Barrios de vivienda social: tres focos para revertir su

Clave de Políticas Públicas
Serie: Vivienda Social en Chile
Abril 2014, Número 23
Barrios de vivienda social: tres focos
para revertir su deterioro urbano
Por Pablo Beytía
Presentación
Las políticas habitacionales que se han desarrollado en
Chile en las últimas cuatro décadas han sido muy efectivas
en entregar viviendas sociales de manera masiva. En la
década de 1990, por ejemplo, el Estado llegó a financiar
cerca de 13.000 departamentos anuales. Sin embargo,
estas políticas de cobertura no estuvieron acompañadas
por un énfasis en la calidad de la construcción ni en la
adecuada localización de los departamentos construidos.
Ello condicionó que las viviendas sociales se ubicaran
principalmente en la periferia de las grandes ciudades,
en terrenos baratos con escasa infraestructura pública
y a distancias considerables de servicios de primera
necesidad y empleos de calidad.1
A pesar de las mayores exigencias estatales de calidad en la
construcción y los incentivos para mejorar la localización
de las viviendas que se establecieron en los decretos
habitacionales desde el año 2006, el panorama actual no
es alentador: las comunas con más condominios sociales
construidos tienen una mayor tasa de déficit material en
sus viviendas, menor precio de suelo, mayores distancias
hacia servicios públicos de seguridad, salud y educación,
menos años promedio de escolaridad, establecimientos
educativos con bajos puntajes SIMCE, mayor porcentaje
de analfabetismo y altas tasas de desempleo2.
¿Qué lineamientos políticos podrían ayudar a frenar
el deterioro de estos barrios y potenciar su desarrollo
urbano? Este es un desafío que tiene que encararse
de manera holística. Es decir hay que considerar la
vivienda en conexión directa con aspectos como la
seguridad ciudadana, los servicios públicos, el espacio
público y el transporte (Poduje 2012). Esta Clave de
Políticas Públicas establecerá un diagnóstico de esta
naturaleza para la Región Metropolitana –territorio que
agrupa 56,6% de los departamentos en condominios de
vivienda social (Minvu 2014–, abordando tres de las
dimensiones indispensables para el desarrollo urbano:
transporte, espacios públicos y seguridad ciudadana.
1. Para ver gráficamente el bajo acceso de las viviendas sociales hacia
servicios públicos de seguridad, salud y educación, ver sección “Mapas de
vulnerabilidad” en la página del Centro de Investigación Social (CIS) de
TECHO-Chile: http://www.techo.org/mapas-de-vulnerabilidad-territorial/
2. Este análisis de correlaciones considera la Región Metropolitana y fue
presentado en el seminario “Sin derecho a la ciudad. Territorios excluidos de la
urbe” (2013). La georreferenciación de las villas proviene de TECHO–Chile.
Los datos comunales son los más actualizados del SINIM y de los Reportes
Estadísticos Comunales de la Biblioteca Nacional del Congreso de Chile.
1
La situación general de los barrios
vulnerables
El diagnóstico es bastante consensuado: las políticas
habitacionales de Chile se han centrado históricamente
en la cantidad de viviendas sociales construidas,
relegando a segundo plano la calidad de las mismas.
Si bien esta tendencia política ha sido aminorada en la
última década3, las cifras denotan una clara insuficiencia
en los resultados: mientras que entre 1992 y 2011
disminuyó en 80,8% el déficit habitacional cuantitativo
–es decir, la cantidad de viviendas necesarias para
abastecer a la población vulnerable–, la carencia
habitacional cualitativa –aquellas viviendas que
requieren ser mejoradas en materialidad y/o servicios
básicos para llegar a ser aceptables– sólo se aminoró en
un 0,38% (Censo 2002; CASEN 2011).
El último cálculo sobre barrios vulnerables y altamente
segregados indica que en Chile unas 1,7 millones
de personas viven en viviendas sociales de extrema
vulnerabilidad, identificadas por ubicarse en barrios
homogéneamente pobres, tener una oferta de comercio
y servicios inferior al promedio de la ciudad donde
se ubican, y estar en barrios alejados de los centros
urbanos.
