Rendición de cuentas mutua y gobernanza del sistema de

Rendición de cuentas mutua y gobernanza del sistema de
Cooperación al Desarrollo: hacia una convergencia de los
mecanimos
Mutual accountability and governance of the development
cooperation system: to convergence mechanisms
Anna Ayuso
[email protected]
Kattya Cascante
[email protected]
Resumen
La rendición de cuentas mutua es esencial para mejorar la eficacia de la ayuda y equilibrar la
relación asimétrica entre países donantes y socios. Sin embargo, la superposición actual entre
los planos nacional e internacional penaliza a los países socios. Es necesaria una convergencia
de los mecanismos de rendición que satisfaga las necesidades de donantes y receptores y contribuya a una gobernanza global del sistema de cooperación al desarrollo más democrática.
Este trabajo analiza el concepto de rendición de cuentas mutua, sus objetivos y los mecanismos existentes, con el fin de identificar obstáculos y desafíos pendientes.
Palabras clave: rendicion de cuentas mutua, cooperación al desarrollo. calidad de la ayuda,
arquitectura de la ayuda, gobernanza.
Abstract
Mutual Accountability is essential to improve aid effectiveness and to balance the traditional asymmetrical relationship between donors and recipients countries. However, the current
overlap between the national and international accountability processes penalizes partner
countries. Mutual accountability mechanisms should convergence in order to improve the democratic governance of the cooperation system. This paper examines the concept of mutual
accountability, its objectives and the existing mechanisms in order to identify challenges and
eventual solutions.
Key words: mutual accountability, development cooperation, aid effectiveness, aid architecture,
global governance.
1. introducción
Como toda política de Estado la Cooperación Internacional para el Desarrollo debe
rendir cuentas de su gestión ante las instituciones democráticas y la ciudadanía. La peculiaridad de la política de cooperación es que también debe hacerlo sobre la calidad de los
resultados en terceros países y que la consecución de los objetivos depende de múltiples
factores que involucran a muchos agentes locales. A lo largo de los años ha habido varias
revisiones de los sistemas de entrega y administración de la ayuda. Hoy la Rendición de
Cuentas (RdC) entre donantes y países socios se ha convertido en una prioridad para
mejorar los resultados de la cooperación para el desarrollo.
En este sentido, las más de 300 organizaciones intergubernamentales censadas y
los 189 Estados firmantes de la Declaración de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODM), de 2000, entre las que hay 31 Agencias bilaterales, tienen la obligación de rendir
COOPERACION AL DESARROLLO: HACIA UNA CONVERGENCIA DE LOS MECANISMOS
cuentas sobre sus acciones ya que, a medida que han ido incrementando sus tareas y responsabilidades, la sociedad civil ha cuestionado más su legitimidad e impacto. Tal y como
incorporó la Declaración de París (DdP) sobre la eficacia de la ayuda1, una de las mayores
prioridades para los países socios y donantes es ampliar la responsabilidad y la transparencia en la utilización de los recursos a través de un sistema de RdC.
Dicha relación siempre ha sido históricamente asimétrica, pues la RdC de los flujos
de ayuda internacionales es predominantemente unidireccional, del país socio al donante.
Los donantes no suelen rendir cuentas ni a los gobiernos ni a la ciudadanía de los países
socios. Muchos países en desarrollo tienen sistemas nacionales de RdC débiles, sin mecanismos eficaces para que la ciudadanía o los parlamentos hagan rendir cuentas al poder
ejecutivo y acaban plegándose a las exigencias de los donantes. Al respecto, ya la Agenda
de Acción de Accra (AAA)2 señaló la necesidad de reforzar la RdC Mutua (RM) e incorporar a un mayor número de actores.
En el avance de la RM, la superposición entre los planos nacionales e internacional
comporta problemas de coordinación, especialmente para los países socios, por ello es
necesaria una convergencia entre los mecanismos de donantes y receptores. Actualmente,
los procesos internacionales de seguimiento persiguen intereses dispares y vinculados a
las estructuras y directrices de aquellos que proveen los recursos. Asimismo, las relaciones
de Cooperación para el Desarrollo se rigen por disposiciones de derecho internacional
que no comportan ningún régimen sancionador ante el incumplimiento o fraude, aún a
pesar de la enorme cantidad de los recursos destinados. Recursos que, en el mejor de los
casos, se controlan desde las instancias nacionales. La propia DdP señala la necesidad de
establecer mecanismos para evaluar los compromisos mutuos acordados sobre eficacia de
la ayuda, pero no contempla la posibilidad de contractualizar las responsabilidades.
Este trabajo analiza el concepto de RM en relación a los distintos canales de la ayuda
con el fin de identificar mecanismos para la consecución de una relación más equilibrada.
Desde la perspectiva de una gobernanza global más democrática de las relaciones internacionales en general y de las de cooperación al desarrollo en particular, se pretende analizar
los distintos niveles a través de los mecanismos de mayor recorrido. Muchos de ellos han
sido evaluados en un estudio recopilatorio sobre la mejora de la RM en la Cooperación
para el Desarrollo3 para el Foro de la Cooperación para el Desarrollo (FCD) de NNUU.
Otros no llegan al rango de mecanismo, pero responden a iniciativas que integran alguno
de los elementos inherentes a la RdC. Como corolario se apuesta por la convergencia
necesaria de los mecanismos de RM para conseguir un sistema paritario e integrador que
responsabilice del Desarrollo a toda la Comunidad Internacional.
2. concepto de rendicion de cuentas mutua en la cooperación al desarrollo
Al no haber jerarquía formal entre Estados participantes en las relaciones de cooperación para el desarrollo, la RM necesariamente, se fundamenta en una aceptación volun1
Segundo Foro de Alto nivel de Paris en marzo del 2005 por más de 100 Estados y organizaciones
de Desarrollo.
2
Tercer foro de Alto nivel sobre la Eficacia de la Ayuda celebrado en Accra, Ghana entre el 2 y
4 de septiembre de 2008.
3
Martin Matthiew, Review of Progress in International and national mutual accountability
transparency on development cooperation, UN-DCF, versión revisada, 2010.
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taria de objetivos e instrumentos, libremente negociados y consensuados. Sin embargo,
esto no evita posiciones asimétricas entre las agencias donantes y los países en desarrollo,
condicionando los derechos y deberes recíprocos. Aquellos que disponen de los recursos
imponen sus reglas y condicionalidades a los países socios, frente a una ausencia de compromisos vinculantes para los donantes. Para avanzar hacia una gobernanza global de la
Cooperación más democrática es preciso acabar con esos desequilibrios, delimitando los
objetivos de la RM.
2.1. Delimitación y objetivos
Una RM es la que incorpora un principio de reciprocidad entre derechos y deberes
de los responsables de las políticas públicas y de la ciudadanía en sus diversos niveles. Sin
embargo, la forma en que cada uno de los actores interpreta y concreta el concepto varía
dependiendo de sus prioridades, su estructura institucional y su cultura política. La RM
es un proceso complejo e interrelacionado con el resto de principios de la DdP4. Un vínculo que hace difícil entender la alineación de políticas sin compromisos recíprocos con
resultados verificables. Igualmente para el seguimiento y evaluación de esos resultados es
necesaria la armonización de procedimientos. Sin embargo, es el principio de la apropiación el que genera más tensiones debido a la falta de consenso entre los actores sobre el
significado de la RM5. Con el fin de abarcar esta complejidad analizaremos los objetivos
específicos de la RM y los diferentes niveles.
