tributación minera - Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado

TRIBUTACIÓN MINERA
PRINCIPIOS, INSTRUMENTOS Y SU APLICACIÓN EN EL MODELO PERUANO
TRIBUTACIÓN MINERA
PRINCIPIOS, INSTRUMENTOS Y SU APLICACIÓN
EN EL MODELO PERUANO
TRIBUTACIÓN MINERA
Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
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Realidades S.A.
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Fotos
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Tiraje
500 ejemplares
Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2011-12705
Lima, Junio 2011, Cooperación Alemana al Desarrollo – Agencia de la GIZ en el Perú
TABLA DE
CONTENIDO
CAPÍTULO I: Principios e instrumentos de tributación minera
7
A. Marco conceptual de la tributación en el sector minero
B. Instrumentos tributarios en el mundo
C. Usos de recursos tributarios provenientes del sector minero
11
15
23
CAPÍTULO II: Tributación minera en el Perú
27
A. El sector minero en la economía del Perú
B. Características básicas del sistema tributario minero peruano
C. Opciones de política en la coyuntura 2011
31
37
42
Conclusiones
Bibliografía
Anexos
47
53
55
CAPÍTULO 1
Principios e instrumentos de tributación minera
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
En este capítulo se presenta, en una primera sección, los elementos conceptuales
que distinguen al sector minero como merecedor de un esquema tributario
particular. En la segunda sección, se identifica los instrumentos tributarios más
empleados en los esquemas de tributación minera en el mundo, definiendo
sus características principales y presentando casos de países particulares. Se
comenta además el sistema tributario como tal, es decir, aquel conformado por
la combinación de instrumentos. Finalmente, este capítulo trata sobre el uso de
recursos tributarios provenientes del sector minero. Se discute el hecho de que
en muchas ocasiones, una parte de los recursos tributarios provenientes del
sector minero tiene un uso o distribución predeterminada. Ello en razón de su
característica de recurso no renovable y del impacto ambiental-social que se tiene
en las zonas de influencia minera.
9
A.
El desarrollo de la minería en los países es una actividad de riesgo toda vez
que implica normalmente grandes inversiones en términos de exploración, con
resultados inciertos, aunque con el tiempo las empresas siguen perfeccionando
mecanismos para reducir dicha incertidumbre. De cualquier manera, la inversión
necesaria para desarrollar el sector depende de algunas variables clave, las cuales
pueden sintetizarse en dos grandes grupos: aquellas que tienen que ver con el
“potencial minero” de un país, y las vinculadas a los “factores de política”.
Dentro de este último grupo, destacan las características y credibilidad en el
sistema tributario que se aplica a la minería en cada país. Al respecto, un estudio
reciente del Instituto Fraser de Canadá en el que se entrevista a altos ejecutivos
de las empresas mineras en el mundo, revela que cuando se pregunta por la
importancia del “potencial minero” versus los “factores de política”, un 60%
prioriza el primer grupo mientras que un 40% lo hace con el segundo.
Más allá de la relevancia del sistema tributario para la toma de decisiones sobre
el desarrollo minero, se destaca que dicho sistema, por lo general, difiere de los
regímenes tributarios aplicables a otros sectores en un mismo país. En efecto,
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
MARCO CONCEPTUAL
DE LA TRIBUTACIÓN
EN EL SECTOR MINERO
11
el sector minero cuenta con algunas características especiales que llevan a que
los Estados incluyan aspectos particulares al momento de definir la manera como
se grava al sector. Entre los factores que justifican este tratamiento tributario
diferenciado se encuentran los siguientes:
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
• La minería implica la extracción de recursos naturales no renovables que
pertenecen al Estado y se concesionan al sector privado o público. El hecho
de que el stock de reservas mineras sea finito y no renovable (hecho que
afectaría el bienestar de generaciones futuras), lo distingue de otras industrias
extractivas o de explotación, y por ello tiene sentido, conceptualmente, gravar
este hecho particular.
12
• Las inversiones en el sector minero son, generalmente, particulares en
términos de plazos amplios con retornos no inmediatos (altos costos hundidos
al inicio), elevados montos de inversión y un potencial gran tamaño de rentas.
Todo ello lleva a que el sistema tributario específico al sector se adapte
a esta realidad, definiendo cargas impositivas adecuadas a la temporalidad,
plazo y montos de esos flujos (en términos de la aplicación de depreciación
acelerada, convenios de estabilidad, o impuestos a sobre-ganancias, por
ejemplo)1. En el cuadro siguiente se presenta una muestra de proyectos de
inversión en el Perú, donde se resalta el hecho de que cada uno de ellos
superaría los US$ mil millones, lo que resulta significativo considerando que
el Perú tiene un PBI de alrededor de US$ 150 mil millones.
1 Estas características también generan incentivos y riesgos morales a relevar: mientras el proyecto se
encuentra en sus inicios (exploración), la percepción del sistema tributario es importante y relevante,
ya que puede condicionar la continuidad de los proyectos; sin embargo, cuando ya se realizaron las
inversiones iniciales y hay grandes costos hundidos, la decisión de continuidad considera la cobertura
de los costos variables, por lo que las variaciones en el sistema tributario, en cierta forma, pierden
relevancia como variable de decisión.
Metal
Monto Estimado de Inversión
US$ millones
Las Bambas
Cobre
4.200
Quellaveco
Cobre
3.000
Proyecto
Oro
3.000
Galeno
Minas Cionga
Cobre
2.500
Hierros Apurimac
Hierro
2.300
Toromocho
Cobre
2.200
Antapaccay
Cobre
1.500
Río Blanco
Cobre
1.440
Antamina
Cobre-Zinc
1.100
Marcona
Hierro
1.000
Cerro Verde
Cobre
1.000
Fuente: Ministerio de Energía y Minas
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas
• Las actividades mineras contienen la potencial generación de externalidades
negativas en términos ambientales (agua, aire). A pesar de los avances
tecnológicos y de la mayor conciencia ambiental, aún es posible observar
casos de polución o contaminación del agua producto de los relaves mineros.
Desde el punto de vista del Estado, estas externalidades no sólo deben tratar
de minimizarse, sino que resulta conceptualmente justificable imponerles un
pago compensatorio o un impuesto particular.
• Otro elemento distintivo tiene que ver con la importancia relativa que puede
tener el sector minero en la estructura tributaria de algunos países. Como
se observa en el cuadro siguiente, el sector de recursos naturales (mineros,
petroleros) puede ser muy importante dentro de la estructura productiva
y, por ende, como fuente de financiación fiscal. En el caso específico de los
“países mineros”, el sector representa en promedio un 15% del PBI y un
22% de los ingresos fiscales (equivalentes a un 5% del PBI de recaudación
minera).
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Cartera de inversiones mineras en el Perú
13
Importancia del sector de recursos naturales
Tamaño del Sector de
Recursos Naturales (%
del PBI)
Participación en
Ingresos Fiscales (%)
Aporte
Tributario (%
PBI)
Bolivia
12
28
10
Chile
19
23
6
Ecuador
16
25
7
México
8
36
8
Perú
11
20
3
Trinidad y Tobago
44
57
18
Venezuela
27
53
19
Países Petroleros
21
40
12
Países Mineros
15
22
5
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Países
14
Fuente: Fondo Monetario Internacional
Elaboración: Ministerio de Economía y Finanzas
• Por su lado, otra característica particular del sistema tributario minero es que
la aplicación de los pagos e impuestos se realiza sobre la base del proyecto
minero (ring-fencing), y no necesariamente de la empresa, que puede ser
dueña de varios proyectos en distintas zonas del país. Esto significa que una
empresa que tenga varios proyectos y en distintas zonas, no puede compensar
sus cargas tributarias entre proyectos.
Estas características especiales significan un esfuerzo especial de la Administración
Tributaria, la que debe incorporar las particularidades descritas del sector minero
a sus sistemas de recaudación y fiscalización.
En suma, es común encontrar una legislación tributaria ad-hoc para la minería
en la gran mayoría de países. En la sección siguiente se enumera algunos de los
instrumentos más utilizados por los países que hacen que el sistema tributario en
minería sea “especial”.
B.
Los instrumentos tributarios en el sector minería son diversos, en algunos
casos se emplean los instrumentos típicos pero con especificaciones aplicadas al
sector; en otros casos, se utilizan tributos o pagos particulares a las actividades
extractivas de recursos no renovables. A continuación se enumeran los
instrumentos tributarios más empleados en los esquemas de tributación minera
en el mundo, definiendo sus características principales y presentando casos de
países particulares.
