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PRESENTACIÓN
TEMA CENTRAL: LEY DEL SERVICIO NACIONAL DE
REFORMA AGRARIA INRA
RAZONES DE UNA INICIATIVA
ROXANA IBARNEGARAY ...
7
LA ACADEMIA NACIONAL DE CIENCIAS EIS'EL DEZATF AGLWO
CARLos AGUIRRE 11
ANÁLISIS DE LA APLICACIÓN DE LA LEY I'--£A
RENÉ SALOMÓN 13
EL TRIBUNAL AGRARIO NACIONAL
DR. HUGO TEODOVICH
22
A CUATRO AÑOS DE LA LEY IN'KA
CARLos AGREC)A LENIA 29
REFLEXIONES SOBRE LA LEY
HERNÁN ZEBALios H
40
LA VISIÓN DE UN DIPUTADO CAMMSINO
ROMÁN LOAYZA 50
LA LEY INRA, CUATRO A.ÑOS DES@
WicBERTo RIVERO 56
umbrales
Revista de¡ Postgrado en Ciencias de¡ Desarroi o
CIDES-UMSA
Nº 9
Mayo 2001
Depósito Legal: 4-1-762-96
LA VISIÓN DE LOS CAMPESINOS
FELIPE QUISPE 63
LA CIDOB A CUATRO AÑOS DE LA LEY 1715
BIENVENIDO SACU
69
LA LEY INRA Y LOS EMPRESARIOS
JORGE AsBúN
77
A CUATRO AÑOS DE LA LEY INRA
GUILLERMO JUSTINIANO
84
CONTINUAR LA REFORMA AGRARIA FORTALECIENDO Y APLICANDO LA
LEY INRA
MIGUEL URIOSTE 92
DEBATE PRIMERA PARTE
VISIÓN INSTITUCIONAL PÚBLICA
103
DEBATE SEGUNDA PARTE
VISIÓN DE ACTORES SOCIALES
115
DEBATE TERCERA PARTE
VISIÓN DE ESPECIALISTAS
123
CONCLUSIONES 129
PROPUESTAS
133
CLAUSURA
josé NÚÑEZ DEL PRADO 135
Tema central. Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria INRA
Consejo editorial.- Pablo Ramos Sánchez, Roxana Ibarnegaray, José Nuñez del Prado,
lvonne Farah, Wálter Navia, Gonzalo Rojas
Corrección de estilo y redacción: Lupe Cajías / Fundación Cajías
Fotografías: Fundación “Tierra”
Diagramación # 9. Loida lanza 492554
Agradecimiento a la colaboración de Patricia Cottie, Diego Pacheco e lrene Hernais.
presentación
En los últimos años en el país la tenencia de la tierra ha vuelto a ocupar
un primerísimo lugar en la agenda de discusión nacional, por ello, el 15 de febrero de 2001, se realizo en la ciudad de La Paz el
Seminario Nacional 'La Ley INRA a 4 Años de su Promulgación. Los organizadores no solamente quisieron hacer una reflexión
académica de los cuatro anos de vigencia de la Ley N' 1715, conocida como Ley INRA, sino que se atrevieron a juntar a protagonistas
y a actores involucrados directamente en la temática y en la acción.
El Seminario Nacional se propuso los siguientes objetivos:
- Propiciar un encuentro entre los actores directamente involucrados, campesinos, colonizadores, indígenas de las tierras
bajas del oriente y empresarios, responsables de instituciones públicas y encargadas de la definición , administración,
control y regulación de las políticas sobre tierras, instituciones privadas de desarrollo e investigadores y académicos
comprometidos orientando a conocer y analizar la problemática, las propuestas y las políticas de tierras en Bolivia.
- Recoger e intercambiar puntos de vistas y percepciones acerca de avances y limitaciones de la Ley 1715 e identificar
puntos de consenso y disenso en tomo a la legislación de tierras que deriven en recomendaciones para la definición y
ejecución de políticas públicas.
Los resultados de¡ encuentro fueron mucho más notables de lo esperado. Cada uno de los expositores dio elementos que ayudaron a
armar un cuadro suficiente para entender en qué punto estamos en la problemática de la legislación agraria boliviana y sus
perspectivas.
Es por ello que los organizadores decidieron publicar los textos presentados en este número extraordinario de UMBRALES,
con el auspicio de CLAVE Consultores. Los responsables de la iniciativa son: Secretariado Rural Perú - Bolivia, Academia Nacional
de Ciencias de Bolivia (ANCB) y el Postgrado en Ciencias del Desarrollo de la Universidad Mayor de San Andrés (CIDES/UMSA).
Este libro reproduce los criterios vertidos por cada uno de los participantes en el Seminario y respeta la organización y
redacción de su material. El trabajo de edición se limitó a corregir algunos problemas de grabación y en algunos casos los autores
completaron su exposición.
Queremos agradecer a todos los que trabajaron y aportaron para que el número 9 de la Revista UMBRALES sea una realidad y
con ello se pueda contribuir al debate puntual sobre la Ley INRA y la tenencia de la
tierra en Bolivia.
Los Editores
La Paz, mayo de 2001
RAZONES DE UNA
INICIATIVA
Roxana Ybarnegaray Coordinadora Ejecutiva del Secretariado Rural Perú - Bolivia
La preocupación por la cuestión agraria y en especial de un tema central como es el acceso y tenencia de la tierra, su
institucionalidad y su legislación en los países andinos particularmente en Perú y Bolivia es inherente a la esencia misma del
Secretariado Rural.
El Secretariado Rural Perú - Bolivia es un espacio de reflexión temática constituido en la década de los 90 por instituciones privadas
de desarrollo con importante experiencia de trabajo directo con pobladores de las áreas rurales de ambos -países y por instituciones de
prestigio en el campo de la investigación, la promoción y la cooperación para el desarrollo agrario y rural. El servido de las Iglesias
Evangélicas de Alemania para el Desarrollo, EED - EZE respaldó la iniciativa de reunir en un seminario a los actores sociales
directamente involucrados, a los responsables de instituciones públicas encargadas de la definición, administración, control y
regulación de las políticas sobre tierras y especialistas de esta problemática para conocer sus puntos de vista y percepciones acerca de
los avances y limitaciones de la Ley 1715.
A esa iniciativa se sumaron instituciones comprometidas con la generación y divulgación, conocimiento y formación de recursos
humanos en nuestro país, como son la Academia Nacional de Ciencias de Bolivia y el Postgrado en Ciencias del Desarrollo de la
Universidad Mayor de San Andrés.
Las tres instituciones en forma coordinada y convergente nos abocamos a la tarea de elegir e invitar a expositores, quienes no
escatimaron esfuerzos y voluntad para estar presentes.
Invitamos en calidad de participantes a personas destacadas de organizaciones campesinas, indígenas y de colonizadores, de organizaciones de
productores agropecuarios y autoridades y representantes del poder ejecutivo, legislativo y judicial; a representantes de la cooperación internacional y
profesionales de organizaciones privadas de desarrollo y académicos e investigadores comprometidos con la temática agraria.
Logramos con ello congregar personas a quienes nos preocupa profundamente el tema agrario y rural y las cuestiones irresueltas de la legislación
de tierras, esperando que con una presencia tan representativa identificar al menos aquellos puntos de consenso v disenso que existen sobre la
temática, en la oportunidad en que aún sentimos la profunda remezón que han causado las movilizaciones sociales del 2000 y en momentos en el que
el panorama de crisis tiende de a agravarse con la pérdida de cultivos y los daños sufridos en carreteras Y centros poblados rurales causados por las
intensas lluvias.
A nuestro entender las movilizaciones indígenas de abril y septiembre de 2000 tienen su explicación en la recesión económica sostenida y en la
crisis de representatividad social de los partidos y de los propios poderes del Estado, si entendemos que el Estado es la síntesis de la sociedad. Esta
explicación, sin embargo. no disminuye la importancia de las manifestaciones reinvindicativas que en su esencia develan la discriminación y larga
postergación de las poblaciones indígenas rurales, en palabras más fuertes, revelan el colonialismo interno que seguimos arrastrando en nuestro país.
Por el contrario. Como diría René Zavaleta, nunca es más cognoscible la sociedad que en su momento de crisis en la que sus contradicciones se
muestran descarnadas y evidentes
La clase política, por principio, debería adelantarse a la sociedad, es decir, prever medidas que la propia realidad está exigiendo. Sin embargo, ante
un vacío, las clases postergadas asumen expresión bajo formas de rebelión intensa, siempre de manera fugaz pero profunda. Pareciera que nos
encontramos frente al dilema en que los partidos y los poderes del Estado o reaccionan a la altura de la demanda social nacional o la masa a su modo
anárquico y rebelde asume la vanguardia de cambio de todos modos impostergable, porque la política, como la física, no admite vacíos.
Es más que evidente que las dirigencias sociales se encuentran ante el reto de trascender sus intereses personales, es decir, situarse a la
altura visionaria de interpretar el momento histórico que le toca vivir para lograr transformaciones necesarias para el país y los
sectores a quienes representan.
Cuatro años de la promulgación de la Ley 1715 parece poco tiempo para realizar una evaluación de su aplicación. Sin embargo,
habría que tener en cuenta, por ejemplo, que a su promulgación le precedieron cuatro años de intervención del Consejo Nacional de
Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonización.
También se efectuaron evaluaciones a distinto nivel y profundidad del proceso de la reforma agraria boliviana realizadas por
investigadores agrarios que tuvieron la virtud de plantear, mucho antes de la intervención y de la promulgación de la Ley INRA, lo
que estaba aconteciendo con la realidad agraria en general y con el minifundio y latifundio en particular.
Me refiero por ejemplo a "Bodas de Plata o Requiem por una Reforma Agraria", título sugestivo y premonitorio que Xavier Albó le
puso a esa publicación en 1978. Mucho antes de la intervención del Consejo Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de
Colonización se revelaron los problemas fundamentales de la nueva explotación por el mercado de los pequeños productores del
altiplano, valles y zonas de colonización; las diferencias en la explotación de los predios agrícolas y los procesos agrarios diferentes
desbrosados en oriente y occidente después de la Reforma Agraria de 1953; la ineficiencia de la empresa agraria y las condiciones
laborales deplorables en las que se debatían los contingentes de trabajadores de las zafras de cosechas de la caña y del algodón, el
progresivo deterioro de los recursos naturales renovables; el desconocimiento de los derechos de las poblaciones indígenas de las
tierras bajas del oriente y el efecto de estos fen¿)menos; la migración del campo a la ciudad.
Hoy, por tanto, no parece demasiado pronto para analizar cuatro años de promulgación de la Ley INRA. Es necesario
comprender cuál es su verdadero alcance y qué ajustes urgentes deben realizarse. Es imprescindible saber si la Ley está a la altura
de resolver los problemas estructurales de inequidad en el acceso a la tierra o tan sólo fue una resultante de la imposición de los más
fuertes o de los más hábiles interesados por la tierra en ese momento.
Reunidos, entonces, en este escenario, personalidades que tienen responsabilidades concretas y variadas en el tema, visiones diferentes y
enfoques distintos, intentemos al menos despejar algunas de las interrogantes principales. Por un lado, aquéllas que tienen que ver con la
institucionalidad del Servicio Nacional de Reforma Agraria y si ésta realmente ha logrado en cuatro años superar las debilidades y deficiencias del
antiguo sistema sustituido, siendo importante conocer si las comisiones agrarias nacional y departamentales están funcionando o no con la
representación determinada en la ley. En suma, si los grandes esfuerzos y recursos empleados
por el Estado desde la intervención del CNRA y
del INC hasta ahora han dado los frutos esperados de lograr una institucionalidad eficiente, moderna y con participación de los actores sociales
directamente involucrados en la tierra.
Por otro lado, los temas de orden más estructural y con efectos directos en las relaciones de producción y de género en el campo; aquellos
relacionados con las disposiciones del tipo de propiedad y distribución, de la reversión y explotación de tierras. de las titulaciones, del saneamiento
de la propiedad diseñado con fines de equidad en la tenencias entre los actores sociales y entre hombres y mujeres; seguridad de la propiedad y
sostenibilidad del principal patrimonio nacional, como es la tierra
En suma, qué grado de avance tienen estas disposiciones y cuáles son sus principales limitaciones para aplicarse en una realidad abigarrada que
combina los extremos del neolatifundio y el minifundio, la racionalidad campesina y la empresarial, y las culturas aymaras, quechua, tupi guaraní y la
mestiza resultante de mezcla de dos concepciones diferentes del mundo.
Ojalá la reflexión, y este es nuestro objetivo, pueda aproximarnos a responder estas y otras interrogantes más visionarias , en función de construir
sobre los avances logrados y aportar hacia la superación de las limitaciones identificadas.
LA ACADEMIA NACIONAL
DE CIENCIAS
EN EL DEBATE AGRARIO
Carlos Aguirre
Presidente ANC
Para la Academia no es ajeno el tema agrario. Hemos desarrollado varios proyectos alrededor de él. Hace muchos años, hicimos un
esfuerzo de entender los sistemas de producción agrarios a partir de una regionalización que hemos hecho de todo el territorio
nacional. Posteriormente, recogimos experiencias de políticas y estrategias agrarias y las proyectamos al futuro. Más recientemente,
concluimos la elaboración de un Anteproyecto de Ley de Desarrollo Agrario.
De manera paralela también durante varios anos, hemos estado estudiando cuestiones más específicas como el tema de energía en el
sistema rural. Hemos hecho levantamientos referidos a la problemática de la seguridad alimentarla y otras cuestiones de investigación
que tocan al problema agrario en general.
Para la Academia el debate sobre el tema de la tenencia es fundamental por varios motivos. Nos parece que es un tema que requiere
de un urgente debate,
primero, y luego que nos pongamos de acuerdo sobre cómo vamos a encarar la cuestión de la tenencia porque es un paso fundamental hacia la
modernización de la producción agrícola.
Esta modernización no se contrapone al concepto de la preservación de nuestras culturas, de nuestras tradiciones. Ambos conceptos van juntos, son
paralelos y se pueden desarrollar de la misma forma, con la mis~ ma intensidad. Podemos resumir todos los conceptos que tengamos, todos los
consensos y disensos que tengamos sobre el tema; de tal manera que podamos orientar desde una perspectiva más académica a quienes son' los que
finalmente toman las decisiones políticas y administrativas. Doy así por inaugurado este Seminario Nacional.
ANALISIS
DE LA APLICACION
DE LA LEY INRA
René Salomón
Director INRA
Para observar la vida institucional del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) después de cuatro años, en primera instancia,
debemos preguntarnos cómo debía haberse encarado y puesto en marcha tan complejo reto. Si después de más de cuatro décadas del
proceso agrario nuestro país construyó un marco jurídico indómito, lleno de matices comunes y lacras que han invadido gran parte del
sector público.
Estamos seguros que motivos sobran para representar lo significativo de la intervención del Consejo Nacional de Reforma Agraria y
del Instituto Nacional de Colonización y los cuatro largos años de discusión que significaron para todos los actores y sectores rurales
aquí presentes.
Por ello, me referiré en esta oportunidad tan sólo a la aplicación de esta Ley y sus efectos. Debemos recordar que, desde sus
principios, esta norma fue cuestionada, especialmente por los campesinos, colonizadores y productores del país. La CSUTCB y la
CSB presentaron un recurso de inconstitucionalidad a la Corte Suprema observando no sólo la Ley en ciertos artículos, sino
posteriormente también el propio reglamento.
Las observaciones de esa fecha persistieron en el tiempo hasta septiembre del pasado año. Ellas fueron sumadas a otras demandas
históricas que aquejan al sector rural, indistintamente de la condición productiva o social, complementando un cuestionamiento a una
norma que, por sus características, ya es compleja de aplicar.
El excesivo énfasis que se dio al ejecutar el proceso de saneamiento en áreas predeterminadas del on'ente boliviano, no es más que
una respuesta a la ausencia del Estado en la aplicación de la Reforma Agraria desde 1953. Respuesta a una serie de demandas,
estructuradas antes y después de la promulgación de la norma en cuestión, como son las Tierras Comunitarias de Origen.
De esta forma los organismos internacionales, a solicitud del Gobierno Boliviano, en el marco del Programa Nacional de
Administración de Tierras (PNAT), inician un proceso para fortalecer la aplicación de la Ley en zonas de colonización y de los
pueblos indígenas del oriente, dejando a la suerte y endeble capacidad financiera del INRA el encaramiento de trabajos en el occidente
de Bolivia.
Por ello, reconocemos que la ejecución del saneamiento para dar soluciones a la problemática de la tenencia de la tierra en esta zona
del país no ha sido de lo más activa y no ha podido efectivamente responder la demanda de los sectores campesinos.
Otro elemento fundamental, que es necesario remarcar en esta oportunidad, es la gran dificultad que se tiene en la práctica o puesta
en marcha de muchas normas que tienen que ver con la aplicación de la Ley 1715. Las deficiencias reglamentarias que fueron fruto de
grandes debates y mezquinas interpretaciones profesionales de'aron de lado la realidad del campo y promovieron mayores problemas
en su aplicación.
A esta dificultad se suman las exigencias legales que deben cumplir los empresarios, indígenas, campesinos y colonizadores en el
marco de la Ley Forestal, la Ley de Participación Popular, la Ley del Medio Ambiente y otras. En muchos casos, el cumplimiento de
estas normas es parte de los requisitos indispensables del proceso de saneamiento y ha generado una serie de conflictos cada vez que
el INRA las requiere para cumplir con su trabajo.
Tampoco puedo dejar de mencionar en esta primera parte de mi exposición otro tipo de dificultades para aplicar la ley. Una
campaña de desinformación promovida por los dirigentes campesinos que afirmaban que la Ley No. 1715 iba a determinar el pago de
impuestos a la propiedad inmueble de propiedades pequeñas y comunarias; o que esta ley iba a permitir el regreso de los ex patrones
para despojar de sus parcelas a los comunarios campesinos pertenecientes a ex - haciendas. Ambas situaciones están totalmente
alejadas de la verdad, pero determinaron y todavía determinan ilegales secuestros de vehículos, equipos y personal del INRA.
Asimismo, no puedo dejar de lado el hecho de que el primer reglamento de la Ley 1715 fue aprobado a poco más diez meses de su
promulgación, determinando la inexistencia del instrumento procedimental para poner en marcha la Ley en general y el saneamiento
en particular.
TRABAJOS DE SANEAMIENTO Y SUS PARTICULARIDADES
De acuerdo a la Ley 1715, el trabajo de saneamiento se divide en tres distintas modalidades. Si bien cada una de ellas muestra
ciertas diferencias, todas terminan en un título y un mapa.
SANEAMIENTO SIMPLE (SAN
SIM)
Este proceso se viene ejecutando- en todo el país- de oficio y a pedido de parte dependiendo la modalidad que requiera el caso o el
Departamento. A partir de julio de 1999 los departamentos de Pando, Beni y Santa Cruz, más el Municipio de Ixiamas de La Paz y la
provincia del Gran Chaco en Tarija, fueron declarados áreas de saneamiento de oficio por el Decreto Supremo 25848.
Esta situación no ha sido acompañada presupuestariamente en aras de dar una respuesta a tan agresivo mandato legal. Como
tampoco lo fue el imperativo legal de titular las TCOs en diez meses, que establece la Ley 1715, en su disposición transitoria tercera.
Por otro lado, existen más de 11.034.686 millones de hectáreas en procesos de saneamiento a pedido de parte y oficio. Estos datos
nos demuestran que en un total de tres millones de hectáreas bajo esta modalidad la capacidad del INRA tenía que estar apoyada por la
empresa privada especializada en esta materia. Para tal efecto, se procedió a habilitar empresas que cumplan con ciertos requisitos
técnico - jurídicos; como también agronómicos para cumplir con los exigidos por la Ley INRA y la Ley Forestal en lo que se refiere a
la elaboración de Planes de Manejo y de Ordenamiento Predial, de los cuales son responsables la Superintendencia Forestal y Agraria,
respectivamente.
El gran reto del INRA para consolidar procesos de saneamiento simple, donde el sector productivo con quienes ya hemos firmado
una serie de convenios para agilizar y minimizar los tiempos y costos respectivamente, es introducir la obligación del Estado con los
pequeños productores, las comunidades campesinas e indígenas. El costo de trabajo de campo como el de gabinete en este tipo de
propiedades por Ley debe ser gratuito, pero hasta la fecha el TGN no ha reconocido tal obligatoriedad.
SANEAMIENTO INTEGRADO AL CATASTRO (CAT
SAN)
La ejecución del saneamiento bajo esta modalidad ha estado sujeta al financiamiento del Banco Mundial y otras fuentes
internacionales como es el Fondo Nórdico y el Gobierno de Holanda para ejecutar el CAT SAN en el Departamento de Chuquisaca.
El trabajo se ha centralizado predominantemente en áreas de colonización como son el Norte de La Paz (Palos Blancos, Caranavi e
Ixiamas) y en Santa Cruz (en las zonas de San Julián y San Pedro) sin contar con una pequeña área de Pailón. Estas representan un 95
% de pequeñas propiedades y 5% de medianas y empresas agropecuarias.
De la misma forma se está trabajando en el Departamento de Chuquisaca, donde el trabajo, si bien no representa un cuantioso
avance en cuanto a superficie, la aplicación de la norma nos ha demostrado que la tenencia de a tierra debe ser acompañada de
políticas de desarrollo agropecuario integral.
La realidad del minifundio en que viven muchas zonas del país no va a ser resuelta con la Ley INRA. Requiere de mayor
participación de los actores y por supuesto del Estado, representado en el ámbito local, departamental y nacional, para dar respuesta a
la supuesta economía de mercado que el hombre de campo debe dolorosamente acarrear en estos tiempos de crisis.
En lo que se refiere al trabajo de las propias empresas, así como el ejecutado por el INRA, no siempre ha sido bien recibido. Se
pretende muchas veces confirmar superficies que fueron establecidas en gabinete por el Instituto Nacional de Colonización. Ahora,
con el trabajo de campo y por supuesto con mayor tecnología, se demuestra que las superficies dotadas no siempre son las mismas y
que el trabajo tan sólo refleja con mayor precisión y profesionalismo la realidad del campo.
La demagogia y la política mal intencionada no deben mezclarse con t- trabajo del INRA; somos los primeros en reconocer que, si
existen errores, seremos los primeros en reaccionar para subsanarlos.
Pero no podemos permitir que críticas generalizadas manchen un esfuerzo que no sólo es de los servidores públicos, sino que es la
participación de los propios actores del campo, donde la verdadera inquietud de todos es respetar al vecino y no crear conflictos, que
muchas veces son provocados por gente ajena a la realidad social o productiva. Hasta ahora, quien ha sido capaz de demostrar
concretamente sus observaciones ha recibido siempre una respuesta.
Además, tampoco debe olvidarse que el reglamento de la Ley precisa las etapas en las que se presentan los resultados del trabajo en
las que se pueden efectuar los reclamos pertinentes. Aun así, si el beneficiario considera sus intereses afectados, tiene expedita la vía
Jurisdiccional, y no otro tipo de mecanismos, como las huelgas, los bloqueos o la costura de labios.
SANEAMIENTO DE TIERRAS COMUNITARIAS DE ORIGEN (SAN
TCO)
La Ley 1715, en sus disposiciones transitorias segunda y tercera, da especial énfasis al respeto de Decretos Supremos que reconocen
los derechos territoriales de los pueblos indígenas y determina un tiempo específico para el saneamiento de 16 demandas. Este
mandato no se cumplió por diversos motivos, pero ha sido uno de los ingredientes fundamentales para que países amigos - como el
gobierno de Dinamarca - y otros organismos internacionales le otorguen al proceso de SAN TCO un significativo apoyo financiero
que a la fecha muestra sus primeros frutos.
El saneamiento que se viene desarrollando en 10 de las 20 millones de hectáreas demandadas por los pueblos indígenas no sólo
implica tierras predominantemente indígenas. En medio de ellas existe un buen número de productores llamados también terceros.
Debe ser el proceso el que permita regularizar la titularidad y adecuar el uso sostenible de los recursos naturales con el cumplimiento
de la función económica social.
Los primeros resultados no acompañan la buena voluntad del INRA y de los diversos actores para acelerar el proceso de titulación.
Ya existen demandas ante el Tribunal Agrario Nacional.
Estamos seguros que, mientras el trabajo ejecutado por el INRA se enmarque en la norma vigente, habrá una serie de supuestos
afectados quienes buscarán todas las vías para desvirtuar el trabajo del INRA y para encontrar otros caminos de consolidación de
falsas propiedades que muchas veces tan sólo están sujetas a títulos agrarios o procesos legales no siempre convincentes. Más aún, no
cumplen con lo mínimo exigido en lo que respecta al trabajo de la propiedad.
De la misma forma, los directos demandantes deben flexibilizar sus criterios ante los terceros y reconocer que siempre hubo una
convivencia de respeto y apoyo mutuo. Muchas veces, esta situación se ha distorsionado, generando conflictos de orden legal que
escapan a la flexibilidad administrativa, con lo que se está provocando que vía entes jurisdiccionales se vuelva a tiempos pasados,
llenos de procesos legales que podrían ser resueltos por la vía técnico administrativa.
Finalmente, es bueno resaltar que la estrategia del CIDOB en dar prioridad al tema tierra/territorio es una muestra digna de imitar
por los otros sectores, a efectos de regularizar la base del desarrollo de los pueblos como es el ordenamiento y la seguridad jurídica de
la tierra.
LA LEY Y SU IMPACTO EN EL ÁREA RURAL
Se espera mucho de una norma que en el fondo busca tan sólo regularizar la administración legal de la tierra y que, sumada a otros
antecedentes, conjuga un complejo entorno técnico jurídico que para el campo muchas veces no tiene el mismo impacto social.
Por ello, sostenemos que la aplicación y en especial la reglamentación de esta Ley deben estar más sujetas a la riqueza y a la lógica
del campo, donde la ley del respeto mutuo tiene más solvencia en los hechos que la norma escrita para resolver en derecho.
Es ya habitual que la institución tenga requerimientos de informes y que esté sometida al seguimiento de instituciones facultades
para ello o de otras instancias que por sus características buscan tener una participación más activa en el impacto y entorno de la
propia Ley y en especial cuestionando el trabajo del INRA como principal operador del proceso agrario del país.
Ante ello, no desconocemos la autoridad o facultad que inspira a cada uno de los observadores de nuestro trabajo el derecho de
informarse y de cada vez más activamente de nuestros procesos. Lo lamentable es que la principal deficiencia que tiene nuestro
trabajo es el propio Estado como instancia promotora de contar con actores predispuestos a acatar leyes; actores que muchas veces,
inducidos por otros intereses, terminan rechazando trabajos que tienen todo el aval de los propios beneficiarios.
OBSERVACIONES MÁS COMUNES QUE DEBEN SER ATENDIDAS
Los conflictos entre partes se convierten en el principal aspecto a tratar deben contar con la predisposición de los directos
involucrados para buscar una solución. Pese a los esfuerzos que se hagan, si no hay voluntad de conciliación, siempre tendremos a
una de las partes buscando el aliado estratégico en los entes reguladores o jurisdiccionales y que usualmente vuelven por una solución
a la instancia administrativa como es el INRA.
El no cumplimiento de la ley especialmente se refiere a la documentación; muchas veces el beneficiario no cuenta con los requisitos
formales de Ley y eso hace que el trabajo del INRA se convierta en un proceso de formalidades que requieren ser adecuadas a nuestra
realidad.
La función económica social se ha convertido en el aspecto fundamental para lograr la titularidad vía el saneamiento. Pese a tener
una base de los parámetros de medición, se requiere de una mayor participación de los sectores para concretar una norma de mayor
amplitud y que ello implique la formal aceptación de los sectores y en especial del directo afectado o beneficiado con el proceso.
La falta de requisitos técnicos y legales previos a la aceptación de planes de manejo o planes de ordenamiento predial no ha
facilitado la buena aplicación de la norma FES.
La celeridad de los procesos está directamente relacionada con la capacidad institucional y la apremiante consolidación de las
estructuras departamentales para asumir los trabajos previos a la titulación, aunque esperamos que ello no se convierta en el pretexto
de retardar procesos y no tener los resultados esperados a corto lazo.
Las Comisiones Agrarias Departamentales deben ser más activas y deben coadyuvar los trabajos de los INRA departamentales. Si
bien no todos cuentan con una misma capacidad de gestión, debemos apoyar cualquier iniciativa a efectos de devolver la confianza, y así
buscar nuevas fuentes de financiamiento.
La superación de funciones y competencias debe tener una respuesta legal inmediata a efectos de no generar mayores confusiones en la aplicación
de la norma. Más aún, cuando los jueces agrarios se encuentran sujetos a procedimientos legales distintos o ajenos al proceso administrativo agrario.
La imperiosa necesidad de consolidar un procedimiento acorde a nuestras necesidades es una realidad que no se la puede eludir y requiere un total
apoyo hacia el Tribunal Agrario Nacional.
CONSIDERACIONES FINALES
A cuatro años de la promulgación de la Ley 1715, es necesario buscar respuestas a una serie de condicionantes que han surgido de su propia
aplicación.
-
El promover la plena aceptación de la norma en cuestión permitirá lograr las metas establecidas en el marco del saneamiento. La capacidad
institucional del Servicio Nacional de Reforma Agraria, en todas sus instancias, debe recibir un adecuado apoyo financiero en el marco de
una política de Estado v acorde a las necesidades del campo.
-
El complementar el trabajo del INRA con programas de desarrollo integrado permitirá admitir el saneamiento y darle mayor celeridad vía
la aceptación del mismo.
-
La fortaleza de los entes reguladores promoverá mayor eficiencia en el proceso.
-
¿Cómo se involucra activamente a las CAD’s para que reconozcan su importancia en el seguimiento y control del trabajo del INRA?
-
¿Qué aportes efectivos podemos propiciar de este tipo de eventos, cuando la aplicación de la norma es observada a impulso de intereses
ajenos a la realidad del campo?
Por otra parte, y después de los acontecimientos suscitados en septiembre del pasado año, considero importante recalcar que, como INRA, creemos
que toda norma es perfectible. En ese ámbito, creemos de gran importancia el pensamiento de los actores sociales que concurren y son parte de la
Comisión Agraria Nacional.
Reconocemos que existe una instancia legal donde se pueden presentar propuestas de mejoramiento de la ley sustantivo agraria, que permita en
equidad y justicia dar a cada quién lo que le corresponde, sea indígena, campesino, colonizador o productor agropecuario.
También quiero rescatar el apoyo de municipios y de otras instancias que han hecho suyo el proceso de regularizar la tenencia de ¡a tierra. como el
Vicariato de Pando, con cuyo concurso y apoyo se conformó una Comisión Interinstitucional de Saneamiento. Asimismo, el INRA, de manera ágil y
transparente, ha determinado la titulación de 17 comunidades campesinas del departamento del Beni, con el apoyo del Vicariato del Beni.
Creo que ésta es una muestra de los resultados que se obtienen cuando un trabajo es conjunto y coordinado entre sociedad civil y Estado.
Finalmente, esperamos que este análisis colectivo nos permita asimilar de la mejor manera la percepción exógena a la diaria rutina del trabajo del
INRA. Espacios de este tipo permiten hacer una pausa en el trabajo y mirar el futuro con mayor optimismo.
EL TRIBUNAL
AGRARIO NACIONAL
Dr. Hugo Teodovich
Vocal Magistrado Decano
Presidente de Sala Primera
Tribunal Agrario Nacional
Había diagnósticos negativos tanto de la aplicación de la antigua Ley de Reforma Agraria como del estado de corrupción existente en el Consejo
Nacional de Reforma Agraria y del Instituto Nacional de Colonización; estos análisis motivaron la intervención en 1992.
A partir de esa fecha comenzó a gestarse una nueva política, una nueva ley. La cooperación externa tuvo gran influencia en el financiamiento y en
algunos programas pilotos. Antes de aplicarse la ley, ya estaban trabajando en el terreno, en el campo con el catastro. La cooperación de Holanda
vino en cierta manera a institucionalizar muchos de esos trabajos de reordenamiento en la parte técnica con el Kadaster en Chuquisaca.
Hay que señalar que la Ley INRA apunta al reordenamiento administrativo e institucional y técnico y crea instituciones administrativas, más que a
promover el aspecto del desarrollo económico. No es una ley de desarrollo económico, es una ley de reordenamiento administrativo, institucional y
técnico.
Se creó el INRA en sustitución del ex CNRA y del ex INC y se le fijaron claramente sus competencias de orden administrativo Y técnico y no de
orden jurisdiccional. El ex CNRA retenía para sí las funciones jurisdiccionales en el poder ejecutivo, contrariando al Artículo 2 de la Constitución en
la división de poderes. Ningún poder puede concentrar en sí las funciones administrativas, jurisdiccionales y/o legislativas en un solo órgano. La
nueva Ley respeta el principio constitucional del Artículo 2 de la CPE.