Para que la RM sea efectiva debe promover cambios, ser un mecanismo que democratice la política de desarrollo, analizar las relaciones causales entre las acciones y los
resultados y ejercer una responsabilidad compartida. Esto implica fortalecer la voz de
los países receptores y mejorar los mecanismos de exigibilidad para ambos6. Un estudio del Overseas Development Institute (ODI) trató de sistematizar una definición de la
RM basada en dos componentes: la obligación de justificar las decisiones que supone la
exigibilidad (answerability en inglés)7 y la existencia de mecanismos para sancionar un
mal desempeño o abuso de poder, que supone la ejecutividad (enforceability en inglés) .
Según este estudio la DdP enfoca principalmente al primero, poniendo poco acento en el
segundo y en las obligaciones de los donantes. Por eso, los avances de Accra en relación
con la apropiación democrática y local y a la participación de la sociedad civil supusieron
un punto de inflexión en la forma de entender la RM.
En la DdP un objetivo de la RM es tratar de reequilibrar las asimetrías en la relación
de donantes y receptores, sin embargo para verificar el cumplimiento sólo se formuló el
indicador 12, que consiste en la obligación de tener mecanismos para evaluar los compromisos mutuos sobre eficacia de la ayuda. No se estableció la posibilidad de contractualizar
4
Los compromisos de París establecieron cinco principios para mejorar la eficacia de la Ayuda:
a) Apropiación de las estrategias por parte de los países en desarrollo; b) Alineación de los donantes
con las estrategias nacionales; c) Armonización de los donantes; d) Gestión basada en resultados; e)
Responsabilidad mutua de los compromisos.
5
Martin Matthiew, op. cit.
6
Anna Ayuso y Kattya Cascante, Rendición de cuentas y sociedad civil en el sistema español
de cooperación al desarrollo: Por una gobernanza democrática comprometida con la efectividad,
Fundación alternativas, Fundación Carolina y AECID, Madrid, 2010.
7
ODI Promoting Mutual Accountability in Aid Relationships Briefing Paper ODI, Londres, abril
de 2006.
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las responsabilidades para permitir su control jurídico con la posibilidad de incorporar
mecanismos de sanción. La revisión de la DdP de 2008, presentada al 3º Foro de Accra8
reveló, que menos del 25% de los países socios contaban con estrategias de desarrollo a
largo plazo y menos de un 10%, contaba con un sistema de seguimiento por resultados.
En consecuencia, se recomendó mejorar los sistemas de RdC, tanto internacionales como
nacionales, resaltando en éstos últimos, la necesidad de dar credibilidad a los presupuestos y responder ante la ciudadanía. Al tiempo, se constató que en 2007 sólo un 25% de los
países habían establecido sistemas de RM.
Para avanzar hacia una asociación Sur-Norte más horizontal habría que mejorar la
confianza en los sistemas nacionales de gestión, delegar en las oficinas locales, garantizar la
predicibilidad, fomentar la participación de los distintos niveles de gobierno y la sociedad
civil, y adaptar los instrumentos. Se constató que la falta de RM se debía más a obstáculos
de carácter político que técnico, y a la infrautilización de las plataformas de diálogo (grupos de consulta, mesas redondas, revisiones conjuntas, etc.). De entre los elementos claves
para mejorar la RM se señalaron la mejora de los sistemas de gestión basados en resultados
y las evaluaciones conjuntas.
El borrador del Documento para la segunda fase de Evaluación de la implementación
de DdP de enero de 20099, partiendo de la AAA, se centró en la vinculación entre la
eficacia de la ayuda y la eficacia del desarrollo. Respecto a la responsabilidad común, se
hacía hincapié en que los flujos de información y la transparencia han de ir acompañados
de una participación efectiva de las partes, incluyendo los parlamentos y la sociedad civil
así como los mecanismos de aprendizaje que generen relaciones de confianza. Se trata de
generar «mecanismos de cambio» que ayuden a percibir las reformas como positivas y a
saber gestionar los riesgos. Dado que los resultados sólo se percibirán a medio plazo, son
precisos mecanismos que generen de forma inmediata dinámicas transformadoras, tanto
en el ámbito interno, como en el internacional.
2.2.
Componentes
Además de atender a los diversos objetivos y niveles, la eficacia de la RdC depende
del grado de institucionalización de los mecanismos establecidos y su profundización.
Podemos identificar los elementos necesarios para un funcionamiento óptimo, aunque en
la práctica no siempre se dan.
a) Transparencia
El derecho a la información es un componente clave de la RdC y va ligado a la transparencia. La transparencia permite el acceso a información pertinente y, tiende a fortalecer la confianza en las instituciones basadas en el conocimiento de su funcionamiento y
resultados pero, también incrementa el nivel de exigencia a las instituciones públicas. La
falta de transparencia conduce fácilmente al abuso de poder, a una potencial corruptela
y reduce la legitimidad institucional. En la DdP los gobiernos donantes y de los países en
desarrollo han acordado que la transparencia a la hora de usar los recursos es una «prioridad imprescindible». Los donantes aceptaron «proporcionar información puntual, de
8
Simon Mizrahi, 2008 Survey on monitoring Paris Declaration. Effective Aid by 2010? What will
it take. Vol. 1 Overview, OECD-DAC, París, 2008.
9
John Eriksson, Approach Paper for the Fase 2 of the Paris Declaration, borrador, enero de
2009.
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forma transparente y específica sobre los flujos de ayuda para que las autoridades socias
puedan presentar informes presupuestarios detallados a sus legislaturas y ciudadanos».
Sin embargo, el seguimiento de la DdP de 2008 detectó que la información es poco fiable,
inaccesible o insuficiente, y a destiempo para ser útil en el proceso de control o de toma de
decisiones. La información actualizada y fidedigna sobre todos los desembolsos de la ayuda, y accesible a través de la red, tanto respecto los países socios, como los donantes, es una
condición de la RM. Existen carencias técnicas que la dificultan, pero también resistencias
políticas, pues la opacidad facilita una mayor discrecionalidad en el uso de los fondos.
b) Responsabilidad.
