Politíca fiscal

Documento informativo1
Mensajes clave
• La política fiscal ofrece un abanico fundamental
de instrumentos para construir economías verdes
fijando precios de externalidades medioambientales
y compensando el impacto social. En particular
puede ayudar a la reorientación de las inversiones
hacia tecnologías limpias y eficaces, y hacia el capital
natural e infraestructuras sociales, como sistemas
de educación, de especialización, de sanidad y de
protección social.
• La persistente crisis fiscal en algunos países ofrece
a los gobiernos la oportunidad de reformar sus
políticas fiscales teniendo en cuenta preocupaciones
medioambientales. Las experiencias pasadas han
demostrado que las crisis suelen ser un catalizador para
reformar las políticas medioambientales.
• Se ha demostrado que la aplicación de impuestos
medioambientales es la herramienta más efectiva a la
hora de abordar las externalidades medioambientales,
pero también para fomentar la inversión verde.
• Las reformas de los impuestos medioambientales en
varios países han venido acompañadas de amplias
reformas fiscales (por ejemplo, desplazamientos
tributarios) con el objetivo de reducir la carga fiscal
general para fomentar la generación de empleo y poder
abordar los problemas sociales.
• En muchos países se aplican exenciones impositivas o
deducciones fiscales para fomentar el uso de energías
renovables. Sin embargo, dicho apoyo debe estar bien
definido y debe realizarse un seguimiento estrecho. En
algunos casos, es difícil establecer su impacto global.
De forma general, gravar el “mal comportamiento” es
preferible a subvencionar el “buen comportamiento”,
aunque en algunos casos ambos sistemas son efectivos.
• Al diseñar las reformas fiscales es esencial considerar su
posible impacto distributivo negativo sobre los grupos
vulnerables (por ejemplo, hogares con bajos ingresos,
pensionistas, hogares monoparentales). Los efectos
sociales y distributivos no deseados se pueden evitar
sin renunciar a las ventajas fiscales y medioambientales
netas. Sin embargo, estos impactos también se
pueden reducir aplicando exenciones de impuestos,
reduciéndolos o aplicando medidas compensatorias
directas.
Politíca fiscal
Reformas de la política fiscal para conseguir una
economía verde
Una economía verde busca fomentar el crecimiento, la generación
de empleo, la mejora medioambiental, la erradicación de la pobreza
y la obtención de la mayor equidad social posible desplazando las
inversiones hacia tecnologías limpias y eficientes, hacia el capital
natural y hacia infraestructuras sociales. Estas inversiones deben
catalizarse y recibir apoyo gracias a la reforma del gasto público y de
las políticas implantadas. En Rio+20, los países adoptaron la economía
verde como herramienta “voluntaria” clave para el desarrollo sostenible
y la erradicación de la pobreza.
Las políticas fiscales son especialmente importantes en una transición
hacia una economía verde, y los gobiernos disponen de una
gran variedad de instrumentos fiscales para ello: gravar el uso de
combustibles fósiles o las emisiones en distintos sectores; modificar las
subvenciones al sector energético que promueve actividades económicas
desmedidas y que dañan el medioambiente; y apoyar la tecnología
limpia y la producción sostenible ofreciendo incentivos fiscales. Para
promover un crecimiento verde y más inclusivo, al diseñar las políticas
fiscales debería considerarse su potencial impacto social en, por
ejemplo, hogares con bajos ingresos, así como sus efectos económicos y
medioambientales.
Las medidas fiscales constructivas pueden reflejar externalidades
medioambientales mediante la fijación de precios del coste total de la
energía y de los servicios de transporte. Además puede suponer una
fuente significativa de nuevos ingresos (ver imagen 1). En los Estados
Unidos, por ejemplo, se estima que 25 dólares por tonelada de CO2
podría suponer alrededor del 1% del PIB del país, o más de 1 billón
de dólares a lo largo de una década. En noviembre de 2010, Vietnam
aprobó su primera ley sobre fiscalidad medioambiental y se espera que
genere entre 757 millones y 3.000 millones de dólares. En Australia,
entre 2010 y 2011, los impuestos medioambientales alcanzaron los
26.000 millones de dólares australianos, lo que supuso el 2% de su PIB
y el 7% de la recaudación fiscal total.2 Además, se espera que el nuevo
precio del carbono introducido recientemente en el país genere entorno
a 1.600 millones de dólares australianos hasta 2015, que se destinarán
directamente a la hacienda pública.3
Ante una situación mundial de recesión fiscal, las reformas en política
fiscal pueden parecer un gran desafío para conseguir la transición
hacia una economía verde. Sin embargo, a lo largo de los años se ha
podido constatar que las crisis externas, ya sean fiscales, económicas o
medioambientales, suelen servir de catalizador para implantar reformas
en las políticas (medioambientales).5 Es más, la consolidación fiscal
podría significar el análisis exhaustivo del gasto público con el objetivo
El PNUMA define la economía verde como aquella que resulta en una
mejora del bienestar humano y la equidad social así como en una reducción
significativa de los riesgos medioambientales y la escasez ecológica.