Se creó la Superintendencia Agraria que es una institución nueva dentro la estructura del sistema de regulación sectorial; la economía
de libre mercado fortalece el sistema de regulación. Los ministerios ya no intervienen en la regulación sectorial y se crea
precisamente el sistema de regulación y los recursos de carácter administrativo.
Se creó la Comisión Agraria Nacional (CAN) como el sistema de control social; tratándose de un tema tan delicado como es la
distribución de la tierra, se tiene como base al principio de la función económica social de León Duguit, uno de los grandes tratadistas
sobre esta materia. Ese principio, que se introdujo en la Constitución de Germán Busch (1938) y la de Gualberto Villarroel (1945), se
mantiene inalterable hasta hoy en día.
Y es precisamente que la propiedad no es un derecho absoluto, es una función social. Corresponde al Estado intervenir en su
regulación. Pero, a la par de eso y de esa Comisión Agraria, que se discutió mucho para establecer el grado de atribuciones y el grado
de intervenciones, las críticas que se hacen es que ese control social no ha funcionado, como tampoco funcionó la representación
campesina en el ex CNRA.
La autora del libro “La Ley INRA en el espejo de la historia', la Dra. Irene Hemaiz, dice que precisamente fue el avalador de la corrupción de los
miembros del CNRA y del sector campesino. Entonces, vemos que las críticas están apuntando a este proceso de andar y de caminar de esta nueva
ley, del reordenamiento administrativo, del marco institucional de la Reforma Agraria.
Mi intervención se circunscribe única y exclusivamente a la parte de la judicatura Agraria que es la institución novísima, la que ha
ingresado al escenario recién no hace todavía dos años. La mayoría de los que estamos presentes no trabajamos ese tema, ni tuvimos
la participación porque quizás eran otros los temas de mayor privilegio. Entonces, probablemente, el tema de la judicatura es el tema
judicial menos conocido y los jueces son los que menos pueden opinar sobre la ley porque la ley no les permite opinar. Cuando ellos
emiten su dictamen o sus decisiones lo hacen a través de los fallos.
Lo que piensa un magistrado se conoce en la decisión judicial, no en los periódicos ni en la televisión o en la prensa. Está prohibido
de emitir opinión sobre los temas específicos que va a decidir o va a juzgar. Entonces, a mí me limita un poco el poder opinar o el
poder comentar, porque mi función ahora es precisamente la aplicación de la normativa vigente, cualquiera que ella sea, y en la
orientación que está establecida en dicha ley.
Pero, es bueno saber de que toda ley es perfectible; caminar en ese andar es lo más aconsejable. Lo mismo sucede con la reforma
judicial; se está a pocos meses de aplicar el nuevo Código de Procedimiento Penal y se escuchan críticas sobre su aplicación; todavía
no se ha comenzado a aplicar, a excepción de las medidas cautelares que resguardan la libertad de la persona vinculadas con el
Artículo 16 con el debido proceso y los derechos y garantías constitucionales, y ya escuchamos críticas de que los delincuentes están
más en las calles que en las cárceles. También hay críticas sobre el derecho civil que consagra el derecho privado, el derecho que
todos tienen, especialmente los que viven en el área urbana donde sus casas, sus vehículos, sus impuestos están debidamente
garantizados y protegidos. También son criticadas las tendencias de la oralidad de los procesos, que los jueces pronuncien sus fallos
en audiencias, donde los debates sean públicos. Igual hay temor al cambio de que los jueces sean ciudadanos. Entonces, andamos en
un caminar de mejorar las cosas. Una ley que está en proyecto o en elaboración recibe críticas y es natural que en democracia las
haya.
Alguien también dijo: la norma no es la realidad. El abogado que cree que lo que está escrito en los 90 artículos de la Ley 1715 es la
realidad del agro rural es un miope, la realidad no está en esta ley, la realidad está en el terreno. Esto es lo que el legislador piensa que
se debe arreglar; cómo se debe encarar el problema; cómo se deben evitar los conflictos; cómo se debe evitar la violencia colectiva, o
social o particular; como se deben ,asegurar y garantizar los bienes en la mentalidad del legislador; ésta la teoría, pero la realidad está
en los hechos. La norma no es la realidad, en muchos casos, no está debidamente interpretada.
De tal manera que lo que se ha hecho en la Ley 1715, cuando se habla específicamente de la judicatura Agraria en el Artículo 31 de
la ley (que es bueno volverla a repasar y mirar) nos señala con toda claridad que la judicatura Agraria es el órgano de administración
de justicia y tiene jurisdicción y competencia para la resolución de los conflictos emergentes de la posesión y el derecho de propiedad
agrario y otros que le pueda señalar la ley.
Pero la judicatura Agraria es el Poder judicial en materia agraria; algún constitucionalista o algún especialista dijo: 'esto es un poder
paralelo, el único poder judicial es la Corte Suprema'. Cuando vemos nosotros el Artículo 1 1 6 de la Constitución, dice: 'El poder
judicial se ejerce por la Corte Suprema, por el Tribunal Constitucional, las Cortes Superiores, los tribunales y los jueces de instancias
y demás tribunales y juzgados que establece la ley.' Entonces, el Poder judicial en materia agraria es ejercido por la judicatura Agraria,
tal como establece el Artículo 3 1 y el Artículo 32 de la Ley INRA.
El Poder Judicial se integra o está constituido por el Tribunal Constitucional, por el Tribunal Aduanero, etc., en realidad no está
constituido, se ejerce. Se ejerce en función de la independencia, de la especialidad de cada materia, de tal manera que es correcta su
interpretación, en cuanto a la redacción y los alcances de los Artículos 31 y 32 de la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996.
¿Por qué se crea este Tribunal Agrario independiente del poder ordinario o de la justicia ordinaria? En virtud de la restricción del
Artículo 176 de la Constitución que dice: 'No corresponde a la justicia ordinaria revisar, modificar y menos anular la decisión de la
Judicatura Agraria'. Como no puede actuar la Corte Suprema, que es tribunal ordinario, entonces crean un Tribunal Agrario; así como
la Corte Suprema ya no conoce recursos de inconstitucionalidad para lo que crean el Tribunal Constitucional. Después va a aparecer
el Tribunal Aduanero u otro tipo de tribunales administrativos y en función de su facultad ejercerán el poder judicial, cada uno de
estos órganos de administración de justicia en su especialidad.
Por eso la Ley 1715 le da ese rango al Tribunal Agrario Nacional de que el Poder judicial en materia agraria se ejerce por la
judicatura Agraria. Pero, al darle ese rango, resuelve el contencioso administrativo de lo que el INRA resuelve en forma definitiva; o
de lo que la Superintendencia en materia agraria resuelve. 0 lo que corresponde al Superintendente en recursos del SIRENARE. ¿Por
qué? Porque nadie puede ser juez y parte a la vez, que era lo que hacía antes el señor Presidente de la República, en única y última
instancia.
El ex Consejo Nacional de Reforma Agraria dictaba el Acto de Vista, incluso se creó, se inventó, otra instancia del recurso de
reconsideración al Auto de Vista y reconsideración a la Resolución Suprema dictada por el Presidente de la República. Ahora el
Presidente de la República, como jefe de un poder del Estado está sometido a la decisión del Tribunal Constitucional; está sometido a
la decisión del Poder Legislativo, de tal manera que hay un tribunal controlador por encima de los tres poderes.
Vemos los recursos de carácter administrativo que ¡legan hasta el Ministerio de Desarrollo Sostenible, la Dirección Nacional del
INRA, el Superintendente Agrario, el Superintendente del SIRENARE. También existe el control parlamentario; un diputado puede
hacer una petición de informe escrito al Poder Ejecutivo, incluso también puede convertirse esa petición en informe oral; viene la
interpelación v viene la censura al Ministro de Estado excluyendo al jefe de Estado.
El Poder Judicial ejerce igual poder controlador, nadie en este país puede presumir para sí las decisiones ni puede tener la absoluta
verdad, la única garantía del ciudadano es que exista la independencia Y la imparcialidad; la independencia de que los otros poderes
no puedan intervenir en las decisiones y la imparcialidad, que nadie obtenga el fallo de la justicia por ser pobre o por ser rico, por ser
blanco o por ser negro, por ser indígena o por ser empresario. Dios puso el sol para el pobre y para el rico, de tal manera que la
justicia es ese sol que tiene que alumbrar la decisión y la conciencia del hombre, para todos por igual.
Este tribunal se va a pronunciar en las causas contencioso administrativas y va a dictar autos nacionales como dicta la Corte
Suprema autos supremos, y va a dictar sentencias nacionales agrarias como se dictan sentencias constitucionales. El problema es que
al redactarse la Ley se volvió a utilizar la misma nominación que tenían los vocales del Consejo Nacional de Reforma Agraria, en el
orden administrativo.
La Ley 1715 dice que el Tribunal Agrario Nacional estará compuesto por siete vocales y entonces para el Poder Judicial el ser vocal
no significa ser magistrado. Se piensa en el ámbito jurisdiccional que, al ser nombrados los Vocales Magistrados del Tribunal Agrario
Nacional por los Ministros de la Corte Suprema de justicia por dos tercios, dependen de la Corte Suprema y que son una judicatura de
segundo nivel; y aún se piensa que como la Judicatura Agraria que resuelve problemas del campesino, es una justicia del campo y es
diferente a la justicia que hay en la ciudad.
Conoce también este Tribunal las demandas de nulidad y anulabilidad de títulos. Pero esas dos competencias las tienen también en
la vía administrativa el INRA, por la disposición décimo cuarta, y el Tribunal Agrario Nacional, por la disposición en el Artículo 50.
De alguna manera las decisiones en el saneamiento, en lo contencioso administrativo, van a ser conocidas por el Tribunal Agrario
Nacional.
¿Qué significa la casación? La casación significa el revisar las decisiones de los tribunales inferiores cuando se violan las normas de
orden público y también tiene el control de la constitucionalidad. Si hay alguna de estas normas o disposiciones establecidas en la Ley
1715, que se contraponen al régimen agrario y campesino establecido en la Constitución, el Tribunal aplicará el régimen agrario y
campesino establecido con preferencia por la Constitución.
Por eso les digo que la función jurisdiccional es de mucha responsabilidad. Exige bastante conocimiento de la materia y exige el
mantener al Tribunal independiente frente a un tema de mucha sensibilidad. Felizmente en la selección de quienes estamos en este
Tribunal, que fue bajo una convocatoria pública, una selección del Consejo de la Judicatura y nominación en Sala Plena de 2/3 por la
Corte Suprema, puedo decirles que ninguno de mis colegas tienen una clara identificación política o partidaria. Precisamente porque
se trató de preservar que no salga del "cuoteo" del Parlamento. Los señores jueces, que son 43 en este momento, que tienen rango de
juez de Partido, son los que definen esos derechos de propiedad. Y de alguna manera nos ha costado su implementación porque se
prefiere más asignar recursos para una sala de audiencias en lo penal que va entonces a conocer la libertad de las personas y su
detención ha costado implementar un juzgado agrario. Hasta ahora terminamos de llenar los nombramientos de los jueces agrarios
porque los abogados no quieren ir al campo y peor con los sueldos que paga el Estado.
Estamos en ese caminar. Quisiera concluir y terminar esta breve exposición de 20 minutos informando lo que hemos hecho hasta
ahora aunque esto todavía no ha salido en las gacetas jurídicas agrarias, pero les puedo informar que el rol de inspección en los
juzgados ya comenzó y este control es público. Se cita a las organizaciones indígenas campesinas y en audiencias se escuchan los
reclamos y las peticiones sobre problemas de cada expediente.
El magistrado inspector no puede resolver aspectos jurisdiccionales en la audiencia, pero va a escuchar las quejas y las
reclamaciones públicamente de las organizaciones campesinas. Cada uno, si no sabe expresarse en su idioma, tendrá un traductor,
tanto para el magistrado como para las personas que tengan su reclamación.
Hasta ahora, los procesos de intervención que nos ha mandado el Ministerio de Asuntos Campesinos son 2922, esos se han
distribuido ya en los 43 juzgados. Hasta ahora la Sala Plena del Tribunal Agrario Nacional y las dos Salas jurisdiccionales han
resuelto 102 casos. En cambio, entre los 2922 casos de procesos antiguos, se agregan 1000 causas nuevas que han ingresado a los
juzgados en los diferentes distritos del país.
¿Cuáles casos demandan la gente?: los problemas de interdictos de amparo de posesión o juicios posesorios. ¿Qué está significando
esto? Parece que entre los particulares, campesinos, colonos era común el avasallamiento de tierras. Como ahora ya no pueden
ingresar a las propiedades, ya no pueden argumentar el derecho o privilegio en la reversión para ser titular de una dotación. Ya no hay
los amparos administrativos de los Prefectos; ya no tienen competencia esas autoridades porque el Tribunal Constitucional así lo
determiné. Los problemas de perturbación y de posesión los están arreglando vía jueces agrarios y esas sentencias se están haciendo
conocer al INRA para que sea esta instancia quien resuelva la parte del saneamiento.
Como ven, el tema de la Judicatura Agraria es uno de los más complejos y a la vez uno de los más desconocidos de la Ley INRA,
porque esta judicatura recién se le está implementando dentro de las competencias del Poder Judicial en Bolivia.
A CUATRO AÑOS DE LA LEY INRA
Carlos Ágreda Lema
Superintendente Agrario
ANTECEDENES
Bolivia es un país que ha desarrollado, con un alto grado de responsabilidad y constancia, el largo camino de las reformas
estructurales, con el objetivo de lograr mayores niveles de crecimiento económico, desatar procesos de desarrollo y alcanzar
crecientes mejoras en el nivel y calidad de vida de sus habitantes.
Este proceso de reforma y modernización del Estado boliviano ha tenido su base principal en dos conceptos esenciales, que han
alcanzando un alto grado de consenso y legitimidad social: la Democracia y el Desarrollo Sostenible.
El primero, entendido como un sistema político, que se expresa en una creciente ampliación de los espacios de participación
ciudadana en el proceso de toma de decisiones, el reconocimiento del carácter multiétnico y pluricultural del Estado boliviano, el
reconocimiento a las dinámicas locales, como base para la planificación y el desarrollo y la incorporación de criterios de
responsabilidad, transparencia, eficiencia y eficacia a la acción estatal en el marco de una nueva relación Estado Sociedad Civil.
El segundo, busca desatar procesos de desarrollo de nuevo tipo, con base en criterios de viabilidad económica, competitividad,
innovación tecnológica y educación, incorporando la dimensión ambiental, evitando sistemas de producción que agudicen la
degradación de los ecosistemas, que incrementen la contaminación, contribuyan a la desertización, la pérdida de la biodiversidad y
el incremento de la pobreza, en el marco de un nuevo proceso ordenador que busca la sinergia entre las actividades económicas, la
equidad social, de género y generacional y la sostenibilidad ambiental.
En este contexto, una de estas reformas más importantes ha sido la aprobación de la nueva normativa agraria, que bajo el
denominativo de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, o la Ley 1715, fue promulgada con el objetivo de permitir el
relanzamiento del proceso agrario boliviano. Precisamente intentando encontrar un camino que contribuya a superar la espantosa
pobreza rural, a generar condiciones de gobernabilidad, al reconocimiento de la nueva nación boliviana, caracterizada por la
multiculturalidad y la plurietniticidad y sobre todo a crear las condiciones para permitir el desarrollo de procesos productivos
económicamente viables y ambientalmente sostenibles.
1.
EL POR QUÉ DE UNA NUEVA LEY AGRARIA
A mi juicio existen dos aspectos fundamentales que explican el por qué Bolivia aborda la búsqueda de una nueva legislación
agraria. Primero, la constatación del colapso del proceso agrario, que se había iniciado en 1952 y segundo, la evidencia que ese
proceso, no sólo que no había resuelto el problema de la pobreza rural, sino que además se constituía en uno de los elementos claves
para explicar el creciente deterioro de la base productiva rural y la degradación de los recursos naturales renovables, particularmente
la tierra.
En relación al primer aspecto, vale la pena anotar que ya en la década de los 80 se pudo constatar que el proceso de la reforma
agraria se encontraba al borde del colapso. La creciente corrupción, el prebendalismo, la ausencia de mínimas normas técnicas, el
desorden en que se encontraban, tanto el Consejo Nacional de Reforma Agraria como el Instituto Nacional de Colonización y, sobre
todo, la completa pérdida de los elementos conceptuales y prácticos en que se basó la reforma agraria, hacían evidente la necesidad
de que el Poder Ejecutivo adoptara alguna medida que permitiera reconducir el proceso.
Un segundo elemento crucial para la consideración de la aprobación de un nuevo proyecto de la Ley Agraria se relaciona con la
constatación de que, a pesar de que se entregaron 44 millones de hectáreas, se eliminó el régimen del colonato, se iniciaron procesos
de colonización dirigida, se creó el Banco Agrícola para proveer al campesino de recursos financieros, se crearon servicios de
asistencia técnica la situación del campesino productor no ha variado sustancialmente, puesto que los principales problemas de la
pobreza continúan en un contexto de creciente degradación de los recursos naturales.
Esta situación concluyó en 1992, cuando el gobierno de Jaime Paz Zamora determinó la intervención de ambas instituciones, mediante un
Decreto Supremo, que instruía la corrección de los vicios y problemas observados en el plazo de 90 días. La intervención duró alrededor de cuatro
años, el país se vio obligado a elaborar una nueva ley agraria y reformar íntegramente el marco institucional y conceptual del proceso agrario, para
adecuarlo a las nuevas características del desarrollo nacional.
2. LOS CONCEPTOS BÁSICOS DE LA LEY 1715
2.1 Acceso y equidad
Permitir el acceso a la tierra a quien no la posee o la posee insuficientemente, como un reconocimiento de que a pesar que entre
1953 y 1992 se habían entregado 44 millones de hectáreas, se constataba un nuevo proceso de concentración de la propiedad agraria,
que se reflejaban en que del total entregado, el 48% de las tierras se entregó al 76 % de quienes recibieron la tierra y que el 52 % de
la tierra se entregó a sólo el 24% de los beneficiarios de este proceso.
Situación que se agrava, si se considera que la mayor parte de la tierra entregada a los campesinos fue en el occidente del país, que
tiene la característica de no ser tierra de la mejor calidad, mientras que relativamente pocas personas estaban recibiendo, en muchos
casos de manera ¡legal o bajo sistemas prebendales, grandes cantidades de tierra.
Esta situación de inequidad se agudizó al influjo del creciente proceso de minifundización de la propiedad en el occidente del país,
que acentuaba la inequidad en el acceso del recurso tierra, agravando las condiciones de pobreza en la economía campesina, que se
veía obligada a emigrar, originalmente hacia zonas del oriente, donde se asentaron de manera espontánea o finalmente a los cordones
periféricos de las ciudades, incrementando la marginalidad y la pobreza, dada la escasa dinamicidad de las economías urbanas, que,
al no poder incorporar a esa nueva mano de obra en el régimen formal, la condenaban a la informalidad, con las secuelas negativas
de esta situación.
2.2. Seguridad jurídica
Otorgar seguridad jurídica a los poseedores de la tierra, como otro elemento central de la nueva política agraria, destinada a sentar
las bases para la modernización del sector agrario nacional a través de permitir las inversiones de largo plazo, la innovación
tecnológica, la posibilidad de utilizar la tierra como garantía para permitir el acceso al crédito y como el inevitable acto
administrativo de respeto a la fe del Estado.
No fue casual que se considerara la seguridad jurídica como un elemento capital en la nueva normativa agraria del país. Se
considera que alrededor del 60% de las tierras tituladas en el periodo 53-92 tienen algún vicio formal en su otorgación, los derechos
se encontraban sobrepuestos en un mismo predio o superpuestos a zonas otorgadas bajo otros regímenes, ejemplo forestal o minero;
lo que no refleja otra cosa que el alto grado de ¡nesciencia con que trabajaron el Consejo de Reforma Agraria y el Instituto Nacional
de Colonización, en el mejor de los casos y en el peor, la enorme corrupción existente, que permitía la titulación, una y otra vez, de
los mismos predios.
Esta situación originó que en algunas zonas del país se encuentren hasta cinco pisos de titulación para un mismo predio, con la
consiguiente inseguridad jurídica, que permitió formas altamente depredadoras de los recursos naturales, puesto que al no existir
ninguna garantía de derecho, se buscó la mayor rentabilidad en el menor tiempo posible.
2.3 Uso sostenible del recurso tierra
Garantizar el uso sostenible del recurso tierra, en el marco de la políticas de desarrollo sostenible que buscan aprovechar
racionalmente los recursos naturales renovables del país, contribuyendo a la generación de riqueza, al mismo tiempo que
protegiendo el patrimonio nacional para las generaciones futuras.
Representa también el esfuerzo consciente de la sociedad y el Estado boliviano, por impedir que continúe la espantosa y sistemática
depredación y degradación de los recursos naturales renovables, incorporando modernos conceptos y técnicas de gestión y uso de
estos recursos.
En este acápite, la Ley 1715 realiza un esfuerzo particularmente importante para lograr garantizar que se cumpla la nueva normativa
ambienta vigente en el país y esto no es casual: cerca al 41 % del territorio nacional se encuentra sufriendo procesos de degradación,
en algunos casos muy severos, que ya no sólo significan que importantes extensiones del territorio nacional dejan de ser aptas para la
producción, sino que algunas de ser aptos para la vida misma.
Esta situación, que es el resultado de la fragilidad de los ecosistemas en significativas porciones del país, se agudiza por la
intervención antrópica, que sobre la base del uso inapropiado de los recursos, de su sobreexplotación, genera la destrucción de la base
productiva del país, la pérdida de capacidad productiva de las tierras, el decremento de los rendimientos agropecuarios y forestales, la
pérdida de la riqueza de biodiversidad y consecuentemente el mayor empobrecimiento de la población rural, estableciendo un círculo
vicioso de pobreza - degradación - más pobreza - más degradación.
2.4 Nueva institucionalidad
Recrear un marco institucional, que garantizara la transparencia del proceso agrario, permitiera la asignación eficiente de los
recursos disponibles y sobre la base de la clara separación de funciones incompatibles y de evitar el conflicto de intereses, permitiera
la participación de la sociedad civil en el proceso de toma de decisiones en materia agraria.
-
El marco normativo se encuentra bajo la responsabilidad del Ministerio de Desarrollo Sostenible.
-
Se crea la Comisión Agraria Nacional y las Departamentales, como la instancia de concertación entre el sector público y el
privado, con la principal atribución de evaluar el proceso agrario y controlar las políticas de distribución de tierras.
-
Se crea la Superintendencia Agraria con el objetivo de regular el uso sostenible de la tierra y velar por el adecuado
cumplimiento de la normativa agraria.
-
Se crea la Judicatura agraria, como órgano jurisdiccional en el marco del poder judicial, para la resolución de conflictos
entre privados.
-
Se crea el Instituto Nacional de Reforma Agraria como órgano técnico- ejecutivo de las políticas agrarias establecidas por
el Servicio Nacional de Reforma Agraria.
Esta separación de funciones constituye uno de los elementos centrales de la Ley, puesto que constituye la garantía de que no se
repetirán las nocivas prácticas del pasado, ya que el respeto de la fe del Estado es la condición básica para la seguridad jurídica.
Adicionalmente, la Ley 1715 establece una clara conceptualización de las tareas que deben realizar cada una de las instancias:
3-.
-
Define los conceptos de Función Social y Función Económica Social, esenciales para mantener el derecho propietario a la
vez que incorpora las variables ambientales que permitan el uso sostenible del recurso tierra.
-
Establece el procedimiento destinado a la regularización del derecho propietario, a través del saneamiento.
-
Clasifica la propiedad agraria, reconociendo el derecho de los pueblos indígenas al acceso a la tierra en cantidad suficiente
para recrear su hábitat.
-
Establece las modalidades de distribución de tierras, reconociendo la dotación gratuita para las comunidades indígenas,
originarias y campesinas.
-
Establece los mecanismos de redistribución de tierras, a través de la reversión y la expropiación .
EVALUACIÓN DEL DESARROLLO Y LA APLICACIÓN DE LEY INRA
Realizar una evaluación del proceso y aplicación de la Ley 1715 no es tarea fácil, ya que cualquier consideración debe
necesariamente encontrarse adecuadamente contextualizada, sin embargo, los resultados que hoy podemos señalar son
preocupantes. A fin de contar con algunos elementos objetivos sobre esta afirmación, me permito presentar algunos datos, agrupados en tres grandes
campos:
3.1 Políticas de acceso y distribución
-
En este tema el principal problema que se confronta es que la Comisión Agraria Nacional y las Comisiones Agrarias Departamentales,
que cuentan con una amplia representación de los sectores sociales, no están cumpliendo adecuadamente el rol que la Ley les asigna,
como la instancia que define las políticas de distribución y redistribución de tierras. Esta ausencia de políticas claras es un elemento
central a la hora de evaluar el por qué no se ha materializado una política distributiva.
-
Otro tema importante se relaciona con la ausencia de políticas de Estado, que de manera instrumental puedan operativizar la preferencia
explícita de la Ley, por la dotación en el marco de un amplio proceso distributivo y redistributivo de la tierra.
-
Dada la extrema lentitud en el proceso de saneamiento, las dificultades para establecer la existencia de tierras fiscales, los programas de
asentamientos humanos apenas se han iniciado y con carácter experimenta¡, con lo que uno de los más importantes elementos de la Ley,
cual es el de permitir el acceso a la tierra a quien no la tiene o la posee insuficientemente, no se está cumpliendo.
3.2
-
Tampoco se ha logrado poner en marcha el proceso de reversión y expropiación de tierras de manera masiva, que permita recuperar para
dominio del Estado tierras que fueron abandonadas o adquiridas ilegalmente y que permitirían nuevos procesos de distribución y
redistribución.
-
Los procesos judiciales, iniciados tanto por el INRA como por la Superintendencia Agraria para recuperar tierras fiscales ilegalmente
adquiridas, se encuentran empantanadas en los juzgados civiles y penales, víctimas de la retardación de justicia y de la chicana a la que
en muchos casos se prestan las autoridades jurisdiccionales. El resultado de estas acciones es que no se cuenta con tierras que podrían
ser distribuidas de manera inmediata, ya que no requieren de procesos de saneamiento.
Saneamiento y seguridad jurídica de la tierra
-
Se asumieron compromisos en sentido de titular Tierras Comunitarias de Origen, tanto a los pueblos indígenas del oriente boliviano
como a las comunidades originarias de occidente y, sin embargo, el proceso avanza con extrema lentitud, lo que alienta la invasión de
las tierras lnmovilizadas y genera mayores conflictos por la propiedad de esa tierras.
-
Se ha contratado a varias empresas internacionales para que realicen masivos programas de saneamiento catastral. A pesar de que en
algunos casos se están acabando los recursos previstos para estos trabajos, los resultados son pobrísimos en relación a las expectativas
originales. En todos los casos, se han achicado a las áreas originalmente comprometidas, la titulación aún no ha concluido, las pericias
de campo, cuando no han tenido problemas, están quedando desactualizadas.
-
Las solicitudes de saneamiento a pedido de parte, que a costa de los propietarios, constituía un mecanismo destinado a facilitar la
regularización del derecho propietario otorgando seguridad jurídica, se ha estancado en los escritorios de la burocracia del INRA con el
lamentable efecto no sólo de la pérdida de confianza del solicitante, sino con su exposición a la inseguridad y la posible extorsión por
parte de servidores públicos, que en la indefinición procedimental encuentran el adecuado escenario para incurrir en flagrantes
ilegalidades.
3.3 Sostenibilidad en el uso de los recursos naturales renovables
-
En el ámbito del uso sostenible de los recursos naturales se observa una gran lentitud en la aplicación de normativa existente y, sobre
todo, falta de instrumentos coercitivos para hacer cumplir con las disposiciones ambientales.
-
Los temas de clasificación de tierras, así como las normas de uso de la tierra, están poco desarrollados. Sólo dos de los
nueve departamentos cuentan con planes de uso de suelo.
- Existe un creciente conflicto entre los regímenes agrario, forestal y minero, por lo cual se necesita formular políticas claras
que den seguridad para las inversiones.
Adicionalmente, se han cometido graves errores en la administración del régimen agrario de la nación Un ejemplo claro de esto es el
convenio de la marcha de Montero, que a través del D.S. 25848 ha perdido que se considere colonizador beneficiario del valor
concesional fijado por decreto de Bs.10 centavos por hectárea a propietarios de por ejemplo tres hectáreas de tierra en Tiquipaya,
pagando 30 centavos de boliviano por un tierra que fácilmente vale 900.000 dólares.
Si bien hemos demandado como Superintendencia la modificación de esta norma, que viola el espíritu de la ley y constituye un
flagrante atentado contra el erario nacional, aún no hemos logrado nada y lo que es peor ninguna de las organizaciones sociales ha
planteado siquiera el tema.
Como ese se han cometido varios errores en la reglamentación secundaria que deben ser adecuadamente reconsiderados, ya que el
futuro del proceso agrario pasa en mucho por la solución de estos problemas.
3.4 Falta de respuestas a temas cruciales: Minifundio, desarrollo productivo e innovación tecnológica
Este es seguramente el tema más complicado hacia el futuro, ya que en varios casos las respuestas son todavía inexistentes, y eso
significa que, así existiera la voluntad política para resolver estos problemas, no tenemos las respuestas y en muchos casos ni siquiera
se ha iniciado la discusión de posibles alternativas.
Este es el caso del minifundio, que en la ley ha quedado abierto a posterior debate y reglamentación y que lamentablemente no ha
avanzado exitosamente, excepto por esfuerzos muy destacados de algunas organizaciones y personas, que sin embargo no han logrado
insertar la temática de manera orgánica en las instancias competentes para la resolución del tema. De todas maneras, la Ley da la
posibilidad de resolver estos problemas en el marco del reordenamiento de la propiedad agraria que se realiza vía saneamiento y
catastro.
Tampoco existe una política de Estado sobre temas tan importantes como los usos posibles de tierra, el área de extensión
y el ritmo de crecimiento de la frontera agropecuaria del país y la consiguiente conversión de tierras.
Recién estamos iniciando la exploración de las alternativas tecnológicas que permitan establecer sistemas de producción
ambientalmente sostenibles y económicamente rentables, que permitan efectivamente elevar el nivel y la calidad de vida
de los habitantes rurales, así como garantizar una producción capaz de constituir la base de una verdadera estrategia de
seguridad alimentarla y la necesidad de impulsar y garantizar los mercados externos que hemos logrado conquistar y los
nuevos mercados que debemos abrir, a fin de obtener las divisas que tanto necesita este país.
Finalmente, a modo de resumen, debemos señalar que, si bien es evidente que se han logrado avances en varias áreas del
proceso, no es menos evidente que el éxito del proceso sólo se encuentra en la titulación y por lo tanto el objetivo no se ha
alcanzado.
3.
A MODO DE CONCLUSIONES
La primera conclusión que quisiera anotar es la siguiente: La Ley 1715 representa un avance conceptual e instrumental,
positivo y capaz de constituir la base del relanzamiento del proceso agrario nacional, al expresar los consensos posibles
de la sociedad boliviana.
La Ley INRA representa un salto cualitativo en el país al reconocer el derecho de los pueblos indígenas y originarios
de acceder a la tierra, no sólo para lograr su sustento, sino para recrear su hábitat y su cultura, preservando la diversidad,
la multietnicidad y la pluriculturalidad, que enriquece a la sociedad boliviana. Asimismo, reconoce la inequidad
existente y otorga derecho preferente al campesino para recibir gratuitamente la tierra en dotación.
Asimismo, reconoce el derecho y la necesidad de promover el desarrollo del sector productivo agropecuario,
otorgándole seguridad jurídica, reglas de juego claras, base indispensable para garantizar y asegurar inversiones de más
de 1.000 millones de dólares que han colocado al sector agropecuario nacional como el primer exportador de productos
no tradicionales y por lo tanto generador de divisas.
La segunda conclusión tiene que ver con el desarrollo mismo del proceso de aplicación de la ley. En este caso, ya no
podemos ser tan optimistas, objetivamente podemos constatar que el proceso está sufriendo retrasos que no sólo ponen en riesgo
el cumplimiento de las metas trazadas sino que pueden deslegitimar la propia Ley.
Tampoco se puede ignorar que existen vacíos importantes tanto en la normatividad secundaria, como en la puesta en vigencia de
los sistemas previstos por la ley. Estos vacíos incluso tiene relación con la considerable demora en concluir los procesos de
institucionalización que se deben llevar adelante en todos los órganos del sistema.