La responsabilidad representa el derecho a pedir cuentas a los gobiernos sobre la gestión de las políticas y por sus éxitos o fracasos en los objetivos marcados. Dicha responsabilidad tiene tres elementos: La obligatoriedad, que implica el deber de proporcionar una
respuesta y el derecho a recibirla. Puede establecerse por imperativo legal o acordarse de
forma voluntaria, pero para ser efectiva tiene que tener un carácter reglado y periódico;
La exigibilidad, supone la capacidad de asegurar el cumplimiento de la acción comprometida. La sanción es como se concreta la respuesta a esa exigibilidad, porque una cosa es
poder pedir cuentas sobre el cumplimiento de los compromisos y otra es que el eventual
incumplimiento conlleve consecuencias. La evaluabilidad, supone la valoración sobre el
cumplimiento del mandato. Hasta que se consolidó el modelo de gestión para resultados
(GpR), las evaluaciones se concentraron en el control económico y jurídico. De acuerdo
al principio de RM, la GpR implica el fortalecimiento del diseño, implementación y valoración de las políticas a través de la mejora de los sistemas de seguimiento y evaluación
de los países socios. Además, la medición de impactos precisa el alineamiento de los indicadores y metodologías entre el donante y los socios con el objeto de reducir costes y
homologar información que permita la RM.
c) Participación
La participación social es un elemento esencial de la apropiación de las políticas de
desarrollo ya que ésta no se refiere solo a los Estados o las instituciones públicas. Para que
los procesos de desarrollo sean sustentables en el tiempo tienen que responder a las necesidades locales y ser asumidas por la ciudadanía como propias. La participación efectiva significa generar cambios de comportamiento y organizacionales, así como en las relaciones
entre socios y donantes. La GpR supone un nuevo marco de gestión y dirección hacia el reparto de responsabilidades y división del trabajo entre los diferentes agentes que incorpore
mecanismos de gestión del conocimiento, instrumentos de aprendizaje y disponibilidad de
recursos. Es importante garantizar un acceso equitativo y que no se genere discriminación
entre quienes tienen mayor y menor capacidad para hacer valer sus intereses10.
d) Justificación
La justificación supone demostrar un uso eficiente de los recursos y probar la causalidad entre los recursos destinados, las actividades propuestas y la consecución de los
efectos deseados. La medición de los efectos de las políticas de cooperación constituye
10
Nuria Cunill, «Responsabilización por el control social» en Consejo Científico del CLAD
(coord.) La responsabilización en la nueva gestión pública latinoamericana», CLAD-BID-EUDEBA,
Buenos Aires, 2000, págs. 276-283.
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además un elemento necesario para su legitimidad. Los cambios en la gestión de la ayuda
con la GpR y los nuevos instrumentos han añadido mayor complejidad al tema de la
atribución de resultados. Existen resistencias a dejar de valorar las acciones en términos
de inputs y outputs, como era tradicional, y pasar a una evaluación de los impactos de
desarrollo. En los programas sectoriales o de apoyo presupuestario no es fácil probar
la relación causal entre, la intervención de cada uno de los agentes y los impactos de las
políticas nacionales del país socio, ya que cuenta con numerosas variables. También son
difícilmente mesurables los resultados que se dan en un largo periodo de tiempo y ajustarlos a los términos temporales del ejercicio de la RdC de las políticas de cooperación11. La
RM debe concretar el grado de cumplimiento de las responsabilidades asumidas por cada
país para la consecución de los objetivos compartidos.
e) Sanciones
El establecimiento de mecanismos de control obligatorios supone que los casos de
actuaciones evaluadas negativamente pueden comportar una responsabilidad que se traduzca en sanción12. En el caso del control jurídico y económico los procedimientos de
sanción dentro de un Estado están pautados y regulados y cuentan con unos organismos
independientes que determinan la existencia de una violación de la norma y de establecer
las sanciones correspondientes13. No existe nada equiparable en el ámbito internacional
paro que la RM. En el caso del control político sobre la calidad de la cooperación y los
resultados, el proceso es mucho más complejo e indeterminado. No sólo es más difícil
determinar el cumplimiento de los objetivos por los problemas de atribución referidos,
sino que es también complicado determinar las responsabilidades en caso de no haberse
conseguido los resultados. Por ello es necesario un reparto entre los diversos actores que
permita a cada uno de los participantes asumir sus compromisos.
En la relación donante-receptor se han diseñado mecanismos de condicionamiento
que pueden comportar una retirada de los recursos en caso de incumplimiento de determinados compromisos que van desde la garantía de incorporación de estándares básicos
de protección de los derechos humanos, la protección del medio ambiente o la buena
gestión, a otros relacionados con la consecución de determinados objetivos. No hay nada
similar aplicable en sentido inverso, es decir, que comporte un perjuicio al donante que
incumpla sus compromisos. Así, tanto el seguimiento de la DdP, como otros mecanismos
incorporan los mecanismos de control, pero no de sanción. Esta queda limitada a un cuestionamiento político-moral y las posibles consecuencias se trasladan a los mecanismos de
control político interno en cada país.
11
Juan Manuel Toledano et alt. Buenas Prácticas en la Cooperación al Desarrollo. Rendición de
cuentas y Transparencia, IUDC-UCM y Editorial Los libros de la Catarata, Madrid, 2008.
12
Algunos autores distinguen entre «accountability» (posibilidad de aplicar sanciones en caso de
incumplimiento de obligaciones) y «responsiveness» (adecuación de las políticas a las preferencias
de la ciudadanía). En nuestro estudio el término RdC incorpora las dos acepciones. Así, Richard
Manning, Towards a Strengthened Framework for Aid Effectiveness, background study for 2008
Development Cooperation Forum, Nueva York, abril de 2008.
13
Para el control económico existe la intervención administrativo y los tribunales de
cuentas. Jurídicamente están previstos recursos internos y externos entre órganos relacionados
jerárquicamente que culminan en una Jurisdicción contencioso-administrativa.
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f) Incentivos
Complementariamente a los instrumentos de control y sanción existen, o debieran
existir, instrumentos que generan incentivos para una RM que supere la exigencia legal.
Ello supone identificar las ventajas que proporciona el buen desempeño y la transparencia de la gestión14. Para la Administración, someterse al escrutinio público más allá de lo
regulado supone un esfuerzo y un riesgo que debería verse recompensado. La mayor legitimidad de una política transparente debe ser considerada como un medio para lograr un
mayor respaldo de la ciudadanía, pues refuerza la confianza en las instituciones al tiempo
que favorece la colaboración público privada. La falta de incentivos genera resistencia al
cambio y obstaculiza la innovación y el esfuerzo. Estas condiciones solo se dan si hay una
implicación directa de los actores en los procesos de planificación, ejecución y evaluación
que genere relaciones de confianza.
3. mecanismos de la rendición mutua
Ya se mencionó que el principal problema de la RM es la asimetría entre donantes
y países en desarrollo. Aquellos que poseen los recursos tienden a imponer los criterios
que les son más favorables, lo que se traduce en condicionalidades para los países socios y
ausencia de compromisos vinculantes para los donantes. Unas relaciones más equilibradas
requieren introducir mecanismos de RdC también por parte de los proveedores de ayuda.
No obstante, es bueno precisar que el beneficio de un sistema de RdC en la mejora de la
eficiencia en las acciones de las organizaciones y agencias de desarrollo no siempre justifica su coste. Generar mecanismos de RdC supone destinar recursos financieros, personales
y tiempo para gestionarlos que, a veces, puede exceder las capacidades y los beneficios
que otorgan. Por ello, se realizan análisis de coste/beneficio que condicionan la implementación de dichos mecanismos. Resulta obvio que una convergencia de los mecanismos
nacionales e internacionales reduciría enormemente los costes de transacción, además de
aliviar la carga de los países socios.
