivienda y Urbanismo de Chile.
4. Descripción del proceso o procesos en su situación actual
El estudio destaca inicialmente el contexto de la actual política habitacional, heredera
de profundos cambios impulsados desde la década de los noventa.
Se señala en primer lugar que la política habitacional ha logrado un control relativo del
déficit cuantitativo, desplazándose en su foco de atención hacia el objetivo de garantizar
la calidad de las viviendas financiadas. Se afirma luego que el estado ha dejado de
construir directamente, delegando esa responsabilidad en otros actores.
Para lograr el control del déficit, se han incrementado considerablemente los montos de
subsidio asociados a los programas, en particular, para los de Subsidio Habitacional
(D.S. 40), Fondo Solidario y Vivienda I y II, (FSV), D.S. 174. Además se han creado
nuevos programas con el fin de mejorar la calidad de lo construido, específicamente el
llamado Programa Protección del Patrimonio Familiar, (PPPF) D.S. 255. El estudio se
refiere a estos tres programas.1
Respecto del fin de la función de construcción directa por parte del estado se destaca la
asociación con el sector privado, quien participa como aliado y tiene un rol
preponderante como proveedor de soluciones habitacionales, tanto en el diseño como
en la construcción de las viviendas.
Adicionalmente, vale la pena establecer que tanto el FSV como el PPPF tienen la
particularidad de generar y posibilitar proyectos de pequeña escala, en localizaciones
atomizadas y/o pequeños grupos, que serían difícilmente abordables en el formato de
conjuntos masivos. Este tipo de proyectos podría ser atendido por pequeñas empresas
constructoras, es una oportunidad de abrir un mercado, y al mismo tiempo una
necesidad del Servicio para lograr la concreción exitosa de la política.
1
En anexo 1 se puede ver el detalle de los tres Programas en Estudio.
9
En materia institucional, la función de formulación y supervigilancia de las políticas
nacionales en materia habitacional y urbanística recae en el Ministerio de Vivienda y
Urbanismo, en adelante MINVU. Es el MINVU quien diseña los programas de subsidios
de vivienda y vela por el cumplimiento de las normativas asociadas.
A su vez, la función ejecutora de las políticas, planes y programas que disponga
desarrollar el MINVU corresponde a los Servicios de Vivienda y Urbanización, en
adelante SERVIU. Estos son instituciones autónomas del Estado, sucesores legales de
las Corporaciones de Servicios Habitacionales, que se relacionan con el gobierno a
través del MINVU. De esta forma, mientras el MINVU diseña modalidades de subsidio
de vivienda, son los SERVIU los llamados a ejecutarlas.
En este estudio se efectúan observaciones y sugerencias orientadas a mejorar la
gestión interna de los SERVIU, especialmente en lo que refiere a la relación con los
actores privados, buscando así incentivar al mercado a participar en el desarrollo de la
política habitacional, con el consecuente beneficio sobre quienes postulan a una
vivienda propia o a un mejoramiento de ésta.
A partir de la información contenida en los decretos supremos que regulan cada uno de
estos subsidios (D.S. 40, D.S. 174 y D.S. 255), y de entrevistas realizadas tanto a nivel
central, MINVU, como a nivel regional, SERVIU2, se identifican dos procesos relevantes
en cada una de estas políticas habitacionales: los llamados procesos de asignación y
los procesos de ejecución con el consecuente pago de subsidios. Es necesario destacar
que éstos son diversos para cada uno de los programas analizados, sin embargo,
pueden describirse, muy genéricamente en los siguientes pasos:
i) Proceso de Asignación de subsidios (DS 40, FSV y PPPF)
a) Llamado público a postulación
b) Proceso de postulación
c) Proceso de evaluación, calificación y selección de postulantes o proyectos
d) Asignación y entrega de subsidios
ii) Proceso de Pago de subsidio para vivienda en construcción (FSV I, DS 255)
a) Inicio de obra, solicitud de anticipo y establecimiento de garantías
b) Ejecución proyecto técnico y social, de presentación de estados de avance
c) Seguimiento de Obra y de PHS, pagos de estado de avance
d) Término de obras, escrituración e inscripción
e) Entrega de Viviendas
iii) Pago de subsidio para vivienda construida (DS 40, FSV II)
a) Presentación de antecedentes para pago
b) Revisión de antecedentes
c) Pago de subsidios.
2 En anexo 2 se detallan los entrevistados del MINVU y SERVIU.
10
Estos distintos procesos radican en diversas unidades del MINVU, así como en la
estructura descentralizada SERVIU de cada región.
En el nivel central, la unidad responsable de los programas de vivienda es la División de
Política Habitacional (DPH). Colaboran como unidades de apoyo la División de
Finanzas, la División de Informática y la División Jurídica 3.
Sin perjuicio de las particularidades de la operación del SERVIU en cada una de las
regiones, es posible establecer en cada uno de ellos la existencia de unidades
responsables de la asignación, y unidades responsables del pago de los subsidios..
El marco jurídico tanto de los programas de subsidios como de los procesos que los
conforman se encuentra contenido en Decretos Supremos (D.S.). Una vez decidida la
implementación de un programa y realizadas las asignaciones presupuestarias
correspondientes, se procede a la construcción del decreto que define los potenciales
beneficiarios, requisitos y mecanismos de postulación, fuentes de financiamiento y
montos de subsidios, entre otros.
Estas definiciones son complementadas con circulares e instructivos emanados desde
la DPH del MINVU, que aclaran o especifican nuevos elementos que definen su
operación. Tanto los D.S. como las circulares conforman los instrumentos legales que
utilizan los SERVIU para la operación de cada programa de subsidio.
En términos operativos, se cuenta actualmente con el apoyo de un sistema informático
centralizado, RUKAN, que permite el ingreso y registro de datos de proyectos y
postulantes, así como la verificación del cumplimiento de algunos requisitos con
consulta a bases de datos externas (Registro Civil, BancoEstado, entre otras).
Tomando en consideración los distintos aspectos señalados, la importancia de estos
procesos y la complejidad del sistema, se considera importante estudiar el
funcionamiento de los distintos procesos y actores involucrados en los programas,
detectar posibles nudos que pudieran estar entorpeciendo algunos procesos, para
proponer iniciativas que aporten hacia una gestión más eficiente, coherente y
coordinada entre los distintos actores que participan en el proceso.
Marco normativo
Se analiza la regulación del sistema de subsidios habitacionales y fondo solidario para
establecer si existen elementos de tipo administrativo que impongan barreras al ingreso
de actores privados a la actividad de construcción de viviendas sociales. Se trata de
identificar normas que por la vía de la imposición de exigencias administrativas
excesivas o de otros factores desincentiven el ingreso de privados a esta actividad,
3 En el anexo 3 se presenta un organigrama del MINVU, especificando sus vínculos y relaciones jerárquicas con
SEREMI y SERVIU.
11
impongan demoras que atentan contra la entrega rápida de viviendas a los beneficiarios
o generen costos innecesarios que atenten contra la eficiencia productiva.
El marco normativo del sistema de subsidios que se analiza descansa
fundamentalmente en un conjunto de decretos supremos del MINVU. En particular, para
efectos de esta consultoría se analizan el Decreto Supremo N° 40 (V. y U.) de 2004 que
aprueba el reglamento del sistema de subsidio habitacional, el Decreto Supremo N° 174
(V.y U) de 2005 que aprueba el reglamento del programa Fondo Solidario de Vivienda,
el Decreto Supremo N° 255 (V. y U.) de 2006 que aprueba el Reglamento del Programa
de Protección del Patrimonio Familiar.
Sin perjuicio de lo anterior, para analizar el régimen de relaciones existente entre el
MINVU y los SERVIU ha sido necesario además analizar la Ley N° 16.391 de 16 de
diciembre de 1965, que crea el MINVU, el Decreto Ley N° 1.305 de febrero de 1976 que
reestructura y regionaliza el MINVU, así como en el Decreto Supremo N° 355 (V. y U.)
de octubre de 1976 que aprueba el Reglamento Orgánico de los SERVIU.
En la ejecución de sus funciones, el SERVIU cuenta con facultades amplias para
promover, desarrollar y resolver sobre todas las actividades y materias cuyo
conocimiento competa al Servicio, según establece el artículo 19° del Decreto Supremo
N°355 de Vivienda y Urbanismo, de 1976, que aprueba el Reglamento Orgánico de los
Servicios de Vivienda y Urbanización. Obviamente, estas facultades amplias limitan con
aquellas que corresponden al MINVU o a la Secretaría Ministerial respectiva según
establece la misma disposición reglamentaria.
Estas facultades, han dado pie a que en el contexto de hacer operativas las
instrucciones ministeriales en su jurisdicción, los SERVIU establezcan exigencias y/o
procedimientos de presentación y revisión de antecedentes que pudieran constituir un
obstáculo innecesario a la actividad de las entidades que desarrollan proyectos
inmobiliarios bajo el régimen de subsidios.
Dada la complejidad técnica y operativa del régimen de subsidios, los decretos
señalados son habitualmente complementados o interpretados por circulares emitidas
tanto por la Subsecretaría como por la División de Política Habitacional, ambas del
Ministerio de la Vivienda y Urbanismo.
Los procedimientos establecidos en estas normas han sido desarrollados y corregidos
en un proceso de interacción con la industria de la construcción y con las
organizaciones a cargo de agregar demanda. Tanto la lógica interna como operativa del
sistema son explicadas de manera importante por los seis textos normativos analizados
y las circulares que los complementan o interpretan.
Dado que esta consultoría debe proponer reformas cuya implementación sea viable en
el corto plazo y que los decretos han sido objeto, no sin controversia, de modificaciones
relativamente recientes, el análisis de ellos se concentra en identificar facultades ya
existentes y en ejercicio de las cuales sea viable optimizar los procedimientos
asociados a la asignación y pago de subsidios.
12
De esta manera pretendemos minimizar el riesgo de introducir incertidumbres
adicionales a las provocadas durante el proceso de reformas que ya ha finalizado.
Localización del diseño y seguimiento operativo en la estructura
estatal
El diseño y seguimiento operativo de las políticas habitacionales del estado tienen lugar
de manera preponderante en el Departamento de Política Habitacional del MINVU, el
cual se encuentra organizado en equipos multidisciplinarios que para cada uno de los
programas se encargan de monitorear la distribución de los fondos por regiones,
controlar el cumplimiento de las metas, y transferir la información a los equipos
regionales.
Para cada uno de los tres subsidios estudiados, existe un equipo interdisciplinario de
profesionales que establece las líneas generales del programa, vela por el desarrollo de
los proyectos, y la correcta ejecución de los planes de habilitación social (si
corresponde).
Por otra parte, los SERVIU de cada región, son los que se hacen cargo de
operacionalizar los programas existentes. Cada región tiene autonomía para organizar
su gestión de la forma más conveniente, por lo que no hay estándares comunes.
Recursos y capacidades institucionales relevantes
Se describen los recursos humanos y la infraestructura física, datos obtenidos en las
entrevistas y mediante observación en terreno. No se hizo un catastro exhaustivo de
equipamiento, ni de principales gastos de las unidades. Para esto último se habría
requerido que los directivos del SERVIU se hubieran involucrado mucho más en el
estudio y así haber podido poner información de ese tipo a disposición.
i)
Recursos humanos
En el MINVU, la oferta programática se organiza en la DPH en equipos
multidisciplinarios que velan por el normal desarrollo de cada uno de los programas. El
equipo conserva una visión global del funcionamiento de éstos, con capacidad tanto de
proponer cambios que se estimen necesarios para mejorar la gestión y resultados,
como para abordar casos especiales y promover la innovación.
Tal como se ha indicado anteriormente, la orgánica de los programas es diferente en
cada SERVIU. A continuación se describen los principales aspectos del funcionamiento
interno de acuerdo a las principales áreas relacionadas a los programas y procesos en
estudio.
En general son tres las áreas que tienen su símil en cada región: Operaciones
Habitacionales (OO.HH.), de Finanzas, y Técnico (Vivienda y Equipamiento en Stgo).
13
En el caso de Santiago estas áreas constituyen Subdirecciones. En las demás regiones
son departamentos4.
La dimensión de estos departamentos es diferente en cada región. Por ejemplo, si en
Bio Bío hay 40 funcionarios en OO.HH, en Rancagua y Valparaíso éstos no pasan de
los 13 funcionarios.
Operaciones Habitacionales
El Departamento de Operaciones Habitacionales supervisa los programas de manera
forma global y analizan los antecedentes sociales y administrativos pertinentes. Su rol
es más fuerte en los procesos de asignación.
En el caso de Rancagua, el SERVIU tiene una Unidad de Postulaciones para revisar los
antecedentes de todos los proyectos y postulantes; y hay roles específicos para la
emisión de los certificados de subsidio y la administración de la base de datos exigida
por la Contraloría General de la República.
.
En Bio Bío existe una Unidad de Gestión de Procesos Habitacionales, un Sub
Departamento de Programas Habitacionales y una Unidad de Gestión Social
Habitacional. Además está la Plataforma de pago que envía los antecedentes a
Finanzas para proceder a los pagos.
En Valparaíso en cambio están adentro las unidades de Procesamiento, que visa el
ingreso de los proyectos de todos los subsidios (a excepción del D.S.40), revisa y deriva
a otras unidades cuando corresponde. Está la Unidad de Operaciones Comerciales
encargada del proceso de pago de todos los subsidios previo al envío de los
antecedentes al departamento de finanzas. El subsidio D.S. 40 se asigna en las
delegaciones provinciales y el departamento de OO.HH. se ocupa sólo de recibir y
despachar los certificados.
En la Subdirección de Santiago existe el Departamento de Préstamos y Subsidios
donde se aprueban los proyectos de PPPF y se visan los D.S.40 que no requieren de
revisiones. Acá se revisan los antecedentes sociales y administrativos y se ingresan los
proyectos al RUKAN. Para la revisión de los proyectos técnicos se derivan las carpetas
al Departamento de Estudios el cual trabajan en forma totalmente independiente.
Existe además una Departamento de FSV, que se organiza en función de si los
proyectos son de construcción o de adquisición. En el primer caso existen las “mesas
técnicas”, conformadas por delegaciones en las cuales duplas de profesionales técnicosociales territoriales se encargan de la preparación de un proyecto antes de ingresarlo.
Es una suerte de pre-banco de proyectos. Para las modalidades de adquisición de
viviendas (en FSV I y II), hay 3 revisores. El departamento de FSV además cuenta con
4 digitadoras para ingresar la información al RUKAN.
4 En el anexo 4 se presenta un cuadro resumen con la dotación de cada SERVIU por separado.
14
Departamentos Técnicos
En los Departamentos Técnicos se encuentran los revisores de proyectos para la
asignación de subsidios así como los inspectores que velan por el buen cumplimiento
de las obras.
En Rancagua el departamento está compuesto por cuatro unidades: la Unidad de
Obras, la Unidad de Estudios, Control y Contrato, la Unidad de Ingeniería y Vialidad, y
la Unidad de Asistencia Técnica. En esta última hay 8 profesionales PAC que se
dedican a supervisión de obras, a seguimiento del PHS e incluso uno de ellos ha
asumido como revisor apoyando las labores de esta unidad. Se trata d el área con más
profesionales
En Bio Bío se destaca dentro de este departamento la Unidad de Gestión Habitacional
Técnica, que ha organizado a 7 profesionales revisores (constructores civiles,
arquitectos, técnicos en construcción e ingenieros civiles) para que sean “ejecutivos” de
las EGIS que ingresan proyectos, de manera de asegurar que una entidad externa tiene
un interlocutor interno. Existe aquí el sistema de pre-banco para la revisión de
proyectos, modalidad de trabajo evidentemente previa al ingreso al banco de proyectos.
Existe también el área de construcción, responsable de los avances de obras, que tiene
alrededor de 42 funcionarios, incluyendo los PAC, y que ven proyectos de pavimento
participativo, entorno, condominios, supervisan obras del Fondo Solidario, y supervisan
también a los PSAT en terreno. Por último está la Unidad de Asistencia Técnica que
supervisa a los PSAT.
En Valparaíso el Departamento Técnico es mucho menor y está formado por la Unidad
de Arquitectura donde están los revisores, y la Unidad de Asistencia Técnica, que junto
con sus funciones apoya la labor de revisión de la Unidad de Arquitectura.
En Santiago, la subdirección de Vivienda y Equipamiento incluye al Departamento de
Estudios, desde donde se coordina la revisión de los proyectos en el proceso de
asignación; y el departamento de Obras, responsable de la supervisión del avance de
obras. En el departamento de Estudios se revisan los proyectos de FSV I modalidad
construcción, adquisición de viviendas usadas (tasaciones) y PPPF en todas sus
modalidades.
Departamentos de Finanzas
Los Departamentos de Finanzas son las unidades a cargo de efectuar los procesos de
pago de los subsidios.
En Bio Bío, el Departamento de Finanzas es bastante numeroso y se divide en las
secciones de pagos, contabilidad y presupuesto. Contabilidad recibe los antecedentes e
inyecta la información al SIGFE. Los pagos son firmados por la jefa de contabilidad, el
jefe del sub-departamento de contabilidad, y el jefe de finanzas. Hay delegaciones
provinciales que actualmente pagan directamente algunos D.S. 40, y comenzarán
pronto a pagar el D.S. 255.
15
El proceso de pago en Santiago de todos los subsidios queda a cargo de la Unidad de
Control y Egresos, que es parte de la Subdirección de Finanzas, y donde hay un
encargado para cada subsidio.
En general son los equipos técnicos los que han crecido de manera más significativa
durante los últimos años, especialmente los referidos a la revisión de proyectos. En
ocasiones es tanta la carga de proyectos a evaluar que se recurre a “préstamos”
internos desde otras unidades de modo de suplir los déficit. La diversidad de proyectos,
las alternativas de soluciones, y los múltiples actores involucrados, obligan a gastar
mucho tiempo en esa labor y por lo mismo estos equipos han debido organizarse para
ser lo más eficientes posible.
Estas unidades se relacionan directamente con las EGIS y constructoras en los temas
sensibles de elaboración, definición y construcción de los proyectos. Por esta razón,
ellas ocupan un lugar importante en nuestro análisis.
Los equipos de operaciones habitacionales son también equipos con altos volúmenes
de trabajo, de carpetas y de información que deben revisar por sistema, incluso en
coordinación con otras instituciones, como es el caso del Banco Estado en materia de
ahorros y los municipios para las fichas de protección social, entre otros.
ii) Infraestructura
La situación de las dependencias físicas de cada uno de los SERVIU también difiere
significativamente.
En Concepción el Servicio está dividido en dos edificios que se separan por 100 m
aproximadamente. En uno de ellos se concentra el departamento de OO.HH. y el
jurídico; y el segundo alberga al Departamento Técnico con todos las unidades internas,
y el de Finanzas. Esto permite que el público general se dirija al primer edificio. Sin
embargo las EGIS y PSAT deben dirigirse a ambos, de acuerdo a los antecedentes que
deben entregar, consultar o recibir.
En general las unidades técnicas están en amplios espacios comunes, lo que facilita la
interacción de las personas (i.e. discusión de criterios entre los revisores). Cabe
destacar en eso el área de Gestión Habitacional Técnica del SERVIU Bio-Bio.
En Santiago, el SERVIU ocupa dos edificios contiguos, conectados interiormente a
través de un puente en el tercer piso. Las subdirecciones de OO.HH. y Finanzas se
encuentran en un edificio, mientras que la de Vivienda y Equipamiento está en el otro.
Las unidades funcionan en forma independiente y la comunicación entre los mismos
funcionarios, necesaria para el intercambio de información de un mismo proyecto, no es
directa; esto mismo ocurre con los usuarios externos (EGIS o constructoras) que deben
dirigirse a distintos pisos según el punto que estén revisando de un proyecto.
En Rancagua el SERVIU se encuentra en un solo edificio de tres pisos. La atención al
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público está en el acceso principal, y los departamentos tienen un grado de privacidad
más alto al encontrarse en el interior del establecimiento. En el primer piso se
encuentran el Departamento de OO HH, el Depto Jurídico, el de Administración y
Finanzas. El segundo piso alberga al Depto Técnico, el de Control y la Unidad de
Comunicaciones. Por último, existe una mansarda en el tercer piso donde se encuentra
la Unidad de Asistencia Técnica. En este SERVIU también ocurre que la unidad técnica
se encuentra en un espacio común.
En Valparaíso el SERVIU se encuentra ubicado en un solo edificio, distribuyendo sus
departamentos en distintos pisos. En el séptimo piso se encuentra la administración del
departamento Técnico, mientras que las unidades de arquitectura y asistencia técnica
se encuentran en los pisos quinto y segundo, respectivamente. Finanzas se encuentra
en el sexto piso y operaciones habitacionales, con todas sus unidades, está radicada en
el cuarto piso. Nuevamente se da la tendencia de que tanto la unidad de arquitectura
como la de asistencia técnica se encuentran en un espacio común que contiene todos
los revisores de cada área.
Por último, cabe destacar que en el caso de los SERVIUs de la V y VI región, el espacio
físico en que se encuentra la Unidad de Asistencia Técnica (y en la V también para el
caso de la Unidad de Arquitectura) no es el adecuado para realizar su labor de manera
eficiente. Se trata de espacios demasiado pequeños no solo para la cantidad de
personas que trabaja en ese lugar, si no también para almacenar el gran número de
expedientes que ingresan a esas unidades constantemente. Sin perjuicio de existir otras
situaciones complejas, éstos casos son los más críticos.
Flujograma actual de los procesos
Para realizar un estudio acabado de los procesos de asignación y pago descritos
anteriormente, se aprecia la necesidad de generar mapas de actividades que revelen la
estructura interna de cada SERVIU así como la forma en que se lleva a cabo la
ejecución de estos procesos para cada uno de los subsidios estudiados. Esta es la
llamada “Cadena de Valor”.
Utilizando esta herramienta, será posible identificar a los actores relevantes y detectar
posibles puntos de conflicto que pudiesen entorpecer el correcto funcionamiento de
estos procesos, facilitando la elaboración de propuestas que apunten a generar una
Cadena de Valor futura que permita aumentar la eficiencia del sistema.
Los mapas consideran los principales actores y actividades que conforman la Cadena
de Valor y de los cuales ha sido posible recabar información. Es necesario destacar,
como ya resultará evidente, que estos procesos divergen en cada región, pues cada
SERVIU los ejecuta de acuerdo a sus recursos y organización interna. En algunos
casos es posible identificar los tiempos involucrados en las etapas de los procesos. Sin
embargo se trata de información que no ha podido ser verificada, sino que tan solo ha
17
sido descrita por los funcionarios involucrados al interior de los SERVIU, por lo que
debe ser utilizada sólo referencialmente.