REGALÍAS. Se trata de los pagos que realiza el concesionario de un proyecto
minero (o de otro recurso natural) por la explotación de los recursos metálicos
o no metálicos. Conceptualmente, su justificación radica en el hecho de que se
trata de la explotación de recursos no-renovables y por lo tanto las generaciones
futuras no verían los frutos o rentas derivados de estas minas; por ello resulta
razonable exigir un pago que de alguna manera compense la no renovación de
estos recursos naturales.
La definición tributaria de las regalías debe ser precisada para comprender
sus implicancias. Esta definición básicamente debe aclarar si la regalía es una
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
INSTRUMENTOS TRIBUTARIOS
EN EL MUNDO
15
contraprestación o un impuesto. Si no se trata de un tributo per-se, sino más bien
de una contraprestación económica, califica como un ingreso no-tributario en
los registros fiscales. Aún más, legalmente la contraprestación implica satisfacer
los principios de irretroactividad, inviolabilidad de la propiedad y reserva legal.
Si se considera un tributo implica satisfacer los principios de igualdad, de no
confiscatoriedad y de reserva de ley.
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
De cualquier forma, desde el punto de vista práctico de los concesionarios, esta
diferenciación legal no es muy relevante para la toma de decisiones. Desde el
punto de vista del Estado, la diferenciación podría afectar algunas medidas de
política: por ejemplo, si el Poder Ejecutivo solicita al Congreso poderes especiales
para legislar en materia de impuestos, podría argüirse que esos poderes no
alcanzarían a legislar en materia de regalías, toda vez que no se trataría de un
impuesto sino de una contraprestación.
16
La base sobre la que se aplica la regalía difiere entre países. Tradicionalmente, la
regalía representa un porcentaje relativamente bajo (entre 1%-4%) que se aplica
al valor de recurso extraído en “boca o borde de mina”, es decir, básicamente
una tasa aplicada al valor de producción. En ese sentido, es un pago que se hace
por el hecho de extraer el recurso (no renovable), sin considerar los balances
financieros de la empresa minera. Una ligera variación de este concepto radica
en la aplicación de la tasa sobre el valor de ventas neto, es decir, descontando
los costos operativos (procesamiento, transporte) inherentes al proceso de
extracción.
Asimismo, en ocasiones la tasa de la regalía, así como la base de aplicación
(valor de venta bruto o neto, tipo de precio que se utiliza para el cálculo, etc.)
varía dependiendo del tipo de mineral o metal explotado, como en el caso
de Colombia y Brasil. Además, muchas veces la tasa también depende de la
escala de valores de venta o producción, aumentando dicha tasa conforme esos
valores se incrementan (i.e. las minas más grandes enfrentan mayores tasas de
regalías). Este tipo de regalía es utilizada en países como Colombia o Perú.
Otra acepción de las regalías se basa en su aplicación a las utilidades operativas
o netas de la concesión. En este caso, el pago se realiza únicamente si existen
esas utilidades, tal como se utiliza en Chile, por ejemplo. Desde el punto de vista
empresarial, este tipo de regalía resulta conveniente porque su pago se exonera
al inicio de las concesiones, cuando generalmente no hay utilidades, sólo costos,
reduciendo las necesidades de liquidez empresarial.
Otros países, como Ghana por ejemplo, combinaban ambas acepciones
aplicando una tasa fija sobre las ventas a la que se adiciona otra tasa de regalía
variable en función de las utilidades; sin embargo, desde mayo de 2011 este país
optó por aplicar una tasa fija de 5%. Por su lado, en Sudáfrica los cálculos son
algo más complejos, toda vez que si bien la base para aplicar las regalías son las
ventas, la tasa se calcula en función del porcentaje de utilidades sobre ventas que
obtengan los proyectos mineros.
Si se considera el valor presente de la recaudación de las regalías, es posible
encontrar niveles de equilibrio en los que ambos tipos de regalía sean
equivalentes, bajo determinadas tasas de descuento. La mayor diferencia radica
en el momento en que se recauda. Como se mencionó, a la empresa le puede
convenir pagarla cuando presenta utilidades, pero el Estado puede no estar
dispuesto a esperar ese momento y exigir el pago desde el principio.
IMPUESTO A LA RENTA. Este impuesto es el que todas las empresas pagan y
representa un porcentaje de sus utilidades al final del año fiscal. En ese sentido,
las empresas y proyectos mineros deben abonar este impuesto regularmente,
siempre y cuando muestren ganancias o utilidades al final del año fiscal; por
eso, es común que los proyectos mineros pasan algunos años sin pagar este
impuesto al inicio de sus operaciones.
Por lo general, las tasas de impuesto a la renta de las empresas mineras son
las mismas que las del resto de empresas de la economía. Sin embargo, en
ocasiones se negocia una tasa mayor a la del promedio nacional a cambio de
un convenio de estabilidad tributaria. Bajo este tipo de convenio, se acuerda
que los pagos y tributos efectivos al momento de la firma de los convenios no se
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
En el caso de Argentina, existe un tope del 3% para la aplicación de las regalías,
la cual depende de las provincias. Sin embargo, desde 2007 se creó un impuesto
del 10% a las exportaciones mineras, lo cual tiene un efecto similar a un
incremento en el pago de regalías. En otros países federales, como Australia o
Canadá, la tasa de regalías también depende del estado o provincia, aunque se
aplican a las utilidades y no a las ventas.
17
variarán por un período. A cambio de esta seguridad, las empresas pagarían una
mayor tasa del impuesto a la renta. La racionalidad detrás de estos convenios
tiene que ver, en parte, con el plazo de los proyectos mineros, toda vez que
al tratarse de iniciativas que normalmente duran varias décadas, la probabilidad
de cambios en la legislación es más alta. No obstante, lo normal no es firmar
convenios de estabilidad por la vida útil del proyecto minero, sino por un plazo
largo pero finito, como unos diez años por ejemplo.
Este tipo de convenio, por ejemplo, es común en el caso peruano y se aplica a las
empresas que comprometen niveles mínimos de inversión de US$ 10 millones
en un período de dos años. En el cuadro siguiente se muestra un resumen de
las empresas que han suscrito convenios de estabilidad con el Estado peruano,
señalando el año en que caducan dichos contratos.
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Empresas que han suscrito convenios de estabilidad en el Perú
18
Empresa
Año de caducidad del convenio
Southern
2010
Yanacocha
2011
Milpo
2012
Barrick
2012
Cerro Verde
2013
Antamina
2015
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Por su lado, desde 2005 en Colombia es posible suscribir contratos de estabilidad
jurídica a cambio de una contraprestación económica equivalente al 1% del valor
de la inversión que se realice en un año. Para el caso de la industria minera, este
contrato se suscribirá con el Ministerio de Minas y Energía por un lapso mínimo
de tres años y máximo de 20 años.
En otros países, la estabilidad ocurre de manera generalizada, es decir, mediante
leyes que estabilizan los tributos para todas las empresas por plazos determinados,
herramienta que es utilizada por ejemplo en Chile (leyes de invariabilidad
tributaria minera).
Por otra parte, en ciertos países se ha decidido cobrar un impuesto minero,
similar a la aplicación de las regalías (aplicable a recursos naturales no renovables)
pero basados en el concepto del impuesto a la renta. Por ejemplo, en Ontario,
Canadá, existe dicho impuesto (mining tax) aplicable a las utilidades producto de
la extracción de sustancias minerales. Desde 2004 rige una tasa de 10% sobre las
utilidades superiores al medio millón de Dólares Canadienses, y de 5% cuando se
trata de minas remotas. En ambos casos existen períodos iniciales de exención.
IMPUESTOS A LOS DIVIDENDOS. En algunos países, como Perú y Bolivia, se
aplica un impuesto a la distribución de los dividendos provenientes de la actividad
minera. Este tributo se aplica en la medida en que existan dividendos y éstos se
distribuyan a sus socios. Asimismo, y de manera particular en el caso peruano, a
las empresas se les obliga a distribuir un porcentaje de sus utilidades (8%) a los
trabajadores. Si bien en este último caso no se trata de un impuesto nuevo o
adicional, desde el punto de vista de los dueños de las empresas esa distribución
a los trabajadores simula el efecto de un impuesto adicional a las utilidades.
IMPUESTOS A LAS “SOBRE-GANANCIAS”. Los grandes montos involucrados
en el negocio minero y la gran variabilidad en los precios internacionales, lleva a
que en coyunturas determinadas los ingresos y utilidades de las empresas mineras
sean significativos. En tal sentido, los Estados pueden verse tentados a extraer
una renta mayor de las empresas mineras en tales escenarios. Ello es evidente,
por ejemplo, en el escenario actual de precios internacionales elevados para los
estándares históricos.