Para analizar el alcance de los actuales instrumentos hemos establecido tres niveles de
RM: un primer nivel de gobernanza democrática global del Sistema de Cooperación, que
establece el marco general; un segundo nivel internacional, con instrumentos de carácter
multilateral y bilateral y un tercer nivel nacional de RdC interna de los donantes hacia
sus ciudadanos y de los países socios hacia los suyos, ya que estos determinan o limitan
la capacidad de RM. A continuación analizaremos los tres niveles tratando de ver si los
actuales mecanismos responden o no a los componentes de una RM en la política de
cooperación al desarrollo.
3.1. Rendición mutua en la gobernanza mundial de la cooperación al desarrollo
Desde que se celebró la Conferencia de Naciones Unidas (NNUU) sobre Financiación
del desarrollo de Monterrey en el año 2002, los países en desarrollo han aumentado su
influencia en los procesos de adopción de decisiones y establecimiento de normas en el
ámbito financiero internacional. Entre esos avances, que reflejan el creciente peso econó14
Juan Manuel Toledano et alt., op.cit., 2008.
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mico de las grandes economías emergentes, encontramos un G20 que ha «suplantado» al
G8 y que confiere mayor protagonismo a los nuevos países integrantes, y la negociación de
los cambios en los derechos de voto en el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM). Es inevitable que esas reformas en las instituciones de Bretton Woods
continúen y reflejen el nuevo equilibrio del poder económico mundial, pero igualmente
es esencial potenciar la función legítima de las NNUU a la hora de dirigir los debates
económicos a nivel mundial, ya que esta «inclusión internacional» puede beneficiar solo
a aquellos países en desarrollo de mayor peso económico. Por lo tanto, la reforma del
Sistema de Cooperación para el Desarrollo, debe contrarrestar esta tendencia e introducir
cambios en las relaciones de donantes y socios, que garanticen una participación más
equitativa ante la construcción de un nuevo paradigma de asociación (Octavo ODM) y el
resto de objetivos encaminados a la erradicación de la pobreza.
Durante décadas, la institucionalidad en el plano internacional ha sido difusa sin una
clara delimitación de funciones entre las diversas organizaciones que canalizan las relaciones de cooperación. El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE lleva cincuenta
años desarrollando un sistema de seguimiento de políticas y un mecanismo de coordinación y autorregulación entre los principales donantes. En paralelo, dentro del marco
de NNUU se establecieron mecanismos para el seguimiento de objetivos previamente
comprometidos. En el último decenio, la aprobación de la Declaración del Milenio supuso un revulsivo para una mayor coordinación de las diversas iniciativas a las que en 2007
se sumó la creación en NNUU del Foro sobre la Cooperación para el Desarrollo (FCD)
dentro del Consejo Económico y Social (ECOSOC).
Con la intención de fortalecer el diálogo paritario entre donantes y socios, el FCD tiene la misión de desarrollar un enfoque global integrado de la cooperación al desarrollo15.
El Primer FCD, se celebró en Nueva York en 2008. Dada su proximidad al posterior Foro
de Accra, las recomendaciones recogieron el apoyo a los principios de la DdP al tiempo
que se autoproclamaba como un actor clave en los mecanismos internacionales de RM y
facilitaba un marco más inclusivo para una cooperación más eficaz. La creación de este
nuevo foro ha abierto un debate sobre su papel frente a otros foros como el de Alto nivel
del CAD. En AAA la sociedad civil y los países en desarrollo mostraron más confianza en
el FCD para equilibrar las relaciones entre donantes y socios por su capacidad de exigir
una mayor RM y así se reflejó en la declaración final.
En el Foro de Accra España se alineó con los países Nordic+16 apostando por la coherencia de políticas y por la incorporación de marcos globales de la RM en el ámbito de
NNUU que complemente la rendición a escala local o bilateral. España apoyó el creciente
papel del FCD del ECOSOC como espacio adecuado para plantear, en equilibrio con
los países en desarrollo, la futura reforma de la arquitectura de la ayuda. Fue el primer
país donante que mencionó expresamente la integración de la DdP en la estructura de las
NNUU, superando el ámbito del CAD.
En esta línea, el Grupo de Trabajo sobre la Eficacia de la Ayuda del CAD ha introducido la paridad entre donantes y socios en su composición, pero es necesario ayudar a
mejorar las capacidades técnicas y recursos humanos y elevar el nivel de representación
Mandato del FCD en http://www.un.org/spanish/ecosoc/newfunct/mandate.shtml
Nórdic+, es un grupo de donantes (Noruega, Suecia, Finlandia, Reino Unido, Irlanda, los
Países Bajos y Dinamarca) con un plan de acción conjunto.
15
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de los participantes. Esas reformas, especialmente si tienen reflejo en un mejor equilibrio
de las normas que rigen la cooperación para el desarrollo a nivel mundial, podrían aportar
mejoras fundamentales en el desempeño de la ayuda17.
Finalmente, dado que se trata del grupo de donantes que proporcionan más de la
mitad de la Ayuda, es necesario mencionar las iniciativas dentro del ámbito de la Unión
Europea (UE) de unas directrices comunes que deben de fortalecer una agenda de desarrollo europea. Ello supone la incorporación de nuevos mecanismos de seguimiento
para la aplicación del Código de Conducta sobre la complementariedad y la división del
trabajo aprobado por el Consejo Europeo en mayo de 200818. Mecanismos, que se suman
a los ya existentes19 y que imponen la revisión de las prácticas actuales en las políticas de
organismos internacionales y agencias donantes, además de en sus relaciones con los países socios. Hay instituciones que se superponen normativamente a otras y dejan solo para
la teoría la paridad en los procesos de RM.
La segunda reunión del FCD, realizada en junio de 2010, puso especial énfasis en
los mecanismos de RM20. El Informe del Secretario General de NNUU, constata «los
escasos avances en la mejora de la RM» y especialmente «la falta de requerimientos hacia
los proveedores de ayuda»21. Ante la escasa información existente urge «la creación de un
Centro de Coordinación Internacional para compartir las mejores prácticas». También
llama a mejorar la transparencia y la participación de los actores interesados no ejecutivos,
incluyendo parlamentos y sociedad civil en general, para que puedan aportar visiones y
análisis independientes. Es necesario racionalizar los actuales sistemas de seguimiento hacia una mayor complementariedad, al mismo tiempo, que se incorporan más actores. Las
dificultades de hacer converger esos dos objetivos es notoria, pero eso no lo hace menos
necesario si se quiere avanzar hacia un sistema de cooperación más eficaz. En esta línea los
trabajos del FCD del ECOSOC y los de la Agenda de París liderada por el CAD, nutrirán
el cuarto foro de alto nivel en Seúl, Corea del Sur, en 2011.
3.2. Rendición de cuentas a nivel internacional
Los instrumentos internacionales de RdC de las políticas de cooperación se han beneficiado del bagaje acumulado a nivel nacional pero son mas recientes y tienen un nivel de
desarrollo mucho menor. Dado que se trata de relaciones en las que intervienen Estados
soberanos no existe nada homologable a la RdC vertical típica de las relaciones de jerarquía que se da entre órganos de la administración pública dentro de un Estado. Dentro de
los mecanismos internacionales hay que distinguir entre los bilaterales, que se establecen
a nivel nacional (entre un país socio y uno o varios donantes) y los multilaterales (entre
multitud de actores). Estos últimos tienden a un mayor equilibrio en el diálogo entre proveedores y receptores de ayuda, mientras que en el nivel bilateral la asimetría se acentúa.