De hecho, aún existen algunos directores departamentales interinos, haciéndoles vulnerables a presiones externas, falta nombrar a
varios jueces agrarios y recién se ha nombrado al Superintendente General del SIRENARE.
Sin embargo, el principal tema a resolver en este caso tiene que ver con que a mi juicio es el principal problema que enfrenta el
proceso agrario y la propia ley, y es la falta de voluntad política para priorizar adecuadamente el tema agrario en las políticas
públicas.
Es éste y no otro el problema más grave que debemos resolver y que ha permitido que se ponga en cuestión la propia vigencia de
la ley.
Para concluir, un elemento que no debemos olvidar se refiere a que el proceso de aprobación de la ley fue altamente conflictivo,
como resultado de las diferentes percepciones e intereses existentes entre los distintos actores involucrados en la temática. No fue
casual que el proceso de discusión de la Ley demandara cuatro años y fuera la fuente de un sin fin de diálogos, discusiones y
enfrentamientos.
Sin embargo, quiero destacar que, hoy a cuatro años de la promulgación de la Ley, la inmensa mayoría de los actores está
demandando el cumplimiento de la Ley. Esto no es casual, la ley refleja los equilibrios en el tema, de manera tal que nadie se
encuentra totalmente satisfecho pero nadie se siente inaceptablemente perjudicado por la Ley. Por lo que la Ley 1715 es un buen y
adecuado punto de partida para el relanzamiento del proceso agrario nacional.
Por lo tanto, no corresponde la sacralización de la ley, pero tampoco su satanización, que no son sino manifestaciones de visiones
altamente ideologizadas. Estas bien pueden ser legítimas, pero no contribuyen a solucionar los problemas que de por sí son
complicados y que tienen el problema de ignorar los datos objetivos de la realidad para sustituirlos portal vez: Nada.
REFLEXIONES
SOBRE LA LEY INRA
Hernán Zeballos H., Ph.D.
Superintendente General SIRENARE
INTRODUCCIÓN
La Ley INRA tiene que estudiarse como parte de la Reforma Agraria que arrancó con el Decreto Ley 1953, por un hecho muy
sencillo, se hereda una situación de distribución de la tierra que la nueva Ley intenta profundizar o corregir.
Debido a que el país empieza a integrarse mediante carreteras de una manera más completa, y al hecho de que se desarrolla una
agricultura
comercial, las exportaciones de madera tienen un mercado amplio, las tierras se valorizan rápidamente y por tanto el
interés por arrebatarle la propiedad a la nación se acentúa.
ASPECTOS CENTRALES DE LA LEY 1715
Los objetivos expresos de la Reforma Agraria de 1953 eran:
“Proporcionar tierra labrantía a los campesinos que no la poseen, o que la poseen muy escasa”
“Restituir a las comunidades indígenas las tierras que les fueron usurpadas”.
“Liberar a los trabajadores campesinos de su condición de siervos, proscribiendo los servicios u obligaciones personales gratuitas”
Como todos los presentes aquí saben, con excepción del tercer objetivo, que parece haberse cumplido a plenitud, en los otros hay
temas pendientes.
En cuanto al primer objetivo, Bolivia hizo un avance notable de entrega de tierras a los campesinos, generando un proceso de paz
social por unos 40 años. En cuanto al segundo, se ha avanzado bastante y en la actualidad se nos está yendo de la mano, tal como las
cifras que expondré más adelante así lo demuestran.
En cuanto a la nueva Ley 1715, su Artículo 18 le otorga al Instituto Nacional de Reforma Agraria las siguientes atribuciones:
1.
Dirigir, coordinar y ejecutar políticas, planes y programas de distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras,
priorizando a los pueblos y comunidades indígenas, campesinos y originarias que no las posean suficientemente, de
acuerdo a la capacidad de uso mayor de la tierra.
2.
Proponer, dirigir, coordinar y ejecutar las políticas y los programas de asentamientos humanos comunitarios, con
pobladores nacionales.
3.
Emitir y distribuir títulos en nombre de la autoridad máxima del Servicio Nacional de Reforma Agraria sobre tierras
fiscales, incluyendo las expropiadas o revertidas al dominio de la Nación, tomando en cuenta la vocación de uso de suelo
establecido en normas legales correspondientes.
4.
Determinar la ubicación y extensión de las tierras fiscales disponibles, de las tierras comunitarias de origen, de las áreas
clasificadas por normas legales y de la propiedad agrarias en general.
5.
Expropiar fundos agrarios, de oficio por la causal de reagrupamiento y redistribución, o a denuncias de la
Superintendencia Agraria, por incumplimiento de la función económica - social, en los términos establecidos en esta Ley.
6.
Determinar y aprobar las áreas y superficies a distribuir por dotación o adjudicación de tierras, de acuerdo a la capacidad
de uso mayor de la tierra y a las necesidades socioeconómicas del país, previo dictamen de las comisiones agrarias
departamentales.
7.
Actualizar y mantener un registro sobre tierras distribuidas, sus beneficiarios y a la disponibilidad de tierras fiscales. Esta
información tendrá carácter público.
8.
Certificar derechos existentes en tierras fiscales destinadas a la conservación, investigación, ecoturismo y
aprovechamiento forestal.
A su vez, el Artículo 26 de la Ley INRA le confiere las siguientes atribuciones a la Superintendencia Agraria:
Otorgar concesiones de tierras fiscales para la conversación y protección de la biodiversidad, investigación y
ecoturismo, previa certificación del Instituto Nacional de Reforma Agraria acerca de los derechos de
propiedad existentes en las áreas de concesión; modificarlas, revocarlas, caducarlas y fijar patentes por este
concepto.
El Artículo 43 establece que las tierras fiscales serán dotadas y adjudicadas de acuerdo a su vocación de uso, sujetándose a las
siguientes preferencias:
1.
La dotación será preferente a favor de quienes residen en el lugar.
2.
La dotación tendrá preferencia frente a la adjudicación de distribución, reagrupamiento y redistribución de tierras y las
posibilidades del Instituto Nacional de Reforma Agraria, y
3.
La dotación será preferente a favor de pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias sin tierra o de
aquéllas que las posean insuficientemente.
El Artículo 45, en relación a Trámites Nuevos, establece:
I.
En tanto dure el proceso de saneamiento en cada área, únicamente se admitirán y tramitarán solicitudes de dotación de tierra
comunitarias de origen.
II.
Concluido el proceso de saneamiento y declarada saneada el área, las tierras disponibles podrán ser dotadas o
adjudicadas.
Teniendo en mente los problemas de minifundio y parvifundio, el Artículo 48 establece que la propiedad agraria bajo ningún título podrá dividirse
en superficies menores a las establecidas para la pequeña propiedad.
Las sucesiones hereditarias se mantendrán bajo régimen de indivisión forzosa. Con excepción del solar campesino, la propiedad agraria tampoco
podrá titularse en superficies menores a la pequeña propiedad.
A Objeto de lograr recuperar una cierta cantidad de tierras, el Artículo 52 establece la causa de reversión, siendo ésta el abandono de la propiedad
agraria por ser perjudicial al interés colectivo.
El cumplimiento de obligaciones tributarlas, relacionadas con el impuesto a la propiedad inmueble agraria, es prueba de que la tierra no ha sido
abandonada.
El incumplimiento de las obligaciones tributarlas referidas en el párrafo anteriror, en el plazo y montos emergentes de la aplicación de esta Ley y
normas tributarias en vigencia, por dos (2) o más gestiones consecutivas, es presunción de abandono de la tierra.
Un poco, con una filosofía de tratar a los campesinos como menores de edad, el Artículo 53 establece que no serán revertidas por abandono el solar
campesino y la pequeña propiedad, las tierras comunitarias de origen ni las comunidades tituladas colectivamente.
Esta excepción se aplica únicamente a las tierras tituladas por el Servicio Nacional de Reforma Agraria o el Instituto Nacional de Colonización
como solar campesino, pequeña propiedad, propiedad comunal o tierra comunitaria de origen y, en ningún caso, a las propiedades tituladas como
medianas o empresas agropecuarias, que hubieran sido divididas por efecto de contratos o sucesión hereditaria.
A objeto de preservar los intereses del Estado, el Artículo 56 establece que :
1. Los acreedores hipotecarlos podrán pagar el impuesto a la propiedad inmueble agraria por cuenta de sus titulares antes de
que se produzca la causal de reversión por abandono de la tierra.
Los acreedores hipotecarlos, a fin de preservar sus derechos, podrán intervenir en los procesos de reversión, ejerciendo los derechos
de sus deudores con base en la acción oblicua prevista en el Artículo 1445 del Código Civil. Al efecto los acreedores hipotecarlos
serán citados por edictos con la resolución que disponga el inicio del procedimiento.
Uno de los aspectos centrales de la nueva ley, se refiere al tema de .saneamiento" de la propiedad Artículo 64, definiéndolo así: 'El
saneamiento es el procedimiento técnico - jurídico transitorio destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria y
se ejecuta de oficio o a pedido de parte".
El saneamiento (Artículo 66) tiene las siguientes finalidades:
1. La titulación de las tierras que se encuentren cumpliendo la función económico - social o función social definidas en el
Artículo 2 de esta ley, por lo menos dos (2) años antes de su publicación, aunque no cuenten con trámites agrarios que
los respalden, siempre y cuando no afecten derechos legalmente adquiridos por terceros, mediante procedimientos de
adjudicación simple o de dotación, según sea el caso;
2.
El catastro legal de la propiedad agraria;
3.
La conciliación de conflictos relacionados con la posesión y propiedad agraria;
4.
La titulación de procesos agrarios en trámite;
5.
La anulación de títulos afectados de vicios de nulidad absoluta;
6.
La convalidación de títulos afectados de vicios de nulidad relativa, siempre y cuando la tierra cumpla la función
económica y social;
7.
La certificación de saneamiento de la propiedad agraria, cuando corresponda.
Como parte de este proceso:
I.
La adjudicación simple se efectuará a valor de mercado de la tierra sin mejoras, fijado por la
Superintendencia Agraria. La adjudicación simple a favor de colonizadores individuales se realizará a
valor concesional, fijado por la Superintendencia Agraria.
II.
La adjudicación simple podrá reconocer para el pago del precio de la tierra, en cuyo caso se aplicará el
interés legal, previsto en el Código Civil.
III.
En el caso de compras al contado se reconocerá un descuento del veinticinco por ciento (25%) del valor de
la tierra fijado por la Superintendencia Agraria.
Por último, se establece que:
I.
El Instituto Nacional de Reforma Agraria certificará los derechos de propiedad agraria existentes en las tierras de uso
forestal y aquéllas destinadas a la conservación de la biodiversidad, investigación y ecoturismo, en el plazo de (60)
sesenta días a partir de presentada la solicitud.
Dicha certificación constituirá requisito indispensable para la otorgación de concesiones de tierras forestales, de conservación de la
biodiversidad, investigación o ecoturismo y para la clasificación de áreas por parte de las entidades competentes.
Uno puede apreciar que la nueva ley plantea todos los mecanismos necesarios para atender, supuestamente, las demandas de todos
aquellos interesados en el recurso tierra, y basado en un aparente principio de equidad establece trato preferencial para aquellos más
pobres.
El objetivo central de estas competencias se refiere justamente a la distribución del recurso tierra, con una pequeña gran dificultad
para el INRA: ya no hay qué distribuir, tal como lo evidencia la casi imposibilidad de encontrar algunos miles de hectáreas, para
atender los procesos migratorios internos de campesinos de la parte andina e interandina hacia el trópico boliviano, como se lo hizo en
el periodo 1953-93, lo cual impide al Instituto cumplir con una de sus funciones.
La situación de asignación del recurso tierra en cifras totales para el país, con las cifras disponibles hasta hoy, es la siguiente:
Para entender mejor la situación, conviene tener presente la forma de distribución por parte de lo que fue el Consejo Nacional de
Reforma Agraria y el I.N.C. que se muestra en los cuadros 1,2 y 3.
Entre 1953 -1993, con la amplia distribución de tierras, claramente no se ha resuelto el problema de pobreza campesina, en la parte
andina del país. Los procesos migratorios internos de las tierras altas a las tierras bajas del país, han contribuido a aliviar la presión
demográfica en la parte andina, pero se llega a un punto, en el que claramente el país está loteado y, sin embargo, hay enorme
insatisfacción en la población rural como lo demuestran los levantamientos de abril y septiembre del 2000.
Resulta a toda luces evidente que nos estamos moviendo, en los últimos 45 años, entre dos extremos: un proceso de entrega de
tierras que ha devenido en minifundio, otro por millones de hectáreas a unos cuantos empresarios y a pobladores, a título de
originarios, bajo condiciones de inalienabilidad e imprescriptibilidad en el derecho de tenencia que impedirán el desarrollo futuro del
país y podrán condenar a sus detentadores a una forma de vida estancada en el tiempo.
De hecho parece que la filosofía implícita es que el país debe continuar siendo un país de nativos que viven de actividades de
recolección, caza y pesca. Esto va a contramano del avance de la humanidad, que justamente después de miles de años de evolución
pasó de la etapa de la recolección a la agricultura, por su mayor productividad.
ALGUNAS CONCLUSIONES
La Reforma Agraria de 1953 complementada o reorientada por la Ley 1715, parece obedecer a lógicas que difieren en varios
aspectos:
La primera está dirigida a superar una agricultura medieval caracterizada por el latifundio.
La segunda, atrapada en la herencia, con un modelo no muy claro entre dos comentes.
Una que busca generar las condiciones para su sector moderno mediante las empresas mediana y agropecuaria, las únicas que
Ingresan en la lógica del mercado, pueden ser transferidas, pignoradas o hipotecadas.
El resto son propiedades 'Inalienables, indivisibles e irreversibles" y, en el caso de las colectivas, inembargables e imprescriptibles.
Lo problemático de esta lógica es que inmoviliza enormes extensiones del territorio que, por tales características de propiedad, no
pueden participar del modelo de mercado, en un mundo que cada vez se globaliza más.
¿Qué hacer? Conviene tener presente que como lo establece la vigente Constitución Política del Estado (1995): 'Las tierras son de
dominio originario de la Nación y corresponde al Estado la distribución, reagrupamiento y redistribución de la propiedad agraria
conforme a las necesidades económico- sociales y de desarrollo rural" (Art. 156 CPE).
Con base en ese principio, corresponde adoptar medidas de política oportunas que tiendan a corregir una situación que tiende a
agravarse. De aquí a poco, el país, pese a su escasa población, parece que deberá solicitar a los países vecinos tierras para satisfacer
las excesivas demandas actualmente presentadas ante el INRA.
El Estado, por intermedio de sus representantes legales, necesita revisar cuidadosamente la política nacional de tierras y, en su
calidad de dueño originario del recurso, necesita reservar los espacios necesarios para el futuro desarrollo del país.
El corregir la inequidad, en todo sentido, parece una necesidad de política de Estado actual.
Las fórmulas de solución pasan o por la decisión política o por la vía tributaria, tal como ha sido el caso de la Ley Forestal, que
corrigió de una manera rápida las excesivas concesiones de hace 10 años atrás.
La metodología de calificación de necesidades espaciales, tanto para empresas como para otros grupos, debería tener en
consideración formas mixtas de aprovechamiento del territorio, que combinen una agricultura que tienda a la modernización, así como
el uso sostenible de la base de recursos naturales renovables.
Sin duda, los planteamientos anteriores son una forma muy simplificada de analizar el problema, pero la necesidad de trabajar sobre
esta matena tiene urgencia nacional.
LA VISION DE UN DIPUTADO
CAMPESINO
Román Loayza
Diputado Nacional
Antes de entrar al tema, quiero introducir la historia misma de los campesinos, de los indígenas, de los colonizadores de este país.
Primeramente, cuando se invadió nuestro territorio, nos despojaron de nuestras tierras, de nuestros territorios. Desde ahí, los dueños
de este país ya no hemos sido más dueños, hemos sido ajenos, hemos sido llamados colonos. Desde ahí nace la situación difícil para
los originarios de este país.
En las luchas de la independencia hemos participado, ejemplos heroicos son Tupac Katari, Bartolina Sisa, Tupac Amaru, Micaela
Baptista -entre otros-; en los siguientes años hemos servido como carne de cañón; nuestros abuelos han participado en las guerras
defendiendo el territorio, pero: ¿qué respuesta consiguieron? Ninguna. Otra vez lo mismo, quizás peor todavía: el pongueaje, y la
mita gratuita y el desalojo de los indígenas originarios continua. Por lo tanto, creo, que esta situación difícil viene desde entonces
hasta ahora.
Después de la Independencia continúan, por los valles, el altiplano, el oriente, las sublevaciones, levantamientos, la huelga de brazos
caídos. Durante el Siglo XX hemos llegado a la Revolución del 9 de abril del 52, donde los indios participamos y después de mucha
presión logramos que el Gobierno promulgue la Ley de Reforma Agraria. La Ley de Reforma Agraria -que en cierta forma era buena
para los originarios de este país-, tampoco fue totalmente positiva, porque las mejores tierras se las entregaron al patrón. Los mismos
propietarios acapararon buenas tierras y las tierras laderas (o huasipungos, que llamamos los indígenas) fueron para los llamados
campesinos.
Actualmente, los hijos de los explotadores de entonces son los terratenientes latifundistas del oriente boliviano como algodoneros,
cañeros, soyeros y ganaderos.
Por lo tanto, creo que es necesario el análisis para ustedes y para el sector quechua, aymara, originario de este país. Porque desde entonces nos
hemos quedado en el minifundio, en el surcofundio y estamos viviendo lo mismo. Quizás peor todavía; porque antes- yo recuerdo cuando la llamada
rosca-, todavía existía una mejor alimentación, ganadería, agropecuaria, etc. No había enfermedades, pero ahora con las enfermedades en los
ganados, y en nuestros productos, ya casi no producimos. Con los desastres naturales de todo cosechamos poco y solamente alcanza para la
manutención de la familia y aún así seguimos manteniendo al país.
Por lo tanto, el indígena, el campesino está viviendo en un momento difícil, Nuestra producción no nos alcanza ni para alimentamos. Por eso es
necesario -,e el gobierno, o los que en este momento se preocupan de los indígenas de este país, tomen conciencia, cambien de actitud y que nos den
todo lo que se puede, con este cambio de actitud podemos cambiar nuestra vida.
Por eso nosotros somos participes en la discusión de esta Ley. Cuando se debatió yo era Ejecutivo Nacional de la Confederación del Sindicato de
Trabajadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB), estaba el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), y el Movimiento Bolivia Libre (MBL)
gobernando el país. Como Vicepresidente Víctor Hugo Cárdenas y como diputado Miguel Urioste y muchos otros, quienes son los actores
principales de la elaboración de la Ley INRA, que fue aprobada sin aceptar la propuesta consensuada por los campesinos, indígenas y colonizadores.
Hemos discutido bastante fuerte, pero en discusión antelada, cuando llamarnos a una marcha de protesta, ya se notaba que no iban a aceptar el
planteamiento de los indígenas de este país. Llegaron a la plaza San Francisco como 50.000 campesinos,, quienes colmaron esa plaza principal y ahí
con mucha firmeza hicieron un juramento, nuestros hermanos campesinos, indígenas y colonizadores: defender, cuidar y administrar nuestro
territorio. Por eso, en el valle y en el altiplano están cumpliendo este compromiso.
Después del juramento entramos en diálogo con el gobierno. Inclusive visitamos por primera vez la Cámara de Diputados para
suplicar a los parlamentarios de la oposición como también del oficialismo, solicitando su apoyo a la propuesta campesina indígena
colonizadora, sin embargo, no lo conseguimos.
Por eso, cuando se acabó la marcha y se aprobó la Ley, nuestros compañeros nos preguntaron: “¿qué cosa ahora han conseguido
ustedes?". Entonces, respondimos que evidentemente no conseguimos nada, pero sí conseguimos más conciencia de las bases. Así
respondía yo a los campesinos, como también a la prensa.
Para nosotros, esta Ley INRA no es buena, no nos va a solucionar nada a los campesinos del altiplano y valles. Ahora no hay
ningún saneamiento en los valles ni en el altiplano. No queremos el saneamiento porque tenemos títulos desde nuestros abuelos.
Evidentemente -como señaló algún expositor- esos títulos se han distribuido mediante herencias y actualmente estamos en el
minifundio. Otro tema que agrava nuestra difícil situación.
Nuestros hermanos indígenas del oriente han aceptado esta ley, porque a ellos no les llegó la Reforma Agraria. Porque con la Ley
INRA recién les llega la Reforma Agraria, ellos querían beneficiarse, aunque existen comentarios que dicen todo lo contrario, que
tampoco se están beneficiando como se debe. Creo incluso, que se está disminuyendo en el trámite su extensión de terrenos. Igual los
colonizadores esperaban algo que solucione sus demandas, pero igual no han habido soluciones. Además, uno de los expositores dijo
que para dotación de tierras no hay terrenos en este país. En un debate un ingeniero señaló que no existe tierra para distribuir y que
todo está en manos de los grandes terratenientes; todo está ocupado. Entonces, ¿qué tierras nos van a dotar a los campesinos
minifundistas?
Nos preguntamos en una ocasión, en otro seminario, junto con otras autoridades qué tierras nos van a distribuir. Ellos nos dijeron:
'no hay tierras...'. Entonces, ¿de qué tierras estamos hablando para la dotación, si no existen?
Con el saneamiento, quieren conseguir tierras de nosotros mismos, de nuestros hermanos colonizadores o de los hermanos indígenas
del oriente boliviano no para dotarnos sino para adjudicamos. No tenemos ninguna seguridad de dotación porque sólo dicen
'dotación', pero no hay tierras. No hay seguridad, pero adjudicación podría haber. Es más, en la Ley indican que hay adjudicación con
más preferencia. ¿Y en la adjudicación quién participa? El campesino, el indígena, el aymara, el quechua no participa porque no tiene
plata. Entonces, ¿quién va a participar? Va a participar el empresario privado, el que tiene plata.
Por lo tanto, con esta ley no tenemos casi ninguna esperanza nosotros los del valle y del altiplano. Es por eso que vamos a seguir
luchando hasta lograr una solución y conseguir tierras en nuestro país.
Para nosotros, para los del valle, y el altiplano, el saneamiento es negativo. Por ejemplo, saneamiento CAT-SAN. CAT-SAN para
nosotros quiere decir catastro y catastro, ¿qué es? A nuestro entender es registro de tierras, computarización de tierras, conocimiento
de nuestros territorios de las comunidades, donde hay terrenos vacantes, uso común, ayaconas, o pastizales. Para que después nos
impongan catastro rural, porque hasta ahora el campesino minifundista no paga ningún impuesto.
Pero dentro de la Ley de Participación Popular, en el Artículo 14, clararnente dice en su inciso e) y f) Catastro Rural. Hasta el
momento tampoco estamos pagando, pero el Poder Ejecutivo puede sacar un decreto y automáticamente ahí nosotros pagaríamos este
catastro rural y esto para nosotros es más peligroso que el impuesto porque, una vez que están registradas nuestras tierras, nuestro
territorio en el registro del Estado, ¿el campesino qué cantidad de tierra tiene con riego?, ¿qué cantidad de tierra temporal?, ¿qué
cantidad de tierras vacantes? Todo esto para tener que pagar el catastro.
Además, también el catastro podría ser cotizado en dólares. Entonces, el campesino cuando no tenga plata para pagar se va a
endeudar. Un, dos, tres años acumulándose el catastro. Luego ahí nos dirán: "Tú debes del catastro rural tanta suma y ahora tienes
que pagar o abandonar tu tierra". Ahí incluso podría haber el desalojo disimulado a los originarios de este país y eso estamos viendo.
¿Por qué? Porque el 21060, el modelo neoliberal así nos dice: 'los pobres cada vez más pobres; los ricos cada vez más ricos.' A ese
nivel nosotros estamos analizando. Por ejemplo, antes de esta Ley INRA, antes del Decreto 21060, solamente nos regíamos a la Ley
de Reforma Agraria. Esa ley nos decía: que vamos a hacer con nuestras aguas; qué vamos a hacer con nuestros bosques; qué vamos a
hacer con nuestros recursos naturales. Pero ahora hay unas siete leyes que nos está imponiendo el modelo neoliberal, por ejemplo la
Ley INRA, la Ley Forestal, la Ley del Medio Ambiente, el Código de Minería ya están aprobados.
Entonces, faltan para su aprobación la Ley de Biodiversidad, la Ley del Recurso Aguas y Uso de Suelos. Si estas tres leyes se
aprueban, a través de concesiones, a través de adjudicaciones, a través de las Superintendencias, nos quieren convertir a los
campesinos, a los aymaras, a los quechuas, a los tupis guaranis en jornaleros eventuales. Ante esta situación, nosotros estamos
analizando cómo defendernos.
Ya hemos tenido casos. Estaban comenzando a sanear en la Provincia Ayopaya (en uno de los sectores), pero después de comenzar
el saneamiento, el subprefecto mandó a llamar a los ex-patrones, a sus hijos, para dar parte de tierras a esos ex-patrones. Ahí los
compañeros campesinos han reaccionado contra los patrones y contra el subprefecto, firmaron un acta en la que se desaprobaba la
participación de patrones y del subprefecto. Por esta razón nuestros compañeros ya tienen desconfianza casi total de hacer el
saneamiento, tanto en el valle como en el altiplano.
Además, por ejemplo, en esas tierras ¿qué tenemos?: cerros, más que nada cerros pelados; tienen todavía sus recursos naturales:
piedra de yeso, piedra de cemento. Después en los ríos tienen la arena, las piedras. Tenemos temor que todo esto corra peligro y
pueda ser concesionario en forma privada. Entonces, cuando ocurra aquello, el campesino, el originario de ese lugar ya no tendrá
derecho a concesionarse. Eso también está pasando actualmente en el territorio de Tapacarí; esas piedras de cemento se han
concesionario en forma privada y nuestros hermanos campesinos en este momento están como cargadores al servicio del volquetero y
recibiendo a cambio sólo un jornal.
Por todo ello, los del altiplano y valles no estamos de acuerdo con esta Ley INRA.
Después tenemos también una demanda de inconstitucionalidad por inaplicabilidad y esta demanda está en la Corte de Justicia de
Sucre, quizás detenida, porque hasta podemos decir que para nosotros no hay justicia. Aquí están claramente los artículos de esta
demanda. Por ejemplo, el artículo 41 indica que la: 'clasificación de extensión de propiedad agraria; las características y la extensión
de la propiedad agraria serán objeto de reglamentación especial”.
Una reglamentación no puede modificar una Ley. Con esto se corre el riesgo que arbitrariamente las autoridades puedan modificar a
gusto las extensiones de las tierras llevando a nuestro país y sobre todo a los campesinos a una inestabilidad sobre la tenencia de
sus tierras; esto según el artículo 167 de la Constitución Política del Estado, que no reconoce el latifundio. Así, hay varios artículos
que nos favorecen, pero los gobiernos no toman en cuenta la necesidad del campesino indígena colonizador.
Además, nosotros hemos planteado dentro de esta Ley que las tierras que no están cumpliendo la función económica social deban
ser revertidas al Estado y el Estado debe dotarlas a los campesinos. Sin embargo, eso tampoco se ha aceptado, por eso en este
momento ustedes saben los Sin Tierra se están organizando para tomar a la fuerza las tierras que no están cumpliendo la función
económica social.
A eso vamos a llegar. Por eso es necesario que esta ley sea modificada o haya alguna otra propuesta. Felipe Quispe tiene una
propuesta: la 'Ley Indio'. Podemos ver todo eso porque las mayorías nacionales de este país no podemos sufrir. Tiene que haber
solución y, cuando hay solución, yo creo que para nadie es negativo. Pienso que a este nivel tenemos que discutir.
Además de eso, los ganaderos platean también que 25 hectáreas se necesitan para criar una cabeza de ganado. ¿Qué están diciendo
con eso? Abarcar la mayor extensión de terrenos y para los indígenas no restar nada de tierra. Por eso creo que estamos hablando al
aire cuando decimos 'dotación'. Son todavía muchas cosas que falta aclarar, incluso una propuesta de cómo recuperar las tierras
depredadas en el altiplano y valles, fruto de la Reforma Agraria, pero por falta de tiempo dejamos este tema para otro momento.
LA LEY INRA,
CUATRO AÑOS DESPUES
Wigberto Rivero
Ministro de Asuntos Indígenas
y Pueblos Originarios
La Ley de 1953, que fue fruto de un proceso social y político importante en la historia de Bolivia, tuvo su impacto principalmente en
el derecho a la tierra y los derechos políticos que se daban en ese contexto. Sin embargo, esa Ley, que en su momento tuvo su
impacto y sus resultados, tuvo limitaciones que desde la perspectiva actual podemos criticar.
La primera cosa: era un enfoque integracionista y reduccionista del tema de tierra a lo que era expresamente la producción
agropecuaria. Esto ocasionó que la aplicación de esa medida importante tenga sus altibajos, particularmente en el oriente. La Ley del
53 emergía y consolidaba una visión andina de lo que era el tema de la propiedad agraria, de la participación social y del
aprovechamiento y la productividad. La Ley del 53 tenía un sello andino.
Además, tenía en este espíritu integrador una limitación trascendente. Desconocía el carácter multiétnico y pluricultural del país;
privilegiaba el aspecto productivo articulado en estructuras como el sindicato, la cooperativa, e inviabilizaba la participación de esa
Bolivia profunda expresada en los ayllus, en las marcas, en los suyos, en las autoridades tradicionales. Es decir, era una Ley que
intentaba ser moderna destruyendo todo el patrimonio cultural, político y social de esta bolivianidad expresada en diferentes rostros y
lenguas.
Desconocía este carácter multiétriico, pero además carecía de instrumentalización para poder consolidar derechos y de ahí surgieron
las tergiversaciones y las malas interpretaciones que expresaba una administración de tierra, como ya se comentó por anteriores
panelistas, centralizada, presidencias donde había un factor de poder que dirimía derechos, los conculcaba, los corregía los quitaba.
Pero ese era un escenario de la Bolivia que emergía de la revolución del 52, dirigida en diferentes ámbitos. Los siguientes años de
su aplicación nos muestran los efectos directos e indirectos de esa medida, en unos casos positivos y en otros casos negativos y de ahí
que surge la necesidad de discutir y formular una nueva Ley de Reforma Agraria. Una nueva Ley de Reforma Agraria que en función
al sentimiento, a la experiencia, a la praxis del pueblo boliviano y de los sectores involucrados al tema tierra debería darse dentro de
un enfoque de integridad y de participación, de posicionamiento de nuevos temas y de actores emergentes, de ahí la necesidad de que
el tema de la tierra se lo transversalice con el tema de los derechos de los pueblos indígenas y originarios.
De ahí la necesidad de articular todo un enfoque de sostenibilidad de los recursos naturales y garantizar el medio ambiente y el
aprovechamiento de los recursos. Surge, también, dentro de un contexto político económico cruzado por la globalización, por la
mercantilización, por los factores de mercado. Pero, ante todo, surge la necesidad ante una crisis institucional del anterior CNRA, ese
CNRA, que desde luego, generó todo un problema. Entre otros estaba el de la superposición; de comparación de dificultades de
acceso al derecho y el tema de corrupción institucionalizada en la otorgación de derechos sobre la tierra.
Entonces, todo ello con la necesidad imperiosa de la modernización del Estado para generar un tratamiento agrario moderno,
eficiente, oportuno y transparente. Eso motivó que el año 92 se intervenga el Consejo Nacional de Reforma Agraria (CNRA) y el
Instituto Nacional de Colonización (INC) con las justificaciones, impactos precisos de ese momento en un escenario contextualizado
de denuncias de corrupción.
Se hacía y se daba la necesidad imperiosa de que como bolivianos forrnulemos una nueva ley que abarque, que contemple y que
responda a esa demanda que se daba en los diferentes sectores del país. Y esto se hace con un inicial esfuerzo de concertar y digo
'inicial' porque se hicieron los esfuerzos necesarios para concertar. Ahí concurrieron los indígenas, los campesinos, los colonizadores,
el sector productivo y las instancias o la intelectualidad vinculada a este tema.
Se hicieron los primeros esfuerzos de consenso, que desde luego ya los conocemos. En la recta final tuvo dificultades
cuando el sector campesino y colonizador no participó en las últimas definiciones de lo que fue la Ley INRA. Pero esta
nueva Ley o este esfuerzo de concertar, y esto es importante que lo recalquemos, fue inspirado por una interpelación que
surgía de la Bolivia de tierras bajas, principalmente del Oriente.