En el anexo 5 se muestran los mapas del proceso de asignación de subsidios, y del
proceso de pago, para los programas de Fondo Solidario, de PPPF y de D.S. 40, en las
cuatro regiones donde se hizo levantamiento. Además se muestra los mapas de pago
de subsidios correspondientes al D.S. 40
Caracterización y cuantificación de los clientes, usuarios o
beneficiarios
Los programas de subsidios habitacionales analizados en este estudio presentan dos
objetivos fundamentales.
En primer lugar, los subsidios buscan disminuir el déficit habitacional en Chile. Para
estos efectos, el FSV es el principal programa de atención a la población con mayores
carencias que busca una solución de vivienda propia. El D.S. 40 permite el mismo
objetivo a sectores socioeconómicos medios de la población.
En segundo lugar, los subsidios también se orientan a disminuir el denominado déficit
cualitativo, lo que es atendido a través del PPPF. En este caso los beneficiarios son
familias ya beneficiadas con una vivienda pero que no cuentan con recursos para hacer
mantención adecuada. También lo son aquellos que teniendo vivienda se encuentran
en condiciones de hacinamiento que los urge a ampliar éstas recurriendo nuevamente a
recursos estatales.
Análisis del MINVU publicados el año 2006, basados en el Censo del 2002 estimaron
que el déficit habitacional del país al año 2002 era de 540.000 viviendas. De esta cifra,
40% corresponde al quintil de menores ingresos, grupo beneficiario del FSV I; 30%
corresponde al quintil II, atendido a través del FSV II; 26% se ubica en los quintiles III y
IV, los que son destinatarios del D.S.40.
Aún cuando la cifra es dinámica y la única manera de medirla en el tiempo es a través
de censos, resulta razonable estimar el déficit actual utilizando los datos de los
permisos de edificación de viviendas del período comprendido entre los años 2003 al
2007, que da un total de 730.000 permisos (datos INE), más la proyección del
crecimiento de nuevos hogares en el mismo período (500.000) que corresponde a una
tasa de crecimiento anual de 2,3%. De este modo, si se supone que se mantiene la
proporción del déficit por quintiles mencionada anteriormente, una cifra estimada del
orden de magnitud del déficit al 2008 sería de 310.000 viviendas.5.
5 Datos obtenidos de Presentación de COVIP: La nueva Política Habitacional, cambios en el Sistema de
Subsidio Habitacional. Nuevos desafíos y oportunidades, mayo 2008
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El desafío por delante de los programas habitacionales es seguir disminuyendo el déficit
al menos a la misma tasa anual que en los años anteriores (45.000 viviendas por año
promedio), y cubrir el crecimiento de nuevos hogares (se estima que cada año se crean
100.000 nuevos hogares en el país). La magnitud del desafío es considerable, y ha sido
asumido por el MINVU con la Nueva Política Habitacional que está pagando una
considerable cantidad de subsidios por año a través del FSV I y el DS 40: 55.000 el año
2006, 62.000 el año 2007, y que espera llegar a los 80.000 el año 2008, considerando
el FSV II.
Un cuadro resumen con la cantidad de subsidios otorgados y pagados en las regiones
estudiadas para los subsidios de interés se incluye en el anexo 6.
III. Principales Aspectos Metodológicos Utilizados
Procedimientos metodológicos para el diagnóstico
Como se ha señalado, el objetivo principal del estudio es elaborar una propuesta de
mejoras operativas que permitan agilizar los procesos de asignación y pago de
subsidios para la concreción de las soluciones habitacionales en el SERVIU. A través
de estas iniciativas, se busca hacer más eficiente la labor de otros actores involucrados
en estos subsidios, como son las EGIS y constructoras, explorando además estrategias
que permitan lograr que un número mayor de estas empresas participe en este
mercado.
Como un marco teórico relevante para este análisis, se utilizará una parte muy
específica de la metodología “Lean”6. Esto para determinar la llamada “cadena de valor”
de los procesos, concepto mencionado anteriormente en este estudio y que consiste en
los distintos procesos que conforman un sistema y en particular, de las distintas
acciones que se llevan a cabo en éste. A partir de esta identificación, se intentará
comprender a cabalidad el desarrollo de cada sistema en cada SERVIU, así como los
procesos y actores que lo componen. Este es un insumo fundamental para generar
propuestas de mejoras.7
Entendemos que los distintos actores involucrados en los procesos estudiados juegan
un rol fundamental para su desarrollo. Éstos pueden dividirse, siguiendo la metodología
de Kaufmann Global (2003), en actores del nivel Mega (directores, funcionarios del
6 Para más detalles con respecto a esta metodología y específicamente, del concepto de “cadena de valor”, revisar
“Learning to See”, de Rother y Shook.
7 De acuerdo a Womack y Jones (2003) y Alarcón (1997), algunos ejemplos de acciones que no agregan valor son
errores que requieren rectificaciones, procesamientos innecesarios, transporte innecesario de materiales o bienes,
esperas, complejidad excesiva de un proceso, trabajo lento, trabajo inefectivo o trabajo rehecho. Womack, J. &
Jones, D. 2003, "Lean Thinking. Banish waste and create wealth in your corporation". New York, USA: Free Press.
Alarcón, L. 1997, "Modeling waste and performance in construction".
19
gobierno central o del MINVU), en actores del nivel Macro (directores de área de cada
SERVIU) y en actores del nivel Micro (operativos y trabajadores). Deben considerarse
también aquellos actores externos que se relacionan con el sistema. Al respecto, los
principales clientes son las familias postulantes a subsidios y las EGIS que las apoyan y
organizan.
El presente estudio se centra en la operación de tres programas habitacionales
específicos en los distintos SERVIU del país. Estos son:
•
•
•
D.S. 40 – Subsidio habitacional (principalmente el título I)
D.S. 174 – Fondo Solidario de Vivienda I y II (construcción de vivienda en nuevos
terrenos, densificación predial, construcción en sitio residente, y adquisición de
vivienda).
D.S. 255 – Protección del Patrimonio Familiar
La primera etapa de análisis está conformada por el levantamiento de un diagnóstico de
la situación actual, realizado en cuatro etapas:
1. Revisión de documentos y entrevistas a involucrados en el problema estudiado.
De manera previa al ingreso del equipo consultor al MINVU y SERVIU, se realizó
una revisión exhaustiva de material correspondiente a cada uno de los subsidios
estudiados (decretos supremos, instructivos de postulación, etc.). Asimismo, se
realizaron entrevistas a actores que participan en procesos ligados a la nueva
política habitacional, en especial, a quienes desarrollan proyectos o postulan a
familias a estos beneficios.
2. Entrevistas en el nivel central, MINVU.
Se realizaron las entrevistas en profundidad a los encargados de los programas
estudiados del nivel central. El objetivo fue obtener información desde el nivel
superior sobre la forma en que se han diseñado estos subsidios, así como sus
propósitos y procesos involucrados. Asimismo, se obtuvo información para
determinar la injerencia del nivel central en el funcionamiento de los procesos
asociados a estos subsidios y acerca del nivel de comunicación entre MINVU y
SERVIU.
3. Desarrollo de Hipótesis a contrastar en los SERVIU estudiados.
El trabajo desarrollado en las dos etapas anteriores permitió conocer algunos
aspectos que parecían importantes de contrastar a nivel de SERVIUs, donde se
desarrollan los procesos más específicos que guardan relación con cada uno de los
subsidios estudiados, y a nivel de EGIS y constructoras involucradas en estos
procesos. De esta forma, se elaboraron ciertas hipótesis que apuntan a aspectos
específicos a indagar en ambos niveles.
4. Entrevistas en profundidad en SERVIU y Grupos Focales con constructoras.8
8 En anexo 7 se encuentra información de las constructoras que participaron en cada región. Los anexos
8 y 9 son las pautas de entrevistas de funcionarios SERVIU y grupos focales respectivamente.
20
Algunos temas tomaron relevancia y quedaron plasmados en el formato de las
entrevistas realizadas en los SERVIU y en las preguntas que orientaron los grupos
focales con constructoras. En esta fase, se entrevistó a los funcionarios involucrados
en los procesos de asignación y pago de subsidios en cada uno de los SERVIU
visitados para obtener información con el mayor nivel de detalle posible. En cada
SERVIU, las entrevistas comenzaron por los jefes de departamento, para luego
descender en la escala jerárquica hasta las personas directamente involucradas con
la revisión de proyectos en asignación y pago, ingreso de datos a los sistemas
informáticos, supervisión de obras, seguimiento de planes de habilitación social, etc.
Las constructoras convocadas fueron elegidas según listado entregado por el MINVU.
En las regiones V y VIII se contó con el apoyo y coordinación de INVICA, aprovechando
el conocimiento del mercado en la región. En el caso de la VIII coincidía además con
que los presentes son miembros de una asociación de EGIS y constructoras que se
reúnen con las autoridades del SERVIU desde hace algún tiempo. En la VI región la
situación fue similar, pues también se tomó contacto con una asociación de
constructoras que se reúnen con el SERVIU (este dato fue entregado por el mismo
SERVIU). En este caso, todas ellas son instituciones pequeñas, que participan en
construcción de subsidio rural, FSV y PPPF. En la Región Metropolitana la convocatoria
resultó más difícil, sin embargo el público que llegó permitió recopilar información de
una constructora pequeña que trabaja principalmente en proyectos de densificación
predial y sitio residente; CONAVICOOP y Techo para Chile.
Procedimientos metodológicos para el análisis
Como puede extraerse a partir de la descripción de la metodología para el diagnóstico,
ésta tiene un marcado carácter cualitativo. Su objetivo es detectar ciertas situaciones
que parecen relevantes para luego proponer estrategias de carácter general que
puedan impulsar un desarrollo eficiente de todos los procesos estudiados. Se estima, a
priori, que estos procesos debieran ser impulsados y liderados desde el nivel central.
La metodología utilizada no busca generar indicadores cuantitativos específicos. Esto
por dos razones: no es objetivo del estudio tomar la casuística particular de cada
SERVIU y además se considera que las estrategias más relevantes para producir
mayores cambios deben venir desde el nivel central, apuntando hacia todo el país.
La metodología de análisis consistió en contrastar cada una de las hipótesis elaboradas
con las opiniones obtenidas en los SERVIU y grupos focales con constructoras. Esto,
sumado a reuniones del equipo consultor, permitieron elaborar un diagnóstico que
apunta a los problemas que a juicio de este equipo parecen fundamentales, y hacia
donde apuntan las propuestas elaboradas. En el anexo 10 se presenta un cuadro
resumen con las hipótesis contrastadas durante las entrevistas, y si es que hubo
adhesión o no a ellas en cada SERVIU y grupo focal por región.
21
IV. Diagnóstico del Problema a Resolver
El trabajo de diagnóstico realizado permitió detectar una serie de aspectos interesantes
que orientan las propuestas generadas en este estudio. Reiteramos que las
características del trabajo realizado centran las observaciones obtenidas en aspectos
más cualitativos, esto debido a que provienen de expresiones recogidas en entrevistas
y grupos focales. Por lo tanto, más que indicadores y estadísticas, el diagnóstico
presentado da cuenta de aseveraciones con respecto a aspectos relevantes en el
funcionamiento del proceso estudiado. De todas formas, en cada uno de los puntos
analizados, se intenta dar cuenta de aquellos sectores, áreas o empresas donde el
tema pareció ser más relevante.
Las principales conclusiones de este diagnóstico surgieron a partir del contraste de
hipótesis generadas luego de un estudio preliminar de la situación. Por las razones ya
señaladas el diagnóstico se centra en aquellos aspectos que pueden ser abordados
por iniciativas de carácter más general y global.
1. Sobre la Interpretación de la Normativa
Se detecta un problema en relación a la interpretación que se le da a los decretos
asociados a cada subsidio en los distintos SERVIU. En casos extremos incluso la
normativa de la OGUC es interpretada en cada localidad o complementada con otros
atributos que no serían de competencia del SERVIU.
Algunos entrevistados señalaron que la normativa genera muchas interpretaciones, y
pudo constatarse que EGIS que trabajan en más de una región constatan que los
documentos exigidos en algunos casos no serían los mismos en las distintas regiones.
Estos los obliga a tener que capacitar a sus fuerzas de trabajo para operar en cada
región de manera distinta, con todos los costos que esto involucra. Del mismo modo,
algunos de los participantes en los grupos focales de EGIS y empresas constructoras
señalaron que hay ocasiones en que los SERVIU piden información duplicada para
poder repartirla en los distintos departamentos que participan en una revisión,
generando una carga de trabajo extra para estas instituciones.
Se constata que a nivel de SERVIU (en todos los organismos visitados) sí se reciben
lineamientos desde el nivel central, pero que otros factores, como la experiencia de un
revisor o la realidad geográfica de una región, influyen en los cambios de criterios, la
exigencia de documentos distintos a los señalados en la normativa o en la revisión con
parámetros diversos en ciertos aspectos de los proyectos presentados.
Para ilustrar esto, citamos dos ejemplos. En el SERVIU de la región de BioBío se
señaló que es necesario, por las características geográficas de esa zona, exigir ciertos
ítemes que pueden no aparecer en la normativa. Por otra parte, en el SERVIU de la
región de Valparaíso se señaló que “a veces la experiencia les ha demostrado que es
necesario exigir algo que no sale en la normativa para el éxito final de un proyecto”.
22
Uno de los problemas que puede ocurrir en este caso es que se generan asimetrías de
información con las EGIS y un aumento en la desconfianza de éstas hacia los SERVIU,
lo que resulta de no entener por qué se les exige más de lo señalado en la normativa.
Esto puede constituir un desincentivo para la aparición de nuevas EGIS o para la
expansión interregional de otras. En el SERVIU de una región, se mencionó también
que esto ha generado problemas con el nivel central que, ante los reclamos de algunas
EGIS, ha señalado la necesidad de disminuir los “niveles de creatividad” de ciertos
revisores. Por último, pudo detectarse en los grupos focales realizados con EGIS y
constructoras, que éstas pueden, generalmente, distinguir con facilidad a los distintos
SERVIU de acuerdo a la agilidad y rapidez con que abordan los procesos.
2. Sobre los Criterios de Revisión
Participantes de los grupos focales realizados en las distintas comunas señalaron que,
a su juicio, los revisores de los SERVIU tienen criterios distintos y que éstos cambian
constantemente, dificultando con ello la presentación de proyectos. Esta opinión
apareció de forma explícita en los grupos focales realizados en la región de Valparaíso,
Bío Bío y Metropolitana.
Más aún, en los mismos SERVIU se mencionó que ante una duda de interpretación de
decretos los propios revisores llegan a un acuerdo acerca del criterio que finalmente se
aplicará para la aprobación, pero este criterio no es informado a las EGIS. Según lo
recabado a partir de las entrevistas realizadas en todas las regiones, ningún revisor
recibió capacitación acerca de cómo realizar su labor (a excepción del uso del RUKAN),
teniendo que aprenderla sobre la marcha leyendo el decreto correspondiente o con el
apoyo de sus colegas. Esto se ha traducido, a nivel de EGIS, en una preocupación por
que la cantidad de antecedentes a presentar y el formato en que estos serán
entregados a veces dependerá de que revisor reciba el proyecto.
De modo particular, en el grupo focal realizado en la región de Bío Bío se valoró la
iniciativa de asignar un revisor fijo (ejecutivo) para cada EGIS, lo que permite tener un
interlocutor y asegurar al menos que se puede llegara conocer el criterio de este revisor
único.
3. Sobre las Homologaciones
Los cambios en los decretos, ya sea por financiamientos o exigencias, generan
alteraciones en los proyectos que afectan a las empresas y a los beneficiados. En este
caso es importante recordar que las EGIS son los interlocutores válidos entre el cliente
final (beneficiario del subsidio) y el SERVIU. Se insistió en este punto en los grupos
focales realizados en la región Metropolitana y en el BioBío, señalándose que las
modificaciones a los decretos con las respectivas homologaciones a proyectos que se
encuentran en curso implican una doble carga de trabajo para las EGIS, afectan
23
proyectos que están en curso y que deben ser modificados; y generan desconfianza en
los beneficiarios, pues automáticamente se traducen en extensiones en el tiempo de un
proyecto lo que resulta de difícil explicación para los beneficiarios.
4. Sobre Cambios en el Ritmo de Postulaciones
En el grupo focal realizado en la región Metropolitana se valoraron las modificaciones
de decretos como el D.S. 40 que permite actualmente postulaciones mensuales e
individuales, en lugar del sistema anterior que tenía llamados dos veces al año. Esto ha
permitido a las EGIS disminuir los tiempos de espera para obtener subsidios, aumentar
la tasa de aprobación al hacer postulaciones con menos gente y más completas, y
disminuir los costos operativos asociados al gran volumen de gente en las
postulaciones anteriores a la modificación.
A pesar de estas mejoras, se sugiere seguir avanzando y dar pasos en la disminución
de los tiempos entre la asignación del subsidio y la entrega del certificado que muchas
veces atrasa la entrega de la vivienda. Más aún, se propone el diseño de un
instrumento electrónico de subsidio, prescindiendo del certificado, que permita una ágil
transferencia electrónica.
A su vez, algunas de las EGIS que participaron de los grupos focales reportan que a
diferencia de las mejoras percibidas en la operación del DS 40, el proceso de
postulación y asignación del subsidio del Fondo Solidario II para vivienda construida es
muy engorroso, se solicitan muchos documentos, y requiere un proceso de revisión de
antecedentes que no parece pertinente ya que la vivienda ya está construida. No se
entiende porqué para el caso de vivienda construida del Fondo Solidario II, no se utilizó
el procedimiento ya probado, y bastante eficiente del DS 40, agregándole el requisito
del puntaje de la ficha de protección social requerido.
5. Sobre los Instructivos complementarios a los decretos
Se detecta a nivel de todos los SERVIU visitados la sensación de que los instructivos
que complementan los decretos, generados desde el nivel central, suelen no ser lo
suficientemente claros. Algunos revisores mencionan que ni siquiera reciben estos
instructivos o circulares (principalmente en la región de O’Higgins). Esto puede generar
diferencias en los criterios de revisión entre los distintos funcionarios, con la
consecuente problemática para las EGIS mencionada en el punto 2. Por ejemplo, en el
SERVIU de la región de Valparaíso se relató el caso de un nuevo revisor que tardó
algún tiempo en entender en forma completa los criterios específicos a aplicar en sus
revisiones. Para ello, debió ser apoyado por sus compañeros de labores.
Asimismo, en todos los SERVIU visitados se señaló que ha habido instancias en que
cambios en la política habitacional e impulsos a ciertos subsidios han generado una
carga muy grande de trabajo, con una fecha específica de respuesta que ha sido
comunicada al país y que en ocasiones ha generado presión extra en el trabajo de los
SERVIU. Según lo señalado por algunos entrevistados, esto ha implicado no poder
24
dedicarle el tiempo mínimo necesario para revisar un proyecto de la forma adecuada y
que muchos de ellos hayan sido ingresados o preaprobados con ciertos grados de
flexibilidad. Al respecto, se señala en general, que cuando no hay coyunturas de este
tipo y un proyecto viene con todos los antecedentes adecuados, la revisión es mucho
menos compleja y precisa.
Esto contrasta con algunas opiniones recogidas en los grupos focales a EGIS y
constructoras, que señalan que algunos SERVIU se toman mucho más tiempo del
exigido para revisar algunos proyectos, lo que incluso ha llevado a que ciertos
documentos caduquen al interior del organismo. Este punto fue levantado con especial
importancia en el grupo focal realizado en la región de O’Higgins. Del mismo modo,
otras opiniones recogidas en estas instancias refuerzan lo comentado en algunos
SERVIU, en el sentido de que hay ocasiones en que algunas metas impuestas desde el
nivel central le asignan a los SERVIU un nivel de trabajo y plazos imposibles de cumplir.
Esto se ve reflejado, por ejemplo, en la imposibilidad de algunos SERVIU para cumplir
con los plazos establecidos por decreto, ya que según su experiencia la mayoría de las
EGIS ingresa sus proyectos el último día hábil que tiene disponible para hacerlo,
produciendo una sobrecarga de trabajo que no permite realizar los procesos de revisión
en los plazos estipulados.
El punto analizado tiene doble lectura. Es efectivo que la generación de un mayor
número de subsidios para los beneficiarios resulta manifiestamente positiva. Sin
embargo, si hay problemas con las revisiones, instructivos o con el tiempo dedicado al
análisis de un proyecto, esto repercute directamente no sólo en la calidad final del
beneficio, sino que puede además afectar negativamente la viabilidad y tiempo de
ejecución de nuevos proyectos.
6. Sobre las EGIS y su participación en el sistema
Otro aspecto importante rescatado en el diagnóstico tiene relación con la participación
de las EGIS en el sistema de subsidios. Si bien se reconocen varias entidades que
realizan una labor seria y eficaz, es comentado en todos los SERVIU visitados que
existen una serie de EGIS que no funcionan de buena forma, a veces no ejecutan los
proyectos de forma adecuada ni prestan el mejor apoyo a los beneficiarios con los que
trabajan. Se menciona que muchas EGIS postulan sus proyectos sin la documentación
requerida, pese a tener la información pertinente al alcance. Por ejemplo, en la región
de Valparaíso, donde aseguran entregar un listado de verificación con los documentos
requeridos, mencionan que las EGIS no entregan toda la información solicitada.
En otros SERVIU se señala que muchas EGIS se organizan en forma muy precaria
para proyectos específicos y que eso implica que no cuentan o cuentan sólo por
algunas horas a la semana con el personal idóneo para el desarrollo de sus funciones.
Lo anterior explicaría el que algunos actores consideraran necesario contar con una “ley
de regulación de EGIS”. Sin embargo, ello es inconsistente con la evidencia recogida
tanto en los los grupos focales para EGIS y constructoras como en el análisis efectuado
de la normativa, en el sentido que existen elementos más que suficientes para calificar y
25
sancionar a las EGIS que incumplan sus compromisos. Se señaló además en los
SERVIU de algunas regiones que es necesario que las familias se empoderen y
fortalezcan su posición frente a algunas EGIS, evitando así malas gestiones de éstas.
En particular, entrevistados de los SERVIU de la región Metropolitana y la región de
O’Higgins fueron más duros con respecto al desempeño actual de las EGIS.
Por último, algunos participantes de los grupos focales señalaron que sería interesante
que las EGIS pudieran obtener mayor información sobre las empresas constructoras y
que los informes emitidos por las EGIS en relación a estas empresas fueran incluidos
en el Registro de Contratistas, especialmente en casos en que las experiencias son
negativas. Asimismo, algunos representantes de empresas constructoras que
participaron en estas reuniones admitieron abiertamente que muchas EGIS no cumplen
en forma óptima con su labor, traspasando responsabilidades que no corresponden a
las constructoras. En particular, un participante del grupo focal realizado en la región
Metropolitana criticó las presentaciones técnicas realizadas por un grupo importante de
EGIS.