No obstante en todos los casos el peso de la RdC recae en los países en desarrollo y uno
OECD-DAC Accra High-Level Forum 3 - Roundtable Summaries, OECD, París, 2008.
Consejo de mayo de 2007, [COM (2007) 72 final, 2007.
19
El informe anual europeo de financiación al desarrollo y el mapa de donantes de la Comisión
Europea.
20
Previamente se celebró en Viena en noviembre de 2009 un simposio de Alto nivel centrado
en la RM.
21
FCD, Informe del Secretario General en el FCD: Tendencias y avances de la cooperación
internacional para el desarrollo, Nueva York, 28 de junio a 23 de julio de 2010.
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de los estudios realizados para el FCD observó que solo un 15% de los países analizados
cuentan con mecanismos efectivos de RM22.
Como características comunes de todos los procesos de seguimiento internacionales
cabe señalar: en primer lugar, su voluntariedad; segundo, el hecho de que se basan en información proporcionada por los propios Estados evaluados (aunque se puedan consultar
algunos agentes independientes); tercero, los criterios se establecen por consenso entre
los participantes; y cuarto, su incumplimiento no genera responsabilidad internacional
jurídicamente exigible o sancionable, a lo sumo supone una valoración moral. Otro rasgo
común a cualquier mecanismo de seguimiento internacional es la necesidad de establecer
criterios de evaluación generales y específicos y elaborar indicadores de medición, establecer los órganos encargados y dotarles de los recursos técnicos, económicos y humanos
apropiados.
Si nos fijamos en el anexo, la valoración sobre los mecanismos de RdC que ha llevado
a cabo el FCD evidencia que no siempre la información se desglosa adecuadamente, ni
es paritariamente accesible. Muchos de los mecanismos evaluados producen información
de alta calidad de un modo confidencial para sus impulsores (habitualmente la comunidad de donantes) sin trascender a los países receptores, ni a otros actores implicados tan
relevantes como el sector privado y las organizaciones de la sociedad civil. En estos casos
vemos que la transparencia, condición indispensable para la RM, no se cumple. Las iniciativas recientes muestran que no se ha avanzado con la misma velocidad en incrementar
la información que en el acceso paritario a la misma. Los sistemas de información siguen
abundando en una sóla dirección, la del donante, proveedor de la ayuda.
Se puede afirmar que estos mecanismos no incorporan el carácter obligatorio o de
exigencia necesario para una RM. Tampoco hay avances significativos para depurar la
responsabilidad ante el incumplimiento de los compromisos alcanzados. Sin embargo,
para que la RM sea efectiva se necesita una auténtica responsabilidad compartida de los
objetivos y de los resultados, y eso implica fortalecer la voz de los países receptores y mejorar los mecanismos de exigibilidad para ambos.
A escasos meses del cuarto foro de alto nivel en Seúl, encontramos que muchos donantes han sustituido los excesivos proyectos por la misma cantidad excesiva de evaluaciones a los países socios, convirtiendo la división del trabajo en una RdC de nuevo hacia
el donante que poco o nada aporta al debate nacional del país receptor23. En Accra se
acordaron evaluaciones conjuntas lideradas por el país socio y «usando herramientas de
diagnóstico mutualmente acordadas» (párr. 15c) pero éstas no han pasado de ser valoraciones sobre la gestión de las finanzas públicas que, suscriben las «buenas políticas» de
los modelos occidentales en contextos bastante diferentes24 Esto claramente choca con el
compromiso de dejar el espacio adecuado en materia de políticas para que los gobiernos
de los países en vías de desarrollo ejerciten su liderazgo sobre sus estrategias25.
Martin Matthew, op.cit.
OECD-DAC Mutual Accountability: Emerging Good Practice, note prepared for DCF by Task
Team on Mutual Accountability of the Working Party on Aid Effectiveness, octubre de 2009.
24
Matt Andrews, Do we need a theory of government before we measure government effectiveness?,
Oxford Policy Institute, marzo de 2008; Nicolas Meisel and Jaqcques Ould Aoudia Is» good
governance» a good development strategy?, ADF Working Paper nº 58, 2008.
25
Stefan Meyer Evaluaciones de gobernanza y rendición de cuentas interna: Contribuir al debate
nacional y cambiar las prácticas de ayuda, WP nº 86 FRIDE, pág. 40, junio, 2009.
22
23
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3.2.1. Multilaterales
Como señalamos, en las últimas décadas se ha desarrollado una multiplicidad de mecanismos internacionales de RdC de características diversas. Entre esos mecanismos se
encuentran algunos procesos oficiales mediante los cuales los países socios y los donantes
se evalúan. Los ejemplos más notables son el seguimiento de la DdP26 o la revisión entre
pares que realiza el CAD de la OCDE27. En paralelo existen otras iniciativas no oficiales con diferentes repercusiones en los debates oficiales. La mayoría de los mecanismos
tienen un enfoque mundial, pero también los hay con enfoques regionales, como son el
caso del Mecanismo Africano de Revisión por Pares y el Observatorio africano de apoyo
al desarrollo. Por otro lado, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD)
ha creado una guía útil donde integra más de 50 evaluaciones de gobernanza con criterios
para la definición y selección de indicadores28. También, la Red de Gobernanza del CAD
de la OCDE (GOVNET, por sus siglas en inglés)29 ha encargado un estudio para determinar el uso de las evaluaciones de gobernanza30, ha asesorado al Foro de Alto Nivel de
Accra y ha publicado unos principios rectores para el mayor impacto, uso y armonización
de las evaluaciones de gobernanza31.
Frente a estas similitudes, hay diferencias importantes entre los diversos foros y los
mecanismos que se disponen para la RM, así como su traslado a la ciudadanía. Un estudio
de la OCDE sobre 18 mecanismos de seguimiento internacionales32 analizó la credibilidad
del sistema (responsabilidades, la calidad de los indicadores de seguimiento, los recursos
técnicos, humanos y financieros adecuados la rigurosidad técnica y la independencia); la
apropiación como legitimidad del sistema (consentimiento de los participantes, compromisos asumidos, generación de confianza, coherencia con la DdP, participación y contribución al conocimiento mutuo); la contribución a generar la discusión técnica, política y
social y la relevancia de dichos mecanismos para los actores y; finalmente la capacidad de
transformar y corregir las políticas y los comportamientos basados en los resultados.
Sin embargo en este estudio existen muchas deficiencias en la recopilación de los
datos; sólo aquellos mecanismos que se centran en regiones y aspectos muy específicos
cuentan con mejor calidad de la información. La apropiación se incrementa cuando los
propios actores examinados participan en los mecanismos de RdC. La generación de debate depende en buena medida de la obligatoriedad de exponer públicamente los resultados de los exámenes o informes realizados. Finalmente, la capacidad de generación
26
OECD-DAC 2008 Survey on Monitoring the Paris Declaration: Making Aid More Effective by
2010. 2 vols., OCDE, París, 2009.
