INFORME DE AUDITORÍA DE DESEMPEÑO

INFORME DE AUDITORÍA DE DESEMPEÑO
CÓDIGO 116
EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO- TRANSMILENIO S.A.
Período Auditado 2015
DIRECCIÓN SECTOR MOVILIDAD
Bogotá, Enero de 2016
EMPRESA DE TRANSPORTE DEL TERCER MILENIO- TRANSMILENIO S.A.
Contralor de Bogotá
DIEGO ARDILA MEDINA
Contralor Auxiliar
LIGIA INÉS BOTERO MEJIA
Director Sectorial de Fiscalización
FABIO ANDRÉS POLANÍA ZENNER
Subdirector de Fiscalización
ANGELA BEATRIZ ROJAS PINTO
Asesor
DORIS CLEOTILDE CRUZ BLANCO
Gerente
MARTHA JANETH SALINAS PARRA
Equipo de Auditoría
JORGE ENRIQUE CAMELO CALDERON
DAGOBERTO CORREA PIL
GLADYS MARTINEZ DIAZ
YANETH CRISTINA GARCIA PABON
CESAR ARTURO HOME CELIS
RAFAEL DAVID CHARARI VALBUENA
LUIS ENRIQUE CASTIBLANCO
ATILIO SEGUNDO CODINA GRANADOS
JAIME ALEJANDRO RODRIGUEZ GAMA
TABLA DE CONTENIDO
1.
CARTA DE CONCLUSIONES ....................................................................................... 1
Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de CUARENTA Y
UN MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES SETESCIENTOS OCHENTA Y TRES MIL
SETECIENTOS PESOS ($41.536.783.700.oo), que corresponde al monto de la reducción de los
ingresos para el Sistema Integrado de Transporte Público SITP.......................................................... 2
2.
ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORIA ................................................................. 4
3.
RESULTADOS DE LA AUDITORÍA ............................................................................ 5
3.1. SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACION DEL SISTEMA INTEGRADO DE
TRANSPORTE PÚBLICO – SITP. ................................................................................. 5
3.1.1. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de
CUARENTA Y UN MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES SETESCIENTOS OCHENTA
Y TRES MIL SETECIENTOS PESOS ($41.536.783.700.oo), que corresponde al monto de la
reducción de los ingresos para el Sistema Integrado de Transporte Público SITP............................ 7
3.1.2. SEGUIMIENTO A LA INTEGRACION DEL MEDIO DE PAGO DEL SITP (RESOLUCION 468
DE 2014). ..................................................................................................................................................... 16
La Contraloría de Bogotá ha realizado seguimiento permanente a la implementación del Sistema
Integrado de Transporte Público, evidenciando el incumplimiento que se presenta en la
integración del medio de pago, de conformidad con las obligaciones establecidas en el contrato
001 de 2011. “en donde se estipuló en el numeral 11.4 que el concesionario deberá “Adelantar
reuniones con los Concesionarios del Sistema de recaudo existente y concertar el Plan de
Integración de las fases I y II y el SIRCI”, y de las obligación de Transmilenio, establecidas para
realizar seguimiento al desarrollo e implementación de las medidas aceptadas. ............................ 17
3.1.2.1.
Hallazgo administrativo, porque pese a las actividades adelantadas por el ente gestor
para dar cumplimiento con la integración del recaudo, se siguen presentando falencias en este
proceso; bajo las siguientes precisiones: ................................................................................................ 20
3.1.2.2.
Ingresos generados por la comercialización de las tarjetas Cliente Frecuente y
TULLAVE. .................................................................................................................................................... 21
3.1.3.
EVALUACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD, CALIDAD, EFICIENCIA DE LA
OPERACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO...................................... 25
3.1.3.1.
Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque en la prestación del
servicio público de transporte dentro del esquema del SITP, se presenta un nivel importante de
accidentes, incumpliendo TRANSMILENIO S.A. su obligación de velar para que el mencionado
servicio se preste en condiciones de seguridad por parte de los respectivos concesionarios. ...... 25
3.1.3.2.
Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque se presenta un gran
número de Vueltas Perdidas por parte de los concesionarios de la operación del Sistema de
Transporte Público, impidiéndose el cumplimiento de la programación y la prestación efectiva del
transporte público. ...................................................................................................................................... 33
3.1.3.3. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque al no definirse el
concepto de Tiquete que se aplica para tasar los desincentivos en los contratos de concesión
para la prestación del servicio público de transporte dentro del esquema del SITP, todos los
concesionarios que actualmente realizan la operación del sistema, presentaron solicitud de
conciliación prejudicial. .............................................................................................................................. 38
3.1.3.4. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque los desincentivos
operativos impuestos entre los años 2013 a 2015 que han sido objetados por los concesionarios,
no se han podido descontar por la no activación de los mecanismos de solución de conflictos,
dado que TRANSMILENIO S.A. no ha efectuado la modificación contractual del caso para que se
resuelvan estos desincentivos. ................................................................................................................. 42
3.1.3.5. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque en los contratos de
concesión para la prestación del servicio público de transporte dentro del esquema del SITP,
después de estarse aplicando la función de calidad, f(Q) sobre la remuneración de la operación
troncal y de la no troncal, de conformidad a lo dispuesto por el Parágrafo 2 Factor de Calidad de
la Cláusula 64 VALOR DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DEL CONCESIONARIO, no
se continúa su aplicación, al suscribirse, sin la debida argumentación legal y técnica, los otrosíes
modificatorios a los mencionados contratos de concesión y acordarse modificar el día a partir del
cual la función de calidad se debe aplicar. ............................................................................................. 45
3.1.3.6. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque previo a la suscripción
de los otrosíes modificatorios a los contratos de concesión para la prestación del servicio público
de transporte dentro del esquema del SITP, donde se cambia, entre otros aspectos, el momento
a partir del cual se debe aplicar la función de calidad f(Q) sobre la remuneración de la operación,
según lo dispuesto por el Parágrafo 2 Factor de Calidad de la Cláusula 64 VALOR DE LOS
DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DEL CONCESIONARIO, no se contó con la aprobación previa
y escrita de la Secretaría de Hacienda Distrital. .................................................................................... 60
3.1.3.7. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque no se miden los
indicadores de calidad del sistema de transporte necesarios para realizar un seguimiento
estructurado y sistemático de la prestación del servicio de transporte público dentro del esquema
del SITP, incumpliéndose la normatividad vigente y lo establecido en los contratos de concesión
para la operación del SITP. ....................................................................................................................... 62
3.1.3.8. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque en el transcurso del
proceso de la Licitación Pública LP-TMSA-04-2009 se modifica el Anexo 3 Manual de Niveles de
Servicio, principalmente respecto del momento en que se deberá efectuar la medición de los
diferentes indicadores, sin que se haya efectuado su justificación..................................................... 72
3.1.3.9. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque la entidad no cuenta
con un procedimiento incluido dentro de un manual o protocolo aprobado dentro del sistema
integrado de gestión, respecto de los Kilómetros en Vacío que deben recorrer algunos buses de
la flota troncal y zonal a objeto de cumplir con las órdenes de servicio para el transporte de
pasajeros definidas en el Programa de Servicio de Operación. .......................................................... 74
3.1.3.10. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque para la prestación del
servicio público de transporte de pasajeros dentro del esquema del SITP, en el Programa de
Servicio de Operación no se evidencia la inclusión de los kilómetros en vacío y de los vehículos
que los atenderá, dificultando su control, seguimiento y regulación de los buses en tránsito........ 78
3.1.3.11. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque la entidad no realizó
las respectivas modificaciones de los contratos de operación de la Fase I del Subsistema
Transmilenio, a efecto de incluir lo referente a los Kilómetros en vacío, pese a estar éstos en
ejecución por más de quince (15) años, de requerirse su programación, ejecución y control, y de
estar implementadas las fases II y III del Sistema Transmilenio. ........................................................ 79
3.1.3.12. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque pese a haberse
definido la necesidad de disponer de un estudio para la reestructuración integral del SITP para
ajustar las condiciones actuales a una nueva estructura técnica, operativa y financiera, conforme
con la realidad del sistema y sus necesidades, a la fecha la Entidad no lo ha contratado. ............ 81
3.1.4. CONTRATOS SEÑALETICA ............................................................................. 82
3.1.4.1. Observación administrativa con presunta incidencia fiscal: Al pagar la suma de
$56.669.653 como contraprestación de los servicios de mantenimiento de paraderos del SITP en
la actividad relacionada con la limpieza de la señal vertical de 752 paraderos sin identificar, por lo
cual no existe soporte que justifique dicho cobro por parte del contratista. ...................................... 89
3.1.4.2. Observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria: Al presentar deficiencias
en el seguimiento y supervisión del avance de las actividades contempladas en el contrato, que
permitieron el cobro de mayores valores no justificados por parte del contratista. .......................... 90
3.1.4.3. Hallazgo administrativo: Debido a deficiencias en el proceso de planeación, la entidad no
aplicó los principios de eficiencia y eficacia en la gestión fiscal de los recursos aplicados al
contrato No. 344 de 2014 por cuanto no dio cumplimiento a las especificaciones técnicas
contenidas en los estudios previos al variar las cantidades de varias actividades, ejecutando
mayores cantidades en unas, incluyendo otras dos no inicialmente, ocasionando que algunas
actividades no alcanzaran a ejecutarse en su totalidad, toda vez que en agosto de 2015 el
contrato se encontraba desfinanciado puesto que le quedaban recursos por $100.165.927. Es
decir, a esa fecha se presentaba un déficit de $195.582.858 para la realización completa de las
actividades contempladas inicialmente en el contrato. ......................................................................... 91
4.
4.1.
OTROS RESULTADOS ................................................................................................ 92
DERECHOS DE PETICIÓN............................................................................. 92
4.1.1. DERECHO DE PETICIÓN- DPC 1013-15. ..................................................................................... 92
4.1.2. DERECHO DE PETICIÓN REMITIDO POR LA PERSONERIA DE BOGOTA ........................ 94
4.1.3. DERECHO DE PETICION DPC- 1271-15 .................................................................................... 100
5. CUADRO TIPIFICACION HALLAZGOS .....................................................................105
1. CARTA DE CONCLUSIONES
Bogotá, enero 29 de 2016
Doctora
ALEXANDRA ROJAS LOPERA
Gerente General
Empresa De Transporte Del Tercer Milenio TRANSMILENIO S.A.
Avenida El Dorado No. 66-63
Ciudad
Asunto: Carta de Conclusiones
La Contraloría de Bogotá D.C., con fundamento en los artículos 267 y 272 de la
Constitución Política, el Decreto Ley 1421 de 1993, la Ley 42 de 1993 y la Ley
1474 de 2011, practicó auditoría de desempeño a la Empresa De Transporte Del
Tercer Milenio- Transmilenio S.A. vigencia 2015, a través de la evaluación de los
principios de economía, eficiencia, eficacia y equidad con que administró los
recursos puestos a su disposición y los resultados de su gestión en el área
actividad o proceso examinado.
Es responsabilidad de la administración el contenido de la información
suministrada por la entidad y analizada por la Contraloría de Bogotá D.C. La
responsabilidad de la Contraloría consiste en producir un Informe de auditoría
desempeño que contenga el concepto sobre el examen practicado.
La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría generalmente
aceptadas, con políticas y procedimientos de auditoría establecidos por la
Contraloría, consecuentes con las de general aceptación; por lo tanto, requirió
acorde con ellas, de planeación y ejecución del trabajo de manera que el examen
proporcione una base razonable para fundamentar nuestro concepto.
La evaluación se llevó a cabo de acuerdo con normas de auditoría generalmente
aceptadas, con políticas y procedimientos de auditoría establecidos por la
Contraloría, consecuentes con las de general aceptación; por lo tanto, requirió
acorde con ellas, de planeación y ejecución del trabajo de manera que el examen
proporcione una base razonable para fundamentar nuestro concepto.
La auditoría incluyó el examen, la base de pruebas selectivas, de las evidencias y
documentos que soportan la gestión, con respecto a los contratos de Concesión
para la explotación preferencial y no exclusiva para la prestación del servicio
1
público de transporte de pasajeros dentro del esquema del SITP, así como el
contrato de concesión del sistema de recaudo, control e información y servicio al
usuario (SIRCI) del SITP y los contratos de señalética evaluados, la información
insumo para resolver los derechos de petición interpuestos ante este Organismo
de Control y el cumplimiento de las disposiciones legales; los estudios y análisis
se encuentran debidamente documentados en papeles de trabajo, los cuales
reposan en los archivos de la Contraloría de Bogotá D.C..
CONCEPTO DE GESTIÓN SOBRE EL ASPECTO EVALUADO
La Contraloría de Bogotá D.C. como resultado de la auditoría adelantada,
conceptúa que la gestión adelantada por la entidad en los objetivos auditados, no
cumple con los principios evaluados de economía, eficiencia y eficacia.
Para la gestión adelantada por TRANSMILENIO S.A. sobre los aspectos valorados
acerca de la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público
Colectivo SITP, así como la integración del medio de pago, los Derechos de
petición: DPC 1013-15, Derecho de petición remitido por la Personería de Bogotá
y el DPC- DPC- 1271-15, y el Contrato 344 de 2014, este ente de Control adelantó
Auditoría de Desempeño, logrando un alcance del 100% de la gestión de control
planificada y aprobada sobre plan de trabajo para esta auditoría.
Producto de la evaluación de lo enunciado anteriormente, se obtuvieron los
siguientes resultados:
Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en cuantía de
CUARENTA Y UN MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES
SETESCIENTOS OCHENTA Y TRES MIL SETECIENTOS PESOS
($41.536.783.700.oo), que corresponde al monto de la reducción de los ingresos
para el Sistema Integrado de Transporte Público SITP (incluyendo el Subsistema
Transmilenio), por el periodo comprendido entre el 01 de mayo y el 28 de agosto
de 2015, en aplicación del Decreto 356 de 2012, "Por el cual se establece la tarifa
del servicio de transporte urbano masivo de pasajeros del Sistema Transmilenio y
del componente zonal del Sistema Integrado de Transporte Público "SITP" en el
Distrito Capital”
Hallazgo administrativo respecto al seguimiento del proceso de integración del
recaudo, porque la Contraloría evidencia que pese a las actividades adelantadas
por el ente gestor para dar cumplimiento con la integración del recaudo, se siguen
presentando falencias en este proceso y que continúan afectando a los usuarios
del Sistema de Transporte Público.
2
o
CONT'RALORÍA
- DE BOCiOTÁ. D.C.
I
. uPor
un control
fiscal
efecti.,~o y transparen'te"
, De la evaluación de los principios de seguridad., calidad, eficiencia de la op'eración
.. del sistema integrado de transporte público, se establecieron 12 hallazgos con
presur;1ta incidencia disciplinaria.
,
I
.Respecto ala valoración al contrato de señalét~ca., se establece un hallazgo
administ~ativo, debido a deficiencias .detect~dasen el proceso de planeación,. la
entidad no aplicó lo-s principios de eficiencia y eficacia en .Ia gestión fiscal de los
recurso,s 'aplicados al contrato No.' 344 de 2014',
.
.
Por lo anterior el control fiscal interno continua presentando deficiencias ..
PRESENT ACiÓN. PL'ANDE MEJORAMIENTO
A fin de lograr que la labor de control fiscal .c'onduzca a que los sujetos de
vigilancia y control, fiscal emprendan acciones de mejoramien~o de la ge~tión
pública, respecto de cada uno de los hallazgos comunicados en este informe, la
entidad a su. c~rgo, debe' elaborár y presenta_r .un plañ de mejoramiento qu~
permita solucionar, las deficiencias puntu'alizad~sen
él menor tiempo posibl'e y
atender los principios de la gestión fiscal; documento que debe ser presentado a I,a
Contraloría' de Bogotá,D.C., a través'ael Sistema de Vigilancia y Control Fiscal SIVICOF- dentro de los ocho (8) días hábiles siguientes a la rad'icación 'de este
'informe, en\ la forma, términos y, contenido 'previsto en la 1J0rmatividad vigente, ,
cuyo incumplimiento dará origen a las sanciones previstas en los artículos 99 y
siguientes de I~ ley 42 de 1993. '
·
Correspo.nde, igualment~ .al sujeto de vigilancia y control" fiscal, realizar
seguimiento periódico' al plan de mejoramiento P?ra esta~lec~r el cumplimientQY
. la efectividad dela.s acciones para subs.anar las causas de los hallazgos, el cual
deberá mantenerse disponible para consulta de ía Contráloría de 'Bogotá, D.C., y
presentarse'enla
forma, términos y cOfltenid.o establecido por este Organismo de
Control.. .
"
'
El anexo a la presente Carta de ConcilJsiofleS- c~ntiene los resultados y hallazgos
detectados por este órgari~ de Con~rol.
Atentamente,
~~
~~~~
\
FA~1\fÓRES
~ireCtor
Revisó:
Martha Janeth Salinas Parra - Gerente
Ángela Beatriz Rojas Pinto -Subdirector
Elaboró: Equipo Auditor
.
I
de Fiscalización
3 '
./
POLANIA
ZENNER
Técnico Sector Movilidad
./
'
2. ALCANCE Y MUESTRA DE AUDITORIA
Se realizó seguimiento a las actuaciones adelantadas por la administración con
relación a la implementación del Sistema Integrado de Transporte Publico – SITP
y la contratación, evaluando el cumplimiento de la seguridad como uno de los
principios de la integración del SITP, la unificación del medio de pago acorde con la
Resolución 468 de 2014 y el contrato 01 de 2011; así como la aplicación de
desincentivos a los operadores zonales del SITP, contratos de señalética y
afectación de los recursos públicos como resultado de la aplicación del Decreto
356 de 2012.
Par lograr este fin, se revisaron los Contratos de Concesión para la explotación
preferencial y no exclusiva para la prestación del servicio público de transporte de
pasajeros dentro del esquema del SITP, como al contrato de concesión del
sistema de recaudo, control e información y servicio al usuario (SIRCI) del SITP.
4
3. RESULTADOS DE LA AUDITORÍA
3.1. SEGUIMIENTO A LA IMPLEMENTACION DEL SISTEMA INTEGRADO DE
TRANSPORTE PÚBLICO – SITP.
Esta Contraloria, ha realizado seguimiento permanente a la aplicación del Decreto
309 de 2009, "Por el cual se adopta el Sistema Integrado de Transporte Público para Bogotá,
D.C., y se dictan otras disposiciones" el cual contempló que el SISTEMA INTEGRADO DE
TRANSPORTE PÚBLICO- SITP, se implementará en forma gradual en etapas o fases1.
En cumplimiento de las funciones de control se ha verificado cada uno de los
Contratos de Concesión para la explotación preferencial y no exclusiva para la
prestación del servicio público de transporte de pasajeros dentro del esquema del
SITP, como al contrato de concesión del sistema de recaudo, control e información
y servicio al usuario (SIRCI) del SITP, en cada uno de los subsistemas que lo
integran como:
1. Control del recaudo.
2. Control de Flota.
3. Información y Servicio al Usuario.
El Sistema Integrado de Transporte Público-SITP, en la actualidad se encuentra
en la fase II de implantación gradual de la operación del componente zonal el cual
fue iniciado entre el 29 de septiembre de 2012 y el 25 de mayo de 2013 para cada
una de las zonas que lo conforman.
Como resultado del seguimiento realizado a la implementación del SITP; se ha
evidenciado serias falencias que han incidido en la ejecución del Sistema de
acuerdo con el cronograma de implementación contenido en el Anexo No. 2 de
cada contrato de concesión para operación; desaciertos detectados el desarrollo
de auditorías regulares y especiales como de advertencias y pronunciamientos
realizados; y que han sido puestos en conocimiento de la administración; como
seguidamente enunciamos algunos de los temas que presentan mayor retraso en
la implementación del Sistema.
a).
Con relación al término fijado por TRANSMILENIO S.A. de 18 meses para
implementar la totalidad del sistema para Abril de 20142; fecha que ha sido
1
Articulo 19 Decreto 309 de 2009.
2
Respuesta de TMSA advertencia fiscal 1000-00687 de 5-02-2013
5
postergada para Agosto de 20143 y nuevamente replanteada para Diciembre del
mismo año.
Finalmente, la administración no ha establecido fecha cierta para la
implementación del Sistema Integrado de Transporte Publico-SITP; el cual
presenta un nivel de avance no superior al 80%4, situación que afecta el servicio
de transporte que se presta a los usuarios el cual no garantiza el acceso al mismo
en condiciones de comodidad, calidad y seguridad incidiendo en la calidad de vida
de los habitantes del distrito capital.
b).
Otro aspecto fundamental que afecta la implementación del SITP, son las
terminales zonales definitivas5, teniendo en cuenta la actual administración no
definió un cronograma de acción para adelantar tal actividad, y el plazo fijado en
los contratos de concesión para la operación se encuentra próxima su
vencimiento.
c).
La situación que presentan los operadores zonales de COOBUS S.A.S y
EGOBUS S.A.S. quienes desde el inicio de ejecución de los respectivos contratos
Nos 05 y 12 de 2010 y 13 de 2011 han venido presentando reiterados
incumplimientos en relación con la vinculación de flota e inicio de rutas de acuerdo
con el plan de implementación, el cumplimiento del Cierre financiero, la no entrega
de información financiara a TRANSMILENNIO S,A, el mantenimiento de flota así
como el pago de las rentas a los propietarios de los vehículos, y quienes tienen a
su cargo la operación e implementación del 40% de las rutas zonales del SITP.
d).
El proceso de Chatarrización solo presenta un cumplimiento del 38% del
total de la flota que debe salir del servicio, lo anterior debido a las reiteradas
modificaciones presentadas en el plan de implementación, como a las situaciones
presentadas por los operadores EGOBUS, que desde el pasado 10 de mayo de
2014 y COOBUS SAS que a partir del 09 de julio de 2014 suspendieron
operaciones.
Las falencias anteriormente enunciadas, aunadas a la normatividad expedida para
la fijación de la Tarifa Usuario-TU, han afectado directamente la situación
operativa y financiera del SITP; desde su inicio de implementación hasta la fecha,
siendo esta situación asumida con recursos provenientes del erario público, como
se ilustra a continuación.
3
Comunicación 2014EE16046 del 22-08-2014
4
Comunicación No.1-2015-2038 de octubre 2 de 2015
Clausula 14 de los contratos de Concesión para la explotación preferencial y no exclusiva para la prestación
del servicio público de transporte de pasajeros dentro del esquema del SITP:
5
6
3.1.1. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria y fiscal en
cuantía de CUARENTA Y UN MIL QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES
SETESCIENTOS OCHENTA Y TRES MIL SETECIENTOS PESOS
($41.536.783.700.oo), que corresponde al monto de la reducción de los ingresos
para el Sistema Integrado de Transporte Público SITP (incluyendo el subsistema
Transmilenio), por el periodo comprendido entre el 01 de mayo y el 28 de agosto
de 2015, en aplicación del Decreto 356 de 2012, "Por el cual se establece la tarifa
del servicio de transporte urbano masivo de pasajeros del Sistema Transmilenio
y del componente zonal del Sistema Integrado de Transporte Público "SITP" en
el Distrito Capital”
Antecedentes.
El artículo 1º del Decreto 324 de 2012 "Por el cual se deroga el artículo segundo del
Decreto 680 de 2011 y se dictan disposiciones tarifarias transitorias para el inicio de la operación
en la Troncal Calle 26”, derogó el artículo 2º del Decreto Distrital 680 del 29 de
diciembre de 2011, el cual preveía que a la entrada en operación del Sistema
Integrado de Transporte Público SITP - Fase III de Transmilenio, se establecería la
tarifa máxima del servicio de transporte masivo urbano de pasajeros del Sistema
TransMilenio, en mil ochocientos pesos ($1.800.).6
En julio 23 de 2012 se expide el Decreto 356 "Por el cual se establece la tarifa del servicio
de transporte urbano masivo de pasajeros del Sistema TransMilenio y del componente zonal del
Sistema Integrado de Transporte Público "SITP" en el Distrito Capital." se estableció el
siguiente marco tarifario:
CUADRO 1
MARCO TARIFARIO DECRETO 356 DE 2012
TARIFA
VALOR
Máxima del servicio de Transporte Masivo
Mil setecientos pesos moneda legal colombiana
Urbano de pasajeros del componente troncal
($1.700,00)
SITP de lunes a sábado
La tarifa máxima del servicio de transporte
Mil cuatrocientos pesos moneda legal
masivo urbano de pasajeros del componente
colombiana ($1.400,00).
zonal SITP
Trescientos pesos moneda legal colombiana
Tarifa máxima por concepto de trasbordo al
($300.oo), para los trasbordos que se efectúen
componente troncal y al componente zonal del
fuera del periodo valle. Dentro del período valle
Sistema Integrado de Transporte Público
no habrá cobro por trasbordo
Para las personas mayores de sesenta y dos Mil quinientos pesos moneda legal colombiana
(62) años, la tarifa máxima para el componente ($1.500,00) para el componente troncal del
troncal del SITP y para el componente zonal del Sistema Integrado de Transporte Público;
6
El decreto fue Derogado por el art. 6, Decreto Distrital 356 de 2012
7
TARIFA
VALOR
mismo
Mil cuatrocientos pesos moneda legal
colombiana ($1.400,00) para el componente
troncal del SITP, en período valle de lunes a
viernes hábiles,
Domingos y festivos y Mil doscientos cincuenta
pesos moneda legal colombiana ($1.250,00)
para el componente zonal del SIPT
Fuente: Decreto Distrital 356 julio 23 de 2012.
Elaboró: Contraloría de Bogotá – Dirección Sector Movilidad.
Efectuando una revisión del marco constitucional, legal, reglamentario y doctrinal,
que sustenta el establecimiento de las tarifas, sobre la prestación del servicio
público de transporte, se observa lo siguiente:

De conformidad con el artículo 6º de la C.P.“ Los servidores públicos son

responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes; por omisión o
extralimitación en el ejercicio de sus funciones”.
Igualmente, el ARTICULO 123º de la C.P.: establece que “Los servidores públicos
están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán sus funciones en la forma prevista
por la Constitución, la ley y el reglamento”.
El marco Constitucional contempla el “mecanismo de control destinado a evitar la
arbitrariedad, brindar seguridad jurídica, garantizar la integridad del patrimonio público y el debido
cumplimiento de las funciones públicas, y a obtener el resarcimiento de los perjuicios, si ellos se
ocasionaren. El desconocimiento, culposo o doloso, de estas obligaciones, al desbordar el
ordenamiento jurídico, puede generar responsabilidad penal, fiscal, patrimonial y disciplinaria.”
Adicionalmente, “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le
atribuyen la Constitución y la ley (art. 121). “no habrá empleo público que no tenga funciones
detalladas en ley o reglamento (...) Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar
juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben (...)
Sin perjuicio de las demás sanciones que establezca la ley, el servidor público que sea condenado
por delitos contra el patrimonio del Estado, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones
públicas” (122)”7
Con relación al Servicio Público de Transporte se observa el siguiente desarrollo
legal:

La Ley 105 de 1993 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se
redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se
reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”, prevé en
su artículo 2º, los “Principios rectores del transporte”; en su literal b se establece:
7
Sentencia Nº 05001-23-31-000-1997-2093 01 de Sección 1ª, 26 de agosto de 2004.
8
“De la intervención del Estado: Corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación
y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas”. (Resaltado fuera de
texto).
El artículo 3º ibídem establece los “principios del transporte público”:
“El transporte público es una industria encaminada a garantizar la movilización de personas o
cosas por medio de vehículos apropiados a cada una de las infraestructuras del sector, en
condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad de los usuarios sujeto a una
contraprestación económica y se regirá por los siguientes principios:
(…)
2. DEL CARÁCTER DE SERVICIO PÚBLICO DEL TRANSPORTE: La operación del transporte
público en Colombia es un servicio público bajo la regulación del Estado, quien ejercerá el
control y la vigilancia necesarios para su adecuada prestación en condiciones de calidad,
oportunidad y seguridad.” (Resaltado fuera de texto).

De otra parte, la Ley 336 de 1996, “Por la cual se adopta el Estatuto Nacional de
Transporte” en su artículo 30 dispone:
“De conformidad con lo dispuesto en el artículo anterior, las autoridades competentes, según el
caso, elaborarán los estudios de costos que servirán de base para el establecimiento de
las tarifas, sin perjuicio de lo que estipulen los Tratados, Acuerdos, Convenios, conferencias o
prácticas internacionales sobre el régimen tarifario para un Modo de transporte en particular.”
(Resaltado fuera de texto).
Para la aplicación y desarrollo de las normas legales antes citadas, se debe
tener en cuenta que el decreto Ley 1421 de 1993 dispone en el artículo.- 2º lo
siguiente:
“Régimen aplicable. El Distrito Capital como entidad territorial está sujeto al régimen político,
administrativo y fiscal que para él establece expresamente la Constitución, el presente estatuto
y las leyes especiales que para su organización y funcionamiento se dicten…”
Adicionalmente el artículo.- 38 ibídem, señala las atribuciones del Alcalde
Mayor, en el numeral 1º establece: “Hacer cumplir la Constitución, la ley, los decretos
del Gobierno Nacional y los acuerdos del Concejo”.
El Decreto Distrital 309 de 2009, en su artículo 21.3., establece igualmente
como principio el de Sostenibilidad, según el cual: “El diseño tarifario garantizará la
sostenibilidad financiera del Sistema en el tiempo, obedeciendo los principios de costeabilidad
y equilibrio antes enunciados. En todo caso, el modelo financiero del SITP deberá remunerar la
totalidad de los costos operacionales en condiciones de eficiencia y equilibrio”.
9
En el artículo 21.5 que “el diseño tarifario estará abierto a la implementación de tarifas
para grupos poblacionales específicos, siempre y cuando se asegure una fuente presupuestal
independiente de los ingresos corrientes del SITP y no se perjudique a los usuarios del servicio
y la sostenibilidad financiera del sistema, conforme al Marco Fiscal de Mediano Plazo”.

Con la expedición del Decreto 356 del 2012, por el cual se adopta el marco
tarifario a que se ha hecho mención, se hace necesario observar el estudio
técnico que lo soporta, denominado “EFECTOS APLICACIÓN MODELO TARIFARIO
PROPUESTO POR EL ALCALDE MAYOR DE BOGOTA PARA EL SISTEMA INTEGRADO DE
TRANSPORTE PUBLICO” documento que se dedica a analizar los efectos al
modelo tarifario propuesto por el Alcalde.
Efectuada una verificación sobre el estudio técnico se destaca lo siguiente:
Conforme a lo anterior y con el apoyo de la Subgerencia Técnica y de Servicios
de TRANSMILENIO, se realizó la estimación del efecto que sobre el Sistema
Integrado de Transporte Público –SITP- y el Fondo de Estabilización Tarifaria –
FET- tendría la implementación del modelo tarifario propuesto por la
Administración, determinando lo siguiente:
1. Conclusiones
• Para la implantación de la modificación tarifaria en el marco del Plan de Desarrollo
“Bogotá Humana” y con el fin de beneficiar a los usuarios del Sistema Integrado de
Transporte Público, se requieren $52.824 millones de pesos adicionales para la
vigencia de 2012. Esto tomando como base el estudio de Steer Davies, que supone que
la reducción de las tarifas en las horas valle del Sistema Transmilenio, genera un
incentivo de algunos usuarios de las horas pico del Sistema TansMilenio a trasladarse a
las horas valle.
• Con base en un estricto seguimiento para determinar el impacto a mediano y largo plazo
de la medida sobre la demanda del sistema, posteriormente se estimarán los efectos para
los años 2013-2015, con el fin de evaluar criterios operacionales y fiscales para el
mantenimiento de la medida en el tiempo. Ello a instancias de un equipo interinstitucional
con participación de la Secretaría de Movilidad y Hacienda y la Empresa TRANSMILENIO
S.A.” (Resaltado y subrayado fuera de texto).
Evidencia este Ente de Control, que el estudio soporte de los efectos fiscales con
la reducción de la tarifa, de conformidad con el modelo propuesto por el señor
Alcalde, generaron un impacto en el Sistema para la vigencia 2012 de $52.824
millones; vulnerando lo previsto en el artículo 10 del Decreto Distrital 831 de
1999, que establece la tarifa del usuario por el uso del servicio de transporte
público masivo de pasajeros será integrada, debiendo cumplir con los principios de
auto sostenibilidad y costeabilidad de la tarifa; y la determinación de una tarifa
técnica equilibrada que incorporará la canasta de costos de la operación del
10
Sistema de Transporte Masivo Urbano de Pasajeros TRANSMILENIO-, y a su vez,
considerar el volumen de usuarios del mismo.
