historia institucional

HISTORIA INSTITUCIONAL
S ECRETARÍA DE S ALUD
1910 - 2007
DE
B OGOTÁ
HISTORIA INSTITUCIONAL
S ECRETARÍA DE S ALUD
1910 - 2007
MARGARITA PULGARÍN REYES
DE
B OGOTÁ
LUIS EDUARDO GARZÓN
Alcalde Mayor de Bogotá, D. C.
ENRIQUE BORDA VILLEGAS
Secretario General
LUIS MIGUEL DOMÍNGUEZ GARCÍA
Subsecretario General
GERMÁN RODRIGO MEJÍA PAVONY
Director Archivo de Bogotá
MARGARITA PULGARÍN REYES
Autora
RUTH FABIANA RIOS
Auxiliar de investigación
GYZELA GIRALDO FERNÁNDEZ
Edición y coordinación editorial
LUIS ENRIQUE RODRÍGUEZ BAQUERO
Coordinador de investigación
Historias Intitucionales
BERNARDO GONZÁLEZ GONZÁLEZ
Diagramación y armada electrónica
GYZELA GIRALDO FERNÁNDEZ
Diseño de carátula
SECRETARÍA GENERAL
UNIDAD IMPRENTA DISTRITAL
Impresión
ISBN
978-958-98128-6-0
© Primera edición 250 ejemplares
2007 Alcaldía Mayor de Bogotá
Impreso en Colombia
CONTENIDO
PRESENTACIÓN
9
INTRODUCCIÓN
11
I1 ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
15
El Servicio de higiene en Bogotá, 1910 - 1922
18
• La administración sanitaria
19
• La asistencia pública
21
Dirección Municipal de Higiene y Salubridad 1922 - 1933
23
• Administración sanitaria
24
• Asistencia pública
25
La higiene en el orden nacional años de 1930
25
• El Departamento de Higiene y Asistencia Pública 1932 - 1941
26
• Dirección Municipal de Higiene, 1941 - 1946
28
Renovada importancia de la higiene, mediados de los años 40
32
• Departamento de Higiene, Salubridad y Aseo, 1946 - 1952
33
Conclusiones
37
2 SALUD Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE 1960, 1970 Y 1980
39
La salud pública
41
• La Secretaría de Salud Pública, estructura y funciones 1962-1968
42
• Secretaría de Salud Pública 1968 - 1975
46
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
Problemática de la salud, mediados de la década de los 70
• El Sistema Nacional de Salud, 1975
53
• Administración de la salud en el Distrito Especial
54
• Estructura orgánica del Servicio - Secretaría, 1975 – 1979
55
El cambio en los organismos de salud
62
• Estructura Orgánica del Servicio-Secretaría 1979 - 1990
64
Conclusiones
75
3 POLÍTICAS HACIA EL SECTOR SALUD AÑOS DE 1990
8
53
77
El Sistema distrital de salud
80
• La Secretaría de Salud en 1991
81
El sector salud nacional, segunda mitad años 90
88
• Secretaría de Salud 1996 a 2006
89
La Secretaría a partir del año 2006
96
Conclusiones
101
BIBLIOGRAFÍA
103
Fuentes primarias
105
Bibliografía
106
PRESENTACIÓN
ES POCO LO QUE HOY SABEMOS SOBRE LA HISTORIA del
gobierno de Bogotá. Esta afirmación, debemos admitirlo, es aplicable a cualquiera de las épocas que han dado forma a la ya larga
y compleja historia de la ciudad. El porqué puede ser largamente
discutido, pero al final no queda otra cosa que el vacío mismo y,
lo que es más importante, la urgente necesidad de llenarlo, de
corregir el error, de sentar las bases para que esa labor de conocimiento se realice de la mejor y más completa forma posible.
Esta colección quiere, precisamente, apuntar en esta dirección.
La atención de los investigadores urbanos se ha centrado en la
arquitectura, en las producciones y circulaciones, en los conflictos, en los servicios públicos, en los ritmos y disciplinas citadinas,
en fin, en la siempre difícil relación de lo público con lo privado,
para mencionar apenas algunos de los asuntos que hoy sentimos
urgentes. Sin embargo, sistemáticamente olvidamos que toda esa
trama de tópicos y problemas está atravesada, sin excepción, por
lo institucional. En otras palabras, la administración de una ciudad es una de las variables que no puede dejar de ser tenida en
cuenta si queremos entenderla y, basados en ello, mejorar nuestra capacidad de regirla.
Conocer a fondo la historia del gobierno de una ciudad significa
explorar en detalle la naturaleza de las instituciones que no solo
hacen posible ese régimen sino que lo historizan, esto es, que lo
singularizan en el tiempo y en el espacio. Ahora bien, por lo general, las instituciones se materializan en entidades pues gobernar no es en forma alguna una actividad etérea. Es en este sentido que nos parece extraño el reiterado olvido en que mantenemos
la historia institucional en beneficio de una historia del discurso,
de la representación y, por supuesto, de la ya reconocida historia
de la política. Desde luego, no es que estas no sean importantes,
sin duda lo son, pero ¿cómo entender el discurso o la política o,
aún más, el Estado, sin detenernos a examinar su materialidad?
¿Cómo hacerlo sin comprender el ensamble de entidades e instituciones que hacen concreto e históricamente significativo el acto
de gobernar? La respuesta es evidente: las instituciones, y con
ellas el conjunto de leyes y otras disposiciones legales y normati-
9
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
vas que las legitiman, así como las prácticas, los procesos y las
funciones que en ellas se realizan y traducen en el espacio un
modo específico de habitar, dicen del soporte, del ensamble, de
la estructura que hace viable la duración de una ciudad, esto es,
su permanencia en el tiempo.
Esta colección que publica el Archivo de Bogotá con clara conciencia de la importancia que tiene la historia institucional, recoge de manera sistemática el componente jurídico que sustenta la
institucionalidad de la ciudad. Son pues, estos materiales, fuente
indispensable para el investigador y una herramienta esencial para
el gobernante y el administrador, todavía más cuando hoy el gobierno de la ciudad está empeñado en su modernización mediante una profunda reforma administrativa.
ENRIQUE BORDA VILLEGAS
10
INTRODUCCIÓN
LOS ESTADOS MODERNOS SE CARACTERIZAN POR SER ORGANISMOS QUE CENTRALIZAN en sí mismos funciones de coordina-
ción de diversa naturaleza: fiscales, legales y coercitivas, que se
ejercen en un área de influencia territorial y sobre una población
definidas1. Uno de los deberes del Estado es el de tender a la
satisfacción de las necesidades generales de la población sobre la
cual ejerce su influencia. Para ello el aparato institucional estatal
está estructurado alrededor de los servicios públicos, que agencian diversas problemáticas (salud, educación, entretenimiento,
vivienda, trabajo, etc.) y se ocupa, en forma regular y continuada, de la resolución de estas necesidades por medio de políticas
sectoriales de acuerdo con un régimen jurídico especial.