27
Los informes nacionales de las Peer Reviews estan disponibles en http://www.oecd.org/
department/0,3355,en_2649_34603_1_1_1_1_1,00.html
28
PNUD, portal de evaluación de la gobernanza: www.gaportal.org.
29
OCDE/CAD GOVNET, grupo de trabajo sobre evaluaciones de gobernanza: www.oecd.
org/dac/governance/govassessment.
30
OCDE-CAD Survey of Donor Approaches to Governance Assessment, OECD-ECDPM, París,
febrero de 2008.
31
OCDE-CAD Donor Approaches to Governance Assessments. Guiding Principles for
Enhanced Impact, Usage and Harmonizsation, París, marzo de 2009. http://www.oecd.org/
dataoecd/27/31/42338036.pdf
32
OCDE Mutual Accountability at the international level- Background Paper: Review of Individual
mechanisms, febrero de 2008.
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de cambios de comportamiento es baja en casi todos con muy pocas excepciones. Éstas
parecen ser el fruto de la conjunción de una alta apropiación y una buena calidad de los
datos e instrumentos de análisis.
Atendiendo a las deficiencias observadas en los estudios previos al segundo FCD, el
informe elaborado por Matthew hace una serie de propuestas para fortalecer la RM33. La
primera es la de diseñar mecanismos de información más completos que vayan más allá
de las visiones oficiales, con indicadores de transparencia, mayor actualización y predicibilidad y medidas anticorrupción. También se señala la necesidad de incorporar donantes
fuera del CAD y otros actores significativos para el seguimiento. Como respuesta a la proliferación de mecanismos, insiste en la utilización de los sistemas de información nacional
y en aumentar la cooperación entre éstos.
El informe del Secretario General para el segundo FCD recoge la mayoría de estas
propuestas, incluyendo la de terminar con la separación entre los mecanismos que evalúan
la Cooperación para el Desarrollo y la Ayuda Humanitaria. Destacan también la propuesta de incorporar a los países en desarrollo en los procesos oficiales de revisión entre pares
y evaluar el comportamiento de los diversos donantes basados en los criterios de la DdP.
3.2.2. Bilaterales
Nos referimos aquí a los mecanismos de la RM que analizan el desempeño de la cooperación en un determinado país, sea respecto a un donante o respecto a varios cuando
se trata de programas co-financiados. Como se mencionó, las asimetrías en la relación donante-receptor se incrementan en las relaciones bilaterales. Por ello un estudio del Overseas Development Institute (ODI) señalaba cuatro condiciones básicas: confianza entre
los socios; marcos precisos de actuación establecidos por el gobierno del país socio con
una estructura legislativa o semi-contractual; coherencia global de la RM que incluya una
coordinación de las políticas que incidan en dicha coherencia; y capacidad de gestión de
las políticas y acciones establecidas34. Es necesario reforzar las instituciones y capacidades
locales, pero también que funcionen los mecanismos de coherencia y coordinación en
los países donantes. Para que tenga realmente efectos en el país socio es necesario que
la coordinación se extienda al conjunto de los donantes y permita una armonización de
procedimientos que reduzca los costes de transacción y mejore el impacto de la ayuda.
Por ello, los mecanismos bilaterales de la RM precisan de mecanismos multilaterales que
generen la convergencia de los diferentes mecanismos internos.
En el simposio de alto nivel de Viena de 2009, patrocinado por el FCD, se llegó a
un consenso para reforzar los mecanismos de la RM nacional35: Es preciso un programa
nacional de cooperación al desarrollo que sirva de referencia para los acuerdos con los
proveedores de ayuda, un mecanismo de seguimiento del cumplimiento de los objetivos
acordados, estructuras responsables de la gestión y un control parlamentario. También se
puso especial acento en el control paritario entre los propios donantes. En esta línea, el
informe preparado para el segundo FCD señaló la necesidad de mejorar la información
Martin Matthew, op.cit.
ODI Promoting Mutual Accountability in Aid Relationships. Briefing Paper, abril de 2006.
35
FCD, Enhancing Mutual Accountability and Transparency in Development Cooperation,
background study for Development Cooperation Forum High-Level Symposium, ECOSOC,
noviembre de 2009. http://www.un.org/en/ecosoc/newfunct/pdf/analytical%20background%20stu
dy%20(mutual%20accountability%20and%20aid%20transparency).pdf
33
34
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sobre los mecanismos de la RM, de identificar buenas prácticas y de difundirlas36. El Informe del Secretario General de Naciones Unidas para el FCD ya citado, coincide en
pedir a los donantes un claro compromiso no sólo con el buen desempeño de su propia
cooperación, sino con el desarrollo de mecanismos eficaces de RM que contribuyan a la
eficacia nacional y global de la Ayuda.
Más allá de la AOD, las políticas de desarrollo de los países donantes deben tener en
cuenta el efecto de otras políticas (el comercio, el cambio climático, la seguridad, la energía, la agricultura y pesca, las dimensiones sociales de la globalización, el trabajo digno,
la migración, la financiación y la inversión internacional, etc.). Estas políticas, impulsadas
por diferentes programas, prioridades, burocracias y concepciones del proceso de desarrollo y por un elenco dispar de agentes, tienen perspectivas, prioridades, horizontes
temporales e intereses que pueden no coincidir.
Los países receptores a su vez, han de asegurar que sus políticas sean coherentes y
estén integradas. Es necesario prever como el comercio, la agricultura, otras fuentes de
financiación y deuda, la integración regional y la globalización, la migración y las remesas,
el cambio climático y la transferencia de tecnología, se definen con respecto al apoyo de
sus estrategias nacionales de desarrollo. Si, por citar un ejemplo, existiera un marco internacional de cooperación en materia fiscal que regulara las exenciones de impuestos a los
inversores y los donantes para el desarrollo se produciría un mayor volumen de ingresos
fiscales, reduciendo la dependencia de la ayuda. En la misma línea, las políticas sobre comercio e inversión deberían integrar en sus objetivos el fomento del empleo y los medios
de vida para las regiones y las familias más desfavorecidas.
Según el FCD del ECOSOC, la ruta ideal para conseguir la coherencia de las políticas sería que cada uno de los países receptores elaborase, una estrategia «más allá de la
ayuda», respaldada por los donantes y con indicadores paritarios y anuales. Países como
Vietnam y Tanzania ya iniciaron un proceso de ese tipo.
Vietnam, tiene un mecanismo de RdC que integra la revisión de la Declaración de
Hanoi37 y la DdP. A través de un informe anual e independiente, evalúa el programa del
gobierno y hace seguimiento de los progresos de la Declaración de Hanoi y a la vez, del
acuerdo con los donantes. Por su parte, Tanzania, cuenta con una estrategia de asistencia
conjunta, donde a través de una evaluación anual se revisan los progresos realizados en el
país y la asistencia conjunta de los donantes. Lo más peculiar es que la estrategia acordada
entre el país y los donantes está sujeta a los principios de la estrategia nacional de Tanzania
y los objetivos de la DdP.