Así mismo, algunas constructoras señalan las dificultades del control de los ahorros de
los beneficiarios en los momentos previos a la recepción final de la obra. El sistema
establece que una vez asignado el subsidio, los ahorros de los postulantes deberían
quedar congelados en las respectivas libretas, de manera que la empresa constructora
los pueda cobrar al momento de obtener la recepción final de la obra. Se relatan casos
en que los beneficiaros han logrado retirar sus ahorros previamente a la recepción final,
a pesar del congelamiento, generando serias dificultades a las empresas constructoras
y EGIS al momento de la entrega de las viviendas.
Los párrafos recién presentados dan cuenta de situaciones bastante delicadas y que
tiene que ver con el funcionamiento y relación entre los distintos actores de la política
habitacional. Aparentemente, no existe concordancia ni conocimiento absoluto sobre los
mecanismos para fiscalizar el trabajo de cada uno de los actores, y además se
menciona la existencia de algunos con un desempeño bastante ineficiente. Esta
situación redunda, nuevamente, en la generación de desconfianzas en la relación de
trabajo de estos organismos, que afectan, en última instancia a los beneficiarios que
postulan a subsidios.
7. Sobre Capacitaciones y Comunicaciones
Se recogieron opiniones sobre la necesidad de realizar un mayor número de
capacitaciones a las EGIS y empresas constructoras, además de generar instancias de
apoyo y comunicación más estrechas durante los procesos de asignación y pago
realizados en cada SERVIU.
Puede señalarse que en todos los SERVIU visitados se menciona la existencia de
instancias de trabajo con las EGIS consistentes en reuniones, capacitaciones o charlas
informativas. Esto parece ser especialmente importante en etapas donde se producen
cambios a la normativa. Cabe destacar lo señalado en el SERVIU de la Región
26
Metropolitana, donde se han realizado capacitaciones a las EGIS enfocadas en
aquellas que han visto sistemáticamente objetados y/o rechazados sus proyectos.
En los grupos focales realizados a EGIS y empresas constructoras se recogió la opinión
de un contratista que trabaja en la región Metropolitana, quien señaló que en el período
de instalación del sistema informático RUKAN hubo más capacitaciones, pero que éstas
no se han mantenido en el tiempo. En las regiones de Bio Bío y O’Higgins se señaló
que ha habido capacitaciones, pero que hace falta avanzar mucho en los niveles de
comunicación entre los SERVIU y EGIS, especialmente en casos en que hay cambios
de normativa o generación de nuevos instructivos. Por otra parte, los participantes del
grupo focal de la región de O’Higgins valoraron una mesa de trabajo que se ha
generado entre los contratistas y el SERVIU, la cual se reúne cada quince días, lo que,
aparentemente ha permitido aclarar dudas sobre la interpretación de decretos.
El punto recién revisado da cuenta de la valoración que se le da a las capacitaciones y
reuniones y a la generación de vías de comunicación entre los distintos actores del
sistema. Esto puede ser una oportunidad importante para sistematizar y potenciar estos
procesos.
8. Sobre los sistemas de Soporte informático
Un punto relevante y recurrente que surgió en el trabajo en terreno tiene relación con
los soportes informáticos con que cuenta el sistema de subsidios. y a su asociación con
el tránsito hacia un “e-ministerio”, pudo constatarse que el sistema RUKAN no ha
cumplido con las expectativas de sus usuarios a nivel de SERVIU. Más aún, en
múltiples casos se ha transformado en un sistema que hace más complicada la gestiónSe constató en terreno que este diagnóstico es unánime en todos los SERVIU.
Según se señala, el sistema no otorga información que sería pertinente para el trabajo
en los SERVIU y tampoco es consistente con los requerimientos de información que
exigen otras entidades, como los PMG o convenios de desempeño. Esto genera, según
funcionarios entrevistados, tener que rescatar algunos datos en más de una ocasión,
cuando podrían estar todos en un sistema único. Por otra parte, se señaló que el
proceso de implementación del RUKAN no fue el más adecuado, no se consideró la
opinión ni experiencia de los usuarios y tampoco se consolidó en forma correcta la
información que provenía de sistemas anteriores. En términos más técnicos, algunos
entrevistados señalaron que no es un sistema “amigable”, y que las sesiones son muy
cortas, pues se el sistema se cae constantemente.
Tampoco existe, a nivel de SERVIU, satisfacción con la interacción del RUKAN con
sistemas como el SIGFE (Sistema de Información para la Gestión Financiera del
Estado) ni con la forma en que pueden interactuar los distintos actores que usan el
sistema (por ejemplo, para consultar información provista desde otro departamento del
mismo SERVIU). En forma reiterada se señala que RUKAN podría ser una plataforma
para generar estadísticas fundamentales sobre el desarrollo de los proyectos, pero que
ellos no ha sido así. También se señala que sería importante que un sistema
27
informático pudiera generar alertas ante eventuales problemas, información sobre
normas e instructivos, entre otros.
A nivel de EGIS y empresas constructoras, además del problema de sesiones cortas
debido a caídas del sistema, se señaló la necesidad de que el sistema informara en
forma precisa sobre las razones para aprobar o rechazar un proyecto, lo que según se
sostiene, sí era permitido en el sistema anterior a RUKAN. También se mencionó que
sería interesante que el sistema pudiera informar en línea sobre la etapa en que se
encuentra cada estado de pago. Con respecto a este punto, un participante del grupo
focal realizado en la región Metropolitana señaló que el sistema anterior sí cumplía con
este propósito.
En términos generales, puede señalarse que el sistema no ha cumplido sus
expectativas, pese a que se le han ido realizando ajustes durante su desarrollo. A nivel
de SERVIU se espera que el sistema RUKAN II, del cual no se pudo obtener
información detallada, pueda funcionar mejor. Por de pronto, en el SERVIU de la región
Metropolitana se señaló que para éste sí se ha considerado una etapa de pruebas y la
opinión de algunos usuarios, pero sólo en el departamento de OO. HH. para el FSV I en
modalidad CNT. Los otros departamentos de este SERVIU no están al tanto de estas
pruebas de concepto ni saben si serán incluidos en futuras instancias de
retroalimentación.
El soporte informático para el sistema de subsidios posee un carácter especialmente
relevante, considerando la evolución de estos sistemas durante los últimos años y la
cantidad de procesos que se ven beneficiados con ellos. Al respecto, se considera
fundamental avanzar hacia un sistema integrado que se centre no sólo en el apoyo a
procesos operativos, sino que apunte a consolidar la comunicación entre todos los
actores del sistema y la generación de datos que permitan evaluar éste.
9. Sobre los niveles de Autonomía de los SERVIU
La autonomía de los SERVIU puede interpretarse como una oportunidad para detectar
prácticas valiosas que pudieran ser replicadas en otros SERVIU. Sin embargo, un
hecho que conspira contra ésto tiene relación con la muy escasa comunicación que
pudo comprobarse existe entre estos organismos, comentario recibido en todos los
SERVIUs visitados. De todas formas, el estudio realizado permitió detectar iniciativas
valiosas en algunos de los SERVIUs visitados. Por ejemplo, el pre-banco de proyectos
que se ha generado en la región de Bío Bío para la parte técnica y el PHS en el FSV I
modalidad CNT, cuyo objetivo es que las EGIS ingresen su proyecto en esta etapa
previa en donde el equipo técnico puede anticiparle posibles observaciones,
entendiendo que no es un ingreso formal. En ese momento, la EGIS se compromete a
corregir estos puntos y a reingresar el proyecto en una fecha consensuada.
También se observaron prácticas interesantes, a nivel de SERVIU, con respecto a su
relación con las EGIS. En algunos, como el de la región de Valparaíso, señalan
encontrarse en la etapa de preparación de un manual específico para que las EGIS
sepan cómo postular los proyectos. Otra iniciativa interesante es la conformación de
28
equipos de gestión territorial que se encargan de una zona específica, como los
creados en el SERVIU de la región Metropolitana, que apoyan la generación de los
proyectos acompañando y asesorando a los actores involucrados mediante las mesas
técnicas.
Todos estos procesos, si bien son considerados muy positivos, presentan dos
problemas fundamentales en opinión del equipo consultor. En primer lugar, multiplican
esfuerzos a nivel de SERVIU al no existir niveles adecuados de comunicación que
permitan replicar prácticas que han sido exitosas. En segundo lugar, generan
diferencias en la calidad de procesos a los que se ven enfrentados los beneficiarios de
distintas regiones, cuando éstos debieran ser iguales para todos.
10. Sobre el PAC
Un tema que también fue evaluado en el trabajo de diagnóstico tiene relación con el
impacto del Plan de Aseguramiento de la Calidad (PAC) que ha llevado a cabo el
MINVU desde 2006 en los distintos SERVIUs. Al respecto, y en primer lugar, hay que
señalar que, de acuerdo a información revisada sobre este plan, el equipo consultor
pudo constatar que su puesta en marcha se justificó en base a cuatro puntos
fundamentales:
•
•
•
•
Desinformación de los usuarios y los actores del sistema (EGIS, municipios)
sobre los programas habitacionales y urbanos del MINVU, de la normativa y
procedimientos administrativos.
Las EGIS no aplican metodologías adecuadas para identificar demanda.
Los SERVIUs y SEREMIs no efectúan un exhaustivo control de EGIS y PSAT.
No se realizan evaluaciones de impacto de las políticas habitacionales.
Se desprende de este diagnóstico que los problemas de calidad detectados en ese
momento se referían a información, seguimiento y control, y evaluación de impacto. En
particular, llama la atención que tanto el diagnóstico como el plan no contempla
revisión, análisis y mejoramientos de los procesos internos de funcionamiento de los
programas de subsidios. El enfoque es más bien hacia los organismos externos: EGIS,
PSAT, municipalidades, y finalmente los usuarios. Hay que recalcar que la calidad del
resultado final, sin duda estará influenciado por la calidad de los procesos intermedios
propios de los SERVIU. Si bien las acciones que buscan resolver los problemas
detectados en el diagnóstico apuntan a mejorar algunos aspectos importantes de la
calidad del resultado final de la política de vivienda, el equipo del estudio estima que es
necesario incorporar en este plan la revisión y medición de la calidad de los procesos
internos en los SERVIU relacionados con el funcionamiento de los programas de
vivienda.
Tomando en consideración el trabajo realizado en los SERVIU estudiados, puede
señalarse que, en general, el PAC es visto a ese nivel como un sistema que permite
acceder a recursos extras y necesarios para la realización de las labores del organismo,
29
principalmente a través de la contratación de un funcionario a honorarios para el
Departamento Técnico. En la mayoría de los casos, se señaló desconocer la forma
transversal en que debiese actuar este plan.
En particular, en el SERVIU de la región de Valparaíso se mencionó que este plan ha
estado orientado a supervisar la calidad de las obras, más que la calidad de los
procesos. En la región de O’Higgins, el PAC es considerado una iniciativa para tener
más profesionales y vehículos en el área técnica, y no una propuesta de mejoramientos
transversal. Existe desconocimiento acerca de sus alcances e implicancias en todos los
SERVIU. Se constató una opinión parecida en la región Metropolitana y en los grupos
focales realizados con EGIS y empresas constructoras, donde se señaló que este
programa se ha traducido en mayores niveles de inspección de obras por parte de los
SERVIU.
Por último, se reitera la importancia de evaluar una mayor injerencia de este sistema en
la medición de la calidad de procesos de los SERVIU, analizando también el
entendimiento y aporte del mismo en cada uno de estos organismos. El programa es
una buena idea y ayuda a la coordinación con el nivel central, pero debe ser entendido
a cabalidad por todos los actores relacionados con él.
11. Sobre los niveles de Comunicación interna
Otro aspecto evaluado, tomando en consideración el organigrama sobre el que se
desarrolla la política habitacional en Chile tiene relación con los niveles de
comunicación entre el MINVU (nivel central) y los SERVIU (nivel regional). A partir del
trabajo en regiones pudo constatarse que hay espacio para crecer en este sentido,
respetando la autonomía de los SERVIU.
En particular, en la VI región se considera que la comunicación con el nivel central es
escasa. Entre otras cosas se menciona la necesidad de recibir información y
estadísticas en forma más permanente y de generar niveles más fluidos de
comunicación para resolver temas complicados, aunque en los otros SERVIUs se
señaló que la respuesta es rápida. Por ejemplo, en el SERVIU de la región de
Valparaíso se señaló que se ha observado que hay interés desde el nivel central por
generar más reuniones de coordinación y discusión, y avanzar hacia un proceso más
participativo. Esto es visto como muy positivo, pues, entre otras cosas, se rescataron
algunas opiniones acerca del centralismo del funcionamiento en algunos casos, lo que
aparentemente, hace que la mirada se enfoque en el SERVIU de la región
Metropolitana.
También se evaluó el nivel de comunicación entre los distintos SERVIU que funcionan
en el país, encontrándose que ésta es prácticamente inexistente, según la opinión de
todas las personas consultadas. En algunos casos, se señala saber de otros SERVIUs
que han generado prácticas interesantes para abordar algunos procesos, pero se
reconoce que éstos no son comunicados ni expuestos como ejemplos para el
funcionamiento de cada SERVIU.
30
Como fue mencionado anteriormente en este diagnóstico, los aspectos presentados
dan cuenta de la necesidad de mejorar los niveles de comunicación horizontales y
verticales, de manera de no multiplicar esfuerzos y replicar prácticas que puedan hacer
más eficiente el sistema general.
12. Sobre los procesos de Pagos de subsidios
Uno de los procesos específicos analizados es aquel que tiene que ver con los pagos
realizados a los proyectos en desarrollo. Al respecto, se encontraron opiniones que dan
cuenta de que éste no funciona de la manera más óptima.
En el SERVIU de la región de O’Higgins se manifestó no poseer personal suficiente
para este proceso, además de la necesidad de un mayor apoyo de los sistemas
informáticos para su desarrollo. En el SERVIU de la región del Bío Bío se mencionaron
problemas para conocer en forma exacta los plazos de cada proyecto, además de
algunos problemas prácticos con el sistema SIGFE, que por ejemplo, no permite iniciar
los pagos de un mes si no se han cerrado todos los del mes anterior, aspecto que
genera inconvenientes.
Se observó que no existe información actualizada sobre el desarrollo de los proyectos.
Esto genera, por ejemplo, que posibles cambios en éstos sean detectados en forma
poco oportuna y que se ocupe un tiempo mayor al necesario para generar los procesos
para los ajustes correspondientes a los pagos en esos casos. Los grupos focales
realizados con EGIS y empresas constructoras también permitieron notar algunos
problemas en este proceso. Entre otros, se señaló que los SERVIU tienen mucha
desconfianza por tener que aprobar estados de pago sin controlar las obras. También
se señala que en ocasiones algunas carpetas se demoran más en ser pagadas que
otras, sin una razón clara para ello. El atraso en los pagos resulta especialmente
negativo para las PYMES que trabajan en este rubro.
Los problemas detectados en los procesos de pagos son especialmente relevantes en
relación a dos puntos fundamentales. En primer lugar, dan cuenta de problemas
internos de gestión de procesos en los SERVIU. En segundo lugar, constituyen un
proceso que dificulta y desincentiva la labor de las EGIS y empresas constructoras,
especialmente de aquellas con menor acumulación de capital que sirva de respaldo,
debido al requerimiento de boletas de garantía en los proyectos.
13. Sobre los Recursos Humanos disponibles en los SERVIU
En relación a los recursos humanos disponibles por SERVIU pudo observarse que
todos los organismos visitados perciben la necesidad de contar con más recursos
humanos y un mayor nivel de preparación, especialmente considerando los cambios
que se han introducido en la nueva política habitacional. Ello aplica especialmente para
los subsidios que necesitan mayor preparación para la revisión de los proyectos.
31
Sin caer en la casuística específica de cada SERVIU visitado, se señala que los
principales problemas, además de la mayor carga de trabajo actual, se generan por las
fluctuaciones de las demandas por subsidio y por la escasa capacidad para reaccionar
en forma rápida cuando se necesita aumentar el número de personal para responder a
un período específico de mayores postulaciones (por ejemplo, se espera un aumento
considerable en el SERVIU metropolitano de postulaciones al FSV I en los últimos
meses del año). Al respecto, y como se mencionó anteriormente, se valora el PAC en el
sentido de que ha permitido aumentar la cantidad de funcionarios en las áreas técnicas
de cada SERVIU.
A nivel de EGIS y empresas constructoras las opiniones son divididas. Pudo
constatarse que en la región de O’Higgins existe la impresión de que el SERVIU no
cuenta con los recursos humanos necesarios para responder a cabalidad con todo lo
que debe realizar. Esto genera, según ellos, atrasos que no se deben a mala intención,
pero sí al poco ajuste de recursos, especialmente en períodos de alta demanda de
subsidios. Además, se hizo mención a la necesidad de incorporar personal más
capacitado al SERVIU de dicha región y de aminorar el nivel de cambios internos que
aparentemente ha sufrido este organismo durante el último tiempo. En contraste con
esto, hubo opiniones en los grupos focales de las regiones de Bío Bío y Valparaíso que
señalaron que los SERVIU sí cuentan con recursos humanos suficientes para abordar
sus tareas, pero lo que necesitan es organizarlo de forma adecuada.
14. Sobre Infraestructura y manejo de Archivos
En términos de infraestructura, pudo observarse que los principales problemas con
respecto a este tema tienen relación con el manejo de una gran cantidad de
documentación, ficheros, carpetas y otros. En algunos SERVIUs (regiones de
Valparaíso y de O’Higgins) se señaló explícitamente que no se cuenta con un espacio
físico adecuado para disponer de este material, lo que en algunos casos puede
traducirse en un mal manejo de éste. Al respecto, pudo observarse prácticas positivas
como el escaneo de algunos documentos en el SERVIU de la región del BíoBío,
aunque se considera que un soporte informático adecuado es fundamental para
resolver problemas como los señalados.
Tanto los temas de recursos humanos como de infraestructura son fundamentales para
el funcionamiento de cada SERVIU, lo que se traduce, en último término en una menor
capacidad para revisar en forma adecuada los proyectos, fundamentales para las EGIS
y los beneficiarios a los que apuntan los programas.
15. Sobre los Incentivos a las EGIS
Un último punto importante analizado tiene que ver con los incentivos que existen
actualmente para que se incorporen nuevas EGIS y empresas constructoras al
desarrollo de proyectos. Al respecto, y a nivel de SERVIU, pudo observarse en general
32
que existe conciencia sobre la necesidad de solicitar boletas de garantía para garantizar
la calidad de los proyectos. Sin embargo, también se constatan las trabas que
eventualmente puede generar este sistema para las empresas más pequeñas y con
menor capital financiero, las que presentan dificultades para conseguir boletas de
garantía en el sistema bancario.
Como se señaló en el SERVIU de la región de Valparaíso, este sistema incentiva que
las empresas que recién se forman se involucren en proyectos más pequeños, como los
de mejoramiento de vivienda. En el SERVIU de la región Metropolitana se manifestó
preocupación porque EGIS buenas y organizadas que antes presentaban varios
proyectos de Fondo Solidario de Vivienda cada año, ahora se vuelquen a trabajar con
subsidios que signifiquen menor aporte de capital.
A nivel de EGIS y empresas constructoras, se destacó la impresión de que, pese al
importante rol de la administración pública por velar por el buen uso de los recursos que
entrega, se cae en ocasiones en una excesiva burocratización de los procesos. Las
empresas constructoras deben comprometer su capital con boletas de garantía al
SERVIU, garantías a los bancos, para la compra de materiales y ejecución de las obras,
pero se señala que el SERVIU paga con posterioridad y eso se distancia de lo que
debiera ser el flujo financiero en una obra normal. En este nivel, se señaló además que,
si bien ha habido una evolución en términos de la reglamentación, no ha sido lo
suficientemente flexible para darle un dinamismo a este mercado. Además, se señaló
que las grandes empresas constructoras no obtienen excesivas utilidades
construyendo, sino que su principal negocio es la gestión de terrenos. En el grupo focal
realizado en la región de O’Higgins se percibe abiertamente que no hay nuevos
interesados en sumarse a este mercado.
Los distintos aspectos presentados con respecto a este punto son especialmente
relevantes pues limitan el mercado de empresas que participan en el sistema. Esto
redunda en menor competencia y eventualmente, en menos EGIS y empresas
constructoras que trabajen en forma eficiente para el desarrollo de proyectos para los
beneficiarios de subsidios.
Finalmente, como una forma de resumen, se incluye un cuadro que presenta la
importancia que el grupo consultor pudo constatar de cada uno de los temas estudiados
en cada uno de los actores que participó en los procesos de levantamiento de
información. Cada una de estas partes está dividida en diez niveles verticales, que van,
de abajo hacia arriba, indicando el nivel de importancia que pudo constatarse que tiene
cada tema para estos actores. De esta forma, si, por ejemplo, un tema es considerado
de mediana importancia para uno de estos actores, la barra de color incluida en el
cuadro abarcará la mitad (cinco) de los niveles.
Hay que hacer hincapié en que ésta es sólo una interpretación gráfica de las
impresiones recogidas, por lo tanto no tiene validez estadística. Su objetivo es
meramente poner en el tapete aquellos aspectos que parecen, a partir del trabajo
realizado, más importantes para estos actores.
33
Tema Importante para EGIS y
constructoras entrevistadas
Tema relevante para algunas EGIS y
constructoras entrevistadas
Tema sin mayor relevancia para EGIS
y constructoras entrevistadas
Tema importante para todos los
SERVIUs visitados
Tema relevante para alguno de los
SERVIUs visitados
Tema sin mayor relevancia para los
SERVIUs visitados
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Infraestructura
SERVIUs
RRHH SERVIUs
Procesos de
Pagos
Comunicación
Interna
PAC
Autonomía
SERVIUs
Soporte
Informático
Capacitaciones y
Comunicaciones
EGIS y su
participación
Instructivos
complementarios
Ritmo de
Postulaciones
Homologaciones
Criterios de
Revisión
Interpretación
Normativa
Cuadro 1: Resumen Temas Prioritarios para SERVIU y para EGIS/Constructoras Fuente: Elaboración Propia
V. Análisis de Alternativas de Solución
Este capítulo se basa en el diagnóstico desarrollado en el punto anterior de este informe
para desarrollar algunas propuestas que apunten a optimizar o hacer más eficiente
varios procesos que forman parte del proyecto estudiado, y produzcan así incentivos
para el ingreso de nuevos actores al mercado de subsidios habitacionales.
Las propuestas se dividen en tres grandes ámbitos:
-
-
-
Propuestas que apuntan al mejoramiento de procesos internos de los SERVIU,
mejorando así la calidad del servicio entregado a los usuarios intermedios (EGIS
y constructoras), y a los beneficiarios finales (familias).