La Secretaría de Salud de Bogotá es desde 1960 el ente que administra la salud. Ejerciendo la mirada en lo que podríamos denominar el ámbito exterior a esta institución y lo que se refiere a
su constitución interna, en una perspectiva comparativa temporal a lo largo del siglo XX, daremos algunos insumos para determinar una respuesta acerca del funcionamiento del Estado en el
nivel territorial del Distrito Capital y con respecto al campo específico de la salud. Explorar la ubicación que presenta la Secretaría de Salud de Bogotá dentro del engranaje institucional del Estado colombiano y las transformaciones que ha sufrido a lo largo
del siglo pasado puede permitirnos vislumbrar la capacidad, expresada en recursos tecnológicos y humanos y el grado de autonomía en la toma de decisiones que presenta con respecto a
otras entidades territoriales como el Departamento y la Nación,
además de las relaciones que establece con otros ámbitos del
sector público.
El área de influencia de la Secretaría es Bogotá, la cual como entidad territorial ha tenido transformaciones a lo largo del siglo XX:
Municipio, Distrito Especial, Distrito Capital. Estos momentos han
dado lugar a ciertos modos diferenciados de administrar los asuntos públicos y una consecuente transformación de las instituciones encargadas de los mismos. Se pretende a través de este estudio localizar en el tiempo las diferentes estructuras administrativas
de la actual Secretaría de Salud de Bogotá, cuya representación
se halla condensada en los organigramas. Cada una de las depen-
1
Theda Skocpol, “Bringing
the State Back In”, en Evans,
Peter, Dietrich Rueschemeyer y Theda Skocpol editors:
Bringing the State Back In,
Cambridge University Press,
1986. p. 7.
11
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
dencias esquematizadas puede informarnos de acuerdo con su
posición espacial, acerca del modo que tiene para gestionar los
asuntos que se le han asignado; en otras palabras, si dirige, coordina, formula o ejecuta las políticas del sector, y cómo conecta su
quehacer con las demás dependencias. Las funciones de cada
dependencia nos hablan de cómo operativamente se manejan
los grandes temas de la salud en el Distrito y además nos dan a
conocer las concepciones que tienen las instancias del gobierno
estatal acerca de la problemática sectorial y la manera de asumirla, lo que da lugar a una cierta configuración de las mismas en un
tiempo dado.
Esta investigación se ocupa de lo que podríamos llamar “ingeniería institucional” es decir, cómo funciona una entidad a lo largo
del tiempo, de qué modo aborda y se ocupa de la problemática
de la salud pública. Este será el derrotero por seguir para destacar algunos aspectos de las políticas en salud, porque una cosa es
la estructura funcional de la institución misma, y otra las políticas
que ella ejecuta que pueden ser de larga o corta duración, puesto que se ven influidas por las tendencias internacionales y los
avatares de la historia social y política del país.
¿Qué ha impulsado el surgimiento y los cambios de esta entidad
en particular? Cambios en la población de la urbe, su crecimiento o decrecimiento total o por grupos de edad, las condiciones
en las que viven y trabajan las comunidades y, por supuesto, los
cambios en el proceso sociopolítico de construcción del Estado.
Las variables examinadas hacen parte de diagnósticos efectuados por las personas que dirigen las instituciones encargadas de
la problemática de la salud en la ciudad, eventualmente obligan
a elaborar planes que se concretan en restructuraciones orgánicas del ente administrativo en cuestión. Se trata de estrategias
para abordar los grandes problemas del sector para cuya resolu-
12
ENTIDADES DE SALUD
DE
BOGOTÁ, 1910 - 1959
ción ha sido creada, en primera instancia, la entidad. No haremos mención a estadísticas específicas, solo nos ocuparemos de
las conclusiones que se han obtenido gracias a la observación de
los datos; este modo de proceder obedece a que el seguimiento
a las variables de población, morbilidad, mortalidad, entre otras,
implicaría otro tipo de estudio que supera el carácter eminente
descriptivo del que se plantea en estas páginas.
El presente puede considerarse como un escrito introductorio,
que por la amplitud del periodo considerado –siglo XX– alcanza a
dar solo algunas puntadas de los debates en torno a la salud. El
texto se estructura en tres grandes capítulos: el primero, correspondiente a los antecedentes de la Secretaría de Salud, en donde
se describen las instituciones y las labores por ellas desempeñadas tendientes a enfrentar la problemática de la higiene y la asistencia pública en Bogotá desde 1910 hasta 1959. El capítulo II
describe la estructura y funciones de la Secretaría de Salud –Servicio Seccional de Salud– en las décadas de 1960, 1970 y 1980.
Finalmente, el capítulo III habla de la Secretaría de Salud y sus
transformaciones orgánico-funcionales en los años noventa. Cada
capítulo presenta una introducción donde se exploran los conceptos de higiene y salud que subyacen a las reformas administrativas de la entidad y las relaciones que la Secretaría establece en
el ámbito de gobierno nacional y distrital; también, con el fin de
expresar de forma sucinta el tono de las políticas que han moldeado los cambios en la institución, hemos incluido unas conclusiones, al de cada capítulo.
En esta introducción debo expresar mis agradecimientos al profesor Mario Hernández quien revisó los textos finales de la investigación e hizo valiosas observaciones desde su posición como
Jefe de Planeación de la Secretaría de Salud de Bogotá en el
año de 2005.
13
1
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ
1910 - 1959
EL TEXTO QUE SIGUE A CONTINUACIÓN FUE ESCRITO con el fin de responder a la
pregunta: ¿Qué había antes de que se creara la Secretaría de Salud? La Secretaría de
Salud de Bogotá no surgió de la nada, hubo una organización de servicios a cargo del
Estado tendientes a satisfacer las necesidades de salud de la población. Sin embargo,
hacia finales del siglo XIX y primera mitad del XX, no podríamos hablar del concepto
de salud como se entiende hoy en día, para ello existe otro término, la higiene. El
modelo higienista obedece al surgimiento de la teoría microbiana a finales del siglo
XIX, que identificaba a ciertos organismos vivos como portadores de enfermedades y
la vinculación de este factor con unas condiciones ambientales específicas favorables
a la propagación de las mismas2.
En Colombia, hacia finales del siglo XIX y comienzos del XX se pueden encontrar
médicos que se acogen a este modelo; la referencia se hace a los higienistas que
hacen énfasis en prácticas tendientes a modificar no solo el medio ambiente de la
ciudad en general, sino las inadecuadas prácticas de aseo individual en las cuales se
hallarían las causas de las enfermedades. El país, inserto en un proceso de incorporación a la economía mundial para este momento, concebía la higiene como un instrumento de modernización y de progreso; sus agentes la proponían como el medio por
el cual se sacaría a la población de la ignorancia y la barbarie y para acceder así a la
civilización y al progreso.
De acuerdo con Mario Hernández3 los higienistas colombianos constituyen en esta
época una fuerte burocracia en el campo de la salud. A la intervención de uno de
ellos, el médico e higienista Nicolás Osorio, en el campo legislativo, se debe la expedición de la Ley 30 de 1886, que crea la Junta Central de Higiene4 adscrita al entonces Ministerio de Fomento. Esta Ley establece en cada departamento de la República
una Dirección Departamental de Higiene dependiente de la Junta Central, a excepción de Cundinamarca en el que la Junta Central desempeña las funciones de Junta
Departamental5.