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
La demanda por convenios de estabilidad estaría, teóricamente, vinculada a
la debilidad institucional de los países productores de minerales. Ese pudo ser
el razonamiento principal para suscribir convenios hace algunas décadas. Sin
embargo, se observa que estos convenios son cada vez más frecuentes y, además,
son suscritos en países relativamente desarrollados. En ese sentido, pareciera que
la coyuntura de precios altos y ganancias significativas en el sector minero en todo
el mundo, están generando la posibilidad de la creación de nuevos impuestos
(windfall taxes) en la mayoría de países, por lo que la demanda por los convenios
estaría, en esta coyuntura, más relacionada a protegerse del deseo estatal de
captar más recursos debido a un entorno favorable, y no necesariamente a la
debilidad institucional de los Estados.
19
De este modo, los países pueden introducir impuestos determinados (nuevos) o,
en su defecto, varían algunas de las condiciones de los impuestos existentes para
maximizar la carga tributaria de las empresas mineras. Por ejemplo, Australia tiene
lista una propuesta para crear un nuevo impuesto desde 2012 que se aplicaría a
las empresas cuando el flujo de caja acumulado, más una tasa de retorno (12%),
se vuelve positivo. En el fondo, se trata de una variación del Impuesto a la Renta.
En el mismo sentido, un impuesto a las “sobre-ganancias” podría tomar la forma
de un ajuste a las regalías, de modo tal que las empresas pagarían más regalías
cuando los precios internacionales o las utilidades superan determinado monto
o cifra de referencia.
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
En suma, el impuesto a las “sobre-ganancias” puede ser un impuesto nuevo
aplicado en los casos de ganancias que superan un punto referencial, o una
variación o adaptación del sistema tributario existente para captar mayores
tributos o pagos cuando la situación empresarial es considerada boyante, muy
por encima de los promedios históricos de precios o de rentas.
20
IMPUESTOS O APORTES VOLUNTARIOS. La búsqueda de no alterar la
estructura tributaria general de las actividades mineras, puede llevar a concebir
algún tipo de pago o aporte voluntario que se negocia con las empresas con el
fin, precisamente, de asegurar que la estructura de pagos e impuestos no se
va a variar. En la práctica, el aporte voluntario funciona como un impuesto y se
aplica, al igual que el caso de las “sobre-ganancias”, en períodos en los cuales las
utilidades de las empresas mineras superan los promedios históricos. La base
para la definición del aporte voluntario es generalmente las utilidades, dado que
esta variable es la que mejor refleja la coyuntura favorable que justifica este tipo
de contribución.
En el caso peruano, en diciembre de 2006 se creó el Programa Minero de
Solidaridad con el Pueblo, bajo el cual se crea un fondo financiado con un aporte
voluntario de las empresas mineras para contribuir a la lucha contra la pobreza.
Los recursos son manejados por las mismas empresas en proyectos de inversión
a nivel regional y a nivel local (cada uno con un fondo específico), impactando
sobre las zonas de influencia de las mineras (zonas definidas por las mismas
empresas y especificadas en cada contrato). Los aportes se hacen sobre la base
de convenios firmados con el Estado, y allí se precisa que se realizarán siempre
y cuando la empresa haya registrado utilidades. Unas 40 empresas han firmado
convenios con el Estado en el marco de este Programa. Hacia abril de 2011, el
Programa había canalizado recursos por 2,25 mil millones de Soles, de los que
se encontraba comprometido el 71% financiando más de 2 mil proyectos en 18
regiones.
No obstante, los pagos ambientales se justifican en la medida en que las empresas
o proyectos generan esas externalidades negativas. En otras palabras, debe pagar
más quien más contamina. Por ello es más común la aplicación de tasas o incluso
de multas a las empresas que superan ciertos límites ambientales permitidos.
La aplicación de un impuesto plano para todas las empresas generaría claras
ineficiencias, puesto que pagarían tanto los contaminadores como los de
tecnología limpia.
En la práctica, los países utilizan una combinación de estas herramientas tributarias,
cada una con particularidades, lo cual hace difícil la comparación de las cargas
tributarias efectivas entre países. La comparación de tasas de determinados tributos
entre países puede llevar a conclusiones erradas en la medida en que la aplicación
específica de un tributo puede ser el reflejo de la aplicación particular de otro. Por
ello, lo que suele compararse es la tasa efectiva de toda la carga tributaria.
Sin embargo, este tipo de análisis también cuenta con limitaciones debido a
características particulares de cada tributo. Por ejemplo, es difícil calcular cargas
efectivas cuando existen tasas de regalías diferentes para cada tipo de recurso
no renovable, como en Colombia, o cuando depende del tamaño de ventas
de las empresas. En otros casos, las especifidades pueden ser menos visibles;
por ejemplo, el pago de regalías puede o no incluirse en el cálculo de la utilidad
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
IMPUESTOS O TASAS AMBIENTALES. La generación de externalidades
negativas de la actividad minera puede ser minimizada y, en todo caso,
castigada monetariamente, si es que se impone algún tipo de tributo o tasa a
las empresas mineras. A pesar de los avances tecnológicos, la actividad minera
aún es susceptible de generar impactos negativos sobre la calidad del aire o
del agua, en las zonas de extracción. En tal sentido, se justifica la aplicación de
pagos adicionales a las empresas que muestran este comportamiento.
21
operativa; la depreciación puede ser más o menos acelerada, etc. Aún más, para
sumarse a la complejidad de las comparaciones, debe señalarse que un análisis
entre países tendría que considerar la calidad (o ley) de los recursos extraídos:
financieramente no es lo mismo aplicar una regalía de x% a un mineral de baja ley
en determinado país, que a uno de muy buena ley en otra nación. Estos temas
son difíciles de captar en las comparaciones entre países, por lo que cualquier
ejercicio debe ser tomado con cuidado.
Hechas las salvedades, en el cuadro siguiente presenta un comparativo de las
tasas entre algunos países.
Tasas de regalías y del impuesto a la renta: países seleccionados
Regalías
Impuesto a la Renta
Países
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Tasa
22
Base
Tasa
Mayormente Ventas
35%
Utilidad
30%
Utilidad Neta
25%
Mayormente Ventas
15%, 25%
Utilidad Neta
19%
Argentina
0% - 3%, según estado,
más 10% impuesto a las
ventas mineras
Australia
1.5% - 7.5% según
estado
Bolivia
25%
Brasil
Varía según mineral, prom.
2%
Canadá
0% - 17% según Estado
Chile
0.5% - 5%
Utilidad Operacional
17%, 35%
Colombia
Varía según mineral, de
3% a 12%
Mayormente Ventas
37%
Ghana
5%
Ventas
25%
Mayormente Ventas
30%, 35%, 40%
India
Varía según mineral
México
en evaluación
Perú
1%, 2%, 3%
Ventas
30%
Sudáfrica
Depende de utilidades,
fórmula
Ventas
28%
Zambia
2%, 3%, 5%
Ventas
33%
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
28%
C.
En muchas ocasiones, una parte de los recursos tributarios provenientes del
sector minero tiene un uso o distribución predeterminada. Ello en razón de
su característica de recurso no renovable y del impacto ambiental-social que
se tiene en las zonas de influencia minera. Por ello, tanto las regalías como los
tributos provenientes del impuesto a la renta o de otro tipo de carga o impuesto,
se destinan a las zonas de influencia de las actividades mineras. La definición
de lo que representa una zona de influencia se especifica en la legislación del
caso, y por lo general incluye a los distritos donde se localiza la mina, y a los
niveles de gobierno intermedio (provincia, departamento, región) bajo el cual se
encuentran esos distritos.
En el caso colombiano, una parte de lo recaudado por concepto de las regalías
se destina al Fondo Nacional de Regalías, cuya finalidad es financiar proyectos
de desarrollo priorizados en los planes regionales y locales a lo largo del país. El
resto se distribuye entre las entidades territoriales bajo el área de influencia de
la actividad minera, y se pueden utilizar sólo en proyectos de inversión (90%),
interventorías técnicas de los proyectos (5%) y gastos de mantenimiento (5%).
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
USOS DE RECURSOS
TRIBUTARIOS PROVENIENTES
DEL SECTOR MINERO
23
En el caso peruano, además de las regalías que se distribuyen mayormente a los
gobiernos regionales y locales, existe el canon minero, mediante el cual se distribuye
el 50% de lo recaudado por impuesto a la renta pagado por las empresas mineras
a los gobiernos regionales y locales, así como a las universidades. Al igual que en
el caso colombiano, la utilización del canon y las regalías es predominantemente
para la financiación de proyectos de desarrollo. En el cuadro siguiente se resume
las transferencias realizadas por concepto de regalías y canon.