Propuestas que apuntan a optimizar el desempeño de EGIS y empresas
constructoras, además de incentivar la participación de nuevos actores en el
sistema.
Análisis de herramientas de control a disposición del MINVU para garantizar la
capacidad, recursos o experiencia que requieren las EGIS para desarrollar su
trabajo.
A) Propuestas que apuntan al mejoramiento de procesos internos de los SERVIU
A.1) Entrega de todos los antecedentes requeridos y unificación en su
solicitud
Como fue señalado en el diagnóstico, uno de los problemas que aqueja a las EGIS y
constructoras que intentan trabajar en el sistema de subsidios habitacionales a nivel
nacional es el de los distintos antecedentes que exigen los SERVIUs en distintas
regiones del país. Es necesario entonces que exista una unificación a nivel nacional
en los documentos requeridos para los procesos de asignación y pago, y también en
el formato en que estos deben ser entregados.
Se considera que ésta es una iniciativa que debe generarse desde el nivel central,
complementada con una re-organización interna de los SERVIUs. La aplicación
práctica de ésta consiste en lograr que las EGIS ingresen las carpetas con todos los
antecedentes necesarios según el decreto que regula el subsidio correspondiente, y
que los requerimientos de antecedentes a la hora de ingresar proyectos o peticiones
de pagos o adelantos en un SERVIU de cualquier región del país sean exactamente
los mismos.
Al respecto, y considerando las situaciones específicas que se presentan en algunas
zonas del país, debe revisarse este caso, evitando caer en una serie de indicaciones
específicas para cada región. Por otra parte, corresponde revisar el papel de la DOM
correspondiente y su responsabilidad en relación a este punto.
Los objetivos principales de esta propuesta son:
35
-
Disminuir los tiempos de revisión en los procesos de asignación y pago al
eliminar carpetas entregadas con antecedentes incompletos.
Incentivar la participación de EGIS y empresas constructoras a nivel nacional,
eventualmente más grandes y sólidas financieramente que las que actualmente
participan de estos procesos.
Como un caso de benchmark interesante para revisar, hay que recordar el caso del
SERVIU de la región de Valparaíso, donde existe una iniciativa que apunta a la
creación de un instructivo de postulación. Éste consiste en un manual para cada
subsidio en que se detallan todos los papeles que se deben entregar, las fechas y
plazos correspondientes, y los formatos tipo de documentos que sean necesarios
(por ejemplo, los identificadores que van adosados a los lomos de cada carpeta).
Por su parte, el SERVIU de la región de Bío Bío cuenta con un pre-banco de
proyectos, donde se asesora a las EGIS en el proceso de recolección de los
antecedentes necesarios para postular antes de ingresarlos al banco de proyectos.
En esta región se desarrolló una lista de chequeo, tanto para el banco como para el
pre-banco de proyectos.
Como soluciones específicas relacionadas a esta propuesta, se propone:
- Generar una lista de chequeo que especifique la documentación a entregar para
el proceso de asignación y otra para el proceso de pago en cada uno de los
subsidios estudiados. Estas listas deben ser emitidas desde el nivel central
siendo completamente consistentes con lo estipulado en los decretos. Su
aplicación debe ocurrir al ingreso de cada proyecto, donde el encargado de
derivar las carpetas debe cerciorarse mediante este listado que el archivador
contenga toda la documentación necesaria.
- Para que la propuesta anterior pueda ser llevada a cabo de manera efectiva, es
necesario que la persona que recibe las carpetas en cada SERVIU tenga tiempo
de revisar los antecedentes contenidos en cada una de ellas. Por lo tanto, se
debe evitar una sobrecarga de ingresos en el último día de recepción de carpetas
por subsidio. Para esto, se propone designar ciertos días del mes para que cada
territorio o delegación (según la región que corresponda) entregue los
antecedentes correspondientes. Esta iniciativa se debe implementar según
planificación de cada SERVIU, supeditado a la cantidad de territorios o
delegaciones que compongan la región.
- Revisar la cantidad de documentación exigida en base a la lista de chequeo
propuesta, buscando eliminar la solicitud de documentos repetidos para el caso
de conjuntos de viviendas o de antecedentes que ya están en poder de los
SERVIUS.
A.2) Antecedentes correctos y sin causales de observaciones
Se considera que esta iniciativa debe ser promovida desde del nivel central y aplicada
en cada uno de los SERVIUs. Se trata de asesorar a las EGIS previo ingreso de
antecedentes al SERVIU para que éstos cumplan las reglamentaciones de los decretos,
de manera de hacer la revisión lo más expedita posible y producir la menor cantidad de
observaciones. Así, los procesos de asignación y pago pueden completarse en los
36
plazos indicados en los decretos, con el consiguiente beneficio para EGIS y
constructoras al minimizar el pago de intereses por boletas de garantía y costos de
operación, y para los SERVIUs al disminuir la cantidad de carpetas que se acumulan en
sus dependencias..
En resumen, el objetivo principal de esta propuesta es:
- Disminuir el tiempo de revisión en procesos de asignación y pago, y la cantidad
de observaciones a corregir por parte de las EGIS.
Al respecto, y como caso de benchmark, vale la pena revisar nuevamente el caso del
pre-banco de proyectos instaurado en la región de Bío-Bío, que no sólo considera la
elaboración de un lista de chequeo con la documentación a entregar, si no un apoyo por
parte de los propios revisores a las EGIS sobre cómo cumplir las especificaciones
(especialmente las técnicas) en la documentación requerida. También se puede
mencionar el caso de la región Metropolitana, donde existen las llamadas mesas
técnicas que funcionan en cada uno de los once territorios de la región. Estas mesas
están conformadas por dos profesionales cada una y tienen por objetivo asesorar a las
EGIS y constructoras en el proceso de preparación de un proyecto.
Considerando estos antecedentes, se proponen como soluciones las siguientes
acciones:
-
Los SERVIUs deberían organizarse de manera que existan revisores que se
encarguen de revisar los proyectos de un cierto número de EGIS, y que éstas
sean siempre las mismas. De esta forma, se genera un canal único de
información y asesoramiento entre los actores previo ingreso a los proyectos, y
se produce una mejora de la calidad de los antecedentes ingresados.
A.3) Criterios de revisión comunes a nivel nacional
Se considera necesario instaurar criterios de revisión a nivel nacional que apunten a
unificar hasta un nivel de detalle operativo la forma de calificación de los proyectos,
principalmente en la revisión técnica. Este punto es crucial para potenciar de manera
efectiva la propuesta presentada en el punto anterior, de manera que los criterios de
revisión sean conocidos por ambas partes interesadas. Además, esto produce
incentivos a EGIS y constructoras que deseen trabajar en subsidios a nivel nacional.
Así, se evita que revisores distintos exijan especificaciones distintas, tanto de
antecedentes como de formatos de presentación. La iniciativa debe ser instaurada
desde el nivel central.
El objetivo principal de esta propuesta es:
- Unificar a nivel nacional los criterios de revisión de antecedentes, evitando
interpretaciones de los decretos en los SERVIUs e incentivando la participación
de EGIS y constructoras en todo el país.
Al respecto, vale la pena revisar como benchmark la iniciativa generada en el SERVIU
de la región de Valparaíso, donde actualmente se está trabajando en la elaboración e
37
implementación de un manual de revisión de proyectos. Este tiene por objetivo tanto
capacitar a los revisores en su labor como unificar los criterios de revisión impuestos
por el decreto.
Como acciones específicas relacionadas con esta propuesta, pueden mencionarse las
siguientes:
-
-
-
Existe actualmente un Manual de Inspección Técnica de Obras (MITO), que
define la metodología a utilizar durante la inspección de las obras por parte del
ITO (Inspector Técnico de Obras). Es actualmente el único manual que
especifica los procedimientos de un tipo de revisión (la supervisión de obras). Se
necesita la elaboración por parte del nivel central de un Manual de Revisión de
Proyectos, especialmente para el área técnica, que defina los criterios a evaluar
en los procesos de asignación y pago. Además, se requiere que ésta información
sea pública y compartida con los otros actores involucrados.
Siguiendo la línea expuesta en el punto anterior, es importante que los revisores
no sólo reciban los manuales antes mencionados, si no que además se realicen
capacitaciones en todas las regiones por parte del nivel central para asegurar su
correcta aplicación. Así también se incentiva la unificación de criterios a nivel
nacional.
La preparación de procesos de capacitación a los actores del sistema (EGIS,
Constructoras), una vez elaborado el Manual de Revisión será fundamental, para
informar y difundir estos criterios de revisión únicos que permitirán ir mejorando
la construcción de proyectos y minimizando las observaciones y devoluciones.
A.4) Integración de sistemas informáticos
La implementación de las propuestas mencionadas en los puntos anteriores requiere un
indispensable apoyo a través de sistemas Informáticos para el adecuado manejo de la
gran cantidad de subsidios que hoy está entregando el MINVU. Esto permitirá la
automatización de los antecedentes requeridos, mejorará el seguimiento de la
información, la obtención de estadísticas, aumentará la transparencia de los subsidios y
minimizará los tiempos de respuesta.
El objetivo principal de esta propuesta es:
- Agilizar y controlar los procesos de asignación y pago de subsidios a través de la
integración de los sistemas informáticos de manera que faciliten el ingreso,
seguimiento y modificación de los antecedentes relevantes.
En relación a plataformas informáticas de apoyo, existen una serie de experiencias que
pueden consultarse como benchmark a revisar. En particular, puede mencionarse el
caso del Servicio de Impuestos Internos y el desarrollo de la plataforma que hoy
permite, entre otras cosas, hacer el seguimiento y verificación del estado de las
declaraciones de impuesto a la renta.
Como soluciones específicas relacionadas con esta propuesta deben mencionarse:
38
-
-
Los actuales sistemas RUKAN, el nuevo Sistema de Pago de Subsidios y el
SIGFE funcionando integradamente pueden ser una buena base de inicio para
lograr una solución informática adecuada, validada por los usuarios, y que apoye
los procesos de asignación y pago de subsidios. Actualmente se encuentra en
desarrollo el sistema RUKAN II, que corrige varios de los problemas que ha
presentado la primera versión de esta plataforma. Es necesario que durante su
desarrollo se reciba retroalimentación por parte de las personas que trabajan
directamente con él, a través de pruebas de concepto en cada una de las
modalidades de los subsidios estudiados. Estas pruebas de concepto,
desarrolladas por el nivel central, deben ser realizadas en todas las regiones, o al
menos en las más representativas. De esta forma, se asegura que la
implementación de la nueva versión de RUKAN efectivamente subsane los
problemas que presenta actualmente.
Por otra parte, es necesario un proceso de capacitaciones para las personas
involucradas en el uso de RUKAN en todas las regiones, de modo que la
implementación de RUKAN II no represente un cambio brusco en el plano más
operativo de los procesos de asignación y pago de subsidios.
A.5) Potenciar el Plan de Aseguramiento de la Calidad (PAC)
Como se señaló anteriormente en el capítulo de diagnóstico, el PAC pretende
abarcar, entre sus alcances, la difusión y organización de la demanda para fomentar
las postulaciones a los subsidios habitacionales, la formulación, la evaluación de
proyectos y la supervisión de obras para asegurar medidas de calidad, y la
habilitación social de las familias para asegurar el bienestar colectivo e individual de
los postulantes. De estas definiciones, se trasluce primero la intención de que el
PAC sea una herramienta de apoyo tanto para los SERVIUs como para los agentes
privados involucrados en los subsidios habitacionales (EGIS y constructoras).
Además, se detecta la necesidad de que el PAC actúe de forma transversal en los
SERVIUs, asegurando procesos eficientes y de los más altos estándares de calidad.
Tomando esto en cuenta, el objetivo principal de esta propuesta es:
- Potenciar el PAC como herramienta transversal que aumenta la eficiencia en los
procesos de asignación y pago de subsidios.
Al respecto, se proponen como soluciones específicas las siguientes:
-
-
Generación de instancias que permitan que el PAC sea comprendido en forma
transversal, así como los criterios en que se basa, por ejemplo, para la
asignación de recursos a cada SERVIU.
Incorporar dentro de las actuales líneas de acción del PAC del 2009, una línea
de acción sobre revisión, análisis y mejoramiento de los procesos internos de
funcionamiento de los programas de subsidio.
A.6) Difusión de información relevante
39
Esta propuesta apunta a que todos los actores relevantes involucrados reciban
detallada y oportunamente toda la información necesaria para participar de manera
eficiente en los procesos de asignación y pago de subsidios. La difusión de
información debe partir desde el nivel central, y tener un canal de comunicación
único y claramente establecido con los SERVIUs para asegurar que los mensajes se
reciban a tiempo y por los actores relevantes.
El objetivo principal de esta propuesta es:
-
-
Proveer tanto a los SERVIUs como a las EGIS y constructoras de toda la
información relevante para ejecutar correctamente los procesos de asignación y
pago de subsidios.
Evitar una situación recurrente encontrada en los SERVIUs, donde ante una
duda en la interpretación de criterios se hacen las consultas pertinentes al nivel
central, y no se comunica a las EGIS los consensos adoptados.
Dentro de las soluciones específicas involucradas en esta propuesta se deben señalar:
- Actualmente no todas las circulares que se publican para cada subsidio se
encuentran disponibles en la página web del MINVU. Es necesario que esta
información sea pública y de fácil acceso para todos los actores.
- De igual manera, se debe informar a las partes involucradas desde el nivel
central acerca de cualquier cambio en la normativa o emisión de nueva circular.
Para esto, es necesario definir un canal de comunicación adecuado y único
desde el MINVU a los SERVIUs, y que éstos últimos dispongan de un módulo de
consultas abierto y público. Una solución sería un portal web que contenga toda
esta información.
- En caso de que estas propuestas se adopten, es necesario poner a disposición
de todos los usuarios las listas de chequeo y manuales mencionados en algunas
de las propuestas anteriores. Esta disposición no sólo permitiría a las EGIS saber
exactamente los criterios bajo los cuales se evalúan sus proyectos, si no que
además evita que los SERVIUs deban hacer consenso respecto a un criterio de
revisión o un antecedente a pedir, ya que estos estarán detallados en los
manuales.
- Por último, se debe diseñar un sistema informático público de consulta para las
EGIS y Constructoras. Las preguntas son respondidas por los SERVIUS y
MINVU a todo el sistema. Con el tiempo se puede ir generando un catálogo de
preguntas frecuentes, que permita a nuevos actores del sistema disponer de toda
la información y experiencia colectiva disminuyendo así las barreras de entrada.
B) Propuestas que apuntan a optimizar el desempeño de EGIS y empresas
constructoras, además de incentivar la participación de nuevos actores en el
sistema.
B.1) Proyecto de atracción a la microempresa en la construcción de
soluciones habitacionales
40
Esta propuesta tiene como objetivo principal incorporar nuevos actores al ámbito de la
construcción, de modo de generar cierta competencia en el sector y a largo plazo tener
capacidad de selección en el mercado. Lo que se busca con esto es lograr atender la
gran demanda que hay para la ejecución de los proyectos de pequeña escala que son
un mercado relativamente nuevo en este ámbito.
Al respecto, las acciones específicas que se recomiendan son:
-
-
-
-
-
Generar una estrategia de información mediante una campaña de difusión de las
oportunidades de negocio en este ámbito. La preparación de esta campaña
implica definir un perfil con el que deben cumplir estos microempresarios,
considerar todo el conocimiento con el que deben contar con el material
necesario para esto, y crear parámetros mediante los cuales se puedan
clasificar.
Una definición de lineamientos de apoyo a la incorporación de estas empresas
mediante acompañamiento y asesoría constante en el proceso inicial,
concretamente en el primer proyecto que se participe. Este punto es relevante
pues implica poner al SERVIU como un ente que conoce a sus socios y que por
lo tanto entenderá esa realidad.
Generar instancias de capacitación constantes por parte de los equipos del
SERVIU donde se puedan ir publicando las buenas prácticas de otros actores y
poniendo en común las evaluaciones de modo que sean efectivamente parte de
un proceso constructivo.
Crear mecanismos de clasificación e incentivos para las buenas empresas
pequeñas, con garantías financieras. Una vez que una empresa ha demostrado
seriedad en su trabajo y que su proyectos han llegado a buen término, tendría
una acreditación que implique beneficios financieros. Estas empresas tendrían
exigencias de boletas de garantía menores.
Reestudiar y flexibilizar el requerimiento de boletas de garantía para la ejecución
de las obras de los FSVI y PPPF. Evaluar la posibilidad que las empresas
constructoras entreguen ‘certificados de fianza’ emitido por una Sociedad de
Garantía Recíproca de acuerdo a la nueva ley 20.179.
B.2) Traspaso de responsabilidades al SERVIU (ahorros) y/o convenios con
bancos
El ahorro que los postulantes aportan al participar en un proyecto, queda en la libreta de
ahorro para la vivienda, individual de cada uno de ellos. Este ahorro es cobrado por las
mismas empresas constructoras al momento de obtener la recepción final. En muchas
ocasiones se encuentran con que los ahorros han sido sustraídos de las libretas y los
perjudicados son los de la empresa o incluso las EGIS quienes deben responder por la
gente.
Tomando esto en cuenta, el objetivo de esta propuesta es:
- Que el SERVIU pueda incentivar la participación del sector privado mediante el
respaldo de los riesgos que implican los aportes de ahorros de la gente,
41
disminuyendo la incertidumbre para los nuevos actores privados que deseen
entrar a este negocio.
En términos más específicos, se proponen las siguientes alternativas de acción:
-
-
El ahorro debería tener una regulación mediante transformación de los montos
en depósitos a plazo a favor de la empresa constructora. Para esto el SERVIU
puede actuar como mediador y así abaratar los costos financieros o legales que
esto pueda implicar. Una vez que el proyecto está terminado y con recepción de
obra municipal, el SERVIU libera el depósito y lo entrega a la constructora. Estos
montos pueden ser invertidos generando mayor rentabilidad que la retención en
una libreta de ahorro para la vivienda, donde los dineros muchas veces
permanecen congelados por largas extensiones de tiempo sin ningún beneficio
extra más que el reajuste trimestral.
Como una segunda alternativa, podría pensarse en convenios con bancos para
resguardar esos dineros y que asegure que no se moverán. De esta forma se
crea una triangulación entre el beneficiario, el SERVIU y el banco, y no dejarlo
solo entre privados. El rol del SERVIU será entonces dar las directrices de
modos de proceder de los bancos, previos acuerdos.
B.3) Sistema de información de
afuera
la gestión interna de los proyectos hacia
Esta propuesta se complementa con lo señalado en el punto A.4., entendiendo que es
importante pensar y planear el sistema informático de apoyo desde la perspectiva de los
usuarios externos.
El objetivo principal de esta propuesta es:
- Que las empresas externas, constructoras y EGIS tengan de una manera fácil,
motivante, y clarificadora toda la información relacionada con los programas,
proyectos y procesos del SERVIU en los cuáles podrían estar implicados, para
facilitar la comunicación y evitar interpretaciones casuísticas.
En términos específicos, se proponen las siguientes acciones:
- Generar un sistema informático interno que considere los siguientes puntos como
información “hacia fuera”:
• Una plataforma de información actualizada y general de decretos, instructivos,
modificaciones de estos, requerimientos, plazos, y todo lo relacionado a los
programas y postulaciones
• Transparencia de los procesos de revisión de los proyectos, un soporte de
observaciones, modificaciones, acuerdos, resoluciones, estado de revisión de un
proyecto, resultados, etc.
• Estados de avance de obras y de pagos, modificaciones, observaciones, etc.
• Actores y responsables de los proyectos en cada área.
42
B.4) Modificaciones puntuales (de borde) en los programas de subsidios para
simplificar y optimizar su operación
El objetivo de esta propuesta es modificar algunos aspectos de la operación de los
actuales programas de subsidios de manera que se facilite su aplicación, se acorten
los tiempos de asignación, y se optimice la gestión de pago.
En términos específicos se proponen las siguientes acciones:
-
-
Desmaterializar el certificado de subsidio del D.S 40: Eliminar el certificado de
subsidio, y el procedimiento de entrega a los beneficiarios y reemplazarlo por un
documento electrónico disponible para su cobro por los bancos e instituciones
financieras o las EGIS.
Convertir la operación del FSVII de vivienda construida al esquema de operación
del DS 40. La operación del FSV II con vivienda construida no involucra recursos
del estado hasta el momento del cobro del subsidio, por lo tanto no se justifica
que esté sometida a los procesos de revisión propios del FSVI o del FSVII de
vivienda en construcción. Por otra parte las modificaciones en la postulación
mensuales del DS 40 ha permitido disminuir los tiempos de espera y ha hecho
más fluido el proceso de asignación de subsidios. Se visualiza como un
importante avance el simplificar los complejos procesos de postulación y revisión
de antecedentes jurídicos, técnicos y sociales a que están sometidos los
proyectos del FSV II vivienda construida.
C) Análisis de herramientas de control a disposición del MINVU para garantizar la
capacidad, recursos o experiencia que requieren las EGIS para desarrollar su
trabajo.
Este punto, no corresponde específicamente a una propuesta, sino que a un análisis de
la normativa legal que permite al MINVU regular el trabajo de distintas EGIS. Esto
considerando las distintas opiniones surgidas en el trabajo de diagnóstico, tanto a nivel
de funcionarios SERVIU como en los grupos focales a EGIS y constructoras.
Al respecto, hay que señalar que la normativa asociada al Programa Fondo Solidario de
Vivienda, Decreto Supremo N° 174 de 2005, establece un sistema habilitante de EGIS
que hace posible su operación como tales, así como un régimen de garantías de
cumplimiento de sus obligaciones de suyo estricto.
En efecto, el artículo 56° del Decreto Supremo N° 174 estable que solamente “podrán
desarrollar las labores de EGIS las personas jurídicas de derecho público o privado que
suscriban el convenio señalado en el artículo 43 y que además hubieren acreditado que
cuentan con oficinas adecuadas para la atención personalizada del público en cada una
de las regiones en que operarán”.
43
Es decir, la firma de convenio marco entre el MINVU y la EGIS es el requisito habilitante
para que esta última pueda actuar como tal. Ello sin perjuicio de la obligación de
acreditar que se posee la infraestructura necesaria para desarrollar operaciones.
A su vez, el artículo 43 referido sostiene que “las EGIS que presenten Proyectos de
Construcción o Proyectos de Adquisición de Viviendas Construidas, deberán suscribir
previamente un Convenio Marco con la SEREMI respectiva, en el que se dejará
constancia de las acciones, condiciones, compromisos y obligaciones que asumirá la
EGIS para la preparación, desarrollo y ejecución de los proyectos, el monto de los
honorarios que cobrará a los postulantes por gestiones adicionales a las señaladas en
la Resolución N° 533, (V. y U.), de 1997, y cualquier otra estipulación que se estime
conveniente a los intereses de las partes”.