Las actividades de la Junta Central de Higiene se fundamentan en reglamentaciones
de carácter internacional como las adoptadas en el Tercer Congreso Sanitario Internacional Panamericano, reunido en México en 1907 que aprueba la Convención
sanitaria ad referéndum de Washington-1905. La citada Convención advierte sobre
la necesidad de llevar a cabo actividades como la vigilancia y control de enfermedades mediante el saneamiento de las ciudades y las habitaciones, los lugares públicos
y las poblaciones agrícolas; la vigilancia de la calidad de los alimentos de consumo
humano y drogas farmacéuticas, además del control de las zoonosis, es decir, enfermedades de transmisión animal. Por otra parte, aboga por la organización de la de-
2
Francisco J. Yepes L. (Coord.).
La salud en Colombia: Análisis socio-histórico. Bogotá:
Estudio Sectorial de Salud,
Departamento Nacional de
Planeación, Ministerio de
Salud Pública. 1990. p. 24.
3
Mario Hernández Álvarez,
La salud fragmentada en Colombia, 1910 - 1946. Bogotá: Universidad Nacional de
Colombia, 2002. p. 45.
4
Pablo García Medina, Compilación de las leyes, decretos, acuerdos y resoluciones
vigentes sobre higiene y sanidad en Colombia. Departamento Nacional de Higiene.
Imprenta Nacional, 1932.
5
Consejo Nacional Legislativo,
Ley 30 de 1886 en: Jorge
Bejarano, Reseña histórica de
la higiene en Colombia. Monografía presentada al Segundo Congreso Venezolano de
Salud Pública. Bogotá: 1961.
17
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
tección y tratamiento de enfermedades endémicas, epidémicas y contagiosas, para
lo cual se crean en Colombia establecimientos especiales como los lazaretos. Sin
embargo, las actividades de la Junta se llevaban a cabo en el marco de una extrema
precariedad económica, porque las acciones que obedecían a las políticas internacionales de higiene ocupaban el último renglón del gasto público en el país, por
tanto, las decisiones de la Junta no tenían fuerza de ley6.
Posteriormente se propuso la creación de una corporación con más capacidad de
acción a la que se denominó “Consejo Superior de Sanidad”, el cual se aprobó por la
Ley 33 de 1913. Este organismo no duró mucho, la Ley 84 de 1914 restablece la
Junta Central de Higiene esta vez adscrita al Ministerio de Gobierno. La Junta comienza a tener los instrumentos jurídicos para realizar la dirección, reglamentación y
vigilancia de la higiene pública y privada de la nación. En 1918 gracias a la Ley 32, la
Junta es remplazada por la Dirección Nacional de Higiene dependiente del Ministerio de Instrucción Pública, en 1920 la Dirección pasa a formar parte del Ministerio de
Agricultura y Comercio por Decreto 266 y en 1923 mediante el Decreto 1704 la
entidad regresa al Ministerio de Instrucción Pública que en 1925 cambió su nombre
al de Ministerio de Instrucción y Salubridad Públicas. Este vaivén en la ubicación de
los organismos de higiene obedece, según el estudio sociohistórico de la salud en
Colombia, a la dificultad de priorizar las políticas y acciones sanitarias hacia el problema social y económico nacional o hacia el asunto del hombre y su comportamiento7. De hecho, la higiene que se imponía desde el aparato educativo oficial,
presentaba un alto componente moralizador; se pensaba que mediante su práctica
se podrían transformar las mentes de los campesinos y los pocos obreros urbanos.
6
Néstor Miranda, Emilio Quevedo y Mario Hernández,
Medicina. Historia social de la
ciencia en Colombia. Tomo
VIII. Bogotá: Colciencias,
1993.
7
Francisco J. Yepes L. (Coord.).
La Salud en Colombia: Análisis sociohistórico... p. 26.
8
Asuntos manifestados en:
Tiberio Rojas A., Pedro M.
Ibáñez, “Contribución al estudio de la higiene pública
de Bogotá” en: Registro
Municipal de Higiene. Bogotá julio 20 de 1919, Oficina
de Higiene y Salubridad.
9
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 5 de 1910,
Bogotá, Concejo Municipal,
1910.
18
Es materia de preocupación para la municipalidad el mejoramiento material y embellecimiento de la ciudad y más aún el de disminuir la mortalidad y las epidemias que
aquejan a la población bogotana. Desde asuntos relacionados con las tuberías de
conducción de agua potable y el sistema de alcantarillado, pasando por los lavaderos
públicos, los baños y letrinas, las condiciones de locales de espectáculos e iglesias, el
recubrimiento de las calles, el estado higiénico de las plazas de mercado y mataderos, la destinación de basuras, la ayuda de la policía, los cementerios, hasta la asistencia pública a los enfermos pobres y el control de las enfermedades epidémicas8. El
manifiesto acento en las condiciones de higiene y cómo obtenerlas o mejorarlas
constituye el espíritu de la creación y reformas de los servicios de higiene en la ciudad en los años 10 del siglo XX, como veremos a continuación.
EL SERVICIO DE HIGIENE EN BOGOTÁ, 1910 - 1922
Hacia 1910 se organiza por Acuerdo 5 el servicio de higiene9. Comprende dos tipos:
la asistencia pública y la administración sanitaria. La primera tiene que ver con el
servicio de hospitales, asilos, hospicio, etc.; el servicio de consultas gratuitas en diversos barrios de la ciudad; las visitas médicas gratuitas a los enfermos pobres y su hospitalización, según el caso; y por último el servicio médico permanente, que comprende también los primeros auxilios que deben prestarse a enfermos por accidente. La
administración sanitaria, por su parte, está a cargo de la Oficina de Sanidad de la que
dependen cuatro secciones, Inspección Técnica de Higiene; Servicio de Desinfección; Servicio de Vacunación, y el Laboratorio Municipal.
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SERVICIO DE HIGIENE DE BOGOTÁ, 1910 - 191510
OFICINA DE SANIDAD
MÉDICO JEFE
Inspección Técnica
de Higiene
Servicio de
Desinfección
Laboratorio
Municipal
Vacunación
Policía Sanitaria
Veterinaria
• LA ADMINISTRACIÓN SANITARIA
La Oficina de Sanidad estaba encargada de cumplir y hacer cumplir las leyes nacionales
y departamentales, consagradas en códigos y ordenanzas, y los acuerdos y resoluciones
de la Junta Central de Higiene, del Concejo Municipal y posteriormente de la Junta
Municipal de Sanidad, relacionados con la higiene y salubridad públicas. En consecuencia, debía dictar las medidas de higiene y de policía sanitaria que fueren necesarias en
desarrollo de estos actos administrativos e informar a la Junta Municipal de Sanidad y a
la Junta Central de Higiene respecto a los vacíos o deficiencias que hallare en sus disposiciones con el fin de solicitar la expedición de nuevos actos administrativos que juzgara
necesarios. Además estaba en la obligación de enviar al Concejo Municipal, al Alcalde,
a la Junta Municipal de Sanidad y a la Junta Central de Higiene un informe de los
trabajos de la Oficina, e indicar las medidas cuya adopción fuese conveniente a la
higiene de la ciudad y a la organización de interna de dicha dependencia.