Las movilizaciones indígenas, las demandas indígenas, sistematizadas y articuladas en esa visión de la Bolivia multiétnica
demandaban una nueva ley y un enfoque y tratamiento coherente en función a sus derechos. Además, en todo lo que
significó la conquista o los avances de la Ley INRA, estuvo el sello principalmente de las organizaciones indígenas del
Oriente. En ello hay que recalcar que lo que vinculó al tema de los derechos sobre tierras comunitarias de origen tuvo su
antecedente en medidas administrativas del ex Presidente Jaime Paz Zamora, cuando reconoció territorios indígenas.
Si nosotros vemos los alcances que se daban a esos territorios indígenas a través de decretos supremos, son igual o más
quizás de los alcances que da la actual Ley INRA a las tierras comunitarias de origen. Incluso se daba en un escenario de
reformas del Estado, y principalmente las reformas que se habían hecho a la Constitución Política del Estado, donde -quiero
recordarles que en la Ley de Necesidad de Reformas a la Constitución, aprobada en la gestión de Jaime Paz Zamora- se
incluía el concepto de territorio indígena.
Éste era entendido como un derecho autogestionario de los pueblos indígenas que concurrían con el Estado. Es decir, era
un derecho de propiedad y concurrente con el Estado. Diferentes factores hicieron que ese término de territorio sea
cambiado por Tierras Comunitarias de Origen, asumiendo y recogiendo los alcances que aquello implicaba.
La Ley INRA tiene su mérito por su enfoque integral de los recursos. No solamente el tema tierra, sino los recursos
naturales renovables, que hacen de ella un hábitat, un espacio de gestión. De ahí que cuando se ejecuta el derecho de
propiedad se contemplan aspectos vinculados no solamente con la gestión del sujeto de desarrollo, sino también con la
gestión de la naturaleza sobre el desarrollo sostenible.
Ese es un valor importante introducido en la Ley INRA. Además, hace un esfuerzo de transparentar la institucionalidad y
de ahí la división de poderes entre los órganos administrativos, los órganos regulatorios, el órgano jurisdiccional para tratar
de manera integrada el tema de la propiedad, el uso de la tierra.
Vemos también que la Ley INRA hace el esfuerzo de introducir los aspectos de tecnificación para garantizar la seguridad
jurídica; plantea la necesidad de utilizar la tecnología moderna para evitar los problemas que heredamos cuando se
aplicaban las titulaciones mediante la Ley Agraria del 53.
Quiero decir que la Ley INRA, y más allá de los roles que hemos jugado personas, instituciones o gobiernos en su
conjunto, es un aporte importante y un esfuerzo importante para modernizar el tema del tratamiento de la tierra, la
seguridad jurídica y la gestión de los recursos.
Sin embargo, como todo, tiene luces y sombras. Decía el Doctor Teodovich: 'el sol amanece y sale para todos'; pero
también se esconde y oscurece para todos y es por ello que quiero decir que la Ley INRA tiene limitaciones. Más allá de
que se debe o no se debe cambiar, modificar, si es muy corto el tiempo, es algo que debemos tomar muy en cuenta.
La primera observación es que la Ley INRA no cuantificó la magnitud de la reforma. Eso en aspectos de tiempo, en
aspectos de instrumentalización técnica y en aspectos de recursos humanos y financieros.
La Ley INRA prevé, en sus disposiciones transitorias, que inmediatamente se deberían titular los territorios indígenas
reconocidos por decretos supremos; sin embargo, no fue inmediato, se demoraron varios meses.
La Ley INRA mandó, también, que en diez meses todas las demandas nuevas presentadas por las organizaciones
indígenas debían titularse. Hasta ahora el INRA, con todo el sistema con el que tiene vinculación, está trabajando para
poder titular. Sin embargo, las titulaciones que se han hecho- debe reconocerse- son limitadas.
En cuanto a los instrumentos técnicos, se aprobó un reglamento no consensuado. Por ello durante dos años la Comisión
Agraria Nacional (CAN) se dedicó a eso, porque habían muchos problemas. Si aplicábamos ese reglamento iba a tardar
tres años y medio desde el inicio de la demanda para titular las TCOs. Se hizo un esfuerzo, se acortó el tiempo, pero sigue
siendo todavía insuficiente.
Y el aspecto de recursos: la gran limitación que tiene el INRA en este momento es plata. No faltan ganas, deseos,
compromiso, pero falta plata. En una situación de crisis institucionalizada, esa es una limitación predominante. De ahí es
que si queremos trabajar tenemos que hacer un esfuerzo nacional y en eso es importante la recomendación del Diálogo
Nacional, de priorizar el tema de la seguridad jurídica sobre la tierra.
El otro gran problema es que la Ley INRA tiene una visión cambacentrista. No solamente en el entendido de que la
región de las tierras bajas se han beneficiado, pues ni siquiera todas las regiones bajas se han beneficiado. Tenemos un
problema muy grande de aplicación de la Ley porque no prevé, por ejemplo el tema del norte amazónico del país: Pando,
norte del Beni, norte de La Paz. Ahí tenemos problemas serios. La Ley INRA no prevé, por ejemplo, esa relación de
producción de recursos naturales secundarios como son la goma, la castaña. Hemos tenido un problema muy serio donde
hemos intervenido muchas instituciones y hasta ahora no hay una resolución favorable sobre eso.
Esa es una limitación de la Ley INRA. Pero el enfoque que privilegia el tema del Oriente es claro. Los pueblos indígenas
tienen su modalidad de saneamiento; pese a las limitaciones, se está avanzando con el saneamiento y titulación de TCOS.
Se tienen oportunidades de garantizar la seguridad jurídica en estos territorios, sin embargo en el occidente no se tiene la
misma posibilidad. En el altiplano, en el valle, poco es lo que se ha hecho o casi nada.
¿Por qué? Porque hay una modalidad de saneamiento, 'SAN TCOs' que puede aplicarse en algunos casos al oriente, pero
no en todos y no en la mayoría. En el Occidente se requiere una modalidad que recoja las características sociales,
culturales, económicas y políticas. Hay una modalidad de saneamiento para los indígenas, hay una modalidad de
saneamiento particular; el tema del catastro con los municipios el CATSAN y hay una modalidad del SANSIN que también
garantiza el saneamiento para los sectores particulares privados productivos.
Sin embargo, no hay una modalidad clara para el altiplano, para sanear y consolidar el derecho que tienen los ayllus, que
tienen los suyos, que tienen las markas. De ahí la necesidad de introducir estos elementos que no son nuevos, más bien son
viejos, solamente que se los obviaron.
El otro problema es de que la Ley INRA introduce, aunque sea de manera tangencial o imprecisa, el tema central de la
discusión. Introduce en el artículo 52 que el pagar impuestos justifica de alguna forma la función económica y social.
Genera toda una discusión de ese espíritu de que "la tierra es de quien la trabaja'.
Igualmente, tiene muchas imprevisiones en cuanto a los roles institucionales. ¿Cuál es el rol de la Comisión Agraria?
¿Cuál es el rol de la Superintendencia Agraria? ¿Qué rol normativo debe tener el Ministro cabeza de sector? ¿Cuáles son las
competencias precisas, por ejemplo, del Tribunal Agrario en cuanto a situaciones de saneamiento? Se han dado situaciones
así. No estoy criticando. Quizás antes no teníamos los elementos para precisar eso, ahora ya los tenemos.
Finalmente, el tema de la extensión de la propiedad agraria que se constituye en una demanda central del sector
campesino indígena colonizador.
Entonces hay estas- yo las llamo- limitaciones. Toda ley es perfectible. Aquí recuerdo que don Hugo Teodovich, cuando
fue posesionado de Director del INRA, dijo: 'la única ley que no se puede cambiar es la ley de la gravedad' . De repente
ahora le estamos dando razón; en ese momento se lo criticó.
Y aquí llego a unas conclusiones:
Se hace necesario modificar la Ley INRA en muchos aspectos identificados o por identificar para mejorarla, adecuarla a
los momentos emergentes. Hay una demanda clara en la sociedad civil, en el sector campesino indígena colonizador, hay
incluso demandas de inconstitucionalidad.
Quiero decirles una cosa. Ya la Ley INRA fue modificada con otra ley; hay un artículo que fue modificado, el Artículo 4,
Párrafo 1, con otra ley de complementación económica. 0 sea, las leyes tienen que mortificarse en función de las
necesidades de la sociedad y del país en su conjunto. Entonces, la Ley INRA necesita ser modificada; necesita ser
mejorada; necesita ser actualizada en algunos aspectos.
Pero aquí también es importante resaltar que toda modificación tiene que ser consensuada y en escenarios de diálogos
propicios, se necesita consenso. En este momento hay una demanda del sector campesino principalmente, de modificar.
Algunos hablan de cambiar y sustituir a la Ley INRA.
Yo quiero decirles, como Gobierno, nosotros creemos que es necesario modificar la Ley, pero en ningún momento
sustituirla. Elementos de las propuestas, como la propuesta en el documento de trabajo de la Ley Indio que ha a presentado
la CSUTCB, pueden ser incorporados, recogidos; las modificaciones y todas las propuestas son bienvenidas. Estamos en
un escenario de diálogo, de apertura, de consenso y en eso el Gobierno va a propiciar el suficiente diálogo y consenso para
mejorar, para garantizar la seguridad jurídica a todos los bolivianos.
Pero, además de garantizar la seguridad jurídica a todos los bolivianos, tiene que garantizarse las oportunidades de
desarrollo, en particular a los sectores que tradicionalmente han sido marginados. Esto como un aspecto complementario a
la Ley INRA, porque la Ley INRA no es una ley de desarrollo rural; la Ley INRA es una ley de administración de tierras,
procedimientos de administración y consolidación del derecho propietario. Se hace necesario complementar con una
Propuesta de Ley de Desarrollo y Participación Indígena, y esta ley tiene que estar vinculada a las oportunidades que tienen
que tener todos los ciudadanos bolivianos.
Ha habido la Ley de Reactivación Económica principalmente para el sector productivo del país. Se necesita, también, una
ley que garantice la gestión en la participación del desarrollo de los pueblos indígenas a partir de ese concepto de
autonomía y de derecho concurrente con el Estado que tienen que tener los indígenas, campesino y colonizadores.
Para terminar: el tema de la tierra no es un tema que incumbe estrictamente a sectores, no incumbe a gobiernos, incumbe
a la sociedad en su conjunto, incumbe al Estado. Lo que estamos haciendo nosotros, este gobierno, es administrar una Ley
que fue elaborada en el anterior gobierno, la estamos administrando, la estamos aplicando. Las leyes tienen que reflejar ese
esfuerzo de Estado, de país, para garantizar los derechos de todos los ciudadanos, más allá de intereses políticos, partidarios
o de sectores.
LA VISIÓN
DE LOS CAMPESINOS
Felipe Quispe
C.S.U.T.C.B.
A mí me toca hablar sobre el problema nuestro, el problema indígena; el mito del problema indio es el problema tierra, decían
nuestros opresores. Los que tenían hacienda en el campo decían: la cuestión del indio es cuestión de tierra. Simplemente tierra y
nada más que tierra y nunca dijeron el territorio, nadie habló del territorio.
Veamos qué es lo que ha pasado en nuestras comunidades. Vamos a remontamos a 1825; en 1825 nace la república de ustedes, y
todavía la república indígena sigue clandestina. Ha habido leyes, ha habido reformas, como la ley de Melgarejo, de Marlano
Melgarejo, que nos arrancó nuestras tierras, las convirtió en haciendas; la Ley de Ex Vinculación de Tomás Frías, la cual nos ha
destruido como ayllu, como comunidad, de ahí que estamos donde estamos hoy.
Ha habido leyes que hicieron los antepasados de ustedes, porque aquí están la mayoría de esa Bolivia Colonial. Ellos hicieron el
Parlamento contra nosotros.
Pero también ha habido levantamientos como el caso de Tupac Katarl de 1781 contra esa reforma borbónica (antes de la república); o
el levantamiento en 1899 de Zárate Villca. Quizás, también, ha habido esa política de aliarse con los liberales de esa época, como el
caso de Zárate Villca se alió para recuperar nuestro ayllu, nuestra comunidad, pero ni así hemos logrado ese objetivo. Entonces,
llegamos a 1932; se desarrolla la Guerra del Chaco; hubo dos guerras: una guerra aquí en la república indígena y otra guerra en el
Chaco. Hubo dos confrontaciones, las que nosotros tenemos metidas en lo más profundo de nuestros corazones porque nuestros
padres, nuestros abuelos, no querían ir a la guerra y es por eso que han preferido morir en nuestras comunidades resistiendo la guerra
que se hacía contra ellos.
Otro momento histórico importante: el primer Congreso Indígena de 1945; el planteamiento de nuestros padres, nuestros abuelos,
que se juntaron acá en La Paz, era la liberación del pongueaje del mitanaje. En esa época había un discurso polítici “tierra del indio”
porque sabíamos muy bien que nos vendían como bestias en los penódicos salía que se vende un indio con taquia más de yapa,
yapaban con taquia.
Y así en esas condiciones hemos transitado a la llamada Bolivia, como ustedes aman a esa Bolivia, a ese Bolívar, apellido de un
hombre.
Llegamos al año 1952 gracias a los fusiles de nuestros hermanos de las minas, de las fábricas, recuperamos nuestra tierra. Muchos
movimientistas decían que ellos nos habían dado tierra; no nos han dado tierra. El ladrón no devuelve así por así; los españoles, sus
antepasados de ustedes, nos han despojado de nuestras tierras, de nuestro territorio; entonces, nosotros hemos tenido que
reconquistarlas con el fusil en la mano y eso es lo que ha pasado.
Víctor Paz Estenssoro dictó la Reforma Agraria el 2 de agosto de 1953, ante 20 mil indígenas armados. Claro, por supuesto, que
había milicias armadas en esa época; nos han utilizado a nosotros, nos han armado con máuseres. Ese día nos devuelven la tierra, pero
la Reforma Agrana, ¿cómo nos la dio? Teníamos la tierra, pero después de eso nos damos cuenta que no había sido cuestión de tierra
el problema del indio. Para ustedes, señores, somos un problema, y como también ustedes son un problema para nosotros, pero
nosotros somos mayoría, ¿no?.
Ustedes son minoría. Los podemos cargar en nuestras llamas, en nuestros burros, en nuestros caballos. Pero a nosotros no. Si
quieren encarcelarnos tienen que conseguir cárceles para seis millones de indígenas. Entonces ese es el problema. Tenemos que
hablar, no vamos a hablar de tierra, sino tenemos que hablar del territorio.
No podemos hablar solamente. No podemos hablar solamente de minifundio porque hay latifundio, pero si los mismos latifundistas
están en el INRA, ¿qué podemos decir? Si los mismos latifundistas, los terratenientes están en el gobierno, en el Parlamento, ¿qué
podemos sacar nosotros? Si ellos mismos fabrican las leyes o elaboran las leyes, ¿qué podemos esperar nosotros sobre eso?
Surcofundio o sayañafundio o chiquiñafundio, podemos acuñar otros términos, otras categorías. Ya no vamos a hablar solamente
de surcofundio y la Ley INRA no resuelve nada; a Ley INRA no adoramos, para nosotros no es la Biblia, para nosotros la Ley INRA
no es la salvación.
Cuatro años hemos experimentado, cuatro años. Yo sé que se van a enojar, inclusive el que ha firmado esa Ley INRA está aquí,
está atento ahorita con las orejas paradas como el chancho, está acá como una llama paralítica. La Ley INRA es como una teláraña
que se ha preparado para sacamos, para succionamos a los indígenas. Nos han puesto tres tipos de saneamiento, para ellos es sencillo,
uno simple, otro CATSAN, otro dice Tierra Comunidad de Origen. Pero tienen miedo de decir 'territorio comunitario de origen".
¡Qué lindo hubiera sido! Pero seguramente me van a decir que en la Constitución no hay eso; la Constitución Política de Estado es de
ustedes. Pero si nosotros, la mayoría nacional, los aymaras, quechuas, los guaraníes y otras culturas, si tendríamos nuestra propia
constitución, sería diferente a la constitución de ustedes.
Ahí se podría ver eso. Podríamos hablar de tierra y territorio, pero como nosotros no elaboramos leyes, como nosotros no estamos
en el Parlamento; si bien han estado algunos como esos lluncus, pero ellos nunca no han legislado en favor de sus propios hermanos.
De ahí que para nosotros, para la Confederación Sindical única de Trabajadores Campesinos de Bolivia, la Ley INRA ha
fracasado.
Ha fracasado en su contenido. El espíritu de esa Ley no está acorde a las realidades nuestras. No voy a entrar en todos los detalles
porque no tengo mucho tiempo, pero voy a satanizar porque ha cobrado muertos, heridos, tanto en abril como en septiembre y viene
más. Esa Ley no solamente va a traer confrontación en el campo con los campesinos en las áreas rurales, con los que viven en las
ciudades, sino va traer también una guerra de ayllus, como están librando los cacachacas, los jucumanes y los laimes. Nosotros ya
hemos visto en la práctica, es un veneno, es un virus que ha entrado en nuestras comunidades que no nos va a dejar tranquilos, no va
a haber salvación.
La Ley INRA va a parir el movimiento de los Sin Tierra en Bolivia, es la única alternativa. No hay otra, por más que lloren,
griten, por más que pidan perdón a Dios, si hay Dios o Diablo.
Eso va a haber, porque nosotros, tanto por la Reforma Agraria como por la Ley INRA, hemos sido destinados a los lugares inhóspitos. Nosotros en
nuestras comunidades no tenemos luz eléctrica, no tenemos caminos; allá no hay posta sanitaria, no hay hospitales; allá no hay agua potable, es por
eso que estamos así, pura grasa; no hay ducha. Nosotros no tenemos Intemet, no tenemos ni siquiera este micrófono así, como esto; no tenemos
teléfono, no tenemos otros medios.
Si hubiera habido una ley a favor de esa Bolivia abandonada, desterrada en ese caso no hubiéramos estado hablando en ese
sentido. Nada de eso es la Ley INRA, y para nosotros, para la Confederación única, ha fracasado. Entonces hay que tocar la
campana, hay que enterrarla; tiene que estar debajo de la tierra.
Como sustitución tenemos que hacer nuestra Ley, pero esa Ley la Ley Indio, está en discusión todavía. Tenemos que discutir con
nuestros hermanos del oriente y como también de las tierras bajas, aquellos que han colonizado. Con ellos tenemos que consensuar.
Eso se discute, se analiza porque tiene que ser una Ley hecha por nosotros y para nosotros, y eso es lo que percibimos y queremos.
Entonces, ¿qué ha hecho la Ley INRA en cuatro años-- ¿Qué ha hecho en el Altiplano? Seguimos arando con la misma
herramienta. con el mismo arado que han traído los españoles; el mismo arado han traído Francisco Pizarro, Diego Almagro. En
algunos lugares seguimos trabajando con la misma herramienta que nos han dejado nuestros incas; hay en algunos lugares tracción
humana, nosotros tenemos que jalar. Entonces, ¿qué es la Ley INRA?, ¿qué es la Reforma Agraria para nosotros?
Para el occidente no hay nada, para el oriente sí En el oriente, cuando llueve se cae inundación y cuando hace sol se cae pero siguen mamando,
siguen sacando del gobierno. Pero ahorita, nosotros estamos con las lágrimas en los ojos; hemos perdido nuestros sembradíos, pero ni así no estamos
pidiendo migajas. ¿Qué nos dan? Nos dan pantalones viejos, chamarras usadas, contaminadas, traídas del extranjero con virus, hasta con SIDA
quizás. Así es.
Entonces la Ley INRA por más que la haya hecho el iluminado, el escogido, el cerebro privilegiado, no sirve. El indígena está obligado a
romperla, a quemarla. Con eso no va a haber ningún avance por más que revisen diez artículos, por más que hagan milagros, más bien va a traer
lágrimas y luto porque va a haber guerra; va a haber pelea entre hermanos también.
Los saneamientos están hechos para eso; o sea, que hace rato he mencionado que es una enfermedad que nos han metido. Quiero hacer notar eso.
Nosotros no somos unos dementes, no somos unos locos para hacer bloqueo de caminos, para hacer bloqueo económico, sino que ya no queremos
trabajar de cuatro patas, como animales en las serranías, en Los Yungas, apenas tenemos unas cuantas hectáreas por ahí. Mientras en el Oriente,
¿cuantas hectáreas tienen? Ni siquiera son de acá, son extranjeros; porque el INRA guarda para sus familiares que vienen de afuera; así es.
Entonces, nosotros estamos vigilando. Seremos campesinos, pero no somos tontos. Estamos viendo qué es lo que están haciendo. Esto va a ser un
proceso. Si bien hemos arrancado más de 3 millones de hectáreas (durante las negociaciones) ahora nos dijeron que no hay esas tierras.
¿Qué ha hecho el INRA en cuatro años? ¿Ha ubicado tierras fiscales? ¿Hay en algún lugar tierras? ¿O están guardando esas tierras para los que van
a venir de Europa, los árabes, los japoneses, los chinos, los italianos, los alemanes? Quizás estamos en nuestra patria ancestral, pero estamos
considerados como extranjeros. Estamos nosotros en el Altiplano, con un surco, tres, con dos surcos, ahora algunos en chiquiña nomás; otros ya no
tenemos ni tierra.
La persona que no tiene tierra está obligada a organizar, pues, un movimiento sin tierra e invadir a los que tienen tierra. ¿Dónde vamos a irnos
nosotros, si hemos nacido acá? Somos como una planta que ha salido de esta Pachamama, entonces estamos obligados a recuperar la tierra que era
de nosotros. Porque un indígena que no tiene tierra es como un hombre sin riñón; sí, el indígena que no tiene tierra es como un cóndor sin nido, tiene
que ser cargador, tiene que estar volando por allá, por acá, tiene que trabajar y también se vuelve al campo, pero no hay dónde labrar la tierra.
Como consecuencia de eso, estamos viendo nuestras hermanas que están pidiendo limosna en las calles, no solamente aquí en La Paz; en Santa
Cruz son mendigos los ayoreos, los chiquitanos. Mientras los extranjeros que han venido de otro país, están felices y contentos trabajando con
tractores, con herramientas de último modelo. ¿Y nosotros? Los que mantenemos este país, los que somos columna vertebral de este país ¿como
estamos? En la peor miseria.
El INRA ha generado que los productos agropecuarios de otros países tranquilamente entren acá. Papas de Chile, papas de Argentina, de Perú,
cebollas, frutas también, hortalizas, un sin fin de cosas. Mientras nuestros productos que producimos en el campo, ya no tienen ese valor, no
vendemos a su precio. No vendemos y es por eso que estamos pobres, en nuestras comunidades.
No tenemos universidad, ¿no es humillante hablar sobre eso? Tantos años desde la Reforma Agraria hasta hoy, nada conseguimos, seguimos lo
mismo. Sólo hemos aprendido a chaparrear el castellano; sólo habíamos aprendido a vestir así a lo occidental; sólo habíamos aprendido a ser
tránsfugas y politiqueros en los partidos políticos.
Entonces, yo quiero decir que esa es la preocupación de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia.
LA CIDOB A CUATRO ANOS
DE LA LEY 1715
Bienvenido Sacu
Secretario. Tierra y Territorio
de la CIDOB
Hola, Ahuraveopacatú, voyanvovereré cuareta, cuyanvoraré cuaravey. Estoy saludando en mi propia lengua. Mi nombre es Bienvenido Sacu, del
pueblo guarayo, estoy diciendo muy buenas tardes para todas las autoridades presentes y también las mujeres; bueno, yo soy de Urubichá, quiero
identificarme así completo y mi cargo actualmente dentro de la Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia es el de Secretario de Tierra y
Territorio.
Entonces, vamos a hablar acerca de nuestra madre tierra, donde nuestros abuelos, nuestros antepasados nos dejaron. Pero antes como introducción,
quiero mencionar de que la tierra no se ha creado por sí misma; sino hay un Creador de toda la naturaleza, al primer Hombre, al Creador de este
mundo. Él decía: tengan muchos, muchos hijos, llenen al mundo y gobiérnenlo. Quiere decir que nosotros, como hijos de Dios, aunque somos de
diferentes lenguas o culturas, nos dice que haya producción familiar y al mismo tiempo que se debe gobernar; significa para nosotros que
gobernemos nuestras comunidades.
Quiero compartir con ustedes mi lema: 'la madre tierra no se vende ni se ultraja'. Ustedes son hablantes de español, deben entender, ¿no? En mi
lengua;yanvesu uvu, dayamonduchira, amboa abaupeyyavedayarecomeuanc,bira, traducido en mi propia lengua.
Entrando al tema sobre la visión indígena, después de la promulgación de Ley del Instituto Nacional de Reforma Agraria, me animo a hacer un
balance.
Durante muchos años, estamos entrando a los 19 años después de la creación del movimiento indígena, venimos dando discursos
para asegurar nuestra madre tierra a nuestras comunidades. Desde ese entonces no venimos a hablar solamente de la profundidad para
echar semilla; sino el concepto que manejamos nosotros desde el inicio es el territorio indígena. En nuestra lengua nativa
ñaneretauaso, nuestra casa grande. Casa Grande significa donde tenemos todos los recursos naturales que nos rodean, nuestros ríos,
ahí están nuestros peces, nuestros sustentos diarios; en los bosques nuestros jochis, nuestro tatú, anta, mono, marimono, manechi y
multitud de animales silvestres; es nuestra sobrevivencia.
Y, dentro del bosque, tenemos también recursos de medicinas naturales; más antes nosotros no conocíamos tabletas, sino de ahí
mismo de nuestro bosque; de nuestra Casa tenemos jarabe para combatir la tos o diferentes tipos de enfermedades; bueno, en fin,
tenemos muchas riquezas, por eso lo conceptuamos como nuestra Casa Grande, en castellano "territorio'.
Desde ese entonces venimos dando discursos porque después de cerca de 40 años no nos favoreció la Ley de Reforma Agraria. Más
bien nos ha dificultado, nos ha hecho dividir como organización, como comunidad indígena; teníamos conflictos con nuestros propios
hermanos mezquinando nuestros árboles, nuestra madera, nuestra hoja de cusi. Allá nuestra costumbre no es el individualismo, sino
compartir con todos; usar todos los recursos existentes, según nuestros usos y costumbres.
Cuando entró en 1975 la Reforma Agraria en mi zona, yo doy ejemplo de mi zona de Guarayos, ha hecho dotaciones a sindicatos.
Pero, por encima de esas dotaciones, hay otra ley que se llamaba en ese entonces CDF y ahora la Ley Forestal; no éramos dueños de la
madera mara para hacer nuestra canoita, para nuestros muebles; no éramos dueños, más bien otra ley viene por encima, resulta que
había otros dueños.
Toda esa mala experiencia nos sirve para poder plantear al gobierno de tumo el territorio indígena, reconocimiento o consolidación
de tierras, o territorios.
Ya a través de las movilización del año 90, primera movilización o primera marcha de Trinidad hacia La Paz, se reclamó esto, el
territorio y la identidad. El resultado fue dos artículos en la Constitución Política del Estado: Artículo primero, que Bolivia es un país
multiétnico, pluricultural. Habemos más de 34 lenguas o pueblos con los hermanos indígenas, aymaras, quechuas llegamos a 36 ó 37.
El Artículo 171 menciona el reconocimiento de nuestra Tierra Comunitaria de Origen, porque al gobierno de ese entonces no le
convenía hablar de territorios, porque ahí están también otros recursos. Estamos hablando de recursos mineros, del petróleo.
Queremos ser consultados si hay riqueza petrolera o minera; por ahí afecta a nuestro impacto, como sucedió con el hermano indígena
ecuatoriano, el año 95; ha sido desalojado de su propia casa, de su propia comunidad. Esa experiencia nos sirvió bastante para poder
cuidar nuestros espacios, nuestras casas.
Después, la segunda movilización que hemos realizado el 96, no fue una movilización así nomás. Antes estuvimos trabajando con
diferentes sectores, con los sectores agropecuarios, con los colonizadores y con los hermanos de la CSUTCB, en tiempo de Román
Loayza. Se trabajó una ley que se llamaba primero Ley INCA, luego hubo la Ley INTI.
Se llegó a un consenso, se trabajó, se presentó al gobierno, pero el gobierno la tenía archivada, postergada. Esa vez fue la reacción
nuestra; nos movilizamos, realizamos la segunda marcha indígena, los hermanos campesinos de la CSUTCB hicieron por su lado
también. Los hermanos de la CSUTCB ya no querían diálogo y nosotros seguimos con el diálogo y hemos logrado importantes
avances. El reconocimiento que nunca habíamos sido reconocidos en este país; éramos como hijos del vecino, sin reconocimiento.
Pero gracias a la lucha hemos sacado nuestros pedidos. Tampoco es un regalo de cualquier gobierno; hay que sacrificarse, hay que
caminar, hay que asegurarse con las abarquitas para poder lograr nuestros derechos.
Se aprobó esta ley. Hemos logrado algunos reconocimientos importantes en cuanto a la consolidación de nuestros espacios tradicionales,
que ocupamos tradicionalmente. Se aprobó, se tituló así provisionalmente a los dos niveles; primer nivel, fue reconocido a través de los
decretos supremos de la primera marcha; y segundo nivel fue presentar las 16 demandas que están en la Ley INRA.
El proceso de saneamiento es lento, peor que tortuga, así lo vamos a llamar, porque lo vivimos y lo sufrimos diariamente. Resulta que no
hay plata también, aquí no fabricamos dinero, hay que extender la mano por lo menos fuera del país, y eso también lo hacemos, de parte
nuestra, como organización indígena.
Ahora, después de cuatro años de promulgación de esta ley, apenas tenemos un territorio titulado, que es el pueblo Yuracaré, en el
trópico de Cochabamba y un polígono de mi territorio de Guarayos, 413 mil hectáreas y, falta tres polígonos más para concluir y
posterior titulación y cuatro comunidades ayoreas. Con un anterior proyecto del Banco Mundial se habló para consolidar el territorio de
ayoreo; recientemente se ha podido titular.
Y tenemos a nivel nacional más de diez millones de hectáreas inmovilizadas, pero esa inmovilización no es respetada por parte de los
latifundistas, los terratenientes, los traficantes de tierras. Tienen mucho nombres, igual que el nombre del diablo, Satanás, Lucifer, padre
de la mentira; así tienen esos nombres los latifundistas.
No nos permiten avanzar. Tenemos problemas serios con esos señores, pero los propietarios verdaderos, los propietarios productores
ganaderos están felices porque ellos están al día. Con ellos no tenemos problema. Pero sí con los que están haciendo ahora la
impugnación ante el Tribunal Agrario Nacional; entonces nosotros estamos cerca también para velar decía hace rato Felipe-, estamos
mirando también nosotros cómo actúan nuestras autoridades. Tienen que basarse en la ley, no inclinarse por los ilegales.
También ha perjudicado el retraso del saneamiento o titulaciones, los cambios y la institucionalidad en el INRA. Se ha cambiado tres
interinatos en ese entonces y últimamente ya se ha elegido a través del Parlamento a titulares, pero esa parte también ha tenido un atraso.
El reglamento anterior aprobado no coincide con nuestra realidad, no se adecua. Desde el anteaño pasado venimos trabajando
conjuntamente con la CSUTCB, representantes de la CSLJTCB y colonizadores, CIDOB y la Cámara Agropecuaria del Oriente,
modificando en consenso y con la gente del gobierno también. Hemos trabajado así, como en familia. Pero llegamos al final y habían
dos artículos que no hemos podido concertar, consensuar.
Ahí fue la reacción nuestra como organización indígena y no podemos respaldar a los latifundios de este país porque seríamos
irresponsables.
Y sobre el inciso h de ese reglamento: la Ley INRA no habla de lo espacial, más bien habla solamente de la identificación de
necesidades, pero en ese reglamento anterior lo han puesto espaciales y el Viceministerio de Asuntos Indígenas y Pueblos Originarios
respalda ese inciso, ese artículo.
En el caso de guarayos, hemos presentado la demanda de dos millones doscientas cinco mil hectáreas. El VAIPO ha recortado más de la
mitad; ha considerado, ha recomendado solamente novecientas y tantas mil hectáreas. Pero a través de la lucha política ya se ha podido
aumentar un poco más, un millón trescientas cincuenta mil hectáreas.
El caso Itomana; los hermanos itomanas, más de seis mil habitantes, presentaron una demanda por un millón doscientas mil hectáreas y
con ese inciso también se ha recortado el cincuenta por ciento.
El caso Yuracaré lo mismo; cuarenta mil hectáreas estaban recortadas sin motivo. En fin, hay muchos ejemplos.