A partir de datos georreferenciados de TECHO-Chile y
de la Dirección de Transporte Público Metropolitano, se
pueden obtener estimaciones de gran precisión sobre la
infraestructura de movilización ofrecida a las villas de
blocks (condominios de vivienda social construidos en
altura y con alta densidad, que habitualmente representan
el hábitat de población con alta vulnerabilidad social).
En promedio, las 242 villas de blocks de la Región
Metropolitana tienen 11 paraderos de autobuses en un
radio de 500 metros a la redonda. No obstante, 21 de
estas villas (8,7%) tienen uno o ningún paradero dentro
de esa misma área (ver anexo, tabla 1).
El análisis de la densidad de estaciones de autobús se debe
complementar con las posibilidades de recorridos que
ellas permiten. Del total de villas de blocks identificadas
en el área metropolitana de Santiago, existen 74 (30,5%)
que se encuentran a más de 300 metros de un paradero
que ofrece tres o más recorridos. El panorama general
del transporte público, aproximado a partir de la red de
autobuses, puede observarse en el Mapa 1.
Mapa 1
Transporte público y viviendas sociales
en Santiago
Considerando dichos criterios, existen 64 barrios de
vivienda social altamente segregados en Chile. Si
bien la Región Metropolitana concentra 44% de esta
población, las ciudades con mayor proporción de
personas viviendo en esta situación son Copiapó (32%),
Arica (27%) y Talca (23%).
Primer foco: transporte público
El transporte público es el medio de conexión
fundamental entre un barrio vulnerable y los centros
urbanos, es decir, aquellos lugares de la ciudad en donde
se concentran la mayor parte de los bienes, servicios y
oportunidades sociales.
n Villas de blocks.
n Principales ejes del Transantiago.
n Paraderos a menos de 300 m y con 3 o más recorridos.
3. Especialmente por medio de los Decretos Supremos Nº 174 (2006) y
Nº 49 (2012).
Fuente: Elaboración propia con datos del Centro de Investigación Social TECHOChile (2013) y Dirección de Transporte Público Metropolitano.
2
Gráfico 1
Vulnerabilidad territorial y transporte
público de barrios vulnerables
distancia a paraderos de 3 o más recorridos
(metros)
Para dar un diagnóstico más preciso, hay que evaluar la
cantidad y calidad del transporte público en relación a
la necesidad de traslado de cada localidad vulnerable.
Como puede observarse en el Gráfico 1, las villas de
blocks con mayor vulnerabilidad territorial –es decir,
mayor distancia hacia servicios públicos de seguridad,
salud y educación– tienden a tener una mayor distancia
hacia paraderos con tres o más recorridos. En otras
palabras, en la Región Metropolitana existe un círculo
vicioso entre localización y transporte de la población
vulnerable: los condominios con baja cercanía hacia la
infraestructura pública de seguridad, salud y educación
no están siendo compensados con buenos mecanismos
de transporte que mejoren su acceso a la ciudad; por el
contrario, a la condición geográficamente segregada de
estas localidades, se añade la de una menor calidad en
la movilización pública.
1.000
800
600
400
200
0
Dado que la estructura del sistema de transporte
actualmente aumenta la segregación, para revertir la
situación se requiere de una fuerte inversión pública
para mejorar el acceso a la movilización en estos
barrios, aumentando la periodicidad y diversidad de
recorridos de autobuses. Ello mejoraría el acceso a los
centros de trabajo, servicios y consumo, además de
aumentar la plusvalía de los terrenos en que se ubican
los condominios de vivienda social vulnerables.
l Baja vulnerabilidad
y suficiente transporte.
l Baja vulnerabilidad
y poco transporte.
l alta vulnerabilidad
y suficiente transporte.
l Alta vulnerabilidad
y poco transporte.
0
0,2
0,4
0,6
0,8
1,0
1,2
índice techo de vulnerabilidad territorial
Fuente: Centro de Investigación Social (CIS) TECHO-Chile.