Así las cosas, el estudio que sustenta los requerimientos reales del marco tarifario
del SITP para la vigencia 2012, es el denominado “ANÁLISIS TÉCNICO Y
ECONÓMICO PARA LA FIJACIÓN DE LA TARIFA AL USUARIO DEL SISTEMA
TRANSMILENIO”. Igualmente, fundamentó las decisiones administrativas
adoptadas en el numeral 2 del Decreto 324 de junio 29 de 2012; estableciendo: “El
Sistema Transmilenio ha establecido una tarifa de equilibrio, integrada, técnicamente estructurada,
y que refleja permanentemente la variación de costos y eficiencia del sistema, cumpliendo con
principios de auto sostenibilidad y costeabilidad. Esta tarifa se denomina “Tarifa Técnica del
Sistema”…”
Observa este Ente de Control, que el estudio Técnico citado anteriormente,
determina las siguientes conclusiones:
• “Acorde al lineamiento y filosofía del Plan de Desarrollo da la Administración Distrital Bogotá Humana-, y con miras a fomentar y consolidar la operación de la Fase III de
operación Troncal del Sistema, se recomienda mantener la Tarifa al Usuario en $1.750.
De igual forma y dado que los operadores Troncales de la Fase III son remunerados a
través del esquema de remuneración del SITP, se recomienda comenzar la operación de la
Fase III del sistema de forma gratuita, operación que será soportada por los recursos ya
aprobados por la Administración distrital para el Fondo de Estabilización Tarifaria-FET del
SITP,
• Teniendo en cuenta la necesidad de realizar una Implementación gradual de las
troncales de la nueva fase del Sistema Transmilenio, se sugiere comenzar la
operación de la Fase III del sistema de forma gratuita, operación que puede ser
soportada por los recursos ya aprobados por la Administración Distrital para el Fondo de
Estabilización Tarifaria-FET del SITP.
• Buscando mantener la estabilidad financiera futura del Sistema, se recomienda
establecer incrementos anuales da la Tarifa al Usuario de $100 pasos a partir de enero de
2013”. (Resaltado fuera de texto).
En tal virtud, se resalta que las conclusiones incluyen las directrices que debían
ser el soporte para la adopción de la tarifa por parte del Alcalde Mayor, a la luz de
lo previsto en el artículo 30 de la Ley 336 de 1996, en concordancia con el artículo
10 Decreto Distrital 831 de 1999. Por ende, el referido estudio no constituye un
simple anexo sin alguna relevancia técnica, sino el estudio técnico que
garantizaba el cumplimiento de los principios de sostenibilidad y costeabilidad del
Sistema; el instrumento de planeación y gestión fiscal que permitía la
funcionalidad del sistema con la racionalización de los recursos; la valoración
económica y financiera del esquema tarifario que determinaba la tarifa de usuario
mínima, impidiendo incurrir en erogaciones ineficientes o antieconómica; y
constituía la estrategia jurídica, económica, técnica y financiera competente para
cristalizar la operación del sistema a un precio equitativo y ecuánime.
11
En el estudio se recomienda para la sostenibilidad del Sistema, mantener la tarifa
en MIL SETECIENTOS CINCUENTA PESOS $1.750 mcte y efectuar incrementos
anuales de CIEN PESOS ($100) a partir de enero del 2013, sin embargo, la
Administración Distrital pretermitió las perspicuas directrices puntualizadas en el
estudio técnico, desplegando una gestión fiscal contraria a los principios de la
economía y eficiencia consagrados en el artículo 276 de la Constitución Política.
Sobre este mismo tópico, específicamente en lo relacionado con el marco tarifario
para el sostenimiento del Sistema, el artículo 2º del Decreto Distrital 680 del 29 de
diciembre de 2011, preveía que a la entrada de Operación del Sistema Integrado
de Transporte Público - SITP - Fase III de Transmilenio, la tarifa máxima del
servicio de Transporte Masivo Urbano de Pasajeros del Sistema Transmilenio,
sería de Mil Ochocientos Pesos ($1.800.00) con /100 M.L.
Lo anteriormente expuesto implica, que los recursos públicos asignados por la
Administración Distrital como Gasto Público Social, constituyen un subsidio
generalizado a la tarifa, y una erogación injustificada, ineficiente y antieconómica,
circunstancia que vulnera los preceptos constitucionales, legales y
jurisprudenciales, los cuales prohíben de manera expresa el otorgamiento de los
mismos, tal como lo consagra el artículo 355 Constitucional así: "Ninguna de las
ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas
naturales o jurídicas de derecho privado".(Subrayado fuera de texto), lo que permite
concluir que la Administración Distrital no podía, mediante decreto, establecer
subsidios generalizados a los usuarios de Sistema Masivo de Transporte Público
de la Ciudad.
Al respecto, la Corte Constitucional en el fallo C-324 de 2009 precisa conceptos
relacionados con los subsidios, señalando condiciones para su existencia, con el
fin de garantizar el cumplimiento de las disposiciones de la Carta Política, en los
siguientes términos:
“La prohibición general de que trata el inciso primero del artículo 355 de la Carta se
materializará cuando se registre, al menos uno, de los siguientes eventos: (i) se omita dar
aplicación al principio presupuestal de legalidad del gasto; (ii) la ley que crea la subvención
o auxilio en desarrollo de los artículos 334 y siguientes de la C.P. o desarrolla las
subvenciones autorizadas directamente por la Constitución Política, omita determinar de
manera concreta y explícita su finalidad, destinatarios, alcances materiales y temporales,
condiciones y criterios de asignación, publicidad e impugnación, así como los límites a la
libertad económica; (iii) la asignación obedezca a criterios de mera liberalidad, es decir, no
se encuadre en una política pública reflejada en el Plan Nacional de Desarrollo o en los
planes seccionales de desarrollo; (iv) cuando el costo del subsidio para el Estado sea
mayor que el beneficio social que se obtiene a partir de su implementación o cuando el
auxilio o subsidio sólo beneficie a un grupo de interés sin que reporte beneficios a la
sociedad en su conjunto o contribuya a ampliar las diferencias sociales; (v) cuando la
12
asignación de recursos públicos no contribuya a fortalecer la capacidad de acceso de los
más pobres a los bienes y servicios públicos esenciales, en la medida en que se entreguen
a quienes menos los necesita o menos los merecen; (vi) cuando el subsidio tenga vocación
de permanencia convirtiéndose en una carga al presupuesto público, en la medida que el
subsidio o auxilio está llamado a producir efectos inmediatos dentro de una determinada
coyuntura económica, de manera que una vocación de permanencia indica que la situación
o sector al cual se dirige requiere de otras y más profundas medidas estructurales; y (vii)
Cuando el subsidio entrañe la figura de la desviación de poder, esto es, cuando el incentivo
se cree con un propósito distinto de aquel para el cual aparentemente fue creado.
(…)
Recapitulando, la evidencia jurisprudencial indica que la aplicación del artículo 355
constitucional no ha estado desprovista de complicaciones prácticas, pues aunque la
tendencia sea la de evitar la disposición de recursos públicos sin contraprestación a favor
de particulares, la mayor de las veces ha terminado la Corte, con argumentos suficientes y
razonados, por dar vía libre a este tipo de asignaciones a título de excepción, cuando estas
se dirigen a asegurar los postulados del estado social de derecho o se encuentren
expresamente autorizadas por la Carta.
(…)
En consecuencia, cuando la ley que dé vida al subsidio otorgado en desarrollo de la
facultad de intervención del Estado en la economía, no establezca su finalidad, alcances y
límites (Art. 150-21 C.P.) ó cuando el costo del subsidio para el Estado supere el costo del
beneficio para la sociedad en su conjunto o se dirija a un grupo de interés en que no se
privilegie el gasto social se estará frente a la prohibición de que trata el inciso primero del
artículo 355 de la Constitución Política.”
Del mismo modo, el artículo 2 de la RESOLUCIÓN 0012333 de 2012 del Ministerio
de Transporte “Por la cual se fijan los criterios que deberán observar las autoridades territoriales
para la fijación de tarifas diferenciales, segmentadas o subsidiadas en los Sistemas Masivos,
Integrados o Estratégicos de Transporte de Pasajeros”, estableció el modelo de que se
debía contener:
“El sistema tarifario a aplicar - tarifas diferenciales, segmentadas, subsidiadas.
Los indicadores que sustentan el sistema tarifario y su impacto.
Las variables de elegibilidad aplicadas.
Los mecanismos previstos para maximizar el potencial social y minimizar los errores de
inclusión y de exclusión al momento de determinar a los beneficiarios de la medida,
asegurando la mayor focalización en la selección del grupo o grupos objetivos de la
tarifa o subsidio.” (Resaltado y subrayado fuera del texto).
A su vez, el Decreto 603 de 2013, “Por el cual se implementan estrategias para garantizar la
suficiencia financiera del Sistema Integrado del Transporte Público (SITP)” está únicamente
13
dirigido a atender “la población beneficiaria del incentivo será las personas mayores de 16 años
registradas en las bases de datos del SISBEN metodología III, que dispone la Secretaría Distrital
de Planeación y cuente con puntajes entre 0 a 40 puntos.”;
El citado Decreto, al igual que la demás normatividad expedida para tal efecto,
incumple lo ordenado en la Resolución 0012333 de 2012, expedida por el
Ministerio de Transporte, especialmente, con el contenido del artículo 2 “(…). Los
mecanismos previstos para maximizar el potencial social y minimizar los errores de inclusión y de
exclusión al momento de determinar a los beneficiarios de la medida, asegurando la mayor
focalización en la selección del grupo o grupos objetivos de la tarifa o subsidio.” (Resaltado
fuera del texto).
A continuación, se presenta cronológicamente, la normatividad para la fijación de
la Tarifa Usuario-TU a los usuarios del Sistema Integrado de Transporte PúblicoSITP, expedida por la Administración distrital desde su implementación hasta el
año 2015.
CUADRO 2
NORMATIVIDAD PARA LA FIJACIÓN DE LA TARIFA USUARIO-TU
COMPORTAMIENTO DE TARIFA
JULIO DE 2012- AGOSTO DE 2015
Decreto 356 de 2012
TRONCAL
ZONAL
TRONCAL
HORA VALLE
ZONAL
H. Pico
TRASBORDO
H Valle
H. Pico- TRONCAL
ADULTO MAYOR H.Valle
Zonal
HORA PICO
SISBEN
(0-40 puntos)
Descuento
Vr Tarifa
1.700
1.400
1.400
1.400
300
0
1.500
1.400
1.250
Decreto 603-2013
Vr Tarifa
1.700
1.400
1.400
1.400
300
0
1.500
1.400
1.250
1.700
21 viajes
40%
680
Hora Valle
Hora Valle
Ini. Ope. -5,29 A.M
Ini. Ope. -5,59 A.M
8,30 A.M-4,29 P.M
8,30 A.M.-9,30 A.M.
7,30 P.M-C. Operación 3,30 P.M. -4,29 P.M.
7,30 P.M. -C. Operación
Decreto 442 de 2014
Vr Tarifa
1.800
1.500
1.500
1.500
300
0
1.600
1.500
1.350
1.800
40 viajes
50%
900
Decreto 329 de 2015
Vr Tarifa
1800
1500
1800
1500
300
0
1500
0
1350
1800
40 viajes
TRONCAL-H. Pico
50%
TRONCAL H. Valle 66%
Zonal
50%
Hora Valle
Ini. Ope.- 5,59 A.M
8,30 A.M.-9,30 A.M
3,30 P.M.-4,29 P.M.
7,30 P.M.-C. Operación
900
600
750
Fuente. Normatividad expedida por el Alcalde Mayor de Bogotá D.C.
Elaboró. Equipo Auditor Contraloría de Bogotá D.C.
En virtud de lo evidenciado por este Órgano de Control en el proceso auditor, la
aplicación de los Decretos Distritales referenciados en el precitado cuadro, los
cuales fijaron la Tarifa usuario TU del Sistema Integrado de Transporte Público –
SITP-; incluido el Subsistema TransMilenio; y la aplicación del Decreto 356 de
2012, genero menores ingresos al sistema por pretermitir y desconocer las
directrices estructuradas en el estudio “Análisis Técnico y Económico para la Fijación de la
Tarifa al Usuario del Sistema Transmilenio”, durante el periodo comprendido entre el 01
de mayo y el 28 de agosto de 2015 en cuantía de CUARENTA Y UN MIL
QUINIENTOS TREINTA Y SEIS MILLONES SETESCIENTOS OCHENTA Y
14
TRES MIL SETECIENTOS PESOS ($41.536.783.700); como se detalla a
continuación:
CUADRO 3
MENORES INGRESOS AL SITP Y AL SUBSISTEMA TRANSMILENIO POR APLICACIÓN
DEL DECRETO 356 DE 2012 ENTRE EL 01 DE MAYO Y EL 28 DE AGOSTO DE 2015
Cifras en pesos
VALIDACIONES DE USUARIOS ENTRE EL 01 DE MAYO Y EL 28 DE AGOSTO DE 2015
HORA PICO
HORA VALLE
DOMINGOS Y FESTIVOS
VALOR TOTAL
VALOR DEJADO
VALOR DEJADO
VA LOR D EJA D O D E VA LOR T OT A L
Lunes a Sabado
DEJADO DE
IN GR ESA R A L
D EJA D O D E
DE INGRESAR AL
DE INGRESAR
INGRESAR AL SITP
SIST EM A SIT P P OR
IN GR ESA A L
SITP POR
POR
VA LID A C ION ES D E
SIT P P OR
POR
VALIDACIONES
VALIDACIONES
No.
No.
T o tal
USUA R IOS EN
VA LID A C ION ES
VALIDACIONES DE Validacio nes D iferencia
Validacio nes D iferencia USUARIOS HORA Validacio nes D iferencia USUARIOS HORA
D OM IN GOS Y
D E USUA R IOS
USUARIOS H.PICO + Usuario s
no rmales
no rmales
F EST IVOS
D EL SIST EM A
PICO
VALLE
H. VALLE
Lunes a Sabado
Concepto
Troncal SITP Incluida Fase I
y II
141.437.840
50 7.071.892.000
50.295.569
350 17.603.449.150
24.675.341.150
15.552.877
350
5.443.506.950
30.118.848.100
Urbano
67.268.690
50 3.363.434.500
29.115.636
50 1.455.781.800
4.819.216.300
12.819.300
50
640.965.000
5.460.181.300
Trasbordo
12.326.491
300 3.697.947.300
5.542.309
300 1.662.692.700
5.360.640.000
1.990.381
300
597.114.300
5.957.754.300
221.033.021
14.133.273.800
84.953.514
20.721.923.650 34.855.197.450
30.362.558
TOTAL
6.681.586.250 41.536.783.700
Fuente: Información suministrada por TRANSM ILENIO S.A. Comunicación 2015EE22466-09-11-2015
Elaboró: Contraloria de Bogotá.
En cuadro anterior se excluyen los registros de las validaciones que se encuentran
permitidos en la expedición de la tarifa usuario;8 y se cuantifica el valor del daño
con incidencia fiscal como resultado de la gestión fiscal adelantado por la
Administración Distrital, por la no aplicación de los instrumentos de planeación
fiscal que racionalizaran los recursos que integran el Sistema Integrado de
Transporte Público –SITP-; incluido el Subsistema TransMilenio; específicamente,
la fijación de tarifas que no obedecen a directrices técnicas y financieras que el
ente gestor conocía a priori, los cuales eran estudios de consultores con la
experticia requerida para determinar el valor de la misma.
No obstante lo anterior, el Distrito profirió decisiones administrativas unilaterales
que no obedecen a la viabilidad financiera precisada en el “Análisis Técnico y
Económico para la Fijación de la Tarifa al Usuario del Sistema Transmilenio”, incurriendo en
fijar un esquema tarifario que desconoce el análisis técnico y económico exigido
por los principios de la gestión fiscal y de la función administrativa.
Lo anteriormente expuesto, contraviene lo establecido en el artículo 2 y 3 de la Ley
105 de 1993, articulo 30 de la Ley 336 de 1996; artículo 10 Decreto Distrital 831
de 1999; artículo.- 2º, numeral 1º del artículo 38 del Decreto Ley 1421 de 1993,
8
Adulto Mayor, Discapacidad y SISBEN inferior a 40 PTS
15
Artículo 7°.de la ley 610 de 2000; numerales 1, 2, 3,13 y 21 del artículo 34 y los
deberes funcionales de la Ley 734 de 2002 Código Único Disciplinario.
Una vez analizada la respuesta de la administración mediante oficio radicado en la
Contraloria de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016, se confirma el
hallazgo con presunta incidencia fiscal y disciplinaria, toda vez que los incentivos
creados por el Distrito son generalizados, y no se enfocan a un grupo específico y
parametrizado, desconociendo un análisis técnico y económico que garantice una
gestión fiscal económica y eficiente.
3.1.2. SEGUIMIENTO A LA INTEGRACION DEL MEDIO DE PAGO DEL SITP
(RESOLUCION 468 DE 2014).
El Decreto 309 de 2009, definió el Subsistema Integrado de Recaudo, Control e
Información y Servicio al Usuario –SIRCI-, como el conjunto de software, hardware
y demás componentes la gestión y operación de recaudo de los centros de control
troncal y zonal, de información y servicio al usuario, la consolidación de la
información y la conectividad de la totalidad del SITP, el cual estará a cargo del
ente gestor del SITP, quien efectuara además los controles respectivos.
Mediante Resolución No. 27 de abril de 2000 TRANSMILENIO S.A. adjudicó a
ANGELCOM S.A la Licitación Pública 002 de 1999 y como resultado de ello
suscribió el contrato de concesión sin número, para el recaudo en el Sistema
TransMilenio. Con el objeto principal de “otorgar en concesión al concesionario la
explotación económica de Recaudo por el concepto de venta del servicio de
transporte público de pasajeros sobre las troncales Avenida Caracas, Autopista
Norte y Calle 80…” contrato que en junio de 2009, fue prorrogado hasta el 21 de
diciembre de 2015.
De otra parte en este mismo sentido, mediante Resolución 131 de junio de 2003,
le fue adjudicada a UT FASE II LA Licitación No. 08 de 2002 y se suscribió el
contrato No. 183 de 2003, con el objeto de otorgar en concesión no exclusiva la
explotación económica de las actividades de recaudo del servicio de transporte
público terrestre automotor masivo urbano de pasajeros en las estaciones que
determine TRANSMILENIO S.A y bajo su vigilancia.
TRANSMILENIO S.A. adjudicó mediante la Resolución 327 de 2011, la Licitación
Pública No. 003 de 2011 al concesionario RECAUDO BOGOTA SAS, y
posteriormente suscribió el contrato 001 de agosto de 2011, con el objeto de
Otorgar en concesión el diseño, suministro, implementación, operación y
mantenimiento del Subsistema de Recaudo, del Subsistema de Información y
servicio al Usuario; el diseño, suministro, implementación, gestión y mantenimiento
16
del Subsistema de Control de flota; el suministro de la conectividad; la integración
entre el Subsistema de Recaudo, el Subsistema de Control y Consolidación de la
información, que conforman el SIRCI, para el Sistema Integrado de Transporte
Público de Bogotá.
La Contraloría de Bogotá ha realizado seguimiento permanente a la
implementación del Sistema Integrado de Transporte Público, evidenciando el
incumplimiento que se presenta en la integración del medio de pago, de
conformidad con las obligaciones establecidas en el contrato 001 de 2011. “en
donde se estipuló en el numeral 11.4 que el concesionario deberá “Adelantar
reuniones con los Concesionarios del Sistema de recaudo existente y concertar el Plan de
Integración de las fases I y II y el SIRCI”, y de las obligación de Transmilenio, establecidas
para realizar seguimiento al desarrollo e implementación de las medidas aceptadas.
La propuesta de integración del medio de pago, presentada por Recaudo Bogotá
S.A.S. a TRANSMILENIO S.A, fue avalada por el ente gestor el 29 de abril de
2013.
De conformidad con reuniones celebradas por el ente gestor y los tres operadores
del recaudo, así como con el Comité de Recaudo, se aprobó por unanimidad el
planteamiento de TRANSMILENIO, referente a la etapa de transición y sustitución
como alternativa para cumplir con los fines y funcionalidades de la integración del
medio de pago previstos en los contratos de concesión y en beneficio de los
usuarios del SITP, fase de transición que finaliza el 21 de diciembre de 2015, por
lo que RECAUDO BOGOTA S.A.S asumiría el cien por ciento del recaudo a partir
del 22 de diciembre de 2015 , fecha en la que los contratos de concesión para la
operación del recaudo de las Fases I y II finalizan de conformidad con la
Resolución 468 de 2014.
En el ejercicio del control fiscal, se realiza seguimiento especialmente al
cumplimiento de las obligaciones pactadas tanto por RECAUDO BOGOTA SAS,
como del ente gestor respecto de la expidición de la Resolucion 468 de agosto 12
de 2014, en donde incorporó lo acordado en el comité de recaudadores celebrado
el 10 de abril de 2014, en relación con la etapa de TRANSICIÓN Y
SUSTITUCIÓN, que incluyó la adecuación y sustitución gradual de la plataforma
de recaudo de las fases I y II citados, estableciendo el procedimiento de
seguimiento de la sustitucion de equipos de recaudo de las fases I y II, por
dispositivos del SIRCI.
Para efectuar la supervisión general de la Fase de Transición y Sustitución
referida anteriormente, se designó un equipo de trabajo coordinado por el
Subgerentre general de Transmilenio.
17
En el cronograma de actividades y responsabilidades a ser adelantadas tanto por
el ente gestor como por los tres operadores de recaudo, tendientes a la
preparación y sustitución de dispositivos SIRCI (BCA,TCA,TCS), tiene como
objetivo primordial facilitar el acceso a los usuarios del servicio, con todas las
tarjetas del sistema, es decir la de Fase I, fase II y Fase III, así como la recarga de
las mismas; a la vez que los usuarios puedan acceder a los beneficios de
funcionalidades con la tarjeta Tullave (trasbordos, subsidios entre otros)9.
Al respecto, la entidad suministro los dos informes realizados por el euipo de
trabajo que efectuó la supervisión general al proceso en comento; un primer
informe de avance realizado en el mes de spetiembre y el informe final de
seguimiento a la Resolución 468 de 2014, con fecha diciembre 23 de 2015.
Como verificación al proceso de sustitución e integración, se tiene que, inició en
diciembre del 2014, de conformidad con el cronograma establecido en la citada
resolución, mediante la cual se realizó un Plan Piloto en las estaciones “Carrera
47” de la fase I y “Mandalay” de la fase II.
De acurdo al Decreto 309 de 2009, artículo 19 numeral 19.2 define la Integración
del medio de pago: como la utilización de un único medio de pago, que permite a un usuario
el pago del pasaje para su acceso y utilización de los servicios del Sistema.
Transmilenio informó que este proceso se hizo efectivo en Noviembre 29 de 2013, porque un
usuario con la tarjeta “Cliente Frecuente” de color rojo, o con la tarjeta “Monedero-Capital” de color
azul, tiene acceso a todas las estaciones y buses para utilizar todos los servicios del sistema,
incluyendo los buses zonales.
Así mismo se aclara que la expresión único medio de pago, indica que el sistema no recibe otros
medios de pago tales como efectivo, monedas, fichas o tokens, boletos magnéticos, distintos a las
Tarjetas Inteligentes Sin Contacto (TISC) de diferentes emisores.
Igualmente, define la Integración tarifaria: Se entiende por integración tarifaria la
definición y adopción de un esquema tarifario que permita a los usuarios del SITP la utilización de
uno o más servicios de transporte, bajo un esquema de cobro diferenciado por tipo de servicio, con
pagos adicionales por transbordo inferiores al primer cobro, válido en condiciones de viaje que
estén dentro de un lapso de tiempo que se definirá en los estudios técnicos y el pliego de
condiciones para las licitaciones de operación del SITP, y que considerará las características de
longitud de viaje y velocidades de operación en la ciudad de Bogotá.
En cumplimiento del Decreto 309 de 2009 en su artículo 19, numeral 19.2 la entidad informó que la
integración tarifaria está implementada al 100% desde el 01 de septiembre de 2015.
9
Informe de avance de la Resolución 468 de 2014.
18
Sin embargo, manifiesta que ésta integración tarifaria se debe alcanzar al 100% una vez se
concluya la implementación gradual de la operación del SITP, la cual estaba prevista para
diciembre de 2015.
Verificados los informes de seguimiento al cumplimiento de la Reolución 468/14,
se evidencia las actividades estabecidas en el cronograma, como se describe a
continuacion:
Repecto de Ejecución de Sustitución, entre febrero y septiembre de 2015 se
planeó realizar sustitución en 121 estaciones propuestas con una ejecución del
100% de cumplimiento.
BCAs Ejecución de 146 en total por estaciones y portales
Fase I y II: En Estaciones 114 y 7 portales en total de 121
Fase III: 23 estaciones y 2 portales, total 25 en total 146
Cambio total de 1060 Torniquetes
Fase I y II: En estaciones 618 y 235 en Portales, en total 853
Fase III: 148 en estaciones y 59 en portales, en total 207
Respecto a la implementación de la funcionalidad de trasbordo en todas las
tarjetas utilizadas en fse I y II, informa la entidad que permitió la integración
tarifaria.
Recarga de las Tarjetas de Fase I y II en la red externa del SIRCI, cumplimiento
según el cronograma establecido.
De otra parte, se observa que el Subgerene General de TRANSMILENIO S.A,
expidió el 23 de diciembre de 2015, a los recaudadores ANGELCOM S.A , una
certificación de cumplimiento contrato de concesión para la explotación de
recaudo sin número de 2000 al igual que a la Union Temporal Fase II, certificación
de cumplimiento contrato de concesión para la explotación de recaudo número
183 de 2003.
Con estas documentos TRANSMILENIO S.A. certifica el cumplimiento de la
etapa de reversión de los contratos de concesión de las Fases I y II; así mismo,
recibió a través de Actas de cumplimiento la entrega de infraestructura de las
fases I y II al concesionario Recaudo BogotÁ S.A.S., como se relaciona a
continuación:
Acta de verificación de funcionalidad de equipos; Plan Maestro de Reversión; Acta
de inspeccion de infraestructura; Acta de reversión de entrega de las llaves de
taquilla , BCAs, CATIS, cuarto PDE y Cuarto centro de cómputo de réplica y de
19
ocmunicaciones; Acta de Acta de reversión de entrega de Software del Sistema de
recaudo de las Fases I y II junto son sus respectivas licencias y documentación;
Acta de reversión de entrega de tarjetas
maestras Módulos SAM Y
DESTRUCCIÓN DE Módulos SAM de las Fases I y II; Acta de observaciones a la
infraestructura del recaudo de las estaciones yportales I y II. Acta entrega de
infraestructura fase I y II. Acta de entrga de Barreras de Control de Acceso BCAs
Fase I y II, entre otros.
3.1.2.1.
Hallazgo administrativo, porque pese a las actividades adelantadas por
el ente gestor para dar cumplimiento con la integración del recaudo, se
siguen presentando falencias en este proceso; bajo las siguientes
precisiones:
1. Las actuaciones adelantadas por la administración, encaminadas a la
integración del medio de pago, con la validación de las tarjetas de recaudo
en la totalidad del sistema, no garantiza el acceso al servicio público de
transporte al usuario, quien se ve afectado porque el sistema continúa
prestando un servicio de transporte tradicional (TPC y al denominado SITP
Provisional) al cual el usuario tiene que acceder sin obtener los beneficios
contenidos en el SITP.
2. Evidenciado por la Contraloría la situación que continúan presentando los
concesionarios encargados de prestar el servicio público de transporte de
pasajeros para las zonas FONTIBÓN y PERDOMO, y que como estrategia
de la administración en el marco del Decreto 190 de 2015, realizó si
implementación con servicios provisionales, esto con el fin de acelerar el
proceso de implementación y consolidar el SITP. Considerando la
administración un esquema transitorio previsto culminar en noviembre de
2015.
En la actualidad la fecha provisional establecida por la administración para
la prestación del servicio continúa; evidenciándose un remanente de
vehículos del servicio de transporte público colectivo que no ha migrado al
SITP, situación que ha impedido desarrollar armónicamente el cumplimiento
de cronograma de implementación del SITP.
3. Para dar cumplimiento con la obligación centralizada de recaudo,
TRANSMILENIO, informa que ha adelantado acercamientos con la
empresa recaudadora para avanzar en este esquema y que se encuentra
evaluando diferentes alternativas con el fin de determinar la más apropiada
para los servicios provisionales. Tal situación, confirma que la integración
20
del recaudo y del medio de pago, no se encuentra cumplida en su totalidad
como lo afirma la entidad.
Valorada la respuesta al informe preliminar, se establece que los argumentos
presentados confirman que la integración del recaudo y del medio de pago, no se
encuentra cumplida en su totalidad como lo afirma la entidad. Se resalta cuando
concluye que: ”En resumen, el Ente Gestor se encuentra adelantando todas las
actuaciones necesarias y eficaces con el fin de garantizar a los usuarios del
transporte público de la ciudad, la oferta de servicios de transporte, desarrollando
estrategias, como el esquema tradicional, que permitan acelerar la finalización de
la etapa de implementación del SITP, superando efectivamente las dificultades
que se han presentado, en particular las generadas por la no operación de los
concesionarios intervenidos por la Superintendencia de Puertos y Transporte “
De otra parte cuando la Entidad cita: "que el mismo Decreto Distrital 190 de 2015,
que regula la finalización de la etapa de transición del Transporte Colectivo al
SITP, establece en su artículo 4 Condiciones de operación, que “el prestador del
servicio público de transporte deberá garantizar adicionalmente el mecanismo de
integración tarifaria que se establezca para el efecto, en el caso que
TRANSMILENIO S.A, lo estime conveniente para la sostenibilidad del Sistema”;
obligaciones éstas que no pueden ser desatendidas por TRANSMILENIO S.A.,
desde su función como ente gestor del Sistema. Por lo tanto se confirma el
hallazgo administrativo.
3.1.2.2.
Ingresos generados por la comercialización de las tarjetas Cliente
Frecuente y TULLAVE.
1. Tarjetas Cliente Frecuente, El contrato de concesión sin número de 2000
suscrito con Angelcom S.A., en la cláusula 91 estableció:
"El CONCESIONARIO venderá los medios de pago a los usuarios del Sistema Transmilenio, por
un valor equivalente al de los viajes que incorpore el medio de pago, según su modalidad, teniendo
en cuenta la tarifa al usuario establecida para el servicio del Sistema TransMilenio Cuando se
encuentre conveniente que se cobre un valor autónomo por los medios de pago, este sólo podrá
ser cobrado al público previa autorización de TRANSMILENIO S.A., pero en tal caso los recursos
que se obtengan por dicho concepto serán destinados al fondo de contingencias del patrimonio
autónomo que se constituya para la administración y disposición de los recursos recaudados por la
venta de los servicios del Sistema TransMilenio, y se dispondrá de los mismos conforme a las
previsiones contenidas para el efecto en el presente contrato.
Con el fin de fomentar y viabilizar la masificación del uso de la tarjeta inteligente, de acuerdo a lo
establecido en la cláusula 82 del presente contrato, haciendo uso de las facultades descritas en la
presente cláusula, y previa aprobación por parte de TRANSMILENIO S.A. El CONCESIONARIO
21
podrá condicionar el acceso de los usuarios a la tarjeta inteligente, a la adquisición de un número
mínimo de viajes'
En relación al contrato de concesión No 183 de 2003 suscrito con UT FASE II, en
la cláusula 144, subnumerales 1 y 2 estableció:
“144.1 El CONCESIONARIO asumirá la responsabilidad plena de garantizar su carga, calidad,
permanente suministro y disponibilidad, en la cantidad requerida por la demanda del Sistema
TransMilenio y deberá notificar a TRANSMILENIO S.A. para efectos de contar con la información
de las TISC que permitan su autenticación.
144.2 El CONCESIONARIO podrá vender las TISC a los usuarios mediante el cobro de una suma
independiente, previa autorización expresa y escrita de TRANSMILENIO S.A. donde se establezca
entre otras cosas el valor a cobrar.
En todo caso, los dineros recaudados por este concepto se destinarán al Fondo de Contingencias”
El 12 de junio de 2008, mediante la celebración del ACTA DE COMITÉ DE
RECAUDADORES No. 24, fue tratado el tema de las “Tarjetas Cliente
Frecuente, su comercialización y otros aspectos”
En el citado documento se enunció como aspectos relevantes que “El proyecto de
comercialización ha sido concebido desde el punto de vista financiero como autónomo, es decir
que los ingresos deben compensar los costos y gastos del proyecto y generar un margen de
utilidad neta para las partes (TRANSMILENIO S.A. y Operadores del Recaudo).
Es responsabilidad de los Concesionarios de Recaudo de la Fase I y Fase II la gestión del
proyecto”.