Imagen 1. Recaudación del impuesto medioambiental (% del PIB de los países de la OCDE, 2010)4
Source: Upton, S. (2012). Upton, S (2012) Perspectivas ambientales de la OCDE hacia 2050:
las consecuencias de la inacción.
de ahorrar y, con ello, ayudar a construir el marco que permita revisar
el gasto público y encontrar la manera más rentable de conseguir los
objetivos distributivos. También vale la pena mentar que la aceptación
política de una reforma de la política fiscal verde podría ser mayor si
formara parte de una reforma fiscal más amplia.
La función de los impuestos medioambientales
en la transición hacia una economía verde
Los impuestos medioambientales son una herramienta efectiva y, si
están diseñados de forma apropiada, también eficiente para la política
medioambiental.6 También pueden potenciar y generar financiación
privada. Los estudios muestran que los instrumentos fiscales
incrementan la inversión verde. Las impuestos sobre el carbono, por
ejemplo, podrían orientar las inversiones hacia tecnologías más limpias
e incentivar la eficiencia energética.
Basándose en experiencias pasadas se pueden obtener centrando la
atención en el impacto de medidas fiscales sobre inversión verde: 1)
cuanto mayor es el PIB de un país, mayor la proporción de inversión
verde en relación al PIB; 2) cuanto más bajo es el tipo de interés,
mayor la inversión verde; 3) un incremento en el precio del petróleo
influye de forma positiva en la inversión en energías renovables;
4) el establecimiento de precios sobre el carbono parece tener una
implicación importante en la inversión verde; 5) la presencia de tarifas
de alimentación (no necesariamente la intensidad de la tarifa en sí)
juega un papel importante en el incremento de la inversión verde; 6)
un mandato para energías renovables, en particular biocombustibles,
no parece tener un impacto importante en la inversión verde; y 7) el
establecimiento de precios y medidas
impositivas influye claramente en la
inversión en energías renovables.7
Los impuestos medioambientales también
han demostrado ser la herramienta
más efectiva a la hora de tratar las
externalidades medioambientales. Los
impuestos sobre el carbono, por ejemplo,
pueden alejar las fuentes de generación de
energía del carbón y reducir la demanda
de electricidad, combustibles para motor y
para calefacción.8 Además, los impuestos
medioambientales pueden equilibrar
los costes y beneficios si internalizan
completamente todas las externalidades
medioambientales, como la congestión
del tráfico y los efectos negativos de las
emisiones de gas con efecto invernadero.
A pesar de que se utilizan ampliamente
políticas fiscales para afrontar las
externalidades, más del 90% de las
emisiones de gases con efecto invernadero
siguen sin estar cubiertas mediante un
establecimiento de precios formal.9
En principio, la reestructuración fiscal se
utiliza en relación con la optimización de
ingresos estatales, el control del déficit presupuestario y la reducción
del ratio deuda/PIB. Varios países están explotando el dividendo fiscal
generado de los impuestos medioambientales mediante su reciclado a
fin de reducir la distorsión de precio y la carga fiscal general, y afrontar
los problemas sociales. Alemania, por ejemplo, utiliza ecoimpuestos
para reducir los costes laborales. En otros casos los ingresos obtenidos
de los impuestos medioambientales se utilizan para compensar a
los hogares con bajos ingresos y mitigar el impacto social o apoyar
tecnologías limpias (es decir, invertir en tecnología verde). En Barbados,
por ejemplo, los ingresos de los impuestos medioambientales se
utilizan para apoyar a su población más desfavorecida, basándose en
la convicción de que un marco social debería incluir el medio ambiente.
En general, la reestructuración de los impuestos ha demostrado ser más
efectiva a la hora de reducir la carga fiscal general que la reducción de
la cantidad de impuestos.