Hemos hecho derogar ese inciso que no nos conviene. Nosotros también queremos desarrollo propio, así como lo tiene otra sociedad.
Ya estamos sacando la venda que nos puso la gente religiosa que vino diciendo a nuestros abuelos guarayos o chiquitanos: 'a ustedes no
les pertenece riqueza, aquí en este mundo, recién ustedes van a estar felices en el reino de Dios o arreando chivas. Con esa enseñanza
hicieron meter miedo a nuestros abuelos; era pecado utilizar este reloj o calzados, porque no va a poder volar su alma al cielo.
Así les enseñaban. Pero ahora, las lombrices, la necesidad, el hambre nos dice otra cosa.
Nuestra riqueza mayor son nuestros hijos. Esto que estamos peleando, estamos luchando, no estamos peleando para nosotros
mismos, más bien para nuestro futuro, para otras generaciones.
Tal vez se acordarán de nosotros gracias a nuestros padres o a nuestros abuelos, que dejaron algo para mantener y practicar, seguir
practicando, nuestra cultura. Esto no significa que estamos diciendo que vamos a volver nuevamente a la selva, como muchas veces otra
gente nos dice. ¿Van a volver nuevamente a la selva con su flechita y chuto? Ni que fuéramos locos para planificar eso, estamos
peleando en busca de nuestro desarrollo.
Y sin tierra no podemos hablar de desarrollo; encima de las nubes no podemos desarrollar, no podemos cultivar.
No soy tipo del discurso, pero quiero decir claramente que la Ley está hecha por nosotros. Podemos equivocamos, es cierto, hay vacíos
pero hay que trabajar. Trabajar en conjunto, en consenso, con diferentes grupos. Más bien podemos apoyar, como dicen los hermanos
guaraní, con tupapir; o nosotros decimos chauchera a los papeles.
Como CIDOB, como organización indígena, somos muy respetuosos, también de diferentes culturas o opiniones. Hay que hablar, hay
que acercamos para poder construir nuestro país; es nuestra obligación.
No hace mucho hemos hablado con el hermano Fehpe (Quispe). También allá, porque había rumores especialmente en el oriente. El
hermano Felipe está muy claro, de que los logros que hemos logrado nosotros como organización indígena no van a ser afectados. Son
una conquista y él lo reconoce así. También nosotros como movimiento indígena estamos de acuerdo de trabajar, en conjunto, así como
lo hemos hecho últimamente en las modificaciones del reglamento.
¿Qué dice el CIDOB sobre la Ley INRA? La Ley 1715 es producto de un largo proceso de discusión, análisis y concertación entre
autoridades de gobierno, campesinos, colonizadores, productores agropecuarios e indígenas que desembocan en su aprobación y
promulgación el 18 de octubre de 1996, obviamente con algunos descontentos.
Desde los intereses de las reivindicaciones territoriales de los pueblos y organizaciones indígenas de la Confederación de Pueblos
Indígenas de Bolivia (CIDOB) del 1° de octubre de 1996 al 31 de julio de 1997, se ha logrado avanzar en dos niveles:
Primer Nivel: Seis territorios indígenas reconocidos por Decretos Supremos antes de la vigencia de la Ley 1715 son titulados el 11 de
abril de 1997, títulos que quedaron pendientes de ser modificados o confirmados en sus superficies, en función a los resultados que
emergieron del proceso de SAN-TCO a ejecutarse en su interior. La titulación provisional comprende una superficie de
aproximadamente dos millones seiscientas mil hectáreas (2.600.000 Has.).
Segundo Nivel: Las demandas territoriales (16) a que hace referencia la disposición transitoria tercera de la Ley 1715 han sido
inmovilizadas entre el 11 y el 18 de julio del 97 (aunque la ley establecía el plazo de 90 días computables del 18 de octubre del 96, se
retrasó medio año).
El 31 de julio de 1997 se promulga el D.S. 24784 que aprueba el Reglamento de la Ley 1715. Del 1° de agosto de 1997 al 18 de
julio de 2000 se produce una serie de hechos que de una u otra manera retrasan pero no detienen las actividades respecto al proceso de
saneamiento en las Tierras Comunitarias de Origen - TCOS, pues por mandato de la Ley las demandas territoriales (16) debían
titularse en diez meses (10) a partir del 18 de octubre del 96.
En la actualidad, estamos concluyendo con los trabajos de Informe de Necesidades Espaciales que elabora el VAIPO sobre las
TCOS. Algunas demandas ya se encuentran tituladas producto del saneamiento, otras tituladas parcialmente, otras en proceso de
saneamiento y existen demandas nuevas presentadas al INRA que se encuentran en procesamiento.
En nuestras consideraciones, y pese a que contamos con una instancia de seguimiento, ajustes y coordinación como la Comisión
Interinstitucional de Tierras Comunitarias de Origen (CITCO) en la que participan los indígenas, INRA, VAIPO y Cooperación
Danesa, los retrasos han sido considerables por diversos motivos, entre ellos podemos mencionar: inestabilidad institucional, tanto
administrativa como financiera.
Pues en cuatro años hemos visto que se ha contado con cuatro Directores Nacionales del INRA (tres interinos y uno designado de
acuerdo a Ley) y la sustitución o renuncia de un considerable número de funcionarios del INRA que en muchos casos ha significado
paralizar trabajos. Y, por otra parte, el TGN no ha tenido la disponibilidad de recursos económicos como para responder a los
desafíos del INRA, que fundamentalmente está dependiendo de la cooperación internacional.
Por otro lado, se ha trabajado en un nuevo reglamento que ha sido aprobado por D.S. 25763 en fecha 5 de mayo de 2000 y
complementado por D.S. 25848 de fecha 18 de julio de 2000, que ha implicado adecuar una serie de normas técnicas -trabajo que aún
está inconcluso- y, como consecuencia de ello, ajustar el trabajo de saneamiento.
Los avances que hemos obtenido a lo largo de estos años de vigencia de la Ley 1715 no son los que esperábamos. Pero estamos
conscientes que sí estamos avanzando, y es este proceso el que hoy queremos garantizar para consolidar nuestras demandas
territoriales, hoy por hoy esa es nuestra propiedad.
Por último, indicar que la Ley 1715 establece una instancia que se llama Comisión Agraria Nacional (C.A.N.) y que entre sus
atribuciones están el considerar, evaluar y proponer mejoras al proceso de Reforma Agraria como a su normativa; esta instancia, en la
que están representados los actores sociales agrarios, es la que tiene que ejercer sus atribuciones y no buscar ni inventar otros espacios
que a lo mejor pueden apuntar a distorsionar iniciativas y, como consecuencia de ello, desestabilizar una ley que tanto ha costado
hacerla realidad y que está caminando; no la hagamos tropezar para que se caiga.
LA LEY INRA
Y LOS EMPRESARIOS
Jorge Asbún
Agropecuarios del Oriente
Indudablemente que esta norma puede ser analizada desde una perspectiva teórica, si bien solamente a los efectos del análisis, dado que toda ella es
un cuerpo y por tanto una unidad integral. Pero, dado que existen contenidos que serán aplicados después del saneamiento, sobre ellos -mientras no
concluya el saneamiento necesario- debemos hacer un análisis teórico, mientras que sobre el saneamiento ya podernos hacer una evaluación práctica.
También me parece oportuno realizar una proyección de la Ley INRA respecto de lo que han sido los avances que ha propuesto, con
relación a la Ley de Reforma Agraria de 1953, y naturalmente, corno lo decían ya algunos expositores, la Ley INRA tuvo como
objetivo principal más que todo un reordenarniento institucional y entonces podernos ver si la coherencia que debe guardar entre sí
como propuesta o normativa, es suficiente.
Naturalmente la existencia hoy de un Instituto Nacional de Reforma Agraria que tiene las competencias de administración más
importante sobre el recurso tierra, entre ellas el ejecutar el catastro, determinar la ubicación y extensión de las tierras fiscales y otras
importantes atribuciones sin duda permitirá eliminar el caos que generó la existencia de dos instancias que tenían atribuciones
concurrentes y, lo que es peor, que no guardaban ningún tipo de relacionamiento técnico entre ellas, corno fue el Instituto Nacional de
Colonización y el Servicio de Reforma Agraria.
Entonces, ya allí la ley ha propuesto una modalidad de administración que ofrece la posibilidad de evitar una serie de conflictos y
lograr una gestión eficiente del recurso tierra. Por otro lado, en el ámbito judicial la creación del Tribunal Agrario, como una instancia
autónoma que guarda y ocupa un lugar que le corresponde en el ámbito de las competencias jurisdiccionales y que guarda
independencia respecto a las funciones ejecutivas y legislativas.
También permite, en la práctica, mantener una división muy sustancial respecto a la antigua Ley de Reforma Agraria que suponía
que el órgano administrador era a la vez juez y parte en los procesos judiciales. Entonces, si añadido a eso se piensa que el Tribunal
Agrario tiene competencia para procesos con juicio oral, naturalmente que nos encontramos ante una situación práctica que puede
resolver favorablemente los conflictos de propiedad en el área rural con un dinamismo muy interesante. Aunque claro, falta precisar
algunos aspectos procesales.
Atendiendo los nuevos principios que incorpora la Ley INRA, en cuanto al desarrollo sostenible y la capacidad de uso mayor de la tierra, también
resulta muy coherente la creación de la Superintendencia Agraria, como entidad pública que tiene por función justamente regular Y controlar el uso y
gestión del recurso tierra en armonía con los recursos agua, flora y fauna, lo cual ha supuesto la configuración de una instancia de fiscalización y
control tendiente al cuidado integral de los recursos naturales y quizás la creación de la Comisión Agraria Nacional como una instancia de la
participación civil en la que se integran todos los actores de la sociedad.
La experiencia de estos cuatro años demuestra un resultado bastante interesante, aunque naturalmente desigual. Incluso se puede
citar la redacción del nuevo decreto reglamentario de la Ley INRA como alguno de sus resultados concretos y otro también el hecho
de que se lleve allí al análisis y que no se permita que la discusión de la Ley INRA, ya sea para sustituirla o para reformarla como lo
proponía la Ley Indio, se realice fuera de estas instancias legales, que tienen competencias justamente para analizar cualquier reforma.
La C.A.N. también ha permitido hacer un seguimiento al trabajo del Instituto Nacional de Reforma Agraria, ya que allí se han
recibido informes y se ha permitido cierta fiscalización. Con el transcurso del tiempo se irá mejorando la dinámica de las reuniones y
también del contenido de las mismas.
Los cuatro años de vigencia de la Ley INRA, permiten pensar positivamente en todas estas instancias creadas por la misma. Sin
embargo, pasando al plano conceptual, podemos encontrar, por un lado, algunos contenidos que modernizan la legislación agraria
boliviana, pero, por otro lado, algunos contenidos incompletos en la Ley INRA; por ejemplo, están aquellos relacionados con un
nuevo concepto de cumplimiento de la función económica social de la propiedad agraria.
La Ley INRA, dejando una visión tradicionalista de la explotación agrícola o pecuaria o forestal de la tierra, incorpora otras
actividades como son la conservación y protección de la biodiversidad, la investigación y el ecoturismo, como categorías también
acordes a los nuevos paradigmas del desarrollo sostenible. Esta nueva visión es positiva en la medida que amplia el uso y el
aprovechamiento del recurso tierra, en una dimensión más colectivista y en una dimensión más actualizada.
En lo concerniente a las clasificaciones y extensiones de la propiedad agraria, la Ley INRA, al haber fijado que la extensión de la
propiedad es un criterio subsidiario para determinar el tipo de la misma, en la medida en la que habrá que ver su capacidad y no sólo
su extensión y además de afirmar que ello no puede afectar el derecho propietario, como lo hace en el artículo 41 inciso 2, constituye
una conceptualización que busca otorgar la mayor seguridad jurídica al derecho propietario y, en todo caso, a pesar de que aún no se
ha reglamentado este artículo, creemos que ya estos supuestos principales que ha dejado la Ley INRA ofrecen la oportunidad de una
garantía sólida para el desarrollo del sector rural.
Otro artículo que resulta muy importante y supone un corte con lo que era la Reforma Agraria es la disposición final primera, que
establece la prohibición expresa de asentamientos y ocupaciones de hecho en tierras fiscales. Indudablemente, durante la vigencia de
la Ley de Reforma Agraria, no sólo era una práctica individual, muchas veces promovida ya sea por dirigentes sindicales de cualquier
sector social o por políticos, el hacer ocupaciones de tierra con el fin de pedir luego título.
Pero estas ocupaciones de tierra naturalmente no siempre se hacían en tierras fiscales, generando un conflicto muy patente entre el
propietario y quienes argumentando que la tierra no estaba suficientemente trabajada entraban en contradicción.
En consecuencia, a partir de la Ley INRA, primero, al haberse eliminado la dotación individual y, segundo, al haberse incorporado
esta prohibición, se configura un universo jurídico mucho más coherente, en la medida en que quien quiere tierra, por un lado, puede
pedirla en dotación colectiva, pero tiene que solicitarla antes y no ocuparla; y, por otro lado, un agropecuario si quiere acceder a la
tierra debe comprarla. Entonces se evitará con ello una práctica que estaba generando quizá otro de los mayores caos entre la sociedad
civil, porque evidentemente sí han habido problemas en toda la aplicación de Ley de Reforma Agraria, naturalmente que no todo es
reprochable a las instancias públicas.
Sin embargo, también hay otros aspectos conceptuales en la Ley INRA que no han tenido una configuración óptima. A pesar de que
nadie estará en desacuerdo que la Ley establece la dotación, facilita con ello la concentración de la tierra y además no logra el precio
que se merece este recurso, de quienes lo obtienen fácilmente, sin entregar un valor económico.
La incorporación de la adjudicación como un mecanismo de otorgación de tierras en la Ley INRA, señala el artículo 42 inciso 3 que
se realizará mediante concurso público calificado, y que la Comisión Agraria Nacional será la que determine los criterios técnicos para
calificar las propuestas para la adjudicación de la tierra.
Evidentemente, el hecho de que se incorporen criterios subjetivos, como lo es la calificación de estas propuestas para la adjudicación
de tierras, puede generar, por un lado, corrupción administrativa; o, por otro lado, situaciones no muy claras donde al final se puede
generar un perjuicio muy grande para un mercado transparente de tierras.
Por otro lado, tampoco la Ley INRA ha logrado superar una visión paternalista y que considera al campesino y al indígena como un
ciudadano de segunda. Me refiero fundamentalmente al carácter de inembargable que se ha otorgado a las Tierras Comunitarias de
Origen.
Entiendo que es muy delicado hacer esa afirmación, pero creo que el no buscar creativamente otras situaciones jurídicas para que los
comunarios de origen puedan disponer del recurso tierra y no solamente lograr un aprovechamiento manual y hasta quizás un poco
primitivo de esta tierra, me lleva a afirmar que en este aspecto la Ley INRA no supo dar el salto que se necesitaba para integrar a estas
comunidades a un capitalismo que es en realidad el que estamos viviendo y el que nos corresponde asumir como Estado boliviano. Y,
en segundo lugar, convocar a una economía que busque un mayor bienestar, ya no de un modo tradicional, sino moderno.
Lo mismo se puede decir respecto de la pequeña propiedad y el solar campesino, y no quiero con ello desconocer contenidos
expresos de la Constitución que ya fijan a estas categorías como inembargables. Pero, dado que la Constitución no establece la
extensión de lo que es el solar campesino y la pequeña propiedad, podía haberse reducido esta categoría a lo que es la vivienda y un
área de expansión para el campesino, pero fundamentalmente concebido como su hábitat. Pero no así como aquellas áreas de trabajo
que por esta categoría no pueden ser hipotecadas, no pueden ser dadas en garantía y, por tanto, mantiene al campesino también en una
situación paupérrima.
Ahora bien, si nos vamos al plano de la aplicación práctica de la Ley INRA, es preciso otorgar especial atención al saneamiento, ya
que justamente el mismo está destinado a regularizar y perfeccionar el derecho de propiedad agraria. Es decir, fue concebido como el
mecanismo para superar el caos existente por la multiplicidad de documentos de propiedad sobre un mismo predio, ausencia de
catastro fiable, inexistencia de documentación respaldatoria. En suma, toda una serie de anomalías de diverso origen que impedían la
plena seguridad jurídica en el derecho agrario y que confrontaban a los ciudadanos bolivianos.
Los resultados de estos últimos cuatro años permiten afirmar que será muy difícil concluir el saneamiento en los 10 años que fija la
ley. Por ello el mayor aporte que puede realizarse hoy es justamente identificar los aspectos que han impedido un desarrollo más
eficiente y dinámico del saneamiento y sugerir las medidas más adecuadas para revertir esa situación.
Tanto como integrante de la Comisión Agraria Nacional, como de la Comisión Agraria Departamental de Santa Cruz y, como
profesional abogado en el ejercicio libre de la profesión, me es posible señalar algunos aspectos que, creo, son los que han impedido el
desarrollo del saneamiento.
La falta, entre ellos, de una adecuada y oportuna reglamentación de la Ley INRA. Recién el 31 de julio de 1997, es decir un año
después, se aprueba el primer decreto reglamentario, en el cual además se dejan varios aspectos sin reglamentar y, lo que es peor, se
caracterizó por procedimientos excesivamente largos y de exigencias técnicas extremadamente detalladas.
Por ello, la Comisión Agraria Nacional determinó formular un nuevo reglamento. Sin embargo, el proceso de redacción fue largo y
recién tres años después se aprobó el mismo el 5 de mayo del 2000; pero esta normativa tampoco estuvo exenta de modificaciones y
complementaciones. Hubo decretos como el 25848 del 18 de julio que modificó algunos aspectos del mismo.
No quiero simplemente apuntar a los culpables, porque también la sociedad civil ha tenido mucha responsabilidad en esto y no basta,
creo, con identificarlos, sino simplemente más bien pensar hacia el futuro para mejorar esta situación. Es preciso también aquí
destacar el hecho de que la institucionalización del INRA fue bastante lenta; en los cuatro años de vigencia de la Ley INRA se han
sucedido cuatro directores nacionales, y por ejemplo, en el caso de Santa Cruz, cinco directores departamentales. El actual director
nacional del INRA recién lleva dos años, entonces ha sido todo un proceso de acomodó institucional que no ha permitido llevar
adelante en forma efectiva el desarrollo del saneamiento.
Es preciso también destacar el hecho de que los agropecuarios tienen una observación conceptual muy grande sobre el sentido que se
le está dando a la función económica social, determinada en la disposición transitoria décimo cuarta de la Ley INRA aplicable al
saneamiento, a pesar que la Ley INRA trató de eliminar esos criterios de cuantificación y de mediación subjetiva. Porque una persona
va, inspecciona el predio, y según eso, califica, afectando así al título. Y lo que se pretendió era que el título de propiedad sea un
documento determinante.
Así también lo establece la Constitución Política de Estado en su Artículo 196 y por tanto definitivo sobre lo que es la extensión de
la propiedad agraria. El hecho de que se haya mantenido un concepto relativo de los documentos y se incorpore la mediación de la
función económica social, que si bien no se puede cuestionar filosóficamente, debe ser resuelto de otra manera en la práctica.
Antes de concluir, es oportuno recordar también el contexto en que se aprueba la Ley INRA por las expectativas que creó su
aprobación. Primero, constituía una salida a la intervención a la que se encontraba la administración agraria; segundo, se vio como el
mecanismo idóneo para superar el caos generado por los órganos públicos encargados de administrar el recurso tierra; en suma, un
conjunto de situaciones que generaban mucha desconfianza, pero que a su vez abrieron demasiadas expectativas sobre la misma.
Por ello, es posible pensar que cualquier modificación a la actual Ley INRA debe identificar primero si existen suficientemente
recursos económicos; si existe oportunidad para hacerlo y, en todo caso, cuáles serían los resultados prácticos para esa medida.
Por ello, creemos que lo importante ahora es trabajar en mejorar el saneamiento; otorgar recursos económicos y financieros al
INRA, tanto técnicos como humanos, para que pueda llevar adelante efectivamente el saneamiento; y pensar en una reforma de la Ley
INRA a más largo plazo. Para ello, creemos que es necesario que todos los sectores estén convencidos de las reformas y éstas sean
discutidas en un marco de democracia y en un marco de una mayor estabilidad de todo orden.
A CUATRO AÑOS
DE LA LEY INRA
Guiilermo justiniano
Fundación Milenio
La Constitución Política del Estado, en los artículos 160 y 166, establece dos principios fundamentales sobre la tenencia de la tierra
que son: el concepto de la función económica social y el hecho de que el trabajo es la fuente para adquirir y conservar la tierra.
Estos mandatos constitucionales, en realidad en la reglamentación posterior a la Ley de Reforma Agraria, fueron creando una
costumbre y lanzaron una señal, yo diría bastante peligrosa, sobre el tema de la sostenibilidad del recurso tierra, en el sentido de
quienes poseían la tierra tenían una espada colgando sobre su cabeza. La única manera de seguir conservando a la tierra, el derecho
propietario era ser su uso en agricultura o en ganadería.
En consecuencia había una señal muy fuerte hacia los dueños de la tierra de desboscar lo más rápido posible la misma, porque de
otra forma podrían tener el proceso de reversión de la tierra.
Ahora obviamente hecha la ley, hecha la trampa. En los hechos lo que sucedió fue que empezó un proceso de corrupción bastante
complejo en el sentido que tenían que hacerse inspecciones oculares de funcionarios del Estado, generalmente mal pagados. Por
ejemplo, del desarrollo algodonero en Santa Cruz en los años 70, las inspecciones famosas para poder dar un informe que la tierra
estaba trabajada, muchas veces en avionetas y más que de prisa, un buen churrasco, el informe y listo. Es decir, un proceso de una
corrupción permanente y desde luego de alguna manera degeneró el espíritu del cumplimiento de la Ley.
En el Ministerio de Desarrollo Sostenible se puso en discusión la parte teórica, bajo la pregunta: qué se puede hacer para que se
fomente de alguna forma el uso sostenible de la tierra. Llegamos a una primera conclusión por el mismo hecho que hubiese estado la
tierra bajo la tuición del Ministerio de Asuntos Campesinos y Agropecuarios. En realidad, tenía otra señal implícita que el único uso
realmente productivo para la tierra era la agricultura o la ganadería.
Esto nos llevó a que nosotros tendríamos que plantear como Ministerio de Desarrollo Sostenible una visión más amplia: era esencial
que la tierra pudiera tener incentivos que permitan su uso no sólo en agricultura y ganadería, sino también en temas como
conservación de la biodiversidad, el tema del ecoturismo y otras actividades como la investigación.
Pero lo que no encajaba en ese momento decir era cómo hacemos para que esta gente no conserve de manera improductiva un
recurso valiéndose que está conservando la biodiversidad o que está realizando actividades de ecoturismo.
Y de ahí fue surgiendo el concepto que deberíamos buscar un mecanismo. En este caso se vio el mecanismo impositivo, de tal manera que los
agentes que tengan la tierra, sean poseedores de la misma y puedan tomar decisiones. Dedicar su tierra a un uso forestal, a un uso de conservación de
la biodiversidad, o del ecoturismo, a la agricultura o a la ganadería.
Pero pagando un impuesto igual que las otras actividades para evitar esa acumulación especulativa. En los años 70 la distribución
que se hizo de la tierra fue enorme; se distribuyeron más tierras y en cantidades muy grandes, a pocas personas, respecto de lo que se
hizo desde el 52 hasta el año 64. Eso era factible, ya que el proceso de regalo de la tierra estaba vinculado a esquemas de poder de las
personas que la demandaban y encima de aquello no había ningún costo de mantener improductiva la tierra. Y finalmente apostaban a
que la inversión pública pase cerca de esas tierras y el negocio era sencillamente enorme.
En el tema de sostenibilidad, uno de los aportes fundamentales que tiene la Ley de Modificación al Servicio Nacional de Reforma
Agraria, la Ley INRA, fue el concepto de capacidad de uso mayor de la tierra, que se convirtió en el pivote fundamental, central, que
articule y fomente distintos usos de la tierra y que no vaya solamente en la dirección de desbocar la tierra para el uso agrícola o
ganadero.
El concepto teórico fue el castigo vía el impuesto para aquellas personas que no la utilizan. Es un tema muy discutido: el pago de
impuestos como prueba suficiente de que la tierra estaba siendo utilizada racionalmente y todo lo que eso significó desde el punto de
vista conceptual, teórico y doctrinario.
Ahora la ley establece que el no pago es abandono y en consecuencia reversión, pero en estos cuatro años cambiaron algunas cosas.
La primera de ellas es que existió una modificación que se la hizo por ley de la República, en la cual la base imponible para el
impuesto cambió radicalmente. Se eliminaron todas las inversiones, las mejoras en el campo y que solamente se pague un tributo
sobre la tierra en sí misma y no por las mejoras.
Obviamente esto cambia de manera sustancial la base imponible y en consecuencia el elemento de balance, en lo que es el impuesto.
El no pago y, en consecuencia, la posibilidad de reversión y tierras que sean repartidas para quienes no tengan la tierra fueron
afectados de manera fundamental.
El otro tema es el porcentaje de poseedores de la tierra que pagaron sus impuestos. Han sido pocos; también para los impuestos en beneficio de los
municipios. Tuve la oportunidad, hace unos dos meses atrás, de recibir una delegación de alcaldes de la zona de la Chiquitania, muy preocupados y
decepcionados porque en los hechos, los impuestos que ellos esperaban recolectar por la tierra eran de un porcentaje inferior a lo que había sido
programado.
La primera conclusión: el sistema de balance con el impuesto no ha funcionado, porque cambió la base imponible, en este caso es el
impuesto sobre la tierra. Y segundo, porque en los hechos no se está pagando de manera normal el impuesto porque no existen
mecanismos de la Dirección de Impuestos Internos que realmente actúen y coloquen las cosas en su lugar.
Un segundo tema en la línea de la sostenibilidad es el referido a la indivisión forzosa de las pequeñas propiedades en las sucesiones
hereditarias para evitar el minifundio. Este es un tema también complejo. Pero lo que hubo de por medio fue la intención de
contribuir a una mejor sostenibilidad del recurso de la tierra, tratando vía la indivisión forzosa que se vayan reagrupando en términos
familiares las parcelas de tierra.
Existen estudios que muestran la existencia de un proceso de sobrepastoreo muy serio en el altiplano y en los valles, por lo que
este tipo de disposición que ha establecido la ley no se está cumpliendo. De nuevo se ve el problema de ejecución, de
administración de las normas que tiene un espíritu, una cierta visión, pero que cuando toca aplicarlas empiezan a fallar muchas
cosas. Por lo que la ley se convierte en muchos casos una letra muerta: en todo caso éste es otro tema de los aportes que se puso en
la Ley INRA.
Se creó la Superintendencia Agraria con la finalidad principal, justamente, de supervisar el uso mayor de la tierra; tiene otras
funciones pero ésta es la esencial. Sin embargo, cuando uno conversa con autoridades del INRA, indican que el Ministerio de
Desarrollo Sostenible no hizo su trabajo, porque no realizó una evaluación completa sobre la capacidad de uso mayor de la tierra, al
nivel de detalle correspondiente, para que se pueda realmente aplicar la ley.
En consecuencia, otra vez viene la situación de que la ley no se la puede aplicar, porque había varios supuestos para que permitan
su plena aplicación. Este es otro elemento que de alguna forma está complicando o afectando el tema de la sostenibilidad de la
tierra.
En algunos departamentos se avanzó más que en otros. Esto se convierte en un tema central, porque esta tendencia se debe a que
la tierra está en manos de gente que ya la está trabajando o la está reteniendo. Como resultado de aquello empiezan a haber
demandas y acciones sobre tierras que tienen capacidad de uso forestal; y esto genera, mirando a mediano o largo plazo, un proceso
de degradación; las mismas que son tierras generalmente aluvionables, frágiles, que no soportarían una actividad agrícola o ganadera
intensa.
Uno de los aspectos recientes, políticamente muy sensibles y muy discutibles, ha sido el compromiso del gobierno de otorgar
dentro de las negociaciones con la Confederación Sindical única de Trabajadores Campesinos de Bolivia, una cantidad importante
de tierras, calificadas como tierras de uso forestal, pero que fueron prometidas con algo que puede ser muy grave posteriormente
para los propios ingresos que generen los campesinos de esas tierras.
Un elemento importante de incluir en la ley ha sido el aspecto de tratar de lograr que exista un título claro. Hay muchas
experiencias en el mundo que muestran que cuando las personas o las empresas tienen un título de propiedad claro, en términos de
inversión y también de conservación del recurso, es diferente que cuando existe una incertidumbre sobre el derecho propietario.
En ese sentido fue que la ley creó lajudicatura Agraria para que actúe en el ámbito judicial.
La ley agraria anterior daba facultades al Poder Legislativo, al Ministro de Asuntos Campesinos y Agropecuarios, bastante
discrecionales, y éste fue un cambio fundamental que se hizo en la ley. Todo el proceso mismo de saneamiento tiende a tener esa
titulación en orden.
El INRA es una institución que está sujeta a una fuerte tensión, porque la demanda de resolver estos programas de titulación es
muy alta y la capacidad que tiene el INRA es muy baja. Esto está creando niveles de incertidumbre y conflictos a nivel de gente que
aspira la tierra, gente que quiere retener la tierra y un proceso que no llega con la velocidad y la oportunidad correspondientes;
entonces, este tipo de incertidumbre de alguna manera también afecta al buen uso del recurso tierra.
Hay un tema que es un aporte importante en términos de la sostenibilidad y fue la confluencia de la Ley INRA, por un lado, y la
Ley Forestal, por otro. Antes de estas dos leyes había una superposición muy complicada de derecho de suelo con el derecho de
vuelo. Alguien podría tener la tierra, títulos agrarios en orden; pero si daban una concesión de aprovechamiento forestal, podía otra
persona tener derecho sobre las maderas existentes en la propiedad agrícola o en la propiedad pecuaria.
Esta situación lo que generaba era una tala indiscriminada y violenta del dueño de la tierra, porque indicaba, si yo no la corto y la
talo, va a venir el que tiene el contrato de aprovechamiento. O el fenómeno era la inversa: quien tenía el contrato de
aprovechamiento entraba lo más rápido posible porque sabía que existiría finalmente un conflicto entre un derecho de suelo y un
derecho de vuelo.
Con las leyes que mencioné, este tema se ha reducido porque también la Ley Forestal da una serie de facilidades a quien en una
tierra con titulación agraria pueda explotar de manera sostenible el recurso maderero; en ese sentido hay una tendencia favorable.
En el oriente boliviano existen procesos de degradación que se están dando, fruto de que es un hecho económico finalmente. La
gente toma una decisión que puede ser racional, en términos de corto plazo, pero puede no ser racional en términos de la sociedad,
mirándolo a largo plazo.
Me explico: el campesino que ha tenido un terreno en una zona en tierras bajas, cuando desmonta tiene una propiedad de 50
hectáreas (como ejemplo); desmonta un pedazo, que puede ser dos o tres, lo que pueda su fuerza de mano, su mano de obra familiar.
Luego de tres años la invasión de maleza es tan fuerte que a él le resulta más económico derribar el monte y avanzar en este tipo de
migración dentro de una misma parcela. Esto obviamente tiene impacto sobre el suelo, pero responde a una lógica económica que
de alguna manera se ha estudiado y que muestra la importancia que en este tipo de tierras se puede/debe hacer uso de maquinaria
agrícola.
Lo que está sucediendo en esas zonas es que el campesino emigrante ha tenido la tierra, pero no ha tenido capital como para poder
hacer un cambio, un salto tecnológico y genera este proceso de desbosque migrante.
En el caso de la agricultura mecanizada, lo que ha sucedido es que la tierra ha sido muy barata en términos relativos y de alguna
forma también por la falta de un proceso de investigación tecnológica, se ha buscado tierras nuevas, que permitan dar rendimientos
razonablemente importantes.
En el tiempo los rendimientos de la soya han bajado, se han vuelto muy oscilantes. Algunos estudios de tendencias muestran que
hay proceso de estancamiento en términos de lo que significa la productividad por hectárea.
Entonces, el modelo que tiene Bolivia, sobre todo en el oriente boliviano, ha sido un modelo de ampliación de la producción vía
ampliación de la frontera agrícola.
Tengo el criterio que este proceso de desbosque masivo tendrá -por lo menos en los próximos años- una paralización, que ya la
hemos visto, por el problema de la rentabilidad del cultivo estrella en esa zona que es el cultivo de soya. Ya no se están haciendo
ampliaciones nuevas de frontera agrícola. Porque sencillamente el cultivo no es rentable y porque existe un problema financiero
serio.