En Tanzania los mecanismos de rendición mutua surgieron en un contexto de relaciones con los donantes con los que llevaban cooperando largo tiempo y las crisis que
atravesaron esas relaciones. Como contraste, en Vietnam, los mecanismos de rendición
mutua fueron desarrollados por el gobierno receptor desde el inicio de sus relaciones
con el donante. En otros países, como Afganistán y Mozambique, la rendición mutua se
formalizó a través de mecanismos basados en las limitaciones que imponía el gobierno receptor al comportamiento de los donantes, mediante acuerdos seudo contractuales donde
las reglas y procedimientos de los receptores quedaban muy claras.
Entre los mecanismos de RM desarrollados por los donantes, destaca la experiencia
Martin Matthew, op.cit.
Tercera Mesa redonda internacional sobre Gestión por Resultados celebrada en Hanoi,
Vietnam, 2007 http://www.mfdr.org/rt3/
36
37
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de Reino Unido. Hace ya diez años elaboró una metodología de análisis de economía
política, llamada los Motores del Cambio (MdC). Su objetivo era entender los factores
formales e informales en los países socios y su política local, con el fin de identificar estrategias de entrada para la reforma política y evaluar su viabilidad. Buscaba evitar «hacer
daño» mediante los flujos de Ayuda, que a menudo parecían consolidar a las élites locales
desinteresadas en la reducción de la pobreza, sobrecargar la agenda de reforma y proponer políticas de ayuda políticamente inviables o mal desarrolladas. Hace cinco años lanzó
el «libro azul» un mecanismo creado por el Departamento británico para el Desarrollo
Internacional (DFID) y que, entre otras cosas, garantiza y se responsabiliza del destino y
utilidad de los fondos previstos para la cooperación al desarrollo.
España se ha sometido voluntariamente dos veces al informe de seguimiento de la
DdP. Los resultados de la segunda evaluación, con datos de 2007, advirtieron deficiencias
importantes en el poco uso de la ayuda presupuestaria y sectorial (25%), en la predecibilidad de la ayuda (34%) y en las misiones coordinadas (17%). Tampoco son suficientes
los progresos en el número de análisis conjuntos (39%) ni en la ayuda-programa (34%).
Pero los peores indicadores, aparecen en la ayuda desligada y en el número de estructuras
paralelas de implementación de la Ayuda. Como aspecto positivo, el Gobierno español
se comprometió a hacer públicas en 2009 todas las condicionalidades relativas a los desembolsos de la AOD en cada país, siguiendo los compromisos de la AAA y se incorporó
al Comité de Dirección en la Iniciativa de Ayuda Transparente Internacional (IATI, por
sus siglas en ingles). Además existe el compromiso de elaborar un Plan para aplicar y de
un estudio que identifique buenas prácticas para delegar la cooperación a otros socios. A
pesar de estos avances España está lejos de incorporar la RM en sus relaciones bilaterales
con los países socios.
3.3. Rendición de cuentas a nivel nacional
La RdC nacional comprende tanto la que se da en el interior de los países donantes,
como en los países socios. Sin ser RM, contribuyen al desarrollo de los mecanismos internacionales y de gobernanza global. El propio informe del Secretario General de Naciones
Unidas al FCD de 2010 señaló la necesidad de que «los países receptores tengan políticas
nacionales de Ayuda que incluyan metas para los distintos donantes» como base para hacer
las revisiones anuales. En abstracto el tipo de instrumentos utilizado en todos los países
debería ser coincidente con los objetivos de transparencia, control y participación, aunque
deben adaptarse a las condiciones locales. Atendiendo a las relaciones entre los diversos actores que participan en los procedimientos de rendición de cuentas nacionales, se suele distinguir entre la rendición de cuentas «horizontal» y la rendición de cuentas «vertical»38.
La RdC horizontal se refiere a las relaciones de fiscalización entre organismos públicos
con diferentes responsabilidades en el ámbito de las políticas de cooperación al desarrollo. Los instrumentos concretos varían según el diseño institucional de la gestión de la
ayuda en cada país, tanto en el caso de los donantes, como en el de los países socios.
En el caso de las agencias donantes existen modelos que concentran la cooperación en
un solo organismo, a veces de rango ministerial, del cual depende la responsabilidad de la
38
Guillermo O’Donell «Horizontal Accountability in New Democracies» en Andreas Shedler,
Larry Diamond y Mark Plattner (eds.) Self-Restraining State: Power and Accountability in New
Democracies, Lynne Rienner Publishers, 1999, págs. 29-51.
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acción de cooperación y que puede tener una gestión más o menos descentralizada a favor
de las oficinas externas. Un ejemplo es el Reino Unido. Otros modelos se estructuran de
forma bicéfala y tienen un par de órganos de dirección con sus respectivas agencias para la
cooperación financiera y técnica, lo cual hace necesario un organismo coordinador al que
rendir cuentas. Este es típicamente el caso alemán. Otros son aun más dispersos y tienen
numerosos órganos que actúan de manera independiente dentro de un marco común. Ese
es el modelo español, en el cual no sólo varios ministerios realizan actividades de cooperación, sino que además existen las comunidades autónomas y los organismos locales. Cada
uno de estos órganos actúa en el ámbito de sus propias competencias y formalmente no
existe una subordinación, aunque el principio de coherencia del artículo 4 de la Ley de
cooperación española de 1998 obliga a coordinar las políticas. No obstante, cada órgano
tiene sus mecanismos de control jurídico, económico y político, además de la RdC a su
ciudadanía. Esto genera una complejidad de mecanismos difícil de coordinar y que precisa de canales de diálogo para generar complementariedad.
En el caso de los países socios el principal problema es la debilidad de los sistemas nacionales de RdC. A menudo, la RdC hacia los donantes significa la sustitución de los propios procesos internos39. Cuando se establece la prioridad de la eficacia de la ayuda, esto
puede en ocasiones, limitar el espacio de otras políticas importantes. A su vez la voluntad
de establecer un diálogo con el Gobierno y una relación sólida de RM podría apartar a los
donantes de una participación en debates internos sobre políticas sensibles40.
La GPR ha incrementado la complejidad del seguimiento de los objetivos. La tercera
Mesa redonda en Hanoi, en 2007, evaluó los progresos de la Agenda de Marrakech41 desde 2004, incorporando los compromisos de París. Allí analizaron las reformas necesarias y
trataron de identificar las dificultades en los instrumentos de GpR. Durante el encuentro
se constataron avances en el Plan de Acción de Marrakech sobre Estadísticas (MAPS)
cuya principal función ha sido apoyar la elaboración y ejecución de Estrategias Nacionales
para el Desarrollo Estadístico (ENDE). Pero también se constató falta de financiamiento
para la elaboración de censos y para mantener un sistema de información adecuado. Por
ello se instó a un mayor compromiso de los donantes que permita contar con sistemas
nacionales de estadísticas para elaborar políticas, asignar recursos y realizar el seguimiento
de resultados.
La RdC vertical contempla las relaciones entre desiguales, lo que no implica siempre
una relación de jerarquía. En primer lugar encontramos las relaciones entre superiores y
subordinados, que sí implican jerarquía entre distintos órganos de la administración vinculados jurídicamente y supone una función de supervisión del superior sobre el inferior y
éste obligatoriamente debe rendir cuentas; distinto es el caso de la relación entre principal
y agente, donde la jerarquía consiste en una posición de control social de la Administración por parte de la ciudadanía, que ejerce el papel de principal. En este caso se distinguen
dos modalidades: una es el control político electoral general, que aprueba o rechaza en
conjunto la acción de gobierno; la otra es una RdC social más específica sobre las políti39
Stefan Meyer y Nils-Sjard Schulz Hacia la gobernanza global de la ayuda, FRIDE En Contexto,
Madrid, agosto de 2008.