Transferencias recibidas por los gobiernos locales
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Canon Minero
346.2
666.1
1,309.78
3,867.75
3,326.8
2,727.9
2,359.9
Regalía Minera
0
167.3
309.1
403.3
399.5
271.7
483.7
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Transferencias recibidas por los gobiernos regionales
24
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Canon Minero
53.09
222.03
436.59
1,289.25
991.97
943.7
868.5
Regalía Minera
0
32.67
57.96
75.62
60.9
48.4
95.1
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Este esquema empleado en el caso peruano ha demostrado ser desigual en una
coyuntura de altos precios internacionales de las materias primas. Los datos del
Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) permiten calcular que
unos 20 gobiernos subnacionales, de los casi 1900 existentes, captan la tercera
parte de los recursos distribuidos por canon. En el mismo sentido, no existe
correlación entre los niveles de pobreza y estas transferencias, y tampoco
existe evidencia de que los recursos transferidos hayan servido para reducir los
niveles de pobreza en las zonas más vulnerables.
Otros países distribuyen los recursos provenientes de la minería con criterios más
políticos que técnicos. Por ejemplo en Chile, la empresa de cobre CODELCO
está obligada a transferir un 10% de sus ventas a las fuerzas armadas (ley reservada
del cobre), lo que ha representado transferencias anuales cercanas a los US$ mil
millones en los últimos años.
Al respecto, debe señalarse que existe la Iniciativa para la Transparencia de las
Industrias Extractivas (ITIE), bajo la cual se busca fortalecer la gobernabilidad
mediante el apoyo a la transparencia y la rendición de cuentas. En particular,
tanto los países como las empresas extractivas se comprometen a publicar los
pagos recibidos y efectuados como resultado de las actividades de extracción.
Actualmente, existen 35 países que implementan los preceptos de la ITIE, de los
cuales 11 (ningún latinoamericano) se encuentran en la etapa de cumplimiento
total, mientras que los otros 24 (entre ellos Guatemala, Perú y Trinidad y Tobago)
están en proceso de cumplimiento. Por el lado de las empresas, hay más de 50
que se adhieren a la ITIE, además de numerosas organizaciones de la sociedad
civil y de organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial.
Una variación interesante del uso de los recursos mineros tiene que ver con
los Fondos de Estabilización. Bajo esta modalidad, cuando los precios de los
minerales están por encima de cierto límite, se definen reglas para que parte
del exceso cobrado se destine a un fondo particular. En su defecto, cuando el
precio disminuye por debajo de cierto límite, el fondo reintegra parte de esa
“pérdida” a las empresas productoras. El caso del Fondo de Compensación del
Cobre en Chile ilustra este caso, y surge de un arreglo entre la empresa nacional
CODELCO y el Estado chileno desde 1985. En 2006 se modificó el esquema
original creando un sub-fondo destinado al pago de pensiones. Así, en épocas
boyantes el aporte al Fondo actúa como si fuera un impuesto, y en tiempos
desfavorables replica el sentido de un subsidio. Estos fondos son más comunes
en el caso del petróleo (Rusia, Venezuela, Colombia, México, Ecuador), e incluso
se observan en otros productos, como el café en Colombia, por ejemplo.
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
En otras naciones el uso de los recursos recaudados provenientes de las
actividades mineras no es transparente. Por ejemplo, en Zambia la recaudación
minera proveniente de nuevos impuestos creados en 2008, estaría siendo
empleada en la rehabilitación de caminos rurales, de acuerdo a lo expresado por
el Ministerio de Finanzas. Sin embargo, estos montos no fueron incluidos en el
presupuesto y ha generado suspicacias de parte de la oposición.
25
CAPÍTULO 1I
Tributación minera en el Perú
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Este capítulo discute las características propias del sector minero en la economía
del Perú. En una primera sección, se caracteriza del sector minero peruano, en
función de su aporte en términos de producción, exportaciones, recaudación
tributaria y empleo. En una segunda sección, se revisa el sistema tributario
minero peruano, resumiendo los principales instrumentos impositivos aplicados.
Asimismo, se describe brevemente cómo funcionan las regalías mineras, el
impuesto a la renta de las empresas o proyectos mineros, el tratamiento del
Impuesto General a las Ventas y de los aranceles para las compras vinculadas a la
minería. Además se contrastará el caso tributario minero del Perú en el contexto
mundial, con el fin de determinar si se encuentra dentro de los estándares o
parámetros promedio. Finalmente, en el contexto del inicio de un nuevo gobierno
en el Perú, se discute las opciones de política que se podrían implementar en el
Perú.
29
A.
La minería metálica y no metálica representa entre 4%-5% del PBI real, su
participación en las exportaciones llegó al 61% en 2010 y, a su vez, aporta la
tercera parte del impuesto a la renta (y un 15% de los impuestos totales, 2010).
Exportaciones mineras y totales, US$ millones: Perú 2004-2010
40,000
Exportaciones
totales
35,000
Exportaciones
mineras
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
2004
2005
2006
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
2007
2008
2009
2010
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
EL SECTOR MINERO
EN LA ECONOMÍA
DEL PERÚ
31
Esta importancia se refleja también en la posición mundial de la minería peruana:
el Perú es primer productor mundial de plata, segundo productor de cobre y
zinc, cuarto de plomo y sexto productor de oro.
Posición de Perú en la Producción Minera y Nivel de Reservas Mundial*
Producto
Ranking Producción
Ranking Reservas
Latinoamérica
Mundo
Latinoamérica
Mundo
Plata (US$/oz.tr.)
1
1
1
1
Oro (US$/oz.tr.)
1
6
3
8
Zinc (¢US$/lb)
1
2
1
3
Cobre (¢US$/lb)
2
2
2
2
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Fuente: Ministerio de Energía y Minas; Mineral Commodity Summaries 2010
32
* Perú también ocupa el primer lugar en producción de estaño, bismuto, teluro, mercurio y plomo en
Latinoamérica.
Aún así, existiría margen para seguir creciendo. Por un lado, del área total del país
de 128 millones de hectáreas, de las cuales aproximadamente el 15% se encuentra
protegida, hacia 2008 se habían concedido a la minería unas 13,45 millones de
hectáreas. No obstante, sólo 715 mil hectáreas se encontraban en etapa de
explotación (0,56% del territorio nacional) y otras 858 mil hectáreas estaban en
fase de exploración. Así, existe una vasta y variada riqueza geológica reconocida por
la comunidad internacional, la mayor parte aún por explorar y explotar.
En el mismo sentido, las encuestas de percepción que realiza el Instituto Fraser a los
mayores empresarios mineros en el mundo, señalan en su versión 2010-2011, que
un 36% de los encuestados revela que el potencial minero del Perú (suponiendo la
regulación vigente) promueve la inversión. Ese porcentaje es superior al promedio
mundial (25%) y se encuentra por debajo del porcentaje de sólo otros 3 países en
Latinoamérica (Chile, Colombia y México). En el cuadro 1 del Anexo se muestra
los resultados de las últimas encuestas de percepción de este Instituto.
Por otra parte, si bien el volumen de inversiones extranjeras que vinieron al sector
minería se incrementó en los últimos años, el Perú sólo capta un 5% del presupuesto
mundial en exploración minera. Además, la producción se contrajo en 1,4% en 2009
y en 4,9% en 2010, después de haber registrado una tasa de crecimiento anual
promedio de 6,6% en el período 2001–2008 y a pesar de las altas cotizaciones
internacionales de los principales productos mineros. Aún así, el sector minero captó
más de US$ 17 mil millones de inversión durante el período 2000-2010.
Inversiones del Sector Minero 2000-2010, millones US$
4,500
4,025
4,000
3,500
2,771
3,000
2,500
2,000
1,500
1,544
1,504 1,592
1,325
828
1,000
500
420
462
2002
2003
1,743
1,190
2000
2001
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Fuente: Ministerio de Energía y Minas
El nivel de competitividad internacional del sector y por lo tanto la posibilidad de
atraer inversión ha disminuido en los últimos años. De acuerdo al Instituto Fraser,
el Perú se encuentra en la posición 31 en relación al régimen fiscal minero, lejos
de Canadá (4) y Chile (8). De acuerdo al sistema de evaluación Behre Dolbear,
el Perú es menos atractivo para la inversión minera que países como Australia,
Canadá, México y Chile.
Puntaje basado en los 7 criterios
70
60
62
54
50
48
44
40
42
42
34
30
20
Brazil
4
5
6
---
Perú
USA
3
-
México
2
-
Chile
1
Fuente: Reporte Behre Dolbear 2010
-
Canadá
0
Australia
10
12
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
0
33
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
En lo concerniente al uso de los recursos mineros, entre el 2001 y el 2010 se
transfirieron alrededor de S/. 24 mil millones por canon, regalía y aporte voluntario
minero a los gobiernos subnacionales, para representar en años recientes más
del 15% de los ingresos de los gobiernos regionales y más de una cuarta parte
de los ingresos de los gobiernos locales. Los departamentos que recibieron las
mayores transferencias fueron Ancash, Tacna, Cajamarca, Moquegua y Arequipa
(69% del total de estas transferencias), que no son históricamente los más pobres
del país.