En muchos agricultores que utilizaron préstamos de corto plazo para hacer inversiones con resultados más bien de mediano y largo
plazo existe un problema de estructura y de aplicación de capital, que se ha vuelto bastante complejo.
Siguiendo con el tema de sostenibilidad del recurso, algunos estudios muestran con preocupación que se ha ido generando
degradación de la calidad de la tierra con impactos sobre rendimientos por el uso excesivo de maquinaria agrícola y el no uso de las
herramientas, los arados correspondientes y por el tipo de peso respecto al tipo de suelo. Está en discusión incorporar tecnologías
que disminuyan de alguna forma este proceso.
El otro tema es el de la erosión eólica. En una primera etapa se hizo un desbosque masivo. En una segunda se pusieron cortinas
rompevientos. Ese proceso de a poco se está revirtiendo porque el mismo agricultor se ha dado cuenta de que es en beneficio de sí
mismo el poner cortinas rompevientos. Porque el desbosque traslada partículas de la tierra de un lugar a otro y genera en muchos
casos los procesos de erosión que ya se han visto en Santa Cruz.
Observando este problema desde un punto de vista personal, el problema principal que estamos viendo en términos de
sostenibilidad y de impactos sobre el recurso tierra, está referido al hecho que de que existe en zonas de nuestro país un problema de
exceso de sobrepastoreo, un problema de minifundio; en el otro caso, por un problema principalmente de tipo tecnológico. Lo que
está sucediendo es que está habiendo un efecto en términos de erosión eólica y también en problemas de compactación de suelos.
Yo diría como hipótesis general que Bolivia ha liquidado su sistema de investigación agrícola que tuvo en algunos años una
importancia fundamental Pero entre un cambio institucional y otro, entre reformas y nueva reformas, en los hechos el sector
agropecuario nacional se ha quedado sin investigación, sin transferencia tecnológica. Y estamos realmente viviendo de muy pocas
variedades, viviendo sin investigación para ver realmente cómo se pueden manejar los suelos; en consecuencia, esto es un proceso
que es realmente grave.
En un país como Bolivia, donde una buena parte de la población vive directamente de su relación con el recurso natural, es grave.
Eso es un aspecto que afecta sobre la pobreza; el que ese capital que es la tierra tenga cada vez menos posibilidad de generar
ingresos.
Ya no hablo que permitan una vida razonablemente buena. Sino que estamos a un nivel en el cual la sobrevivencia como tal ya
está en duda. Es decir, no se está generando a través de la acción del hombre, con su mano de obra directa, sobre una tierra que está
con problemas de degradación, un flujo de ingresos suficientes como para que permita la sobrevivencia de la familia.
En gran medida, creo que los errores que hemos cometido o acumulado en muchas décadas atrás era porque partimos de la
hipótesis que el recurso tierra era prácticamente infinito. Todo se resolvía otorgando nuevas tierras a los nuevos demandantes. Pero,
en los hechos, el modelo que seguimos fue de ampliación de fronteras agrícolas para mayor producción y los rendimientos que
tenemos por hectárea, en casi todos los cultivos, son notablemente inferiores, no digo a los países líderes en el mundo, sino a la
mayoría de nuestros vecinos.
El tema de la sostenibilidad, como se ve por estos breves apuntes, está lejos de ser resuelto y en algunos casos hay retroceso
respecto a lo propuesto con la propia Ley INRA.
CONTINUAR LA REFORMA
AGRARIA FORTALECIENDO
Y APLICANDO LA LEY INRA
Miguel Urioste
Director de 'Fundación Tierra"
La rebelión de un sector campesino-indígena de septiembre de 2000 logró el compromiso del gobierno del General Hugo Banzer
Suárez para reemplazar la Ley INRA por otra ley. El estado de ánimo colectivo y la sensibilidad de diversos actores sociales
confrontados en torno a esta ley es especialmente crítico. Por eso es que la 'Fundación Tierra' quiere aportar con análisis críticos sobre
las modificaciones que el gobierno ya ha introducido a esa ley en beneficio de los que ya poseen mucha tierra (marzo 2000) y al
análisis del complejo proceso de su aplicación. El propósito es enriquecer el debate sobre esos cambios y otros necesarios para
devolver a la ley y a su reglamento la capacidad de superar la persistente inequidad en el acceso a la tierra y otros recursos naturales.
Lamentablemente, al inicio del año 2001 destaca la falta de convicción política gubernamental para la aplicación integral de la Ley
INRA en la perspectiva de la aplicación de una segunda fase de la Reforma Agraria iniciada en 1953.
Medio siglo después de los decretos bolivarianos -reemplazada la renta de la tierra de los indios como principal fuente de recursos,
por los ingresos provenientes de la minería- las minorías gobernantes de blancos y mestizos dieron carta blanca a los nuevos despojos
de tierras de comunidades, mediante subastas públicas, bajo el argumento de que 'tierras en manos de los indios son tierras muertas'.
El levantamiento indígena de Zárate Villca a fines del siglo XIX fue -entre otras cosas- una reacción de los comunarios del altiplano
que reclamaban la devolución de sus tierras de origen. Sin embargo, muchos terratenientes criollos utilizaron el liderazgo indígena del
temible Willca con fines bastardos y subordinaron esas legítimas reivindicaciones indígenas a los intereses del poder constituido. Pero esta rebeldía
encontró finalmente una oportunidad histórica en las jornadas de abril de 1952. Imbuidos del ánimo revolucionario colectivo, los indios del altiplano
y los valles tomaron por la fuerza las haciendas y expulsaron a los gamonales terratenientes. Esa revolución agraria surgió de la movilización
popular indígena con una consigna muy clara: 'la tierra para los indios'.
Si bien la revolución nacional de 1952 constituyó un momento de poderosa capacidad transformadora e integradora en la
perspectiva de la construcción del Estado nacional, orientó su esfuerzo de cambio ignorando las capacidades de una colectividad
basada en la diversidad étnica y cultural, para reemplazarla por una visión uniformizadora y homogeneizante. A pesar de ello, un año
más tarde, el decreto 3464 que aprobó la norma jurídica, que luego sería elevado a rango de ley, dispuso el cambio estructural más
importante de la historia republicana: la Reforma Agraria había comenzado en las tierras altas.
Este proceso redistributivo duró algo menos de una década, pero, a principios de los años sesenta, perdió fuerza y fue presa de una
maraña de contradictorias normas reglamentarias, resoluciones administrativas y decretos amañados, en medio de una burocracia sin
norte ni rumbo que navegó en medio de una corrupción generalizada. A esas alturas de la revolución nacional, la Reforma Agraria no
tenía fuerza ni liderazgo político. Peor aún, comunarios y parceleros que habían accedido a sayañas, pegujales, aynoqas y tierras de
pastoreo común, quedaron abandonados a su suerte. Tibios intentos de promoción de cooperativas y de asistencia técnica y apoyo
crediticio se empantanaron en el manejo prebendal y en la ineficiencia de los gobiernos de tumo.
No es cierto que la Constitución Política del Estado (CPE) y la Ley de Reforma Agraria hayan prohibido la compra venta de tierras
distribuidas a particulares y en propiedad privada familiar mediante la Reforma Agraria. En los últimos cuarenta años, miles de
campesinos-indígenas recibieron tierras, tramitaron títulos de propiedad familiar y las vendieron en diferentes formas, tamaños y
procedimientos.
Este proceso de compra-venta otorgó valor monetario adicional a las tierras del altiplano y los valles. Pero no es sólo desde la
Reforma Agraria que existe un extendido mercado de tierras entre comunarios, campesinos y parceleros, en el contexto de la
proximidad geográfica del entorno familiar y de vecindad comunal; mercado sobre el que se ejercen variadas formas de control social.
Incluso en plena época colonial muchos caciques indígenas compraban tierras a los comunarios y estas transacciones eran algunas
veces registradas en los folios reales.
Estos caciques terratenientes tenían así más poder para negociar cuotas de poder con los encomenderos y muchas veces lo hacían
para obtener el apetecido cargo de "tasero', es decir, el que se encargaba de colectar el impuesto a la tierra de los comunarios.
Es un mito afirmar que la CPE, la Ley de la Reforma Agraria de 1953 y la Ley INRA prohiban la compra-venta de tierras de la
pequeña propiedad. El artículo 169 de la CPE establece que las tierras de pequeña propiedad y el solar campesino están prohibidos de
hipotecarse, pero no de venderse, es decir que estas tierras son inembargables, pero no inalienables.
A pesar de la consigna 'la Pachamama no se vende', miles de campesinos transan sus tierras entre ellos frecuentemente desde hace
décadas. Otro es el caso de las comunidades, cuyo derecho propietario es comunitario y efectivamente es inalienable.
El problema está en que las operaciones de compra-venta de las parcelas familiares no son registradas por los campesinos o
pequeños propietarios, debido al costo de transacción, a la burocracia, al papeleo, pero también porque muchos compradores no
quieren aparecer a los ojos de la comunidad como acaparadores de tierras. Prefieren que la transacción no tenga el carácter formal y
sea únicamente un acuerdo verbal entre partes.
Obviamente, con el pasar del tiempo y si no hay documentos claros de por medio, los derechos propietarios se confunden y no
existe plena seguridad jurídica sobre el predio así reconstituido. Pero esto ocurre tanto en el altiplano o valle boliviano como en
cualquier comarca o ayuntamiento de Cajamarca en el Perú, o en la Castilla de España, o en cualquier país de la Europa latina.
Este es un problema que se ha venido acumulando desde hace muchos años, ya que, al no registrarse legalmente los cambios en el
derecho propietario, las nuevas tierras poseídas no están tituladas a nombre del nuevo propietario. Pero este no es un problema que
pueda resolver automática y milagrosamente el 'libre mercado de tierras'. Es evidente la necesidad de transparentar ese mercado en
áreas tradicionales, promoviendo el registro de las transacciones, así como simplificando y abaratando el costo de los trámites.
Fácilmente se llega a frases comunes como aquélla de que la 'Reforma Agraria de 1953 ha creado el minifundio en el occidente
andino'. No obstante, ya mucho antes de la conquista española y obviamente antes de la propia Reforma Agraria, las dificultades de
sequías y heladas en un medio tan adverso como el del altiplano y de cabeceras de valles, obligaron a los pueblos originarios que
cultivaban la tierra a hacerlo a partir de una estrategia de minimización de los riesgos.
Por eso es que desde siempre, en estas condiciones productivas, se optó por repartir el riesgo en parcelas muy pequeñas, dispersas en
áreas geográficas, aprovechando laderas y quebradas, combinando diversos tipos de semillas y modificando los tiempos de siembra.
No es cierto, pues, que la Reforma Agraria 'creó' el minifundio. Lo evidente es que, al regularse la sucesión hereditaria de la tierra
por el código civil, todos los hijos de una familia tienen el mismo derecho a la herencia y, por tanto, la subdivisión del derecho
propietario es casi automático al morir los padres.
Por falta de interés del Estado nunca se llevaron a la práctica programas de reagrupamiento de predios o de concentración parcelaria
en áreas de minifundio. Estos programas son en general -en todas partes del mundo- muy costosos y la inversión se justifica sólo si
hay alta densidad demográfica y el valor de la tierra y de la producción lo merecen. Pero esto lo deben decidir los interesados, es
decir, los comunarios, las familias, los productores minifundistas.
Cuando parte de los propietarios ha abandonado el predio y ya no vuelve más a la comunidad, existen normas consuetudinarias que
determinan procedimientos para utilizar esa tierra en beneficio de toda la comunidad que permanece en el lugar de origen. Si no hay
acuerdo entre ellos, no es posible forzar programas de reagrupamiento de predios. Lo más que se puede hacer es promover el
reagrupamiento a través de estímulos de diversa naturaleza. Por ello, en el contexto de la cuestión agraria boliviana, es imperativo
vincular el proceso del saneamiento al de reagrupamiento de predios. Ahora no existen programas que se encarguen de ello.
Mientras la Reforma Agraria transcurría durante la primera década en el occidente andino por los caminos del burocratismo, la
dejadez, el papeleo y la corrupción menuda de los interminables trámites para obtener el título, abandonada y sin liderazgo político,
arrinconada en oscuros y sucios despachos, otra cara de esta misma reforma tomaba cuerpo en las tierras bajas. La década del 60
comenzó una nueva fase del proceso con la creación del Instituto Nacional de Colonización (1965).
La marcha al oriente se hizo una realidad con el asfaltado de la vieja carretera Cochabamba-Santa Cruz y la conquista del norte de
La Paz con el camino de penetración a los Yungas y Caranavi. Colonizadores quechuas se trasladaron mayormente a los
asentamientos humanos del departamento de Santa Cruz y los colonizadores aymaras se asentaron en el norte de La Paz.
Fueron verdaderos pioneros que llevaron en sus cuerpos y en su trabajo un pedazo de su identidad local para construir otras
identidades más amplias y complejas. A los asentamientos dirigidos -calificados equívocamente como fracasos- les siguieron los
asentamientos 'espontáneos', es decir, segundas oleadas de inmigrantes familiar y culturalmente vinculados con los primeros. Estos
pequeños productores, que recibieron tierras del Estado a precios simbólicos, accedieron a 20 hectáreas por familia en algunos casos y
a superficies algo mayores en otros.
Estas colonias de pequeños productores estuvieron vinculadas directamente y desde el comienzo con relaciones comerciales
mercantiles. Producían y producen especialmente para el mercado interno, salvo algunas excepciones de exitosos productores de café
o cacao que logran exportar. Estos pequeños productores también intercambian y comercian tierras en el mercado local. Compran y
venden parcelas entre ellos. Luego de un par de décadas, algunos han logrado acumular 80 ó 100 hectáreas y contratan mano de obra
asalariada de campesinos sin tierra.
Aunque ya antes se habían paralizado todas las iniciativas públicas para promover asentamientos humanos, en 1992 se intervino el
Instituto Nacional de Colonización, debido principalmente a dos factores: se asoció el tema de asentamientos humanos con el cultivo
de la coca y la producción de droga y los nuevos grandes propietarios de tierras en el oriente y la amazonía comenzaron a desarrollar
tecnologías de punta que hacían innecesaria la contratación de mano de obra.
A principios de los ochenta los colonizadores collas -que habían abierto la frontera agrícola del oriente a punta de machetecomenzaron a ser considerados indeseables en las tierras bajas.
En el contexto de la aplicación de la Reforma Agraria, las mejores tierras de los llanos habían pasado a ser propiedad de los
favorecidos políticamente por los gobiernos de tumo. Entre 1971 y 1978 cerca de doce millones de hectáreas de las mejores tierras del
oriente boliviano fueron dotadas gratuitamente a aquellos que las solicitaban en grandes extensiones. Un nuevo régimen de propiedad
latifundiaria se había creado.
La concentración de la propiedad de la tierra en pocas manos se convirtió así en negocio muy rentable que acompañó el auge y el
crecimiento económico del departamento de Santa Cruz en las últimas dos décadas. En muchísimos casos la propia ley de Reforma
Agraria fue utilizada para obtener dotaciones gratuitas de hasta 50.000 hectáreas con el argumento de constituir haciendas ganaderas.
Muchas de esas tierras nunca se trabajaron, pero sí se subdividieron, se cambió el uso para el que habían sido originalmente
solicitadas al Estado y se generalizó un extendido proceso de loteamiento de tierras rurales. Esta práctica de aprovechamiento ¡lícito
de la Reforma Agraria llegó a un límite insoportable por el carácter de escándalo del caso BOLIBRAS, en 1992, cuando un Ministro
de Estado tramitó para sí una dotación gratuita de 100.000 hectáreas. En el año 2000, más de un millón de hectáreas de tierras de
buena calidad agropecuaria en la región integrada de Santa Cruz estaban a la venta. Debido a la crisis hoy no hay quien quiera
comprarlas, pero estas tierras podrán seguir engordando a la espera de mejores tiempos y buenos compradores, que obviamente no
serán campesinos ni indígenas.
Por otra parte, en 1990, los pueblos indígenas de¡ oriente habían aparecido en el escenario público con una masiva marcha de
Trinidad a La Paz que convocó la solidaridad de toda la ciudadanía. Sus reclamos por territorio propio lograron hacerse escuchar.
Fue su movilización organizada y su gran capacidad de negociación con el Estado que lograron seis años más tarde, con la aprobación
de la ley de¡ INRA en 1996, el reconocimiento de su derecho a la titulación de las Tierras Comunitarias de Origen (TCOs). Fueron
ellos los nítidos ganadores de¡ acceso a los recursos naturales del bosque amazónico y las llanuras.
En la historia de la cuestión agraria de Bolivia existen hilos de continuidad y nada comienza desde cero. Relaciones de producción
precolonial se engarzan con formas de derecho propietario y de trabajo que continúan en la República. No hay cortes definitivos. La
lucha por la tierra es permanente y el Estado es el árbitro que regula las formas de acceso de acuerdo a las correlaciones de fuerza
sociales del momento. Diversos actores compiten por el control de los recursos naturales.
El Estado norma, cede, corrige, manipula, regula, controla. Se escriben decenas de proyectos de ley, centenares de reglamentos y
disposiciones complementarias. Y cuando las leyes estorban y perjudican a los grupos de poder instalados en los centros de decisión,
simplemente se las burla o no se las aplica. Nunca mejor usada la frase lapidaria de 'se acata pero no se cumple'. Así ocurrió con
muchas de las disposiciones de la Ley de 1953 y así está ocurriendo ahora con la Ley INRA. Sin que esto quiera decir que ambas
leyes no hayan tenido sesgos y graves deficiencias en su mismo diseño original.
La Ley INRA formó parte de una acción gubernamental que impulsó un conjunto de reformas estructurales, las llamadas de segunda
generación. El convenio de préstamo entre el gobierno de Bolivia y el Banco Mundial, que dio lugar al nacimiento del Proyecto
Nacional de Administración de Tierras en 1995, estipulaba que la nueva Ley a aprobarse debía estimular todas las formas posibles de
mercados de tierras y que para ello se debían eliminar las barreras legales que perjudicaran la transparencia de ese mercado.
El convenio de préstamo se inscribía así en el denominado consenso de Washington que está inspirando hasta hoy al conjunto de las
políticas públicas de los países de América Latina. Pero -y esto es lo importante- la ley que finalmente se aprobó en noviembre de
1996, con un quórum parlamentario mínimo, pero legal, fue violentamente rechazada por el Comité pro Santa Cruz y las
organizaciones matrices de los productores agrupados en la Cámara Agropecuaria del Oriente y las federaciones de ganaderos.
Esta violencia regional contraria a la Ley INRA surgió precisamente porque la ley que se aprobó no siguió las directrices de los
funcionarios del Banco Mundial. Dos paros cívicos, huelgas de empresarios, protestas de grandes propietarios y una vergonzosa
repartija de alimentos en la plaza principal de Santa Cruz, no lograron frenar la aprobación de la Ley INRA. Sin embargo, estos
sectores sí conquistaron la reducción- a la mitad- del impuesto estipulado desde 1986 con la Ley Tributaria 843, y en abril del año
2000 redujeron el impuesto a la propiedad de la tierra a montos insignificantes mediante un artículo de la Ley de Reactivación. La
relación vinculante establecida en la Ley INRA entre fortalecimiento del derecho propietario, valor del mercado de la tierra,
autoavalúo, pago del impuesto, expropiación y/o reversión, como herramienta que elimina la intervención política en la administración
de tierras, no ha funcionado en estos cuatro años.
Los propietarios privados de tierras, especialmente medianos y grandes, no aceptan las reglas del mercado para regular el acceso, la
tenencia y el uso productivo y sostenible de la tierra. En tres años de aplicación de la Ley INRA, el mercado no ha distribuido con
equidad ninguna tierra. En Bolivia, hasta hoy, ha fracasado el concepto y la práctica de la Reforma Agraria asistida por el mercado.
En la región de los llanos y de la amazonía el debate y el conflicto social en tomo a la tierra están centrados en tomo al pago del
impuesto de las propiedades empresariales como prueba de no abandono y de fortalecimiento y seguridad del derecho propietario.
Puesto que el saneamiento no avanza, grandes, medianos y hasta pequeños propietarios colonizadores-que producen para el mercado,
exhiben sus comprobantes de pago del impuesto a la tierra como prueba de su derecho propietario.
Aún cuando la Ley INRA no determina que el cumplimiento de la función económica social de la tierra se comprueba con el simple
pago del impuesto a la tierra, esa es la interpretación que en el oriente se le da a la norma. Para evitar abusivas interpretaciones de los
grandes propietarios y futuros conflictos, es imprescindible corregir la Ley INRA en este aspecto.
No se está otorgando un tratamiento especial y de mayor rigor jurídico al análisis de la documentación de poseedores ¡legales en las
tierras bajas, particularmente en el período comprendido entre la intervención del CNRA y del INC en noviembre de 1992, y la
aprobación de la Ley en 1996. Esto es de particular importancia porque, a partir del estudio de la documentación de estas posesiones
y de su eventual reversión, deberán identificarse tierras fiscales para asentamientos humanos nuevos.
La Ley INRA, reconociendo las particularidades bolivianas y la gran heterogeneidad de tipos de productores, es una ley heterodoxo
que combina derechos preferentes para campesinos y colonizadores y segmenta claramente el tratamiento del derecho propietario.
Promueve el saneamiento técnico jurídico como la herramienta encargada de identificar los vicios de nulidad de los miles de
expedientes agrarios, la mayoría de ellos chutos, es decir, fraguados, adulterados, falsificados por la complicidad de corruptos
funcionarios públicos y corruptos demandantes gratuitos de tierras fiscales en enormes superficies.
Pero también otorga plena seguridad jurídica a los empresarios que la trabajan y la han obtenido legalmente. Esta difícil tarea tiene
un plazo de diez años para ser concluida, pero el avance es lento y, en muchos casos, el saneamiento está siendo utilizado más bien
para convalidar derechos de propiedad de la tierra mal adquiridos.
Los campesinos-indígenas del altiplano y los valles son quienes menos ven reflejados sus intereses en la Ley INRA, pero sobre todo
en su aplicación. Por eso su reclamo de cambiarla es comprensible. Sus conquistas en la Ley INRA se han reducido a mantener los
derechos preferentes para acceder a la tierra, ya dispuestos en la Ley de Reforma Agraria de 1953, pero no se han concretado en mas
tierras.
Esta situación se explica en gran medida, aunque en diferentes grados y contextos, por la auto marginación de sectores importantes
de la CSUTCB del incompleto proceso de consulta, diálogo y concertación llevado a cabo entre 1992 y 1996, aspecto que facilitó la
incorporación de algunas de las demandas de los grupos de poder de grandes propietarios de tierras del oriente y amazonía que
finalmente fueron incluidas en la Ley, como la rebaja del impuesto a la tierra y el pago de dicho impuesto como prueba del trabajo,
entendida esta última como garantía plena del derecho propietario de la tierra. Pero cuatro años después de aprobada la Ley, para
muchos campesinos-indígenas de altiplano y valles la Ley INRA no ha significado nada nuevo. La excepción más importante la
constituyen los campesinos quechuas del departamento de Chuquisaca que desde hace tres años ejecutan el proceso de saneamiento
ligado al catastro mediante un contrato de la Embajada de Holanda con la empresa Kadaster y el Instituto Nacional de Reforma
Agraria. También en algunas regiones del norte de La Paz se están desarrollando programas de saneamiento en áreas de colonización.
En general la identificación de nuevas tierras fiscales para ser dotadas o adjudicadas a campesinos sin tierras no avanza. Las
reversiones de los latifundios improductivos no se están produciendo. Los grandes terratenientes no pagan impuestos por las tierras
que poseen o, si lo hacen, es por valores impositivos diez veces por debajo del valor de sus predios.
Seguramente debido a todo lo anterior es que la carta pastoral de los obispos de Bolivia «Tierra: madre fecunda para todos',
publicada en marzo del año 2000, llama la atención de los órganos públicos sobre la necesidad de continuar con energía el proceso de
la Reforma Agraria iniciado hace casi medio siglo. Exige que los grandes propietarios paguen los impuestos justos, reclama que se
acelere el saneamiento, pide que se respete la función económica social de la tierra, demanda que se promuevan asentamientos
humanos.
Todo el andamiaje jurídico y el proceso iniciado en 1992 con la intervención del CNRA y del INC y la posterior aprobación de la
Ley INRA en 1996, después de los graves conflictos de septiembre del año 2000, amenaza con un colapso que puede derivar en una
generalizada situación de crisis social en el campo y, eventualmente, en el retroceso de muy importantes conquistas logradas por
campesinos, indígenas y colonizadores y en la pérdida de la seguridad jurídica para todos los sectores empresariales que
verdaderamente trabajan la tierra.
Sin embargo, de nada servirán correcciones y ajustes a la Ley, si no hay de parte de las autoridades gubernamentales la voluntad
política para continuar impulsando una verdadera Reforma Agraria. La trilogía de sostenibilidad, eficiencia y justicia distributivo ha
estado y sigue estando divorciadas en nuestra historia, desde la conquista española hasta el presente.
Debate
PRIMERA PARTE:
VISION INSTITUCIONAL
PÜBLICA
René Salomón
Voy a responder a las preguntas que he dividido en cuatro áreas.
Una es sobre la aplicación de la ley en el occidente. Hemos escuchado que si de entrada nos oponemos a la ley es muy difícil que
se pueda entrar a hacer cumplir la ley y creo que esa distorsión es la que nos está llevando por mal camino. Yo escuchaba al
Honorable Román Loayza cuando hablaba sobre la aplicación de la ley y el catastro. Es un tema muy claro en la Ley INRA que la
pequeña propiedad no paga impuestos y que las comunidades campesinas tampoco, el CATSAN no está dirigido a eso.
La otra pregunta relacionada con esto es el tema de la conversión de títulos comunales en tierras comunitarias de origen. La ley lo
establece, el reglamento también y nosotros tenemos un procedimiento interno para ejecutarlo, cumpliendo ciertos requisitos, tal
como hemos publicitario en un tríptico.
El tema de la gratuidad del saneamiento, yo creo que ese tema es fundamental para occidente. Más del 95 por ciento de la
comunidad agraria es pequeña propiedad, solar campesino, comunidades campesinas y -obviamente- en el proceso de saneamiento
habrá también tierras comunitarias de origen. El Estado boliviano tiene que reconocer que debe asumir ese costo. Por ello, si
alguien pregunta cuánto cuesta el saneamiento y específicamente para ese tipo de propiedades, la respuesta es una sola: es un trámite
gratuito. La clave es cómo hacerlo.
En lo que se refiere a la distribución de la tierra, hemos escuchado muy bien que hay más de 44 millones distribuidas, y las
preguntas apuntaban también hacia eso. Una pregunta decía: 'si hay 44 millones distribuidas y solamente hay dos millones en
producción (otro tema distorsionado también), ¿dónde están las otras 42?' Debemos aclarar muy bien este punto. Las características
de la producción en Bolivia son muy diversas; tienen distintas connotaciones, distintos fenómenos y objetivos. No es solamente
cuánto se siembra o cuánto ganado se tiene. Estamos seguros que la tecnología puede permitir que una hectárea por cabeza rinda
más que otra sin tecnología; la capacidad productiva y económica es la que, de alguna u otra forma, está distribuyendo la tierra. Un
tema todavía pendiente.
Otra pregunta era sobre si los tipos de propiedad habían cambiado en la ley. No. En la ley se caracteriza el tipo de propiedad.
Cómo es una empresa mediana; cómo es una empresa agropecuaria; pero también la ley mantiene los conceptos del tipo de
propiedad del 53, que es algo que nosotros reconocemos que hay que perfeccionar, hay que reglamentar. El proceso de saneamiento
arrojó también 3.7 millones de hectáreas en vías de certificación de tierras de libre disponibilidad; un tema que ha estado muy
candente durante las negociaciones gobierno - campesinos, colonizadores. Me piden que diga específicamente en qué municipios,
en qué cantones. La ley establece qué asentamientos de hecho son ilegales y cuáles se pueden promover, en qué lugares.
Preguntan también: ¿qué se está haciendo con los asentamientos humanos? Me alegra que reconozcan que hay asentamientos
humanos porque lo hemos difundido pero no ha llegado a muchos oídos. Hay redistribución de tierras y se han titulado. Hay
programas que se están haciendo y la preocupación de uno de los participantes es si es que hay alguna asistencia. Por suerte hay
organizaciones no gubernamentales que están apoyando este proceso, en términos de lo que es el uso sostenible de los recursos,
planes de manejo forestal, al mismo tiempo asistencia técnica. Es muy difícil de Potosí trasladarse al Beni y allí no lograr este tipo
de actividades adecuadas al lugar donde se están asentando.
El tema de género es algo fundamental. El reglamento recoge la temática de género; habla específicamente de ciertos procesos
que debemos respetar y creo que es muy importante. De la misma forma, convenios que hemos ejecutado con organizaciones no
gubernamentales y con organismos internacionales están viendo un panorama mucho más positivo en lo que es la temática género,
en la aplicación de la ley y especialmente en lo que es la trascendencia de este concepto en el área rural.
El saneamiento interno dentro de las comunidades y las colonias, así como dice la Constitución Política del Estado, el respeto a
sus usos y costumbres, es una de las salidas más importantes que se debe fomentar. Hemos firmado un convenio con colonizadores;
hay algunos resquemores, pero creemos que es un tema importante para acelerar el proceso.
De la misma forma, en lo que es la precisión que heredamos en términos de los requisitos técnicos para consolidar una propiedad.
Es ¡lógico que en una propiedad de miles de hectáreas queramos tener una precisión de milímetros; eso lo hemos reconocido y
estamos modificando en todo lo que es la precisión. Ya se ha hecho un avance sobre eso, ya se tienen trabajos concluidos con base
en esas modificaciones y creo que también es un asunto interesante para acelerar el proceso.
Hay avances en la participación. En cambio, el 95% de los problemas está en la falta de información, de difusión de las leyes y
normas, el entendimiento de las mismas; hay diferentes interpretaciones y con ello se crean problemas nuevos.
Carlos Agreda
¿Cómo se puede resolver el problema objetivo si cada día hay más gente y menos tierra? Más allá de cuánta tierra esté o no
distribuida es algo que vamos a saber en definitiva sólo cuando se haga saneamiento; cuando se concluyan los procesos de
determinación de áreas fiscales, de expropiación, de reversión y nos permita saber qué es lo que se puede redistribuir.
Más allá de eso. Aun si fuésemos muy eficientes en el proceso de saneamiento y descubriéramos que existen muchas tierras
fiscales, éstas van a ser siempre insuficientes en el tiempo. El tema crucial en esto es el tema de la tecnología y la pregunta es si a
través de la utilización de nuevas tecnologías es posible evitar esta situación en la cual quien tiene tierra no la puede hacer
suficientemente productiva como para mantener por lo menos a su familia. La respuesta es: obviamente sí. El problema de fondo es
que no existe una política de Estado en dos áreas que son cruciales: investigación y transferencia tecnológica.
En la mayor parte de los países se destina, en algunos casos, hasta el 3 por ciento del PIB a esta tarea. En este país muy
difícilmente llegamos al 0.5 por ciento que es además utilizado fundamentalmente en el pago de sueldos y salarios de una burocracia
que no está generando los recursos tecnológicos apropiados para los diferentes ecosistemas y para los diferentes tipos de
productores. En el último tiempo el Estado ha hecho un esfuerzo por reformar su sistema de investigación y transferencia
tecnológica y, sin duda alguna, ésta debe ser una de las apuestas centrales.
Hay algo que queda clarísimo: la Ley INRA es una ley que permite el ordenamiento de la propiedad rural, pero es insuficiente,
aunque es condición necesaria para generar el proceso de desarrollo rural en su conjunto. Esto supone, además, que debe existir un
conjunto de mecanismos adicionales que permitan entender la problemática agraria como una problemática integral; que no sólo se
restrinja al tema de la propiedad; al tema de la producción estrictamente rural, sino también a la producción de centros intermedios
que están en áreas rurales del país. Es fundamental el tema de la investigación.
Un segundo ámbito de preguntas tiene que ver con los temas relacionados a la posibilidad de dotar a comunarios de occidente
porciones de tierra en el oriente del país. Claro que es posible, como dotación o en. el marco de programas de asentamientos
humanos. Lo que ha pensado la Ley INRA es que la nueva redistribución de tierras debe ejecutarse en el marco de programas de
asentamientos humanos que conciban la integralidad del problema, porque de lo contrario va a ocurrir lo que ha ocurrido en el
pasado con los famosos programas de colonización en que se cargaba la gente en camiones, se cargaba es la palabra exacta, se la
dejaba abandonada en las áreas del oriente que eran absolutamente ajenas a su cotidianidad y a su realidad. Por ello, de acuerdo a
unos datos que he visto, alrededor del 70 por ciento de los colonizadores originales murieron en esas zonas en un plazo de entre 5 y
10 años. No pudieron adaptarse a esas condiciones, no tuvieron ningún tipo de asistencia técnica, no se había previsto
absolutamente nada y a pesar de que la norma suponía que los procesos de colonización eran procesos acompañados por el Estado,
esto en realidad no ocurrió. Se intenta que, en este caso, la situación no se repita y en este sentido, efectivamente, los programas de
asentamientos humanos son programas integrales.