En otras palabras, la EGIS no puede actuar como tal sin haber suscrito el convenio
marco del artículo 43 del Decreto Supremo N° 174. Pero además, el convenio está
llamado expresamente a regular el régimen de responsabilidad de la EGIS en el
desempeño de su cometido.
El convenio señalado se ha expresado en un documento denominado Convenio Marco
Único Regional para Programas Habitacionales que Indica entre Secretaría Ministerial
de Vivienda y Urbanismo y EGIS / PSAT. Este documento, elaborado por el MINVU,
tiene la naturaleza jurídica de un contrato de adhesión que debe ser suscrito por la
EGIS interesada en cumplir funciones como tal.
La cláusula segunda del convenio establecen los requisitos que la EGIS deberá cumplir
para poder suscribir el documento.
Entre otros requisitos, la EGIS deberá acreditar contar con la infraestructura necesaria,
personería jurídica, antecedentes comerciales, financieros, provisionales, laborales y
tributarios. Además, deberá acreditar que ella como sus socios, directores,
administradores, representantes legales, gerentes, agentes “u otras personas jurídicas
que la integren”, no se encuentran afectos a sanciones vigentes por infracciones a los
reglamentos de los Registros que administra el MINVU.
La cláusula quinta señala, de manera no taxativa, las obligaciones a que se sujeta la
EGIS. Entre otras, velar por el correcto desarrollo del proyecto de construcción, además
de asumir “toda la responsabilidad por las actuaciones de los profesionales, técnicos y
administrativos designados por ella para operar ante el SERVIU”. La EGIS se obliga
también a informar a la SEREMI dos veces al año su situación financiera y “contratará a
la empresa constructora que ejecutará las obras, cuando corresponda, debiendo utilizar
para ello el formato de contrato de construcción entregado por el SERVIU”.
La misma cláusula quinta finaliza señalando que “la EGIS será responsable de todo el
proceso de construcción de la vivienda, hasta la entrega material de la misma la
beneficiario del subsidio, libre de moradores y del entero y oportuno pago del precio, sin
perjuicio del cumplimiento de las demás obligaciones que le competen con posterioridad
a dicho proceso”.
44
En consonancia con lo establecido en el artículo 26 del Decreto Supremo N° 174, la
cláusula sexta otorga al SERVIU la facultad de adoptar una serie de “medidas para
resguardar la calidad constructiva de los proyectos”. Así, el SERVIU podrá requerir de la
EGIS paralización de obras, reparación o demolición y posterior construcción de éstas,
o término de contrato con el contratista o constructor responsable de las fallas,
interponiendo acciones judiciales y procediendo a contratar terminación de obras.
La cláusula undécima establece el régimen de sanciones por incumplimiento de
obligaciones por parte de la EGIS.
En caso de incumplimiento, la SEREMI podrá aplicar suspensiones hasta por seis
meses, elevando el plazo a un año frente a la ocurrencia de un nuevo incumplimiento y
quedando facultada para poner término administrativo al convenio frente a un tercer
incumplimiento.
Agrega la cláusula undécima “(d) la SEREMI podrá asimismo poner término
administrativamente a este convenio si, a su juicio, las infracciones por parte de la EGIS
a las obligaciones a que aluden las letras precedentes, fueren de gravedad, en especial
en caso de formular cobros que no se ajusten a lo dispuesto en el párrafo primero de la
cláusula séptima; de abandono del proyecto habitacional del cual es responsable; de
infringir los plazos establecidos para el desarrollo de un proyecto por causas que le
sean imputables; de entregar información, documentos o antecedentes adulterados o
falsos.
e) Igualmente, la SEREMI podrá poner término administrativamente a este convenio si
se detectare que la EGIS ha incurrido en alguna causal de inhabilidad para
desempeñarse como tal conforme a lo señalado en la cláusula segunda del presente
convenio o si no mantiene vigente la boleta bancaria de garantía, según lo exigido en la
cláusula primera”.
Lo anterior es sin perjuicio del cobro de las boletas de garantía que corresponda.
En consecuencia, el MINVU se encuentra dotado de todas las facultades necesarias
para garantizar que sólo EGIS idóneas sean habilitadas para operar en el sistema, así
como para verificar que las condiciones de idoneidad se mantengan en el tiempo.
Matriz de análisis de las propuestas presentadas
A continuación se presenta una matriz que analiza las distintas propuestas presentadas
de acuerdo a una serie de parámetros relevantes. Los resultados de esta matriz
permitirán vislumbrar la mejor forma de abordar una estrategia conjunto para el
mejoramiento de los procesos estudiados.
45
Propuestas
A) Propuestas que apuntan al mejoramiento de procesos internos de los
SERVIU
A.1) Entrega de todos los antecedentes
requeridos y unificación en su solicitud
A.2) Antecedentes correctos y sin causales
de observaciones
A.3) Criterios de revisión comunes a nivel
nacional
A.4) Integración de sistemas informáticos
A.5) Potenciar el Plan de Aseguramiento de
la Calidad (PAC)
A.6) Difusión de información relevante
B) Propuestas que apuntan a optimizar el desempeño de EGIS y
empresas constructoras, además de incentivar la participación de
nuevos actores en el sistema.
B.1)
Proyecto
de
Atracción
a
la
microempresa en la construcción de
soluciones habitacionales
B.2) Traspaso de responsabilidades al
SERVIU (ahorros) y/o convenios con bancos
B.3) Sistema de información de la gestión
interna de los proyectos hacia afuera
C) Análisis de herramientas de control a disposición del MINVU para
garantizar la capacidad, recursos o experiencia que requieren las EGIS
para desarrollar su trabajo.
Cuadro 2: Cuadro Resumen de Propuestas
Costos
Factibilidad
Bajos
Alta
Bajos
Alta
MediosBajos
Alta
Encargado
Período de
Coordinación Implementación
Corto Plazo (1-6
meses)
Corto Plazo (1-6
Nivel Central
meses)
Mediano Plazo (7Nivel Central
12 meses)
Largo Plazo (1-3
Nivel Central
años)
Nivel Central
Estrategia de
Implementación
Regional
Regional
Regional
Diseño a nivel
central
Diseño y
Mediano Plazo (7estrategias a nivel
Nivel Central
12 meses)
central
Mediano Plazo (7Estrategia
Nivel Central
12 meses)
nacional
Altos
Media
Bajos
Media
Medios
Alta
Medios
Media
Nivel Central
Largo Plazo (1-3
años)
Estrategia
nacional
Bajos
Media
Nivel Central
Mediano Plazo (712 meses)
Estrategia
nacional
Incorporada en propuesta A.4
No aplica, sólo es necesario comunicar esto en forma efectiva a los distintos
actores
Fuente: Elaboración Propia
Los principales parámetros considerados para la elaboración de esta matriz son los
costos de implementación de las distintas propuestas, y la factibilidad de que estas
sean efectivamente llevadas a cabo. Se han resaltado en color verde aquellas
propuestas que requieren un bajo nivel de inversión por parte del MINVU, y además
presentan facilidades en su puesta en marcha. Por otro lado, en color rojo se han
destacado aquellas propuestas que presentan una mayor dificultad en su
implementación o un nivel de costos alto.
Respecto a los costos y la factibilidad, cabe destacar que los criterios utilizados para
definir si estos eran altos, medios o bajos para cada propuesta fueron los siguientes:
•
•
•
•
•
•
Necesidad de contratar personal adicional para llevar a cabo las iniciativas,
Necesidad de producir material adicional para apoyar la ejecución correcta de
las propuestas,
Aumentar la infraestructura o recursos físicos,
Reestructuración de la organización interna de los SERVIUs,
Potenciar relaciones con entidades privadas a través de nuevos acuerdos,
Ampliar el alcance de recursos tanto informáticos como de control de gestión y
procesos que ya existen tanto en el MINVU como en los SERVIUs, o generar
recursos nuevos en caso de que no existieran.
De acuerdo a los resultados presentados en esta matriz, parece interesante plantear
una estrategia de implementación de mejoras que corra en cuatro ejes paralelos.
46
En primer lugar, una estrategia específica que apunte a mejorar procesos internos del
SERVIU. Esta estrategia presenta costos menores y podría resolverse en un período
menor de tiempo.
En segundo lugar, la generación de una estrategia que identifique los aspectos más
relevantes para incentivar el trabajo de EGIS y constructoras y luego diseñe y ponga en
práctica iniciativas para esto.
En tercer lugar, generar un proceso de integración, mejor aprovechamiento y
renovación de los sistemas informáticos existentes.
Por último, generar una estrategia de difusión de información relevante del sistema que
apunte a todos los actores involucrados.
47
VI. Estrategia de Solución de Propuesta de Mejoramiento
Como se mencionó en el capítulo anterior, la estrategia de mejoramiento trabaja sobre
cuatro ejes paralelos y complementarios:
1. Una estrategia específica que apunte a mejorar procesos internos del SERVIU, de
manera que estos puedan entregar un mejor servicio a los usuarios intermedios (EGIS y
constructoras) y a los beneficiarios finales (familias).
2. La generación de una estrategia que identifique los aspectos más relevantes para
incentivar el trabajo de EGIS y constructoras y luego diseñe y ponga en práctica
iniciativas para esto.
3. Un proceso de integración, mejor aprovechamiento y renovación de los sistemas
informáticos existentes.
4. Una estrategia de difusión de información relevante del sistema que apunte a todos
los actores involucrados.
Tomando esto en consideración, se desarrollan a continuación los aspectos operativos
específicos para el trabajo en cada uno de estos puntos.
Es necesario destacar que las propuestas Nº 2 y 4 que serán presentadas no
recomiendan la puesta en práctica de alguna de las alternativas de solución
presentadas en la sección anterior, si no la realización de estudios que permitan entrar
más en profundidad en las problemáticas que apuntan a resolver. Esto se debe a que la
motivación principal de esta investigación son los procesos de asignación y pago de
subsidios habitacionales. A partir de la información recabada por el equipo consultor
durante el diagnóstico con estos fines, salieron a la vista otras dificultades relevantes
para los actores involucrados en este mercado que se consideran importantes de
abordar. Lamentablemente, estas dificultades escapan al alcance de este estudio, por lo
que el equipo consultor recomienda realizar nuevas investigaciones al respecto. De
acuerdo a esto, se proponen en este informe algunos estudios que debiesen
encargarse para su desarrollo, señalando su motivación, alcances, costos, duración y
resultados esperados.
Propuesta de Mejoramiento 1: Mejoramiento de los procesos internos del SERVIU.
Esta propuesta engloba las tres primeras alternativas de solución mencionadas en la
sección V (alternativas A.1, A.2 y A.3), respecto a la entrega de todos los antecedentes
a tiempo y correctos, que su solicitud sea unificada a nivel nacional y los criterios de
revisión comunes en todos los SERVIU del país. Así, también abarca la alternativa B.1
de atracción a nuevos agentes privados al mejorar los procesos internos de los
48
SERVIU, disminuyendo tiempos de proceso en asignación y pago de subsidios,
haciendo más atractivo el mercado de subsidios habitacionales.
El objetivo general de esta primera propuesta es analizar en forma exhaustiva los
procesos internos que se desarrollan en todos los SERVIUs del país para hacer más
eficiente su labor. En particular, para minimizar el desarrollo de acciones que no
generan valor en los procesos de asignación y pago de subsidios.
Como objetivos específicos se pueden mencionar:
-
-
Unificación a nivel nacional de los antecedentes requeridos para las
postulaciones a subsidios habitacionales.
Realizar una revisión exhaustiva de los distintos procedimientos utilizados en los
SERVIU del país para procesos similares, determinando cuales de ellos son
estrictamente necesarios para el adecuado funcionamiento del sistema de
subsidios habitacionales.
Potenciar posibles buenas prácticas de algunos SERVIU y replicarlas en otras
regiones.
Potenciar la capacidad instalada de los SERVIU para el desarrollo y
mejoramiento continuo de sus procesos.
Para el desarrollo de esta propuesta se consideran dos etapas fundamentales:
-
Generación de una “fuerza de trabajo” para unificar criterios en todos los SERVIU
del país.
Implementación de metodología Lean en todos los SERVIU del país.
Generación de una “fuerza de trabajo” para unificar criterios en todos los SERVIU del
país
La primera parte de esta propuesta de mejoramiento tiene que ver con la creación
desde el nivel central de una fuerza de trabajo que visite los distintos SERVIU del país y
los apoye en la optimización de sus procesos de gestión. De acuerdo a esto, debe estar
compuesta por profesionales multidisciplinarios que trabajen en la unificación de
criterios de los procedimientos de asignación y pago de subsidios desde el nivel central,
para después aplicar esto en cada uno de los SERVIU.
En una primera instancia, esta fuerza de trabajo debe enfocarse en los siguientes
aspectos fundamentales:
- Hacer una revisión exhaustiva de los decretos supremos y circulares que regulan
cada uno de los subsidios habitacionales.
- Generar una lista única de antecedentes a entregar para las postulaciones de
cada subsidio habitacional, en todas sus modalidades.
- Preparación de un “Manual de Presentación de Proyectos” para cada subsidio
habitacional y en cada una de sus modalidades. Este manual debe incluir la lista
única de antecedentes a entregar, las especificaciones técnicas requeridas para
conocimiento de las EGIS y constructoras, y las normas de presentación de
49
-
formato de los documentos (por ejemplo, incluir formularios oficiales y etiquetas
de identificación para las carpetas, especificar tipos de planos requeridos,
tamaño de hojas, etc.).
Creación de un “Manual de Revisión de Proyectos”, que indique claramente
cuales serán los criterios de aprobación, emisión de observaciones y rechazo
definitivo. Es obviamente necesario que este manual de revisión sea hecho
acorde con la documentación especificada en “Manual de Presentación de
Proyectos”.
Una vez generados estos documentos, su aplicación en cada SERVIU debe ser
complementada con la metodología Lean, que será especificada en el próximo punto.
Será necesario que la llamada “fuerza de trabajo” visite los SERVIU del país para
unificar criterios y asegurar la correcta adopción de los instrumentos mencionados.
Es de vital importancia que exista una campaña de difusión adecuada de estos
documentos, tanto a través de las páginas web del MINVU y los SERVIU, como
directamente a los actores privados involucrados (EGIS y constructoras) y a los
beneficiarios finales.
Esta propuesta presenta entonces dos etapas fundamentales. La primera tiene relación
con una discusión a nivel central que permita diseñar en forma efectiva un sistema de
criterios comunes para cada subsidio. Por otro lado, la segunda tiene relación con el
viaje de esta fuerza de trabajo a cada SERVIU del país, para evaluar estos aspectos,
comunicar los cambios propuestos y dejarlos instalados en la orgánica de cada
institución.
Se estima que esta fuerza de trabajo puede estar constituida por 5 funcionarios del
MINVU, que viajen a las distintas regiones del país9. Para optimizar tiempos, podría
pensarse en 3 grupos de 5 funcionarios, cada uno de los cuales podría permanecer una
semana en cinco regiones que les correspondan. Los gastos directos de esta propuesta
tienen relación con el traslado de esta fuerza de trabajo, la estadía y viático en cada
uno de los viajes.
A continuación se incluye una matriz que sintetiza la información presentada:
MINVU
Objetivo(s)
Etapa
Diseño
Etapa Implementación
Discusión y diseño de criterios
Generación y Preparación
unificados a nivel nacional,
de “Fuerzas de Trabajo”
revisando casos especiales
9 También podría pensarse en la posibilidad de que esta fuerza de trabajo estuviera conformada por
profesionales de algún SERVIU con un desempeño sobresaliente en la gestión de los procesos
fundamentales a analizar. Sin embargo, dos puntos importantes a considerar son las limitaciones de
tiempo que podrían tener estos funcionarios y la dificultad de encontrar un SERVIU que sirva como
benchmark en todos los procesos estudiados.
50
Producto(s) y/o Metas
Manuales con criterios
uniformes para
documentación solicitada y
revisiones de proyectos
Trabajo específico en cada
SERVIU
Tiempo de duración
3 meses
2 meses
Implementación de metodología Lean en todos los SERVIU del país
Como se señaló, la primera etapa tiene relación con la creación de una fuerza de
trabajo que se preocupe de unificar criterios a nivel nacional. Una vez realizado este
proceso, se recomienda proceder a la implementación de la metodología Lean en todos
los SERVIU del país. El objetivo de esto es reducir los tiempos de procesamiento,
optimizar el uso de recursos escasos y cumplir con los requerimientos de calidad y
confiabilidad de los procesos de análisis, procesamiento y adjudicación de subsidios del
SERVIU en sus distintas versiones.
Esta propuesta busca detectar actividades que no generen valor en los SERVIU, y
optimizar el desarrollo de los procesos al interior de cada uno de estos organismos. Así,
se apunta a evitar atrasos y responder a la necesidad de optimizar el uso de personal y
otros recursos disponibles.
El equipo consultor considera necesaria la implementación de esta metodología como
complemento y apoyo a la labor realizada por la “fuerza de trabajo”. La idea es que esta
fuerza instaure un sistema a nivel país con equivalencia en cuanto a documentos
exigidos y criterios de revisión, y al mismo tiempo la metodología Lean entrene a todos
los SERVIU para poder implementar efectivamente estos nuevos procedimientos, y
además capacitarlos para responder a la demanda utilizando sus escasos recursos de
la manera más eficiente posible.
Como un dato relevante, hay que señalar que tanto a nivel internacional como en
nuestro país se han desarrollado iniciativas bajo el enfoque propuesto que han tenido
gran éxito y cuyos resultados han sido documentados. Entre los años 2003 y 2005, el
Centro de Excelencia en Gestión de Producción de la PUC (GEPUC), apoyó la
implementación de metodologías Lean en más de 70 proyectos de 12 empresas, que
reportaron mejoras de productividad entre un 7% y un 48%. Esfuerzos similares en
municipalidades nacionales han resultado en reducciones de plazos en la entrega de
licencias de conducir desde semanas a sólo algunas horas. En Estados Unidos, varios
estados y gobiernos locales han adoptado iniciativas que se han denominado “Lean
Government”10 que han permitido reducir tiempos de ciclo de procesos y aumentar en
forma dramática (>50%) la productividad de sus recursos.
A continuación se presenta una matriz de alternativas de solución que se obtienen al
aplicar esta metodología:
10 (http://www.lean.org/Community/Registered/SuccessStories.cfm)
51
Matriz de alternativas de solución
Alternativas de
Solución
Lean Management
Reingeniería de
Procesos
Mejoramiento de
Procesos
Tradicional
Nivel de Cambio
Incremental
Radical
Sustancial
Punto de Partida
Proceso Existente
Nada
Proceso Existente
Continuo
Único
Único
Corto
Largo
Largo
Alta (enfoque
ascendente)
Baja
Baja
Bajo
Alto
Intermedio
Cultural
Cultural y
Estructural
Cultural y estructural
Baja
Alta
Intermedia
Frecuencia de
Cambio
Tiempo
Requerido
Participación
Riesgo
Tipo de Cambio
Inversión
Implementar metodologías de “Lean Management” tiene varias ventajas, entre ellas
promover el cambio cultural hacia el mejoramiento continuo para generar cada vez
mayor valor con un mejor uso de los recursos escasos de que se disponen. Además,
permite integrar los sistemas existentes, como el sistema informático RUKAN y los
sistemas de calidad como parte del sistema de mejoramiento continuo.
Con relación a su estrategia de implementación y costos estimados, hay que señalar
que la metodología utiliza como herramienta de análisis el “Mapeo del Flujo de Valor”
que permite diseñar la tecnología, los requerimientos de personal y de recursos que
más eficientemente pueden responder a las necesidades detectadas. Envuelve además
la aplicación de una serie de principios de gestión que la organización debe adoptar y
que son los que aseguran el mejoramiento permanente de la gestión.
Para su implementación se propone una estrategia de “Capacitación para la Acción”
que envolvería la formación de equipos de implementación al interior del SERVIU, los
que serían entrenados en la aplicación de la metodología a través de talleres dictados
por especialistas que realizarían un seguimiento de la implementación hasta que esté
completa por un período de varias semanas. Para garantizar el éxito, debe contarse
con un compromiso de lo alto de la administración que aporte dirección estratégica y
seguimiento a los resultados de la implementación y plenarios periódicos donde se
reporten los avances de la implementación por parte de los responsables de los equipos
internos. De esta forma no sólo se logra implementar cambios que surgen de la propia
organización, si no que se promueve el cambio cultural necesario y se capacita al
personal.
52
El costo de la implementación depende del número de talleres que sea necesario
realizar, considerando que cada taller no debiera involucrar a más de 20 personas. El
costo estimados de este tipo de taller y del apoyo a su seguimiento es de
aproximadamente UF150 por taller más UF 50 por el apoyo a la implementación fuera
del taller. Si asumimos, que se capacita un total de 100 personas en la aplicación, se
necesitarían al menos 5 talleres, con un costo total de aproximadamente UF1000. El
tiempo de implementación se estima en 3 a 4 meses por taller, pudiendo realizarse en
paralelo en las distintas unidades. Para la adopción permanente de Lean Management
se debería capacitar al menos uno o dos encargados internos en la organización que
deberían contar con un soporte externo de unas 4 horas semanales durante al menos 8
meses, en el primer año de implementación. Se estima que el costo de esta asesoría de
apoyo sería de UF 240.
Se incluye además una matriz que sintetiza la información proporcionada.
Equipo consultor,
especialista en
Lean
Management
Etapa
Etapa
Implementación I
Diseño
Diseñar estrategia de
implementación
Objetivo(s)
Cronograma y
objetivos de
actividades
Producto(s) y/o
Metas
Tiempo de
duración
1 mes
Etapa Implementación
II
Realización de
taller de
capacitación en
SERVIUS
Capacitación a 2
funcionarios por
SERVIU para adopción
permanente Lean
Management
Aplicación de
metodología Lean
y capacitación a
funcionarios
SERVIU
2 funcionarios
capacitados por
SERVIU
3 a 4 meses
8 meses
Cronograma de actividades
A continuación se presenta una carta Gantt para el desarrollo de ambas propuestas:
oct-08 nov-08 dic-08 ene-09 feb-09 mar-09 abr-09 may-09 jun-09 jul-09 ago-09 sep-09 oct-09
Implementación de
metodología Lean en todos
los SERVIU
Fuerza de Trabajo para
unificar criterios
Etapa
Diseño
Talleres de Capacitación en
SERVIUs
Capacitación a 2 funcionarios por SERVIU para adopción permanente
Lean Management
Etapa Diseño
Fuerza de
Trabajo en
Recursos Asociados
53
En primer lugar, hay que señalar que las propuestas mencionadas no requieren la
generación de recursos o capacidad extras para el MINVU o SERVIUs, en términos, por
ejemplo de los recursos humanos necesarios para su implementación.