Reformando las subvenciones de energías
En todo el mundo el coste de subvencionar la energía es alto y
supone una parte importante del PIB anual. Ya solo las subvenciones
al petróleo, por ejemplo, llegaron a los 200.000 millones de dólares
en 2011. Se estima que eliminando 500.000 millones de dólares de
subvenciones en combustibles fósiles se podría incrementar la economía
internacional un 0,3% aproximadamente. Además de los posibles
beneficios fiscales, la eliminación de subvenciones de combustibles
fósiles en economías en desarrollo y emergentes podría reducir las
emisiones de gases con efecto invernadero un 6% en el 2050 en
El PNUMA lanzó su Iniciativa de la Economía Verde en 2008 y en la actualidad
ayuda a más de 20 países en el mundo en su transición hacia una economía verde.
Reforma Tributaria Ecológica en Alemania
La Reforma Tributaria Ecológica alemana se diseñó para
orientar los impuestos del empleo hacia los sectores
contaminantes o de alta necesidad energética, con el
objeto de reducir las emisiones de carbono y ahorrar
energía, al tiempo de crear trabajo. En 1999, cuando se
puso en marcha la reforma fiscal, se incluía un incremento
progresivo de los impuestos en hidrocarburos para
combustibles, gas natural y gas líquido. La mayoría de los
ingresos obtenidos por los impuestos se transfirieron al
plan público de pensiones para reducir los costes laborales,
mientras que un pequeño porcentaje se utilizó para
promover energías renovables y la eficiencia energética.10
Según el informe ecológico de 200511 encargado por la
Agencia Alemana del Medio Ambiente, el impuesto creó
250.000 puestos de trabajo en 2003, lo que incrementó
el PIB un 0,5%, y condujo a una significante reducción
en las emisiones de CO2 en relación a la situación del
modelo actual12 y a un cambio en el comportamiento como
fruto del impuesto. La cuota de mercado de productos
medioambientales y servicios relacionados aumentó y sus
precios disminuyeron.
relación a la situación del modelo actual. De los 409.000 millones de
dólares gastados en subvenciones al consumo de combustibles fósiles
en el 2010 solo 35.000 millones de dólares, el 8%, alcanzaron el
quinto en ingresos menores (el 20% más bajo).13 Esto significa que las
subvenciones a la energía parecen tener una eficiencia tan pobre como
apoyar los ingresos de grupos sociales desfavorecidos.
Un buen ejemplo de una reforma exitosa de las subvenciones a la
energía es Irán, un país con subvenciones muy elevadas. Iniciada
en 2011, el objetivo de la reforma de las subvenciones a la energía
era aumentar los precios de la energía un 95% de los precios
internacionales. Un elemento fundamental de la estrategia nacional
de Irán para eliminar las subvenciones era educar al público en temas
como los costes fiscales, el uso ineficiente de la energía y los efectos
distributivos limitados de las subvenciones. Además se realizaron
pagos compensatorios en metálico antes del incremento del precio,
apoyados por unas amplias reformas del mercado financiero, como la
apertura de cuentas y nuevos cajeros automáticos en zonas remotas.
También recibieron apoyo las empresas sensibles antes esta medida
y de amplio consumo energético. En general, aproximadamente un
50% de los 60.000 millones de dólares obtenidos por la reforma de las
subvenciones en Irán se ha gastado en medidas compensatorias, y un
25% en sectores afectados.
Desde un punto de vista internacional también se han utilizado
las subvenciones para estimular la inversión en energía limpia. En
2010, las subvenciones anuales para la ampliación de energías
renovables a gran escala alcanzaron los 60.000 millones de dólares,
de los cuales aproximadamente dos tercios fueron a electricidad
y el resto a biocombustibles). India, por ejemplo, utiliza tarifas de
alimentación para promover los proyectos de energía eólica y solar.
Bajo los “Generation-based Incentives” (GBI) se han conseguido
proyectos de energía solar con una depreciación acelerada del 80%,
mientras que en el caso de proyectos de energía eólica solo los molinos
instalados antes del 31 de marzo de 2012 cumplían los requisitos para
el 80% de la depreciación acelerada.14 No obstante, para que estas
subvenciones sean efectivas tienen que presentar un claro objetivo y ser
monotorizadas muy de cerca.
Diversos países también han canalizado sus ahorros a partir de la
eliminación de subvenciones para afrontar otros problemas sociales.