¿Cuál es el problema que tenemos? El Director del INRA nos acaba de decir que se están haciendo programas de asentamientos
humanos, pero se han hecho sólo dos asentamientos humanos: uno en Ixiamas y otro en el Beni por nueve mil hectáreas, menos de
200 familias. Obviamente eso no resuelve el problema. Estamos empezando, pero es necesario acelerar.
Por lo tanto, la Ley INRA no debe entenderse exclusivamente como regularización de derecho propietario. La Ley INRA debe
entenderse como regularización de derecho propietario, redistribución de tierras y sobre todo como creadora de condiciones para el
desarrollo rural agrario en su conjunto.
El tercer tema que ha sido planteado se refiere a los instrumentos para garantizar el uso sostenible de los recursos naturales. En
este sentido, la ley ha dispuesto un conjunto de instrumentos que, en relación además, a otros instrumentos que están establecidos en
la Ley de Medio Ambiente, en la Ley Forestal, están configurando un nuevo escenario de cómo deben gestionarse los recursos
naturales en el país.
Uno de los principales problemas que afecta la degradación de tierras en el país se refiere a que estamos utilizando las tierras en
forma contraria a su aptitud natural y el efecto directo de este fenómeno es la degradación. Para ello, se ha dispuesto, mediante la
ley, que la Superintendencia Agraria certifique la capacidad de uso mayor de la tierra. Para ello existen dos sistemas nacionales: el
sistema específico de capacidad de uso mayor de la tierra y los planes de ordenamiento predial, que son instrumentos que sirven
efectivamente para evitar que el productor utilice la tierra en forma contraria a su aptitud natural. Así se evita que el INRA otorgue
tierras para una actividad que es incompatible con las aptitudes naturales y para garantizar al Estado que se haga un buen uso de los
recursos naturales.
Ahora obviamente, a la luz de lo que he escuchado al Diputado Loayza, podemos entender que éstos son instrumentos destinados
a 'mercantilizar los recursos naturales en el marco de estas leyes malditas como Participación Popular, la Ley INRA y todas ellas';
'que tienen el único objetivo de despojar a los habitantes de este país de sus riquezas para traspasarlas al exterior. Es también una
posibilidad de leer así la realidad, pero desde nuestro punto de vista no es otra cosa que un instrumento que efectivamente tiende a
evitar una mayor degradación de los recursos naturales en el país.
La CONAMAC dice: 'los originarios pobres y sometidos a las leyes bolivianas, ¿qué podemos esperar de los gobiernos de tumo?;
¿cuándo habrá y nos reconocerán nuestros derechos y nos escucharán las propuestas que planteamos? Yo creo que ésta es una
afirmación muy alejada de la realidad en Bolivia; justamente a partir de la Ley de Reforma Agraria, es que se empieza a reconocer o
reconoce claramente el derecho de propiedad de los campesinos de Bolivia, y posteriormente los grupos indígenas del oriente
boliviano; el Estado boliviano, a través de sus organizaciones y sus leyes, ha hecho posible ese acceso.
Hernán Cevallos
Los datos que tengo aquí, de la distribución de tierras por el Consejo Nacional de Reforma Agraria y el Instituto Nacional de
Colonización entre 1953 y 1993, señalan una distribución de 20.600.000 hectáreas en favor de 470.070 familias campesinas; éste es
un hecho de política nacional sumamente importante. Como bien lo señaló alguien, no se da en otros países y eso determina un
clima de violencia social que viven otros países y no lo ha vivido el nuestro y felizmente esperamos que siga siendo así.
En segundo lugar, hay que reconocer que si uno compara las cifras del censo de 1950, que hablaban de un 72 por ciento de
población campesina, del cual un 80 por ciento era analfabeto, con las cifras actuales, un 38 por ciento es población campesina y de
éste un 30 por ciento es analfabeta. Significa que el Estado boliviano en los últimos 45, 50 años ha hecho esfuerzos significativos en
favor del desarrollo rural y campesino de Bolivia.
Recuerdo perfectamente el primer Plan Decenal de Desarrollo Económico y Social de 1962 que fue orientado por expertos de la
CEPAL. Se planteaban propuestas de migración interna, una meta de 100 mil familias campesinas, viendo el desbalance
poblacional que había entre oriente y occidente. Proponía un programa de desarrollo de comunidades, que posteriormente se fue
ejecutando durante décadas. Hay que reconocer que la dramática realidad de 1950 ha cambiado bastante.
Respecto a la función de SIRENARE, estamos viviendo un reordenamiento institucional muy importante que crea nuevos
organismos y dentro de ellos mecanismos regulatorios que forman parte del nuevo ordenamiento de las instituciones públicas
bolivianas. El Sistema de Regulación de Recursos Naturales fue establecido en la Ley 1600 y en la Ley 1715. La Ley Forestal
también crea la Superintendencia Forestal y la Ley INRA crea la Superintendencia Agraria. Por encima de ellas crea una
Superintendencia de Recursos jerárquicos muy similar a la Superintendencia jerárquica de otros sistemas, entonces, esa es una
función que tiene la Superintendencia General; las Superintendencias sectoriales tienen la función de nexos, entre lo que hace el
sector privado, las actividades en relación al uso de los recursos naturales renovables y las tareas de regulación de las mismas.
Creo que es una afirmación exagerada decir que las nuevas leyes quieren perpetuar la inequidad e injusticia. Se han hecho
avances, todavía insuficientes. Lamentablemente somos un país muy pobre, de muy baja productividad y los excedentes que
podemos derivar hacia la solución de los grandes problemas nacionales son reducidos. Dependemos en gran medida de la
cooperación internacional y eso dificulta las posibilidades de cambio más rápidas y más efectivas.
Alguien dice: 'SI los espacios de áreas protegidas son propiedad del Estado, entonces con esto han despojado a los originarios
indígenas de sus derechos obtenidos, incluso en la colonia con títulos. ' Creo que con esto, y particularmente en los últimos años y a
partir de la Ley INRA, se hacen esfuerzos notables para diferenciar los espacios de áreas protegidas y, dentro de los espacios de
áreas protegidas, preservar los derechos de los indígenas, que tienen derecho al aprovechamiento de esos recursos; en absoluto, no
hay contradicción.
Dice: 'si no es así, ¿por qué en la administración de saneamiento sólo participan jefes criollos, técnicos, clase media urbana y no
los campesinos indígenas que más conocen estos problemas?' Creo que éste es uno de los temas plantados en los 50 puntos durante
el conflicto (de septiembre de 2000) y se están dando los pasos para lograr la participación de la representación campesina en los
diferentes concejos de administración de las áreas protegidas; ésta es una medida muy saludable.
Otra razón para la poca participación es porque los niveles de educación de gente de origen campesino, todavía, lamentablemente
no son suficientes. Tenemos casos muy aislados como el de don Víctor Hugo Cárdenas o de Simón Yampara que son lunares.
Respecto a la incompatibilidad que surge entre la demanda de tierras y la disponibilidad de las mismas, por la vocación de uso de
los recursos que muchas veces es incompatible con las actividades agropecuarias, como es el caso de las tierras de vocación forestal.
El tema del uso de tierras que yo vengo enfatizando, o el tema de la asignación del recurso tierra, es un tema muy complejo. La
aritmética parece muy sencilla: para una población de menos de 8 millones de habitantes y con sólo un 36 por ciento de población
rural, realmente resulta incomprensible que no haya disponibilidad de tierras. Este es un tema que requiere decisiones políticas
bastante grandes después de un análisis que debe resolverse en un nivel de consulta entre todos los sectores.
Respecto a la existencia de TCO's es, indudablemente, un factor muy importante el reconocimiento de los derechos de los
originarios del país a disponer de tierras; pero lo que resulta un contrasentido es el procesar grandes extensiones en favor de un
número muy limitado de familias partiendo de un supuesto tecnológico, de estancamiento tecnológico que se refiere a que esas
comunidades deben vivir directamente de la recolección, la caza y la pesca. El planteamiento es que debe haber un tratamiento
mixto del tema; debe haber concesiones a favor de esos grupos destinados a su producción, tanto agropecuaria, incluso para el
mercado, combinado con la reserva suficiente de tierras, en favor de otros grupos que necesitan desplazarse a regiones y en favor de
las propias reservas del Estado que necesita reservar tierras para el desarrollo futuro.
Hugo Teodovich
La judicatura Agraria tiene funciones para conocer todo conflicto sobre materia agraria. ¿Cómo se determinan y cuáles son
exactamente los alcances de tales atribuciones?
Leemos en los capítulos 38 y 39 las competencias que tiene esta Judicatura Agraria. Para poderlas separar del Poder Ejecutivo se
incorporó la Judicatura Agraria en esta ley, pero la Judicatura no es parte del Servicio Nacional de Reforma Agraria; de tal manera
que necesita un tratamiento especial. El procedimiento es muy incompleto, está muy en blanco, entonces muchas de las atribuciones
y del desarrollo de las audiencias no siempre están claros. El legislador previó en esas competencias las que están señaladas en
conocer las acciones de afectación de fundo rústico que no hubiesen sido sometidas a proceso agrario ante el Servicio Nacional de
Reforma Agraria; si una propiedad no fue afectada y no se hizo el trámite respectivo de consolidación en el proceso de Reforma
Agraria, el proceso de afectación corresponde a los jueces agrarios.
La superposición de derechos del fundo rústico; si es una propiedad con cinco títulos de un mismo terreno, eso es anormal. Pero
primero lo va a determinar el INRA; normalmente lo está identificando en el saneamiento, pero si alguien advirtiera esa situación y
quisiera recurrir al juez de la jurisdicción correspondiente, lo puede hacer y técnicamente se va a pedir un informe y el INRA va a
certificar si hay una sobreposición o no la hay; la mensura y deslinde de los fundos rústicos es una acción voluntaria.
Alguien quiere adquirir esta sala, puede pedir y adquirir su título; hay alguna oposición del vecino, entonces va a ser contencioso
el problema; los hay en la ciudad y los hay en el campo, el mismo procedimiento, mensura y deslinde; mensura es medir, o sea
alguien que no sabe exactamente cuánto tiene su propiedad , está más chica o está más grande. Puede pedir la mensura y deslinde
con su vecino, es una acción voluntaria.
Establecimiento y extensión de servidumbres que puedan surgir de la actividad agropecuaria, forestal o ecológica. La
servidumbre en cuanto a la actividad agropecuaria la podemos conocer, pero no cuando hay un problema en lo forestal. La ley lo
estableció así, que los problemas de los árboles, como están separados de la tierra, no los conocemos nosotros, los conoce la Corte
Suprema de justicia. El legislador sabrá por qué habrá separado el árbol de la tierra. Nosotros no conocemos el contencioso de los
contratos o las concesiones forestales, aunque sí conocemos el establecimiento y extinción de servidumbre. Tampoco conocemos
sobre la parte ecológica. Todas las faltas y contravenciones se regulan a través del Ministerio de Desarrollo Sostenible y los delitos
de orden ecológico van a la justicia ordinaria; agraria no conoce ello.
En cambio sí conoce las acciones para garantizar el ejercicio del derecho de propiedad agraria; antes lo estaban conociendo los
prefectos con el amparo administrativo. El amparo a la garantía de la propiedad no es función administrativa sino es jurisdiccional,
entonces ya ahora los jueces agrarios tienen esas competencias.
Conocer acciones sobre uso y aprovechamiento de agua; seguimos con el régimen establecido en la Reforma Agraria del 53, de tal
manera que esta agua no es comercial, no es vendible y no se puede establecer ni patente, ni costos, ni nada porque la agricultura no
vive sin agua y el agricultor produce con agua. Así que esa agua tal como la estableció la Reforma Agraria es gratis; pero si los
regantes o las asociaciones de regantes tienen algún problema pueden recurrir al juez agrario y si ellos resuelven su problema por su
uso y costumbre el' juez también tiene obligación de hornologarlo y reconocerlo como ellos lo definan.
Interdicto de adquirir, retener y rectorar la posesión de fondos agrarios, sí conocemos. El derecho de propiedad agraria se origina
por la posesión, no es por el título. En cambio, cuando yo tengo un título, voy y tomo posesión ahorita de cualquier casa. En
materia agraria no; primero es la posesión, sino está ahí el dueño ese título no sirve para nada. Entonces, la posesión es lo que se
protege y el juez protege eso, pero no puede definir los derechos de propiedad. El que los define es el Estado y quién es el Estado en
este caso: el INRA. Lo único que dice es: no lo atropelle, no lo avasalle, no le corte las alambradas, no lo mate con su escopeta.
Alto: vamos a proteger al que está ahí. Pero es el INRA el que define a quién va a dar el papel.
Conocer las acciones reales sobre la propiedad agraria; esto es importante, la acción real es el terreno, la parte física, la relación
emergente de una obligación por un contrato. Una compra venta, una escritura, es una acción personal. Una persona escribe y
contrata y conviene con otra. El juez solamente puede conocer acciones reales, no acciones personales.
Las acciones personales, la contractual, el arrendamiento, alquileres, anticresis, transferencias son conocidas por otras autoridades,
no por los jueces agrarios.
Respecto al caso del ex ministro Edim Céspedes. De acuerdo a la ley, en la disposición final transitoria décimo primera, mientras
dure la investigación sobre todas las tierras que comprende el caso BOLIBRAS y hasta la conclusión de todos los procesos; queda
terminantemente prohibida su dotación o adjudicación; no reconociendo ningún trámite de titulación vinculado a éste, encomienda al
Instituto Nacional de Reforma Agraria tomar todas las acciones de Ley contra cualquier tipo de asentamiento anterior o posterior a la
investigación. Es tema para el director del INRA, no para el Tribunal Agrario.
Respecto al problema en la provincia Muñecas; existe una patrona señora Mercado, tiene a su disposición una comunidad, ellos le
trabajan la tierra. Su hijo es político, es subprefecto de esa provincia y utiliza armas de fuego para evitar que los comunarios pasen
por su tierra. ¿Qué proceso se tiene que seguir técnica y jurídicamente? Si hay una perturbación o una servidumbre de paso, puede
recurrir al juez agrario. El juez agrario es la doctora Judit Rojas que atiende las provincias MurilIo, Los Andes, Omasuyos,
Camacho, Manco Cápac, Sud Yungas e Ingavi; no hay mas que un juez para tanto territorio, es que nadie más se presentó a
postularse de juez. Pero puede recurrir ante esta doctora para plantear el problema y ella tiene que resolverlo.
En el marco del Tribunal Agrario, ¿cómo se ve el derecho?, ¿como el uso de costumbre de los pueblos? El juez tiene que
respetar, en la medida que se respete el régimen agrario campesino; el juez respeta los usos y costumbre, homologa los acuerdos en
la medida de esos usos y costumbres. Si éstos vulneran algún derecho de la Constitución, el juez no homologará ese acuerdo.
La Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, INRA, otorga la seguridad jurídica a los que administran el recurso tierra en
sus diferentes formas de tenencia; ¿cómo se sugiere modificar la Ley 1715 bajo la perspectiva de desarrollo rural? ¿Con qué metas
reducir los niveles de pauperización del agro? Yo manifesté de que esta ley es una ley de reordenamiento administrativo,
fundamentalmente. Crea instituciones que no existían antes. Estos temas de desarrollo rural tendrán que armonizarse en función a
los planes de desarrollo. Cada propiedad goza de la protección del Estado en tanto cumpla una función económica, social, de
acuerdo con los planes de desarrollo. Esto quiere decir que mi derecho de propietario está "en tanto' y ese 'en tanto' lo van a verificar
cuantas veces sea necesario, de acuerdo al reglamento. Si no está cumpliendo con esa función económica, social -claramente dice el
artículo 50 de la ley- pueden anularse los títulos.
Román Loayza
Me preguntan por qué nos oponemos a la Ley INRA. Los campesinos, indígenas, colonizadores no nos oponemos por oponernos.
Tenemos propuestas concretas, incluso cuando se estaba discutiendo esta ley. Sin embargo, no fueron aceptadas. Por eso nos
oponemos, porque no beneficia al que debería beneficiar.
Sobre la participación en el Consejo Agrario Departamental, Nacional o en las comisiones; evidentemente es una institución
consultativa y no toma ninguna decisión. Si habría decisión, evidentemente nosotros aceptaríamos, pero no hay ninguna decisión.
Es un florero más dentro de la ley.
Nos preguntan si habría reconocimiento en los Andes como territorios con todas las riquezas naturales. Nosotros somos dueños
pero no nos reconoce la Ley Forestal, el Código de Minería y las otras leyes, nos amenazan. No tenemos ninguna confianza si es
que el gobierno diría de que los campesinos son dueños del territorio.
Wigberto Rivero
Hay una preocupación referente al ámbito de la discusión de las modificaciones de la Ley INRA cuando puede darse en diferentes
escenarios. El primer ámbito tiene que ser en el ámbito de las instituciones o en el de los sectores involucrados; el segundo ámbito
tiene que darse dentro del Poder Ejecutivo y principalmente en el ámbito que está creado por la misma ley que es la Comisión
Agraria Nacional. Ahí no manda el Superintendente, ni siquiera es parte; es un ámbito donde participan todos los sectores
involucrados; y, finalmente, el ámbito de discusión tiene que ser el Parlamento.
Otra preocupación, es qué planes se tiene para apoyar la gestión de los recursos naturales en Tierras Comunitarias de Origen. No
es un plan que tiene que hacer el gobierno. Las TCOs son parte de la propiedad privada, comunitaria, de los indígenas, de los
campesinos, de los originarios y están en función a las iniciativas económicas y a las oportunidades que se dan. En este momento en
algunas TCO's se están haciendo planes de manejo forestal. Estos, sin embargo, tiene que ser complementado con la posibilidad de
una ley de desarrollo indígena que articule la participación y la gestión de las TCO's y los recursos naturales.
SEGUNDA PARTE:
VISION DE ACTORES
SOCIALES
Felipe Quispe
Me hacen una pregunta sobre los pisos ecológicos. Evidentemente, antes de la llegada de los españoles, nosotros teníamos tierras en
lugares y cultivábamos aynocas y sayañas; que si no daba en el altiplano entonces teníamos que bajar al valle, al kerhua; sino producía
en kerhua, teníamos que bajar a Los Yungas; teníamos que ir hasta más abajo, a los lugares más cálidos, al trópico. Pero esas sayañas
que habíamos tenido, esas aynocas, nos han quitado desde la Ley de Ex vinculación.
Las leyes las han producido nuestros opresores; más concretamente, con la Reforma Agraria nos han encasillado. Es por eso que
nosotros estamos encasillados en la comunidad y no podemos movemos; si bien alguien ha tomado tierra en algún lugar, ya no es
como antes. Ya no nos movemos así, en forma comunitaria, en forma conjunta. Es que la Reforma Agraria nos ha individualizado,
nos ha privatizado; ha descuartizado nuestras sayañas.
¿Cómo podemos superar eso? Yo estoy hablando de una utopía en este momento, porque para eso tendríamos que hacer una
revuelta como la de Tupac Amaru, al estilo de Tupac Katari, y Zárate Villca. Porque aquí tiene que haber cambios; si alguien está
defendiendo a sangre y fuego su Ley INRA, con eso nos van a surcufundizar peor. Esa Ley no está hecha por nosotros y para
nosotros.
Un doctor dice: '¿La Confederación Sindical única de Trabajadores Campesinos de Bolivia se guía por una política científica en sus planteamientos
agrarios, o simplemente improvisa y rechaza la tecnología?' No, no sé; yo no hablo bien el castellano. Me van a disculpar, porque yo he aprendido
hablar el castellano a mis 25 años, desde que entré al cuartel y todavía estoy en proceso de preparación. No he terminado de estudiar, es que la
pobreza no me ha permitido, yo soy hombre del campo; es por eso que no hablo bien. No me debe haber entendido este doctor. En ningún momento
he hablado que vamos a rechazar la tecnología. Esta pregunta es muy capciosa. Nosotros, la CSUTCB, en ningún momento hemos dicho que no
queremos el tractor; nosotros en el diálogo hemos planteado que la Confederación no está pidiendo tanques para aniquilar a nuestros verdugos, a los
que están en el Palacio de Gobierno, a los que nos gobiernan por turno, desde Pizarro, pasando por Simón Bolívar y terminando en Banzer. No
estamos pidiendo aniquilar a esa gente.
Nosotros estamos pidiendo tractores para producir a fin de que ustedes coman bien, señores. Nosotros no estamos pidiendo fusiles,
como el Fal, Zig, Ml, M2, no estamos pidiendo Uzl o Galil, para hacer la guerra de ayllus; nosotros estamos pidiendo herramientas.
No; queremos trabajar. Aquí hay brazos para trabajar. La Confederación Sindical única de Trabajadores Campesinos no está
solicitando municiones, proyectiles para sembrar a la espalda de nuestros opresores.
No. Hemos solicitado semillas para sembrar. Ese es nuestro pensamiento; este es un pensamiento filosófico científico. Aquí está
hablando un trabajador del campo, el que se mancha diariamente con la Pachamama, con la tierra. No está hablando ese doctor;
quizás jamás en su vida se haya manchado con la tierra, porque su padre no le ha dejado jugar con la tierra. Aquí estamos diariamente
con olor a koa; con olor a las plantas del campo.
Entonces, nosotros no rechazamos de ninguna manera la tecnología y ni siquiera improvisamos. Más bien, queremos más tecnología
para producir más; queremos que nuestros hijos sean profesionales, científicos. ¿Acaso en Bolivia tenemos científicos?; nos
preguntamos, ¿ quién ha escrito un libro a la altura de otros hombres que han escrito de Europa? En la universidad estamos tragando
esas pastillas cuadradas que nos mandan de Europa. ¿Quién ha producido aquí teoría científica?, como dice ese doctor. Para mí,
nadie. Nosotros estamos apuntando a eso; porque nuestro pasado histórico nos cuenta que nosotros habíamos tenido hombres grandes,
amautas, y todavía los tenemos en las comunidades. Esta sería la respuesta.
Otra pregunta: ¿por qué hay división en la Confederación? Yo creo que no estamos en ese tema; es tema orgánico, no voy a
responder.
El hermano Cruz Gregorio Sacama Medina Apu Mallcu de CONAMAC dice: 'La Confederación Sindical única de Trabajadores
Campesinos de Bolivia, ¿no está fuera de la estructura del ayllu, o marca suyo?' Buena pregunta. Yo no voy a refutar a los hermanos
que están acá; nuestros mayores se organizaron así; la organización campesina es copia de copia y calca de calca de la clase obrera, ni
vuelta que dar. Es por eso que, como clase, como campesino, estamos luchando simplemente por tierra de 30 centímetros. Como
'indígena originario es diferente; de ahí que yo en varias ocasiones había discutido con los dirigentes clasistas. Sin embargo, no hemos
podido transformar la CSUTCB en una organización comunaria, una organización originaria. Pero estamos en esa estructura desde
1998 hasta ahora; también nos hemos metido en la estructura del ayllu y los suyos, quizás mejor que el CONAMAC, mejor que otras
organizaciones. Es por eso que en la movilización de septiembre hemos demostrado con el ayni, el minka, nuestra forma de
organizarnos.
Sobre la propuesta de Ley Indio. Hay partes principales que están escritas en la Ley Indio. Nosotros estamos buscando el territorio;
¿qué queremos decir con 'territorio'? No estamos hablando geográficamente; queremos ser dueños del subsuelo, dueños de
sobresuelo, de todo suelo. Había sido así antes, desde nuestros antepasados; pero con las leyes que han habido, con la invasión
española hemos perdido. Este reclamo estamos reivindicando en la Ley Indio. Algunos izquierdistas, marxistas, dicen "la
autodeterminación'; quizás no vale la pena hablar de eso, porque siempre hemos tenido también nuestro medio que habla en ese
sentido.
La propuesta del cambio de la Ley INRA la estamos considerado, estamos haciendo una consulta a todo el movimiento indígena de
Bolivia. Es un plato mejor que se puede comer, es mejor que el huallaque, mejor que el pezque. Nosotros toda una vida nos hemos
manejado en forma horizontal, comunitaria; nosotros tenemos también el estado mayor comunitario donde consultamos, a nuestros
hermanos apumallcus, los jilacatas, los alcaldes, los pachacas, los jilancos, allí nace esa idea porque a nosotros nos dan las ideas
nuestros hermanos del campo. Esos son los mejores asesores. Ya no necesitamos a Miguel Urioste en la Central, o en la
Confederación Sindical única de Trabajadores Campesinos de Bolivia. Ya no necesitamos a éste; tampoco a otros como Adalberto
Koop, un extranjero que asesoraba; y así podemos hablar de muchos nombres. Pero ahora no; nosotros recogemos la ideología de
nuestros hermanos del campo. Ellos nos han dado eso y estamos en consulta todavía. Es por eso que queremos consensuar con
nuestros hermanos del CIDOB, queremos consensuar con todos los hermanos.
Por eso hemos peleado y seguiremos peleando. Yo sé que ningún dirigente se va a bajar su pantalón, ningún dirigente se va a
doblegar. Yo sé que cualquier dirigente, sea cual sea, quechua o guaraní o tupiguaraní, va a estar siempre a la altura de las exigencias
de esas masas originarias.
Bienvenido Sacu
Una pregunta interesante: 'Usted ha dicho que con las movilizaciones del '90 y '96 se ha buscado que el Estado les reconozca; ¿por
qué necesitan o tienen que ser reconocidos por el Estado criollo?; ¿usted no cree que es una actitud sumisa y subordinada?' Mi
respuesta es: nosotros, durante muchos años, no hemos sido reconocidos dentro de cualquier norma jurídica, mucho peor dentro de la
Constitución. Solamente hablaban de otros sectores, de la propiedad privada, del solar campesino. Nosotros hemos planteado
también al gobierno, nuestra propia ley, Ley Indígena, para que nosotros mismos, a través de esa Ley, seamos reconocidos. Todo es a
través de la norma ¿no? Porque si no fuera norma, ¿qué fuera nuestra vida como sociedad? Yo puedo ir a hacer mi necesidad en
cualquier parte, puede ser en la plaza, o en público, entonces para eso es la Ley, las normas jurídicas: para tener reconocimiento dentro
del Estado.
Yo personalmente no lo conceptúo al Estado como 'criollo', porque el Estado es de todos nosotros, de todos los bolivianos de
diferentes etnias. Tenemos que ser reconocidos y eso ha servido bastante, a nivel internacional también, para el reconocimiento de la
organización indígena.
Otra preocupación casi similar, habla del reconocimiento del primer artículo 171 de la Ley del Convenio 169 de la OIT. Es una Ley también en
Bolivia, ratificada en julio de 1991. Habla de los derechos de los pueblos indígenas, en cuanto al uso o aprovechamiento de los recursos naturales de
sus tierras. Pero no especifica, no señala qué recursos. Este fue el miedo de todos los gobernantes de este país; parecería que no van a permitir que
nosotros aprovechemos y usemos diferentes recursos existentes del subsuelo. Estoy hablando del petróleo, por ejemplo. Pero no es así. También
podemos recibir nosotros como pueblos originarios una compensación o indemnización por afectación, por la explotación o por el impacto.
Actualmente, estamos practicando en el oriente de Santa Cruz sobre el impacto de gasoducto, por ejemplo; por lo menos, ya hemos sacado algunas
comunidades guaraníes y chiquitanas para el desarrollo propio, porque esa afectación del impacto demora tiempo, muchos años. Los recursos
naturales, animales, sustento diario de la @ de las comunidades indígenas, se van lejos.
Acerca del Artículo 136; en la Constitución habla de los dominios del Estado. Todos los recursos existentes están ahí. Que me
disculpen todos los parlamentarios, los ex parlamentarios que aprobaron en ese entonces, una ratificación del convenio o Ley 1257,
del convenio 169 de la OIT, seguramente alegremente aprobaron esa vez. Para nosotros no es así, no tenemos miedo, tenemos
diferente norma jurídica que nos ampara; estamos seguros nosotros con la legalización, consolidación de nuestros territorios, nos va a
permitir que tengamos garantía de desarrollo.
Otra pregunta habla acerca de¡ por qué se acepta el término campesino, sindicato. Se aprobó en la Ley de Reforma Agraria; ahí se
habla de¡ concepto campesino. Con ese concepto se referían sobre todo al hermano de acá, del occidente. Los antropólogos decían
(de nosotros) que éramos tribus, selvícolas, que éramos indios, en fin muchos nombres: etnias, indígenas, originarios, oriundos.
Entonces nosotros mismos como indígenas hemos puesto ese concepto en grande, lo hemos puesto así y hemos compartido también
con los hermanos anteriormente, con el anterior ejecutivo de la CSUTCB, este concepto de 'originario'. Ellos se negaron. Dijeron no,
no necesitamos eso. Pero me alegra muchísimo la expresión del Mallcu. Algún día, también, estarán en proceso de cambiar el
contenido de su Confederación; podría llamarse Confederación de pueblos indígenas, aymaras, quechuas. Como el caso del hermano
indígena ecuatoriano; yo he ido una vez y he visto todos y todas las hermanitas de pollera, forman parte de la confederación de
nacionalidades ecuatorianas, entonces son una sola familia.
En cuanto a la titulación; la titulación de TCO's es un gran avance. Para nosotros es un avance, vamos a tener mayor garantía, vamos
a sentirnos dueños, así como cualquier sociedad empresarial que tiene sus títulos, ellos están al día bajo sus registros en derechos
reales. También nosotros vamos a sentirnos así, por eso es importantísimo.
Sobre la anulación del inciso H del reglamento, me preguntan si defiendo o no y si es posición personal. La verdad es que nosotros
como dirigentes- somos once dirigentes de diferentes pueblos, diferentes regionales, últimamente se afiliaron los hermanos indígenas
de Pando, los hermanos Tacana, Cavineños, Ese Ejja, Yaminahua y Machincri- estamos en defensa de nuestros derechos. No es una
posición personal, es una posición de lucha, defender los derechos de los pueblos indígenas; de los 34 pueblos indígenas de Bolivia.
Así nos han elegido nuestras bases en la gran Asamblea, para que nosotros seamos defensores de ellos.
Jorge Asbún
Antes que nada quiero expresar mis respetos al ex vicepresidente Víctor Hugo Cárdenas y naturalmente quiero compartir con todos
las preguntas que él hace, que ya me las venía haciendo yo desde la mañana, al escuchar las exposiciones de quienes intervinieron.
Dice así: 'Usted señala que no hay una apertura plena de la Ley INRA a la dinámica de mercado, los dirigentes campesinos dicen lo
contrario: asimismo, usted exige ampliar el capitalismo rural, mientras que los dirigentes campesinos dicen que la Ley INRA es
capitalista. ¿Qué comentarios tendría sobre estas visiones contradictorias?'.
Ciertamente parece que estuviésemos leyendo dos leyes distintas; el honorable Loayza decía esta mañana que a él le asombraba que
esta Ley sólo piensa en la adjudicación y, obviamente si uno lee el artículo 43, dice: "las tierras fiscales serán dotadas y adjudicadas de
acuerdo a su vocación de uso, sujetándose a las siguientes preferencias: Primero, la dotación será preferente en favor de quienes
residan en el lugar. Segundo, la dotación tendrá preferencia frente a la adjudicación. Tercero, la dotación será preferente, en favor de
pueblos y comunidades indígenas, campesinas y originarias sin tierra, o de aquellas que la posean insuficientemente. Cuarto, la
adjudicación será a título oneroso, a valor de mercado y en concurso público calificado".
Entonces, evidentemente se pueden hacer lecturas con profundas omisiones, pero que son fácilmente deleznables, porque ahí está el
contenido de la ley y obviamente permite a cualquier ciudadano acceder a la jerarquía por ejemplo de dotación y de adjudicación.
¿A qué me refiero yo cuando digo que la ley es la ley? Si bien la Ley INRA ha dado un salto hacia el futuro, o hacia la modernidad
en lo que es el tema tierra, en otros aspectos se ha quedado un poco corta. Cuando se les reconoce el título de Tierra Comunitaria de
Origen y decía el representante indígena, lo que queremos tener es un título como tienen los agropecuarios, me parece perfecto; la
diferencia entre ellos y nosotros es que ellos no van a tener más que la inscripción en Derechos Reales y nada más. No tienen ninguna
posibilidad de disponer y nosotros queremos que ellos también puedan disponer; ese es el concepto del que yo hablo.