Esto porque este estudio considera que existe capacidad en el nivel central para que
funcionarios de éste actúen como fuerza de trabajo por algunas semanas (por ejemplo,
un equipo conformado por un subgrupo de los profesionales de los distintos programas
que se desarrollan en los SERVIU del país). Por otra parte, se considera que estos
funcionarios son los que mejor pueden interiorizarse de los aspectos principales
relacionados con los procesos de los programas que gestionan. Sí se requieren
recursos físicos como, por ejemplo, dinero para viáticos y pasajes o de logística para
desarrollo de talleres.
Sí se incluye una matriz con un desglose de los costos operativos necesarios para el
desarrollo de estas propuestas, como los mencionados anteriormente. En particular, se
adjunta uno separado para cada iniciativa, que se incluyen a continuación:
Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para la generación
de una fuerza de trabajo para unificar criterios
Etapa I
(Diseño)
Item
Reuniones para
Diseño
Gasto/Ingreso
2008
Requerimiento
2009
Etapa II
(Implementación I y II)
Variación %
Gasto/Ingreso
2008
Requerimiento
2009
Variación
%
1.000
Pasajes, Viáticos y
Estadía Fuerza de
Trabajo
18.000
Otros gastos
logísticos
4.000
54
Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para la
implementación de metodología Lean en todos los SERVIU
Etapa I
(Diseño)
Item
Gastos en Diseño
Intervención
Gastos en Talleres
Gastos en Capacitación
a funcionarios
Gasto/Ingreso
2008
Requerimiento
2009
Etapa II
(Implementación I y II)
Variación %
Gasto/Ingreso
2008
Requerimiento
2009
Variación
%
10.000
10.000
0%
3.000
144.000
Propuesta de Mejoramiento 2: Identificación de trabas normativas, financieras y
operativas que desincentivan a Egis y constructoras, y establecimiento de grupo
de tarea regional/nacional de fortalecimiento y asistencia técnica.
Esta propuesta nace a partir de las alternativas de solución B.2 y B.3 de la sección V
de este informe. Estas alternativas se enfocan en el traspaso de algunas
responsabilidades actualmente en manos de los privados a los SERVIU, y en un
efectivo sistema de información de la gestión interna de los proyectos.
El objetivo general de esta segunda propuesta es, lograr identificar con precisión los
problemas de índole normativo, financiero y operativo de las EGIS y constructoras en el
desempeño de los programas habitacionales, y definir las posibles soluciones e
incentivos que promueva la incorporación de nuevos actores al sistema.
Como objetivos específicos se pueden mencionar:
-
Realizar estudios detallados que permitan entender a cabalidad el
funcionamiento actual de EGIS y empresas constructoras, la relación entre
ambas y con los Servius, las particularidades de la actividad y requerimientos de
cada uno de los programas de subsidios y proponer las soluciones que resuelvan
estas trabas y generen los incentivos necesarios para incrementar el número de
actores en el sistema.
Para el desarrollo de esta iniciativa, se propone, en primer lugar, licitar por lo menos
tres estudios que permitan identificar el rol de las EGIS y empresas constructoras
dentro del mercado de los subsidios habitacionales. Estos estudios debieran ser
realizados por consultoras o universidades y apuntar a temas como el desempeño de
estos organismos, los incentivos que los mueven, su estructura de negocios, las trabas
normativas, financieras y operativas que se presentan, entre otros.
En segundo lugar, y a partir de los resultados de los estudios, se propone generar un
grupo de tarea nacional o regionales (norte, centro, sur) liderada por el MINVU, pero
55
con organismos externos que fortalezca y preste asistencia técnica al trabajo de las
EGIS, constructoras y PSAT. Se propone que los mecanismos de apoyo sean:
- Establecimiento de mesas de trabajos regionales coordinada por los SERVIU y
conducidas por el grupo de tarea donde se planteen y discutan las propuestas de
mejoramiento y resolución de los problemas detectados en el estudio precedente.. Esta
mesa de trabajo debiera funcionar inicialmente por 2 ó 3 meses con el grupo de tarea
para terminar su trabajo con propuestas específicas que impulsen el desempeño y
desarrollo de EGIS y constructoras en el mercado estudiado, incluyendo
recomendaciones específicas según tipo de subsidio. Posteriormente, cada SERVIU
deberá coordinar esta mesa de trabajo regional en forma permanente para realizar
seguimiento de los avances y resolver las nuevas dificultades encontradas.
- Capacitación y asistencia técnica permanente. El grupo de tarea deberá mantenerse
en el tiempo para realizar capacitación y apoyo técnico a las mesas de trabajo
regionales que quedarán instaladas.
A continuación se incluye una matriz que sintetiza la información presentada:
MINVU
Etapa Estudios
Etapa Desarrollo de Iniciativas
Identificar problemas en el
desempeño de EGIS y
empresas constructoras y
proponer soluciones.
Establecer fuerza de tarea y grupos
de trabajo regionales que permita
optimizar desempeño de EGIS y
empresas constructoras, además de
generar incentivos para su desarrollo.
Producto(s) y/o
Metas
3 estudios
Iniciativas concretas a implementar,
mesas regionales funcionando
Tiempo de
duración
6 meses
3 meses etapa de instalación, mesas
de trabajo permanentes
Objetivo(s)
Cronología de actividades
A continuación se presenta una carta Gantt para el desarrollo de la propuesta:
Estudios
Generación de Iniciativas a través
de una mesa de trabajo
sep-08 oct-08 nov-08 dic-08 ene-09 feb-09 mar-09
Desarrollo Estudios
Licitación
abr-09 may-09
Mesa de Trabajo
Recursos Asociados
Esta propuesta requiere recursos o capacidad extras para el MINVU o SERVIUs, para
conformar el grupo de tarea regional (3 grupos) que inicialmente sea la contraparte
técnica de los estudios solicitados y posteriormente apoyen la instalación de las mesas
56
de trabajo regionales. Se sugiere que en este grupo de tarea se incorporen consultores
o académicos de universidades especialistas en el tema.
Tipo de Recursos
Disponibilidad actual en la
institución(es)
Adicionales
necesarios para logro
de la etapa.
No aplica
3 grupos de 3
profesionales (Norte,
Centrto, Sur)
Liberados producto de la
implementación de la
propuesta
Ejemplos:
Recursos Humanos
Bienes y Servicios
Adquisición Activos No
Financieros
9 computadores
portátiles
Iniciativas de Inversión
Otros
Se incluye además una matriz con un desglose de los costos operativos necesarios
para el desarrollo de esta propuesta.
Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para la
estrategia de identificar las trabas que impiden incentivar el trabajo de EGIS y
constructoras
Etapa I
(Desarrollo Estudios)
Requerimiento
2009
Variación
%
Costos operativos
instalaçión mesas de
trabajo (pasajes,
viáticos)
55.000
0%
Consultor externo
grupo de tarea
45.000
0%
Item
Costo Estudios
Requerimiento
2008
30.000
11
Requerimiento
2009
Etapa II
(Mesa de Trabajo)
60.000
Variación %
Gasto/Ingreso
2008
100%
11 Nota: se consideró este gasto en el año 2008 para poder agilizar la realización de los estudios que se
encarguen, utilizando los 30 millones indicados para pagar la primera cuota a los organismos que realicen
los proyectos. Si es imposible generar este flujo de dinero durante 2008, se proponen dos alternativas: 1.
cargarlo de alguna forma al presupuesto 2009 ó 2. licitar los estudios de forma que el primer pago sea a
principios de 2009. Una tercera alternativa, poco atractiva de acuerdo a la necesidad de avanzar en estos
temas, sería comenzar los estudios en 2009
57
Propuesta de Mejoramiento 3: Proceso de integración, mejor aprovechamiento y
renovación de los sistemas informáticos existentes.
Esta propuesta se desprende de las alternativas de solución A.4, A.6 y B.3 de la
sección anterior de este informe. Sus alcances son la integración de los sistemas
informáticos y su consiguiente ampliación a entrega de información relevante. Además,
apunta a incluir información acerca de la gestión interna de los proyectos en los propios
SERVIUs.
El objetivo general de esta tercera propuesta es generar un proceso que analice la
capacidad actual de los sistemas informáticos que apoyan todo el proceso de
otorgamiento de subsidios. A partir de este análisis, que debiera incluir un estudio del
funcionamiento de sistemas instalados en otros organismos públicos o privados,
debiese generarse una estrategia a mediano y largo plazo para la instalación de un
sistema informático global que no sólo cumpla la labor de apoyar los procesos
operativos, sino que genere estadísticas y evalúe desempeño, entre otras cosas.
Como objetivos específicos se pueden mencionar:
-
Evaluar todo el proceso y desarrollo de RUKAN y cómo RUKAN II subsana
mucha de las dificultades que ha presentado el primero
Evaluar cómo generar un sistema integrado que aporte información
Esta propuesta es difícil de aterrizar en términos de recursos porque el MINVU se
encuentra pronto a lanzar el nuevo sistema RUKAN II, el cual, pese a que no se cuenta
con información detallada, parece estar siendo diseñado para mejorar muchas de las
fallas que ha presentado RUKAN.
De esta forma, esta propuesta queda supeditada, en cierta forma, al desempeño y
funcionalidades que presente este nuevo sistema cuando sea introducido.
En términos más generales, y suponiendo que RUKAN II funciona como se espera12, se
propone generar una instancia que permita evaluar este sistema después de un año en
funcionamiento, a la vez que se evalúe cómo aprovechar al máximo y expandir sus
capacidades. Entre otras cosas, y como se ha mencionado, en relación a la generación
de estadísticas y a la conformación de un sistema integrado en el que interactúen todos
los actores del sistema.
Tomando esto en consideración, se propone licitar, a fines de 2009, un estudio a una
empresa con experiencia informática, que evalúe el desempeño de RUKAN II y que
proponga, a partir de esta misma plataforma, generar nuevas funcionalidades que
apunten hacia las líneas ya mencionadas.
12 Se hace hincapié, por la importancia de este punto, en generar iniciativas más inmediatas si se
detecta que RUKAN II no funciona como se espera.
58
A continuación se incluye una matriz que sintetiza la información presentada:
Empresa
Consultora
Etapa Evaluación y Propuestas
Objetivo(s)
Evaluar desempeño de RUKAN II
y proponer nuevas
funcionalidades para el sistema
Producto(s) y/o Metas
1 estudio
Tiempo de duración
3 meses
Cronología de actividades
A continuación se presenta una carta Gantt para el desarrollo de la propuesta:
Evaluación y Propuestas
Nov-09 Dic-09 Ene-10 Feb-10 Mar-10 Abr-10 May-10
Desarrollo Estudio
Licitación
Recursos Asociados
En primer lugar, hay que señalar que la propuesta no requiere recursos o capacidad
extras para el MINVU o SERVIUs, en términos, por ejemplo de los recursos humanos
necesarios para su implementación.
Sí se incluye una matriz con un desglose de los costos operativos necesarios para el
desarrollo de esta propuesta.
59
Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para generar un
Proceso de integración, mejor aprovechamiento y renovación de los sistemas informáticos
existentes.
Etapa I
(Desarrollo Estudio)
Item
Costo Estudios
Requerimiento
2009
10.000
Requerimiento
2010
40.000
Variación %
100%
60
Propuesta de Mejoramiento 4: Estrategia de difusión de información relevante del
sistema que apunte a todos los actores involucrados.
La siguiente propuesta incluye la iniciativa presentada en el punto A.6 de la sección V
de este informe. En esta se presenta la necesidad de contar con un mecanismo de
difusión de información relevante para todos los actores del mercado de subsidios
habitacionales.
El objetivo general de esta cuarta propuesta es generar iniciativas que permitan que el
sistema sea conocido, tanto en su globalidad, como en los aspectos más específicos,
por sus distintos actores. En segundo lugar, se pretende instalar un sistema que permita
que la información se transmita de forma más fluida, especialmente en casos, por
ejemplo, de cambios en la normativa.
Como objetivos específicos se pueden mencionar:
-
Analizar las principales dificultades que presenta el sistema actualmente en
términos de flujo de información.
Evaluar los mejores mecanismos de difusión de información para los distintos
actores. En particular, ver cómo ligarlo con el desarrollo de una plataforma
informática integrada y multiusuarios.
Para el desarrollo de esta propuesta, se estima importante, en primer lugar, realizar un
estudio que permita determinar los nudos de información que presenta el sistema actual
en cada uno de sus niveles y actores. Este trabajo debiera encargarse a una consultora
con experiencia en este tipo de temas.
A partir de los resultados de este estudio, debe generarse una estrategia de flujo de
información en sentido horizontal y vertical. También debe evaluarse cómo incorporarla
dentro del desarrollo informático de un sistema integrado. Para el desarrollo de esta
estrategia puede pensarse en dos alternativas. La primera, más económica, que se
genere al interior del MINVU. La segunda, más costosa pero más específica, que el
proceso sea externalizado a una empresa especialista en el tema, que se preocupe de
dejar capacidad instalada en el MINVU para abordar este tema.
A continuación se incluye una matriz que sintetiza la información presentada:
Empresas
Consultoras
Etapa Evaluación
situación actual
Etapa Propuestas y Estrategias
Objetivo(s)
Estudio para
determinar nudos de
información actuales
del sistema
Generación de una estrategia de flujo de
información a todos los actores
Producto(s) y/o Metas
1 estudio con
resultados
1 propuesta y capacidad instalada en el MINVU
Tiempo de duración
3 meses
6 meses
61
Cronología de actividades
A continuación se presenta una carta Gantt para el desarrollo de la propuesta:
Evaluación situación actual
Propuestas y Estrategias
sep-08 oct-08 nov-08 dic-08
Desarrollo Estudio
Licitación
ene-09
feb-09 mar-09 abr-09 may-09 jun-09 jul-09
Licitación
Propuestas y Estrategias
Recursos Asociados
En primer lugar, hay que señalar que la propuesta, si se externalizan ambos procesos,
no requiere recursos o capacidad extras para el MINVU o SERVIUs, en términos, por
ejemplo de recursos humanos necesarios para su implementación.
Sí se incluye una matriz con un desglose de los costos operativos necesarios para el
desarrollo de esta propuesta.
Propuesta de Fuentes y Usos de Recursos Financieros (miles de $ 2008) para generar una
Estrategia de difusión de información relevante del sistema que apunte a todos los actores
involucrados.
Etapa I
(Evaluación Situación Actual)
Item
Costo Estudios
Requerimiento
2008
50.000
13
Requerimiento
2009
Variación %
Etapa II
(Propuestas y Estrategias)
Gasto/Ingreso
2008
Requerimiento
2009
Variación
%
50.000
13 Nota: Al igual que en la propuesta de mejoramiento 2, se consideró este gasto en el año 2008 para
poder agilizar la realización de los estudios que se encarguen.
62
VII. Factores Críticos de Riesgo y de Éxito
Los principales factores relacionados con el posible éxito o fracaso de las propuestas
realizadas tienen relación con la forma en que sean acogidas y llevadas a cabo por los
distintos actores que participan del sistema estudiado. En particular, resulta importante
que las entidades de gobierno se empoderen de estas iniciativas y logren involucrar en
ellas a clientes como EGIS y empresas constructoras.
Si bien las propuestas no consideran cambios de gran escala o envergadura, sí se
relacionan con aspectos de gestión, lo que puede llegar a producir roces si no se
comunican sus objetivos como parte de un mejoramiento global del sistema y no como
una instancia de supervisión o auditoría.
En este sentido, el equipo consultor considera que el MINVU ha realizado durante el
último tiempo una serie de procesos e iniciativas que apuntan justamente en esta línea,
lo cual facilitaría la introducción de estas propuestas. Del mismo modo, se considera
que estas ideas pueden ser consideradas por el MINVU como un complemento al plan
que han ido desarrollando.
Externos
Internos
A continuación se incluye un mapa de análisis de los factores que podrían condicionar
el éxito o fracaso de las propuestas elaboradas:
Factores de Éxito
Factores de Riesgo
- Posibilidad de insertar propuestas dentro
del plan modernizador del MINVU
Propuestas
livianas
en
términos
económicos y en recursos necesarios para
su implementación
- Propuestas consideran capacitaciones a
actores del sistema
Expresiones
en
entrevistas
que
aseguraban necesidad de propuestas como
las incluidas
- Capacidad instalada. Presencia a nivel
nacional.
- Impulso a la política habitacional
- Relevancia del tema de los subsidios
habitacionales
- Posibilidad de generar interés e incentivos
en un mercado altamente diversificado y
competitivo como el de las empresas
constructoras
- Profundidad y crecimiento del mercado
- Avances en el desarrollo de sistemas y
soportes informáticos
- Poca complementariedad entre las
propuestas de este estudio y los planes de
modernización llevados a cabo por el MINVU
- Resistencia al cambio
- Temor a la supervisión
- Excesiva autonomía de los SERVIU
- Desconfianza entre algunos actores del
sistema (por ejemplo, SERVIUs y algunas
EGIS)
- Mala gestión de las empresas encargadas
de asesorías o estudios como los propuestos
- Desconfianza en el sistema
- Poca capacidad de interacción entre
distintos actores que podrían optimizar el
sistema
Tomando en consideración los aspectos presentados, debe señalarse que aquellos que
parecen más fundamentales tienen relación con el aprovechamiento del impulso que se
le ha dado a los temas relacionados a política habitacional, para así seguir promoviendo
un proceso de mejora de gestión interna a nivel de MINVU y SERVIU. En este sentido,
63
y como se ha mencionado, uno de los principales factores de riesgo es el poco interés
que pueden presentar algunos SERVIU por evaluar y cambiar sus procesos. Aquí es
fundamental el liderazgo del MINVU y la presentación de estas propuestas como una
instancia que liberará carga de trabajo innecesaria. Otro factor de riesgo relevante tiene
relación con las distintas EGIS y empresas constructoras mal evaluadas que siguen
siendo parte del sistema. Habrá que generar estrategias para incorporarlas en este
proceso e impulsar su funcionamiento.
64
VIII. Resultados, metas esperadas
Con relación a los resultados esperados de las propuestas realizadas por este estudio,
hay que señalar que su objetivo último y fundamental es mejorar el nivel de soluciones
habitacionales a las que pueden optar los beneficiarios de subsidios y la disminución del
tiempo requerido en obtener dichas soluciones. En este sentido, los indicadores claves
para el éxito de las propuestas de este proyecto (y aquellas que está elaborando el
MINVU en la misma línea) tienen relación, entre otros, con:
o
o
o
o
o
o
o
La cantidad de postulantes (proyectos) presentados al año
El porcentaje de subsidios (proyectos) adjudicados cada año
El porcentaje de subsidios (proyectos) pagados cada año en relación a los
adjudicados.
El nivel de calidad de las viviendas recibidas por los beneficiarios
El nivel de satisfacción de los beneficiarios con el trabajo de EGIS y
empresas constructoras
El número de EGIS y empresas constructoras de calidad a la que pueden
optar los beneficiarios.
El nivel de satisfacción de las EGIS y empresas constructoras con los
procedimientos del SERVIU
Señalado esto, hay que mencionar que las distintas propuestas elaboradas poseen
factores claves que pueden dar cuenta de su éxito en el tiempo. Algunos de estos se
presentan en las siguientes tablas:
Factores claves para las propuestas para el mejoramiento de los procesos internos de
los SERVIU. Algunos de estos factores son replicables a cada uno de los programas de
subsidios, y tanto a nivel nacional como regional .
Resultado
Variable clave
identificada
Nombre del
indicador
Dimensión y
ámbito de
medición
Fórmula del
indicador
Disminución de las
actividades que no
agregan valor en los
procesos
Nº de
actividades por
Procedimiento
#actividades
Eficacia, proceso % de acciones
que no agregan
valor en cada
SERVIU tras
aplicar Lean
Management
comparado con
las acciones que
no agregaban
valor antes de
aplicar esta
metodología
Disminución en la
cantidad de
documentación
especial requerida en
algunas regiones
Nº de
# documentos Economía,
documentos
adicionales
proceso
adicionales
solicitados por la
región
% de Número de
documentos
extras requeridos
después de
unificación de
criterios versus
número de
documentos
extras requeridos
antes de la
unificación de
Meta(s)
Período(s)
de Medición
Disminución
mayor o igual
a 50% en
cada SERVIU
8 meses
desde
iniciado los
talleres
Disminución
mayor o igual
al 80% a lo
largo del país
6 meses
luego del
trabajo de la
“fuerza de
trabajo”
65
criterios
Capacitaciones
iniciales a Revisores
Nº de revisores
que asisten a
capacitaciones
# revisores
capacitacdos
Eficiencia,
resultado
Capacitaciones
Aumento en
iniciales después un 100%
de iniciativas
versus
capacitaciones
iniciales antes de
iniciativas
1 año
Disminuir tiempo de
asignación de
subsidios
Nº de días de
aprobación del
subsidio
# días
asignación
Eficiencia,
proceso
Tiempo del
Disminución
proceso de
de 50%
asignación
después de
unificación de
criterios versus
tiempo del
proceso de
asignación previo
8 meses
Disminuir tiempo de
pago de subsidios
Nº de días de
# días pago
pago del subsidio
Eficiencia,
proceso
Tiempo del
Disminución
proceso de pago de 50%
después de
unificación de
criterios versus
tiempo del
proceso de pago
previo
8 meses
Calidad,
resultado
Cantidad de
Subsidios
pagados versus
cantidad de
subsidios
asignados
1 año
Incrementar subsidios Número de
pagados en relación a subsidios
subsidios asignados
pagados y
número de
subsidios
asignados
% pagado/
Asignado
Incremento
10%
Factores claves para medir resultados de las estrategias para generación de incentivos a las
EGIS y empresas constructoras
Resultado
Variable clave
identificada
Nombre del
indicador
Dimensión y
ámbito de
medición
Fórmula del
indicador
Incrementar
número de EGIS
en el sistemas
Número de EGIS
registradas
EGIS vigentes
Calidad,
resultado
Número de EGIS Aumento en
después de
un 30%
iniciativas para
incentivo versus
número de EGIS
antes de
iniciativas
1 año
Incrementar
número de
empresas
constructoras en el
sistemas
Número de
empresas
constructoras
registradas
Constructoras
vigentes
Calidad,
resultado
Número de
empresas
constructoras
después de
iniciativas para
incentivo versus
número de
empresas
constructoras
antes de
iniciativas
1 año
Mejorar
resultados de
evaluación de
EGIS
Evaluación de
Desempeño
desempeño
EGIS
(percepción de
actores internos SERVIUs- y
externos –familias. Evaluación
buena, regular,
mala)
Calidad,
resultado
Percepción del
Aumento en
desempeño de
un 50%
EGIS después de
iniciativas versus
percepción antes
de iniciativas
(percepción de
actores internos
–SERVIUs- y
externos –
familias-)
2 años
Calidad,
resultado
Percepción del
desempeño de
2 años
Mejorar resultados Evaluación de
de evaluación de desempeño
Desempeño
empresas
Meta(s)
Aumento en
un 25%
Aumento en
un 50%
Período(s) de
Medición
66
empresas
constructoras
(percepción de
constructoras
actores internos SERVIUs- y
externos –familias. Evaluación
buena, regular,
mala)
Mejorar resultado
de Evaluación
SERVIU
Satisfacción
Calidad
procedimientos
procesos
SERVIU
SERVIU
(percepción de
EGIS y
constructoras.