En este Comité de Recaudadores se estableció que (…) La TARJETA CLIENTE
FRECUENTE tendrá un costo de adquisición para el usuario conforme al valor establecido en el
prospecto de plan de negocios, equivalente a la suma de dos mil pesos ($2.000) mcte incluido
I.V.A. El ingreso que genera tal concepto descontando el correspondiente I.V.A., se destinará al
fondo de contingencias de conformidad con lo que establecen las cláusulas 91 y 144.2 de los
respectivos contratos de concesión de la explotación de recaudo Fase I y Fase II. Este ingreso no
forma parte del margen de utilidad neta que se proyecta en el negocio.
Mediante Comunicación 2015EE15608 del 14 de Agosto de 2015, la
administración manifestó que “los recursos obtenidos en dicho proyecto por la venta de la
tarjeta Cliente Frecuente a usuarios del sistema, fueron girados al Fondo de Contingencias, así
CUADRO 4
INGRESOS POR VENTA DE TARJETAS
CLENTE FRECUENTE FASE I Y II.
Millones de $
No de
TISC
260.483
84.112
Valor
Documento Soporte
449.1
146.2
Oficio GG-0311-10 con corte a Dic/2009
Oficio GG-0406-11 Enero de 2010 a 3 bimestre de
2011
22
No de
TISC
104.705
Valor
Documento Soporte
180.5
Otrosí No. 2 Clausula segunda Numeral 2.1 del 13 de
febrero de 2015.
450.000
775.8
Fuente. Comunicación 2015EE15608 de TRANSMILENIO S.A.
Entre octubre de 2008 y Abril de 2014, por la comercialización de las tarjetas
“Cliente Frecuente” para los usuarios del Sistema TransMilenio de las fases I y II
se recaudaron $775.8 millones de pesos, recursos que fueron transferidos y
ejecutados a través del Fondo de Contingencias, para los mismos operadores de
la troncales I y II.
Igualmente mediante la comunicación 2015EE14859, del 31 de Julio de 2015, la
entidad manifiesta que “Los recursos recibidos por concepto de venta de TISC para todos los
concesionarios de recaudo del SITP, son destinados para el reconocimiento del costo del medio de
pago (TISC) utilizado en el sistema y el impuesto al valor agregado IVA generado por la venta de
las mencionadas tarjetas. El remanente entre el precio de venta y el costo de la tarjeta se destina
al Fondo de estabilización Tarifaria y al Fondo de Contingencias según sea el caso:
Y que “el monto total de los ingresos por recaudo de tarjetas Cliente Frecuente recibidos por los
concesionarios de Recaudo Angelcom S.A. y UT FASE II, desde el 23 de abril de 2014 hasta el 28
de febrero de 2015, es de $3.928.862.000 pesos m/l, el cual corresponde a un total de 1.964.431
tarjetas, adicionalmente se encuentra en verificación por parte de la firma Interventora JAHV
McGREGOR S.A, el cobro de 408.549 TISC del mes de marzo de 2015 por valor de
$817.098.0000 y de 330.680 TISC del mes de abril por valor de $661.360.000.
Finalmente a los concesionarios de Recaudo Angelcom S.A. y UT FASE II, se les
ha reintegrado el valor de $2.902.255.444 pesos M/L por el costo de 1.964.431
TISC, Cliente Frecuente.
2. Tarjetas TULLAVE.
El Contrato de Concesión 001 de 2011, suscrito entre TRANSMILENIO S.A. y EL
Concesionario RECAUDO BOGOTÁ S.A.S., con el objeto de “otorgar en concesión el
DISEÑO, SUMINISTRO, IMPLEMENTACIÓN, OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO DEL
SUBSISTEMA DE RECAUDO, DEL SUBSISTEMA DE INFORMACIÓN Y SERVICIO AL
USUARIO Y DEL SUBSISTEMA DE INTEGRACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LA
INFORMACIÓN; EL DISEÑO, SUMINISTRO, IMPLEMENTACIÓN,GESTIÓN Y MANTENIMIENTO
DEL SUBSISTEMA DE CONTROL DE FLOTA; EL SUMINISTRO DE LA CONECTIVIDAD; LA
INTEGRACIÓN ENTRE EL SUBSISTEMA DE RECAUDO, EL SUBSISTEMA DE CONTROL DE
FLOTA, EL SUBSISTEMA DE INFORMACIÓN Y SERVICIO AL USUARIO Y EL SUBSISTEMA
DE INTEGRACIÓN Y CONSOLIDACIÓN DE LA INFORMACIÓN, QUE CONFORMAN EL SIRCI
PARA EL SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PUBICO DE BOGOTÁ D.C.” en el Anexo
23
Técnico No. 2 “ESPECIFICACIONES TÉCNICO-OPERATIVAS Y DE PUESTA EN
FUNCIONAMIENTO DEL SIRCI, estableció en los Numerales:
“4.3. Valor de la Tarjeta.
El valor a fijarse por la TISC debe ser superior o igual al valor intrínseco de la tarjeta. En el numeral
4.19.1 se encuentra descritas las condiciones de entrega inicial de las tarjetas.”
4.19. Tarjetas inteligentes sin contacto -TISC
4.19.1. Especificaciones Generales.
a. Las tarjetas inteligentes sin contacto-TISC serán el medio de pago con el cual los
usuarios podrán acceder al SITP. Estas deberán ser monedero electrónico.
b. Para el SITP, el CONCESIONARIO deberá disponer a su costo un lote inicial, mínimo,
de dos millones setecientas mil (2.700.000) TISC para ser entregadas de forma gratuita
a los usuarios como tarjetas personalizadas con cedula de ciudadanía u otro
documento de identidad y nombre, verificando que estas sean efectivamente
distribuidas entre usuarios potenciales del sistema y se entreguen solo (1) tarjeta por
persona. Estas tarjetas deben ser distribuidas proporcionalmente antes de la entrada
en operación de cada ruta y hasta un (1) mes después de iniciada la operación de la
respectiva ruta. Adicionalmente, el CONCESIONARIO deberá contar con un mínimo de
un millón trescientas mil (1.300.000) tarjetas para la venta inicial y un inventario
adicional de dos millones (2.000.000) de tarjetas para la venta posterior. Esta cifra será
auditada y certificada por TRANSMILENIO S.A y podrá ser actualizada con base a los
estudios que haga el CONCESIONARIO, previa autorización por parte del Ente Gestor.
El CONCESIONARIO es el responsable de suministrar el personal requerido para esta
labor. Para aquellos usuarios que no deseen su personalización se les venderá la
TISC, para lo cual, el CONCESIONARIO deberá presentar un plan de distribución,
acorde con el cronograma de inicio de operación de las rutas y las zonas de operación
que establezca TRANSMILENIO S.A.
c. Para las tarjetas posteriores alote inicial TRANSMILENIO S.A. autorizará su cobro al
usuario de acuerdo a las condiciones establecidas en la minuta del contrato de
concesión.
d. El CONCESIONARIO deberá presentar a TRANSMILENIO S.A., como parte de su
Plan de Implementación, el proyecto y metodología de trabajo que utilizará para
estimular e incentivar el recargar la tarjeta con más dinero durante la ejecución del
contrato de concesión.
e. La TISC utilizada como medio de pago debe soportar la realización de validación para
acceso al sistema con tiempo total inferior a 300 milisegundos por transacción,
incluyendo los mecanismos de autenticación y grabación de sectores de respaldo de la
información. dinero durante la ejecución del contrato de concesión.”
Desde que se dio inicio a la Implementación del Sistema Integrado de Transporte
Público- SITP hasta el 30 de junio de 2015, los ingresos recibidos por concepto de
ventas de la tarjeta Tullave ascienden a $8.333.850.000 de pesos m/l el cual
corresponde a 2.777.950 tarjetas Recursos de los cuales al Concesionario
24
RECAUDO BOGOTÁ S.A.S., se le ha reintegrado $4.374.913.755 pesos m/l que
corresponde a 1.531.043 TISC Tullave.10
3.1.3.
EVALUACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DE SEGURIDAD, CALIDAD,
EFICIENCIA DE LA OPERACIÓN DEL SISTEMA INTEGRADO DE
TRANSPORTE PÚBLICO.
3.1.3.1.
Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria
porque en la prestación del servicio público de transporte dentro del
esquema del SITP, se presenta un nivel importante de accidentes,
incumpliendo TRANSMILENIO S.A. su obligación de velar para que el
mencionado servicio se preste en condiciones de seguridad por parte de los
respectivos concesionarios.
Este Ente de control mediante oficio radicado 2015ER32729 de noviembre 06 de
2015, le solicitó a TRANSMILENIO S.A., entre otros aspectos, lo siguiente:
1. En ejecución de la operación troncal y no troncal (zonal) se han presentado
accidentes que han causado consecuencias fatales, heridos y demás efectos, por lo
cual esta Contraloría le solicita lo siguiente:
1.1 Informar desde el 1º de abril de 2015 a la fecha para la operación troncal y para la
operación no troncal (zonal), por cada contrato de concesión, los accidentes
ocasionados, Número de fallecidos, Número de heridos, fecha del accidente, placa del
bus SITP involucrado, causa del accidente, fecha de inicio proceso la multa y/o
desincentivo y su valor estimado, estado del proceso de multa (desincentivo), valor de
la multa (desincentivo) aplicada, Totalizar para cada contrato de concesión, Totalizar
para todos los contratos de operación.
Para soportar esta respuesta presentar copia magnética de los documentos que la
prueben.
La respuesta presentada por la entidad al anterior requerimiento, se efectúa
mediante oficio con radicado 2015EE23294 de noviembre 17 de 2015, para lo cual
anexa tabla resumen por concesión, aclarando que es información oficial
presentada por la Dirección de Seguridad Vial y Comportamiento del Tránsito de la
Secretaría de Movilidad DSCVT-SDM:
En relación a la cantidad de accidentes que involucraron buses de la flota zonal
del SITP abril a septiembre de 2015, se informó lo siguiente:
10
Comunicación 2015EE14859 del 31-07-2015-TRANSMILENIO S.A.
25
CUADRO 5
ACCIDENTES POR MES (zonal)
Cantidad de accidentes
Mes
Abril
359
Mayo
377
Junio
372
Julio
361
Agosto
357
Septiembre
378
Total
2204
Fuente: TMSA, información DSCVT - SDM
De lo anterior se evidencia que existe un promedio mensual de accidentes para el
periodo solicitado por la Contraloría de 367, lo cual implica que es un nivel alto.
En relación a la cantidad de accidentes que involucraron buses de la flota troncal
del SITP para el periodo de abril a septiembre de 2015, se informa lo siguiente:
CUADRO 6
ACCIDENTES POR MES (Troncal)
Cantidad de accidentes
Mes
Abril
51
Mayo
71
Junio
37
Julio
44
Agosto
50
Septiembre
46
Total
299
Fuente: TMSA, información DSCVT – SDM
Resultado de la anterior evaluación, se observa que el promedio mensual de
accidentes respecto de la flota troncal, es de 50, lo cual es considerado alto.
Así mismo, respecto de la flota alimentadora del SITP, la cantidad de accidentes
que implicaron buses de abril a septiembre de 2015, la Entidad informa lo
siguiente:
26
CUADRO 7
ACCIDENTES POR MES (Alimentador)
Cantidad de accidentes
Mes
Abril
50
Mayo
42
Junio
37
Julio
35
Agosto
44
Septiembre
45
Total
253
Fuente: TMSA, información DSCVT – SDM
El Ente Gestor precisa que las causas probables principales atribuidas, entre
otras, en los accidentes de tránsito que comprendieron vehículos de la flota zonal
del SITP para el periodo de abril a septiembre de 2015, de acuerdo con la
codificación de hipótesis realizada por el Policía de Tránsito, tuvieron que ver con
los siguientes aspectos:
CUADRO 8
PORCENATJE CAUSAS ACCIDENTES
Causa Probable
Porcentaje
OTRA
23,05%
NO MANTENER DISTANCIA DE SEGURIDAD
21,60%
ADELANTAR CERRANDO
20,87%
DESOBEDECER SEÑALES
5,67%
FRENAR BRUSCAMENTE
3,36%
ARRANCAR SIN PRECAUCIÓN
3,04%
NO RESPETAR PRELACIÓN
2,22%
ADELANTAR INVADIENDO VÍA
2,09%
Fuente: TMSA, información DSCVT - SDM
Igualmente, la Entidad aclaró que las principales causas probables, entre otras,
asignadas en los accidentes de tránsito que implicaron vehículos de la flota troncal
del SITP de abril a septiembre de 2015, de acuerdo con la codificación de
hipótesis realizada por el Policía de Tránsito, es la siguiente:
CUADRO 9
PRINCIPALES CAUSAS PROBABLES DE ACCIDENTES (TRONCAL)
Causa Probable
Porcentaje
OTRA
35,92%
27
Causa Probable
Porcentaje
FRENAR BRUSCAMENTE
14,08%
ADELANTAR CERRANDO
12,68%
SEMÁFORO EN ROJO
11,27%
NO MANTENER DISTANCIA DE SEGURIDAD
7,04%
ARRANCAR SIN PRECAUCIÓN
3,52%
ADELANTAR INVADIENDO CARRIL DEL MISMO SENTIDO
2,11%
EN ZIG-ZAG
DESOBEDECER SEÑALES
2,11%
NO RESPETAR PRELACIÓN
2,11%
REVERSO IMPRUDENTE
2,11%
NO UTILIZAR - IMPERICIA EN EL MANEJO
1,41%
ADELANTAR EN ZONA PROHIBIDA
0,70%
NO RESPETAR PRELACIÓN DE INTERSECCIONES O
0,70%
GIROS
NO UTILIZAR - GIRAR BRUSCAMENTE
0,70%
PONER EN MARCHA UN VEHÍCULO SIN PRECAUCIONES
0,70%
Fuente: TMSA, información DSCVT - SDM
De igual manera, se informa a esta Contraloría en la mencionada respuesta que
las principales causas probables, entre otras, determinadas en los accidentes de
tránsito que comprendieron vehículos de la flota alimentadora del SITP para el
periodo de abril a septiembre de 2015, de acuerdo con la codificación de hipótesis
realizada por el Policía de Tránsito que realiza el Informe Policial de Accidente de
Tránsito, son las siguientes:
CUADRO 10
PRINCIPALES CAUSAS PROBABLES DE ACCIDENTES (ALIMENTADORES)
Causa Probable
OTRA
ADELANTAR CERRANDO
NO MANTENER DISTANCIA DE SEGURIDAD
FRENAR BRUSCAMENTE
NO UTILIZAR - GIRAR BRUSCAMENTE
DESOBEDECER SEÑALES
ADELANTAR INVADIENDO VÍA
ARRANCAR SIN PRECAUCIÓN
NO RESPETAR PRELACIÓN
ADELANTAR INVADIENDO CARRIL DEL MISMO SENTIDO
EN ZIG-ZAG
REVERSO IMPRUDENTE
ADELANTAR EN ZONA PROHIBIDA
SEMÁFORO EN ROJO
28
Porcentaje
34,90%
15,44%
11,41%
6,71%
5,37%
4,70%
3,36%
2,68%
2,68%
2,01%
2,01%
1,34%
1,34%
Causa Probable
TRANSITAR EN CONTRAVÍA
Porcentaje
1,34%
Fuente: TMSA, información DSCVT - SDM
De otra parte, TRANSMILENIO S.A. informa que los lesionados en accidentes de
tránsito que implicaron vehículos de la flota zonal del SITP abril a septiembre de
2015, son los siguientes:
Lesionados: Flota zonal
SITP
Mes
Abril
157
Mayo
147
Junio
151
Julio
158
Agosto
153
Septiembre
163
Total
929
Fuente: TMSA, información DSCVT - SDM
Evaluada la anterior información de la flota zonal del SITP, se evidencia que en los
últimos meses se han incrementado el número de lesionados. Así mismo, el
promedio mensual de lesionados es de 155, lo cual se considera como elevado.
Respecto de los lesionados en accidentes de tránsito que involucraron vehículos
de la flota troncal del SITP de abril a septiembre de 2015, la entidad informa lo
siguiente:
Lesionados: Flota Troncal
SITP
Mes
Abril
56
Mayo
40
Junio
19
Julio
34
Agosto
27
Septiembre
44
Total
220
Fuente: TMSA, información DSCVT – SDM
29
Conforme a lo anterior, se encontró que el promedio mensual de lesionados donde
están involucrados vehículos de la flota troncal del SITP de abril a septiembre de
2015, fue de 37 lo cual es alto.
De igual manera, en relación a los lesionados en accidentes de tránsito que
involucraron vehículos de la flota alimentadora del SITP abril a septiembre de
2015, el Ente Gestor presenta la siguiente información:
Lesionados:
alimentadora SITP
Flota
Mes
Abril
23
Mayo
21
Junio
16
Julio
16
Agosto
18
Septiembre
16
Total
110
Fuente: TMSA, información DSCVT - SDM
De la anterior información, se determinó que el promedio mensual de lesionados
para el periodo evaluado resultó ser de 18, valor que es alto.
En relación a los fallecidos en accidentes de tránsito que implicaron vehículos de
la flota zonal del SITP, de abril a septiembre de 2015, se informó lo siguiente:
Fallecidos: Flota zonal SITP
Mes
Abril
4
Mayo
1
Junio
2
Julio
6
Agosto
2
Septiembre
2
Total
17
Fuente: TMSA, información DSCVT - SDM
Evaluada la anterior información, se evidencia que 3 fallecidos por mes en
promedio en relación a los vehículos de la flota zonal del SITP, es un promedio
alto.
30
Respecto de los fallecidos en accidentes de tránsito que involucraron vehículos de
la flota troncal del SITP de abril a septiembre de 2015, el Ente Gestor precisó lo
siguiente:
Fallecidos:
SITP
Flota
Troncal
Mes
Abril
3
Mayo
7
Junio
0
Julio
1
Agosto
4
Septiembre
0
Total
15
Fuente: TMSA, información DSCVT - SDM
Valorada la anterior información, se observa que 2,5 fallecidos por mes en
promedio en relación a los vehículos de la flota zonal del SITP, es un promedio
alto, si se compara con la flota zonal, donde el número de vehículos es mucho
mayor.
De otra parte, informa la entidad que los fallecidos en accidentes de tránsito que
involucraron vehículos de la flota alimentadora del SITP abril a septiembre de
2015, fue la siguiente:
Fallecidos:
alimentadora SITP
Flota
Mes
Abril
0
Mayo
0
Junio
1
Julio
0
Agosto
1
Septiembre
1
Total
3
Fuente: TMSA, información DSCVT – SDM
De la anterior información, se concluye que en tres de los seis meses evaluados,
se presentó una persona fallecida, lo cual es alto en la flota alimentadora.
En atención a que lo presentado anteriormente, transgrede el contenido de la
Cláusula 17 de los contratos de concesión relativa a las obligaciones “DEL
31
CONCESIONARIO DERIVADAS DE LA CONCESIÓN DE LA OPERACIÓN DEL SITP,
los numerales 17.2.8 y 17.2.9 que exigen lo siguiente:
“17.2.8. Mantener en adecuadas condiciones de seguridad y funcionamiento los vehículos
que destine a atender los servicios requeridos por el Sistema Integrado de Transporte
Público de Bogotá - SITP.”
De los contratos de concesión mencionados se incumple La Cláusula 24.
OBLIGACIONES DE TRANSMILENIO S.A., la cual dispone lo siguiente:
“La concesión que se otorga por medio del presente Contrato, implica para
TRANSMILENIO S.A. las siguientes obligaciones:
24.1. Adelantar por sí o por interpuesta persona las actividades de gestión y control
del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá SITP, en los términos
establecidos en el presente Contrato y en el Manual de Operación, que permitan al
CONCESIONARIO el desarrollo de la actividad de transporte, que es objeto de la
presente Concesión.”
De otra parte, se incumple los artículos 2º y 3º de la Ley 336 de 1996 que ordena
como prioridad fundamental del Estado la seguridad de los usuarios, y la
obligación por parte de las autoridades competentes, de regular el transporte
público que requiera y confirme las condiciones de seguridad, comodidad y
accesibilidad requeridas, dándole importancia a la utilización de medios de
transporte masivo.
De otra parte, no se cumple con el Decreto 309 de 2009 su Artículo 6°.- Principios
de la integración, que ordena lo siguiente:
“La integración del Sistema Integrado de Transporte Público será gradual, de acuerdo con
el cronograma que establezcan la Secretaría Distrital de Movilidad y el Ente Gestor con
base en lo establecido en el Capítulo V de este Decreto, y se orientará por los
principios de progresividad, oportunidad, accesibilidad, eficiencia, sostenibilidad
financiera
y
ambiental,
seguridad,
calidad,
economía,
coordinación
y
complementariedad.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Igualmente, de este mismo Decreto se incumple su Artículo 8º que estipula: "las
autoridades que conforman el sector y el sistema de transporte serán las encargadas de
la organización, vigilancia y control de la actividad transportadora dentro de su
jurisdicción".
Una vez analizada la respuesta de la administración mediante oficio radicado en la
Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016, se confirma el
hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, toda vez que ésta no
desvirtúa la observación formulada por este Equipo Auditor. Si bien es cierto se
32
realizan acciones por parte del Ente Gestor para tratar de contener el incremento
de accidentes, lesionados y fallecidos como resultado de la operación de las flotas
zonal, troncal y alimentadora dentro del esquema del SITP, éstas no han sido
suficientes ni efectivas para disminuir de manera importante los niveles de
accidentes para lograr el cumplimiento del principio de seguridad dispuesto por la
normatividad vigente.
3.1.3.2.
Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria
porque se presenta un gran número de Vueltas Perdidas por parte de los
concesionarios de la operación del Sistema de Transporte Público,
impidiéndose el cumplimiento de la programación y la prestación efectiva
del transporte público.
Los contratos de concesión para la prestación del servicio público de transporte
dentro del esquema del SITP en su Numeral 1 presentaron las siguientes
definiciones:
“1.21. Esquema operacional: Conjunto de servicios, paradas, tiempos de ciclo y de operación
diseñados para atender la demanda en un periodo determinado.
1.25. Estándares de operación del servicio de transporte: Son el conjunto de parámetros
asociados con un nivel de servicio adecuado al pasajero, entre los cuales se incluyen
accesibilidad, condiciones de aseo, comodidad, mantenimiento de los vehículos, regularidad en
el servicio y seguridad.
1.66. Programa de servicios de operación: Conjunto de planes de operación que conforman la
programación del sistema para un período de tiempo determinado.”
De conformidad con la Cláusula 3 “Propósitos del Contrato” establece lo siguiente:
“CLÁUSULA 3. PROPÓSITOS DEL CONTRATO
La concesión que por medio del presente Contrato se otorga, está orientada a la satisfacción
de los siguientes propósitos:
3.1. Garantizar la prestación del servicio público esencial urbano masivo de pasajeros en
condiciones de seguridad, comodidad y accesibilidad, bajos los derechos y principios
consagrados en los artículos 24, 209 y 365 de la Constitución Nacional, la Ley 105 de 1993 y la
Ley 336 de 1996, o cualquier otra que las modifique o sustituya.
3.2. Implementar un sistema de transporte público de pasajeros organizado, eficiente y
sostenible para la ciudad de Bogotá e incentivar su optimización y actualización tecnológica
para garantizar su continuo mejoramiento.
3.4. Optimizar la Flota y su utilización en la prestación del servicio de transporte urbano masivo
de pasajeros y efectuar la desintegración física de vehículos de transporte público cumplida la
vida útil máxima (12 años) establecida en el presente contrato y en el manual de operación.
33
Esta desintegración física total de los vehículos deberá acoger los procedimientos establecidos
en la normatividad nacional y distrital que regula la materia.”
Así mismo, la Cláusula 17 OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO DERIVADAS DE LA
CONCESIÓN DE LA OPERACIÓN DEL SITP, estipuló, ente otras las siguientes
obligaciones:
“17.1. Respecto a la prestación del servicio público de transporte urbano de pasajeros:
17.1.1. Prestar el servicio público de transporte terrestre automotor urbano masivo de
pasajeros bajo el esquema del Sistema Integrado de Transporte Público - SITP, en
condiciones de libertad de acceso, calidad, estándares de servicio, permanencia,
continuidad y seguridad de los usuarios, conforme a lo dispuesto en este Contrato y a los
Manuales y reglamentos que al efecto determine TRANSMILENIO S.A.
17.1.2. Efectuar la programación y operación en la forma prevista en este Contrato, en el
Manual de Operación.
17.1.3. Cumplir con los Niveles de Servicio 17 en el Manual de Niveles de Servicios.
17.1.4. Efectuar el control de la operación, conforme a los lineamientos previstos en este
Contrato.
17.1.5. Establecer y desarrollar en forma permanente y continua un Programa de
Capacitación, el cual estará dirigido a los conductores y al personal técnico y operativo
del CONCESIONARIO y se referirá a la normas de tránsito, atención a los usuarios, la
maniobrabilidad de los equipos de transporte, comunicaciones, operación, seguridad, planes de
contingencia, entre otros. Este Programa debe ser remitido a TRANSMILENIO S.A. para su
revisión y aprobación.
17.2. Respecto de la Flota:
17.2.1. Poner a disposición del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá SITP,
los vehículos requeridos para la operación de los servicios, así como los que le solicite
TRANSMILENIO S.A. por razones del servicio, según las condiciones técnicas, de tipología y de
dotación previstas en el presente Contrato y en el Manual de Operación, en las fechas y bajo
las condiciones determinadas por TRANSMILENIO S.A.
17.2.2. Aumentar o disminuir la Flota al servicio del Sistema Integrado de Transporte
Público de Bogotá SITP, en la medida en que así lo determinen las necesidades del
servicio y sea aprobado formalmente por TRANSMILENIO S.A. El CONCESIONARIO deberá
aumentar la Flota cuando lo determinen las necesidades del servicio y lo solicite
TRANSMILENIO S.A., en caso de que el CONCESIONARIO no cumpla con esta obligación
dentro del plazo solicitado, TRANSMILENIO S.A. podrá solicitar la inclusión y operación de la
Flota por otro CONCESIONARIO del sistema, sin perjuicio de las sanciones previstas en el
presente Contrato.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
De lo mencionado anteriormente, se ofició con radicado 2015ER32729 el 6 de
noviembre de 2015, entre otros aspectos, lo siguiente:
“1.6 Presentar, agregando la información solicitada en los numerales 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 y 1.5
desde el 1º de abril de 2014 a la fecha, por cada contrato de concesión, total de buses
34
inmovilizados, total de buses observados por incumplimiento de aspectos especificados en los
numerales 1.1, 1.2, 1.3 y 1.4, número de inicio de procesos de multa (desincentivo) y su valor
total estimado, valor total de las multas aplicadas, Totalizar para cada contrato de concesión,
Totalizar para todos los contratos de operación. Para certificar esta respuesta presentar copia
magnética de los documentos que la prueben.”
El 17 de noviembre de 2015, a través de oficio con radicado 2015EE23294, el
Ente Gestor responde, entre otras precisiones, lo siguiente:
“INFORMES DE DESINCENTIVOS ENVIADOS A LOS CONCESIONARIOS EN EL PERIODO
DEL 30 DE MARZO DE 2015 Y 11 DE OCTUBRE DE 2015.
De acuerdo con la cláusula 131 de los Contratos de Concesión, la cual señala el procedimiento
para la aplicación de multas y desincentivos operativos, la Dirección Técnica de Buses, surte las
actividades allí señaladas una vez la Interventoría, radica en la Entidad los Informes de Posibles
Desincentivos.
En este sentido TRANSMILENIO S.A. inicia el debido proceso con el envío de los Informes
Preliminares de Incumplimiento a los Concesionarios.
A continuación se muestra por cada Concesionario el estado de los Informes Preliminares de
Incumplimiento gestionados entre el 30 de marzo y el 11 de octubre de 2015 periodos
semanales), donde se muestra la cantidad de tickets a descontar, así como el número del
radicado con el cual se remitió a la Subgerencia Económica para su respectivo descuento…
…
En la Información que se refleja por cada concesionario se muestra el estado actual de cada
Informe de acuerdo con los siguientes conceptos:
-Vuelta Perdida: Corresponde al incumplimiento de los viajes o recorridos
planificados que debe realizar el concesionario por cada ruta, la cual incluye las vueltas
que se dejaron de recorrer desde el punto de inicio hasta retornar al mismo punto.
Este incumplimiento se genera por situaciones como falta de vehículo o falta de
conductor al momento de iniciar el recorrido, de responsabilidad u omisión por parte del
Concesionario.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Una vez suministrada la información por la entidad, en su respuesta para el
periodo correspondiente entre el 30 de marzo y el 11 de octubre de 2015, esta
Contraloría consolidó el total general de cada concesionario, según el cuadro que
a continuación se presenta:
CUADRO 11
DESINCENTIVOS CON PROCESO FINALIZADO 30-03-15 A 11-10-15
CONCESIONARIO
ETIB-BOSA
EEMB-Calle 80
SUMA- Ciudad Bolívar
GMOVIL- Engativá
OPE
SEG
VEH
V.P.
OTROS
TOTAL Oper.
6.748
365
675
29.103
6.813
43.704
466
176
1.498
33.821
3.942
39.903
1.239
204
565
39.513
440
41.961
379
338
1.339
25.573
4.699
32.328
35
CONCESIONARIO
MASIVO CAPITALKennedy
CONSORCIO
EXPRESS-San
Cristóbal
MASIVO CAPITALSuba Oriental
EEMB- Tintal Zona
Franca
CONSORCIO
EXPRESS-Usaquén
OPE
VEH
V.P.
OTROS
TOTAL Oper.
49.965
316
308
2.279
40.367
6.695
1.462
128
1.087
50.445
4.108
57.230
165
151
207
10.668
1.659
58
78
395
19.026
2.192
1.730
472
1.816
61.042
8.441
368
219
446
34.940
5.368
41.341
12.931
2.439
10.307
344.498
44.357
414.532
3,12
0,59
2,49
83,11
10,70
100,00
TRANZIT- Usme
TOTAL:
SEG
PORCENTAJE:
12.850
21.749
73.501
FUENTE: TMSA
ELABORÓ: EQUIPO AUDITOR.
Como se observa en el cuadro anterior, en relación a los desincentivos con
proceso finalizado, para el periodo correspondiente entre el 30 de marzo y el 11 de
octubre de 2015, el 83,11% corresponde a desincentivos por Vueltas Perdidas
(V.P.), que representa un alto porcentaje, reflejando que la programación no se
está cumpliendo con lo cual no se garantizar la prestación del servicio público de
pasajeros en condiciones de continuidad, regularidad y puntualidad.
El 14 de diciembre de 2015, se solicitó mediante oficio con radicado 2015EE25941
solicitó, entre otros aspectos, lo siguiente:
2.2.
En relación a la Vueltas Perdidas se pide lo siguiente:
2.2.1.
Para el periodo 15 de octubre de 2015 a 15 de noviembre de 2015 informar
para cada uno de los concesionarios mencionados en el Numeral 1: a) Los Viajes o
Recorridos que debe realizar el concesionario por cada ruta, b) Las Vueltas Perdidas.
Para atender el anterior requerimiento, la entidad respondió a través de radicado
2015EE25941 de 17 de diciembre de 2015, presentando, entre otras precisiones,
el siguiente cuadro,
CUADRO 12
“VUELTAS PÉRDIDAS DEL 15 DE OCTUBRE AL 15 DE NOVIEMBRE POR
CONCESIONARIO:
EMPRESA
CONSORCIO EXPRESS
CONSORCIO EXPRESS
ESTE ES MI BUS
ZONA
USAQUÉN
SAN CRISTÓBAL
CALLE 80
36
TOTAL
19.325
16.205
5.925
EMPRESA
ESTE ES MI BUS
ETIB
GMOVIL
MASIVO CAPITAL
MASIVO CAPITAL
SUMA
TRANZIT
TOTAL GENERAL
ZONA
TINTAL ZONA
FRANCA
BOSA
ENGATIVÁ
SUBA ORIENTAL
KENNEDY
CIUDAD BOLÍVAR
USME
TOTAL
3.937
5.214
5.538
2.318
4.798
7.428
6.734
77.422
FUENTE: TMSA
Evaluado la anterior información, significa que el promedio de vueltas perdidas por
día es de 2.581 para el periodo del 15 de octubre al 15 de noviembre del año en
curso, lo cual constituye un valor alto. Así mismo, el Concesionario CONSORCIO
EXPRESS es el que presenta el mayor número de vueltas perdidas tanto en la
zona de Usaquén como la de San Cristóbal.
Lo anteriormente observado llama la atención, cuando se evidencian que las
causas principales de la Vueltas Perdidas corresponden a la falta de Vehículo o a
la falta de Conductor al momento de iniciar el recorrido, elementos fundamentales
para la operación y dar cumplimiento a los niveles de servicio previstos, probando
la falta de control de parte del concesionario y del Ente Gestor.