34
En efecto, según los cálculos realizados en un informe de la GIZ sobre
transferencias fiscales de 20102, se observa que no existe una relación entre la
distribución del Canon Minero y los niveles de pobreza existentes, con lo cual
se comprueba que esta herramienta de transferencia no ha sido diseñada para
reducir las desigualdades existentes. Incluso en algunos casos es posible afirmar
que la distribución del Canon Minero profundiza las desigualdades en términos de
pobreza. Los datos muestran que una región como Tacna, que recibe el segundo
monto más importante por concepto de canon minero, es a su vez la región
que muestra los menores índices de pobreza. En el otro extremo, la región más
pobre del país (Huancavelica) recibe sólo el 1,1% del total de recursos del Canon
Minero.
2 GIZ. Programa Gobernabilidad e Inclusión. Análisis de las transferencias fiscales a los gobiernos
subnacionales entre 2004 y 2009. Lima: 2010.
Distribución del canon minero a gobiernos locales
Región
Amazonas
2008
En soles
2007
2008
Participación porcentual
2008
Incidencia
de pobreza
31,486
12,309
0.0%
0.0%
59,7%
1,193,671,925
1,008,800,387
31.7%
30.2%
38,4%
Apurimac
16,781,772
18,685,953
0.4%
0.6%
69,0%
Arequipa
116,154,160
344,146,296
3.1%
10.3%
19,5%
Ayacucho
15,654,305
30,596,399
0.4%
0.9%
64,8%
Cajamarca
418,263,784
136,000,933
11.1%
4.1%
53,4%
Cusco
200,374,339
181,240,350
5.3%
5.4%
58,4%
Huancavelica
25,331,178
36,646,361
0.7%
1.1%
82,1%
Huánuco
7,660,942
5,611,553
0.2%
0.2%
61,5%
Ica
49,821,007
51,516,674
1.3%
1.5%
17,3%
Ancash
Junín
82,987,639
92,493,101
2.2%
2.8%
38,9%
La Libertad
190,664,977
198,904,099
5.1%
6.0%
36,7%
3,709
47
0.0%
0.0%
31,6%
140,541,539
137,633,240
3.7%
4.1%
18,3%
27,258
30,924
0.0%
0.0%
17,4%
Moquegua
365,387,172
158,474,007
9.7%
4.7%
30,2%
Pasco
264,972,851
281,884,601
7.0%
8.4%
64,3%
Piura
112,445
7,704
0.0%
0.0%
41,4%
120
1,414
0.0%
0.0%
n.d.
104,473,021
126,146,544
2.8%
3.8%
62,8%
147,649
369,096
0.0%
0.0%
33,2%
577,676,500
532,044,547
15.3%
15.9%
16,5%
3,770,739,778
3,341,246,538
100.0%
100.0%
36,2%
67.8%
64.9%
Lambayeque
Lima
Madre de Dios
Prov. Constitucional
del Callao
Puno
San Martín
Tacna
Total general
Las 4 regiones que
más recibieron
Fuente: Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas e Instituto Nacional de Estadística e Informática
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
2007
35
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Por otra parte, no puede dejar de mencionarse el impacto negativo de la minería
informal en la economía, la calidad de vida y el ambiente. Esta actividad ilegal
ofrece trabajo a unas 300.000 personas y se concentra principalmente en la
extracción de oro en los lechos de los ríos, siendo particularmente preocupante
en el departamento de Madre de Dios. El sector de minería artesanal informal
podría estar generando unos US$ 850 millones al año según comentarios del
ministro del Ambiente, pero no tributa por lo que, además, ocasiona pérdidas
por canon para las regiones involucradas. Se estima, por ejemplo, que Madre
de Dios podría recibir unos S/. 50 millones en canon, pero sólo recibe S/. 42
mil. Además, el impacto ambiental es desastroso debido al uso indiscriminado
del mercurio y cianuro, con graves consecuencias sobre el suelo causando
deforestación.
36
B.
Los pagos aplicables a las empresas mineras en el Perú utilizan casi todos los
instrumentos identificados en el capítulo anterior. En primer lugar, existe una
tasa de impuesto a la renta de 30%, que aumenta 2 puntos porcentuales si se
ha suscrito convenios de estabilidad jurídica y, un impuesto a la distribución de
dividendos de 4,1%, retenido generalmente en la fuente. Además, se obliga a
pagar el 8% de utilidades a sus trabajadores.
Según la Ley General de Minería (Decreto Legislativo 109) y el Texto Único
Modificado del Impuesto a la Renta (Decreto Supremo 179-2004-EF, con sus
modificatorias), las deducciones para determinar la base imponible se resumen en:
• Estudios de factibilidad: se les puede considerar como costos de desarrollo o
como gasto pre-operativo.
• Gastos de desarrollo: los costos pueden ser considerados como gasto en el año
en que son incurridos, o pueden ser amortizados hasta en un plazo de tres años.
• Gastos de exploración en pre-producción: los costos pueden ser considerados
como gasto del año en que son incurridos o ser amortizados desde el año de
inicio de producción, en un período determinado en base a la vida de la mina.
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
CARACTERÍSTICAS BÁSICAS
DEL SISTEMA TRIBUTARIO
MINERO PERUANO
37
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
• Costos de capital: construcciones y edificios 5%; el contribuyente puede
seleccionar una tasa de depreciación en línea recta hasta el máximo permitido;
la mayoría de equipos mineros, de procesamiento y de generación, máximo
20% por año; los costos aprobados por el gobierno tales como infraestructura,
escuelas, hospitales o centros de recreación pueden ser considerados como
gasto cuando se incurren.
• Costos administrativos: considerados como gasto cuando se incurren.
• Los bienes de capital no pagan aranceles.
38
Para el cálculo de la renta neta imponible se considera como deducción: gastos
de exploración en pre-producción, costos de desarrollo de minas, costos de
estudios de factibilidad, costos de operación, costos de capital, gastos por
intereses provenientes de préstamos, retención del Impuesto a la Renta sobre
intereses, Impuesto a la Propiedad, Derechos de Vigencia, tributos a la planilla,
participación de trabajadores en las utilidades como parte del costo de los bienes
vendidos, regalías, Impuesto General a las Ventas (cuando el IGV no es usado
como crédito), costos administrativos cuando son incurridos.
El sector paga también una regalía minera aplicada a las ventas (el valor comercial
se ajusta deduciendo costos de tratamiento, transporte y costos relacionados)
con tasas de 1% a 3% en caso de no tener suscrito contratos de estabilidad
jurídica o haberlo firmado con posterioridad al año 2005.
La aplicación de las tasas depende del volumen de ventas: 1% a los primeros US$
60 millones del valor comercial de las ventas; 2% a los siguientes US$ 60 millones
hasta US$ 120 millones; 3% sobre las ventas que superan US$ 120 millones.
Adicionalmente existe un “aporte voluntario” equivalente a 3.5% de la utilidad
neta para las empresas que no pagan regalías mineras (2,75% se asigna a un
fondo local y 1% a un fondo regional) y de 1.25% para las que si lo hacen. En
este caso, y a diferencia de los impuestos, el manejo de los fondos3 de los aportes
voluntarios recae en las mismas empresas.
3 En el convenio firmado con cada empresa, se especifica las localidades en las cuales se planea hacer
las inversiones sociales. Se señala además que al menos el 30% de los recursos del fondo deben
utilizarse en nutrición, salud y educación. Asimismo, aún cuando el manejo del fondo es privado,
cuando los proyectos tengan como finalidad ser transferidos al gobierno nacional, regional o local,
Ingresos fiscales y otros aportes del sector minero
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
20103/
20012010
1. Cotizaciones
Cobre (¢US$/lb)
72
71
81
130
167
305
323
316
234
341
Oro (US$/oz.tr.)