Hacia 1915 y mediante el Acuerdo 7, esta oficina pasó a denominarse Oficina de
Higiene y Salubridad. Las obligaciones del director de Higiene se tornaron algo más
complejas. Como punto fundamental se lo invistió de la autoridad de policía para
que sus disposiciones fueran cumplidas de manera efectiva por los ciudadanos. También se le atribuyeron otras funciones como:
“firmar las licencias de inhumación de cadáveres sobre los certificados de defunción de
los médicos y los planos de edificaciones que sean presentados para su aprobación;
expender las patentes de sanidad de acuerdo con las disposiciones vigentes sobre la
materia, y hacer que las desinfecciones ordenadas se cumplan; redactar y repartir el
Registro Municipal de Higiene, procurando mejorar, en cuanto sea posible, esta Revista, órgano de la Oficina, que está llamada a prestar importantes servicios, no sólo a la
higiene y salubridad municipales sino también a la estadística y otros ramos de la administración del Municipio”11.
La Inspección Técnica de Higiene consistía en la inspección médica, por parte del
médico Jefe de la oficina y los médicos inspectores de sanidad. Ellos estaban en el
deber de informarse personalmente respecto a las causas que afectaban la salubridad
del municipio. En ese orden de ideas debían visitar por lo menos una vez al mes los
colegios, escuelas, cuarteles, cárceles, hoteles, baños públicos, peluquerías, iglesias,
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Organigrama basado en:
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 5 de 1910,
Bogotá, Concejo Municipal.
Febrero 14 de 1910.
11
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 7 de 1915,
Bogotá, Concejo Municipal.
Artículo 6.
19
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
teatros, etc., a fin de hacer cumplir las prescripciones de la higiene respecto a estos
establecimientos; vigilaban las fábricas e industrias insalubres, la fabricación y expedición de bebidas fermentadas, la producción y expendio de alimentos de origen
vegetal y el expendio de conservas alimenticias de cualquier clase que fuesen; atendían lo relacionado con los desagües, alcantarillas, sifones de comunicación de estas
con el exterior, lavaderos y excusados públicos; practicaban visitas domiciliarias para
investigar si el edificio que se inspeccionaba reunía las condiciones que la Higiene
exigía para ser habitado, y procedían a la expedición del correspondiente certificado. También visitaban mensualmente los hospitales y asilos de la ciudad, con el fin de
que estos observaran las prescripciones de higiene.
Otro grupo de obligaciones que tenía la Inspección Técnica de Higiene comprendía el
hacer cumplir las disposiciones sobre el ejercicio de la medicina, la farmacia y profesiones afines, y publicar anualmente una lista de las personas hábiles para ejercerlas.
Investigaba el origen y modo de propagación de las enfermedades endémicas y epidémicas de la ciudad, y adoptaba los medios indicados para combatirlas o evitarlas. Llevaba la estadística demográfica señalando la natalidad, morbilidad, movimiento de
enfermos en los hospitales, cárceles, asilos, etc. El médico jefe de la Inspección quedaba encargado de reglamentar la inscripción, examen y tratamiento de las mujeres
públicas, para lo cual debía establecerse el servicio de sífilis y enfermedades venéreas
en un local adecuado, con una consulta externa o dispensario de salubridad, al que
debían concurrir las inscritas, sanas o enfermas, para establecer una vigilancia efectiva
y el tratamiento con hospitalización de las que lo necesitasen.
La Inspección Veterinaria, estaba a cargo de los veterinarios de la oficina, y comprendía la labor de la policía sanitaria veterinaria referida al control del ganado en pie
para sacrificio, observación de la matanza, inspección de las carnes y de su conducción a los lugares de expendio, y supervisión de estos mismos lugares. También debían ejercer control de las zoonosis; además supervisar las caballerizas, corrales para
bestias y para ordeñar, gallineros y palomares12.
El Servicio de Desinfecciones realizaba actividades como la desinfección con estufas
y crematorios y la desinfección a domicilio de habitaciones y de ropas. Cuando en la
Oficina se tenía conocimiento de que existía un caso de enfermedad infectocontagiosa,
uno de los médicos inspectores se dirigía al médico de cabecera para investigar si
había dispuesto que se tomaran las medidas de higiene que el caso requería, y si eran
indispensables los servicios de la Oficina para practicar la desinfección que se estimara necesaria13.
12
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 5 de 1910...
Artículos 6 y 14.
13
Acuerdo 5 de 1910..., Artículo 7.
14
Acuerdo 5 de 1910..., Artículos 8 y 12.
15
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 6 de 1922,
Bogotá, Concejo Municipal.
Artículo 19.
20
El Servicio de Vacunación comprendía la vacunación jenneriana, es decir, la inoculación del virus Jenner de la viruela, en la Oficina de vacunación, en los colegios,
escuelas, hospitales, asilos y demás establecimientos públicos, de conformidad con
los acuerdos y resoluciones que sobre vacunación había dictado la Junta Central de
Higiene14. En 1922 se hacía la observación de que en tiempo de epidemias debía
aumentarse el personal de este servicio15.
El Laboratorio Municipal atendía lo relacionado con exámenes bacteriológicos y microscópicos de las aguas, leches y demás alimentos de origen animal. Analizaba productos patológicos teniendo en cuenta las medidas de desinfección para evitar las
enfermedades infecto-contagiosas. Era el encargado de asegurar la provisión y preparación de sueros, vacunas, tuberculina, etc. Así mismo llevaba a cabo los ensayos
químicos de la leche, bebidas fermentadas, harinas, conservas y demás alimentos y
bebidas. También realizaba los exámenes químicos de aguas minerales naturales.
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SERVICIO DE HIGIENE DE BOGOTÁ, 1915 - 192016
SERVICIO DE HIGIENE
ASISTENCIA PÚBLICA
ADMINISTRACIÓN SANITARIA
JUNTA
ADMINISTRADORA
OFICINA DE HIGIENE
Y SALUBRIDAD
MÉDICO JEFE
HOSPITAL DE VIRUELA
“LOS ALISOS”
CLÍNICA MUNICIPAL
DE ENFERMEDADES
VENÉREAS Y SIFILÍTICAS
SUBDIRECTOR- SECRETARIO
MÉDICO JEFE
MÉDICO
MÉDICO
PRACTICANTE
PRACTICANTE
Inspección
Técnica de
Higiene
Servicio de
Desinfección
Vacunación
Laboratorio
Municipal
Policía
Sanitaria
Veterinaria
• LA ASISTENCIA PÚBLICA
Desde finales del siglo XIX la asistencia pública contaba con algunos auxilios estatales17, pero, en líneas generales, estaba a cargo de la beneficencia, de carácter privado,
dirigida a los pobres y sostenida con recursos provenientes de sectores pudientes que
actuaban sobre la base de la caridad cristiana. Empero, durante los primeros años del
siglo XX, como lo advierte Mario Hernández18, se puede ver un movimiento desde la
buena voluntad hacia la acción del Estado. De acuerdo con la Contribución al estudio
de la higiene pública de Bogotá, la asistencia pública debía tener un carácter oficial19 y
no de beneficencia, porque este último no expresaba claramente la idea de la organización de los servicios de salubridad a cargo del Estado y que comprendían la atención y control de epidemias y enfermedades de alta incidencia en la población más
pobre de la ciudad.