Se incumplen de los contratos de concesión para la prestación del servicio público
de transporte dentro del esquema del SITP, la Cláusula 3 Propósitos del Contrato,
numerales 3.1, 3.2 y 3.3. Así mismo, se transgrede su Cláusula 17 Obligaciones del
concesionario derivadas de la Concesión de la Operación del SITP, sus numerales 17.1.1,
17.1.2, 17.1.3, 17.1.4, 17.1.5, 17.2.1 y 17.2.2.
De la Ley 80 de 1993, se incumple su Artículo 3° que obliga a lo siguiente:
Artículo 3º.- De los Fines de la Contratación Estatal. Los servidores públicos tendrán
en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las
entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente
prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con las
entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el
Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal,
implica obligaciones.
De esta misma ley, se transgrede su Artículo 4° que estipula lo siguiente:
37
Artículo 4º.- De los Derechos y Deberes de las Entidades Estatales. Para la consecución de los
fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:
1o. Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado. Igual exigencia
podrán hacer al garante.
Una vez analizada la respuesta de la administración mediante oficio radicado en la
Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016, se confirma el
hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, toda vez que ésta no
desvirtúa la observación formulada por este Equipo Auditor. Se evidencia que el
Ente Gestor no ejerce de manera efectiva su función de control, seguimiento y
supervisión para evitar el gran número de Vueltas Perdidas por parte de los
concesionarios de la operación del Sistema de Transporte Público,
imposibilitándose la prestación del servicio público de transporte urbano de
pasajeros bajo el esquema del Sistema Integrado de Transporte Público - SITP, en
condiciones de calidad, estándares de servicio, permanencia y continuidad a los
usuarios, acorde a lo dispuesto por los contratos de concesión, a los Manuales y
reglamentos que determinó TRANSMILENIO S.A., afectándose de manera
importante la programación y operación, así como el cumplimiento de los Niveles
de Servicio previstos en el Manual de Niveles de Servicios.
3.1.3.3. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque
al no definirse el concepto de Tiquete que se aplica para tasar los
desincentivos en los contratos de concesión para la prestación del servicio
público de transporte dentro del esquema del SITP, todos los concesionarios
que actualmente realizan la operación del sistema, presentaron solicitud de
conciliación prejudicial.
Mediante otrosíes modificatorios a los contratos de concesión para la prestación
del servicio público de transporte dentro del esquema del SITP, se cambia la
Cláusula 121 Imposición de Multas, la cual quedó de la siguiente manera:
“CLÁUSULA 121. IMPOSICIÓN DE MULTAS Y DESINCENTIVOS
121.1 MULTAS CONTRACTALES: TRANSMILENIO S.A. podrá imponer las multas
correspondientes de acuerdo con lo previsto en las cláusulas incluidas en el presente capítulo
en los eventos en que el CONCESIONARIO incumpla las obligaciones, requisitos,
parámetros y responsabilidades en cuanto a los plazos, estándares o condiciones
establecidas en el Contrato de Concesión y en los manuales anexos al mismo.
Estas multas de apremio, se aplicarán en ejercicio de las facultades excepcionales de la
Administración en los términos establecidos en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2008.
Las multas serán impuestas mediante acto administrativo motivado, previo el seguimiento de un
procedimiento cuya finalidad es garantizar el derecho de defensa y el debido proceso del
38
CONCESIOANRIO. Estas multas se generarán por el incumplimiento de cualquiera de las
obligaciones establecidas en el contrato.
En todo caso y para efectos de la tasación, en ningún evento se impondrán multas por un valor
total acumulado que supere el diez por ciento (10%) del valor total de los ingresos que por todo
concepto perciba el CONCESIONARIO con ocasión del presente Contrato, durante el mes en
que se haya causado la sanción correspondiente.
Las multas estarán expresadas en el salario mínimo legal mensual vigente para el momento en
que se esté aplicando.
121.2 DESINCENTIVOS OPERATIVOS: Procederá la aplicación de desincentivos
operativos al concesionario, que no corresponden a las facultades excepcionales de la
Administración y que se incluyen en el contrato y/o en el manual de operaciones, el cual
hace parte del presente contrato. Para estos efectos se considerarán desincentivos aquellos
descuentos generados por cualquier incumplimiento de aquellos requisitos y parámetros
taxativamente contenidos en el manual de operaciones o aquellos establecidos en el contrato
que se refieren o tengan equivalencia a los de dicho manual.
La introducción, modificación o supresión de desincentivos operativos, no afectará los que se
hayan impuesto hasta el día en que aquellos sean vinculantes y exigibles.
En los manuales expedidos por TRANSMILENIO S.A. se identificarán e individualizarán
las conductas generadoras de desincentivos operativos derivados de los acuerdos de
niveles de servicios por concepto de servicio al usuario, teniendo en cuenta las quejas y
reclamos que reciba por parte de los usuarios, y las conductas que observe en el
CONSECIONARIO o sus empleados, representantes y dependientes, que puedan afectar el
grado de satisfacción de los usuarios con el Sistema.” (Negrilla y subrayado fuera de
texto.)
El Manual de Operaciones del SITP de 28 de enero de 2010, precisó que para
los vehículos no troncales se aplica una tabla de multas, con excepción de los
vehículos alimentadores actuales, los cuales tienen una tabla de multas pactada
contractualmente. En la tabla se evidencia que para cada infracción, se
determina un valor de la multa en términos de tiquetes. Pese a lo anterior, este
Manual no presenta la definición de Tiquete ni su respectivo valor.
Igualmente, revisado el Manual de Operaciones del Componente Zonal (Rutas
Urbanas- Complementarias – Especiales) Código M – DB – 002, Revisión 1, de 28
de febrero de 2014, se encontró la siguiente definición de Desincentivo:
“DESINCENTIVO: Descuentos generados por cualquier incumplimiento de los requisitos,
parámetros y conductas contenidos en el manual de operaciones y en los contratos de
concesión cuando guarden correspondencia con el citado manual, así como con los que se fijen
y determinen en el Comité de Operadores con Operación Zonal del SITP de acuerdo con la
resolución 305 de 2012.”
39
En este Manual de Operaciones del Componente Zonal se estableció para cada
Código con su respectiva descripción de la Infracción el Valor del Desincentivo en
términos de Tiquetes; sin embargo revisado el aludido manual y los contratos de
concesión para la prestación del servicio público de transporte bajo el esquema
del SITP, no se encontró la definición de tiquete ni su correspondiente valor.
Así mismo, se evaluó el Documento APLICACIÓN DE MULTAS Y DESINCENTIVOS
OPERATIVOS A CONCESIONARIOS DEL SISTEMA TRANSMILENIO (Troncal y Alimentador),
Código P-DO-009 de 27 de enero de 2015 en el cual igualmente, no se encontró la
definición de tiquete ni su correspondiente valor.
Atendiendo lo anterior, el 14 de diciembre de 2015 se solicitó mediante oficio con
radicado 2015EE25941, entre otros aspectos, lo siguiente:
“2. En relación con los Desincentivos, informar lo siguiente:
1.1. El valor de cada tiquete (monetario). Indicar en cuál documento está establecido este valor,
presentando la respectiva copia magnética.”
La entidad a través de oficio con radicado 2015EE25941 de 17 de diciembre de
2015, responde que el valor del tiquete para la tasación de los desincentivos es el
valor del servicio zonal. Igualmente, entre otros decretos, informa que el Decreto
442 del 14 de octubre de 2014 estableció en $1.500,00 el valor del tiquete; sin
embargo, mediante Decreto 329 del 21 de agosto de 2015 se modifica la tarifa de
la hora valle del servicio de transporte urbano masivo de pasajeros del sistema
Troncal Transmilenio del SITP.
Dado que la anterior respuesta no respondió el requerimiento con radicado
2015EE25941, nuevamente esta Contraloría, solicita mediante radicado
2015ER38085, se aclare la respuesta presentada por la entidad a los numerales 2
y 2.1 relativo a los Desincentivos.
El 21 de diciembre de 2015 TRANSMILENIO S.A. mediante oficio 2015EE26095
responde que el contrato establece en la Cláusula 131 PROCEDIMIENTO PARA LA
IMPOSICIÓN Y LIQUIDACIÓN DE MULTAS Y DESINCENTIVOS OPERATIVOS Modificado otrosí
No. 5, lo siguiente:
“131.1 Multas de apremio en ejercicio de las facultades excepcionales de la Administración en
los términos establecidos wn wl artículo 17 de la Ley 1150 de 2008.
La imposición, liquidación y pago de estas multas se sujetará al procedimiento establecido por
el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, o la norma que la modifique o sustituya.
40
131.2 Desincentivos operativos que no corresponden a las facultades excepcionales de la
administración y que se incluyen en el contrato y/o en el manual de operaciones, el cual hace
parte del presente contrato.”
A continuación, la Entidad en el aludido oficio aclara lo siguiente:
“Como puede verse de la cláusula 131.2 se desprende lo siguiente
El desincentivo operativo se encuentra tasado en función de los “tiquetes”, la acepción de la
palabra “tiquete” se encuentra establecida en el manual de operaciones, el que a su turno, tiene
naturaleza unilateral y reglamentaria en cuanto a la prestación del servicio público de transporte
en el esquema del SITP; es decir el valor de un tiquete es el que debe ser cancelado por un
usuario al acceder al sistema.”
La anterior respuesta de la entidad no es congruente con lo encontrado en los
contratos de concesión y en sus respectivos manuales, toda vez que no se
encuentra la definición de Tiquete ni de su correspondiente valor.
Mediante oficio radicado se solicitó mediante radicado 37909 de 18 de diciembre
de 2015, se informe si se acogió el concepto de Tiquete respecto de la
interpretación que realiza la Oficina Jurídica, así como informar si se dio
instrucción de iniciar el procedimiento contractual para definir en los tribunales
todos los desincentivos objetados por la falta de la definición de Tiquete.
Atendiendo la anterior solicitud, el Ente Gestor el 23 de diciembre de 2015
mediante oficio 2015EE26362, responde lo siguiente:
“El Tiquete se aplica para tasar desincentivos. El contrato no define el concepto. Históricamente
en el Sistema TransMilenio tiquete es el valor que paga el usuario para acceder al servicio, es
decir desde el inicio del sistema se viene tasando los desincentivos con el valor de la tarifa al
usuario vigente.
La propuesta de los concesionarios es que el valor del tiquete sea el valor que dentro de la
fórmula de remuneración de ellos equivales a pasajeros para cada zona.
La Subgerencia Jurídica se ha pronunciado en diferentes oportunidades (radicados
2013EE1210, 2013EE7268 entre otros) sobre el tema, así:
El contrato de concesión y ninguno de sus anexos define que se entiende por tiquete, razón por
la cual en aplicación al criterio de la hermenéutica jurídica contenido en la Ley 153 de 1887 y el
artículo 28 del Código Civil:
“Art. 28. Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso
general de las palabras…”
Por lo tanto, debe hacerse una revisión del uso de la palabra tiquete en el contexto de la
ejecución de los contratos de concesión de operación troncal, alimentación y zonal, teniendo
entonces que tiquete se ha venido usando como el valor que cancela un usuario para acceder
41
al Sistema, y además, en el tema de desincentivos o multas operacionales de los contratos de
concesión de Fase I y Fase II también se ha venido usando la palabra tiquete de igual forma…
En febrero de 2015 siete concesionarios: Este es Mi Bus, Consorcio Express, Masivo Capital,
Suma, Etib, Tranzit y Gmovil, presentaron solicitud de conciliación prejudicial No. 2015-03082,
correspondiéndole a la Procuraduría Primera Judicial II para Asuntos Administrativos, con el fin
de resolver diferencias de índole contractual”
De lo anterior, se evidencia que todos los concesionarios que hoy efectúan la
operación del sistema, presentaron solicitud de conciliación prejudicial al no
definirse el concepto de Tiquete que se utiliza para tasar los desincentivos en los
contratos de concesión para la prestación del servicio público de transporte dentro
del esquema del SITP.
Se transgrede el Numeral 2° del Artículo 4° de la Ley 80 de 1993, el cual obliga a
lo siguiente:
“Artículo 4º.- De los Derechos y Deberes de las Entidades Estatales. Para la
consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:
2o. Adelantarán las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las
sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.
Una vez analizada la respuesta de la administración mediante oficio radicado en la
Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016, se confirma el
hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, toda vez que ésta no
desvirtúa la observación formulada por esta Contraloría, porque TRANSMILENIO
S.A. al no definir el significado de Tiquete que se aplica para tasar los
desincentivos en los contratos de concesión para la prestación del servicio público
de transporte dentro del esquema del SITP, originó el que todos los
concesionarios presentaran solicitud de conciliación prejudicial, evidenciándose la
falta de diligencia y cuidado en la etapa precontractual y contractual por parte del
Ente Gestor.
3.1.3.4. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque
los desincentivos operativos impuestos entre los años 2013 a 2015 que han
sido objetados por los concesionarios, no se han podido descontar por la no
activación de los mecanismos de solución de conflictos, dado que
TRANSMILENIO S.A. no ha efectuado la modificación contractual del caso
para que se resuelvan estos desincentivos.
El 18 de diciembre de 2015 en desarrollo del proceso auditor, mediante radicado
No. 37909, entre otros aspectos, se solicitó la siguiente información:
42
“2.3. Informar si se establecieron las acciones que permitan a la Entidad garantizar el
cumplimiento del procedimiento, de manera que sea interpretado adecuadamente por los
diferentes concesionarios y que se resuelvan los desincentivos objetados. Presentar copia
magnética del documento que soporte la respuesta. De no tenerse, explicar las razones de
ello.”
El 23 de diciembre de 2015, la Entidad atiende la anterior solicitud, mediante oficio
2015EE26362, responde, entre otros aspectos, lo siguiente:
“Los concesionarios ponen de manifiesto que no están cumpliendo con las frecuencias y
algunas de las obligaciones contenidas en el Manual por hechos externos, por lo cual le han
solicitado al Ente Gestor ser más laxo en el control que ejerce sobre la operación, no
encontrando una respuesta favorable por lo que iniciaron acciones judiciales para lograrlo.
…
Ante las pretensiones de los concesionarios el Ente Gestor indicó que no había ánimo
conciliatorio, dado que contravienen el ejercicio del control sobre la operación del SITP. Sin
embargo a instancias del Señor Procurador, se han venido realizando mesas de trabajo entre
las partes con el fin de llegar a un posible acuerdo en los temas que sean susceptibles de ello.
Dentro de los temas que se están discutiendo están los desincentivos objetados, con el fin de
llegar a un acuerdo de pago con los concesionarios.
…
Lo anterior ha generado que los concesionarios objeten el 100% de los desincentivos, no
aceptando los mismos de tal suerte que a la fecha se encuentran por definir el trámite de los
mismos, dado que no se pueden descontar de la remuneración del concesionario de acuerdo
con lo estipulado en el contrato.
Por tanto y dado que los concesionarios no han acudido a los mecanismos de solución de
conflictos como se manifestó anteriormente, la Entidad determinó la inclusión del cierre del
procedimiento el cual está concebido como un acto de carácter definitivo emitido por la entidad
en el que se pronuncia de fondo sobre las objeciones y el allanamiento presentado por los
concesionarios, que implica motivar la decisión y resolver lo planteado en dicha instancia, bien
confirmando, modificando o revocando la decisión, pero en todo caso, culminando una
actuación que además de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa de los
concesionarios, permitiría tener claridad de las etapas siguientes que se van a desarrollar por
los intervinientes…”
De la anterior respuesta se evidencia que el Ente Gestor del SITP no ha realizado
las modificaciones contractuales del caso a efecto de incluir un procedimiento que
sea interpretado adecuadamente por los diferentes concesionarios para que se
solucionen los desincentivos operativos impugnados por los concesionarios,
impuestos y liquidados entre los años 2013 a 2015, los cuales no se han podido
descontar por la no activación de los mecanismos de solución de conflictos.
Se transgrede el Numeral 2° del Artículo 4° de la Ley 80 de 1993, el cual obliga a
lo siguiente:
43
“Artículo 4º.- De los Derechos y Deberes de las Entidades Estatales. Para la
consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:
2o. Adelantarán las gestiones necesarias para el reconocimiento y cobro de las
sanciones pecuniarias y garantías a que hubiere lugar.
De esta misma Ley, se contraviene su Artículo 14, que dispone lo siguiente:
“Artículo 14º.- De los Medios que pueden utilizar las Entidades Estatales para el
Cumplimiento del Objeto Contractual. Para el cumplimiento de los fines de la
contratación, las entidades estatales al celebrar un contrato:
1o. Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia
de la ejecución del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la
paralización o la afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la
inmediata, continua y adecuada prestación, podrán en los casos previstos en el
numeral 2 de este artículo, interpretar los documentos contractuales y las
estipulaciones en ellos convenidas, introducir modificaciones a lo contratado y, cuando
las condiciones particulares de la prestación así lo exijan, terminar unilateralmente el
contrato celebrado.
En los actos en que se ejerciten algunas de estas potestades excepcionales deberá
procederse al reconocimiento y orden de pago de las compensaciones e
indemnizaciones a que tengan derecho las personas objeto de tales medidas y se
aplicarán los mecanismos de ajuste de las condiciones y términos contractuales a que
haya lugar, todo ello con el fin de mantener la ecuación o equilibrio inicial.”
Una vez analizada la respuesta de la administración mediante oficio radicado en la
Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016, se confirma el
hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, toda vez que el envío
del Ente Gestor del SITP de cartas de cierre a los concesionarios con el objeto de
terminar la actuación administrativa, no ha sido suficiente ni efectivo,
observándose que pese a ello los desincentivos operativos imputados entre los
años 2013 a 2015, que han sido objetados por los concesionarios, no se han
podido descontar por la no activación de los mecanismos de solución de
conflictos, dado que el Ente Gestor no ha efectuado la modificación contractual del
caso para que se resuelvan estos desincentivos.
44
3.1.3.5. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque
en los contratos de concesión para la prestación del servicio público de
transporte dentro del esquema del SITP, después de estarse aplicando la
función de calidad, f(Q) sobre la remuneración de la operación troncal y de la
no troncal, de conformidad a lo dispuesto por el Parágrafo 2 Factor de
Calidad de la Cláusula 64 VALOR DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN
DEL CONCESIONARIO, no se continúa su aplicación, al suscribirse, sin la
debida argumentación legal y técnica, los otrosíes modificatorios a los
mencionados contratos de concesión y acordarse modificar el día a partir
del cual la función de calidad se debe aplicar.
El Decreto 309 de 2009 "Por el cual se adopta el Sistema Integrado de Transporte Público
para Bogotá, D.C., y se dictan otras disposiciones", presenta en su Artículo 5°.- Objetivos del
SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO, para el logro de los fines del Plan
Maestro de Movilidad, presenta, entre otros, los siguientes objetivos:
“3. Racionalizar la oferta de servicios de transporte público.
…
6. Establecer un modelo de organización empresarial de prestación del servicio por parte de los
operadores privados, que facilite el cumplimiento de la programación de servicios y la
adecuación de la oferta a la demanda de pasajeros.
7. Integrar la operación de recaudo, control de la operación de transporte e información y
servicio al usuario, que permita: La conectividad; la consolidación de la información; la gestión
de recaudo, de los centros de control y de la información y servicio al usuario del SISTEMA
INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Así mismo, el mencionado Decreto 309 de 2009 presenta en su Artículo
13 Esquema Empresarial de Prestación del Servicio, lo siguiente:
“Las empresas operadoras del SITP serán las responsables de la prestación del servicio público
de transporte, atendiendo la demanda de pasajeros según las directrices y parámetros de
calidad operacional definidos en los pliegos de condiciones de las licitaciones y en el
reglamento de operación que expida el ente gestor, a cambio de la remuneración definida
contractualmente y bajo las condiciones señaladas por el ente gestor del SITP.” (Negrilla
y subrayado fuera de texto.)
De la misma manera, el Literal a del Artículo 19 Gradualidad en la implementación del
SISTEMA INTEGRADO DE TRANSPORTE PÚBLICO del citado Decreto 309, dispuso lo
siguiente:
a.) Integración operativa: Es la articulación de la programación y el control de la operación del
transporte público de pasajeros, mediante la determinación centralizada, técnica, coordinada y
complementaria de servicios a ser operados por los vehículos vinculados al SITP, mediante el
establecimiento de horarios, recorridos, frecuencias de despacho e interconexión de la
operación, facilitando la transferencia de pasajeros para cumplir las expectativas y
necesidades de transporte de la demanda, según su origen y destino.
45
Del mismo Decreto 309, su Artículo 21 Principios para la determinación de la Tarifa del
SITP establece, entre otros, los principios de equilibrio y sostenibilidad, los cuales
fueron definidos de la siguiente manera:
“21.2. Equilibrio: La tarifa técnica del SITP reflejará permanentemente el monto necesario para
remunerar los costos de operación que se le imputen en el diseño financiero y garantizará la
eficiencia del Sistema.
21.3. Sostenibilidad: El diseño tarifario garantizará la sostenibilidad financiera del Sistema en
el tiempo, obedeciendo los principios de costeabilidad y equilibrio antes enunciados. En todo
caso, el modelo financiero del SITP deberá remunerar la totalidad de los costos operacionales
en condiciones de eficiencia y equilibrio.”
De otra parte, a través de Resolución No. 064 de 2010, TRANSMILENIO S.A.
invitó a la Licitación Pública No. TMSA-LP-004-2009 con el objeto de entregar en
concesión no exclusiva y conjunta con otros concesionarios la explotación del
servicio público de transporte terrestre automotor urbano del Sistema Integrado de
Transporte Público de Bogotá –SITP.
Los Estudios Previos de la Licitación Pública TMSA-LP-004-2009 presentaron
para la remuneración Troncal y la remuneración Zonal las respectivas fórmulas en
las cuales se incluyeron f(Q)TRONCAL y f(Q)ZONAL, como función de calidad del
servicio, definida de la siguiente manera:
“FUNCIÓN DE CALIDAD DEL SERVICIO F(Q)
La remuneración de los operadores tanto de la operación troncal como de la operación no
troncal se sujetara a una función de calidad, f(Q)Troncal y f(Q)Zonal respectivamente, de
acuerdo con la siguiente formula:
f (Q) = Máximo (0.40 × IR + 0.60 × IP ,0.97)
Donde:
f(Q): Factor de Calidad para la operación objeto de evaluación (Troncal o No Troncal), vigente
durante un mes calendario. Toma un valor mínimo de 0.97.
IR: Valor del Índice de Regularidad medido en el mes anterior al de vigencia de f(Q).
IP: Valor del Índice de Puntualidad medido en el mes anterior al de vigencia de f(Q).
Durante los primeros seis (6) meses de operación no se aplicara para calcular la
remuneración al concesionario f(Q)Zonal, ni f(Q)Troncal, funciones que tomaran en este
lapso de tiempo el valor de uno (1,00).
Índice de puntualidad (IP): es la relación entre la cantidad de servicios realizados en
cumplimiento de los itinerarios y frecuencias programados (medidos en el punto de cabecera de
salida) y la totalidad de los servicios programados.
IP = VC / VP
…
46
Índice de regularidad (IR): Es la relación entre la cantidad de servicios realizados que cumplen
con el intervalo programado entre servicios y la cantidad total de servicios programados.
IR = SR/ SP
Donde:
SR = Cantidad de viajes que cumplen regularidad, realizados por el Operador en la operación
objeto de evaluación.
SP = Cantidad de viajes previstos en el Programa de Servicios de Operación objeto de
evaluación…” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Así mismo, como resultado de la anterior licitación, en noviembre de 2010 se
suscribieron los contratos de concesión para la prestación del servicio público de
transporte dentro del esquema del SITP, excepto el Contrato No. 013 con
EGOBUS que fue suscrito el 13 de febrero de 2011. A continuación se relaciona
un cuadro donde se especifica para cada contrato su fecha de suscripción, el
Concesionario, la Zona y la fecha de inicio de operación.
CUADRO 13
INICIO OPERACIÓN CONTRATOS DE CONCESIÓN DENTRO DEL ESQUEMA DEL SITP
CONTRATO
FECHA
SUSCRIPCIÓN
CONTRATO
No. 001
12/11/10
ESTE ES MI BUS
No. 002
12/11/10
ESTE ES MI BUS
No. 003
No. 004
No. 005
No. 006
16/11/10
16/11/10
16/11/10
17/11/10
ETIB
GMOVIL
COOBUS
MASIVO CAPITAL
No. 007
No. 008
17/11/10
17/11/10
No. 009
17/11/10
MASIVO CAPITAL
CONSORCIO
EXPRESS
CONSORCIO
EXPRESS
No. 010
17/11/10
SUMA
No. 011
No. 012
17/11/10
17/11/10
TRANZIT
EGOBUS
No. 013
13/02/11
EGOBUS
CONCESIONARIO
ELABORÓ: EQUIPO AUDITOR
FUENTE: TRANSMILENIO S.A.
47
ZONA
CALLE 80
ZONA
FRANCA
BOSA
ENGATIVA
FONTIBON
SUBA
ORIENTAL
KENNEDY
SAN
CRISTOBAL
USAQUEN
CIUDAD
BOLIVAR
USME
SUBA
CENTRO
PERDOMO
INICIO
OPERACION
17/10/2012
25/05/2013
10/10/2012
29/09/2012
03/01/2013
24/01/2012
24/10/2012
29/09/2012
17/11/2012
10/10/2012
20/10/2012
22/11/2012
22/11/2012
En el Numeral 1 de los contratos de concesión para la prestación del servicio
público de transporte dentro del esquema del SITP, se presentaron las siguientes
definiciones:
“1.25. Estándares de operación del servicio de transporte: Son el conjunto de parámetros
asociados con un nivel de servicio adecuado al pasajero, entre los cuales se incluyen
accesibilidad, condiciones de aseo, comodidad, mantenimiento de los vehículos, regularidad
en el servicio y seguridad.
1.55. Niveles de servicio de la operación de transporte: Objetivos que debe alcanzar el
CONCESIONARIO para planificar, controlar y medir el desempeño del servicio.
Los niveles de servicio estarán especificados en el Manual de Niveles de Servicio.
1.79. Tarifa técnica del SITP: Se define como aquella que, dado un diseño operacional del SITP
que busca satisfacer las necesidades de movilidad de los usuarios del transporte público bajo
condiciones de eficiencia y estándares de calidad de servicio, indica el costo medio de
operación y control por pasajero pago del Sistema; considerando para cada uno de los
agentes prestadores de servicio que intervienen en dicha operación, una adecuada estructura
de costos, y una rentabilidad razonable conforme a las condiciones definidas en los pliegos de
condiciones.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Como se observa en los tres (3) conceptos anteriores, la tarifa técnica del SITP se
diseñó para incorporar, entre otros factores, la eficiencia en la planeación,
operación y control operacional a objeto de cumplir con un nivel adecuado de
servicio en la prestación del servicio público de transporte.
Consecuente con los Estudios Previos en lo fundamental, los contratos de
concesión de la operación del SITP, ordenaron en el Parágrafo 2 de su Cláusula
64, lo siguiente:
“PARÁGRAFO 2. Factor de Calidad. La remuneración de los operadores tanto de la
operación troncal como de la operación no troncal se sujetará además de lo expuesto en la
presente cláusula a una función de calidad, f(Q)Troncal y f(Q)Zonal respectivamente, de
acuerdo con la siguiente fórmula:
f (Q) = Máximo(0.4 X FIR + 0.6 X FIP , 0.970)
Donde:
f(Q): Factor de Calidad para la operación objeto de evaluación: Troncal o No Troncal (zonal),
vigente durante un mes calendario. Toma un valor mínimo de 0,970. Se expresará empleando
tres cifras decimales. Se calculará mensualmente.
FIR: Valor del Factor Índice de Regularidad que corresponde al mes anterior al de vigencia de
f(Q). Se calculará en función del índice de regularidad de la operación objeto de evaluación y se
expresará empleando tres cifras decimales. Se calculará mensualmente.
FIP: Valor del Factor Índice de Puntualidad que corresponde al mes anterior al de vigencia de
f(Q). Se calculará en función del índice de puntualidad de la operación objeto de evaluación y se
expresará empleando tres cifras decimales. Se calculará mensualmente.
48
Durante los primeros ocho (8) meses de operación no se aplicará para calcular la remuneración
al concesionario f(Q)Zonal, ni f(Q)Troncal, funciones que tomarán en este lapso el valor de uno
(1,000).
Índice de puntualidad (IP): El Índice de Puntualidad de Partidas se define como la desviación
entre el intervalo programado (se incluye en el programado los cambios de última hora avalados
por el Ente Gestor) y el intervalo efectivo de despacho por franja horaria, la desviación no podrá
superar en tiempo el 50% del intervalo programado entre despachos, de lo contrario se
considera no puntual. Este índice calcula el promedio por día por mes a partir del índice
calculado para cada franja horaria a lo largo del día.
Para que se considere que el concesionario ha cumplido con la puntualidad entre servicios
programados, se fijara como punto de control los despachos desde los terminales de inicio de
ruta, se medirá el intervalo entre servicios realizados y se considerará que el viaje cumple
puntualidad (o cumple con el intervalo entre servicios realizados) si la diferencia entre el tiempo
que se mida entre servicios realizados y el intervalo programado entre servicios en la franja
horaria que se evalúa, es menor o igual (en valor absoluto) al valor en tiempo de la mitad del
intervalo entre servicios programados en la franja horaria que se evalúa. El valor a evaluar
corresponderá al promedio mensual que se encuentre por operador a partir del promedio
obtenido por servicio por día por franja horaria. Éste indicador se medirá sobre todos los
despachos programados.
Para que se considere que ha cumplido con el índice de puntualidad, se debe tener un
porcentaje de cumplimiento mayor al 70%.
FIP se calculará en función del índice de puntualidad, de la siguiente forma:
FIP = Máximo (0,100 X IP + 0,900; 0,970)
Donde:
IP: Valor del Índice de Puntualidad medido en el mes anterior al de vigencia de FIP.
Índice de regularidad (IR): Se define como el índice de cumplimiento de despachos, el cual se
mide en función de los despachos efectivamente realizados sobre los despachos programados
por franja horaria por servicio. Este índice calcula el promedio por día por mes por operador
a partir del índice calculado por franja horaria para cada servicio a lo largo del día.
Para que se considere que ha cumplido con el índice de regularidad, se debe obtener un
porcentaje de cumplimiento mayor al 95%.
FIR se calculará en función del índice de regularidad, de la siguiente forma:
FIR = Máximo (0,600 X IR + 0,400; 0,970)
Donde:
IR: Valor del Índice de Regularidad medido en el mes anterior al de vigencia de FIR.” (Negrilla
y subrayado fuera de texto.)
De lo anterior se concluye que tanto los Estudios Previos de la Licitación Pública
TMSA-LP-004-2009, como los contratos de concesión SITP en su Parágrafo 2 de
la Cláusula 64 VALOR DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DEL CONCESIONARIO,
coinciden en lo siguiente:
49
-
Que se debía aplicar el factor de calidad a la remuneración de los
operadores dentro del esquema del SITP, después de los seis (6) meses u
ocho (8) meses de iniciada la operación, respectivamente.
-
Que al no mencionarse en los documentos aludidos a lo largo de sus textos
el Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio, se concluye que el factor de
calidad f(Q), las definiciones, procedimientos, fuentes de información y
momento de aplicación allí descritos, constituyen una obligación autónoma
y concreta dirigida a que se respetara por parte de los concesionarios, los
principios de equilibrio y sostenibilidad en que se debe soportar la definición
de la tarifa del SITP, a objeto de garantizar la eficiencia y la eficacia del
Sistema.
De otra parte, a fin de definir un proceso de evaluación del servicio de transporte
dentro del esquema del SITP se estableció un sistema de indicadores para el
Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá, mediante el Anexo 3 Manual
de Niveles de Servicio. En éste, al presentar las Categorías de Indicadores de
Calidad del Sistema de Transporte, se precisó lo siguiente:
“Para el caso específico del SITP, la labor de consolidación y aplicación del sistema de
indicadores de evaluación de los niveles de servicio es una responsabilidad compartida
entre los operadores de las zonas, el operador del SIRCI y el ente gestor. El ente gestor
define la metodología para la generación de cada indicador, para la recolección de la
información requerida y los parámetros de comparación. Lo anterior con el fin de garantizar la
uniformidad e integridad de la información generada. El operador de la zona y el operador del
SIRCI, por su parte, es responsable de la captación, procesamiento y generación de los
indicadores, de acuerdo a los parámetros establecidos.” (Negrilla y subrayado fuera
de texto.)