40
Göran Hyden, Kenneth Mease, Marta Foresti and Verena Fritz: Governance assessments for
local stakeholders: What the World Governance Assessment offers, ODI WP287, Londres, enero de
2008. http://www.odi.org.uk/resources/download/573.pdf
41
Segunda mesa redonda internacional sobre gestión por resultados celebrada en Marrakech,
2004 http://www.mfdr.org/2ndRoundtable.html
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cas de cooperación que se lleva a término fundamentalmente a través de mecanismos de
participación abiertos a diversos agentes sociales. Estos últimos mecanismos pueden ser
formales o informales, pero para garantizar su efectividad y su representatividad deben
estar institucionalizados.
Junto al control institucional, la mayoría de donantes cuentan con mecanismos de
participación social para el seguimiento de políticas, los consejos consultivos. Éstos tienen una naturaleza mixta ya que no sólo fiscalizan, además participan en el diseño de las
políticas y trasladan los debates de las instituciones a la ciudadanía y viceversa. Son un
elemento indispensable de democratización y apropiación ciudadana de las políticas, y en
países con institucionalidad descentralizada se han trasladado a las entidades subnacionales y locales. Es importante su composición, la representatividad social de las personas
que participan y la proporción y rol de los representantes políticos. Para poder funcionar
necesitan de una ciudadanía activa y bien informada capaz de poder ejercer su derecho a
participar y asumir sus deberes como ciudadanos.
La sociedad civil de los países donantes no puede ni debe desasociarse de la sociedad
civil de los países receptores de la ayuda y entre ambas hay mayores dosis de homogeneidad que entre instituciones afines de donantes y socios. Los donantes deberían rendir
cuentas tanto a su ciudadanía, como a la de los países donde actúan y que son los destinatarios finales de las políticas de desarrollo. Sin embargo, no existen los canales adecuados
que permitan esa relación y en el caso de crearlos, habría que controlar el aumento en
los costes de gestión que suponen, sobre todo, para la ayuda bilateral. Como señala el
Secretario General de NNUU en el Informe del segundo FCD, «los parlamentos, las entidades gubernamentales descentralizadas y las organizaciones de la sociedad civil deberían
participar habitualmente en la gestión de los foros de RM y elaborar datos analíticos independientes». Es cierto que algunos países receptores no cuentan con condiciones para la
participación de su ciudadanía y precisamente por ello deben tener especial atención y no
rebajarse las exigencias de RdC. Claro que en dichos países habría que generar incentivos
para mejorar el desempeño de las políticas y contribuir a su democratización.
4. consideraciones finales: convergencia de los mecanismos de rendición mutua
La cooperación internacional involucra a una pluralidad de actores muy diversos y un
abanico de acciones muy amplio. La interrelación entre unos y otros hace muy compleja la
regulación de sus relaciones porque se sitúan entre el plano interno y el internacional. Donantes y receptores deben considerar su trabajo como parte de un proceso de relaciones
entre la esfera pública local y la global. Los donantes no pueden ni esquivar al gobierno
nacional ni armonizarse alrededor de una serie de diagnósticos de gobernanza abstractos,
sino que deben contribuir a generar consensos entre las trayectorias locales y los contextos
nacionales específicos para contribuir a la reducción de la pobreza.
Tan importante como establecer el objeto de la RdC, lo es establecer la institucionalidad adecuada y garantizar el compromiso de los participantes en el sistema. Esto supone
también clarificar una distribución de funciones entre un número cada vez mayor de actores. Este proceso impone la revisión de prácticas instaladas en las políticas de organismos
internacionales y agencias donantes, además de las relaciones entre éstos y los países socios, y de todos ellos con la ciudadanía. En el contexto actual de medición de la calidad de
la ayuda, la RM está interrelacionada con la necesidad de democratización y los cambios
estructurales en las relaciones entre países donantes y sus socios.
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En el plano nacional, la RdC, tanto de los países donantes como de los países receptores, hay actores (los parlamentos, las oficinas de auditoría y la sociedad civil) cuya
participación es muy débil. Estas carencias se trasladan a los mecanismos de RdC internacionales, tanto bilaterales como multilaterales. Es urgente una mayor estandarización de
los indicadores de análisis, un amplio intercambio de la información disponible generada
por diversas fuentes y una apertura a la mayor participación de los actores implicados en
los procesos de desarrollo que incremente la credibilidad del sistema de RdC. Los parlamentos de los países socios deberían poder pedir cuentas por la Ayuda y sus resultados, no
sólo a sus propios gobiernos, sino también a los donantes. Los donantes a su vez, deberían
comprometerse a aceptar y cumplir las metas nacionales que sean coherentes con los programas mundiales y evaluar los progresos a nivel nacional tanto en función de su propio
desempeño, como el del conjunto de donantes. Es por ello importante la inclusión de los
donantes no pertenecientes al CAD y la cooperación Sur-Sur.
A los países receptores se les exige rendir cuentas a cada donante mediante complejas
matrices de desempeño que supervisan los progresos en las estrategias de desarrollo, la gestión de las finanzas públicas, las adquisiciones y los procesos de supervisión y evaluación.
Todo ello genera una enorme carga administrativa y el consiguiente uso de recursos humanos y económicos que podrían ser destinados a objetivos más substantivos. En cambio los
donantes no asumen responsabilidades vinculantes ante los países socios. En la misma línea, la mayor parte de los países en desarrollo poseen foros donde los países donantes y los
países receptores pueden entablar un diálogo sobre los programas nacionales de desarrollo
y sus necesidades de financiación. Sin embargo, estos foros responden fundamentalmente
a las exigencias de los donantes y no incorporan mecanismos efectivos de RM. Todos los
países receptores de la ayuda deberían contar con políticas nacionales de ayuda en las que
se detallen los compromisos con los diversos donantes y las metas a conseguir.
De entre los países receptores de la ayuda, hay que prestar especial atención a aquellos que son más vulnerables y presentan mayor fragilidad frente al sistema. Estos países
tienen grandes carencias en los mecanismos de RdC nacionales y eso se traslada a la RdC
internacional, lo cual se traduce en un peor desempeño de las políticas. La comunidad
internacional debe emplear más recursos en fortalecer la institucionalidad de los órganos
encargados de administrar la ayuda y los procesos de RM en esos países. Las exigencias
de la RdC en estos países no deben rebajarse, pero los mecanismos deben adecuarse a las
capacidades existentes y generar sinergias. El FCD y la Agenda de París no pueden ser
vistos como procesos alternativos sino complementarios y deben tener un carácter integrador. Tal y como solicitaba el Secretario General de NNUU en su informe, es urgente la
creación de un centro de coordinación internacional que trabaje para la racionalización de
los actuales sistemas de seguimiento tendente a una mayor complementariedad.
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