Mapa 2
Viviendas sociales y estado de áreas
verdes en Santiago
Segundo foco: espacios públicos
Para mejorar las condiciones de vida en cada barrio
y favorecer la cohesión social de sus habitantes, se
requieren espacios públicos en buen estado y seguros,
que favorezcan el esparcimiento, el juego, el deporte
y la integración social. En Santiago la distribución
de áreas verdes dista de ser homogénea: las cuatro
comunas de mayores ingresos concentran el 32% de la
superficie total, mientras que las cuatro más pobres sólo
suman el 4,1%.
En cuanto a las viviendas sociales, vemos que existen
1.771 áreas verdes a menos de 500 metros de las villas
de blocks. No obstante, del total de estas superficies,
63,7% se encuentra en mal estado (ver Mapa 2); es
n Áreas verdes consolidadas.
l Conjuntos de vivienda social
n Áreas verdes deterioradas.
― Redes viales.
Fuente: Elaboración propia con datos del Centro de Investigación Social de
TECHO-Chile y Observatorio de Ciudades UC.
3
decir, poseen malas condiciones de vegetación y tienen
aspecto de abandono. Las villas de blocks que en su
alrededor tienen un mayor porcentaje de áreas verdes en
mal estado se ubican en las comunas de Renca (98,8%),
La Cisterna (98,5%) y La Granja (79,1%).
Existen programas públicos dedicados a recuperar
espacios comunes, como Quiero Mi Barrio o el Programa
de Protección del Patrimonio Familiar (PPPF). Sin
embargo, las inversiones aún son muy reducidas para
el nivel del problema. Hay cientos de áreas públicas en
mal estado y cualquier acción de mejoramiento debería
considerar recursos para su administración, mantención
y seguridad, con el fin de consolidar la recuperación de
esos espacios públicos.
Una manera de encarar esto es que, a través de un
fondo de obras públicas dirigido a municipalidades y
orientado por criterios de equidad, el Estado entregue
insumos a los municipios más pobres que quieran
mejorar sus espacios públicos. Por ejemplo, sería
deseable que a mayor población vulnerable que tenga
una comuna, mayores posibilidades de obtención
de esos recursos goce. Esta medida se hace más
relevante al observar que los municipios no reciben
contribuciones por los bienes raíces catalogados como
viviendas sociales, es decir, aquellos que no superan
los 520 U.F. de tasación según la Dirección de Obras
Municipales.
Para facilitar la intervención de las municipalidades
en los espacios públicos, es importante reevaluar el
estatuto legal de “condominio” al cual quedan sujetos
todos los conjuntos de vivienda social. Actualmente
los municipios no pueden invertir directamente en
estos conjuntos habitacionales sin llegar a complejos
acuerdos contractuales con los vecinos, los cuales se
deben acoger a la ley de copropiedad.
Por otra parte, el problema no se solucionaría de manera
permanente si es que estas obras públicas no vienen
acompañadas de recursos comunales permanentes para
su administración, mantención y seguridad pública.4
Pero para ello se necesitan más recursos, justo lo que
las comunas más pobres menos tienen. Por ello, hay que
pensar en mecanismos para aumentar la recaudación
municipal, además de aumentar el financiamiento
proveniente desde fondos estatales o desde el Fondo
Común Municipal. Este mayor financiamiento de las
comunas de menores ingresos podría estar vinculado
al nivel de inversión en bienes públicos destinados a
poblaciones vulnerables.
Tercer foco: seguridad ciudadana
La inseguridad es un factor que desgasta el tejido
social del barrio y que se produce en contextos
con altos niveles de desconfianza interpersonal
e insatisfacción social de los vecinos. Un barrio
seguro, en contraste, se caracteriza por favorecer
las relaciones vecinales, no poner trabas al ingreso
de transporte público y permitir que los espacios
públicos sean utilizados por todos para mejorar la
calidad de vida de la población.
Según datos obtenidos de una encuesta que TECHOChile realizó en 2012 en el sector de Bajos de Mena5,
la falta de seguridad de la vivienda es la segunda
desventaja más importante –después de la falta de
privacidad− que identifican las personas cuando son
interrogadas sobre su vida en condominios sociales
vulnerables. De hecho, un 27% de los encuestados
consideraron que era la principal desventaja, superando
en importancia a la lejanía con el lugar de trabajo y al
déficit de infraestructura habitacional.