El Manual de Niveles de Servicio con el propósito de realizar seguimiento a la
gestión operacional principal, fueron definidas las siguientes cinco (5) clases de
evaluación relacionadas a los diferentes aspectos de la prestación del servicio de
transporte:
1. Gestión de Satisfacción de Usuarios
2. Gestión de Seguridad
3. Gestión de Servicios Operacionales
4. Gestión de Mantenimiento
5. Gestión de Medio Ambiente
La Gestión de Servicios Operacionales, fue definida de la siguiente manera:
“Evalúa la eficacia y eficiencia de la operación del transporte para responder a las
necesidades de los usuarios con base en los parámetros establecidos. Evalúa la regularidad,
confiabilidad y frecuencia del servicio.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
50
Para la Gestión de Servicios Operacionales, se determinaron los siguientes dos
(2) índices:
a) Índice de Cumplimiento de despachos: Evalúa la eficiencia del cumplimiento de
despachos programados por franja horaria con el fin de garantizar la regularidad del servicio en
todas las franjas horarias.
b) Índice Puntualidad de partidas realizadas: Mide la puntualidad de las partidas
realizadas en una ruta buscando tomar acciones para mejorar la confiabilidad del servicio.
Tres (3) años después de suscritos los diferentes contratos de concesión para la
prestación del servicio público de transporte dentro del esquema del SITP, y
después de más de un (1) año de haber iniciado la operación y de estarse
aplicando el factor de calidad a la remuneración de los operadores, en el mes de
diciembre de 2013, enero y febrero de 2014, se suscribieron entre el Gerente
General de TRANSMILENIO S.A. y los representantes legales de los
concesionarios, los otrosíes modificatorios a los contratos de concesión para la
prestación del servicio público de transporte dentro del esquema del SITP, donde
se modifica, entre otros aspectos, el inicio de la aplicación del factor de calidad
para calcular la remuneración del Concesionario f(Q)Zonal y f(Q)Troncal.
En la Cláusula Primera de los aludidos otrosíes modificatorios, se precisó lo
siguiente:
“Adicionar en el capítulo I del Contrato de Concesión No. 08 la siguiente definición:
1.27 A. Fecha de Iniciación de la Fase “Puesta en Marcha”. Es la fecha de entrada en la
operación de la primera ruta zonal, correspondiente al primer pedido de flota y será coincidente
con la fecha de inicio de la etapa de operación del contrato de concesión.
En el caso de las zonas con Operación Troncal la Fase de Puesta en Marcha comienza cuando
TRANSMILENIO S.A. solicita o autoriza la compra del 100% de la flota troncal referente.”
De otra parte, los otrosíes modificatorios en su Cláusula Segunda modifican la
cláusula 13 “Etapa Operativa” de los contratos de concesión agregándole a ésta el
siguiente Parágrafo:
“Parágrafo: Para los efectos previstos en el presente contrato, la Etapa de operación del
contrato de concesión, se ejecutará en dos fases, la primera denominada “Puesta en Marcha”
cuya duración se prolongará hasta tanto se termine el cronograma de implementación definido
de común acuerdo entre el Ente Gestor y los concesionarios en 16 meses en el caso de la
operación zonal y 18 meses en el caso de la operación troncal.
Durante esta fase se llevará a cabo el proceso de adquisición y vinculación de la flota de
acuerdo con los pedidos que haga TRANSMILENIO S.A. al CONCESIONARIO, como parte del
51
proceso gradual de implementación del SITP y la etapa de transición del Transporte Público
Colectivo.
La segunda denominada Fase operativa propiamente dicha, la cual se prolongará hasta la
etapa de reversión.”
Así mismo, en la Cláusula Octava de los mencionados otrosíes modificatorios, se
acordó lo siguiente:
“Modificar el inciso final del parágrafo segundo de la Cláusula 64 “Valor de los Derechos de
Participación del Concesionario” contrato de concesión No._, el cual quedará así:
A partir del día siguiente a la finalización de la fase Puesta en Marcha, se dará inicio a la
aplicación del factor de calidad para calcular la remuneración al CONCESIOANRIO f(Q)Zonal y
f(Q)Troncal, funciones que tomarán durante esa etapa el valor de uno (1,000).”
En las consideraciones de las mencionadas modificaciones, se presentan, entre
otras las siguientes:
1. “Que de la lectura del parágrafo 2 de la cláusula 64 del contrato de concesión y del Anexo
3 del mismo contrato, se encuentra que los dos textos hacen referencia a los mismos índices o
niveles de servicio, sin embargo difieren del momento en el cual estos factores entraran a
afectar la remuneración del operador, precisamente por no obtener los niveles de
servicio adecuados para el SITP.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Esta consideración es equivocada y sesgada, a la cual se le agrega a una
observación inicial, una conclusión inconexa y subjetiva: “precisamente por no obtener
los niveles de servicio adecuados para el SITP”. Es de aclarar que los resultados de la
gestión de los servicios operacionales por parte de los operadores se ven
reflejados cuando se miden los indicadores de regularidad y puntualidad,
definiendo la calidad con que éstos prestan el servicio público dentro del esquema
del SITP, de conformidad a los parámetros establecidos y acordados con la
suscripción de los contratos de concesión.
Primero que todo es necesario precisar que no es cierto que el Anexo 3 presente
factores, toda vez que lo que allí se presenta son los índices de Cumplimiento de
despachos y de Puntualidad de partidas realizadas y, menos aún, que estos se
refieran a afectar la remuneración del operador.
Es importante tener claro que tanto lo dispuesto por los contratos de concesión
para lo operación dentro del esquema del SITP y su Anexo 3 Niveles de Servicio,
tienen el mismo momento de referencia en relación con la Implementación del
proyecto que es el que corresponde al inicio de la operación del SITP de
conformidad al Cronograma de Implementación según el Anexo 2, lo cual está
52
dispuesto en la Cláusula 22 OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO RESPECTO DE LA
IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO, cuando se precisa lo siguiente:
“CLÁUSULA 22. OBLIGACIONES
IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO.
DEL
CONCESIONARIO
RESPECTO
DE
LA
El inicio de la operación SITP se efectuará de acuerdo con el Cronograma de
implementación establecido en el Anexo No. 2, el cual se ajustará a la fecha de suscripción
del contrato, y periódicamente de acuerdo con el estado de avance de las obras de adecuación
de la infraestructura.
Dentro de los sesenta (60) días calendario siguientes a la fecha de suscripción del presente
Contrato, EL CONCESIONARIO deberá entregar a TRANSMILENIO S.A. un Plan de Trabajo
para la Implementación de la Operación.
TRASMILENIO S.A. dispondrá de un (1) mes para revisar estos documentos y solicitar al
CONCESIONARIO realizar ajustes y correcciones, quien tendrá, a su vez, quince (15) días
calendario, a partir del recibió de dicha solicitud, para efectuar las correcciones y ajustes
pedidos y volver a presentar el Plan de Trabajo de Implementación de la Operación. En
todo caso, cualquier pedido de vehículos que realice el concesionario, debe ser autorizado
previamente por TRANSMILENIO S.A. Si el CONCESIONARIO realiza el pedido sin dicha
autorización, asumirá los riesgos de no programación de esta Flota.
PARÁGRAFO PRIMERO: TRANSMILENIO S.A. podrá exigir al CONCESIONARIO efectuar las
pruebas necesarias y suficientes de la Operación de la Flota del Sistema, tendiente a verificar
los detalles de operación sobre la infraestructura del Sistema Integrado de Transporte Público
de Bogotá SITP. PARAGRAFO SEGUNDO: El Cronograma de implementación es
meramente indicativo y podrá ser modificado por TRANSMILENIO S.A., en cualquier
momento de la vigencia de la concesión.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
En relación con la Implementación, se evidenció en la Auditoría Especial realizada
a la entidad en cumplimiento del Plan de Auditoría Distrital PAD 2013, Tercer
Periodo, que no existió la debida planeación y efectiva gestión por parte del Ente
Gestor, toda vez que fue necesario ampliar a ciento sesenta y cinco (165) días,
mediante tres (3) modificaciones contractuales, el plazo concedido a los
concesionarios para la entrega a la Entidad del Plan de Trabajo para la
Implementación de la Operación del SITP.
De lo anterior se concluye que la Implementación del proyecto u operación se
consolida cuando un Concesionario determinado realiza las correcciones y ajustes
solicitados por TRANSMILENIO S.A. a su plan de trabajo para la implementación
de la operación.
Complementando lo anterior, en la Cláusula 119-2 de los contratos de concesión
se acordó que el Concesionario asume el riesgo de la existencia de retrasos en la
Implementación del Sistema, al estipularse lo siguiente:
53
“119 – 2. RESTABLECIMIENTO DE LA ECUACIÓN CONTRACTUAL POR RETRASOS EN LA
IMPLEMENTACIÓN.
El riesgo de que existan retrasos en la implementación del Sistema es del concesionario.
El único caso en el cual el Ente Gestor asumirá el riesgo de retrasos en la
implementación será cuando éste dé instrucciones al concesionario para que ingrese
vehículos nuevos al servicio, seis (6) meses antes de la entrada en operación (Cláusula
79 del contrato), y que el concesionario efectivamente los vincule al sistema sin que
puedan operar.
Frente a los vehículos de transporte público colectivo actual que se
vinculen al SITP no se asume un riesgo de retrasos en la implementación dado que de
solicitarse y no poder ingresar a la operación, esta flota deberá seguir siendo utilizada en la
prestación del servicio de transporte público colectivo.” (Negrilla y subrayado fuera de
texto.)
Integrando y concluyendo lo anterior, se debe tener en cuenta lo definido y
precisado en los contratos de concesión mencionados, se conformidad a lo
acordado por las partes en la Cláusula 4 INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO, lo
siguiente:
“En caso de discrepancia entre el presente Contrato, el pliego de condiciones y las proformas,
prevalecerán las cláusulas contenidas en el primero.” (Negrilla y subrayado fuera de
texto.)
De otra parte, contrario a la consideración anteriormente señalada, se debe
aclarar que efectivamente las diferencias entre lo presentado por los contratos de
concesión para la operación dentro del esquema del SITP y lo señalado por el
Anexo 3 MANUAL DE NIVELES DE SERVICIO, son las siguientes:
a)
La denominación de los índices para la medición de los niveles de servicio
es diferente. En los contratos de concesión, en el Parágrafo 2 de la Cláusula 64,
se refieren a Índice de Regularidad y al Índice de Puntualidad; en cambio en el
Anexo 3 Niveles de Servicio, se refieren al Índice de Cumplimiento de despachos y
al Índice de Puntualidad de partidas realizadas.
b)
Los contratos de concesión dentro del esquema del SITP, en el Parágrafo 2
de la Cláusula 64, se refieren al Factor de Calidad f(Q) especificando que la
remuneración de los operadores tanto de la operación troncal como de la
operación no troncal se sujetará la siguiente función de calidad, f(Q)Troncal y
f(Q)Zonal:
f (Q) = Máximo(0.4 X FIR + 0.6 X FIP ; 0.970)
Donde:
f(Q): Factor de Calidad para la operación objeto de evaluación: Troncal o No Troncal (zonal),
vigente durante un mes calendario. Toma un valor mínimo de 0,970. Se expresará empleando
tres cifras decimales. Se calculará mensualmente.
54
FIR: Valor del Factor Índice de Regularidad que corresponde al mes anterior al de
vigencia de f(Q). Se calculará en función del índice de regularidad de la operación objeto de
evaluación y se expresará empleando tres cifras decimales. Se calculará mensualmente.
FIP: Valor del Factor Índice de Puntualidad que corresponde al mes anterior al de
vigencia de f(Q). Se calculará en función del índice de puntualidad de la operación objeto de
evaluación y se expresará empleando tres cifras decimales. Se calculará mensualmente.”
(Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Seguidamente, el Parágrafo 2 precisa para los mencionados factores, lo siguiente:
Para el Factor índice de Puntualidad:
FIP se calculará en función del índice de puntualidad, de la siguiente forma:
FIP = Máximo (0,100 X IP+0,900; 0,970)
Donde:
IP: Valor del Índice de Puntualidad medido en el mes anterior al de vigencia de FIP.
Para el Factor Índice de Regularidad:
FIR se calculará en función del índice de regularidad, de la siguiente forma:
FIR = Máximo (0,600 X IR+0,400; 0,970)
Donde:
IR: Valor del Índice de Regularidad medido en el mes anterior al de vigencia de FIR.
A pesar de lo anterior, el Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio, en la Gestión de
Servicios, no menciona el Factor de Calidad, ni los factores índices de Regularidad
y Puntualidad, ni la Función de calidad presentada anteriormente. Así mismo, el
Anexo 3, al Índice de Regularidad, lo denomina Índice de cumplimiento de
despacho.
c)
El Parágrafo 2 de la Cláusula 64 de los contratos de concesión no presenta
para los aludidos índices, la precisión en relación con la fuente de recolección de
datos, específicamente respecto de Despachos u Horarios realizados con el
soporte del SIRCI; sin embargo, el Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio si lo
presenta. Para el índice de cumplimiento de despachos, precisa que la fuente de
recolección de datos es la siguiente:
Despachos Programados: Tabla de programación de Servicios y/u orden de servicios
adicionales.
Despachos Realizados: SIRCI
Para el Índice de Puntualidad, el Anexo 3 aclara que su fuente de recolección de
datos es la siguiente:
Horarios Programados: Tabla de programación de Servicios
55
Horarios Realizados: SIRCI
d)
El Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio presenta en relación a las
Categorías de Indicadores de Calidad del Sistema de Transporte el siguiente procedimiento:
“Para el caso específico del SITP, la labor de consolidación y aplicación del sistema de
indicadores de evaluación de los niveles de servicio es una responsabilidad compartida entre
los operadores de las zonas, el operador del SIRCI y el ente gestor. El ente gestor define la
metodología para la generación de cada indicador, para la recolección de la información
requerida y los parámetros de comparación. Lo anterior con el fin de garantizar la uniformidad e
integridad de la información generada. El operador de la zona y el operador del SIRCI, por su
parte, es responsable de la captación, procesamiento y generación de los indicadores, de
acuerdo a los parámetros establecidos. Así mismo, el operador debe realizar el análisis de
los resultados obtenidos y presentar al ente gestor las propuestas respectivas de acciones
preventivas y correctivas.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Como se evidencia, de conformidad al Anexo 3, el Concesionario del SIRCI tiene
una función fundamental en relación con la consolidación, procesamiento y
generación de los indicadores en el transcurso de la operación, situación que no
es mencionada en el Parágrafo 2 de la Cláusula 64 de los contratos de concesión.
De otra parte, los parámetros de comparación de los indicadores de gestión de
servicios se podían ajustar. En cambio, el Parágrafo 2 de la Cláusula 64 de los
contratos de concesión no presenta el anterior procedimiento.
El Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio presenta para los valores de
referencia mínimos aceptables como cumplimiento de los índices de Cumplimiento
de despachos y de Puntualidad de partidas realizadas, la posibilidad de que éstos
valores de referencia se puedan ajustar por el Ente Gestor en cualquier momento
de la concesión según las necesidades del servicio y la evolución de la operación,
ajuste que podrá ser por encima o por debajo del valor definido. El Parágrafo 2
Factor de Calidad de la Cláusula 64 VALOR DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DEL
CONCESIONARIO, si bien es cierto presenta los valores de referencia mínimos
aceptables como cumplimiento de los índices de Regularidad y de Puntualidad, no
presenta la posibilidad de que éstos valores de referencia se puedan ajustar por
TRANSMILENIO S.A.
e)
Como se observa, existen cinco (5) claras e importantes diferencias en relación a
los índices de regularidad y de puntualidad, entre el Parágrafo 2 Factor de Calidad de
la Cláusula 64 VALOR DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DEL CONCESIONARIO de
los contratos de concesión para la operación dentro del esquema del SITP y lo
presentado por el Anexo 3.
56
Ahora bien, en relación con la siguiente Consideración de los otrosíes
modificatorios a los mencionados contratos de concesión:
2. “Que sumado a lo anterior, una vez revisado de forma integral y sistemática el contrato de
concesión, la cláusula 103 específica para el tema de niveles de servicio, estableció que el
concesionario debe cumplir con los niveles de servicio de acuerdo a lo establecido en el
respectivo Manual”
La anterior justificación es incompleta al no tener en cuenta lo dispuesto por la
Cláusula 4 INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO, lo siguiente:
“En caso de discrepancia entre el presente Contrato, el pliego de condiciones y las proformas,
prevalecerán las cláusulas contenidas en el primero.” (Negrilla y subrayado fuera de
texto.)
Respecto de la siguiente Consideración:
3. “Que por tanto la obligación del concesionario de cumplir con los niveles de servicio está
supeditada a lo que establezca el correspondiente manual, el cual indica que solamente se
calcularán dichos niveles hasta la finalización de la etapa de implantación del SITP, la
cual se estableció finalmente en un cronograma de implementación en un periodo de 16
meses en el caso de la operación zonal y 18 meses en el caso de la operación troncal.”
La anterior justificación no es cierta por las siguientes razones:
-
El Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio presenta en la determinación del
Valor de Referencia de los diferentes indicadores, la siguiente precisión: “La
medición de este indicador será a partir de la finalización de la etapa de implantación.”
Como se evidencia, no se está precisando que la implantación se refiera a
la del SITP.
Igualmente, la implementación está definida en el Contrato 01 de 2011, de
Concesión del Sistema Integrado de Recaudo, Control e Información y
Servicio al Usuario (SIRCI) del SITP, en 1. DEFINICIONES en su Numeral
1.44, de la siguiente manera:
“Se refiere a las tareas inherentes y necesarias para la configuración y puesta en correcto
funcionamiento del equipo de los sistemas correspondientes. Se entiende por tareas los
procesos de levantamiento de información, diseño de la solución, instalación de sistemas a
bordo de los buses, instalación y prueba de hardware y software aplicativos, pruebas
funcionales, puesta en producción y transferencia tecnológica, entre otros.”
La definición de Implementación que presenta el Contrato 01 de 2011 es
coherente y relacionado con lo presentado por el Anexo 3 Manual de
Niveles de Servicio en los indicadores de Gestión de Servicios, toda vez
57
que para el Índice de Cumplimiento de despachos, la fuente de recolección
de datos para los Despachos realizados es el SIRCI; de igual manera, para
el Índice de Puntualidad de partidas realizadas, la fuente de recolección de
datos para Horario realizados es el SIRCI.
Consecuente con lo precisado anteriormente, para que se puedan medir los
Despachos y Horarios realizados es necesario que se implemente el
Subsistema de Control de Flota, el cual está definido en el Numeral 1.80 de
Definiciones, con la siguiente claridad:
“Comprende el conjunto de equipos, infraestructura y procesos que permiten realizar las
actividades de programación, regulación y control de la flota del Sistema Integrado de
Transporte Público-SITP.”
-
La frase “la cual se estableció finalmente en un cronograma de implementación” es una
conclusión equivocada y subjetiva sin soporte técnico o legal.
-
El Parágrafo 2 de la Cláusula 64 presentan un procedimiento autónomo,
independiente dirigido a afectar la remuneración de los operadores según el
resultado del factor de calidad, f(Q), como se explicó anteriormente,
evidencia de ello es que en su texto no se menciona el Anexo 3 Manual de
Niveles de Servicio.
-
En cambio, el Anexo 3 tiene como objetivo determinar un proceso de
evaluación del servicio de transporte, estableciendo un sistema de
indicadores para el SITP, integrando un instrumento de evaluación
cuantitativa o cualitativa de la operación del sistema.
Por lo expuesto anteriormente, se incumplen los principios de equilibrio y
sostenibilidad del Artículo 21 Principios para la determinación de la Tarifa del SITP del
Decreto 309 de 2009 "Por el cual se adopta el Sistema Integrado de Transporte Público para
Bogotá, D.C., y se dictan otras disposiciones", como principios básicos para la definición
de la tarifa del SITP, los cuales fueron definidos de la siguiente manera:
“21.2. Equilibrio: La tarifa técnica del SITP reflejará permanentemente el monto necesario para
remunerar los costos de operación que se le imputen en el diseño financiero y garantizará la
eficiencia del Sistema.
21.3. Sostenibilidad: El diseño tarifario garantizará la sostenibilidad financiera del Sistema en
el tiempo, obedeciendo los principios de costeabilidad y equilibrio antes enunciados. En todo
caso, el modelo financiero del SITP deberá remunerar la totalidad de los costos operacionales
en condiciones de eficiencia y equilibrio.”
58
De los contratos de concesión para la prestación del servicio público de transporte
dentro del esquema del SITP se incumple su Cláusula 64 VALOR DE LOS
DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DEL CONCESIONARIO
De la Ley 80 de 1993 no se cumple su artículo 3° que exige lo siguiente:
“Artículo 3º.- De los Fines de la Contratación Estatal. Los servidores públicos tendrán
en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las
entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente
prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con
las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección
garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función
social que, como tal, implica obligaciones.”
De esta misma ley 80, se incumple su Artículo 4° que ordena lo siguiente:
“Artículo 4º.- De los Derechos y Deberes de las Entidades Estatales. Para la
consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:
1o. Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado. Igual
exigencia podrán hacer al garante.”
Igualmente, de la mencionada Ley 80 de 1993 se incumple el Numeral 7° del
Artículo 24, que precisa lo siguiente:
“7o. Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual con ocasión
de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e
igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la
declaratoria de desierto del proceso de escogencia.”
Una vez analizada la respuesta de la administración presentada mediante oficio
radicado en la Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016,
se confirma el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, toda
vez que la Entidad presenta como argumentaciones a ésta, las consideraciones
del otrosí para modificar el Parágrafo 2 de la Cláusula 64 de los contratos
concesión, las cuales fueron ampliamente analizadas y desvirtuadas por este Ente
de Control en el desarrollo de la presente observación, concluyéndose que no
presentan la debida argumentación legal y técnica.
59
3.1.3.6. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque
previo a la suscripción de los otrosíes modificatorios a los contratos de
concesión para la prestación del servicio público de transporte dentro del
esquema del SITP, donde se cambia, entre otros aspectos, el momento a
partir del cual se debe aplicar la función de calidad f(Q) sobre la
remuneración de la operación, según lo dispuesto por el Parágrafo 2 Factor
de Calidad de la Cláusula 64 VALOR DE LOS DERECHOS DE
PARTICIPACIÓN DEL CONCESIONARIO, no se contó con la aprobación
previa y escrita de la Secretaría de Hacienda Distrital.
El Decreto 309 de 2009 "Por el cual se adopta el Sistema Integrado de Transporte Público
para Bogotá, D.C., y se dictan otras disposiciones", en su Artículo 21 Principios para la
determinación de la Tarifa del SITP, establece, entre otros, los principios de equilibrio y
sostenibilidad, los cuales fueron definidos de la siguiente manera:
“21.2. Equilibrio: La tarifa técnica del SITP reflejará permanentemente el monto necesario para
remunerar los costos de operación que se le imputen en el diseño financiero y garantizará
la eficiencia del Sistema.
21.3. Sostenibilidad: El diseño tarifario garantizará la sostenibilidad financiera del Sistema
en el tiempo, obedeciendo los principios de costeabilidad y equilibrio antes enunciados. En
todo caso, el modelo financiero del SITP deberá remunerar la totalidad de los costos
operacionales en condiciones de eficiencia y equilibrio.”
En igual sentido, el Decreto 309 de 2009 estableció en su Artículo 22, lo siguiente:
“Artículo 22°.- Fijación y Actualización de la Tarifa al Usuario. El Alcalde Mayor fijará mediante
Decreto Distrital la tarifa al usuario y sus actualizaciones, con fundamento en la evaluación
previa que adelante la Secretaría Distrital de Movilidad del estudio técnico y financiero
presentado por el Ente Gestor, la cual se fundamentará en los principios y estructura del diseño
contractual, financiero y tarifario adoptado para el SITP.
Las actualizaciones de la tarifa al usuario requeridas, de acuerdo con las evaluaciones
realizadas por la Secretaría Distrital de Movilidad, serán fijadas por el Alcalde Mayor en las
oportunidades definidas o requeridas por tal autoridad.
Las condiciones de fijación de la tarifa y los supuestos de actualización estarán sujetas
exclusivamente a los principios y estructura del sistema tarifario, y harán parte de los
contratos de concesión de los operadores de buses y recaudo, control e información y
servicio al usuario del SITP.”
CLÁUSULA 182. RELACIONES ENTRE LAS PARTES
Las relaciones que el presente Contrato genera entre los suscribientes, deben entenderse e
interpretarse dentro del siguiente marco de referencia:
…
182.3. Este Contrato no podrá ser modificado sino por acuerdo escrito debidamente firmado por
los representantes autorizados de las partes. Sin perjuicio de lo establecido respecto a la
modificación unilateral en el presente Contrato. Cualquier modificación a las condiciones
60
financieras del contrato deberá tener la aprobación previa y escrita de la Secretaría de
Hacienda Distrital.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.
Después de más de un (1) año de haberse empezado la operación y de estarse
aplicando el factor de calidad a la remuneración de los operadores, en el mes de
diciembre de 2013, enero y febrero de 2014, se firmaron los otrosíes
modificatorios a los contratos de concesión para la prestación del servicio público
de transporte dentro del esquema del SITP, donde se modifica, entre otros
aspectos, el inicio de la aplicación del factor de calidad para calcular la
remuneración del Concesionario f(Q)Zonal y f(Q)Troncal.
En la Cláusula Primera de los aludidos otrosíes modificatorios, se precisó lo
siguiente:
“Adicionar en el capítulo I del Contrato de Concesión No. 08 la siguiente definición:
1.27 A. Fecha de Iniciación de la Fase “Puesta en Marcha”. Es la fecha de entrada en la
operación de la primera ruta zonal, correspondiente al primer pedido de flota y será coincidente
con la fecha de inicio de la etapa de operación del contrato de concesión.
En el caso de las zonas con Operación Troncal la Fase de Puesta en Marcha comienza cuando
TRANSMILENIO S.A. solicita o autoriza la compra del 100% de la flota troncal referente.”
De otra parte, los otrosíes modificatorios en su Cláusula Segunda modifican la
cláusula 13 “Etapa Operativa” de los contratos de concesión agregándole a ésta el
siguiente Parágrafo:
“Parágrafo: Para los efectos previstos en el presente contrato, la Etapa de operación del
contrato de concesión, se ejecutará en dos fases, la primera denominada “Puesta en Marcha”
cuya duración se prolongará hasta tanto se termine el cronograma de implementación definido
de común acuerdo entre el Ente Gestor y los concesionarios en 16 meses en el caso de la
operación zonal y 18 meses en el caso de la operación troncal.
Durante esta fase se llevará a cabo el proceso de adquisición y vinculación de la flota de
acuerdo con los pedidos que haga TRANSMILENIO S.A. al CONCESIONARIO, como parte del
proceso gradual de implementación del SITP y la etapa de transición del Transporte Público
Colectivo.
La segunda denominada Fase operativa propiamente dicha, la cual se prolongará hasta la
etapa de reversión.”
Así mismo, en la Cláusula Octava de los mencionados otrosíes modificatorios, se
acordó lo siguiente:
“Modificar el inciso final del parágrafo segundo de la Cláusula 64 “Valor de los Derechos de
Participación del Concesionario” contrato de concesión No._, el cual quedará así:
61
A partir del día siguiente a la finalización de la fase Puesta en Marcha, se dará inicio a la
aplicación del factor de calidad para calcular la remuneración al CONCESIOANRIO f(Q)Zonal y
f(Q)Troncal, funciones que tomarán durante esa etapa el valor de uno (1,000).”
Revisada las consideraciones de los mencionados otrosíes modificatorios así
como los documentos suministrados por TRANSMILENIO S.A., se evidencia que
no se contó con la aprobación previa y escrita de la Secretaría de Hacienda
Distrital, incumpliéndose de los contratos de concesión para la operación dentro
del esquema del SITP el Numeral 182.3 de la Cláusula 182 RELACIONES ENTRE LAS
PARTES.
Así mismo, de la Ley 80 de 1993 se incumple el Numeral 7° del Artículo 24, que
determina lo siguiente:
“7o. Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual con ocasión
de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e
igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la
declaratoria de desierto del proceso de escogencia.”
Una vez examinada la respuesta de la administración presentada mediante oficio
radicado en la Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016,
se confirma el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, porque
se observa que los argumentos presentados no desvirtúan lo evidenciado por este
Equipo Auditor, al no presentarse apropiadas y debidas explicaciones legales ni
técnicas para desvirtuar la formulación de la mencionada observación. Contrario a
lo supuesto por la Entidad, la financiación del sistema tiene como fundamento,
entre otros aspectos, la buena calidad del servicio que deben ofrecer los
concesionarios de la operación del sistema dentro del esquema del SITP y que
debe exigir y hacer cumplir el Ente Gestor del SITP; aplicar la función de calidad
incentiva el que éste se preste con los niveles de servicio establecidos en los
respectivos contratos de concesión, lo cual ahora no es posible al prescindir de su
aplicación.
3.1.3.7. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque
no se miden los indicadores de calidad del sistema de transporte necesarios
para realizar un seguimiento estructurado y sistemático de la prestación del
servicio de transporte público dentro del esquema del SITP, incumpliéndose
la normatividad vigente y lo establecido en los contratos de concesión para
la operación del SITP.
El Numeral 1 DEFINICIONES de los contratos de concesión para prestación del
servicio público de transporte dentro del esquema del SITP, presentaron, entre
otras, las siguientes:
62
“1.25. Estándares de operación del servicio de transporte: Son el conjunto de parámetros
asociados con un nivel de servicio adecuado al pasajero, entre los cuales se incluyen
accesibilidad, condiciones de aseo, comodidad, mantenimiento de los vehículos, regularidad en
el servicio y seguridad.
1.55. Niveles de servicio de la operación de transporte: Objetivos que debe alcanzar el
CONCESIONARIO para planificar, controlar y medir el desempeño del servicio.
Los niveles de servicio estarán especificados en el Manual de Niveles de Servicio.
1.75. SIRCI-: Es el conjunto de software, hardware y demás componentes que permiten la
gestión y operación de recaudo de los centros de control troncal y zonal, de información y
servicio al usuario, la consolidación de la información y la conectividad de la totalidad del SITP.
El ente gestor del SITP seleccionará el Concesionario del SIRCI del SITP, de acuerdo con lo
estipulado en el Estatuto General de Contratación.”
De otra parte, los contratos de concesión dentro del esquema del SITP, en su
CAPÍTULO 3. ETAPAS DEL CONTRATO, Cláusula 12. Etapa Preoperativa, lo
siguiente:
“Esta etapa comienza a partir del acta de inicio del Contrato y se extenderá hasta la fecha en
que el Ente Gestor expida la Orden de Inicio de la Operación.
Se estima como plazo para esta etapa nueve (9) meses, sin embargo podría ser mayor o
menor, de conformidad con el Plan de Implementación presentado por el CONCESIONARIO y
aprobado por TRANSMILENIO S.A.
Durante esta etapa el CONCESIONARIO deberá cumplir con las siguientes obligaciones:
· Plan de Implementación…” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Los contratos de concesión para la prestación del servicio público de transporte de
pasajeros dentro del esquema del SITP, establecieron en su Cláusula 13 ETAPA
OPERATIVA, lo siguiente:
“La etapa de operación comienza con la Orden de Inicio de Operación del Contrato por parte del
ente gestor y se extenderá por veinticuatro (24) años.
Para la expedición de la Orden de Inicio de Operación del Contrato por parte de
TRANSMILENIO S.A., se deberá haber cumplido con todas las obligaciones de la
implementación y de la etapa preoperativa.
En el caso de las zonas con Operación Troncal la etapa operativa comienza cuando
TRANSMILENIO S.A. solicita o autoriza la compra del 100% de la flota troncal referente y se
extenderá por veinticuatro (24) años.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Como se evidencia en el contexto de las cláusulas 3 y 13 de los contratos de
concesión para la operación dentro del esquema del SITP, la Implementación es
una obligación de los concesionarios.
63
Igualmente, en la Cláusula 17 de los mencionados contratos de concesión dentro
del esquema del SITP, establecieron, entre otras obligaciones, las siguientes:
“CLÁUSULA 17. OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO DERIVADAS DE LA CONCESIÓN
DE LA OPERACIÓN DEL SITP:
A través del presente Contrato, y como consecuencia de la Concesión no exclusiva y conjunta
con otros concesionarios y de la explotación de la actividad de transporte mediante la operación
del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá -SITP, el CONCESIONARIO adquiere
las siguientes obligaciones:
17.1. Respecto a la prestación del servicio público de transporte urbano de pasajeros:
17.1.1. Prestar el servicio público de transporte terrestre automotor urbano masivo de pasajeros
bajo el esquema del Sistema Integrado de Transporte Público - SITP, en condiciones de libertad
de acceso, calidad, estándares de servicio, permanencia, continuidad y seguridad de los
usuarios, conforme a lo dispuesto en este Contrato y a los Manuales y reglamentos que al
efecto determine TRANSMILENIO S.A.