271
310
364
410
445
605
697
873
974
1,226
Zinc (¢US$/lb)
40
35
38
48
63
149
147
85
75
98
II. Contribución Minera (millones de Nuevos Soles
Impuesto a la Renta
104
840
Regalías
-
-
-
-
209
386
504
499
Aporte Voluntario1/
-
-
-
-
-
517
476
396
104
840
Total
1,119 2,426 4,472 8,678 9,085 7,315 6,604
8,050
48,693
325
597
2,520
394
399
2,181
9,046
53,394
1,119 2,426 4,681 9,581 10,065 8,210 7,323
En Presupuesto Público
0.3
2.3
2.5
5.5
9.5
18.8
16.3
11.6
10.1
10.3
En PBI Nominal (%)
0.1
0.4
0.5
1.0
1.8
3.2
3.0
2.2
1.9
2.1
1/ Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo
2/ Este indicador se obtiene de dividir Contribución total entre el Presupuesto y el PBI en millones de Nuevos Soles
respectivamente
3/ El Impuesto a la Renta 2010 de la actividad minera es estimado y correspondiente al Impuesto a la Renta determinado
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, Banco Central
de Reserva del Perú, Bloomberg
En cuanto al Impuesto General a las Ventas (IGV), su importe pagado durante la
exploración es reembolsable. Los exportadores pueden recuperar cualquier IGV
pagado en la adquisición de bienes y servicios. Además, los exportadores pueden
solicitar el reembolso como un crédito para compensar el IGV o las obligaciones
por Impuesto a la Renta. También existe un régimen de recuperación anticipada
del IGV para las empresas que suscriban contratos de inversión con el gobierno
peruano, con un compromiso mínimo de inversión de US$ 5 millones en
proyectos con fases pre-operativas no menores a dos años.
éstos deben pasar por los filtros del Sistema Nacional de Inversiones. Finalmente, debe señalarse que
cada fondo es administrado por una Comisión Técnica de Coordinación especialmente constituida
para cada caso, y en la que participan además representantes de los gobiernos regionales o locales,
además de otros grupos de interés que se decida incorporar.
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
III. Participación de las Contribuciones 2/
39
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Por su lado, los convenios de estabilidad son un elemento importante del régimen
tributario peruano. Según la Ley General de Minería, un inversionista puede
suscribir un contrato de estabilidad jurídica (“contrato minero”). Los contratos
pueden ser por un período de 10 o 15 años. Si es a 10 años, la inversión
debe ser de US$ 2 millones como mínimo y debe contener una capacidad de
producción inicial de 350 a 5000 Tm/día. Si es a 15 años, se debe producir más
de 5.000 Tm/día con una inversión mínima de US$ 20 millones para el inicio de
operaciones, o de US$ 50 millones para ampliar la operación existente.
40
Un contrato minero garantiza: la libre comercialización de los productos minerales
para la exportación o venta interna; la libre disposición dentro y fuera del país de
divisas generadas por las exportaciones; la libre convertibilidad en divisas de la
moneda local generada por la venta de minerales; tasas de depreciación de 20%
para equipos de minería y procesamiento y de 5% para edificios (contratos a
15 años); la opción de elegir llevar los libros contables en Dólares Americanos
(contratos a 15 años); estabilidad tributaria en general, incluyendo el impuesto
a la renta, regímenes tributarios de compensación y/o devolución, derechos
aduaneros, tributos municipales, derecho de vigencia; no discriminación para
temas vinculados al cambio de moneda extranjera; libertad para remesar
utilidades, dividendos y recursos financieros.
La existencia de estos convenios resultó relevante cuando se creó el pago de
regalías mineras desde 2005. En efecto, al ser un pago “nuevo” en ese momento,
las empresas que habían firmado convenios de estabilidad no estuvieron sujetas
al pago de regalías.
La estructura impositiva peruana no difiere mucho de las adoptadas por otros
países. En las encuestas de percepción más recientes del Instituto Fraser (20102011), un 58% de los encuestados señala que el régimen impositivo peruano
es neutro respecto de las inversiones, al tiempo que un 8% manifiesta que
dicho régimen es promotor de las inversiones y un 31% expresa que éste es
ligeramente perjudicial para las inversiones en el sector (véase el cuadro 2 del
Anexo).
Las diferencias, en todo caso, se circunscriben a las tasas vigentes y, particularmente,
a la manera en que se aplica la regalía minera. Si bien como se ha comentado,
existe un punto de equilibrio entre las distintas maneras de aplicar las regalías,
para las empresas tiene más sentido gravar las utilidades operativas antes que
las ventas. En épocas favorables, tanto el Estado como las empresas pueden
“beneficiarse” de un esquema así, dentro de tasas razonables internacionalmente.
En tiempos difíciles, la regalía basada en ventas será difícil de absorber por las
empresas, pero asegura al Estado un flujo de dinero que ayuda a contrarrestar la
disminución en la riqueza del país, en beneficio de generaciones futuras. Además,
la regalía basada en ventas garantiza ingresos al Estado desde el inicio de la
explotación, mientras que la regalía basada en utilidades puede tomar algunos
años en materializarse. Nuevamente, con la adecuada tasa de descuento y de
riesgo, es posible calcular un punto de equilibrio entre ambas modalidades, en
valor presente.
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Por su lado, debe tenerse en cuenta que no existe un régimen tributario minero
óptimo. Hoy en día, la mayoría de países mineros imponen regalías (bajo diversas
modalidades) y el pago del impuesto a la renta. Muchos también adoptan
convenios de estabilidad o invariabilidad tributaria, y otros están implantando
medidas impositivas para gravar las ganancias extraordinarias que se están
generando producto del auge de los precios internacionales de los minerales.
41
C.
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
OPCIONES DE
POLÍTICA EN LA
COYUNTURA 2011
42
Ad portas de un nuevo gobierno, parece inevitable el aumento en la carga
tributaria para las empresas mineras. En realidad, desde los últimos dos años se
ha venido discutiendo el tema particular de las “sobre-ganancias mineras”, así
como variaciones (aumentos) en las tasas aplicables a las regalías o al impuesto a
la renta para las empresas mineras.
Dentro de las iniciativas enviadas al Congreso, una de ellas (noviembre de 2010)
propone duplicar las tasas actuales de regalías a 2%, 4% y 6%, discriminando
además las regalías del cobre (5% fijo) y el oro (10% fijo), que son los productos
que generan mayores ingresos al país. Más allá de lo elevado para los estándares
internacionales de la propuesta para el oro, la evaluación de una medida de este
tipo pasa por la capacidad que puedan tener las empresas mineras de absorber
este costo adicional. Al ser un pago que depende del valor de ventas, resulta
claro que cuando las utilidades disminuyan, también lo hará dicha capacidad de
absorción.
Otra iniciativa (junio de 2010) propone que se genere un impuesto a las ganancias
extraordinarias en la minería, basado en el precio de los minerales. Este nuevo
impuesto se determinaría multiplicando 50% de la utilidad neta (después de
impuestos) por las ganancias extraordinarias obtenidas de cada metal, calculadas
sobre un precio base. La ganancia extraordinaria surge del porcentaje que
equivale a la diferencia entre el precio promedio anual de mercado, menos el
precio anual base establecido por el gobierno, dividido por el precio promedio
anual de mercado. Esta iniciativa es criticada por algunos consultores debido a su
dificultad para aplicarla en el caso de las minas que producen varios minerales,
puesto que se tendría que dilucidar exactamente el contenido de cada metal
o mineral para poder aplicarles el precio internacional correspondiente para el
cálculo del “sobreprecio”.
• Adoptar un esquema de regalías basado en las utilidades operativas de las
empresas (o proyectos), tal como el caso chileno, o en todo caso combinar
las regalías por una base fija para todos y otra variable en función a las
utilidades, como en Ghana.
• Aumentar el “costo” o prima de seguridad de los convenios de estabilidad,
actualmente en 2% adicional al impuesto a la renta actual, o definir un
porcentaje que puede estar en función de las utilidades.
• Promover un pago mayor por el aporte voluntario, o en todo caso hacer que
dicho aporte sea obligatorio (i.e. convertirlo en impuesto).
De cualquier forma, lo razonable es que la modificación del esquema de regalías
mineras, contemple el equilibrio entre el aporte a los ingresos fiscales y la
competitividad del país. En otras palabras, la carga fiscal efectiva, a pesar de lo
difícil de su cálculo exacto, debería mantenerse en los rangos internacionales que
se estiman en el 40%-60%.
Los presupuestos de exploración minera en el mundo son importantes, pero
el Perú sólo capta un 5% del mismo a pesar de ser estar entre los primeros
productores mundiales de varios minerales, como se mencionó anteriormente.
En el gráfico y cuadro siguientes, elaborados por el MEF, se observa esos
presupuestos para una muestra de países. Los cambios tributarios que se anticipan
a partir del segundo semestre de 2011 en el Perú, deben tomar en cuenta que
no conviene que estos presupuestos disminuyan.