Evaluación buena,
regular, mala)
empresas
constructoras
después de
iniciativas versus
percepción antes
de iniciativas
(percepción de
actores internos
–SERVIUs- y
externos –
familias-)
Calidad, resultado Percepción de la Aumento
calidad de los
100%
procedimientos
del SERVIU por
EGIS y
constructoras
después de
iniciativas vs
precepción antes
de iniciativas
1 año
Factores claves para medir resultados de las estrategias para integración de los
sistemas informáticos
Resultado
Variable clave
identificada
Nombre del
indicador
Dimensión y ámbito
de medición
Fórmula del
indicador
Meta(s)
Período(s) de
Medición
Incrementar número Nº de usuarios del
de usuarios del
sistema
sistema
Usuarios sistema Calidad, resultado
Número de
Aumento en un
usuarios después 100%
de integración
versus número de
usuarios antes de
integración
2 años
Habilitar la
generación de
Estadísticas
Nº de informes
estadísticos
Informes
estadísticos
Eficacia, producto
Datos disponibles Aumento en un
después de
300%
integración versus
datos disponibles
antes de
integración
3 años
Incremento de
variabilidad de
usuarios en el
sistema
Nº de usuarios por
actor
Usuarios por
actor
Calidad, resultado
Número de
usuarios por actor
después de
integración versus
número de
usuarios antes
Aumento de 20%
2 años
en MINVU y
SERVIUs; Aumento
de 50% en EGIS y
empresas
constructoras;
Aumento de 100%
en externos
(estudios, otros)
Factores claves para medir resultados de las estrategias para difusión de información
Resultado
Variable clave
identificada
Nombre del
indicador
Incrementar
conocimiento del
sistema por actor
% actores que
conocen el sistema
Incrementar
Medios de difusión
Número de medios
Dimensión y ámbito
de medición
Fórmula del
indicador
Meta(s)
Conocimiento del Eficacia, resultado
sistema
Número de
medios de
difusión después
de iniciativa
versus número de
medios de
difusión antes de
iniciativa
Aumento en 25% 1 año
a nivel de
SERVIU y de un
40% a nivel de
EGIS y empresas
constructoras
Medios de
información
Medios
Aumento en un
100%
Eficiencia, producto
Período(s) de
Medición
1 año
67
de información
Incrementar visitas a Visitas con
sector con
información del
información en
sistema
sistema informático
Visitas con
información
Eficiencia, resultado. Número de visitas Aumento en un
después de
200%
iniciativas versus
número de visitas
antes de
iniciativas
1,5 años
En términos más específicos, se espera que estas propuestas impulsen los procesos de
gestión a nivel de SERVIU, así como los flujos de comunicación verticales y
horizontales, el desempeño de EGIS y empresas constructoras y el interés de éstas por
participar en este mercado.
En este sentido, se propone realizar auditorías y estudios cada 2 ó 3 años que permitan
evaluar el avance en cada uno de estos puntos, de forma también de detectar posibles
flaquezas de las propuestas o la necesidad de ajustarlas a nuevas realidades dentro del
dinámico mercado habitacional. En el corto plazo, algunas de estas iniciativas se
pueden integrar en el PAC 2009, que ya es un instrumento de gestión adoptado y en
funcionamiento en cada uno de los SERVIUs.
IX. Sistema de Seguimiento y Evaluación
En primer lugar, hay que señalar que el equipo consultor estima que tanto las
propuestas de este estudio como todas las otras que está elaborando el MINVU deben
ser parte de un plan global de acción cuyos resultados sean medidos en el tiempo y
analizados por este organismo.
En este sentido, y tomando en consideración el diagnostico realizado y la naturaleza de
la alternativa de solución A.5 mencionada en el punto V, se propone utilizar el PAC
como mecanismo de seguimiento y evaluación de la correcta implementación de las
iniciativas planteadas en el punto VI.
Como fue mencionado en el diagnóstico, el PAC se encuentra actualmente
implementado en todos los SERVIU del país, enfocado principalmente a mejoramiento
en la calidad del servicio provisto por actores externos (EGIS, constructoras, ITO). Este
plan pretende actuar de manera transversal, pero de las entrevistas en terreno se pudo
constatar que sus alcances reales no son conocidos dentro de los distintos
departamentos de los SERVIU, ni se tienen claros los roles que cada uno de éstos
cumple en la correcta implementación del PAC.
El equipo consultor considera como una gran oportunidad potenciar y reestructurar el
Plan de Aseguramiento de la Calidad, integrando entre sus alcances el seguimiento y
mejoramiento de procesos internos de los SERVIU, especialmente los procesos de
asignación y pago de subsidios. De esta forma, se aprovecha una herramienta ya
existente creada por el MINVU como mecanismo de control de las iniciativas
instauradas.
68
Existe actualmente una Matriz del Plan de Aseguramiento de la Calidad, que define las
áreas de alcance de esta iniciativa, las actividades y responsables involucrados, y los
indicadores y plazos establecidos para que estas se lleven a cabo. En esta matriz
debiesen ser incluidas entonces las nuevas áreas a considerar, definidas en conjunto
entre los requerimientos específicos de las propuestas de mejoramiento incentivadas
por el MINVU, y los nuevos indicadores que surjan de la implementación de la fuerza de
trabajo y la metodología Lean en los SERVIUS (como fue descrito en el punto VI).
Una vez definidos los parámetros de medición, se necesita implementar un sistema que
combine la medición continua de indicadores, por ejemplo, a través de un Cuadro de
Mando Integral14, con la realización periódica de consultas y encuestas a los actores del
sistema.
El Cuadro de Mando Integral u otra herramienta informática que se utilice con este
propósito debiera estar anidada al sistema integrado de información y generar
estadística en línea relevante con respecto a los resultados de la gestión interna de los
procesos a nivel de SERVIU. Por ejemplo, al número de subsidios pagados, al número
de proyectos en revisión en cada departamento, los tiempos que tardan los procesos de
asignación y pago de subsidios en cada modalidad, entre otros. Idealmente, también
podría incorporársele un módulo que permitiera monitorear el desempeño de EGIS y
empresas constructoras. Esta información estaría en línea en forma constante, con
bases de datos que se nutran directamente del trabajo operativo en cada SERVIU.
Además, debiera existir un equipo especializado que hiciera seguimiento a esta
estadística y planificara acciones en caso de encontrar algún tipo de problema.
Por otra parte, el uso de estadísticas y encuestas debiera centrarse en obtener
información que permita entender, entre otras cosas, cómo está llegando la información
a los distintos actores del sistema y de qué forma se está evaluando, por ejemplo, el
trabajo de las EGIS a nivel de beneficiarios.
De igual forma, los avances en el mejoramiento de la asignación y pago de los
subsidios habitacionales deberían contrastarse con la medición de percepción que
tienen las EGIS y las empresas constructoras de los cambios realizados y su impacto
en los resultados.
14 Para más detalles sobre esta metodología, consultar, entre otros:
- Kaplan R S and Norton D P (1992) "The balanced scorecard: measures that drive performance",
Harvard Business Review Jan – Feb pp71-80.
- Kaplan R S and Norton D P (1996) “Balanced Scorecard: Translating Strategy into Action” Harvard
Business School Press
69
Tomando en cuenta el dinamismo de este mercado, estas iniciativas deberían llevarse a
cabo una vez al año por lo menos.
70
X. Anexos
Anexo1: Los Programas
1. Subsidio Habitacional D.S. N° 40
El monto mínimo del ahorro que debe aportar el postulante se considera de acuerdo al tramo de
precio de vivienda a que postule, siendo de 100 UF para viviendas de hasta 1200 UF y de
200UF para viviendas de hasta 2000 UF.
1.1 Subsidio General Título I
Permite adquirir o construir en sitio propio, una vivienda económica (de hasta 140 m2), nueva o
usada, urbana o rural, cuyo precio no supere las 1.000 UF.
Está dirigido a familias de sectores medios con capacidad de ahorro y de endeudamiento, para
que puedan acceder a un crédito hipotecario si lo necesitan.
La vivienda se financia con el subsidio del Estado, el ahorro del postulante y, de ser necesario,
con un crédito hipotecario obtenido en una entidad crediticia. El monto del subsidio depende
del precio de la vivienda y de la región, provincia o comuna.
1.2 Subsidio de Interés Territorial Título II
Permite comprar una vivienda económica nueva (hasta 140 m2), en Zonas de Renovación
Urbana o en Zonas de Desarrollo Prioritario, cuyo precio no supere las 2.000 UF. Este subsidio
no puede ser aplicado a la construcción de viviendas en sitio propio, sólo a la adquisición de
viviendas nuevas.
Está dirigido a quiénes estén interesados en comprar su vivienda en zonas de Renovación
Urbana (barrios antiguos ubicados dentro de las ciudades, cuya recuperación el MINVU tiene
interés en fomentar) o en Zonas de Desarrollo Prioritario (áreas donde el MINVU quiere
impulsar el desarrollo, atrayendo inversiones en vivienda y urbanismo, del sector privado).
El monto del subsidio es de 200 UF. Estos montos de subsidio pueden ser incrementados
hasta en 20 UF cuando hay casos de Discapacidad dentro del grupo familiar.
1.3 Subsidio de Rehabilitación Patrimonial Título III
Permite comprar una vivienda económica (hasta 140 m2), cuyo precio no supere las 2000 UF,
generada del reciclaje o rehabilitación de un inmueble y ubicado en una Zona de Conservación
Histórica (definidas en los planes reguladores) o de un inmueble que haya sido declarado de
conservación histórica, que cuente con la autorización de la SEREMI de Vivienda y Urbanismo.
Del reciclaje o rehabilitación de dicho inmueble debe obtenerse dos o más viviendas.
El monto del subsidio es de 250 UF. Estos montos de subsidio pueden ser incrementados
hasta en 20 UF cuando hay casos de Discapacidad dentro del grupo familiar.
71
2. Fondo Solidario de Vivienda D.S. 174
2.1 Fondo Solidario de Vivienda I
Está dirigido a familias que viven en condiciones de vulnerabilidad: Jefes de familia, sus
cónyuges o convivientes cuyo Puntaje de carencia habitacional, obtenido de la Ficha de
Protección Social (ex CAS) acredite situación de vulnerabilidad; Jefes de hogar, que vivan solos
y que reúnan algunas de las siguientes condiciones: tener más de 60 años de edad, vivir con
discapacidad (certificada por el COMPIN), ser indígena (acreditado por CONADI) o estar
individualizado en el Informe sobre Prisión Política y Tortura (Informe Valech).
La solución habitacional se financia con ahorro, subsidio del Estado y aportes adicionales. El
ahorro mínimo es de 10 UF. El monto de subsidio varía entre 280 y 470 UF, dependiendo de la
comuna en la que se ubica la vivienda y el tipo de proyecto.
En la mayoría de las comunas, el monto máximo para construir es de 330 UF, y para comprar
viviendas construidas, de 280 UF. Sin embargo, en algunas comunas y en Áreas de Desarrollo
Indígena es mayor, porque los costos asociados son más altos. Los aportes adicionales,
públicos (municipales) o privados (fundaciones, empresas, particulares) pueden ser en dinero,
obras complementarias o terreno inscrito a nombre de los postulantes.
En este fondo, hay alternativas de solución según situación o recursos del beneficiario.
Compra Vivienda Social Usada
Adquisición de una vivienda, nueva o usada, que cuente con recepción municipal definitiva. El
valor de tasación de la vivienda, considerando avalúo fiscal del terreno más valor de la
construcción, según tablas MINVU, no debe superar las 650 UF. Por cada medio m2 que
exceda los 37,5 m2, el subsidio aumenta 2UF, con un tope de 50UF.
Construcción Sitio Residente
Construir una vivienda en el mismo sitio donde vive el postulante, previa certificado de
demolición de la vivienda existente emitido por la DOM correspondiente.
Construcción Sitio Nuevo
Construcción de conjuntos habitacionales. Las postulaciones para proyectos de construcción
son grupales y las viviendas deben contar al menos con 2 dormitorios, estar-comedor, cocina y
baño, distribuidos en una superficie de aproximadamente 38m2 que pueda ser ampliada para
alcanzar un mínimo de 55m2 construidos.
Para estos proyectos de construcción en nuevos terrenos, se puede acceder al subsidio
diferenciado a la localización de hasta 200 UF.
Densificación predial
Construir una vivienda en el mismo sitio donde vive el postulante en un terreno subdividido para
este fin.
Partición de viviendas
Reacondicionar una propiedad, siempre que de esta modificación o reparación se obtengan al
menos dos viviendas.
2.2 Fondo Solidario de Vivienda II
Este programa permite comprar una vivienda, nueva o usada, que cuente con recepción
municipal definitiva. El valor de tasación de la vivienda, considerando avalúo fiscal del terreno
más valor de la construcción, según tablas MINVU, no debe superar las 650 UF.
72
Está dirigido a familias que están expuestas a situaciones de vulnerabilidad: Jefes de familia,
sus cónyuges o convivientes cuyo Puntaje de Carencia Habitacional, obtenido de la Ficha de
Protección Social (ex CAS), acredite que se encuentra dentro del 40% más vulnerable de la
población; Jefes de hogar, que vivan solos y que reúnan algunas de las siguientes condiciones:
tener más de 60 años de edad, vivir con discapacidad (certificada por el COMPIN), ser indígena
(acreditado por CONADI) o estar individualizado en el Informe Valech.
La solución habitacional se financia con ahorro, subsidio del Estado, crédito complementario
optativo y aportes adicionales. El ahorro mínimo es de 30 UF. El monto del subsidio varía entre
280 y 420 UF, dependiendo de la comuna en la que se ubica la vivienda. El crédito
complementario es optativo. Los aportes adicionales, públicos (municipales) o privados
(fundaciones, empresas, particulares) pueden complementar el financiamiento.
3. Programa de Protección del Patrimonio Familiar DS 255/06
Este programa ofrece subsidios para mejorar el entorno y mejorar o ampliar su vivienda. Está
dirigido a personas propietarias o asignatarias de una vivienda de carácter social, construida por
el Estado o por el sector privado, con o sin subsidio habitacional y localizadas en zonas rurales
o urbanas. El programa tiene tres títulos referidos a:
3.1 Título I: Mejoramiento del Entorno
Obras de construcción, mantención o reparación del entorno (el terreno en que se emplaza un
Condominio de Vivienda Social o bienes nacionales de uso público). El monto máximo de
subsidio en la mayoría de las comunas del país es de 12 UF, con un ahorro mínimo de 1UF. En
comunas más aisladas puede llegar a 16 UF. El subsidio máximo a la asistencia técnica es de
3 UF.
3.2 Título II: Mejoramiento de la Vivienda
Obras de mantención o reparación de partidas existentes de una vivienda o de partidas de los
bienes comunes que forman parte de las edificaciones.
El monto máximo de subsidio en la mayoría de las comunas del país es de 50 UF, con un
ahorro mínimo de 3UF. En comunas más aisladas puede llegar a 65 UF.
El subsidio máximo a la asistencia técnica es de 5 UF.
3.2 Título III: Ampliación de la Vivienda
Obras que impliquen el aumento de la superficie edificada de una vivienda. El monto máximo
de subsidio es de 100 UF, con un ahorro mínimo de 5UF. Puede asignarse un subsidio máximo
de 150 UF para las ampliaciones de Vivienda Rural con menos de 12 m2, Programa
Mejoramiento de Barrios y Vivienda Progresiva, en todos los casos sin ampliaciones
recepcionadas por la DOM. En regiones de Aysén y Magallanes, y en las comunas aisladas
hay montos más altos de subsidio. El subsidio máximo a la asistencia técnica es de 5 UF.
73
Anexo 2: Entrevistados de MINVU y SERVIU
Nombre
1 Slaven Razmilic
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
Julio Echavarría
Jaime Riquelme
Matías González
Guillermo Guzmán
Gabriela Villalón
Laura Sepúlveda
Erika Gonzalez
Oriana Cárdenas
Robinson León
Wilfredo Vargas
Fernando
Valenzuela
Sergio Jara
Ricardo García
María Hilda
Retamal
Claudia Ramírez
Walter Poza
Heriberto Zurita
Cecilia Thibaut
Carmen Zepeda
Paola Sierra
22 Fernando Sanchez
23 Erica Perez
24 Marcelo Mardones
Lugar donde Trabaja Cargo
Director Observatorio Habitacional
Jefe Departamento Gestión de Calidad DITEC
MINVU
Encargado Nacional DS 40
Equipo Fondo Solidario de Vivienda
Encargado Nacional PPPF
Jefa Operaciones Habitacionales
Pagos - Operaciones Habitacionales
Responsable PPPF
Serviu - R.O'Higgins
Depto. Finanzas
Jefe Depto. Técnico
Revisor Depto. Técnico
Fecha Entrevista
28 de mayo 2008
Jefe Operaciones Habitacionales
Jefe Depto. Finanzas
Jefe Depto. Técnico
Coordinadora Equipo Gestión
Habitacional Técnica
Equipo Estudios de Procesos y Control
Área Construcción Depto. Técnico
Jefe Asistencia Técnica
Operaciones Habitacionales
Jefa Depto. Finanzas
Unidad de Procesamiento
Jefe Unidad de Operaciones
Comerciales
Jefe Depto. Operaciones Habitacionales
Jefe Depto. Técnico
Unidad de Coordinación de Programas
Habitacionales
Jefa Subdirección Operaciones
Habitacionales
Encargada PPPF en Operaciones
Habitacionales
Fondo Solidario de Vivienda
Fondo Solidario de Vivienda
Jefe Depto. de Estudios
Encargado FSV Depto. Técnico
Encargado PPPF Depto. Técnico
Jefa UGAT
Jefa Departamento Evaluación y Control
Jefa Departamento de Préstamos y
Subsidios
02 de junio 2008
02 de junio 2008
03 de junio 2008
Serviu - R.Bío Bío
Serviu - R.Valparaíso
25 Veronica Suazo
26 Paulina Muñoz
27
28
29
30
31
32
33
34
Angélica Ramirez
Paola Cárdenas
Viviana Farías
Juan Morales
Carlos Mira
Erwin Aymans
Andrea Rojas
Silva Ronda
35 Francisca Galvez
Serviu - R.
Metropolitana
20 de mayo 2008
15 de mayo 2008
22 de mayo 2008
15 de mayo 2008
29 de junio 2008
29 de junio 2008
29 de junio 2008
29 de junio 2008
30 de junio 2008
30 de junio 2008
03 de junio 2008
03 de junio 2008
03 de junio 2008
04 de junio 2008
04 de junio 2008
16 de junio 2008
16 de junio 2008
12 de junio 2008
12 de junio 2008
12 de junio 2008
12 de junio 2008
17 de junio 2008
24 de junio 2008
24 de junio 2008
24 de junio 2008
11 de junio 2008
24 de junio 2008
24 de junio 2008
09 de julio 2008
09 de julio 2008
09 de julio 2008
74
Anexo 3: Organigrama MINVU
MINISTRA
Dirección Ejecutiva
Chile Barrio
Comité Asesor Ministerial
Gabinete Sra.
Ministra
Subsecretaría
Contraloría Interna
Ministerial
División
Desarrollo
Urbano
División
Política
Habitacional
Auditoría Interna
Ministerial
División
Finanzas
Depto. de
Comunicación
Secretarias Regionales
Ministeriales (SEREMI)
Servicio de
Bienestar
División
Jurídica
Gabinete Sra.
Subsecretaria
División
Técnica de
Estudios y
form.
Habitacional
División
Admnistrativa
División
Informática
Difusión e
Información al
Usuario
Servicios de Vivienda y
Urbanización (SERVIU)
75
Anexo 4: Cuadro dotación recursos humanos de los SERVIU
Región de Valparaiso
Dirección
General
Total
Profesional
8
13
8
6
7
6
6
13
Operaciones Comerciales
Unidad de Procesamiento
Coordinación Regional
de Programa Habitacional
4
6
1
2
2
2
Control Pago
Depto Finanzas Administración Recursos
Financieros
4
2
2
4
2
2
Total
Profesional
Técnico
Admin
2
2
1
3
Unidad de Arquitectura
FSV CNT
FSV IAV II
Depto Tecnico
DS 255
DS 40
Asistencia Técnica
Depto OOHH
Región de O´Higgins
SERVIU
Depto Tecnico
Depto Admin. y
Finanzas
Depto OOHH
Depto Finanzas
Comentario
Del total de las 8 personas:
6 son revisores transversales, 1 es exclusivo para
FSV IAV y II y la última persona es una evaluadora
economica.
1
Diez son ITO y 3 revisan PHS.
1
3
3
Comentario
7
4
6
16
11
5
2
5
2
Contabilidad
Cobranzas
7
3
1
1
2
1
4
1
Subsidios
6
1
2
3
Postulaciones y Asignaciones
6
1
1
4
Total
Profesional
Técnico
Admin
5
7
11
5
4
11
1
2
En el área de Asistencia técnica se dedican
exclusivamente al DS 255.
En las otras, el trabajo es transversal.
2
5
Trabajo transversal entre DS40 y DS 255.
3
9
4
Gestión Habitacional Técnica
Depto Técnico Área de Proyectos
Asistencia Técnica
Depto OOHH
Admin
U. de Obras
U. Estudios, Ctrl y Contrato
U. de Ing y Vialidad
U. Asistencia Tecnica
Región de Biobío
SERVIU
Técnico
Unidad Gestión de
Procesos Habitacionales
Subdepto. Programas Hab.
FSV CNT
FSV I AV, II
DS 255
DS 40
Unidad Gestión Social
Habitacional
Plataforma Pago Subsidios
FSV
DS 40
DS 255
Contabilidad
Control y Adm. Hipotecaria
Subdepto de Contabilidad
y Presupuesto
7
17
5
2
5
1
1
1
3
2
10
7
1
1
De las 16 personas de la Unidad de Asistencia
Tecnica, 8 trabajan a honorarios gracias al Plan de
Aseguramiento de la Calidad.
Una de los administrativos se dedica
exclusivamente
a rellenar una base de datos exigida por
contraloría.
Comentario
En este depto no sólo se ve el DS 40, 174 y 255.