…
17.1.3. Cumplir con los Niveles de Servicio previstos en el Manual de Niveles de
Servicios.
…
17.1.14. Aceptar y obligarse a cumplir los Niveles de Servicio establecidos en el Manual de
Niveles de Servicio de TRANSMILENIO S.A. y sus modificaciones.
17.1.15. Adoptar las acciones de optimización necesarias para mejorar los Niveles de
Servicio cuando no se alcancen los mínimos previstos en el Manual de Niveles de
Servicio.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Así mismo, los contratos de concesión de la operación del SITP, ordenaron en
relación con el régimen de la operación, la programación Troncal, Zonal y No
Troncal, lo siguiente:
“CLÁUSULA 94. PROGRAMACIÓN CONJUNTA DE LA OPERACIÓN
La gestión de programación de la operación se realizará de forma conjunta entre los
Concesionarios para la Operación Troncal y la no troncal con rutas compartidas, teniendo en
cuenta los siguientes objetivos principales:
94.1. Mejorar los Niveles de Servicio al usuario.
94.2. Mantener la Tarifa al Usuario en niveles costeables.
94.3. Disminuir los tiempos de viaje de los usuarios.
94.4. Maximizar la eficiencia del uso de la Flota al Servicio del Sistema.
CLÁUSULA 95. RÉGIMEN DE LA OPERACIÓN TRONCAL
La Operación Troncal es la actividad desarrollada por el CONCESIONARIO dentro del
sistema, tendiente a la prestación del servicio de transporte de pasajeros en las rutas troncales
del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá -SITP. Su régimen se someterá al
reglamento que establezca para el efecto TRANSMILENIO S.A., el cual estará constituido por
los instructivos, manuales y reglamentos expedidos o que se expidan para asegurar que la
operación la operación del sistema sobre la red vial se realice en condiciones de seguridad,
fiabilidad, óptima calidad, y eficiencia.
64
CLÁUSULA 96. PROGRAMACIÓN DE LA OPERACIÓN EN RUTAS ZONALES:
La programación de los servicios de operación no troncal en rutas zonales está a cargo del
CONCESIONARIO, quien para tal efecto elaborará mínimo bimestralmente el Programa de
Operación No Troncal (PSONT), con base en los estándares establecidos en el Manual de
Operación y en el Manual de Niveles de Servicio. Para la implementación del programa se
surtirá el siguiente procedimiento:
…
Son causales para objetar los PSONT la falta de adecuación técnica o de compatibilidad con los
Manuales de Operación y de Nivel de Servicio de TRANSMILENIO S.A.
CLÁUSULA 97. PROGRAMACION DE LA OPERACIÓN NO TRONCAL, EN RUTAS
COMPARTIDAS:
La programación de los servicios de operación no troncal en rutas compartidas está a cargo de
EL CONCESIONARIO de Operación Zonal, en forma conjunta, con el CONCESIONARIO con
quien comparta rutas.
Los Concesionarios de las rutas compartidas, directamente de común acuerdo, o a través de
un tercero subcontratado al efecto, elaborarán mínimo bimestralmente el Programa de
Operación No Troncal (PSONT), con base en los estándares establecidos en el Manual de
Operación y en el Manual de Niveles de Servicio.
CLÁUSULA 98. PROGRAMACIÓN DE LA OPERACIÓN NO TRONCAL
Los Concesionarios de las rutas No Troncales elaborarán bimestralmente el Programa de
Operación No Troncal (PSONT), con base en los estándares establecidos en el Manual de
Operación y en el Manual de Niveles de Servicio.
Respecto de las condiciones de la operación y los niveles de servicio, se estipuló
lo siguiente:
“CLÁUSULA 102. CONDICIONES DE LA OPERACIÓN
El inicio del recorrido y, en general, toda la operación se efectuará mediante la realización de
todas las actividades que derivan en la movilización de los vehículos con el objetivo de cumplir
con el Plan de Operación establecido por el CONCESIONARIO, sea en forma individual o
conjunta para las rutas compartidas y la Operación Troncal aprobada por TRANSMILENIO
S.A., conforme a lo señalado en el Manual de Operación y en el Manual de Nieles de Servicio y
se cumpla la finalidad de la prestación del servicio público de transporte en condiciones de
seguridad, fiabilidad, calidad y eficiencia.
Es responsabilidad del CONCESIONARIO realizar y garantizar que su personal, llevará a cabo
todas las actividades necesarias para que la operación del sistema se cumpla bajo las
condiciones de operación previstas.
CLÁUSULA 103. NIVELES DE SERVICIO.
El CONCESIONARIO tiene la responsabilidad y la obligación de cumplir con los Niveles de
Servicio establecidos en el Manual de Niveles de Servicio y con cualquier otro establecido en
este Contrato, en el pliego de condiciones de la licitación 004 de 2009, sus proformas y
anexos.
Así mismo, en relación al desempeño ambiental de la operación, los contratos
contemplaron lo siguiente:
65
“CLÁUSULA 104. DESEMPEÑO AMBIENTAL DE LA OPERACIÓN
Para garantizar la optimización en el consumo de combustible y de minimizar los efectos
ambientales de la operación en el Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá SITP,
el CONCESIONARIO deberá desarrollar los Planes y Programas de Desempeño Ambiental así
como un Programa de Gestión Ambiental acorde con la normatividad vigente sobre la materia.”
Mediante oficio con radicado No. 18034 de septiembre 25 de 2013, se solicitó a la
entidad lo siguiente:
“1. Teniendo en cuenta que en la Cláusula 64 VALOR DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN
DEL CONCESIONARIO, en su Parágrafo 2 se estipula lo siguiente:
“PARÁGRAFO 2. Factor de Calidad. La remuneración de los operadores tanto de la operación
troncal como de la operación no troncal se sujetará además de lo expuesto en la presente cláusula
a una función de calidad, f(Q)Troncal y f(Q)Zonal respectivamente, de acuerdo con la siguiente
fórmula…”, se pide lo siguiente:
1.1 Copia del acto administrativo por medio del cual la entidad aprueba al Concesionario del
SIRCI el Software y su desarrollo relativo al procedimiento de liquidación de la remuneración
aplicando el descuento por factor de calidad, el cual a su vez integra el Factor Índice de
Regularidad y el Factor Índice de Puntualidad.
1.2 En el evento de no haberse aprobado el mencionado Software del numeral anterior,
explicar las razones técnicas y legales de ello. Informar la fecha en que se prevé tener
aprobado dicho software.”
Para atender el anterior requerimiento, TRANSMILENIO S.A. mediante oficio con
radicado No. 12656 de septiembre 30 de 2013, responde lo siguiente:
“1.1 A la fecha se están adelantando los bloques de pruebas asociadas a los informes de
indicadores de Regularidad y Puntualidad, por lo cual aún no se ha aceptado por parte del
Ente Gestor, por lo que no existe acto administrativo al respecto. Es de aclarar, que una
vez superadas las pruebas y sean satisfactorias se procederá a la masificación e inicio de
operación donde igualmente se continuará con las pruebas de primer nivel hasta realizarlas en
la totalidad de los dispositivos y funcionalidades del SIRCI
1.2 A la fecha se han adelantado pruebas funcionales de los informes de indicadores de
Regularidad y Puntualidad, y se han realizado diferentes mesas de trabajo con el
Concesionario del SIRCI en miras de considerar eventualidades operativas dentro de los
cálculos automáticos de los indicadores, así como la realización del tunning respectivo. Se
estima que a finales de 2013 se realice iteración que permita validar los reportes de
indicadores mencionados y su generación automática.” (Negrilla y subrayado fuera
de texto.)
Como se observa, a finales de 2013 no disponía la Entidad de un aplicativo que
generara automáticamente los resultados de los índices de Regularidad y
Puntualidad a partir de una iteración que facilitara la validación de reportes,
relativo al procedimiento de liquidación de la remuneración a los concesionarios
para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros que aplique el
factor de calidad.
66
Teniendo en cuenta la anterior respuesta del Ente Gestor donde se informó que a
finales de diciembre de 2013 se realizaría la iteración para validar los reportes de
los indicadores de Regularidad y Puntualidad los cuales componen la medición de
la Gestión de los Servicios Operacionales, esta Contraloría el 23 de noviembre de
2015 mediante oficio 80107- 20 con radicado 34754, solicitó, entre otros aspectos,
lo siguiente:
“2. En relación a los Contratos de Concesión de la Operación troncal del Sistema Transmilenio
de las fases I, II y III, se solicita lo siguiente:
2.1. Presentar para cada concesionario los indicadores de desempeño en relación al Índice de
Regularidad y al Índice de Puntualidad, para los últimos cinco (5) periodos evaluados, donde
se verifique lo programado y lo realizado.”
Para atender la anterior solicitud, la entidad respondió, entre otros aspectos, a
través de oficio con radicado 2015EE24154 de 26 de noviembre de 2015, lo
siguiente:
“2. En relación a los contratos de Concesión de la Operación troncal del Sistema TransMilenio
de la fase I y II, nos permitimos remitir los indicadores contractuales de las últimas cinco
mediciones realizadas mediante el SAE, el cual es suministrado y certificado por ETRA y
Recaudo Bogotá. Tal como se evidencia en los siguientes cuadros, los Concesionarios han
cumplido con los indicadores de desempeño establecidos en los contratos de concesión
respectivos.
…
En relación con los indicadores contractuales de gestión operacional (regularidad y
puntualidad) de los contratos de concesión del SITP con operación troncal, el anexo 3-Manual
de Niveles de Servicio-, de los Contratos de Concesión de la Operación del SITP, establece
que estos, serán medidos una vez finalice la etapa de implantación del SITP y dado que el
avance general de implantación aún no ha finalizado, no es posible anexar las mediciones
solicitadas. Citamos el anexo 3 (el subrayado es nuestro):
“..3. GESTIÓN DE SERVICIOS
Índice de cumplimiento de despachos (Frecuencia – Buses/Hora)
Valor de Referencia
“…Producto de la metodología realizada se considera como nivel mínimo aceptable 95%, el
no cumplimiento de este índice generará el cobro de la respectiva multa, en el caso de
obtener 6 meses seguidos índices de cumplimiento menores de 95% se considera causal para
la declaración de caducidad del contrato. Se considera 95% como valor de referencia inicial,
es cual podrá ser ajustado por el Ente Gestor en cualquier momento de la concesión acorde
con las necesidades del servicio y la evolución de la operación, este ajuste podrá ser por
encima o por debajo del valor definido. La medición de este indicador será a partir de la
finalización de la etapa de implantación…”
Puntualidad de partidas realizadas
Valor de Referencia
67
“…Producto de la metodología realizada se considera como nivel mínimo aceptable setenta
por ciento (70%), el no cumplimiento de este índice generará el cobro de la respectiva multa,
en el caso de obtener seis (6) meses seguidos índices de puntualidad menores de setenta por
ciento (70%) se considera causal para la declaratoria de caducidad del contrato de concesión.
Se considera setenta por ciento (70%) como valor de referencia inicial, el cual podrá ser
ajustado por el Ente Gestor en cualquier momento de la concesión acorde con las
necesidades del servicio y la evolución de la operación, este ajuste podrá ser por encima o por
debajo del valor definido. La medición de este indicador será a partir de la finalización de la
etapa de implantación.…”
Mediante oficio con radicado 2015ER34809 del 24 de noviembre de 2015, se
solicitó, entre otros requerimientos, lo siguiente:
“1. En relación a los Contratos de Concesión de la Operación No Troncal del Sistema
Transmilenio de las fases I, II y III, se solicita lo siguiente:
1.1. Presentar para cada concesionario los indicadores de desempeño en relación al Índice
de Regularidad y al Índice de Puntualidad, para los últimos cinco (5) periodos evaluados,
donde se verifique lo programado y lo realizado.
1.1.1. En relación a los concesionarios que hayan incumplido los mencionados indicadores
de desempeño, informar las acciones adelantadas por el Ente Gestor para lograr su
cumplimiento.”
Mediante oficio con radicado 2015EE24328 de 27 de noviembre de 2015, la
entidad respondió que los contratos de concesión de operación de alimentación
terminaron, y de Fase II actualmente el único concesionario que está operando es
UT ALCAPITAL Fase II que tiene como indicador contractual el de Cumplimiento.
De otra parte, respecto de la operación no troncal del SITP, el Ente Gestor no
suministró los resultados de los indicadores de desempeño en relación al Índice de
Regularidad y al Índice de Puntualidad, aduciendo que el Anexo 3- Manual de
Niveles de Servicio correspondiente a los contratos de la mencionada operación,
establece que dichos indicadores sólo se medirán cuando finalice la etapa de
implantación del SITP, condición que no ha sucedido.
En relación al momento en que deban medirse los índices de servicios,
Puntualidad y de Regularidad, según el Parágrafo 2 de la Cláusula 64, o Índice de
Cumplimiento de despachos e Índice de Puntualidad de partidas realizadas, según
el Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio, se debe tener como referencia lo
dispuesto por los contratos de concesión para la operación dentro del esquema
del SITP, su Cláusula 22 OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO RESPECTO DE LA
IMPLEMENTACIÓN DEL PROYECTO respecto del inicio de la operación SITP de
acuerdo con el Cronograma de implementación establecido en el Anexo No. 2 y
las modificaciones previstas en esta cláusula cuando precisa lo siguiente: “El
68
Cronograma de implementación es meramente indicativo y podrá ser modificado por
TRANSMILENIO S.A., en cualquier momento de la vigencia de la concesión.”
Es especialmente relevante observar que se presenta una diferencia entre lo
señalado por los contratos de concesión para la operación dentro del esquema del
SITP y lo señalado por la última versión del Anexo 3 MANUAL DE NIVELES DE
SERVICIO, en los siguientes aspectos:
i.
En relación al nombre de los índices para la medición de los niveles de
servicio, se evidencia que en los contratos de concesión, en el Parágrafo 2
de la Cláusula 64, se identifican como Índice de Regularidad y al Índice de
Puntualidad; en cambio, en el Anexo 3 Niveles de Servicio, se refieren al
Índice de Cumplimiento de despachos y al Índice de Puntualidad de
partidas realizadas.
ii.
Los contratos de concesión dentro del esquema del SITP, en el Parágrafo 2
de la Cláusula 64, se refieren al Factor de Calidad f(Q) explicando que la
remuneración de los operadores de la operación troncal y de la operación
no troncal, se someten a una función de calidad, f(Q)Troncal y f(Q)Zonal;
mientras que el Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio, en la Gestión de
Servicios, no menciona el Factor de Calidad, ni los factores índices de
Regularidad y Puntualidad, ni la Función de calidad presentada
anteriormente. Así mismo, el Anexo 3, al Índice de Regularidad, lo
denomina Índice de cumplimiento de despacho.
iii.
El Parágrafo 2 de la Cláusula 64 de los contratos de concesión no presenta
para los mencionados índices la claridad respecto de la fuente de
recolección de datos; sin embargo, el Anexo 3 Manual de Niveles de
Servicio si lo presenta.
iv.
El Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio presenta para los valores de
referencia mínimos aceptables como cumplimiento de los índices de
Cumplimiento de despachos y de Puntualidad de partidas realizadas, la
posibilidad de que éstos valores de referencia se puedan ajustar por el Ente
Gestor; sin embargo, el Parágrafo 2 Factor de Calidad de la Cláusula 64
VALOR DE LOS DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DEL CONCESIONARIO, señala los
valores de referencia mínimos admisibles como cumplimiento de los índices
de Regularidad y de Puntualidad, no muestra la posibilidad de que éstos
valores de referencia se puedan ajustar por el Ente Gestor.
v.
El Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio presenta para los valores de
referencia mínimos aceptables como cumplimiento de los índices de
Cumplimiento de despachos y de Puntualidad de partidas realizadas, la
posibilidad de que éstos valores de referencia se puedan ajustar por el Ente
69
Gestor en cualquier momento de la concesión; mientras que el Parágrafo 2
Factor de Calidad de la Cláusula 64 VALOR DE LOS DERECHOS DE
PARTICIPACIÓN DEL CONCESIONARIO, no presenta la posibilidad de que éstos
valores de referencia se puedan ajustar por TRANSMILENIO S.A.
Atendiendo la existencia de cinco (5) importantes diferencias en relación a los
indicadores de calidad del sistema de transporte, entre lo acordado por los
contratos de concesión para la operación dentro del esquema del SITP y lo
presentado por el Anexo 3, es pertinente señalar lo estipulado por la Cláusula 4
INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO, lo siguiente:
“En caso de discrepancia entre el presente Contrato, el pliego de condiciones y las proformas,
prevalecerán las cláusulas contenidas en el primero.”
La anterior precisión no contradice la Cláusula 103 Niveles de Servicio que
dispone lo siguiente:
“El CONCESIONARIO tiene la responsabilidad y la obligación de cumplir con los Niveles de
Servicio establecidos en el Manual de Niveles de Servicio y con cualquier otro establecido
en este Contrato, en el pliego de condiciones de la licitación 004 de 2009, sus proformas y
anexos.”
Igualmente, los otrosíes modificatorios a los mencionados contratos de concesión,
donde entre otros aspectos se modifica el inciso final del Parágrafo 2 de la
Cláusula 64, señalando que la aplicación del factor de calidad para calcular la
remuneración al Concesionario comenzará a partir del día siguiente a la
finalización de la fase Puesta en Marcha, como se registró en párrafos anteriores,
no cumple lo dispuesto por la Cláusula 4 INTERPRETACIÓN DEL CONTRATO.
La situación evidenciada anteriormente, no permite verificar el cumplimiento de los
estándares de operación del servicio de transporte en cumplimiento del objeto y
los propósitos de los contratos de concesión para la operación dentro del esquema
del SITP, ni comprobar la consecución que deben alcanzar los concesionarios
para planificar, controlar y medir el desempeño del servicio, al no medirse los
fundamentales indicadores de calidad de los servicios.
El Ente Gestor al suscribir las citados modificaciones a los contratos de concesión
para la operación en la prestación del servicio público de transporte -SITP dificulta
la evaluación cuantitativa y cualitativa de la operación del sistema, que facilita
definir parámetros de medición para realizar un seguimiento ordenado, objetivo y
planificado de las mejoras o deterioros del ejercicio del sistema de transporte; tal y
como fue concebido inicialmente.
70
De igual forma, al no medirse los indicadores de calidad del servicio público de
transporte, se impide por parte del Ente Gestor, la tipificación de peticiones de
correctivos en la regularidad, confiabilidad y frecuencia del servicio, a objeto que la
eficiencia y eficacia de la prestación del servicio de transporte público, se ajuste
oportunamente y, en consecuencia, mejore continuamente.
Así mismo, no se utiliza el SIRCI en toda su capacidad y naturaleza, en relación a
su fundamental función en la gestión y operación troncal y zonal y la consolidación
de la información.
Por lo anterior, se incumplen los contratos de concesión su Cláusula 17
OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO DERIVADAS DE LA CONCESIÓN DE LA OPERACIÓN
DEL SITP, los numerales 17.1.1, 17.1.3, 17.1.14 y 17.1.15 relativos cumplir con los
Niveles de Servicio previstos en el respectivo Manual, adoptar las acciones de
optimización necesarias para mejorar los Niveles de Servicio cuando no se
alcancen los valores mínimos previstos en el Manual de Niveles de Servicio.
De igual forma, se incumple de los mencionados contratos, las siguientes
cláusulas:
-
CLÁUSULA 94. PROGRAMACIÓN CONJUNTA DE LA OPERACIÓN
CLÁUSULA 95. RÉGIMEN DE LA OPERACIÓN TRONCAL
CLÁUSULA 96. PROGRAMACIÓN DE LA OPERACIÓN EN RUTAS
ZONALES
CLÁUSULA 97. PROGRAMACION DE LA OPERACIÓN NO TRONCAL, EN
RUTAS COMPARTIDAS:
CLÁUSULA 98. PROGRAMACIÓN DE LA OPERACIÓN NO TRONCAL
CLÁUSULA 102. CONDICIONES DE LA OPERACIÓN
CLÁUSULA 103. NIVELES DE SERVICIO.
CLÁUSULA 104. DESEMPEÑO AMBIENTAL DE LA OPERACIÓN
De la Ley 80 de 1993 no se cumple su artículo 3° que exige lo siguiente:
“Artículo 3º.- De los Fines de la Contratación Estatal. Los servidores públicos tendrán
en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las
entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente
prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los
administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines.
Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y ejecutar contratos con
las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección
garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función
social que, como tal, implica obligaciones.”
71
De esta misma ley, se incumple su Artículo 4° que ordena lo siguiente:
“Artículo 4º.- De los Derechos y Deberes de las Entidades Estatales. Para la
consecución de los fines de que trata el artículo anterior, las entidades estatales:
1o. Exigirán del contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado. Igual
exigencia podrán hacer al garante.”
Una vez examinada la respuesta de la administración presentada mediante oficio
radicado en la Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016,
se confirma el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, porque
los argumentos presentados no desvirtúan lo evidenciado por este Equipo Auditor,
al no presentarse adecuadas, apropiadas y debidas argumentaciones legales ni
técnicas para desvirtuar la observación.
3.1.3.8. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque
en el transcurso del proceso de la Licitación Pública LP-TMSA-04-2009 se
modifica el Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio, principalmente respecto
del momento en que se deberá efectuar la medición de los diferentes
indicadores, sin que se haya efectuado su justificación.
Revisado el Anexo 3, se evidenció que existen dos (2) versiones. La primera
relativa al comienzo del proceso de la Licitación Pública LP-TMSA-04-2009,
denominado EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Y DE LOS NIVELES DE SERVICIO DEL
SISTEMA DE TRANSPORTE.
Así mismo, se encontró posteriormente otra versión de Anexo 3, denominado
MANUAL DE NIVELES DE SERVICIO, documento que a continuación inicia con el
siguiente título EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO Y DE LOS NIVELES DE SERVICIO
DEL SISTEMA DE TRANSPORTE.
Comparada las dos versiones, se encontró que para la versión posterior, Anexo 3
Manual de Niveles de Servicio todos los indicadores del Calidad del Sistema de
Transporte, al Valor de Referencia se le agregó la siguiente aclaración: La medición
de este indicador será a partir de la finalización de la etapa de implantación.
Para verificar la justificación de la modificación del Anexo 3, se encontró que en la
Adenda 4, se aclara que las modificaciones se realizan de conformidad a las
respuestas dadas a las observaciones presentadas por los interesados, para ser
tenidas en cuenta al momento de elaborar la propuesta. Se informa que adjunto a
la adenda y como documento que hace parte integral de la misma, se presenta por
secciones las modificaciones a los documentos.
72
A continuación de la Adenda 4, se relaciona el oficio de abril 13 de 2010 que
presenta como referencia Adenda No. 4 al pliego de condiciones de la Licitación
Pública TMSA-LP-004 de 2009, suscrito por Directivos y funcionarios de la Entidad
y representantes del Equipo Estructurador del SITP. En éste oficio no se
encuentra justificación a la modificación del Anexo 3.
De otra parte, en el documento denominado Sección No. 4 MODIFICACIÓN AL
ANEXO 3 DEL PLIEGO DE CONDICIONES MANUAL DE NIVELES DE SERVICIO, en su
Numeral 3. GESTIÓN DE SERVICIOS (…) (…) Puntualidad de partidas realizadas (…), en
relación al Valor de Referencia, se precisó, entre otros aspectos, lo siguiente:
“…La medición de este indicador será a partir de la finalización de la etapa de implantación.”
Se observa que la Sección 4 no presenta ninguna justificación en relación con la
modificación. Así mismo, se evidencia, entre otras modificaciones, que de siete (7)
indicadores presentados en la versión inicial del Anexo 3, se pasan a seis (6),
excluyéndose un Indicador de la Gestión de Mantenimiento: el Índice de
Mantenimiento y Aseo. Así mismo, se presenta la siguiente modificación:
“II. El numeral 3 ítem: “Puntualidad de partidas realizadas” – “Valor de referencia” del ANEXO 3
- MANUAL DE NIVELES DE SERVICIO, quedará así:
3. GESTIÓN DE SERVICIOS (…)
(…) Puntualidad de partidas realizadas (…)
Valor de Referencia
Producto de la metodología realizada se considera como nivel mínimo aceptable setenta por
ciento (70%), el no cumplimiento de este índice generará el cobro de la respectiva multa, en el
caso de obtener seis (6) meses seguidos índices de puntualidad menores de setenta por ciento
(70%) se considera causal para la declaratoria de caducidad del contrato de concesión. Se
considera setenta por ciento (70%) como valor de referencia inicial, el cual podrá ser ajustado
por el Ente Gestor en cualquier momento de la concesión acorde con las necesidades del
servicio y la evolución de la operación, este ajuste podrá ser por encima o por debajo del valor
definido. La medición de este indicador será a partir de la finalización de la etapa de
implantación.” (Negrilla y subrayado fuera de texto.)
Como se evidencia no se efectuó la justificación de la modificación del Anexo 3
Manual de Niveles de Servicio y que el único índice que se le agregó al Valor de
Referencia la precisión de “La medición de este indicador será a partir de la finalización de la
etapa de implantación”, fue al de Puntualidad de partidas realizadas.
Por lo anterior, de la Ley 80 de 1993 se incumple su Artículo 24, Numeral 7° que
exige lo siguiente:
“7o. Los actos administrativos que se expidan en la actividad contractual con ocasión
de ella, salvo los de mero trámite, se motivarán en forma detallada y precisa e
73
igualmente lo serán los informes de evaluación, el acto de adjudicación y la
declaratoria de desierto del proceso de escogencia.”
Una vez examinada la respuesta de la administración presentada mediante oficio
radicado en la Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016,
se confirma el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, porque
los argumentos presentados no desvirtúan lo evidenciado por este Equipo Auditor,
al no presentarse adecuadas, apropiadas y ciertas argumentaciones para
desvirtuar el hecho de que durante el proceso de la Licitación Pública LP-TMSA04-2009 se cambió el Anexo 3 Manual de Niveles de Servicio, respecto del
momento en que se deberá efectuar la medición de los diferentes indicadores, sin
que se haya efectuado su justificación.
3.1.3.9. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria porque
la entidad no cuenta con un procedimiento incluido dentro de un manual o
protocolo aprobado dentro del sistema integrado de gestión, respecto de los
Kilómetros en Vacío que deben recorrer algunos buses de la flota troncal y
zonal a objeto de cumplir con las órdenes de servicio para el transporte de
pasajeros definidas en el Programa de Servicio de Operación.
Los contratos de concesión para la prestación del servicio público de transporte de
pasajeros dentro del esquema del SITP, presentaron en su Numeral 1,
Definiciones, los siguientes conceptos:
“1.49. Kilómetros en servicio: Es el número de kilómetros programados y efectivamente
recorridos por el CONCESIONARIO para la prestación del servicio de transporte de pasajeros,
los cuales serán considerados en el cálculo de la remuneración de los concesionarios de
transporte.”
1.50. Kilómetros en vacío: Es el número de kilómetros recorridos por un autobús, sin
pasajeros, necesarios para cumplir con las órdenes de servicio para el transporte de pasajeros
definidas en el Programa de Servicio de Operación.
1.72. Reglamentos y manuales expedidos por TRANSMILENIO S.A.: Es el conjunto de normas,
disposiciones, reglamentos o instrucciones que imparta o llegue a impartir TRANSMILENIO S.A.
para la adecuada operación, gestión o administración del Sistema Integrado de Transporte
Público de Bogotá - SITP y que los concesionarios se obligan a acatar.” (Subrayado con su
negrilla fuera de texto.)
De igual forma, los aludidos contratos de concesión en su Cláusula 17
OBLIGACIONES DEL CONCESIONARIO DERIVADAS DE LA CONCESIÓN DE LA OPERACIÓN
DEL SITP, ordenaron, entre otras obligaciones, las siguientes:
“A través del presente Contrato, y como consecuencia de la Concesión no exclusiva y conjunta
con otros concesionarios y de la explotación de la actividad de transporte mediante la operación
74
del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá -SITP, el CONCESIONARIO adquiere
las siguientes obligaciones:
17.1. Respecto a la prestación del servicio público de transporte urbano de pasajeros:
17.1.1. Prestar el servicio público de transporte terrestre automotor urbano masivo de pasajeros
bajo el esquema del Sistema Integrado de Transporte Público - SITP, en condiciones de libertad
de acceso, calidad, estándares de servicio, permanencia, continuidad y seguridad de los
usuarios, conforme a lo dispuesto en este Contrato y a los Manuales y reglamentos que al
efecto determine TRANSMILENIO S.A.
17.1.2. Efectuar la programación y operación en la forma prevista en este Contrato, en el
Manual de Operación.”
Atendiendo lo anterior, evidenciando el riesgo de que se presenten kilómetros en
vacío como kilómetros en servicio que son considerados para la remuneración de
los concesionarios, este Equipo Auditor solicitó el procedimiento incluido dentro
del respectivo manual o protocolo aprobado por el sistema integrado de gestión, lo
relativo a los kilómetros en vacío para cumplir con las órdenes de servicio
determinadas en el Programa de Servicio de Operación de la flora troncal y zonal,
mediante oficio con radicado 2015ER31971 de 30 de octubre de 2015, solicitó
entre otros aspectos, lo siguiente:
“1. Informar si existe un procedimiento incluido dentro del respectivo manual o protocolo,
debidamente aprobado dentro del sistema integrado de gestión, relativo a los kilómetros en
vacío que recorren algunos buses de la flota troncal y zonal a efecto de cumplir con las órdenes
de servicio para el transporte de pasajeros definidas en el Programa de Servicio de Operación,
a efecto de establecer su planeación, seguimiento, control y evaluación, indicándose los
responsables de cada uno de los diferentes procesos. De ser así, entregar copia magnética del
aludido documento.
De no contarse con el anterior documento, explicar las razones técnicas, operativas y legales de
ello.”
Para atender la anterior solicitud, la entidad mediante oficio con radicado
2015EE22342 de 6 de noviembre de 2015, respondió, lo siguiente para la
operación troncal:
“A partir de las consideraciones anteriores, se informa que no se cuenta con un procedimiento
concerniente a kilómetros en vacío; esto en razón a que los viajes en vacío que se generan en
la operación son inherentes a la optimización que hace el software de programación GoalBUS
para generar los programas de operación o tablas horario y a la distribución de kilómetros que
realizan los operadores troncales para garantizar el cumplimiento de todos los viajes asignados
a cada servicio.”
En este mismo oficio, respecto de la operación zonal, la Entidad respondió lo
siguiente:
75
“En resumen, la planeación, seguimiento y evaluación de los kilómetros en vacío, corresponden
en el componente zonal, a los Concesionarios de Operación, quienes contractualmente realizan
los Programas de Servicios de Operación No Troncal-PSONT- en cuanto al control de estos
kilómetros en el componente zonal, el Contrato de Operación establece que el control de la
operación debe ser realizado también por los Concesionarios de Operación.”
Se advierte, en consecuencia, que la entidad no presenta un procedimiento
comprendido dentro del respectivo manual o protocolo, aprobado dentro del
sistema integrado de gestión de la calidad, referente a los kilómetros en vacío que
transitan determinados buses de la flota troncal y zonal a objeto de cumplir con las
órdenes de servicio para el transporte de pasajeros definidas en el Programa de
Servicio de Operación, para establecer su planeación, seguimiento, control y
evaluación.
No se cumple con la Ley 872 de 2003, su Artículo 2° y el Parágrafo 1° de éste, que
estipulan lo siguiente:
“ARTÍCULO 2o. ENTIDADES Y AGENTES OBLIGADOS. El sistema de gestión de la
calidad se desarrollará y se pondrá en funcionamiento en forma obligatoria en los
organismos y entidades del Sector Central y del Sector Descentralizado por servicios de la
Rama Ejecutiva del Poder Público del orden Nacional, y en la gestión administrativa
necesaria para el desarrollo de las funciones propias de las demás ramas del Poder
Público en el orden nacional. Así mismo en las Corporaciones Autónomas Regionales, las
entidades que conforman el Sistema de Seguridad Social Integral de acuerdo con lo
definido en la Ley 100 de 1993, y de modo general, en las empresas y entidades
prestadoras de servicios públicos domiciliarios y no domiciliarios de naturaleza
pública o las privadas concesionarios del Estado.
PARÁGRAFO 1o. La máxima autoridad de cada entidad pública tendrá la
responsabilidad de desarrollar, implementar, mantener, revisar y perfeccionar el
Sistema de Gestión de la Calidad que se establezca de acuerdo con lo dispuesto en la
presente ley. El incumplimiento de esta disposición será causal de mala conducta.”
(Negrilla y subrayado fuera de texto.)