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Otras opciones que se manejan son las siguientes:
43
Presupuestos de exploración minera en los principales países (2010)
Destino
Millones US$
Participación %
Canadá
2,130
19%
Australia
USA
México
Perú
Chile
China
Rusia
Brasil
Argentina
Otros
Total
1,340
890
670
550
540
450
450
330
330
3,520
11,200
12%
8%
6%
5%
5%
4%
4%
3%
3%
31%
100%
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Fuente: Metals Economics Group 2011
44
La distribución de las regalías mineras y del canon minero también es un
elemento sobre el cual se requiere una decisión de política. Las desigualdades
son obvias en cuanto a la repartición y el uso de los recursos de parte de los
gobiernos subnacionales está marcado por la ineficiencia. Se requiere de un
cambio en la legislación nacional para atacar el tema de la repartición desigual,
pudiéndose crear, por ejemplo, un fondo que se utilice para financiar proyectos
en otras regiones que no reciben canon o regalías. Sin embargo, se anticipa
que las regiones que reciben grandes montos en la actualidad, se nieguen a
compartir parte de lo que se considera “ganado”, por lo que una reforma en este
sentido, si bien necesaria, es de baja viabilidad política. En lo concerniente al uso
de recursos de parte de los gobiernos subnacionales, las bajas capacidades de
gestión y la debilidad institucional, son problemas también latentes pero que cuyo
enfrentamiento requiere medidas de distinta naturaleza (política remunerativa,
políticas de selección de personal, generación de capacidades, etc.) y articuladas.
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Un tema que no se discute en la coyuntura actual, pero que requiere de gran
decisión política para enfrentarlo, es el problema de la minería informal. El daño
ambiental es evidente en determinadas zonas del país, pero el cuantioso número
de trabajadores implicados en estas labores dificulta la toma de decisiones políticas
para eliminar esta actividad ilegal. Además, desde el punto de vista tributario, se
está dejando de lado la recaudación de recursos que podrían ser importantes
para el erario nacional y para las regiones (vía canon) involucradas.
45
El sector minero tiene en casi todos los países un régimen tributario que los
distingue de los otros sectores de la economía. Esta discriminación se justifica
con diversos argumentos. Uno de los principales es que, debido a su naturaleza
de explotación de recursos no renovables, resultaría razonable gravar el hecho
de que se está disminuyendo la riqueza (endowment) del país y que las futuras
generaciones se verían perjudicadas por la explotación presente de dichos
recursos.
Otros argumentos tienen que ver con las características del proceso de
producción, en el que en un principio se necesitan grandes montos para las
fases de exploración y explotación inicial por lo que se trabaja muchos años “a
pérdida”. Además, en ocasiones la coyuntura genera rentas muy por encima de
las de otros sectores, lo cual genera la percepción de desigualdad que es difícil
de manejar desde el punto de vista político. Asimismo, las características del
sector minero llevan a que en muchos países la tributación sea sobre la base del
proyecto minero, y no necesariamente sobre la empresa, la cual puede tener
varios proyectos en distintas zonas, pero tributariamente no es posible combinar
los resultados de sus distintas inversiones (ring-fencing).
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
CONCLUSIONES
47
Debido a sus características particulares, el sistema tributario o de pagos inherente
a la minería incluye a las regalías (una contraprestación), que puede aplicarse sobre
las ventas (Perú, Colombia) o sobre las utilidades (Chile), además del impuesto a
la renta, el cual puede ser incluso distinto (mayor) al de otros sectores. Más allá
del nombre de los pagos o tributos, existe una maraña de particularidades que
diferencian al esquema tributario minero y que tiene que ver con las deducciones
para el impuesto a la renta, la manera en que se aplica la depreciación, o la forma
en que se procesa el impuesto al valor agregado dado que por lo general la
mayor parte de lo producido se exporta.
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Adicionalmente, los impuestos típicos que se aplican a las ventas o utilidades
se operativizan con otras herramientas como los convenios de estabilidad, que
incluyen una prima de seguridad por el hecho de garantizar que no se cambiará
el régimen tributario, o los aportes voluntarios que en la práctica son acuerdos
para tributar más pero de manera transitoria (y no obligatoria).
48
La conclusión principal acerca de las herramientas y los sistemas tributarios
mineros en el mundo es que no existe un sistema óptimo ni perfecto. Cada
país intenta balancear una carga tributaria justa para sus intereses, sin perder la
competitividad del sector. Esta tarea no es fácil en la medida en que se combinan
aspectos técnicos con los políticos en las tomas de decisiones.
Otro elemento a destacar es que, más allá de las herramientas utilizadas, lo que
le importa a los inversionistas es tanto la carga tributaria total efectiva, como
el momento en el que ésta se materializa. En cuanto a la carga tributaria, es
posible llegar teóricamente a una misma cifra empleando distintas combinaciones
de herramientas; sin embargo, la cifra de la carga total está sujeta a variaciones
dependiendo del entorno mundial y de las herramientas utilizadas. Por ejemplo,
sería posible en teoría equiparar la carga de un sistema que sólo cobre regalías
sobre las ventas, con uno que sólo cobre impuesto a la renta; pero bastaría que
la situación de precios internacionales, por ejemplo, empeore para que el primer
esquema sea perjudicial para las empresas, aunque no necesariamente para el
Estado. En tal sentido, el análisis de la conveniencia de determinado sistema debe
evaluarse desde un punto de vista dinámico.
En términos generales, las empresas mineras siempre preferirán pagar impuestos
o regalías en función a sus utilidades. También existe cierto incentivo para suscribir
Desde el punto de vista del Estado, éste no sólo debe preocuparse por cobrar
tributos al sector minero sin perjudicar la competitividad del sector, sino que
además tiene la responsabilidad de procurar el mejor uso para esos recursos.
En casi todos los países, una parte importante de los montos cobrados al sector
se dirigen a las zonas de influencia de las respetivas minas; ello con el afán de
compensar por las eventuales externalidades negativas que pudieran tener los
desarrollos mineros en términos ambientales y de calidad de vida. Asegurar
que esos recursos se canalicen hacia el desarrollo de aquellas localidades, y que
además no se generen grandes desigualdades con otras zonas del país fuera de la
influencia (pero igualmente “dueños” del recurso, al menos de manera más clara
en países unitarios), es un reto de grandes proporciones.
La comparación de cargas tributarias entre países es compleja y puede llevar
a conclusiones erróneas si es que no se tiene conocimiento de los supuestos
detrás de esas comparaciones. Comparar simplemente tasas de determinadas
cargas o tributos, sin considerar el sistema tributario completo, es un gran error.
Incluso un mismo instrumento, por ejemplo regalías sobre ventas, con una tasa
idéntica en dos países, debe tener en cuenta particularidades como puede ser
la ley o calidad del recurso: un x% de regalía sobre la venta de oro de buena
ley no es igual financieramente al mismo x% de regalía sobre venta de oro de
baja ley. Este tema de la calidad del recurso también lleva a tomar con cuidado
las comparaciones de cargas efectivas entre países. Esas comparaciones son una
buena referencia, pero no son definitivas. Existen además otros elementos que
las empresas toman en cuentan al momento de sus decisiones de inversión. Por
ejemplo, la cercanía a puertos o el nivel y calidad de la infraestructura que rodea
a la mina, son elementos a considerar en la estructura de costos y viabilidad de
las inversiones.
En tal sentido, los indicadores anuales acerca de la competitividad del sector
minero que realizan organizaciones como el Instituto Fraser o Behre Dolbear,
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
convenios de estabilidad, no sólo debido a la eventual debilidad institucional
del país donde se ubican los proyectos, sino además porque incluso en países
desarrollados existe la posibilidad de alterar el sistema tributario en épocas de
bonanza. En tal sentido, también existe un equilibrio, desde el punto de vista
financiero empresarial, entre la decisión de pagar una prima de seguridad y la
posibilidad de que cambien las reglas de juego.
49
son una buena referencia, complementaria, del mero análisis de cargas tributarias
efectivas.
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
En el caso del Perú, el sector minero es claramente relevante en términos de
las exportaciones (61% del total) y del pago de impuestos (15% del total y 33%
del impuesto a la renta). Existe un régimen de regalías que se pagan en función
al valor de ventas con tasas del 1%, 2% y 3%, además del impuesto a la renta
del 30%. Asimismo, existe una tasa de 4,1% para la repartición de dividendos,
y la obligación de distribuir el 8% de las utilidades a los trabajadores mineros.
Por su lado, los convenios de estabilidad suscritos tienen una prima de seguridad
de 2 puntos porcentuales por encima de la tasa del impuesto a la renta (la que
pasa al 32%), y existen aportes voluntarios en función a las utilidades y que, a
diferencia del caso de los impuestos, son manejados por las mismas empresas
contribuyentes.
50
En cuanto al uso de los impuestos y pagos, los gobiernos regionales y locales en
el área de intervención de las minas reciben la mayor parte de la regalía minera,
además del 50% del impuesto a la renta pagado por las empresas mineras
(canon). Al respecto, existe evidencia de que el sistema vigente de canon está
generando grandes desigualdades entre las regiones y localidades que reciben lo
reciben, y las que no. Ello resulta difícil de justificar si es que se toma en cuenta
que la riqueza de recursos naturales es de todos los peruanos, y no sólo de las
localidades donde se encuentra el mineral. Ello se agrava si se toma en cuenta
que los criterios de repartición del canon no guardan relación con el objetivo
central de la disminución de la pobreza.