Ahí no hay capitalismo; en nuestro caso sí, pero un capitalismo mediatizado; y por qué nos interesa a nosotros, dirán ustedes, que
ellos puedan disponer de sus tierras. En una sociedad, el término capitalista no tiene que producir temor. Cuando en realidad,
primero, no hay otra ideología; y, segundo, como es la única que nos queda, tratemos de vivirla lo mejor posible.
Creo que es lo más inteligente. Este es el hecho de que se configure una sociedad con carácter liberal. El que se respete a cada
individuo su propiedad, porque así ellos pueden disponer. Decía Felipe Quispe: queremos tractores, queremos esto. Pero ahora en las
condiciones que están, van a tener que pedirlos, que se los regalen. Nadie les va a prestar dinero; nadie tiene condiciones para darles,
entonces van a terminar pidiendo de regalo. Esa es la configuración que no acabamos de entender, ¿de acuerdo?
Dicen: '¿Le parece justo y humano que los empresarios agrícolas tengan más de 950 mil hectáreas y los pueblos indígenas estén
saneando 250 metros cuadrados?' Jamás se ha dicho eso y, en todo caso por ejemplo, en el mismo documento de los 'indígenas,
ustedes van a ver que, las demandas no son por 250 metros cuadrados, hay demandas por un millón 200 mil hectáreas, hay demandas
por 950 mil hectáreas en Santa Cruz.
Lo único que podemos ver es qué demandan los indígenas y qué les han dado; y, quizás con el saneamiento, cuando concluya,
vamos a tener los datos precisos. ¿Cuánto está en manos de agropecuarios y cuánto está en manos de comunidades indígenas?
Mientras tanto no es posible.
Otra pregunta: 'El salto al capitalismo como mayor bienestar lo ve como un concepto occidental'. Cuando yo digo liberalismo no
hablo de que tiene que ser uno un explotador; ese es un concepto tradicional que el propio liberalismo ha superado. Hoy las
democracias sociales, como pueden ser Alemania o España, no hacen ese tipo de discriminaciones de que el vivir bien significa que
uno tenga todo. En realidad, el vivir bien significa un concepto integral y así es como yo lo entiendo y como me gustaría que ustedes
lo entiendan, y por tanto no es un concepto eminentemente del derecho privado, sino del derecho público.
Pregunta:
'Usted afirma que la Ley 1715 garantiza el desarrollo sólido del sector rural y además otorga derecho propietario;
entonces ¿cómo garantizaría el desarrollo y qué tipo de desarrollo, si las estadísticas pronostican que el año 2050 la población rural
será de apenas el 20%?' ' En realidad, no tiene que haber una relación directa entre la población rural y lo que es el desarrollo y en
ningún momento he afirmado que la Ley INRA garantiza un desarrollo sólido, sería eso demasiado absolutista. Vuelvo a reiterar, si
sólo la tierra nos diera bienestar, entonces con la Reforma Agraria no nos deberíamos encontrar con estos problemas; la tierra, sola, es
uno de los instrumentos; necesitamos allí una serie más de instrumentos complejos que van desde la educación hasta los instrumentos
de labranza. He dicho que la Ley INRA ha dado un salto interesante, aunque incompleto, hacia la modernidad.
Por otro lado, el que haya población rural en un 20%, o en un 70% evidentemente no nos dice mucho. Depende en qué condiciones
está ese 20% o ese 70%. Por ejemplo, Estados Unidos tiene un componente poblacional rural inferior al 10%, pero que es capaz de
producir alimentación para los Estados Unidos y para exportar. Entonces, si nos fijamos en esa categoría, no es un elemento de
números, sino de cualidades.
Pregunta: '¿Usted piensa que mantener el latifundio, por ejemplo 25 hectáreas para una vaca, es moderno?' No es un problema de
tener o no tener tierra, solamente, vuelvo a repetir. No creo de ninguna manera que 25 hectáreas o 5 hectáreas sean apropiadas para
una cabeza de ganado. Yo no entraría a un tipo de debate de esa naturaleza. En realidad, nadie puede discutir que la propiedad
privada debe cumplir una función social; no se puede hablar de otra manera. Lo que estamos discutiendo es cómo calificamos esa
función social, que es un concepto distinto. Pero no creo que en la sociedad boliviana haya una persona que pueda presumir que la
propiedad privada debe ser un derecho absoluto, desprovisto de una función social y que uno haga, como utilizando los términos, lo
que le dé la gana.
Eso sería en un mundo donde uno vive solo; vivimos en un mundo interdependiente entre nosotros y con los otros países. Entonces,
la propiedad privada tiene que cumplir una función social. Lo que no estoy de acuerdo, y ese es un criterio muy personal, es que el
INRA tenga que ir con su huincha y tenga que medir cuántas vacas se tienen; cuántas hectáreas se han trabajado. En Brasil han
resuelto este problema a través del pago de impuestos; quienes no trabajan pagan un mayor impuesto y así el estado recauda recursos
para invertir donde a él le parezca. Entonces, estamos pensando que el mecanismo es el malo, no el concepto.
TERCERA PARTE:
VISION DE ESPECIALISTAS
Jorge Guillermo Justiniano
Hay en realidad preguntas similares referidas al proceso de degradación. Vuelvo al tema; creo que Bolivia tiene un grave
problema, de identificar dónde están sus prioridades, y uno de los graves vacíos es el tema tecnológico.
Imaginarnos que el mercado y la propia decisión privada de investigar van a promover ese tema. En la mayoría de los casos, los
beneficios que genera una investigación no son apropiados de manera directa como para que sea un negocio privado. Tiene el
Estado que estar ahí adentro y no lo ha estado. Técnicas antiguas o técnicas nuevas; en gran medida son las que tienen que dar una
respuesta hacia el futuro, que nos permita producir más y mejor.
Dicen: '¿si sabían que hecha la Ley, hecha la trampa, por qué la hicieron". Uno nunca hace las cosas partiendo de la hipótesis que
no se va a hacer; por lo menos, yo, cuando me casé, juré que iba a amar a mi mujer hasta que me muera, y ella a mí también. Uno
entra con la decisión y la voluntad de cumplir aquello; si después pasan en el camino muchas cosas, es otra cosa.
Nosotros realmente entramos con la convicción de que el sistema tributario iba a funcionar, de tal manera que haya una señal para
quienes poseen grandes extensiones de tierras: o de producirlas o venderlas. Ello tendría que haber generado un proceso, en
términos prioritarios, de asignar la tierra a quien no la tenía.
Otra pregunta: '¿por qué los empresarios en Santa Cruz tienen ahora una deuda tan grande?' Obedece a que en Santa Cruz hubo un
proceso., en el cual mucha gente decidió endeudarse a corto plazo para hacer inversiones que sólo se pueden pagar a mediano o a
largo plazo. La ampliación de la frontera agrícola, inversiones en desmonte, que cuestan entre 450 a 500 dólares por hectárea, es
una inversión fuerte. Lo que sucedió es que la banca en muchos casos no evaluó ese tipo de riesgos. Dio, de manera masiva,
créditos de corto plazo para inversiones en desmonte. Incluso hubo bancos que crearon empresas subsidiarias, solamente dedicadas
al desmonte y fueron causa del problema que se generó. Por otro lado, es importante también mencionar que, pese a las supuestas
grandes bondades de las tierras en Santa Cruz, hay un problema que se llama variabilidad climática que es causante también de
muchos problemas. La falta de lluvias o exceso de lluvias pueden significar pérdidas millonarias y cuando eso sucede en dos
campañas seguidas el efecto multiplicador, el impacto financiero, es realmente grande y es lo que ha sucedido en Santa Cruz.
Hay una pregunta que dice: '¿en qué medida la disposición que crea propiedades no hipotecables, intransferibles, imprescriptibles, no
significa una barrera difícil para hacer posible una agricultura de utilidades agroforestales viables?' Este es un tema de fondo: en qué
medida es'un enfoque correcto, tener una especie de protección para cierto tipo de propiedad y no para las otras. Personalmente, yo creo
que debería facilitarse, para que la gente tome su propia decisión, en qué medida se endeuda, no se endeuda, toma un crédito, no lo toma,
invierte, no invierte. De otra forma, vamos a tener un desarrollo muy limitado de los sectores agrícolas, como también de los sectores
forestales.
En el tema forestal, la Ley Forestal, sobre todo, ha dado una serie de mecanismos que permiten y facilitan la explotación de
comunidades. En las Tierras Comunitarias de Origen esto ha sido muy importante y se están dando cambios gradualmente. Las
cosas hay que decirlas con claridad; han habido casos en zonas de Tierras Comunitarias de Origen, donde el negocio que había era
simplemente ponerse de acuerdo con algunas autoridades para cortar los mejores árboles y venderlos a los aserraderos; había
empresas madereras que en los hechos no cortaban ningún árbol, simplemente compraban árboles a dirigentes indígenas. Eso
también existe, ha existido.
'¿En qué sentido o cómo podría ser que estos procesos de degradación logren una reconversión agricultura reactivista, una visión
más agroecológica de la misma, cómo se relaciona con la Ley INRA?' Yo diría que, también voy hacer quizá brutalmente claro, los
empresarios y al decir empresarios, estoy hablando desde chicos, medianos y grandes, todos son empresarios, invierten algo,
arriesgan algo, ganan, pierden, van con una visión de ganar dinero, lo cual es legítimo para sus necesidades elementales o para
generar excedentes, esa es la dinámica en todos lados. Ahora el tema de una visión agroecológica, yo diría que la gente no va a
actuar porque los funcionarios del Ministerio de Desarrollo Sostenible o de las ONG'S, les digan: "produzca, por favor,
agroecológicamente' no lo van a hacer. Lo van a hacer cuando de alguna manera el proceso económico se encuentre y que haya
sentido y haya coherencia con este tipo de manejos. Es ahí donde tiene que invertir mucho el Estado, inducir para que ese proceso
se dé. No es que estemos inventando cosas teóricas; en muchos casos se ha demostrado que cuando al agente económico, vía
investigaciones serias, se le demuestra que tiene que hacer cero laboreo o que tiene que utilizar implementos distintos a los que tiene
y comprueba que eso le da un mayor ingreso, el cambio se produce. Esa es la gran dificultad a veces de conciliar lo ecológico con lo
económico. Pero hasta ahora en ningún lugar del mundo han dado resultado las acciones de fiscalización, han dado más resultados
los efectos de incedntivación.
Dice: 'es claro que hay un conflicto entre demanda de tierras por parte de los campesinos y colonizadores y vocación de uso de la tierra forestal.
¿Cómo cree que se puede responder a estas demandas legítimas sin generar degradación de recursos forestales?; ¿será posible dotar tierras, pero para
actividades forestales?, ¿qué implicación tendría, o se debe pensar en nuevas formas de redistribución?'. Yo creo que es una pregunta muy
importante porque personalmente creo que Bolivia tiene una mayor vocación para actividades forestales que de ganadería o agricultura. A veces,
nosotros nos llenamos la boca diciendo, la gran dotación de recursos que tenemos, pero realmente tierras con capacidad sostenible a largo plazo, para
una agricultura intensiva, no tenemos muchas, tenemos pocas. En consecuencia, sí deberíamos tratar de inducir a que el campesino pueda encontrar
que hace sentido recibir ingresos de una actividad forestal. Pero, lo grave es que hay que llenar la brecha de ingresos hasta que aquello suceda; hay
ciertas tecnologías que permiten coexistir cierto tipo de cultivos de corto plazo, con las actividades forestales que son de más largo plazo
.Sin lugar a dudas, creo que este es un tema central porque es el gran crimen que estamos cometiendo todos; el gobierno, a veces
para zafarse de un problema, ofrece tierras que tienen vocación forestal; dirigentes que simplemente con el hecho de que se les dé una
tierra a los campesinos que legítimamente las están pidiendo, van a esas tierras y empieza un proceso de desbosque que a la larga se
vuelven ingresos pequeños que no pueden solventar -la vida de la familia. Cómo hacer que la gente pueda entender que es posible
tener ingresos importantes vía la actividad agroforestal, es un punto central.
No estoy de acuerdo con modificar la Ley INRA y sustituirla por la Ley Indio. Son dos visiones absolutamente diferentes. En gran
medida, el tema de fondo de la Ley Indio es que está planteando la abolición de todo lo que sería el desarrollo capitalista del agro; no
es cierto, en un país como el nuestro eso no sería posible, sería un retroceso. Segundo, sí creo que hay que discutir temas en la Ley
INRA que hacen a este proceso, a esta dinámica de conseguir que haya de verdad una movilización de tierras, para que vaya de
actores que no las están utilizando hacia aquellos que sí las pueden utilizar.
Creo que el tema del impuesto, pese a los problemas que han habido, es algo que se puede mejorar y creo que es un buen
instrumento que, cuando se lo aplique efectivamente, logrará la movilización y mayor justicia en la tierra.
Miguel Urioste
La primera pregunta tiene que ver con el dilema de si estamos hablando de una Ley de Desarrollo Rural, o una ley de Tierras, o una
ley de simplemente nueva institucionalidad pública para la gestión de las tierras. Aquí hay que ser bien claros, o sea definitivamente
la Ley INRA no fue concebida como una Ley de Desarrollo Rural y, por lo tanto, esta es una tarea pendiente.
La Academia de Ciencias ha avanzado en una propuesta muy interesante que el país debe aprovechar, debe debatir, debe
internalizar; es una propuesta que debe ser analizada y hace apenas un par de meses, que se ha presentado al país. Por lo tanto, no
tiene sentido tratar de encontrar en la Ley INRA estímulos crediticios o de otra índole necesarios para el desarrollo rural, que los
caminos, que el agua potable, que la energía eléctrica porque no es para eso; no tiene nada que ver con ese aspecto.
Una pregunta que me vuelve a plantear la reflexión en tomo al rol de los organismos internacionales. ¿Cuál sería la seguridad
agraria que las políticas de¡ Banco Mundial establecen para los territorios indígenas, para las comunidades campesinas o para los
pueblos indígenas? Habría que preguntárselo al Banco Mundial; en todo caso, algunos documentos que se pueden leer de esta
organización muestran una clara tendencia a buscar la seguridad jurídica en el derecho propietario privado.. familiar o individual.
Por lo tanto, hay una orientación hacia la mercantilización de la tierra, muy clara, porque es parte de¡ supuesto en este organismo
internacional que, mientras no hay seguridad jurídica y no hay capacidad de transferir esta propiedad libremente en el mercado, se le
está quitando valores. Por lo tanto, estoy afectando negativamente a ese dueño, a ese propietario, que no puede disponer de ese bien.
Pero lo que ocurre en la práctica, en América Latina, en el Tercer Mundo en general, es que cuando esa seguridad jurídica tiene ese
enfoque de mercado a ese pequeño propietario minifundista, que además es indígena y que está excluido de los derechos políticos,
pierde su derecho propietario en tres, cuatro, cinco años y la dinámica que se ha presentado a nivel planetario, es la del
empobrecimiento o el abandono del área rural por parte de esos productores.
Ahora también es evidente que no tiene sentido pensar en congelar la historia en el tiempo y mantener inmodificadas las relaciones
de producción y las estructuras de propiedad. Son procesos dinámicos que se modifican con el desarrollo de las fuerzas productivas;
con el desarrollo de las economías; con el desarrollo de los mercados.
Una pregunta que surge de una mala interpretación, de algo que yo señalé; 'si hay tierras improductivas en manos de terratenientes,
¿por qué usted sugiere la reagrupación? ¿Es que usted también favorece a estos sectores terratenientes?' Creo que la idea de
reagrupamiento de predios es bien clara; es el pensar en un mecanismo de concertación en las microregiones de las áreas de alta
presión demográfica, en las regiones alto andinas, donde hay excesivo minifundio, donde la única alternativa, comprobada
históricamente en toda la historia de la humanidad, es el reagrupamiento de predios.
No hay otra alternativa, la tierra no es un factor que se multiplique, es un factor fijo. No crece; la población crece, pero la tierra no
se multiplica. Por lo tanto, cuando la sucesión hereditaria y la subdivisión han llegado a límites que no permiten la sostenibilidad
económica, hay que optar por el reagrupamiento, ya sea por el mercado, por la compra venta, por el arriendo, o por una serie de
mecanismos indirectos.
Otra pregunta tiene que ver con la dinámica de la estructura de propiedad y la estructura de producción; ¿cuál determina a cuál? ¿Es
la estructura de producción la que determina la estructura de propiedad de la tierra? ¿Es la estructura de la propiedad de la tierra,
latifundio, minifundio, la que determina economías de escala, intensivas en capital de alto rendimiento en las tierras bajas, y en las
áreas de minifundio de pequeña propiedad, situaciones de baja productividad, bajos rendimientos? No es adecuado plantear la
pregunta en esos términos; posiblemente, es una relación permanente y que ambas se condicionan mutuamente; pero en este momento
está claro que la estructura de la propiedad de la tierra, tal como está en Bolivia, está segmentando los mercados de tierras.
En Bolivia hay mercados de tierras. En Achacachi se compra y se vende la tierra; en Huarina también y entre los colonizadores
también. Hay contratos de compra venta que se los puede ver en papeles sellados, notariados. Esos procesos de compra venta,
muchas veces, no se registran. Lo que interesa, en todo caso, es destacar que estos mercados nunca se conectan. El mercado del
pequeño propietario, no se conecta con el mercado del gran propietario latifundista o terrateniente. Es decir, los mercados de tierras
están segmentados y actúan en esos segmentos de manera interna.
'¿Es posible en la práctica identificar tierras dentro de propiedades con título ejecutorias, con posibilidades de reversión al Estado, a
través del saneamiento?' Mi opinión es que sí, si hubiera la voluntad, la decisión, la convicción de que estamos en una fase segunda,
en un momento distinto, en una segunda etapa de la Reforma Agraria boliviana. Es necesario concebir el saneamiento como una
herramienta para identificar tierras en ese proceso, aún cuando éstas tengan título ejecutorias. En la medida en que esos títulos estén
viciados de nulidad, en la medida en que esos títulos tengan alguna anormalidad, en otras palabras, como en muchos municipios, en
muchas regiones de] país, la gran mayoría de los títulos son chutos, es decir, no son legítimamente válidos, aquí procede la reversión,
o en su caso la expropiación de esas tierras. Este es ciertamente no sólo un problema económico, ni solamente un problema jurídico,
es un problema político y es un problema de poder.
Sobre el tema de los impuestos. En América Latina, todos los estudios que he podido leer en relación al tema del impuesto como
regulador del acceso a la tierra y como desestimulador de latifundio, no han funcionado. En Brasil, en Colombia no han funcionado;
en el caso de Chile, donde hay datos estadísticos que demuestran que se trata de pequeñas y medianas propiedades, porque ahí no hay
latifundios en las extensiones que tenemos en Bolivia, el impuesto sí juega un rol, regulador del acceso a la propiedad de la tierra.
Pero en el resto de los países se ha mostrado que esto no funciona y, en consecuencia, parece que en el caso boliviano sería
conveniente que uno de los temas a revisar en profundidad, en la Ley INRA hacia delante, sea que el impuesto no constituya la forma
de seguridad en el derecho propietario.
CONCLUSIONES
-
La problemática discutida en el Seminario trasciende el tema de la tenencia de la tierra y se conecta con otros escenarios,
como ser la sostenibilidad en el uso de los recursos, el desarrollo rural, contextos e intereses políticos, crecimiento
económico en el sector empresarial y en las comunidades, problemas irresueltos del pasado, compatibilidad del marco
normativo sobre recursos naturales renovables y no renovables, entre los más importantes.
-
La aplicación de la Ley INRA no va a resolver los problemas del área rural y no va a dar respuesta al conjunto de la
problemática agraria; así se modificara esta norma, estarán presentes estos vacíos.
-
La Ley INRA debe entenderse en el contexto de las reformas estructurales impulsadas los últimos años, en el
fortalecimiento democrático y la introducción de¡ concepto de¡ desarrollo sostenible. También debe entenderse en el
contexto de¡ proceso histórico por el cual han pasado las comunidades indígenas y originarias desde la fundación de la
República.
-
En la práctica ya se ha modificado la Ley INRA en beneficio de los productores de¡ oriente con la Ley de Reactivación
Económica.
Desde la perspectiva del Ministro de Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y Originarios, se reconoce que la Ley INRA
tiene un enfoque camba-céntrico, incluso no reconoce realidades como la del norte amazónico como es la producción de
la goma y castaña. Asimismo, se reconoce que el pago del impuesto no debe estar articulado a la reversión, sino al
cumplimiento de la función económica social.
Desde la perspectiva de la CSUTCB, el problema central tiene relación con la constitución de los territorios (pese a su actual
fragmentación) con dominio pleno sobre los recursos naturales renovables y no renovables ante las persistentes políticas
individuales y privatizadoras de la tierra, contiene fuertes elementos de interpelación a la estructura del Estado.
Desde la perspectiva del CIDOB se reivindica el territorio en el marco del Convenio 169 de la OIT relacionado más con el
acceso a los recursos e indemnización, si fuera el caso. Se reconoce la autoridad del Estado.
Desde la perspectiva de la CAO los elementos relacionados con la Ley INRA tienen que ver con la configuración de
ciudadanos con derechos diferenciados en determinados aspectos y homogéneos en otros aspectos, los principios para la
regulación, control y uso de los recursos naturales, la clasificación y extensión de la propiedad como criterio subsidiario,
criterios subjetivos en la adjudicación, restricciones en la ley en relación a las TCOs (inalineabilidad e inembargabilidad).
Tomando en cuenta que el saneamiento constituye la columna vertebral para el reconocimiento de la seguridad jurídica de la
propiedad, la principal interpelación al INRA tiene relación con la lentitud del proceso de saneamiento que en la práctica
no está logrando sus objetivos, el mismo que ha sido priorizado en el oriente del país mientras que en el occidente
(altiplano y valles) poco o nada se ha hecho. Según la Superintendencia Agraria, existen problemas serios y se está
redistribuyendo poca tierra nueva.
El CAT-SAN es realizado con apoyo de organismos internacionales con pocos resultados. En el INRA se interrogan si se
está llevando a cabo el saneamiento en el lugar adecuado y si efectivamente este proceso está dando respuesta a la
problemática del área rural. Si el proceso de contratación de empresas para la realización del saneamiento no ha sido una
respuesta, se deben buscar otras alternativas.
El saneamiento de las TCOs en el oriente ocasionó problemas debido a la forma de realización de los estudios de
necesidades espaciales a la aplicación de la función económica social y a la reglamentación de la carga animal (esta
última en proceso de la discusión), así como de los largos plazos previstos en los diferentes reglamentos de la ley.
En relación a las TCOS, si bien la tendencia en el occidente es la reivindicación del territorio de los ayllus y comunidades
indígenas y originarias, la Ley INRA no se adecua a esta realidad. Por ejemplo: no se considera la forma de titulación
individual al interior de las comunidades. Aunque la Superintendencia Agraria menciona que la ley tiene características
adecuadas para permitir el relanzamiento del proceso agrario, operativamente no se está avanzando lo suficiente.
Son notorias las diversas interpretaciones de la ley. Por ejemplo, existe confusión en relación a la redistribución de las
tierras y al rol del saneamiento en este proceso. El saneamiento tiene como objetivo regular y perfeccionar el derecho
propietario, esto significa la distribución de la tierra a favor de poseedores, de aquellos que tienen procesos agrarios en
trámite y un reconocimiento de la titulación cuando la tierra cumple una función económica social. Esto viene a ser una
distribución directa de tierras fiscales.
La redistribución vendría a ser a la conclusión del proceso de saneamiento de aquellos títulos, procesos y posesiones que
deben ser revertidos al dominio originario de la nación en caso del incumplimiento de la función económica social y
posesiones ilegales. Esto supone revertir tierras para ser declaradas a la finalización del saneamiento, como tierras
fiscales. Asimismo, respecto a quienes deben pagar las tasas del saneamiento. Si bien la ley exime a las comunidades,
TCOS, solar y pequeña propiedad, en la práctica esto no sucede en la modalidad de saneamiento a pedido de parte (una de
las preocupaciones de la CSUTCB), donde el solicitante debe asumir todos los gastos. La práctica contradice la norma.
Desde el SIRENARE se señala contundentemente que no existen tierras para redistribuir, lo que impide al INRA cumplir
sus funciones, criterio que no coincide con el espíritu redistributivo de la Ley INRA, por cuanto es en el proceso de
saneamiento que deben identificarse las tierras fiscales.
El Estado no ha otorgado los recursos financieros necesarios para el saneamiento, es un proceso altamente dependiente de
los recursos de la cooperación internacional; ha existido debilidad institucional en el INRA; no existe flexibilidad en la
conciliación de criterios entre terceros; no se ha cuantificado la magnitud de la ley y las expectativas que había creado en
aspectos de tiempo, instrumentalización técnica y principalmente en aspectos de recursos humanos y financieros.
Desde la perspectiva del INRA se debe incrementar la capacidad de la Comisión Agraria Nacional y las Comisiones
Agrarias Departamentales; sin embargo, se debe tomar en cuenta que no todos los departamentos han constituido su
Comisión. Asimismo, existe una observación en sentido que la CAN no ha cumplido su rol, por cuanto ésta es la
instancia para la definición de políticas de redistribución de la tierra y hasta la fecha no se han tocado estos temas de
fondo. Sin embargo, la definición de estas políticas debe darse a la conclusión del proceso de saneamiento.
Se ha reflejado una confusión en cuanto a los procesos de reversión y expropiación. La reversión por incumplimiento de la
FES procede en el proceso de saneamiento y la expropiación a la finalización, cuando la tierra está saneada. No
constituyen mecanismos de inmediata aplicación.
Muchos problemas en la aplicación de la ley tienen su origen en la ausencia de documentos básicos como ser el carnet de
identidad, certificados de nacimiento, declaratoria de herederos, y nadie hace nada al respecto.
PROPUESTAS
El Superintendente del SIRENARE propone que se debe revisar la política de tierras y reservar los espacios necesarios para el
futuro desarrollo del país. Las fórmulas de solución pasarían por decisiones políticas o por la vía tributario, como es el
caso de la Ley Forestal. U metodología de calificación de la función económica social debe considerar formas mixtas de
aprovechamiento del territorio.
Para el Ministro de Asuntos Campesinos, Pueblos Indígenas y Originarios, una salida para la problemática de occidente es el
reconocimiento de la autonomía y de los derechos concurrentes entre pueblos indígenas y estado (aunque no se establece
con claridad que significa esto).
Se hace necesaria una propuesta de ley de desarrollo para la gestión y participación indígena que garantice la construcción de
un propio desarrollo.
Para el occidente se requiere de una modalidad de saneamiento que recoja las características económicas, sociales y
culturales. Para el INRA esto se contempla en la ley en el caso de las conversiones de tierras comunales a tierras
comunitarias de origen. Sin embargo, la conversión en la práctica condiciona a la renuncia de la titulación individual al
interior de la comunidad y se asume que son tierras fiscales, desconociendo los procesos históricos reclamados por la
CSUTCB.
Una modificación de la ley debe ser consensuada en escenarios de diálogo propicios y como gobierno opina que sí se
requiere una modificación, pero no una sustitución de la ley. El gobierno propiciará el suficiente diálogo y consenso para
garantizar la seguridad jurídica a todos los bolivianos, así como las oportunidades de desarrollo en particular a los
sectores tradicionalmente marginados.
Para el Superintendente Agrario no se debe modificar la ley, por cuanto la cuestión central radica en cómo solucionar el
problema creciente del incremento demográfico relacionado con el acceso la tierra. En ese sentido, el tema crucial es el
tecnológico. No existe en el país una política de estado para la investigación y transferencia tecnológica y la Ley INRA
es solamente una ley de base para el desarrollo rural. También se destaca la necesidad de acelerar los procesos de
asentamientos humanos.
Para el Secretario Ejecutivo de la CSUTCB se debe sustituir esta ley calificada como maldita y enterrarla en la tierra. Es
necesario elaborar una nueva ley que considere la incorporación de la nueva visión de territorio de los ayllus. La actual
ley está produciendo una guerra entre los ayllus y puede causar una revuelta en el futuro, así como impulsar un fuerte
movimiento de los Sin Tierra. Se propone continuar el debate de la ley INDIO para ser consensuada entre la CSUTCB,
CIDOB, CSCB y FSMCB-Bartolina Sisa.
El dirigente de la CIDOB propone un desarrollo propio en el marco de la actual normativa agraria y está dispuesto a trabajar
en forma conjunta con la CSUTCB siempre y cuando no se retroceda en los avances logrados en la Ley INRA.
El delegado de la CAG señaló que no existen condiciones apropiadas para cambiar la Ley 1715 y hace incidencia en que todos los
sectores deben estar convencidos de las reformas, las cuales deben ser discutidas en un marco democrático y de estabilidad.
Desde la perspectiva del Director Nacional del INRA el país se ha acostumbrado a las presiones para influir en la búsqueda de soluciones
y lo propio está sucediendo con la norma agraria, cuando las soluciones pasan por la mejora de los temas operativos.
CLAUSURA
DEL SEMINARIO
José Nuñez del Prado
Director del Postgrado en
Ciencias del Desarrollo
(CIDES-UMSA)
Hemos podido verificar entre todos, la importancia, el 'interés despertado y la oportunidad de la convocatoria al Seminario
Nacional "La Ley INRA a cuatro años de su promulgación'. La nutrida asistencia de representantes de todos los sectores
involucrados, así lo demuestra. Han estado presentes durante toda la jornada tanto representantes de las instancias operativas del
Poder Ejecutivo, del Legislativo y del Judicial, de todos los movimientos sociales campesinos e indígenas, e 'investigadores
expertos. La participación amplia y plural, no solamente se ha reflejado en los expositores invitados, sino también en los
asistentes, hecho que nos satisface tanto al Secretariado Rural, de quien partió la iniciativa, como al CIDES/UMSA y la Academia
Nacional de Ciencias que coadyuvamos al esfuerzo.
La temática de tierra y territorio siempre estuvo presente, desde la fundación de la República con los decretos de Trujillo de parte
del Libertador, luego en los procesos de despojo de tierras comunales realizados por los caudillos bárbaros y otros regímenes, hasta
la Reforma Agraria de 1953 y la actual Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (INRA). Aunque en el Seminario se han
tocado todos los temas previstos de analizar, no se ha podido abarcar absolutamente toda la problemática como es normal en
encuentros cortos que apuntan a lo esencial. No se ha podido realizar, por ejemplo, una evaluación de las implicancias que para el
efecto ya contenía la Ley Agraria Fundamental (LAF) planteada por el fundador genuino de la CSUTCB y del Katarismo como es
Genaro Flores Santos, gestor de la democracia e impulsor del debate nacional de estos temas, respecto del que otros katarismos
vienen a ser sus tributarios.
Resulta realmente importante, que en este escenario de debate democrático, se haya establecido con claridad que la Ley INRA no
tiene mayores repercusiones positivas para la cuestión de la tierra y el territorio en tierras altas del mundo andino, asunto que debe
trabajarse con celeridad si se quiere coadyuvar a la resolución de un problema candente hoy y en el futuro, haciendo justicia a
quienes aportan en la construcción del país sacrificadamente.
Han quedado señalados importantes argumentos y sustentaciones relativos a vacíos, problemas, inadecuaciones y desajustes de la
Ley INRA. Los operadores responsables, tienen en sus manos la posibilidad de viabilizar las modificaciones necesarias y
enmendar los errores en el contenido de la Ley. Desde nuestros espacios de acción, estaremos siempre en disposición de ayudar a
encausar dichos ajustes, de manera que no solamente estemos en el debate sino también en la acción viva respecto del problema
que nos ocupa.
Se ha demostrado que conversando técnicamente, identificando los estrangulamientos críticos y las potencialidades de esta y
otras normativas u otros procesos, es siempre posible encontrar elementos para avanzar entre todos, buscando soluciones positivas
de verdad, no arreglos circunstanciales de pasillo. Ojalá este sea el espíritu al que acudamos en toda circunstancia para encontrar
caminos de solución a los innumerable aspectos irresueltos de nuestro desarrollo en general y nuestro desarrollo agropecuario y
rural en particular. Como una especie de fisiócratas consecuentes en el tiempo presente, estaremos prestos para poner en ello
nuestro granito de arena.
Por todo ello, los éxitos de este Seminario son patentes, nos congratulamos por haber participado activamente y ojalá que
podamos estructurar de aquí en adelante una plataforma o espacio de discusión de la temática agropecuaria y rural más permanente
y estable. Gracias.