La inseguridad es considerada por los vecinos como una
de las principales desventajas del entorno habitacional.
Eso es lo que demostró un estudio realizado por la
Universidad Alberto Hurtado en la población Santa
4. Nuestros grupos de discusión en el sector de Bajos de Mena (Puente Alto),
indican que los espacios públicos que no tienen seguridad garantizada son
altamente susceptibles a transformarse en centros de delincuencia o tráfico
de drogas. Por ello no es recomendable la generación de espacios públicos,
sin un claro proyecto de seguridad ciudadana.
5. Encuesta hecha en conjunto con un curso de sociología de la P. Universidad
Católica de Chile. Esta encuesta fue representativa de tres villas de la comuna
de Puente Alto: Quitalmahue, Pedro Lira y El Caleuche.
4
6.000
5.267
5.000
promedio distancia a carabineros
(metros)
Gráfico 2
Distancia
promedio
desde las
villas
de RM a
Carabineros,
según
comuna
4.053
4.000
3.182
3.000
2.775
2.605
2.154
2.737
2.533
2.378
2.273
2.341
2.129
2.114
1.988
2.000
1.708
1.854
1.632
1.504
1.486
1.179
998
1.000
1.019
859
774
Santiago
San Joaquín
San Ramón
San Bernardo
Renca
Recoleta
Quilicura
Puente Alto
Pudahuel
Peñalolén
P. A. Cerda
Ñuñoa
Maipú
Macul
Lo Prado
Lo Espejo
Lo Barnechea
Las Condes
La Pintana
La Granja
La Florida
Huechuraba
Estación Central
El Bosque
Conchalí
Cerro Navia
Cerrillos
0
1.444
1.277
1.703
Fuente: Centro de Investigación Social TECHO-Chile 2013.
Adriana, donde la inseguridad fue un elemento clave
que contribuyó a generar bajos niveles de participación
en organizaciones vecinales y escaso interés por
vincularse con los vecinos.
Los condominios de viviendas sociales suelen estar
lejos de servicios públicos de vigilancia, especialmente
Carabineros, lo que aumenta el sentimiento de
inseguridad en la población. Según los Mapas de
Vulnerabilidad de TECHO-Chile, la distancia promedio
entre las villas de blocks del área metropolitana de
Santiago y las comisarías de Carabineros es de 2,35
km., siendo las comunas de Renca (5,27 km.), Puente
Alto (4,05 km.) y Cerro Navia (3,18 km.) las que tienen
mayores distancias (ver Gráfico 2).
Para revertir el deterioro urbano de estos barrios, es
necesario aplicar políticas que aumenten su seguridad.
En este contexto, sería adecuado que el Ministerio del
Interior realice un plan de seguridad para condominios de
viviendas sociales y sus espacios públicos circundantes,
cuidando también de no estigmatizar dichas
localidades como “sectores inseguros” o “intervenidos
policialmente”6. Este plan debiera priorizar aquellas
comunas cuyos condominios sociales están más alejados
de la seguridad pública, como las mencionadas arriba.
Conclusión: tres focos urbanos y tres
propuestas
Las políticas habitacionales de Chile están cambiando
de énfasis, pasando desde un foco en la cantidad de
viviendas sociales construidas, hacia uno centrado en
la calidad de éstas. Este proceso no debe considerar
únicamente la materialidad de las viviendas, sino
también el hábitat urbano, es decir, aspectos como
la cercanía a servicios, la calidad del transporte, la
seguridad ciudadana y el acceso a espacios públicos.
Como hemos visto, los condominios de viviendas
sociales de la Región Metropolitana tienen importantes
6. El exceso de fuerzas policiales en un barrio podría generar el efecto
contrario al buscado: promover entre los vecinos el sentimiento de que el
entorno es inseguro, ya que es necesario destinar muchos recursos policiales
en él.