Detengámonos un momento en las epidemias tal como se describen en la “Contribución” ya citada, a la higiene pública en Bogotá. Se desarrollaron en distintos tiempos
en la ciudad epidemias de difteria, gripa, fiebre tifoidea, viruela, varicela, escarlatina,
sarampión y disentería. La difteria, era al principio una infección local que debía ser
tratada antes de convertirse en general siendo muy contagiosa. Se imponía por lo
tanto, el aislamiento y la desinfección cuidadosa de las pertenencias del enfermo,
“pues la saliva, el mucus nasal, las lágrimas, etc. tienen gran cantidad de microbios de
una alta resistencia vital”. La gripa para este estudio
“es una enfermedad general infecciosa, contagiosa y epidémica, poliforme en extremo
en sus manifestaciones clínicas. Su difusión es notable, hiere gran parte de habitantes
de una localidad y atraviesa en algunas semanas todo un país y también un continente.
En esta capital la gripa es una endemia tenaz, con frecuente recrudescencia de epide-
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Organigrama construido con
base en los Acuerdos Municipales 7 de 1915 y 15 de 1918
del Concejo Municipal de
Bogotá. *La Junta Administradora de asistencia pública se
creó en 1918 mediante el
Acuerdo 15.
17
Miranda, Quevedo y Hernández, 1993: 161-289 citado por Mario Hernández
Álvarez, La salud fragmentada en Colombia, 1910 1946... p. 39.
18
Mario Hernández Álvarez,
La salud fragmentada en
Colombia, 1910 - 1946...
Capítulo 1.
19
Tiberio Rojas A. y Pedro M.
Ibáñez, “Contribución al
estudio de la higiene pública de Bogotá” en: Registro
municipal de higiene. Bogotá, julio 20 de 1919, Oficina
de Higiene y Salubridad.
21
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
mia; ataca en todas las edades, pero afecta más a los niños y los ancianos por las
complicaciones pulmonares. Se hace necesaria la disposición de escupideras en lugares públicos y la desinfección de las pertenencias de los enfermos”.
También, en el estudio citado, se hace referencia a la fiebre tifoidea, en estos términos: “es
otra de las enfermedades endémicas y con frecuencia epidémicas que se presenta en la
ciudad. La causa principal de su transmisión son las aguas contaminadas con deyecciones
de tifoideos, que provienen de infiltraciones de letrinas infectadas”. El estudio no solo
describe las enfermedades sino que hace observaciones relativas a las condiciones de
infraestructura urbana que propiciaban la propagación de las enfermedades:
“las rupturas frecuentes de los tubos del acueducto permiten contaminaciones del
agua y son causa de epidemia en los barrios de la ciudad. La mala condición de las
viviendas de gentes pobres, donde se reúnen familias en gran número; la mala alimentación y el desaseo, coadyuvan como causas predisponentes para que se desarrolle la
enfermedad en individuos de baja clase”20.
La viruela era considerada la más contagiosa de las fiebres eruptivas. La vacuna no
llegó a Colombia sino a principios del siglo XIX; posteriormente hacia finales del
mismo siglo se creó el hospital de virolentos con parque de vacunación en donde se
producía suficiente vacuna para toda la república, de este modo se logró, según la
“Contribución”, casi extinguir la epidemia en la capital. La varicela, la escarlatina y el
sarampión atacaban sobre todo a la población infantil, de hecho el sarampión era
causa de notable mortalidad en la capital.
20
Tiberio Rojas A. y Pedro M.
Ibáñez, Contribución al estudio de la higiene pública de
Bogotá..., p. 11. Los textos
entre comillas de este mismo párrafo pertenecen a la
misma fuente.
21
Tiberio Rojas A. y Pedro M.
Ibáñez, Contribución al estudio de la higiene pública de
Bogotá..., pp. 43-51.
22
Concejo de Bogotá. Acuerdo 15 de 1918. Artículo 1.
23
Tiberio Rojas A. y Pedro M.
Ibáñez, Contribución al estudio de la higiene pública de
Bogotá.., pp. 34 y 35.
24
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 7 de 1915,
Bogotá, Concejo Municipal.
25
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 15 de 1918,
Bogotá, Concejo Municipal.
Artículo 2.
22
La disentería en Bogotá, se consideraba como endemo-epidémica, se desarrollaba en
ambos sexos, en todas las clases sociales y en especial en las bajas. La miseria, el excesivo trabajo corporal y la alimentación insuficiente favorecían el desarrollo de la epidemia. La tuberculosis según el mismo estudio, era sumamente contagiosa y en Bogotá
presentaba un elevado índice de mortalidad. Su principal factor de contagio era el esputo,
que guarda cantidades innumerables de bacilo de Koch. Este bacilo era transmitido a
los sanos debido a la mala costumbre en todas las clases sociales de arrojar el esputo
en cualquier parte, dando ocasión a que se seque y en forma pulverulenta transmita la
enfermedad. Por ello, se recomendaba en el estudio, “el establecimiento de escupideras en los lugares y edificios públicos y éstas deben ser limpiadas y desinfectadas con
frecuencia”. La contribución también proponía reformas de las viviendas urbanas: “las
malas condiciones de las habitaciones de obreros, que contribuyen al desarrollo de
enfermedades infecciosas, no pueden corregirse sino construyendo un barrio con viviendas higiénicas y baratas, medida ya iniciada en Bogotá”21.
El Gobierno Municipal fundó en 1880 un hospital especial para viruela, en el pabellón
conocido con el nombre de Los Alisos. Hacia 1918 por Acuerdo 15 el subdirector de Higiene y el jefe del Laboratorio Municipal asumen funciones como médicos de este hospital22.
También contaba Bogotá con una clínica de enfermedades venéreas y sifilíticas, que se
fundó durante el gobierno del general Reyes en 1907, y su administración estaba a cargo
de la municipalidad. Prestaba servicio diario y gratuito. El tratamiento, que se usaba en
la terapéutica de la época contra las afecciones sifilíticas, se aplicaba gratuitamente a
todos los pobres, y el suero antidiftérico se distribuía gratis23. Hacia 1915 a esta clínica
se le asignó la atención de los accidentes diurnos y nocturnos, para los pobres de solemnidad, a cargo del médico jefe de la clínica24. En 1918 se nombró una junta administradora del Hospital de los Alisos y de la clínica, compuesta del director de Higiene
y Salubridad, de un concejal elegido por la municipalidad y del inspector de la clínica
municipal25. Solo se limitaba a atender a los pobres de solemnidad.
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
DIRECCIÓN MUNICIPAL DE HIGIENE Y SALUBRIDAD
1922 - 1933
En el año 1922 por Acuerdo 6 del Concejo de Bogotá, la oficina de sanidad cambió
de denominación: en adelante se llamaría Dirección Municipal de Higiene. Durante
este periodo, la tutela de la sanidad pública en el municipio correspondió a esta
Dirección; sin embargo, esta ya no dependía en sus decisiones directamente del
nivel central; se creó un organismo intermedio: la Junta Municipal de Sanidad que
contaba con la presencia de dos miembros del gobierno municipal: el personero y el
director de Obras Públicas26.