Aún más, también existe evidencia de que una buena parte de los recursos del
canon no se utiliza de manera óptima, generando sumas de dinero ocioso en
algunos gobiernos regionales y locales, mientras que en otros las carencias son
notables.
En lo que respecta a la manera como los inversionistas mundiales ven al Perú
desde su competitividad minera, tanto los indicadores de percepción del Instituto
Fraser como los cálculos realizados por Behre Dolbear, sitúan al Perú es una
situación expectante, por debajo de otros países en la región como Chile o
México, lo cual puede traducirse como que existe espacio para mejorar. Aún así,
el país es el primer productor regional (e incluso mundial en el caso de la plata) de
algunos minerales, y se sitúa además entre los de mayores reservas en el mundo.
Asimismo, el país sólo capta un 5% de la inversión mundial en exploración
minera. La evaluación conjunta de estos indicadores puede interpretarse como
favorable para que el sector minero siga desarrollándose.
Parece inminente que el gobierno que asumió el 28 de julio de 2011 adoptará
algún esquema similar a lo descrito en el párrafo anterior, con lo cual se esperaría
que aumente la carga efectiva para el sector. Sea cual fuere el arreglo a adoptarse,
lo importante y razonable es que las medidas no alteren significativamente la
competitividad de la minería en el país, debido a la sensibilidad de la inversión
ante cambios en los esquemas tributarios nacionales.
El Estado debe ser capaz de balancear la necesidad de recaudar más recursos
hoy sin perjudicar el flujo de recursos futuros. Existe un gran riesgo moral para
extraer la mayor cantidad de recursos a las empresas en operación, toda vez
que éstas ya invirtieron grandes sumas al inicio de operaciones y bajo ese punto
de vista resultaría difícil detener operaciones. Sin embargo, cualquier esquema
que sea percibido como confiscatorio o abusivo tendrá un efecto negativo en las
inversiones por venir, afectando los flujos futuros de recaudación.
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Por otra parte, las mayores utilidades que están generando las empresas mineras
en la coyuntura actual han llevado a discutir acerca de la necesidad de aumentar la
carga efectiva de la tributación minera. Desde los últimos años se discute acerca
del aumento en las tasas de regalías, la creación de nuevas regalías en función
de las utilidades o del precio internacional de los minerales, o el aumento de la
prima de seguridad de los convenios de estabilidad y el incremento del aporte
voluntario.
51
52
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
BIBLIOGRAFÍA
Behre Dolbear. “Ranking de los Países para Inversión Minera 2010 – Donde no
invertir”. www.dolbear.com. 2010.
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las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de América Latina y el
Caribe. Diciembre, 2003.
GIZ. Programa Gobernabilidad e Inclusión. Análisis de las transferencias fiscales a
los gobiernos subnacionales entre 2004 y 2009. Lima: 2010.
McMahon, Fred y Miguel Cervantes. Fraser Institute Annual Survey of Mining
Companies 2010-2011. The Fraser Institute. Marzo, 2011.
Ministerio de Energía y Minas. Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo.
Informe No 32. Abril, 2011.
Ministerio de Economía y Finanzas. Análisis de las Opciones de Reforma Fiscal
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Otto, James et al. Regalías Mineras: Un Estudio Global de su impacto en los
Inversionistas, Gobierno y Sociedad Civil, Washington DC: Prensa del Banco
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un discutido Impuesto. Marzo, 2004.
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Daniel, Philip; Michael Keen; Charles McPherson (eds). The Taxation of Petroleum
and Minerals. Fondo Monetario Internacional, 2010.
53
ANEXOS
1: Promueve inversiones
2: No perjudica las inversiones
3: Perjudica levemente las inversiones
4: Perjudica notablemente las inversiones
5: No se invierte debido a este factor
Respuesta
1
Canadá
Alberta
British Columbia
Manitoba
New Brunswick
Nfld./Labrador
NWT
Nova Scotia
Nunavut
Ontario
Quebec
Saskatchewan
Yukon
EE.UU.
Alaska
Arizona
California
Colorado
Idaho
Michigan
Minnesota
Montana
Nevada
New Mexico
South Dakota
Utah
Washington
Wisconsin
Wyoming
Australia
New South Wales
Northern Territory
Queensland
South Australia
Tasmania
Victoria
Western Australia
2
3
4
5
35%
27%
30%
9%
29%
20%
15%
21%
37%
63%
54%
49%
37%
32%
64%
74%
55%
32%
45%
34%
46%
26%
42%
34%
21%
25%
5%
17%
16%
20%
30%
32%
10%
11%
4%
15%
7%
14%
2%
0%
0%
15%
10%
13%
6%
0%
0%
2%
0%
2%
0%
0%
0%
15%
0%
0%
1%
0%
0%
0%
53%
33%
11%
14%
29%
7%
19%
23%
55%
24%
18%
48%
0%
0%
29%
28%
43%
19%
25%
38%
57%
25%
17%
35%
38%
18%
36%
20%
8%
62%
19%
18%
38%
39%
33%
29%
38%
40%
8%
33%
45%
16%
67%
8%
10%
0%
5%
24%
19%
0%
7%
13%
20%
1%
0%
18%
0%
13%
31%
0%
0%
3%
8%
3%
0%
0%
6%
0%
0%
5%
0%
0%
0%
54%
0%
23%
20%
35%
30%
21%
15%
50%
32%
68%
41%
52%
42%
38%
36%
32%
12%
12%
15%
21%
27%
13%
10%
0%
12%
3%
16%
19%
2%
3%
0%
0%
0%
0%
0%
0%
Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
Cuadro 1. Potencial minero suponiendo regulación actual y restricciones de uso de tierras
55
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
56
Respuesta
OceanÍa
Indonesia
New Zealand
Papua New Guinea
Philippines
África
Botswana
Burkina Faso
DRC(Congo)
Ghana
Guinea(Conakry)
Madagascar
Mali
Namibia
Niger
South Africa
Tanzania
Zambia
Zimbabwe
América Latina
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Panamá
Perú
Venezuela
Eurasia
Bulgaria
China
Finland
Greenland
India
Ireland
Kazakhstan
Kyrgystan
Mongolia
Norway
Romania
Russia
Spain
Sweden
Turkey
Vietnam
Fuente: The Fraser Institute
1
2
3
4
5
21%
17%
43%
20%
29%
61%
48%
48%
37%
17%
10%
12%
8%
6%
0%
16%
5%
0%
0%
4%
42%
52%
11%
29%
27%
9%
35%
31%
15%
9%
31%
26%
6%
52%
38%
21%
57%
18%
64%
47%
47%
54%
38%
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6%
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18%
18%
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9%
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0%
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0%
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0%
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55%
41%
6%
7%
0%
45%
13%
36%
0%
47%
25%
55%
44%
46%
19%
36%
30%
37%
53%
45%
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35%
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11%
2%
5%
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25%
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18%
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9%
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25%
25%
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59%
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73%
60%
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26%
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17%
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24%
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0%
0%
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0%
Cuadro 2. Régimen impositivo (incluye impuestos personales, corporativos, a las remuneraciones,
al capital y otros, además de la complejidad y cumplimiento de las reglas impositivas.
Respuesta
Canadá
Alberta
British Columbia
Manitoba
New Brunswick
Nfld./Labrador
NWT
Nova Scotia
Nunavut
Ontario
Quebec
Saskatchewan
Yukon
EE.UU.
Alaska
Arizona
California
Colorado
Idaho
Michigan
Minnesota
Montana
Nevada
New Mexico
South Dakota
Utah
Washington
Wisconsin
Wyoming
Australia
New South Wales
Northern Territory
Queensland
South Australia
Tasmania
Victoria
Western Australia
Oceania
Indonesia
New Zealand
Papua New Guinea
Philippines
1
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51%
59%
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22%
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Tributación Minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
1: Promueve inversiones
2: No perjudica las inversiones
3: Perjudica levemente las inversiones
4: Perjudica notablemente las inversiones
5: No se invierte debido a este factor
57
Tributación minera. Principios, instrumentos y su aplicación en el modelo peruano
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Respuesta
África
Botswana
Burkina Faso
DRC(Congo)
Ghana
Guinea(Conakry)
Madagascar
Mali
Namibia
Niger
South Africa
Tanzania
Zambia
Zimbabwe
América Latina
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
México
Panamá
Perú
Venezuela
Eurasia
Bulgaria
China
Finland
Greenland
India
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Kazakhstan
Kyrgystan
Mongolia
Norway
Romania
Russia
Spain
Sweden
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Fuente: The Fraser Institute
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