5
deficiencias de transporte: el 30,5% se encuentra a más
de 300 metros de un paradero de autobuses con 3 o más
recorridos, y aquellas villas más lejanas de los servicios
públicos de seguridad, salud y educación son justamente
las que tienen peor movilización. Por otra parte, estos
condominios tienen carencias de espacios públicos: se
suelen ubicar en comunas con baja superficie de áreas
verdes, y, cuando estas áreas se localizan a menos de
500 metros de las villas, mayoritariamente se trata
de espacios públicos en mal estado. Finalmente, los
barrios de viviendas sociales presentan deficiencias de
seguridad ciudadana: principalmente en las comunas
periféricas, las villas llegan a promediar más de 3 km de
distancia hacia la comisaría de Carabineros más cercana,
lo que se vincula con la alta inseguridad percibida en los
barrios, que es uno de los elemento que las personas
identifican como una de las principales desventajas de
vivir en ellos.
En base a este diagnóstico, se proponen los siguientes
lineamientos para diseñar y ejecutar una política pública
que mejore la calidad de vida de estos barrios:
Transporte en sectores vulnerables: se recomienda
priorizar la movilización en tres tipos de condominios
sociales: a) aquellos que tienen uno o ningún paradero
de autobús a 500 metros a la redonda (ver anexo, tabla
1); b) los que se encuentran a más de 300 metros de
un paradero de tres o más recorridos; c) aquellos con
lejanía a infraestructura de salud, seguridad y educación,
y que además tienen escasas opciones de transporte (ver
anexo, tabla 2).
Espacios públicos: se propone la creación de un
fondo estatal de obras públicas dirigido a municipios y
orientado por criterios de equidad. Aquél debería incluir
recursos para la administración y mantención, además
de un sistema de seguridad ciudadana que garantice
el uso apropiado de estos espacios. Sería deseable
modificar el estatuto legal de “condominio” para
facilitar la inversión municipal directa en los conjuntos
habitacionales de viviendas sociales.
Seguridad ciudadana: para regenerar los lazos vecinales
se recomienda que el Ministerio del Interior desarrolle
un plan de seguridad orientado a los condominios
sociales y sus espacios públicos, especialmente aquellos
lejanos de Carabineros, como sucede en las comunas de
Renca, Puente Alto y Cerro Navia. Debe cuidarse que
este proceso no fomente la estigmatización de dichos
barrios como “sectores inseguros” o “intervenidos
policialmente”, ya que ello iría en desmedro de los
vínculos vecinales.
6
Anexo
Tabla 1.
Villas de la Región Metropolitana con menor cantidad de paraderos cercanos
(500m a la redonda)
Comuna
Nombre comunidad
Cantidad de paraderos en 500m a la redonda
Cerrillos
Card.Raúl Silva Henríquez 3
0
El Bosque
Cardenal Samore
1
Estación central
Brasilia
1
Puente Alto
Villa San Miguel 3
0
Puente Alto
Villa San Miguel 2
0
Puente Alto
Villa San Miguel 1
0
Puente Alto
Los Conquistadores
1
Puente Alto
San Guillermo II
1
Renca
San Luis
0
San Bernardo
Yerbas Buenas III
0
San Bernardo
La Perla
0
San Bernardo
Cordillera 1
0
San Bernardo
Las Hortensias V
0
San Bernardo
Las Hortensias VII
0
San Bernardo
Las Hortensias IV
0
San Bernardo
Cordillera 2
0
San Bernardo
San Hernan
0
San Bernardo
Cordillera 4
0
San Bernardo
Cordillera 3
0
San Bernardo
Rapa Nui
0
San Joaquin
El Pinar
0
7
Tabla 2.