De esta Ley, se incumple igualmente su Artículo 4° el cual dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 4o. REQUISITOS PARA SU IMPLEMENTACIÓN. Para dar cumplimiento a lo
dispuesto en la presente ley, las entidades deben como mínimo:
a) Identificar cuáles son sus usuarios, destinatarios o beneficiarios de los servicios que
presta o de las funciones que cumple; los proveedores de insumos para su
funcionamiento; y determinar claramente su estructura interna, sus empleados y
principales funciones;
b) Obtener información de los usuarios, destinatarios o beneficiarios acerca de las
necesidades y expectativas relacionadas con la prestación de los servicios o
cumplimiento de las funciones a cargo de la entidad, y la calidad de los mismos;
76
c) Identificar y priorizar aquellos procesos estratégicos y críticos de la entidad
que resulten determinantes de la calidad en la función que les ha sido
asignada, su secuencia e interacción, con base en criterios técnicos previamente
definidos por el Sistema explícitamente en cada entidad;
d) Determinar los criterios y métodos necesarios para asegurar que estos
procesos sean eficaces tanto en su operación como en su control;
e) Identificar y diseñar, con la participación de los servidores públicos que intervienen
en cada uno de los procesos y actividades, los puntos de control sobre los riesgos
de mayor probabilidad de ocurrencia o que generen un impacto considerable
en la satisfacción de las necesidades y expectativas de calidad de los usuarios
o destinatarios, en las materias y funciones que le competen a cada entidad;
f)
Documentar y describir de forma clara, completa y operativa, los procesos
identificados en los literales anteriores, incluyendo todos los puntos de control.
Solo se debe documentar aquello que contribuya a garantizar la calidad del servicio;
g) Ejecutar los procesos propios de cada entidad de acuerdo con los
procedimientos documentados;
h) Realizar el seguimiento, el análisis y la medición de estos procesos;
i) Implementar las acciones necesarias para alcanzar los resultados planificados y
la mejora continua de estos procesos.” (negrilla y subrayado fuera de texto.)
No se cumple con el Manual del Sistema Integrado de Gestión de
TRANSMILENIO S.A. M-GR-001 de septiembre 24 de 2012, Versión 0, Numeral
5.4. Planificación del Sistema Integrado de Gestión, su Literal b):
“Procedimientos documentados que las normas NTC ISO 9001:2008, NTC GP 1000:2009,
NTC ISO 14001:2004 y NTC-OHSAS 18001 exigen y los documentos que la entidad
requiere para asegurar la Planificación, Operación y Control eficaz de sus procesos, los
cuales hacen parte de la estructura documental del Sistema Integrado de Gestión.”
Una vez examinada la respuesta de la administración presentada mediante oficio
radicado en la Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016,
se confirma el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, porque
los argumentos presentados no desvirtúan lo evidenciado por este Equipo Auditor,
respecto al hecho de que la entidad no presenta un procedimiento comprendido
dentro del respectivo manual o protocolo, aprobado dentro del sistema integrado
de gestión de la calidad, referente a los kilómetros en vacío que transitan
determinados buses de la flota troncal y zonal a objeto de cumplir con las órdenes
de servicio para el transporte de pasajeros definidas en el Programa de Servicio
de Operación, para establecer su planeación, seguimiento, control y evaluación.
77
3.1.3.10. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria
porque para la prestación del servicio público de transporte de pasajeros
dentro del esquema del SITP, en el Programa de Servicio de Operación no se
evidencia la inclusión de los kilómetros en vacío y de los vehículos que los
atenderá, dificultando su control, seguimiento y regulación de los buses en
tránsito.
Los contratos de concesión para la prestación del servicio público de transporte de
pasajeros dentro del esquema del SITP, presentaron en su Numeral 1,
Definiciones, el concepto de Kilómetros en servicio, Kilómetros en vacío, Plan de
Operación y Tamaño de Flota, así:
“1.21. Esquema operacional: Conjunto de servicios, paradas, tiempos de ciclo y de operación
diseñados para atender la demanda en un periodo determinado.
1.48. Itinerario: Recorrido efectuado por un autobús en la zona asignada en los puntos de
origen y destino, por una (1) sola vez, en un servicio programado, en un horario asignado. Este
también será determinado para los buses troncales.
1.64. Plan de Operación: Nivel de oferta específico para un Esquema Operacional en un
período representativo de tiempo, cuya aplicación podrá extenderse a otros períodos similares.
Está definido de acuerdo con la estacionalidad de la demanda.
Uno o más planes de operación conforman el Programa de Servicios de Operación P.S.O.”
1.78. Tamaño de Flota: Número de autobuses aportados por el CONCESIONARIO, según las
posibilidades y necesidades requeridas para la adecuada prestación del servicio, de
conformidad con el pliego de condiciones de la Licitación Pública No. TMSA-LP- 004-2009 de
2009.” (Subrayado con su negrilla fuera de texto.)
Atendiendo lo anterior, este Equipo Auditor mediante oficio con radicado
2015ER31971 de 30 de octubre de 2015, solicitó entre otros aspectos, lo
siguiente:
“2. Para los meses de agosto y septiembre de 2015 respecto de la operación troncal del
Sistema Transmilenio presentar copia magnética del respectivo Programa de Servicio de
Operación donde se verifique la inclusión de los kilómetros en vacío, el vehículo que los
atenderá, hora, día, kilometraje, ruta, estaciones de parada, entre otro tipo de información
necesario.”
3. Para el mes de agosto de 2015 en relación a la operación zonal del Sistema Integrado de
Transporte Público-SITP, presentar copia magnética del respectivo Programa de Servicio de
Operación donde se verifique la inclusión de los kilómetros en vacío, el vehículo que los
atenderá, hora, día, kilometraje, ruta, entre otro tipo de información necesario.” (Subrayado y
negrilla fuera de texto.)
En relación a la operación troncal del sistema Transmilenio la Entidad responde
anexando CD con archivos relativos a programas de servicio para día hábil,
78
sábado y festivo de los meses solicitados. Así mismo, incluye un archivo con la
codificación de eventos y de los servicios en los programas de servicio adjuntos,
aclarando que todos los despachos que aparecen en los programas de operación,
son despachos en servicio; sin embargo, precisa lo siguiente: “los buses y los
recorridos en vacío son asignados por el operador con el fin de optimizar el uso de
su flota”.
Respecto de la operación zonal del Sistema Integrado de Transporte PúblicoSITP, el Ente Gestor adjunta CD con los Programas de Servicio No TroncalPSONT, relativa a Arcos de posicionamiento y tiempos de recorrido, Arcos
comerciales y tiempos de recorrido y Oferta Comercial. Revisada la información,
no se encontró la relativa a los vehículos.
Por lo anterior, este Equipo Auditor considera que el no establecer los kilómetros
en vacío y de los vehículos que los realizarán en el Programa de Servicio de
Operación, se dificulta el control, seguimiento y regulación de los denominados
buses en tránsito, de una parte, y no se pueda neutralizar el riesgo de que
eventualmente se remuneren Kilómetros en vacío como si fuesen Kilómetros en
servicio.
De la Ley 80 de 1993 se incumple su Artículo 26º.- Del Principio de
Responsabilidad, Numeral 1° que establece lo siguiente:
1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la
contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de
la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del
contrato.
Una vez examinada la respuesta de la administración presentada mediante oficio
radicado en la Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016,
se confirma el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, porque
los argumentos y explicaciones presentadas no desvirtúan lo evidenciado por este
Equipo Auditor, en relación a que en el Programa de Servicio de Operación no se
evidencia la inclusión de los kilómetros en vacío y de los vehículos que los
atenderá.
3.1.3.11. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria
porque la entidad no realizó las respectivas modificaciones de los contratos
de operación de la Fase I del Subsistema Transmilenio, a efecto de incluir lo
referente a los Kilómetros en vacío, pese a estar éstos en ejecución por más
de quince (15) años, de requerirse su programación, ejecución y control, y
de estar implementadas las fases II y III del Sistema Transmilenio.
79
Se evidenció que tanto los contratos de operación de la Fase I del Subsistema
Transmilenio, como sus modificaciones no tuvieron en cuenta el concepto de
Kilómetros en vacío. Pese a lo anterior, el 23 de noviembre de 2015 mediante
oficio 80107- 20 con radicado 34754, solicitó, entre otros aspectos, lo siguiente:
“1. En relación a los Contratos de Concesión de la Operación troncal del Sistema Transmilenio
de la Fase I, se solicita lo siguiente:
1.1.
Informar respecto de los Kilómetros en Vacío, dónde se estableció su definición,
suministrando copia magnética del documento que lo evidencie.” (Negrilla y subrayado
fuera de texto.)
La Entidad a través de oficio con radicado2015EE24154 de 26 de noviembre de
2015 respondió que no se estableció la definición de Kilómetros en vacío.
Los contratos de operación de la Fase I del Subsistema Transmilenio inicialmente
no tuvieron en cuenta el concepto de Kilómetros en vacío, sin embargo, a pesar de
estar en ejecución por más de quince (15) años, de requerirse su programación,
ejecución y control y de estar implementadas las fases II y III del Sistema
Transmilenio, no se realizaron las respectivas modificaciones contractuales a
efecto de incluir el mencionado concepto.
El no haberse efectuado las modificaciones contractuales a los contratos de
operación de la Fase I del Subsistema Transmilenio a objeto de todo lo relativo a
los kilómetros en vacío como es su concepto, programación, ejecución y
evaluación, dificulta la actividad de control que debe ejercer el Ente Gestor sobre
el concesionario de estos contratos.
Por lo anterior, se incumple la Ley 80 de 1993, su Artículo 14, Numeral 1° que
establece:
“Artículo 14º.- De los Medios que pueden utilizar las Entidades Estatales para el
Cumplimiento del Objeto Contractual. Para el cumplimiento de los fines de la contratación,
las entidades estatales al celebrar un contrato:
1o. Tendrán la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la
ejecución del contrato. En consecuencia, con el exclusivo objeto de evitar la paralización o la
afectación grave de los servicios públicos a su cargo y asegurar la inmediata, continua y
adecuada prestación, podrán en los casos previstos en el numeral 2 de este artículo,
interpretar los documentos contractuales y las estipulaciones en ellos convenidas, introducir
modificaciones a lo contratado y, cuando las condiciones particulares de la prestación así lo
exijan, terminar unilateralmente el contrato celebrado.
Así mismo, se incumple de esta misma ley su Artículo 26º.- Del Principio de
Responsabilidad, Numeral 1° que establece lo siguiente:
80
1o. Los servidores públicos están obligados a buscar el cumplimiento de los fines de la
contratación, a vigilar la correcta ejecución del objeto contratado y a proteger los derechos de
la entidad, del contratista y de los terceros que puedan verse afectados por la ejecución del
contrato.
Una vez examinada la respuesta de la administración presentada mediante oficio
radicado en la Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016,
se confirma el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, porque
los argumentos y explicaciones presentadas no desvirtúan lo evidenciado por este
Equipo Auditor, toda vez que no se cuestiona la afectación a la remuneración ni la
ejecución contractual, sino el cumplimiento al procedimiento de los kilómetros en
vacío y los vehículos que los realizará, resultado del control y supervisión de los
respectivos contratos de concesión, lo cual se facilitaría de haberse elaborado las
respectivas modificaciones a los contratos de operación de la Fase I del
Subsistema Transmilenio, a efecto de incluir lo referente a los Kilómetros en vacío.
3.1.3.12. Hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria
porque pese a haberse definido la necesidad de disponer de un estudio para
la reestructuración integral del SITP para ajustar las condiciones actuales a
una nueva estructura técnica, operativa y financiera, conforme con la
realidad del sistema y sus necesidades, a la fecha la Entidad no lo ha
contratado.
El 18 de diciembre de 2015 este Equipo Auditor, después de evaluar información
suministrada por la Entidad en relación con la necesidad de contratar consultorías
para mejorar la prestación del servicio público de transporte, mediante
requerimiento de información con radicado 37909, solicitó, entre otros aspectos, lo
siguiente:
“1.2. Informar si se contrató la reestructuración integral del SITP, para ajustar las condiciones
actuales a una nueva estructura técnica, operativa y financiera, acorde con la realidad del
sistema y sus necesidades. Presentar copia magnética del documento que soporte la
respuesta. De no tenerse, explicar las razones de ello.”
El 23 de diciembre de 2015 a través de oficio 2015EE26362 TRANSMILENIO S.A.
justifica, entre otras explicaciones, la no contratación de la reestructuración
integral del SITP, con la siguiente conclusión:
“Así las cosas se determinaron continuar con el avance de implementación y postergar para el
año 2016 la realización de la consultoría toda vez que en ese momento se proyecta que el
avance en términos de cobertura del servicio alcanzará el 100% con la puesta en operación de
los servicios SITP por parte de los concesionarios diferentes a Coobus SAS y Egobus SAS y de
acuerdo con los servicios provisionales implementados en el marco del decreto 190 de 2015.”
81
El argumento expuesto por la entidad no justifica la postergación para el año 2016
para realizar la consultoría, toda vez que no es necesario esperar que se alcance
la cobertura del servicio al 100% con la puesta en operación de los servicio de
concesionarios diferentes a los concesionarios EGOBUS y COOBUS, toda vez
que el objetivo es a partir de la situación actual del Sistema Integrado de
Transporte Público, efectuar la reestructuración integral a una nueva ordenación
técnica, operativa y financiera, acorde con la realidad del sistema y sus
necesidades; aplazar la realización de la consultoría es agravar más la situación y,
en consecuencia, dificultar la solución, máxime cuando es la misma entidad la que
ha identificado esta importante necesidad.
Por lo anterior, se incumple lo dispuesto por el Artículo 28 del Decreto 309 de
2009, que ordena lo siguiente:
“Artículo 28°.- Reorganización del Sector Movilidad. La Secretaría Distrital de Movilidad y
Transmilenio S.A., adelantarán los estudios necesarios para adecuar la organización y
estructura del sector movilidad a las necesidades del SITP.”
Una vez examinada la respuesta de la administración presentada mediante oficio
radicado en la Contraloría de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016,
se confirma el hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, porque
los argumentos y explicaciones presentadas por TRANSMILENIO S.A., no
desvirtúan lo evidenciado por este Equipo Auditor, toda vez que, contrario a lo
argumentado por el Ente Gestor, no contar con un estudio para la reestructuración
integral del SITP para ajustar las condiciones actuales a una nueva estructura
técnica, operativa y financiera, conforme con la realidad del sistema y sus
necesidades, incumple eso sí, el principio de planeación y celeridad, máxime
cuando es la misma entidad la que ha considerado la necesidad de tenerlo para
realizar la aludida reestructuración integral del SITP; posponer su elaboración y
obtención de sus resultados, es posponer la solución a la grave problemática
detectada y de todos los actores conocida.
3.1.4. CONTRATOS SEÑALETICA
Contrato 344 de 2014, según ficha técnica:
TIPO DE CONTRATACIÓN: Proceso de selección abreviada de menor cuantía
018 de 2014
82
Objeto a contratar: Servicio de mantenimiento rutinario y correctivo de la
señalización y demarcación de los paraderos zonales del Sistema Integrado de
Transporte Público SITP
FECHA: 3 Dic. 2014
CONTRATISTA: Luis Orlando Pulido García
VALOR: $595.247.713
PLAZO: Diez (10) meses a partir del acta de inicio, o hasta la terminación del
presupuesto
CDP: 2014-2093 de 17 de octubre de 2014
Rubro presupuestal: 341140219735102- Gestión de Infraestructura del Transporte
Público
De acuerdo con lo consignado en la carpeta del contrato, a folios 103 y 104, la
señalización objeto de este mantenimiento fue instalada por el IDU mediante
contrato 019 de 2012 (2.191 señales) y las demás señales del sistema seguirán
siendo instaladas por el DADEP mediante contrato de concesión 01 de 2001.
1. Los estudios previos .- El estudio técnico económico, a folio 5, literal b)
menciona que el contrato se adjudicará y se suscribirá hasta por el valor del
presupuesto oficial, y por lo tanto el valor total de la propuesta deberá ser igual al
valor del presupuesto oficial indicado en este numeral.
Así mismo, a folio 5, en el párrafo 4 se menciona que a septiembre de 2014 de la
etapa de implementación del sistema SITP, se requiere una actualización del 62%
de la información estimada, porcentaje supremamente alto en opinión de este ente
de control, lo cual deja traslucir improvisación, falta de planeación en el
establecimiento de las rutas.
La entidad fundamenta las necesidades de este servicio debido a la actualización
de la nomenclatura por Catastro Distrital, además de solicitudes de la comunidad y
revisiones de trazado de rutas. En este punto es pertinente manifestar que el
hecho de que la comunidad haga solicitudes específicas significa que los estudios
de movilidad han sido inapropiados y no consultaron las necesidades de la
comunidad.
CUADRO 14
EVALUACIÓN DE LAS PROPUESTAS REALIZADAS POR LA ENTIDAD
No.
NOMBRE
FINANCIERA
JURIDICA
TECNICA
1
GESTIÓN
INTEGRAL
VIAL
|SAS
SERVIC. ESPEC.
DE
SEÑALIZACIÓN
LTDA
NSP
DE
COLOMBIA SAS
FRANCISCO
JAVIER GOMEZ
LUIS
ORLANDO
CUMPLE
CUMPLE
CUMPLE
NO CUMPLE
CUMPLE
NO
CUMPLE
0
0
CUMPLE
CUMPLE
CUMPLE
718.31
968.31
$586.128.698
NO CUMPLE
NO
CUMPLE
CUMPLE
NO
CUMPLE
CUMPLE
0
0
$579.923.475
750.00
1.000.00
$582.276.818
2
3
4
5
CUMPLE
83
EVALUACION
ECONOMICA
726.41
TOTAL
976.41
PROPUESTA
ECONOMICA
$597.223.954
6
PULIDO
SEÑALES LTDA
CUMPLE
CUMPLE
NO
CUMPLE
0
0
$592.857.131
Fuente: Carpeta del contrato 344 de 2014
Se observa que la entidad seleccionó la propuesta más favorable correspondiente
a LUIS ORLANDO PULIDO
SUPERVISOR DEL CONTRATO: Luis Fernando Zuluaga Torres- Director de
Modos Alternativos
PÓLIZA DE RCE 11-40-101015110 DE SEGUROS DEL ESTADO VR
ASEGURADO $123.200.000
ANÁLISIS A LA EJECUCIÓN DEL CONTRATO
CUADRO 15
CONTRATO 344 DE 2014 – EJECUCIÓN PRESUPUESTAL POR ACTIVIDAD- MARZOAGOSTO DE 2015
$
Descripción
Cantidad
VR
Unitario
Valor Total
Ejecución Acumulada
Acta agosto
Cantidad
VR
% de
Avance
Físico
Saldo por ejecutar
Cantidad
VR
% de
Avance
Financiero
MANTENIMIENTO
RUTINARIO
Lavado y limpieza señal
vertical
Lavado y limpieza
demarcación horizontal
Lavado y limpieza
paradero
MANTENIMIENTO
CORRECTIVO
Enderazado señal
vertical
Retiro o reinstalación
señal vertical
Cimentación para señal
SITP
Reparación pedestales
señal vertical
Suministro lámina
policarbonato techo
Suministro banca acero
inoxidable
4.372
64.931 283.878.332
1.858 120.641.798
2.514 163.236.534
42,5
42,5
500
8.436
4.218.000
1.604
13.531.344
(1.104)
9.313.344
320,8
320,8
13
184.841
2.402.933
13
2.402.933
0
0
100,0
100,0
190
106.293
20.195.670
60
6.377.580
130
13.818.090
31,6
31,6
360
92.420
33.271.200
30
2.772.600
330
30.498.600
8,3
8,3
35
180.478
6.316.730
52
9.384.856
(17)
(3.068.126)
148,6
148,6
190
159.437
30.293.030
0
0
190
30.293.030
0
0
10
1.355.497
13.554.970
0
0
10
13.554.970
0
0
3
1.184.875
3.554.625
0
0
3
3.554.625
0
0
84
Descripción
Repintado linea continua
amarilla
Cantidad
VR
Unitario
18.000
Retiro de bolardos
Relocalización señal
vertical
SUBTOTAL
IVA
VR PROPUESTA
4.929
Valor Total
88.722.000
Ejecución Acumulada
Acta agosto
48.324 238.190.270
Saldo por ejecutar
% de
Avance
Físico
% de
Avance
Financiero
(30.324)
(149.466.99
6)
268,5
268,5
39.900
14
558.600
(14)
558.600
N/A
N/A
163.094
38
6.197.572
(38)
2.467.378
N/A
N/A
92,0
82,2
486.407.490
400.057.553
90.081.405
77.825.198
64.009.208
14.413.025
564.232.688
464.066.761
82,2
92,0
ACTIVIDADES CON SOBREEJECUCIÓN
187.744.221
COSTO ACTIVIDADES NO INCLUIDAS EN PROPUESTA
(3.510.134)
COSTO ACTIVIDADES POR REALIZAR
295.748.785
SALDO POR EJECUTAR
100.165.927
DEFICIT FINANCIERO DEL CONTRATO
195.582.858
Fuente: Transmilenio – Carpeta del contrato 344 de 2014
Del análisis del cuadro anterior, el cual presenta la ejecución del contrato desde
marzo al mes agosto de 2015, se desprenden las siguientes conclusiones:
1.- ACTIVIDADES QUE PRESENTAN SOBREEJECUCIÓN
Ítem 2.6 Repintado línea continua amarilla:
El número de paraderos previsto de acuerdo a la etapa de planeación y
estructuración del SITP, al final de la implementación del SITP, era de 6.700,
como se registra en el tercer párrafo del folio 3 de la carpeta del contrato y los
estudios previos contemplaban el mantenimiento en una cantidad de 18.000.
Sin embargo se observa en el reporte de la ejecución que se ha realizado esta
actividad en una cantidad de 39.864, lo que representa más del doble de la
cantidad estimada de los estudios previos, sobre la base de que en el anexo 2
“Especificaciones técnicas y obligaciones”, a folio 121 del expediente, la entidad
menciona “en caso de que la entidad lo requiera, con esta actividad, se podrá reconocer la
demarcación de nuevas líneas, bien sea en pintura amarilla, o de otro color (gris basalto).”
De acuerdo a la propuesta del contratista, el costo estimado de esta actividad
inicialmente era de $88.723.440 y transcurridos seis meses del contrato se han
85
82,2
ejecutado $238.190.270, esto es $149.466.996 más de lo inicialmente
presupuestado.
Ítem 1.2 Lavado y limpieza demarcación horizontal
En los estudios previos y en la propuesta del contratista se determina que se
lavarían 500 demarcaciones horizontales pero al mes de agosto de 2015 ya se
habían limpiado 1.604, es decir 1.104 más de las previamente estimadas, lo que
representa un mayor valor de ejecución respecto de los estudios previos de
$9.313.344
Ítem 2.2 Cimentación para señal SITP
Para esta actividad el estimado era una cantidad de 35 señales, sin embargo
efectuaron 52, lo cual significa que se realizaron 17 más de las inicialmente
previstas, es decir una sobre ejecución de $3.068.126
ACTIVIDADES NO PREVISTAS
Retiro de bolardos
Estas labores no estaban incluidas en los estudios previos y el costo de su
realización asciende a la suma de $558.600.
Relocalización señal vertical
Estas labores no estaban incluidas en los estudios previos y el costo de su
realización asciende a la suma de $2.467.378.
ACTIVIDADES POR REALIZAR
El costo de las actividades pendientes de ejecutar asciende a la suma de
$295.748.785, y teniendo en cuenta que al contrato solo le quedan recursos
presupuestados por $100.165.927, significa que existe al mes de agosto de 2015,
un déficit de $195.582.858.
Por lo tanto, al culminar el plazo del contrato o al agotarse los recursos
apropiados, lo que ocurra primero según se estipuló en el mismo, se habrán
dejado de realizar algunas actividades que estaban contempladas en los estudios
previos y en la propuesta misma, a causa de un desacertado proceso de
planeación, generando así grandes incomodidades a los usuarios al no estar
reparados la totalidad de los paraderos. Adicionalmente, algunos paraderos
carecerán de los techos que protegen de la lluvia y varios paraderos no
dispondrán de toda la información necesaria para utilizar adecuadamente este
sistema de transporte.
En la aplicación de uno de los procedimientos de auditoría consistente en la
verificación del desarrollo de las actividades contractuales en las vías intervenidas
por el contrato para el mantenimiento de los paraderos del SITP, trabajo de campo
adelantado entre el 29 de noviembre y el 13 de diciembre de 2015, se obtuvieron
los siguientes resultados:
86
CUADRO 16
RESULTADOS VISITA DE CAMPO MANTENIMIENTO DE PARADEROS SITP
DETALLE
CANTIDAD
%
ESTADO DE LA BANDERA
Paraderos con bandera limpia
52
96,3
Paraderos con bandera sucia
0
0,0
Paraderos sin bandera
2
3,7
54
100,0
28
51,9
6
11,1
15
27,8
5
9,3
54
100,0
Total de paraderos verificados
ESTADO DE LA PINTURA
Paraderos con pintura en buen estado
Paraderos con pintura en regular estado
Paraderos con pintura en mal estado
Paraderos sin pintura
Total de paraderos verificados
Fuente: Trabajo de campo del Grupo auditor
Al cruzar esta información con la base de datos suministrada por la empresa se
observó que de los veintisiete (27) que presentaron deficiencias solo cuatro (4) de
ellos hacen parte del objeto contractual suscrito por Transmilenio S.A. y los demás
están a cargo del DADEP, circunstancia que genera grandes obstáculos en la
implementación oportuna del Sistema Integrado de Transporte SITP por cuanto se
diluye la responsabilidad de su mantenimiento en más de una entidad.
Cabe mencionar que en la muestra seleccionada se encontraron dos paraderos
sin bandera (AK 9 con calle 106 y AC127 con KR 11C):
REGISTRO FOTOGRAFICO 1
87
Por cuanto en el expediente del contrato no se encontró el detalle las actividades
realizadas en cada uno de los paraderos que fueron objeto de intervención como
parte de la ejecución del mencionado contrato, este ente de control procedió a
solicitar dicha información directamente al contratista, quien suministró un archivo
contentivo de los recibos parciales correspondientes a ocho (8) periodos a saber:
marzo, abril, mayo, junio, julio, septiembre, octubre y noviembre, dejando de
informar las actividades ejecutadas en agosto y diciembre. Tales recibos sirvieron
de soporte para los cobros mensuales efectuados por el contratista a Transmilenio
S.A. en los meses respectivos y la sumatoria de las cantidades con sus
respectivos valores aparece consolidado en el siguiente cuadro:
CUADRO 17
ACTIVIDADES EJECUTADAS EN EL CONTRATO No. 344 DE 2014
ACTIVIDAD==>
TOTAL
EJECUCIÓN
REPORTADA
VALOR
UNITARIO
VALOR
COBRADO
TOTAL
EJECUCIÓN
JUSTIFICADA
VALOR
AJUSTADO
MAYOR VR.
COBRADO
MAYOR VR.
COBRADO
MÁS IVA
1.1
1.2
1.3
Lavado y
limpieza de
señal
vertical
Lavado y
limpieza de
demarcación
horizontal
2.657
1.499
64.931
8.436
172.546.704 12.645.564
1.905
1.499
123.693.555 12.645.564
48.853.149
-
2.1
Lavado y
limpieza
de
paradero
M - 10 y
M-11
26
184.841
4.805.866
26
4.805.866
-
2.2
Enderezado Retiro o
de señal
reinstalación
vertical
y transporte
de señal
vertical
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
Cimentación
para señal,
demolición,
excavación
manual
Reparación
de
pedestales
para señal
vertical
Suministro
lámina de
policarbonato
para techo
de módulos
M-10.
Suministro
de banca
longitudinal
de acero
inoxidable
Repintado
(demarcación)
de línea
continua
amarilla
69
32
73
106.293
92.420
180.478
7.334.217
2.957.440
13.174.894
69
7.334.217
-
32
2.957.440
-
73
13.174.894
-
-
-
159.437 1.355.497
-
44.826
1.184.875
4.929
-
-
-
220.947.562
-
-
-
44.826
-
-
-
220.947.562
-
-
-
56.669.653
Fuente: Archivo en Excel suministrado por el contratista y cálculos grupo auditor
Se observa que el contratista cobró un valor no justificado de $56.669.653 debido
a que en la actividad “1.1 Lavado y limpieza de señal vertical” no relacionó
detalladamente 752 paraderos así: 482 en el recibo parcial 7 (septiembre), 90 en
el recibo parcial 8 (octubre) y 190 en el recibo parcial 9 (noviembre).
88
-
Adicionalmente, al comparar las cantidades especificadas en los estudios previos
para cada una de las actividades contempladas en el contrato, se presentan
grandes diferencias en los siguientes casos:
-
Actividad No. 2.6 Repintado (demarcación) de línea continua amarilla: Se
previeron en los estudios previos 18.000 y se realizaron 44.826, es decir
más del doble de lo previsto. La explicación de esta circunstancia la
encontramos en el oficio 2015EE332 del 8 de enero de 2016 suscrito por la
Dirección Técnica de Modos Alternativos, en el cual se expresa “la dificultad
de mantener las franjas amarillas en buen estado dado el constante roce generado por las
llantas cuando los buses del sistema realizan la aproximación a los paraderos”.
El concepto de este ente de control es que ´con fundamento en el principio
constitucional de la eficiencia no debería pintarse el borde vertical de los
paraderos ya que ha conllevado la utilización de $132.225354 adicionales a
los $88.722.000 correspondientes a la cantidad de 18.000 contemplados
inicialmente en los estudios previos, pues se hace innecesario pintar esta
parte del sardinel, siendo suficiente para visualizar los paraderos con la
línea amarilla en la parte superior del pavimento.
-
La actividad 2.3 Reparación de pedestales para señal vertical cuyo
presupuesto en el estudio de mercado expuesto en los estudios previos se
contempló en la suma de $31.958.000 para una cantidad 190 reparaciones
no presenta ejecución alguna.
-
La actividad 2.4 Suministro lámina de policarbonato para techo de módulos
M-10 que se había fijado en la suma de $14.300.000 tampoco presenta
ejecución.
-
La actividad 2.5 Suministro de banca longitudinal de acero inoxidable,
como en los dos casos anteriores, no fue realizada.
3.1.4.1. Observación administrativa con presunta incidencia fiscal: Al pagar
la suma de $56.669.653 como contraprestación de los servicios de
mantenimiento de paraderos del SITP en la actividad relacionada con la
limpieza de la señal vertical de 752 paraderos sin identificar, por lo cual no
existe soporte que justifique dicho cobro por parte del contratista.
En las planillas entregadas por el contratista mensualmente como soporte
para justificar la prestación del servicio contratado se debe relacionar cada
uno de los paraderos intervenidos en ejecución del contrato, procedimiento
89
que se observa en la documentación entregada por el contratista. Sin
embargo, para los meses de septiembre, octubre y noviembre de 2015,
correspondiente a los recibos parciales Nos. 7, 8 y 9 el contratista incluye tres
partidas de 482, 80 y 190 respectivamente, generando un mayor valor pagado
por Transmilenio S.A. en cuantía de $56.669.653 (incluido IVA de 16%) como
resultado de multiplicar los 752 no identificados por el valor unitario de
$64.931 por realizar la actividad de lavado y limpieza de cada señal vertical.
Por lo anterior se infringe el artículo 6º de la ley 610 de 2000 por cuanto se
está generando un daño al patrimonio público de la ciudad capital.
Una vez analizada la respuesta de la administración mediante oficio radicado en la
Contraloria de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016, se desestima el
hallazgo administrativo con presunta incidencia fiscal toda vez que fue posible
determinar cuáles fueron los paraderos por los que el contratista efectuó el cobro
de la realización de la actividad de limpieza de señales verticales en la respuesta
de entidad que incluyó el archivo denominado "Respuesta Contraloría
SoporteContrato344.xlsx”, en el cual se relacionan detalladamente todos los
paraderos que fueron intervenidos mediante el desarrollo de la actividad “1.1
Lavado y limpieza señal vertical”, durante los nueve (9) meses de ejecución del
contrato en cuestión, objeto de evaluación por parte de la Contraloría.
3.1.4.2. Observación administrativa con presunta incidencia disciplinaria: Al
presentar deficiencias en el seguimiento y supervisión del avance de las
actividades contempladas en el contrato, que permitieron el cobro de
mayores valores no justificados por parte del contratista.
Se infringe lo contemplado en el manual de interventoría (Resolución 728 de 2014)
de Transmilenio S.A., el cual contempla que “La interventoría y la supervisión tienen el
propósito de velar y proteger la moralidad administrativa, prevenir la ocurrencia de actos de
corrupción, tutelar la transparencia de la actividad contractual y vigilar permanentemente la
correcta ejecución del objeto contratado, mediante el correspondiente seguimiento y control a la
ejecución contractual, para verificar el idóneo y estricto cumplimiento de las obligaciones derivadas
del contrato”.