Indonesia, por ejemplo, utilizó los ingresos de la eliminación de las
subvenciones para erradicar la pobreza a fin de dar apoyo a
poblaciones marginadas. Jordania utilizó los ahorros de la eliminación
de subvenciones a productos petrolíferos (estimadas en un 7% de su
PIB) en apoyar proyectos contra el desempleo y la pobreza, como el
incremento de salarios en funcionarios y subvenciones en alimentos. La
ayuda también se amplió a hogares de ingresos medios y bajos a través
de un sistema de transferencias.15
Las reformas de las subvenciones suelen enfrentarse a una fuerte
resistencia por parte de grupos de consumidores o lobbies que se
benefician de dichas subvenciones. Otras restricciones, como la falta de
cooperación interministerial, desafían también el éxito de las reformas
de subvenciones. Una comunicación efectiva con un amplio abanico
de agentes interesados, así como asistencia técnica, son cruciales a la
hora de superar estas barreras. En particular, comunicar las lagunas de
las subvenciones diseñando un programa transparente que reoriente
algunos de los ahorros presupuestarios hacia inversiones públicas
cruciales y desarrolle medidas para crear una red de seguridad bien
orientada a proteger a los hogares más vulnerables podría también
facilitar el éxito en las reformas de las subvenciones.
Lecciones aprendidas de la reforma de
política fiscal
1. Incremento en la transparencia de reformas fiscales para
obtener confianza
2. Comunicar e implicar a los agentes interesados,
incluyendo el sector privado; concienciar de los
beneficios de las reformas fiscales, de la falta de
eficiencia de las prácticas actuales (p.ej. subvenciones),
y medidas para afrontar el efecto distributivo para
superar la oposición
3. Reformas en otras medidas regulatorias
complementarias en paralelo
4. Introducción gradual del incremento del precio y
retirada progresiva de subvenciones
5. Introducción de programas sociales específicos para
mitigar los impactos negativos sobre la población pobre
El Informe sobre Economía Verde, publicado por el PNUMA en 2008,
presenta un programa económico-social contundente para invertir el 2% del PIB
mundial en hacer que 10 sectores centrales de la economía sean más ecológicos.
Implicaciones de las reformas fiscales y lecciones
aprendidas
Las reformas en política fiscal verde podrían proporcionar múltiples
beneficios. En Barbados, por ejemplo, los impuestos medioambientales
han contribuido a ofrecer calentadores de agua solares, y en Alemania
han contribuido a reducir los costes laborales y por tanto a crear nuevos
puestos de trabajo. Sin embargo, las reformas y medidas fiscales pueden
tener implicaciones complejas en la esfera económica y social. En
particular, las reformas fiscales tienden a tener un impacto distributivo
en grupos vulnerables (p.ej. hogares de bajos ingresos, pensionistas,
hogares monoparentales...). Por lo tanto es necesario tener en cuenta los
objetivos distributivos y sociales a la hora de formular y aplicar medidas
fiscales, como las exenciones fiscales, tipos impositivos reducidos u
otras medidas compensatorias que podrían contribuir al fortalecimiento
de redes de seguridad social, ya que no solo aumentan la aceptación
social y política de las reformas fiscales sino que podrían contribuir
también a una transición igualitaria y justa hacia una economía verde.
La clave de una política de reforma fiscal verde de éxito es alcanzar el
equilibrio entre los impactos distributivos y la eficiencia en los costes,
particularmente en la necesidad eventual de consolidación fiscal.
Qué está haciendo el PNUMA
Copyright © United Nations Environment Programme 2013
El PNUMA, en cooperación con el Fondo Monetario Internacional
(FMI) y la Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit
(GIZ), organizó un taller técnico sobre “Las políticas fiscales hacia una
economía verde inclusiva” en octubre de 2012 en Ginebra.16 El taller
reunió a representantes de ministerios de finanzas y medio ambiente
para compartir y debatir sus experiencias y buenas prácticas a fin de
impulsar una economía verde a través de reformas de política fiscal. El
taller, que finalizó con una debate interactivo entre los participantes,
también fomentó una cooperación más fuerte entre los ministerios de
finanzas y medio ambiente, e identificó lagunas en los conocimientos
para una investigación futura.