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SERVICIO DE HIGIENE Y ASISTENCIA PÚBLICA, 1922 - 193027
JUNTA CONSULTIVA
DE HIGIENE Y SALUBRIDAD
MUNICIPAL
ASISTENCIA PÚBLICA
ADMINISTRACIÓN SANITARIA
JUNTA DE ASISTENCIA
JUNTA MUNICIPAL
PÚBLICA MUNICIPAL
DE SANIDAD
HOSPITAL DE VIRUELA
“LOS ALISOS”
DE
CLÍNICA MUNICIPAL
ENFERMEDADES VENÉREAS
Y SIFILÍTICAS
DIRECCIÓN MUNICIPAL
HIGIENE Y SALUBRIDAD
DE
Servicio de
Desinfecciones
Inspección
de Alimentos
Laboratorio
Municipal
Servicio
de Vacunación
26
Hacen parte de la Junta
además, el director de Higiene Municipal, el secretario de la Oficina de Higiene,
el jefe de la Clínica Municipal, el director del Laboratorio Municipal, el químico
del Laboratorio, el médico
del Hospital de los Alisos y
el jefe del servicio de Veterinaria. Ídem, Art. 2.
27
Organigrama basado en:
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 76 de 1920,
6 de 1922, 59 de 1927,
Bogotá, Concejo Municipal.
28
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 6 de 1922,
Bogotá, Concejo Municipal.
Artículo 2.
Inspección
de Higiene y
Salubridad General
De otra parte esta junta estaba en el deber de proponer al Concejo Municipal o al
alcalde de la ciudad los proyectos de acuerdo o resoluciones que juzgara oportunas
para mejorar las condiciones de higiene del municipio. Se podría decir que la conformación y función de esta junta establece el nexo de la Dirección de Higiene con el
gobierno municipal. La Dirección además de acatar las disposiciones de la Dirección
Nacional de Higiene, debía cumplir con las determinaciones del Concejo Municipal
y las del alcalde de la ciudad28. La entidad continuó ejerciendo las funciones mencionadas para el periodo anterior pero con una variación en cuanto al personal de la
institución, se dispuso de unos agentes de sanidad que formaban parte del Cuerpo
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
de Policía Municipal, estos hacían parte de cada una de las secciones de la Dirección
de Higiene29. A su cargo encontramos las secciones de Inspección de Higiene y Salubridad General, Laboratorio Municipal, Servicio de Desinfecciones, Inspección de
Alimentos y Servicio de Vacunación.
• ADMINISTRACIÓN SANITARIA
La Inspección de Higiene y Salubridad General continuó realizando su labor de inspección de las condiciones higiénicas de las vías y plazas públicas, edificios públicos,
habitaciones colectivas, habitaciones particulares, fábricas e industrias, baños, excusados, fuentes, acueductos, lavaderos, cañerías, peluquerías, cafés, cantinas, chicherías,
tiendas, etc. Además inspeccionaba los expendios de leche y controlaba las condiciones de su transporte, así como el de las carnes y todo tipo de alimentos que se
consumían en la ciudad. Esta función la ejercía en coordinación con la Inspección
del Tráfico. Realizaba la inspección de las farmacias o boticas y llevaba un control del
ejercicio de las profesiones médicas en sus diferentes ramos. Esta sección tenía entre
sus funciones principales la del estudio, de acuerdo con las instrucciones de la Dirección, de las endemias o epidemias que se presentaran en la ciudad30.
29
Se puede confirmar la apreciación de Christopher Abel:
el control de la higiene en
esta época se considera una
cuestión de orden público.
Christopher Abel. Ensayos de
historia de la salud en Colombia, 1920 – 1990, p. 56.
30
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 6 de 1922,
Bogotá, Concejo Municipal.
Artículo 12.
31
Acuerdo 6 de 1922..., Artículo 13.
32
Arturo García Martínez, “Dirección de Higiene”, en:
Memoria municipal de Bogotá. Informe sobre las labores
de la administración municipal en el bienio de 1923 1925. Bogotá: Imprenta
Municipal, 1925. p. 341.
33
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 6 de 1922...
Artículo 18.
24
El Laboratorio Municipal se convirtió en un importante apoyo para las prácticas de
higiene pública; entre sus funciones estaba la de realizar exámenes químicos y
bacteriológicos de las aguas de que se abastecía la ciudad; de las leches que se daban
al consumo, tomando muestras periódicas de los hatos, expendios, hoteles, restaurantes, etc. El Laboratorio realizaba el control bacteriológico de los mataderos públicos municipales, evaluaba las condiciones de sustancias alimenticias, bebidas alcohólicas, gaseosas, etc. Esta dependencia también se encargaba del análisis de productos
patológicos en relación con las medidas de desinfección y profilaxis de las enfermedades infectocontagiosas. Examinaba las características químicas o fisiológicas de drogas, medicamentos y preparaciones farmacéuticas que se expendían en farmacias o
boticas. También, este laboratorio, llevaba a cabo ensayos químicos de asfaltos, cemento y materiales de construcción31.
La oficina de desinfecciones continuaba prestando los mismos servicios destinados a
la limpieza bacteriológica de lugares de habitación o lugares públicos en los que se
hubieran presentado enfermedades contagiosas. De acuerdo con el informe de la
Dirección Municipal de Higiene del año 1923, a esta dependencia se le asignó la
función de llevar estadísticas completas de morbilidad para suministrar el índice de
infección de la ciudad. Este trabajo debía ser realizado con base en los datos de
mortalidad y los de morbilidad del hospital de San Juan de Dios, pues se advierte en
esa época, que aún no se había reglamentado por el poder ejecutivo la declaración
obligatoria de las enfermedades infectocontagiosas32.
La Inspección Veterinaria siguió ejerciendo sus labores en los mataderos públicos y
particulares, en la plaza de carnes y los demás lugares de expendio. Llevaba a cabo la
inspección del ganado en pie y de la conducción de las carnes a los expendios. Así
mismo, la inspección evaluaba las condiciones del transporte y expendio de pescado,
inspeccionaba las plazas de mercado, los establos, vacas de ordeño y sitios de expendio de leche; así como de caballerizas y lugares destinados a la cría o ceba de animales de cualquier clase. Ejercía el control de las zoonosis33. Como producto de esta
labor de vigilancia el director de Higiene en el año de 1927 expidió la Resolución
número 9 del mismo año, que prohibía la venta de menudos y carne fresca en algunas
plazas de la ciudad, y otra en el mismo año que reglamentaba la venta de pescado,
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
teniendo en cuenta las deplorables condiciones de salubridad de las plazas en las que
se expendían unos y otros. Sin embargo estas disposiciones fueron consideradas por
la alcaldía como atentatorias de los derechos de industria y no fueron acatadas34 .
Por último, el servicio de vacunación comprendía todo lo relativo a la vacunación
jeneriana, que se practicaba en la Oficina y fuera de ella35.
• ASISTENCIA PÚBLICA
La Clínica Municipal y el Hospital de los Alisos pasaron a ser administrados por una
junta, denominada Junta de la Asistencia Pública Municipal. La conformaban el director de Higiene, el inspector de la Clínica Municipal y el Inspector del Hospital de
Los Alisos. Ambas instituciones ejercían las funciones que ya hemos mencionado36.