Una vez analizada la respuesta de la administración mediante oficio radicado en la
Contraloria de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016, se desestima el
hallazgo administrativo con presunta incidencia disciplinaria, es decir que al
justificarse la respuesta de la entidad en el numeral anterior, no existe mérito para
la formulación de este hallazgo.
90
3.1.4.3. Hallazgo administrativo: Debido a deficiencias en el proceso de
planeación, la entidad no aplicó los principios de eficiencia y eficacia en la
gestión fiscal de los recursos aplicados al contrato No. 344 de 2014 por
cuanto no dio cumplimiento a las especificaciones técnicas contenidas en
los estudios previos al variar las cantidades de varias actividades,
ejecutando mayores cantidades en unas, incluyendo otras dos no
inicialmente, ocasionando que algunas actividades
no alcanzaran a
ejecutarse en su totalidad, toda vez que en agosto de 2015 el contrato se
encontraba desfinanciado puesto que le quedaban recursos por
$100.165.927. Es decir, a esa fecha se presentaba un déficit de $195.582.858
para la realización completa de las actividades contempladas inicialmente en
el contrato.
Esta circunstancia conlleva necesariamente a continuos atrasos en la
implementación del sistema, además de futuros sobrecostos por no haberse
realizado oportunamente las inversiones programadas en los tiempos previstos, ya
que deberán adelantarse posteriormente con futuras contrataciones a precios más
elevados.
Por lo anterior se infringe la ley 87 de 1993, ley 152 de 1994, la cual contempla
dentro del proceso de planeación una etapa de diagnóstico, otra de formulación
estratégica y otra de formulación financiera, que para el caso que nos ocupa no
han sido surtidas cabalmente por el sujeto de control.
Una vez analizada la respuesta de la administración mediante oficio radicado en la
Contraloria de Bogotá No. 1-2016-01433 del 25 de enero de 2016, se confirma
este hallazgo administrativo, toda vez que existen significativas diferencias en las
cantidades de cada una de las actividades desarrolladas en el contrato 344 de
2014, como es el caso de la limpieza de 4.372 señales verticales y al mes noveno
de ejecución del contrato, cuyo plazo es de diez (10) meses, solo se habían
limpiado 2.990, quedando pendientes 1.382, entre otras, y por las
sobreejecuciones de otras actividades
contempladas en el contrato, se
manifiestan claras deficiencias en el proceso de planeación.
91
4.
OTROS RESULTADOS
En este capítulo se transcribirán las respuestas a los derechos de petición recibidos en la
Contraloría de Bogotá y que hacen referencia a temas ejecutados por la Empresa de
Transporte del Tercer Milenio TRANSMILENIO S.A.
4.1.
DERECHOS DE PETICIÓN
4.1.1. DERECHO DE PETICIÓN- DPC 1013-15.
La Contraloría de Bogotá, D.C, atendiendo la petición realizada por el señor Carlos
Alberto Lizarazo Pinzón donde presenta una “Queja presunto detrimento patrimonial
radicado No 1-2014-17142” en esta entidad con el No. 1-2015-16907, allegando
“copia de indicios muy serios que permiten verificar la materialización de un presunto
fraude dentro de contrato del SIRCI; ejecutado por Recaudo Bogotá”.
La información soporte allegada por el señor Lizarazo Pinzón, corresponde a
apartes de los informes elaborados por la subgerencia Técnica y de Negocios de
TRANSMILENIO S.A., donde presenta el comportamiento de las validaciones de
usuarios por cada una de las fases del Sistema Transmilenio para el mes de
Septiembre de 2014, y situación similar se realizó para el mes de marzo
de 2015.
Para dar respuesta al requerimiento realizado por el peticionario, esta Contraloría,
en ejercicio de la función pública asignada por la Constitución y la Ley, ha venido
realizando seguimiento al tema de la implementación del Sistema Integrado de
Transporte Público – SITP, a través de acciones de vigilancia fiscal, como
auditorías regulares y especiales, así como mediante la formulación de las
advertencias y pronunciamientos, en aplicación de los Decretos 319 de 2006 “Por
el cual se adopta el Plan Maestro de Movilidad para Bogotá Distrito Capital, que incluye el
ordenamiento de estacionamientos, y se dictan otras disposiciones.”; y Decreto 309 de
2009, "Por el cual se adopta el Sistema Integrado de Transporte Público para Bogotá,
D.C., y se dictan otras disposiciones".
El “Contrato 01 de 2011 de Concesión del Sistema Integrado de Recaudo, Control
e información al usuario (SIRCI) del SITP. Suscrito entre la Empresa de
Transporte del Tercer milenio S.A.-TRANSMILENIO S.A. y Recaudo Bogotá
S.A.S.” con el objeto de realizar “el diseño, suministro, implementación operación y
mantenimiento del sistema de recaudo, del subsistema de información y servicio al
usuario y del subsistema de integración y consolidación de la información; el
92
diseño, suministro, implementación, gestión y mantenimiento del subsistema de
control de la flota; el suministro de la conectividad; la integración entre el
subsistema de recaudo, el subsistema de control de flota, el subsistema de
información del servicio al usuario y el subsistema de integración y consolidación
de la información, que conforman el SIRCI, para el sistema integrado de transporte
público de Bogotá D.C.”
El contrato fue firmado el 1 de Agosto de 2011, con una duración de 16 años
contados a partir del 27 de Septiembre de 2011; el cual comprende los siguientes
subsistemas:
1. Control del recaudo.
2. Control de Flota.
3. Información y Servicio al Usuario.
En la Cláusula 58 del citado contrato, se definió que al concesionario se le otorga
el derecho a una participación en los ingresos generados por la explotación
comercial del SITP, lo cual se instrumentara mediante el pago periódico de un
valor que para los efectos del presente contrato se denominará participación el
que se estableció conforme a las condiciones previstas en el presente contrato.
Además la Cláusula 59 estableció que los derechos de participación que el
concesionario obtendrá a título de participación en los ingresos del Sistema
durante el término de vigencia del mismo, será mediante la aplicación de la
siguiente formula:
El resultado se puede sintetizar de la siguiente manera:
DERECHOS DE PARTICIPACIÓN DEL CONCESIONARIO
1
2
3
4
5
RFS: Remuneración Fija Semanal del Concesionario del SIRCI.
RVARS: Remuneración variable del Concesionario del SIRCI por carga del
Sistema.
RVHO: Remuneración por equipos de validación y control instalado en
vehículos operando en el Sistema.
R_INVER_ADC: Remuneración por Inversión en equipos adicionales.
F(Q)sirci: Factor de Calidad de Servicio(%D_IC,%D_Disp).
5.1
Índice de Confiabilidad de la Plataforma Tecnológico del SIRCI (IC) y
%D_IC.
5.2
Índice de Disponibilidad de la Plataforma Tecnológica del SIRCI (ID)
y % D_Disp:
93
La fórmula establecida para la remuneración del concesionario en el contrato por
la prestación de los servicios, lo obtiene de los cinco (5) factores pactados en la
oferta económica para la celebración del mismo.
A continuación se relacionan los valores cancelados al Concesionario Recaudo
Bogotá S.A.S por cada uno de los factores ofertados, desde el Inicio de la
implementación del SITP hasta el mes de Octubre de 2015.
CUADRO 18
PAGOS REALIZADOS A RECAUDO BOGOTA S.A.S.
Desde el inicio del SITP.
En millones de $
PAGOS REALIZADOS A RECAUDO BOGOTA S.A.S
VARIABLES
2012
AÑOS
2014
2015-Octubre
2013
TOTAL
1
RFS: Remuneración Fija Semanal del Concesionario del
SIRCI.
227,5
70.853,1
92.404,2
77.298,7
240.783,6
2
RVARS: Remuneración variable del Concesionario del SIRCI
por carga del Sistema.
146,4
1.739,3
5.787,8
7.357,9
15.031,3
3
RVHO: Remuneración por equipos de validación y control
instalado en vehículos operando en el Sistema.
153,1
3.855,4
13.496,8
15.617,5
33.122,8
4
R_INVER_ADC: Remuneración por Inversión en equipos
adicionales.
0
0
0
0
5
F(Q)sirci: Factor de Calidad de Servicio(%D_IC,%D_Disp).
0
527,0
287,9
78.748,7
3.260,4
114.949,2
3.008,2
103.282,4
TOTAL
0
6.556,6
295.494,3
Fuente. Informa ci on s umi ni s tra da por TRANSMILENIOS.A. Comuni ca ci ón 2015EE21623
El a boró: Contra l ori a de Bogotá . D.C.
De conformidad con la información suministrada por la entidad, a Recaudo Bogotá
S.A.S, en la ejecución del contrato 01 de 2011, se la han cancelado $295.494.3
millones de pesos por los factores de remuneración contenidos en el mismo.
4.1.2. DERECHO DE PETICIÓN REMITIDO POR LA PERSONERIA DE BOGOTA
El 17 de septiembre de 2014, el peticionario Pedro Augusto Santos Santos, radicó
al señor Personero de Bogotá la solicitud de investigación disciplinaria contra
funcionarios de Transmilenio y traslado a la Contraloría de Bogotá, con el fin de
investigar posibles focos de corrupción, en consideración a que los operadores de
Transmilenio, como es un hecho notorio y que se evidencia diariamente y a todas
horas del día, mantienen una inmensa cantidad de buses articulados recorriendo
vacíos la ciudad, haciendo simplemente kilometraje para obtener una injustificada
remuneración.
94
En su solicitud se registra la hora de las 11:00 a.m. del día 17 de septiembre de
2014 en el sitio de la Avenida Caracas con calle 13 sur, lugar en donde registro la
irregularidad de buses EN TRANSITO.
Igualmente menciona que entre las 11:33 a.m. y las 11:48 a.m. circulaban vacíos
en el sentido sur – norte con el aviso EN TRANSITO en el sector de la Avenida
Caracas con calle 17 sur, varios vehículos que identifica con números de orden y
placas.
Relaciona de la misma manera, varios vehículos identificados con sus números de
orden y placas que hacían recorridos entre la 1:00 p.m. y la 1:06 p.m., en el
sentido sur – norte, con el aviso EN TRÁNSITO en el sector de la calle 13 sur con
Avenida Caracas.
De acuerdo a la solicitud, es importante indagar si esta modalidad de recorridos
EN TRÁNSITO, puede generar un detrimento al Patrimonio Distrital.
Mediante comunicación del 15 de julio de 2015, la Personería de Bogotá a través
de la Secretaría Común – Asuntos Disciplinarios, remite a la Oficina de Control
Disciplinario Interno de la Contraloría de Bogotá D. C. las diligencias que
contienen el auto No. 828 del 23 de junio de 2015 “Auto de Investigación
Disciplinaria”, emanado de la Personería Delegada para Asuntos Disciplinarios II
para el conocimiento y el trámite respectivo de acuerdo a la competencia.
A través de la comunicación 14000-310 del 18 de agosto de 2015, la Jefe de la
Oficina de Asuntos Disciplinarios de la Contraloría de Bogotá, remite al Director de
Movilidad de este Órgano de Control las diligencias del caso para adelantar las
gestiones pertinentes.
Con este propósito se procede a solicitar información a la entidad auditada, que es
registrada de la siguiente manera:
Mediante oficio del 15 de octubre del presente año esta auditoría pide, al
represente legal de la entidad auditada, informe sobre las razones de hecho y de
derecho que tiene Transmilenio S. A., para enviar buses que forman parte de la
flota con el aviso EN TRÁNSITO en las diferentes rutas que cubren el sistema.
De acuerdo a la petición del señor Pedro Augusto Santos, se informe exactamente
el cubrimiento de los mencionados vehículos en la fecha, hora indicada, con el
número de placa y orden como lo relaciona el peticionario en la Avenida Caracas
con la calle 17 sur y Caracas con calle 13 sur de la ciudad de Bogotá.
95
Como se observa, esta petición hace referencia a la FASE I de Transmilenio.
A esta solicitud de información Transmilenio S. A., responde en forma
extemporánea, motivando esto a un requerimiento, con la respuesta se adjunta
una copia de la comunicación enviada al peticionario.
De la contestación dada al peticionario se extrae lo siguiente:
“Por otra parte, los servicios se encuentran debidamente programados, sin
embargo, existe una serie de factores que afectan dicha programación como
(semáforos, tráfico vehicular, accidentes, fallas mecánicas, acciones de terceros,
obras en la vía entre otros), que no son directamente controlables por
Transmilenio S. A., y que afectan el cumplimiento de las frecuencias, haciendo
que se alteren de manera irregular los tiempos entre buses. Cuando esta situación
se presenta se toman medidas llamadas acciones de regulación que buscan
corregir las desviaciones de las frecuencias y así brindar una oferta de servicio de
acuerdo a la demanda que se presente y siempre con la finalidad de prestar un
servicio de manera eficiente y oportuno”.
Que en relación con los buses troncales del sistema que circulan exhibiendo el
mensaje EN TRÀNSITO son vehículos que para atender la concentración y
direccionalidad de la demanda de transporte público en la ciudad (viajes desde la
periferia hacia el centro en la mañana y desde el centro hacia la periferia en la
tarde), realizan recorridos sin pasajeros hacia lugares con concentración de
demanda de usuarios (servicios escalonados) estas acciones permiten optimizar el
uso de la flota, mediante recorridos que se hacen para desplazar los vehículos
hasta lugares donde la demanda es alta y por ende se requiere tener
disponibilidad de buses.
La programación de servicios escalonados ofrece las siguientes ventajas entre
otras:
- Minimiza congestión en las estaciones
- Atención oportuna de la demanda en las estaciones que registran alta demanda
- Optimización y uso racional de la flota en función de la demanda
- Realización de recorridos más cortos y eficientes.
Con relación a los móviles que circulaban en el día y la hora indicada por el
peticionario, la entidad los relaciono e indico que correspondían a servicios que
realizaban paradas en estaciones determinadas y tomaban un servicio de acuerdo
a la necesidad.
96
La entidad auditada, informa que contractualmente se establece, que los viajes en
vacío o con el letrero EN TRÁNSITO, no hacen parte de la liquidación de pago a
los concesionarios. En los contratos actuales se ha acordado que la liquidación de
pago se realice con el número de kilómetros programados y efectivamente
recorridos por el concesionario para la prestación del servicio de transporte de
pasajeros.
Igualmente, mediante oficio del 30 de octubre de 2015, esta Contraloría solicito
una información adicional sobre el tema y el 4 de noviembre del presente año, la
entidad auditada, responde así:
A la pregunta, cuál era el mecanismo que tiene Transmilenio S. A. para controlar
la demanda diaria en cada una de las operaciones en las diferentes rutas de las
fases I, II y III del sistema, se absuelve así: En cuanto a la oferta, cada servicio se
programa de conformidad con la demanda de usuarios que atiende; la información
de demanda se obtiene del análisis de los datos de entradas que arroja el sistema
de recaudo para los diferentes puntos del sistema y los aforos que complementan
dicha información; por tanto, los servicios con mayor demanda requieren de un
mayor número de móviles y por consiguiente presentan intervalos cortos (pasan
con mayor frecuencia).
Transmilenio S. A., basa su operación diaria en la programación que desarrollan
sus áreas técnicas, la cual es remitida a las empresas operadoras con el fin de
que estas ejecuten dicha programación, de no hacerlo las mismas se exponen a
ser sancionadas con la aplicación de las correspondientes multas contractuales y
desde luego a que no se pague el kilometraje que dejan de realizar; para el caso
de los periodos pico durante los días hábiles de la semana, se programa el total de
la flota disponible, de tal manera que con los móviles existentes debe cubrirse la
demanda que recibe el sistema en los diferentes portales y estaciones de cada
una de las troncales y zonas de alimentación que lo conforman; en consecuencia,
cada bus tiene definida la rutina que debe seguir a lo largo del día.
Que frente a las circunstancias que afectan el normal desarrollo de la prestación
del servicio de los articulados, durante las diferentes jornadas y que pueden hacer
variar las frecuencias del envío, la empresa Transmilenio informa que cada
vehículo, está dotado con un sistema de comunicación de voz y datos que permite
monitorear en línea toda la flota; para ello, Transmilenio cuenta con el centro de
control de BRT que de manera permanente, a través de los técnicos de control,
gestiona la flota con el propósito de controlar que la operación se ciña a la
programación; de la misma manera, son estos técnicos los encargados de recibir
todas las novedades que se presentan en la operación diaria del sistema, las
registran y les dan el trámite que corresponde.
97
En los servicios troncales, el equipo auditor de control se complementa con los
supervisores de operación distribuidos en el sistema, quienes apoyados por el
centro de control y el equipo técnico de cámaras, realizan actividades de control
para verificar el cumplimiento de la programación y de los demás parámetros
contractuales y también adoptan acciones de regulación para minimizar los
impactos negativos generados por factores externos del sistema.
Igualmente a otros interrogantes sobre los buses que circulan en vacío exhibiendo
en su rutero el mensaje “EN TRÁNSITO”, la entidad expone: “cabe anotar que
contractualmente está establecido que los viajes en vacío o con el letrero “EN
TRÁNSITO”, no hacen parte de la liquidación de pago a los concesionarios”. En
los contratos actuales se ha acordado que la liquidación de pago se realice con el
número de kilómetros programados y efectivamente recorridos por el
concesionario para la prestación del servicio de transporte de pasajeros.
Transmilenio S. A., en comunicación del día 9 de noviembre de 2011, da
respuesta a otras inquietudes planteadas en los siguientes términos:
Referente a los buses en tránsito deben tenerse las siguientes consideraciones
técnicas:
La circulación de buses en vacío se debe a la necesidad de atender la
concentración y direccionalidad de la demanda de transporte público en la ciudad
(viajes desde la periferia hacia el centro expandido en la mañana y desde el centro
hacia la periferia en la tarde), es decir se debe concentrar la oferta de los servicios
para atender las zonas con más demanda y estos buses deben regresar en vacío
con el fin de atender de la manera más eficiente y equitativa las necesidades de
viaje de los usuarios.
Otra situación que genera los viajes en vacío es la necesidad de atender
adecuadamente a los usuarios que toman el servicio en estaciones intermedias de
los corredores troncales, es decir, que los buses que salen de los portales o
cabeceras traen una alta ocupación y no pueden atender adecuadamente los
usuarios de dichas estaciones.
Luego del análisis a las respuestas entregadas por la entidad en este tema, como
conclusión se establece lo siguiente:
En primer lugar se habla de que no se pagan los recorridos de buses en vacío,
sino que en los contratos actuales se ha acordado que la liquidación de pago se
realice con el número de kilómetros programados y efectivamente recorridos por el
concesionario para la prestación del servicio de transporte de pasajeros.
98
Si bien es cierto se menciona que Transmilenio S. A., debe hacer un seguimiento
y control en estos temas, no se evidencia que exista una debida gestión en el
seguimiento a toda la operación del sistema. Por lo anterior se establece que
Transmilenio S. A. no tiene un mecanismo legal claro para hacer controles
efectivos sobre los buses EN TRÁNSITO que recorren las troncales.
En segundo lugar, en sus respuestas la entidad manifestó que existen factores
que afectan dicha programación como (semáforos, tráfico vehicular, accidentes,
fallas mecánicas, acciones de terceros, obras en la vía entre otros), que no son
directamente controlables por Transmilenio S. A., y que afectan el cumplimiento de
las frecuencias, haciendo que se alteren de manera irregular los tiempos entre
buses. Cuando esta situación se presenta se toman medidas llamadas acciones
de regulación que buscan corregir las desviaciones de las frecuencias y así
brindar una oferta de servicio de acuerdo a la demanda que se presente y siempre
con la finalidad de prestar un servicio de manera eficiente y oportuna”.
Igualmente que existen otros factores como eventos, protestas, etc. que también
inciden en la prestación oportuna del servicio, en esto es preciso manifestar que
dichas circunstancias son previsibles, pues al menos el Distrito para el caso de
eventos tiene programaciones y cronogramas establecidos, como por ejemplo
partidos de futbol, al igual para protestas el Distrito es quien autoriza los permisos
para la realización de las mismas, luego si hay factores previsibles y por ello es
procedente adelantar acciones que tengan un mejor control sobre el bus EN
TRANSITO.
En conclusión es procedente manifestar que los recorridos EN TRANSITO, se
presentan y al no existir una reglamentación, un Manual que establezca criterios
de control para esta modalidad de recorridos, existe el riesgo de que se paguen y
por ello que se genere un posible detrimento. El hecho de tener unos controles en
las vías, cámaras y otros mecanismos de manera general, no garantiza que la
modalidad de buses en vacío, no se cobren por los operadores del servicio. Por
ello el riesgo de pérdida de recursos públicos es factible.
Es importante precisarle al peticionario que gracias a su colaboración ciudadana
sobre este tema, la Contraloría al hacer el análisis de la modalidad buses EN
TRÁNSITO, ha establecido irregularidades por la falta de un debido control,
mecanismos legales o manuales que determinen una debida supervisión.
De estas irregularidades, como la presentada por el peticionario no solo en la Fase
I, sino en las demás fases del sistema, es procedente indicar que este tema será
estudiado para que se incluya en una próxima auditoria.
99
4.1.3. DERECHO DE PETICION DPC- 1271-15
Petición de la señora Aurora Mora M, En calidad de Presidente de la Junta de
Acción Comunal de la Urbanización Mirandela.
Fundamenta su petición en lo siguiente:
Transmilenio S. A. y la Sociedad Comercial Consorcio Express S.A.S, el 17 de
noviembre de 2010 suscribieron el contrato No. 009 de 2010 de concesión “para la
explotación preferencial y no exclusiva para la prestación del servicio público de
transporte de pasajeros dentro del esquema del SITP para la zona 1 – Usaquén,
con operación troncal”.
El alcance del Contrato de Concesión incluye el aporte de lotes de vehículos para
las troncales del Sistema Integrado de Transporte Público de Bogotá SITP y su
operación conforme al esquema de gradualidad que se prevé en el contrato”.
En su petición se argumenta un presunto detrimento patrimonial causado por la
subcontratación entre la concesionaria de Transmilenio S. A., la firma
CONSORCIO EXPRESS S.A.S. y la empresa JTYP.
Se trata de dos (2) inmuebles: El primero se denomina “EL CARRETONAL”, que
se encuentra ubicado en el Autopista Norte (AK45) No. 191-11 Bogotá,
identificado con la matrícula inmobiliaria No. 50N-473559 de la Oficina de Registro
de Instrumentos Públicos de Bogotá D. C., Zona Norte, el cual cuenta con un área
de 50.066.97 M2. El segundo se denominará “EL CUADRILATERO” que colinda
por el oriente con “EL CARRETONAL”, identificado con la matrícula inmobiliaria
No. 50 N-473560 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá D.
C., Zona Norte, del cual toman un área de 21.771.05 M2.
Manifiesta que existe un contrato accesorio, suscrito el 25 de junio de 2014 entre
la Sociedad Comercial Consorcio Express S.A.S. y la Sociedad Comercial JTYP
S.A.S., con un doble objeto contractual. En primer lugar, decidieron arrendar un
inmueble para los patios garajes; y en segundo lugar, pretenden enajenarlo con
opción de compra otorgada por (JTYP S.A.S.) al arrendatario Consorcio Express
S.A.S., que no sobra anotar que la Sociedad JTYP S.A.S., no es la propietaria de
los inmuebles, pero al parecer fue creada para ejercer el mandato de arrendar
dichos predios.
100
Sustenta igualmente su petición en que existe un objeto ilícito en el contrato de
arrendamiento, dado que estos predios se encuentran dentro de procesos
litigiosos en la Jurisdicción Civil.
A través del oficio número 1-2015-20991 del 13 de octubre de 2015 fue recibido el
DPC 1271-15 en la Dirección de Movilidad, para que esta Dirección en función de
la auditoria de desempeño que se adelanta, lleve a cabo las diligencias necesarias
para establecer la situación que presenta la peticionaria respecto a su queja.
Igualmente mediante oficio del 29 de octubre de 2015, el Director de Movilidad de
la Contraloría de Bogotá D. C., remite el DPC a la Subdirectora de Fiscalización
Infraestructura para que dentro del proceso auditor se adelanten las diligencias
respectivas para esclarecer lo descrito en la petición y así una vez terminado el
Proceso Auditor se envíe la respuesta definitiva a la señora Aurora Mora M.
De acuerdo a lo anterior esta Auditoria procedió a solicitar información de la
siguiente manera:
Mediante oficio del 6 de noviembre de 2015, dirigido al Representante Legal de
Transmilenio S. A., se solicita aclarar entre otros puntos los siguientes:
Si TRANSMILENIO tenía conocimiento de que el lote de terreno en el que se
construirá un megaproyecto tenía objeto ilícito?
Si TRANSMILENIO tenía recursos públicos por anticipos o pagos anticipados en la
contratación del inmueble para el Mega- Parqueadero mencionado, indicar su
cuantía.
Indicar si en el evento en que se haya hecho una contratación con objeto ilícito,
TRANSMILENIO S. A., que medidas legales ha tomado.
Indicar si los predios que fueron objeto de arrendamiento en la actualidad están
vinculados a algún pleito en la jurisdicción civil o ante que autoridad, en caso
afirmativo remitir la información sobre la clase de proceso, el estado del mismo y si
sobre el predio pesa algún gravamen que limite su derecho de propiedad, remitir
copia actualizada de los correspondientes certificados de libertad.
Hacer una relación sobre el trámite y el estado actual de los procesos si los hay.
Remitir certificado de constitución y gerencia-representación legal de la Sociedad
Comercial JTYP S.A.S. en calidad de arrendadora de los inmuebles e indicar si
101
tiene la calidad de propietaria o poseedora de los terrenos objeto de
arrendamiento.
Con relación a lo anterior, el 19 de noviembre de 2015, Transmilenio S. A., da
respuesta de la siguiente forma:
Se refiere a los contratos de concesión que en su cláusula 14 autorizó una etapa
de transición por el término de cinco (5) años para operar dichos patios en
condiciones similares a los del transporte público colectivo y mientras el Distrito
Capital entrega los patios definitivos.
Se autorizó un periodo de transición, por el término de cinco (5) años, para operar
terminales zonales o patios zonales de carácter temporal, bajo el cumplimiento de
los requisitos exigidos por Transmilenio S. A. y los previstos en la normatividad
urbana que defina la Secretaría de Planeación para su incorporación urbanística
legal.
En esta respuesta, en términos generales se hace referencia a la normatividad
como es el Decreto Distrital 305 de 2015, en el que se anuncia a los interesados y
a la ciudadanía en general, el inicio de las actuaciones administrativas y
presupuestales que tienen como finalidad las adquisición de los terrenos y/o
inmuebles necesarios para dar inicio a las obras para la adecuación y puesta en
funcionamiento de los equipamientos de transporte e infraestructura de soporte
para el sistema Integrado de Transporte Público – SITP en la ciudad de Bogotá.
Que igualmente la Secretaría de Movilidad, revisa y avala la implantación del patio
en lo que tiene que ver con los efectos en la movilidad que se puedan generan en
el componente vial urbano de la zona derivado de la operación. Para esto, se
tienen en cuenta las disposiciones del Decreto 182 del Plan de Ordenamiento
Territorial (POT) “Accesos vehiculares a predios con frente a vías de la malla vial
arterial”.
Como se observa, la respuesta no se ajusta a lo pedido en la solicitud, se limita la
entidad a dar una información que si bien es importante no es la que se estaba
pidiendo.
Por lo tanto, la Contraloría en cumplimiento de sus funciones otorgadas por el
artículo 267 de la Constitución Política y la Ley 42 de 1993, requirió que se diera
respuesta a lo solicitado en forma clara y de acuerdo a los interrogantes
planteados en la comunicación del 6 de noviembre de 2015.
El 1º de diciembre de 2015, la entidad auditada entregó una nueva respuesta.
102
Sin embargo de la respuesta dada por Transmilenio es importante resaltar lo
siguiente:
Que es obligación de los concesionarios adecuar los patios transitorios zonales
para su operación zonal, incluyendo la consecución de los terrenos para ello,
razón por la cual el contrato de concesión no faculta para realizar actividades
ilícitas o contratos de objeto ilícito.
Que respecto a los contratos o negociaciones de tipo privado en ente gestor no
ejerce custodia de los mismos, por lo que se le dio traslado al Concesionario
Express S. A., para que este informe de los contratos privados que haya podido
celebrar, ya que los mismos escapan al contrato de concesión, motivo por el cual
una vez se cuente con la información se remitirá para su conocimiento.
Sobre el tener conocimiento de que el objeto del contrato de arrendamiento puede
ser ilícito la entidad Distrital expresa, que no se tiene conocimiento y que por lo
tanto se debe dar aplicación a la presunción de la buena fe.
Que en la adecuación de los patios zonales transitorios no intervienen recursos
económicos de la entidad, siendo obligación del concesionario la consecución y
adecuación de los patios zonales.
En el evento de encontrar alguna irregularidad sobre el tema se adelantarán las
denuncias respectivas ante la autoridad competente.
Que Transmilenio cuenta con una interventoría integral para hacer seguimiento a
las obligaciones contractuales de los concesionarios del SITP, pero esta
obligación no puede abarcar las actuaciones privadas de los concesionarios, dado
que no se tiene competencia para interferir en asuntos del resorte privado.
Que sobre algún pleito pendiente de los terrenos en arrendamiento a la fecha no
se cuenta con la información, sin embargo en el caso de que se presente se
informará a la autoridad competente de ser el caso.
Sobre el certificado de existencia y representación legal del arrendador, no se
cuenta con el mismo, pero se está haciendo la gestión para obtenerlo, prueba de
ello allegan copia del oficio dirigido a CONSORCIO EXPRESS S. A.S. para que lo
remitan.
Mediante comunicación recibida el 16 de diciembre de 2015 en esta auditoría y
procedente de Transmilenio S. A., se complementa la información solicitada.
103
Al respecto, se informa:
La ley 336 de 1996, estableció que el transporte público es un servicio público
esencial lo cual implica que es de interés general para la comunidad.
El Decreto Ley 1421 de 1993, establece las atribuciones del Alcalde Mayor de
Bogotá, entre otras dirigir la acción administrativa y asegurar el cumplimiento de la
prestación de los servicios, facultad en virtud de la cual podrá expedir los decretos
y actos administrativos necesarios para que dicha labor se cumpla.
Dentro de las facultades que posee el Alcalde, se encuentra la de ser la máxima
autoridad competente en materia de tránsito y transporte en el Distrito Capital, en
virtud de los señalado en la Ley 769 de 2002, modificada por la Ley 1383 de 2010,
por la cual tiene la competencia legal y reglamentaria para dictar los criterios para
la reorganización del transporte público colectivo del Distrito Capital.
Igualmente Consorcio Express, aclaro las situaciones jurídicas en cuanto al predio
objeto del contrato de arrendamiento y se establece que efectivamente para darse
este predio en arrendamiento, se hizo el respectivo seguimiento por parte de
Transmilenio S. A., quien otorgo el aval previo el análisis jurídico y documental que
se requiere para tal efecto.
Luego de estudiada la documentación aportada por Transmilenio S. A. y por el
Consorcio Express se establece que, respecto a la petición de la señora Aurora
Mora M., no existe un objeto ilícito, pues el predio no se encuentra fuera del
comercio como lo establece el artículo 1521 del Código Civil, se refiere a las
enajenaciones con objeto ilícito, se dice que hay objeto ilícito en la siguiente
enajenación:
. De las cosas que no están en el comercio.
. De los derechos o privilegios que no pueden transferirse a otra persona.
. De las cosas embargadas por decreto judicial, a menos que el juez lo autorice o
el acreedor consienta de ella.
. De las especies cuya propiedad se litiga, sin permiso del juez que conoce el
litigio.
Si alguna de estas situaciones se dieran se presentaría una nulidad absoluta que
se determina en el artículo 1742 del Código Civil. En el caso que nos asiste no
ocurre tal situación por lo anteriormente expuesto.
104
5. CUADRO TIPIFICACION HALLAZGOS
TIPO DE HALLAZGOS
1. ADMINISTRATIVOS
2. DISCIPLINARIOS
3. PENALES
4. FISCALES
CANT.
15
VALOR
(En pesos)
REFERENCIACION
3.1.1.
3.1.3.3.
3.1.3.7.
3.1.3.11.
3.1.1.
3.1.3.4.
3.1.3.8.
3.1.3.12.
NA
13
NA
1
NA
41.536.783.700
105
3.1.1.
3.1.2.1.
3.1.3.4.
3.1.3.8.
3.1.3.12.
3.1.3.1
3.1.3.5
3.1.3.9.
3.1.3.1
3.1.3.5
3.1.3.9.
3.1.4.3.
3.1.3.2.
3.1.3.6.
3.1.3.10.
3.1.3.2.
3.1.3.6.
3.1.3.10.
3.1.3.3.
3.1.3.7.
3.1.3.11.