Es por esto que los totales no concuerda con la
suma de funcionarios por decretos en cuestión.
En este depto se revisan los planes de habilitación
social para FSV I y DS 255.
9
7
1
1
1
13
5
5
3
1
5
4
3
1
1
1
76
Región Metropolitana
Depto FSV
Dirección
General
CNT
Profesional
17
14
2
2
FSV IAV II
4
4
FSV
DS 255
38
2
1
14
1
1
DS 40
1
1
23
Préstamos y Subsidios
Depto Estudios
Evaluación y Control
Subdirección
OOHH
Unidad de Postulaciones
Subdirección
Vivienda
y Equipamiento
Depto de Contabilidad
Técnico
Admin
Comentario
3
De los 14 profesionales, 4 están exclusivamente
dedicados al FSV IAV II y 2 a FSV CNT. El resto del
equipo es transversal en cuanto a las modalidades
del FSV.
6
18
1
6
6
11
De los 6 profesionales del Subdepartamento de
Postulaciones, 3 se dedican exclusivamente al DS
40. El resto del equipo es transversal entre DS 40 y
255. Hay 6 digitadores dirigidos por un profesional
30
10
9
11
Del total de administrativos, 3 son para todo el
departamento y no entran en categoría especifica
por subsidio.
22
16
8
3
7
6
6
FSV AV
FSV CNT
DS 255
UGAT
Subdirección
Finanzas
Total
4
2
1
1
7
1
De los14 profesionales en total, 1 de ellos verifica
que los postulantes no tengan beneficios
anteriores. Es transversal para el equipo por lo que
no entra en categoría especifica.
De los 16 profesionales, 3 son exclusivos para el
FSV IAV y el resto se divide de igual manera los
trabajos concernientes a DS 255 y FSV CNT.
Hay 7 administrativos que trabajan de forma
transversal en el departamento.
2
4
2
1
1
77
Anexo 5: Mapas de Asignación y Pago de Subsidios para los
programas y regiones en estudio
Para presentar los mapas, se ordenan por regiones. En primer lugar se presentan los
correspondientes a los procesos de asignación para todos los subsidios en todas las
regiones. A continuación, se presentan los de procesos de pagos.
1. Región de Valparaíso - Asignación
78
79
80
2. Región de O’Higgins - Asignación
81
82
83
3. Región de Bio Bío – Asignación
84
85
86
87
4. Región Metropolitana - Asignación
88
89
90
91
A continuación, los mapas de los procesos de pago en cada una de las regiones, según
programas:
1. Región de Valparaíso - Pagos
92
93
2. Región de O´Higgins - Pagos
94
3. Región de Bio Bío - Pagos
95
96
97
98
4. Región Metropolitana - Pagos
99
100
101
102
Anexo 6: Subsidios otorgados y pagados
A continuación, se presentan tablas con la cantidad de subsidios pagados y otorgados
como total país y por región en títulos y modalidades consideradas dentro de este
estudio15
Total Regiones
DS 40
año
adjudicación
2004
2005
2006
2007
Total
otorgados
30,070
45,196
48,343
58,820
Subsidios pagados por año
2004
477
0
0
0
477
2005
11,105
1,281
0
0
12,386
2006
7,742
14,257
859
0
22,858
2007
598
9,512
12,198
796
23,104
pagados al
2007
19,922
25,050
13,057
796
58,825
%
pagados/
otorgados
66.3%
55.4%
27.0%
1.4%
FSV I
año
adjudicación
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total
otorgados
2,225
7,646
19,118
28,372
33,611
35,586
51,762
Subsidios pagados por año
al
2004
2,028
6,790
10,956
3,009
0
0
0
22,783
2005
2006
2007
73
338
5,658
14,961
4,419
0
14
231
1,614
6,044
16,837
7,694
0
32,434
0
22
159
2,123
7,416
18,487
9,061
37,268
25,449
pagados al
2007
2,115
7,381
18,384
26,112
28,662
26,183
9,061
117,898
%
pagados/
otorgados
95.1%
96.5%
96.2%
92.0%
85.3%
73.6%
17.5%
FSV II
año
adjudicación
2007
Total
otorgados
2,613
Subsidios pagados por año
al 2004
2005
2006
0
0
0
0
0
0
20
07
1,2
65
1,2
65
pagados al
2007
1,265
%
pagados/
otorgados
48.4%
1,265
PPPF
año
Total
Subsidios pagados por año
pagados al
%
15 Fuente: MINVU
103
adjudicación
2007
otorgados
74,756
2007
al
2004
0
0
2005
2006
0
0
2007
0
0
5,562
5,562
pagados/
otorgados
5,562
5,562
7.4%
Región Metropolitana
DS 40
año
adjudicación
Total
otorgados
2004
10,693
2005
17,028
2006
20,425
2007
23,522
Subsidios pagados por año
2004
2005
14
14
2006
2007
pagados
al 2007
% pagados/
otorgados
3,699
1,504
222
5,439
50.9%
73
4,486
3,520
8,079
47.4%
1,210
4,072
5,282
25.9%
95
18,895
0.4%
7,200
95
7,909
3,772
%
Total
País
35.56
%
37.68
%
42.25
%
39.99
%
FSV I
año
adjudicación
Total
otorgados
Subsidios pagados por año
al 2004
2005
2006
2007
2001
151
74
54
0
2002
535
429
44
28
2003
4,951
1,664
1,990
2004
5,720
265
2005
9,093
2006
5,750
2007
17,251
2,432
pagados
al 2007
% pagados/
otorgados
128
84.8%
20
521
97.4%
1,055
66
4,771
96.4%
2,563
1,504
513
4,828
84.4%
541
4,486
1,846
6,873
75.6%
1,210
2,260
3,473
60.4%
3,692
8,397
3,692
24,286
21.4%
8,283
5,192
%
Total
País
6.79
%
7.00
%
25.90
%
20.16
%
27.05
%
16.16
%
33.33
%
FSV II
año
adjudicación
2007
Total
otorgados
501
Subsidios pagados por año
al 2004
0
0
2005
0
0
2006
2007
0
0
160
pagados
al 2007
160
160
% pagados/
otorgados
31.9%
%
Total
País
19.17
%
104
PPPF
año
adjudicación
2007
Total
otorgados
9,791
Subsidios pagados por año
al
2004
2005
2006
2007
165
pagados
al 2007
165
165
% pagados/
otorgados
1.7%
%
Total
País
13.10
%
105
Región de Valparaíso
DS 40
año
otorgamie
nto
2004
2005
2006
2007
Total
otorgados
Subsidios pagados por año
2004
3,695
4,609
4,580
5,392
56
2005
967
101
2006
1,038
1,258
123
56
1,068
2,419
pagados
al 2007
2007
80
937
1,175
104
2,296
2,141
2,296
1,298
104
5,839
%
pagados/
otorgados
57.9%
49.8%
28.3%
1.9%
% Total
País
12.29%
10.20%
9.47%
9.17%
FSV I
año
otorgamie
nto
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total
otorgados
427
799
1,447
1,547
3,275
2,951
5,130
pagados
al 2007
Subsidios pagados por año
al 2004
427
655
485
75
0
1,642
2005
2006
2007
0
73
577
947
267
0
30
62
268
1,765
585
1,864
2,710
2
2
21
724
1,596
557
2,902
427
760
1,126
1,311
2,756
2,181
557
9,118
%
pagados/
otorgados
100.0%
95.1%
77.8%
84.7%
84.2%
73.9%
10.9%
% Total
País
19.19%
10.45%
7.57%
5.45%
9.74%
8.29%
9.91%
FSV II
año
otorgamie
nto
2007
Total
otorgados
pagados
al 2007
Subsidios pagados por año
al 2004
2005
2006
2007
79
239
0
0
0
79
79
%
pagados/
otorgados
33.1%
% Total
País
9.15%
PPPF
año
otorgamie
nto
2007
Total
otorgados
al 2004
4,124
pagados
al 2007
Subsidios pagados por año
2005
2006
2007
99
99
99
%
pagados/
otorgados
2.4%
% Total
País
5.52%
106
Región de O´Higgins
DS 40
año
otorgamie
nto
2004
2005
2006
2007
Subsidios pagados por año
Total
otorgados
2,248
3,576
3,267
3,519
2004
22
2005
927
131
2006
643
1,389
74
22
1,058
2,106
pagados
al 2007
2007
61
860
896
36
1,853
1,653
2,380
970
36
5,039
% pagados/
otorgados
73.5%
66.6%
29.7%
1.0%
% Total
País
7.48%
7.91%
6.76%
5.98%
FSV I
año
otorgamie
nto
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total
otorgados
0
213
452
1,271
1,378
631
4,898
pagados
al 2007
Subsidios pagados por año
al
2004
0
206
310
41
0
557
2005
2006
0
8
136
587
192
0
0
7
446
844
923
1,297
% pagados/
otorgados
% Total
País
2007
0
0
55
249
451
495
1,250
0
214
453
1,129
1,285
451
495
4,027
0.0%
100.5%
100.2%
88.8%
93.3%
71.5%
10.1%
0.00%
2.79%
2.36%
4.48%
4.10%
1.77%
9.46%
FSV II
año
otorgamie
nto
2007
Total
otorgados
pagados
al 2007
Subsidios pagados por año
al
2004
2005
2006
205
0
% Total
País
2007
396
0
% pagados/
otorgados
0
205
205
51.8%
15.15%
PPPF
año
otorgamie
nto
2007
Total
otorgados
pagados
al 2007
Subsidios pagados por año
al
2004
2005
2006
3,002
% pagados/
otorgados
% Total
País
2007
125
125
125
4.2%
4.02%
Región del Biobío
107
DS 40
año
otorgamiento
2004
2005
2006
2007
Total
otorgados
3,968
5,884
6,686
6,045
Subsidios pagados por año
2004
67
2005
1,315
42
2006
1,214
1,811
114
67
1,357
3,139
pagados
al 2007
2007
62
1,432
1,740
47
3,281
2,658
3,285
1,854
47
7,844
%
pagados/
otorgados
67.0%
55.8%
27.7%
0.8%
% Total
País
13.20%
13.02%
13.83%
10.28%
FSV I
año
otorgamiento
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Total
otorgados
587
2,587
2,968
3,831
4,794
4,926
4,065
Subsidios pagados por año
al 2004
511
2,314
2,123
150
2005
11
104
563
2,158
340
2006
10
81
204
789
2,642
380
5,098
3,176
4,106
pagados
al 2007
2007
23
431
1,246
2,351
939
4,990
532
2,499
2,913
3,528
4,226
2,730
939
17,367
%
pagados/
otorgados
90.6%
96.6%
98.1%
92.1%
88.2%
55.4%
23.1%
% Total
País
26.38%
33.83%
15.52%
13.50%
14.26%
13.84%
7.85%
FSV II
año
otorgamiento
Total
otorgados
Subsidios pagados por año
al 2004
2007
2005
2006
2007
127
218
0
0
pagados
al 2007
0
127
127
%
pagados/
otorgados
58.3%
% Total
País
8.34%
PPPF
año
otorgamiento
Total
otorgados
Subsidios pagados por año
al 2004
2007
12,617
2005
2006
pagados
al 2007
2007
407
407
407
%
pagados/
otorgados
3.2%
% Total
País
16.88%
108
Anexo 7: Participantes de grupos focales (EGIS y Constructoras)
Valparaíso
18 de junio de 2008
Jaime Arriagada
Marcelo Oliva Castillo
Julie López Becker
Luis Barría
José Núñez
Carlos Torreblanca
Carlos Carrillo
Lugar donde Trabaja
Cargo
Corporación de Desarrollo
Habitacional
PSAT Marcelo Oliva
Grupo de Empresas
Conavicoop
Habitar S.A.
Invica
Consultora Carlos Carrillo
Consultora Carlos Carrillo
PPPF
D.S.40
Sergio Pérez
13 de junio de 2008
Constructora Miguel Gálvez
Durán
Margarita Olmedo
Julio Martínez
Constructora Margarita Olmedo
Constructora Julio Martínez
Maximiliano Montes
Raúl Ramírez
Roberto Vargas
Francisco Donoso
Maximiliano Montes y Cia.
Constructora San Andrés
Sociedad Vargas y Reyes
Limitada
Constructora Santo Domingo
Biobío
Guillermo Torrez
Nuñez
3 de junio de 2008
Constructora José Miguel
García y Cía. Ltda.
Soledad Farfán Ortiz
Carmen Poblete
Aldo Ramaciotti
Corporación Habitacional
C.Ch.C.
Fundación Invica
Conavicoop
Felipe Ubilla
Constructora Discon Ltda.
Agente Regional Biobío
Jefa Oficina Concepción
Agente Zonal
Jefe Estudio y Calidad de
Proyectos
Juan Pablo Gramsch
Carlos Jara Herrera
Area Sur Ltda.
Calilie S.A.
Gerente
Jefe Sucursal
Santiago
13 de junio de 2008
Felipe Arteaga
Julio Cañas
Javier Abarca
Carlos Morales
Danilo Rojas
Fundación Invica
Conavicoop
Gabriel Lagos
Carlos Palacios
Un Techo para Chile
Constructora El Bosque Ltda.
O'higgins
Tipo de proyectos
involucrados y volumen
aprox 2007 - 2008
FSV I - 387 sol
FSV I - 60 sol
FSV II - 30 sol
FSV I - 142
FSV I - 115 sol
rural - 178 sol
FSV I - 152 sol
FSV I y rural
FSV I - 269 sol
Coordinador de Ventas
Gerente
Gerente de Operaciones
Jefe de Ahorro y Subsidios
FSV I - 1800 sol
FSV I - 1103 sol.
FSV II - 58 sol
PPPF - 1750 sol
D.S.40 y FSV II - 485 sol
D.S.40 y FSV II - 606 sol
FSV I - 895 sol
FSV I - 769 sol
PPPF - 270 sol
D.S.40 y FSV II - 110 sol
D.S.40 - 1410 sol
FSV II - 150 sol
D.S.40
FSV I - 246 sol
Constructora Rorey Ltda.
Constructor área Vivienda
Definitiva
Gerente
FSV I - 1218 sol
PPPF - 170
FSV I y PPPF
109
Anexo 8: Pauta Entrevistas SERVIU
Para completar los mapas de asignación y ejecución (para preguntar al encargado de cada
área en SERVIU respectivo):
• Descripción del espacio físico: cercanía con otras unidades con las que se deben
coordinar; equipamiento (computadores, impresoras).
• ¿Cuál es el rol principal de su departamento en los procesos de asignación y pago de
los subsidios?
• ¿Con qué equipo cuenta para la realización de sus actividades?
• ¿Existe un organigrama del SERVIU?
• ¿Con qué otras unidades se relaciona en estos procesos? ¿Cómo se comunica con
ellas?
• ¿Conoce como operan los procesos de asignación y pago en otras regiones? ¿Han
imitado prácticas que les han parecido positivas de otras regiones?
• Nombres de personas claves en el plano operativo de cada fondo
• ¿Existen flujos de actividades en algún proceso administrativo e información financiera
de estos mismos (sueldos, bonos (incentivos), instalaciones, etc.)?
• Sistemas RUKAN, SIGFE y Sistema de pago de subsidios: ¿En que consisten
específicamente? ¿Están sirviendo? ¿Han permitido automatizar procesos? ¿Se
aproximan actualizaciones o modificaciones? ¿Qué modificaciones serían útiles para
desarrollar de manera más simple los procesos de asignación y pago?
• ¿Conocen las cifras de subsidios otorgados/pagados?¿están contentos con esas cifras?
Con respecto a temas operativos:
• ¿Los revisores son los mismos para todos los fondos? ¿Deben realizar otras actividades
aparte de la revisión de estos fondos?
• ¿Cómo se trata el tema de unificación de criterios? ¿La DPH instruye a los SERVIU
acerca de los procesos de asignación y pago? ¿Cómo llega la información de unificación
de criterios al nivel más operativo (revisores)? ¿En caso de dudas, como se realiza la
interpretación del decreto?
• En la misma línea de la pregunta anterior, ¿Con quien se comunica en el nivel central en
caso de ser necesario?
• ¿Dónde estaría el límite entre la unificación de criterios y la libertad que se da a cada
SERVIU para operar según su parecer?
• ¿Qué es el PAC? ¿En que consiste, cuales son sus principales objetivos, cuales son los
actores relevantes en su implementación, y como se está llevando a cabo en el
SERVIU?
• Proceso de entrega de antecedentes. ¿Se hace de manera física o electrónica? ¿han
pensado en sistemas electrónicos que pudieran facilitar procesos? ¿o se opta por el
material físico como un respaldo?
• Que bancos se encuentran en línea con el SERVIU Mayor facilidad para recopilación de
antecedentes. ¿Están en línea con el registro civil u otra entidad gubernamental?
• Forma de entrega de información sobre las postulaciones y normas que regulan los
fondos a las EGIS. Manuales, ordenanzas, decretos, información electrónica,
capacitaciones EGIS y constructoras.
• Principales problemas que han existido en el SERVIU durante los procesos de
asignación y ejecución. Relación con las constructoras.
• ¿Quién conforma la comisión técnica evaluadora?
110
Anexo 9: Pauta Entrevista Grupo Focal Constructoras
El objetivo de este grupo focal es conocer la relación de las constructoras y las EGIS
con el SERVIU. Es importante que podamos compartir lo aspectos positivos así como
los negativos. Les pedimos que por favor puedan hacer una crítica responsable,
destacar los conflictos, las tensiones y también los aprendizajes. La opinión de todos
ustedes es válida. No hay respuestas buenas o malas, lo que se quiere obtener es
información desde la experiencia, y una mirada que complemente lo que se puede
observar desde los procesos internos del SERVIU.
En el estudio estamos mirando el proceso de los proyectos entendido en dos etapas,
toda la preparación que culmina con la asignación de subsidios; y luego la ejecución y
pago de los subsidios. Las preguntas por lo tanto se ordenan según etapas (pre y post)
y antes de eso haremos una pregunta más general:
1. Identificación
Cada participante se identifica y da datos de la constructora en que trabaja y cómo ésta
se relaciona con los 3 subsidios estudiados. (Según pauta que cada uno recibirá).
2. Preguntas
I)
Asignación de subsidios
a. Indique aspectos positivos y negativos del proceso de postulación y
selección de proyectos (o beneficiarios) en cuanto a:
i. Requerimiento (papeles y documentos solicitados), entrega y
actualización de información (incluyendo capacitaciones)
ii. Transparencia y objetividad en el proceso de selección
iii. Velocidad de respuestas y tramitación (capacidad de los recursos
humanos, facilitación/apoyo o entorpecimiento de los procesos)
II)
Pago de Subsidios
a. Indique aspectos positivos y negativos del proceso de pago de los
subsidios en cuanto a:
i. Requerimiento, entrega y actualización de información respecto a
los papeles y documentos solicitados.
ii. Control de avance de obras
iii. Velocidad de pago (adelantos / cierre proyectos), capacidad de los
recursos humanos, facilitación/apoyo o entorpecimiento de los
procesos
III)
Otros
a. Si tuviera que priorizar las recomendaciones ¿Qué sugerencia haría al
SERVIU para mejorar asignación y pago de los subsidios?
111
Anexo 10: Hipótesis contrastadas en trabajo en terreno
Nº
Hipótesis
SERVIUs
Si
1
2
Diseño programas habitacionales no llega desde
el nivel central y deben ser definidos por cada
SERVIU
Se necesitan instrumentos que aseguren
criterios comunes en revisores
todas
todas
todas
4
Se
requiere
revisión
y
un
mejor
todas
aprovechamiento de los sistemas informáticos
La autonomía de los SERVIUs genera buenas
todas
prácticas que podrían replicarse
El PAC ha sido un aporte a la gestión de los
SERVIUs
A nivel de SERVIUs se considera que la
VIII, V, RM
comunicación con el nivel central es eficiente
Sería interesante pensar en capacitaciones para
todas
Constructoras y EGIS
En el proceso de pago, hay aspectos que se
todas
repiten y generan atrasos
Existe comunicación fluida y frecuente entre los
distintos SERVIUs
Los SERVIUs presentan un número adecuado
de
personas
para
realizar
su
labor
eficientemente
Los
SERVIUs
presentan
infraestructura
adecuada para realizar sus labores de forma VIII, RM
eficiente
Las actuales condiciones de asignación y pago
de subsidios generan incentivos para que EGIS
y Constructoras participen en los programas
habitacionales
7
8
9
10
11
12
13
VIII
todas
Sería interesante generar y publicar indicadores
de gestión de EGIS y Constructoras
6
Grupos Focales
Si
No
todas*
3
5
No
todas
todas
todas
V
VI
todas
todas
todas
todas
todas
todas
VI
V, VIII, RM
VI, V
VIII
V, VI, RM
todas
todas
* al indicar todas se refiere a las cuatro regiones participantes en el estudio
112
Anexo 11: Glosario de Siglas
MINVU: Ministerio de Vivienda y Urbanismo
DPH: División Política Habitacional
DITEC: División Técnica del MINVU
SEREMI: Secretaria Regional Ministerial
SERVIU: Servicio de Vivienda y Urbanización
OGUC: Ordenanza General de Urbanismo y Construcción
OO.HH.: Operaciones Habitacionales
DFC: Departamento de Fondo Concursable
D.S.: Decreto Supremo
FSV: Fondo Solidario de Vivienda
PPPF: Programa Protección Patrimonio Familiar
CNT: Construcción en Nuevos Terrenos
CSR: Construcción en Sitio Residente
DP: Densificación Predial
EGIS: Entidad de Gestión Inmobiliaria Social
PSAT: Prestador de Servicio de Asistencia Técnica
PHS: Plan Habilitación Social
RUKAN: Sistema Informático que registra a todas las personas inscritas en los registros del
SERVIU, así como aquellos que ya han sido beneficiados.16
PAC: Plan Aseguramiento de la Calidad
UGAT: Unidad de Gestión y Asistencia Técnica
DOM: Dirección Obras Municipales
COVID: Corporación Vivienda Popular
COMPIN: Comisión Nacional Preventiva e Invalidez
CONADI: Corporación Nacional Desarrollo Indígena
16 Fuente: http://www.serviuvalpo.cl/Definicion_det.asp?id=46
113
Bibliografía
- Evaluación de la revisión de proyectos del Fondo Solidario de Vivienda aplicando
metodología lean, Memoria Ingeniería Civil Industrial José Francisco Yuraszeck Krebs,
2007
- Rother, M , y Schook, J. (1998) Learning to See. Brookline, Massachusetts, USA: The
Lean Enterprise Institute.
- Decreto Supremo N° 40 de 2004, Ministerio de Vivienda y Urbanismo
- Decreto Supremo N° 255 de 2006, Ministerio de Vivienda y Urbanismo
- Decreto Supremo N° 174 de 2007, Ministerio de Vivienda y Urbanismo
114