Sin embargo, como lo advirtió Pablo Julio Barón, director de Higiene en el año de
1927, el funcionamiento del Hospital de los Alisos no era el mejor; los fondos con que
se financiaba eran sumamente limitados, este hecho se traducía en poco personal y
escasos elementos para atender a los afectados por la viruela, enfermedad que asumía el carácter de epidemia. El Director de Higiene era de la opinión de que la citada
institución debería estar administrada por la Junta General de Beneficencia, “ya que
esta entidad se ha especializado en este ramo de la asistencia pública y cuenta con
todos los elementos necesarios para transformar ese asilo en algo muy diferente... que
logre mitigar siquiera en parte los sufrimientos de los infelices que a él van”37.
También en 1927, según el informe de higiene citado, la situación de la Clínica Municipal era algo distinta a la del hospital. El establecimiento había venido funcionando de manera ininterrumpida y se incrementó el número de pacientes; podía notarse
que aunque su situación no era óptima, no afrontaba problemas como los del hospital de virolentos. De todos modos, el director de Higiene observaba “que se hace
necesario dotarla prontamente de los elementos de que carece y aumentar el personal. De otra manera iría al fracaso”38.
LA HIGIENE EN EL ORDEN NACIONAL: AÑOS TREINTA
En lo tocante a la administración de los asuntos públicos, en la nación sucedieron
cambios significativos. En 1930 se creó el Departamento de Higiene como dependencia del Ministerio de Gobierno. Como lo atestiguó Héctor Pedraza, en su estudio
sobre los organismos de higiene, anteriormente existían campañas sanitarias que
actuaban en forma unilateral, independientes unas de otras y que se dedicaban a
combatir determinadas enfermedades. Desde luego este sistema dejaba vacíos, a la
vez que no creaba una conciencia sanitaria integral para la defensa del individuo.
Entonces, en 1935, se puso en práctica un sistema unitario que lograba una mayor
articulación entre la higiene y la asistencia pública; este consistía en crear en lugares
estratégicos y poblados, organismos sanitarios llamados Unidades, Comisiones Rurales y Oficinas de Sanidad, de acción polivalente, dirigidas a combatir todos los problemas de un conglomerado regional, según sus características y necesidades, pero
siempre sometidas a un plan determinado y con dirección centralizada en el Departamento Nacional de Higiene, entidad máxima y responsable encargada de orientar
técnicamente y de coordinar las múltiples actividades. En cuanto a los recursos monetarios, se allegaban en forma cooperativa, mediante la contribución de las entidades nacionales, municipales y muchas veces departamentales, según un sistema proporcional estipulado en contratos. En esta forma se unificaban, pues, los trabajos y
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34
Pablo Julio Barón, “Informe
del director de Higiene”, en
Memoria municipal correspondiente al bienio 1925 1927. Bogotá: Imprenta Municipal, 1927. pp. 199 y 200.
35
Acuerdo 6 de 1922..., Artículo 20.
36
Acuerdo 6 de 1922..., Artículo 22.
37
Pablo Julio Barón, “Informe
del director de Higiene”, en
Memoria municipal correspondiente al bienio 1925 1927. Bogotá: Imprenta
Municipal, 1927. p. 199.
38
Pablo Julio Barón, “Informe
del Director de Higiene”...
p. 201.
25
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
los recursos y se seguían normas técnicas, económicas y orientación definida en orden a atender lo relacionado con la higiene y asistencia pública39.
En cuanto a Bogotá ya desde 1926, por medio de la Ley 72, se facultó al Concejo
Municipal para organizar libremente sus rentas, y se crearon las secretarías de Obras
Públicas, Hacienda y de Gobierno, esta última encargada de los asuntos relacionados
con la higiene y la educación pública. Emulando el nivel nacional se creó el Departamento de Higiene y Asistencia Pública en 1934 por medio del Acuerdo 15 dictado
por el Concejo Municipal. Esta denominación: Departamento, obedece, entre otras
medidas, a una preocupación de los gobiernos por modernizar las instituciones del
Estado de Derecho y la administración pública. Llegan al país misiones compuestas
por expertos extranjeros con el fin de analizar la situación fiscal, bancaria y administrativa para luego proporcionar las recomendaciones pertinentes, las mismas que
afectan las reformas posteriores de las entidades del gobierno de la ciudad. En el
informe sobre la Reorganización municipal de 1929, vemos, por ejemplo, la siguiente
conclusión: “el estudio del presupuesto y de la manera como se ha ejecutado, da la
impresión de que el municipio no se ha manejado como una entidad ordenada y
sujeta a reglas precisas”40, puesto que el presupuesto para la vigencia futura se hacía
al cálculo, es decir, sin elaborar un plan que tuviera en cuenta las rentas e ingresos
del municipio contra los gastos que debían hacerse, se recomendó formar grupos
homogéneos de cada departamento u oficina dentro de las entidades, con el objeto
de “formarse una idea de conjunto sobre la naturaleza y gastos que se autorizan para
estos objetos41”.
• EL DEPARTAMENTO DE HIGIENE Y ASISTENCIA PÚBLICA 1932 - 1941
39
Héctor Pedraza, “Nuestros
organismos de higiene” en
Registro Municipal Tomo XI,
Bogotá: Imprenta Municipal, 1941. pp. 470 - 473.
40
Concejo de Bogotá, La reorganización municipal 1929.
Registro Municipal, nº. 166,
enero a diciembre de 1929.
Bogotá: Imprenta Municipal. pp. 4255 - 4274. Se
trata de un informe del concejal Lleras Acosta y del
contralor Osorio Umaña
sobre la situación fiscal del
municipio y las medidas que
deberían ser tomadas.
41
La reorganización municipal
1929..., p. 4259.
42
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 15 de 1934,
Bogotá: Concejo Municipal.
Art. 20.
26
Por Acuerdo 15 de 1934, las dependencias de Higiene y Asistencia Pública de la
ciudad se fundieron en un solo departamento, dependiente de la Secretaría de Gobierno, en un esfuerzo por lograr una mayor integración de la denominada asistencia
pública a las acciones en higiene. Los servicios de asistencia pública a cargo del
Estado sufrieron una expansión: la población a la que se dirigieron cubría en el periodo mencionado a los mendigos, las mujeres y los niños. Para la atención de estos
últimos se creó el Departamento de Protección Infantil y Vacunación contra T.B.C.
Encontramos a cargo del Departamento otros organismos como la Junta Municipal
de Higiene y Asistencia Pública, el Departamento de Epidemiología, Estadística y
Propaganda, el Departamento de Protección y Previsión Social, el Departamento de
Policía Sanitaria, el Departamento de Inspección de Alimentos, el Laboratorio, y el
Departamento de Ingeniería Sanitaria. Además el Departamento debía colaborar con
los ramos de aseo, alumbrado y cementerios que también estaban bajo la tutela de la
Secretaría de Gobierno42.