Con el fin de realizar un seguimiento de este esfuerzo conjunto, el
PNUMA, en asociación con el FMI y GIZ, lanzarán una Red de Política
Fiscal para la Economía Verde basada en web. El objetivo de esta red
virtual es facilitar la comunicación de conocimientos sobre reformas en
políticas fiscales y apoyar la transición de los países hacia una economía
verde ofreciendo recursos basado en web y una guía orientada a
facilitar procesos de aprendizaje colectivos sobre las reformas en
política fiscal medioambiental. Construyendo a partir de conocimientos
existentes y resultados en investigaciones realizadas por organizaciones
socio clave, el sitio web también ofrecerá buenas prácticas y lecciones
aprendidas en varias áreas temáticas (p.ej. estudios de caso de países
del PNUMA sobre política fiscal verde) de una manera sencilla para el
usuario. El ámbito de las áreas temáticas cubiertas por la red incluye
la evaluación de impacto de los impuestos medioambientales y las
reformas en subvenciones sobre combustibles fósiles, los impuestos
medioambientales y la creación de empleo, la adjudicación de contratos
con criterios ecológicos, procedimientos de edición de informes y
prácticas de impuestos medioambiental a nivel internacional.
Notas
1 Este escrito sobre normativas está basado en el documento de trabajo del PNUMA “Driving
a Green Economy Through Public Finance and Fiscal Policy Reform” (http://www.unep.org/
greeneconomy/Portals/88/documents/ger/GER_Working_Paper_Public_Finance.pdf) y los
resultados del taller sobre políticas fiscales organizado conjuntamente por el PNUMA, FMI y
GIZ en octubre de 2012.
2 Documento de debate: Environmental taxes in Australia - Experimental new statistics,
2000-2011, Australian bureau of statistics. Disponible en: www.abs.gov.au/ausstats/abs@.
nsf/Products/17A6A5ACF1856FFFCA257AD2000E4E30?opendocument
3 El precio del carbono se fija como un impuesto que empieza con 23 dólares australianos la
tonelada y que se incrementa un 2,5% al año. Pasado ese período, el mercado determina
el precio. Para más información, consulte: Gobierno australiano (2011), Securing a
Clean Energy Future: The Australian Government’s Climate Change Plan, CanPrint
Communications Pty Ltd, Canberra.
4 Base de datos de OCDE/EEA sobre instrumentos para una política medioambiental; www.
oecd.org/env/policies/database.
5 Por ejemplo, en Nueva Zelanda, las reformas de las subvenciones agrícolas se introdujeron no
con motivo de una preocupación medioambiental, sino por una cuestión de insostenibilidad
económica de los programas de subvenciones que fue el catalizador del proceso de
reforma. Para obtener más información, consulte Vitalis, V. (2006), “Subsidy Reform in the
New Zealand Agriculture Sector”, en Subsidy Reform and Sustainable Development:
Economic, Environmental and Social Aspects, OCDE.
6 Todavía se necesita hacer mucho trabajo en el diseño y puesta en práctica de impuestos
medioambientales efectivos: muchos países aún reciben subvenciones en lugar de gravar
las energías provenientes de combustibles fósiles. Incluso aquellos que gravan de forma
importante las energías, lo suelen hacer de formas no efectivas desde una perspectiva
medioambiental (p.ej. gravando el uso de electricidad o los vehículos en lugar de las
emisiones).
7 Un estudio del FMI muestra que un incremento del 10% en el precio real del petróleo
conduce a un incremento en la inversión en renovables del mismo porcentaje (Eyraud and
Clements, (2012). Going Green. Finance & Development, IMF. Vol. 49, No. 2.)
8 Actualmente más de 33 países llevan a cabo medidas de establecimiento de precios sobre el
carbono.
9 Mooij et al. (2012). A fiscal policy to mitigate climate change: A guide for policy
makers, IMF.
10 Knigge, M. & Gorlach, B. (2005), Effects of Germany’s Ecological Tax Reforms on the
Environment, Employment and Technological Innovation, Ecologic.
11 Idem.
12 Debe señalarse que el uso de los ingresos por impuestos medioambientales para reducir los
costes laborales puede aumentar la ocupación, pero el efecto neto puede ser nulo ya que
los correspondientes aumentos en los costes energéticos para las empresas podrían influir
negativamente sobre el empleo.
13 Informe conjunto de AIE, OPEP, OCDE y el Banco Mundial sobre subvenciones a los
combustibles fósiles y otras energías: Una actualización de los compromisos del G20
en Pittsburgh y Toronto, Banco Mundial, IEA, OCDE, OPEP. Disponible en: www.oecd.org/
dataoecd/14/18/49006998.pdf
14 KPMG. (2012). Tax Incentives for Renewable Energy.
15 Banco Mundial (201). Subsidies in the Energy Sector: An Overview.
16 Para ver más detalles: http://www.unep.org/greeneconomy/WorkshopsConferences/
FiscalPolicies/tabid/105008/language/en-US/Default.aspx
Para información:
UNEP/PNUMA
DTIE/Economics and Trade Branch
11-13, chemin des Anémones
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