Villas de blocks del área Metropolitana de Santiago con alta vulnerabilidad
territorial y alta distancia hacia paraderos con 3 o más recorridos
Comuna
Nombre comunidad
Índice TECHO de
Vulnerabilidad
Territorial
Distancia a paradero
con 3 o más recorridos
Cerrillos
Card. Raúl Silva Henríquez 2
0,59785
429,4
Cerrillos
Card. Raúl Silva Henríquez 3
0,618983
524,6
La Florida
3 de Mayo
0,82643
332,1
La Florida
Diego Portales
0,755528
277,3
La Pinta
Villa La Primavera (Ex La Frontera)
0,568422
499,7
Pudahuel
San Patricio (Villa Neruda)
0,714631
264,9
Puente Alto
Caleuche 1 (Ex chiloé 1)
1,004396
324,9
Puente Alto
Cerro Morado
1,077947
409,7
Puente Alto
Mamiña 1
0,903063
512,1
Puente Alto
Marta Brunet 1 Y 2
1,127673
681,8
Puente Alto
Padre A. Hurtado 1
0,584624
362,1
Puente Alto
Padre Hurtado 1 (Ex D. de La Vega)
0,596899
282,4
Puente Alto
Quitalmahue
1,132622
642,4
Puente Alto
Ruben Darío 1
0,974746
544,3
Puente Alto
Ruben Darío 2
0,952676
667,3
Puente Alto
San Miguel 4
0,798551
434,6
Puente Alto
San Miguel 5
0,743994
439,7
Puente Alto
San Miguel 6
0,767746
517,3
Puente Alto
Sargento Menadier III 2c-1
0,955434
547,3
Puente Alto
Sargento Menadier IV 2c-2
0,968231
504,9
Puente Alto
Villa San Miguel 1
0,848299
547,3
Puente Alto
Villa San Miguel 2
0,828114
609,4
Puente Alto
Villa San Miguel 3
0,802871
649,7
Quilicura
Pucará de Lasana I y II
0,883488
474,9
Quilicura
San Fernando I
0,842637
307,3
Renca
El Perejil II
0,800258
414,9
Renca
Miraflores
0,762073
264,9
Renca
Oscar Castro
0,698402
409,7
Renca
San Luis
0,810831
782,1
San Bernardo
Cordillera 2 (El Trauco 2)
0,561068
711,8
San Bernardo
Cordillera 3 (Los Tulipanes)
0,575227
749,1
San Bernardo
Cordillera 4 (San Diego)
0,57058
736,7
San Bernardo
Las Hortensias IV
0,559205
879,4
San Bernardo
Las Hortensias V
0,53728
559,7
San Bernardo
Las Horttensias VII
0,53728
589,7
San Bernardo
Rapa Nui (Padre Hurtado)
0,627394
704,6
San Bernardo
San Hernan
0,566303
699,4
8
Referencias
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Atisba (2013). Propuestas para la integración social.
Del Campo, C. y Tokman, A. (2013). Vivienda social
integrada a la ciudad. En: Grupo Res Pública Chile. 95
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Figueroa, I. (2009). Conectividad y accesibilidad de
los espacios abiertos urbanos en Santiago de Chile.
Tesis de Magíster en Asentamientos Humanos y Medio
Ambiente. Santiago: Instituto de Estudios Urbanos y
Territoriales. Pontificia Universidad Católica de Chile.
Lunecke, A. (2012). Violencia urbana, exclusión social
y procesos de guetización: la trayectoria de la población
Santa Adriana. Revista Invi, Nº 74, volumen 27.
OSUAH - Observatorio Social de la Universidad
Alberto Hurtado (2007). Estudio de caracterización
social, física-territorial de tres barrios. Barrio Santa
Adriana. Mimeo.
Poduje, I. (2012). Blocks. La pesadilla de la casa
propia II. Revista CIS, Nº 16.
Reyes S. y Figueroa, I. (2010) Distribución, superficie
y accesibilidad de las áreas verdes en Santiago de
Chile. Eure, Nº 109.
Rodríguez, A. y Sugranyes, A. (2005). Los con techo.
Un desafío para la política de vivienda social. Santiago:
Ediciones SUR.
MINVU - Ministerio de Vivienda y Urbanismo (2014).
77 años de vivienda social en copropiedad. Catastro
nacional de condominios Sociales. (Presentación de
resultados previos, 15 de enero de 2014).
9
Acerca del autor
Pablo Beytía es director del Centro de
Investigación Social de TECHO-Chile
y profesor de la cátedra “Segregación
Urbana” en la Universidad Alberto Hurtado.
Ha sido docente en las universidades
Católica, Diego Portales y del Desarrollo.
Trabajó como investigador asistente en el
Instituto de Políticas Públicas UDP y en el Hamburger Institut für
Sozialforschung (Alemania). Es sociólogo y Magíster en Sociología
por la P. Universidad Católica de Chile, y candidato a Magíster en
Filosofía por la Universidad de Chile.
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