Con respecto al período anterior se presentaron algunos cambios en la Junta Municipal de Higiene y Asistencia pública, además de estar integrada por el Director de
Higiene y los jefes de cada uno de los Departamentos, encontramos un representante de esta corporación ante el Concejo de Bogotá elegido por el mismo ente. Por otra
parte, esta junta remplazó a la Junta Municipal de Beneficencia tomando todas sus
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
atribuciones; portanto la corporación se hallaba facultada para celebrar contratos
con las entidades nacionales, departamentales, municipales y de carácter privado
que se ocupaban de la asistencia pública, con el fin de obtener de ellas la prestación
de esos servicios en beneficio de los habitantes del municipio43.
El Departamento de Inspección de Alimentos continuó ejerciendo control sobre todos los alimentos y vigilaba el matadero, la Plaza de Ferias, las plazas de mercado, los
hatos y dictaba las providencias que juzgaba más convenientes44.
El Departamento de Protección y Previsión Social tenía a su cargo el cuidado y auxilio
de todos los individuos que por imposibilidad de ganarse la vida, necesitaban de la
asistencia de los poderes públicos. Este departamento se entendía con el estudio y
solución de los problemas de mendicidad, vagancia infantil, protección de los desocupados, etc., así como también con la asistencia médica de los empleados del
municipio y, en lo posible, de las personas que de estos dependían.
El Servicio de Epidemiología, Estadística y Propaganda tenía a su cargo todo lo relacionado con las estadísticas de la natalidad, mortalidad, estudios epidemiológicos y la
dirección de la educación higiénica y propaganda por medio de las enfermeras
visitadoras45.
El Departamento de Protección Infantil se estableció con el fin de prestar gratuitamente servicios médicos y suministrar medicamentos a los niños pobres menores de
14 años; dar atención médica a las mujeres embarazadas pobres y combatir las epidemias y endemias infantiles que existían en la ciudad, poniendo en práctica las
medidas profilácticas necesarias46.
El Departamento de Protección Infantil fue creado mediante un contrato celebrado
entre el Personero Municipal y el Director Nacional de Higiene47. De acuerdo con
este documento la protección infantil debía estar conformada por servicios como el
de higiene prenatal, atendido por médicos especializados en la materia, enfermeras
visitadoras graduadas y enfermeras parteras también graduadas. Su sede se hallaría
en dos consultorios, situados en sectores diferentes de la ciudad, en número suficiente para asegurar la eficacia del servicio.
Dentro del mismo departamento se preveía la existencia de un servicio de higiene
infantil, que sería atendido por médicos especializados en ello y enfermeras visitadoras
graduadas. Su sede estaría constituida por seis salas cuna, con gota de leche anexa y
consultorio para niños sanos, situadas en sectores diferentes de la ciudad. También se
anunciaba un servicio destinado a la atención de niños enfermos, consistente en dos
consultorios, los cuales estarían atendidos por especialistas en medicina infantil y
tendría además un médico especialista en órganos de los sentidos; un odontólogo y
practicantes en número suficiente, enfermeras graduadas y farmacéutico. Los sueros,
vacunas y demás productos los suministraría en forma gratuita el Gobierno nacional.
El Departamento de Ingeniería Sanitaria se dedicaba al control de basuras, los sistemas de tratamiento y conducción del agua potable, y el control sanitario de la construcción de viviendas y establecimientos públicos.
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43
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 15 de 1934,
Bogotá: Concejo Municipal.
Arts. 2, 11-14.
44
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 15 de 1934.
Art. 18.
45
Concejo de Bogotá, Acuerdo 15 de 1934..., Art. 21.
46
El Alcalde de Bogotá, “Decreto 104 de 1932”, Por el
cual se reglamentan los servicios de la protección de la
infancia, creados por el
Acuerdo nº. 2 de 1932. Registro Municipal. 1932.
47
Concejo Municipal de Bogotá, Acuerdo 15 de 1934,
arts. 22 - 23. Mediante Contrato suscrito entre el Personero municipal y el Director
del Departamento Nacional
de Higiene, el Municipio se
compromete a establecer,
organizar y sostener servicios de protección materna
e infantil en la ciudad.
27
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
ESTRUCTURA ORGÁNICA
DEPARTAMENTO DE HIGIENE Y ASISTENCIA PÚBLICA,
1932 - 193648
SECRETARÍA DE
GOBIERNO DE BOGOTÁ
JUNTA MUNICIPAL DE HIGIENE
Y ASISTENCIA PÚBLICA
DEPARTAMENTO DE HIGIENE
Y ASISTENCIA PÚBLICA
DEPARTAMENTO DE INSPECCIÓN
DE ALIMENTOS
DE
DEPARTAMENTO
POLICÍA SANITARIA
DEPARTAMENTO DE PROTECCIÓN
Y PREVISIÓN SOCIAL
LABORATORIO
DEPARTAMENTO
SANITARIA
DE INGENIERÍA
DEPARTAMENTO DE PROTECCIÓN
INFANTIL Y VACUNACIÓN CONTRA T.B.C.
DEPARTAMENTO DE EPIDEMIOLOGÍA,
ESTADÍSTICA Y PROPAGANDA
Oficina
de Desinfecciones
Consulta prenatal
Consulta de dietética
y profilaxia
Consulta de
enfermedades agudas
Consulta de órganos
de los sentidos
Dentistería
Botica
• DIRECCIÓN MUNICIPAL DE HIGIENE, 1941 - 194649
48
Organigrama basado en:
Concejo de Bogotá, Acuerdo 15 de 1934.
49
Organigrama basado en:
Concejo de Bogotá, Acuerdo número 59 de 1941, en:
Revista de la Facultad de
Medicina, Vol. X, Bogotá:
enero 24 de 1942, nº. 7, p.
518 - 526.
28
Este organismo regresó a la denominación que se le dio en 1920 y aunque hay otra
reforma en 1946, se reseña esta especialmente por lo detallado de las funciones que se
le asignaron a las dependencias de la Dirección de Higiene Municipal, independientemente de si lo proyectado en el Acuerdo 59 de 1941 llegó a cumplirse en la práctica. La
Dirección estaba conformada por dependencias como la Dirección - Consejo de Sanidad y las secciones de Epidemiología y Desinfecciones; Previsión Social, Educación
Sanitaria y Propaganda; Protección Materna e Infantil y Patronato del Niño; Ingeniería
Sanitaria; Laboratorios y Sección Jurídica y de Inspección Sanitaria.
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
En la gestión de la Dirección - Consejo de Sanidad se veían reflejadas las relaciones que
esta tenía con el orden nacional y municipal. Debía cumplir y hacer cumplir todas las
disposiciones que en materia de sanidad dictara el Concejo Municipal, la Alcaldía o el
Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social. Así mismo estaba en la obligación de
asistir a todas las sesiones de la Junta Asesora de la administración municipal y a las
reuniones de las demás entidades municipales a que le correspondía concurrir, y proponer en ellas los proyectos que estimara necesarios para el buen funcionamiento de las
dependencias a su cargo. Debía rendir al Concejo Municipal cada año un informe sobre
la marcha de la Dirección. También debía ocuparse de presentar oportunamente a la
alcaldía el proyecto de presupuesto de gastos de la entidad y dar su concepto sobre
todos los problemas sanitarios que sometían a su consideración el alcalde o el concejo.
En cuanto al funcionamiento interno de la Dirección de Higiene, el director, convocaría
una vez por semana a una reunión del Consejo de Sanidad, que tendría por objeto oír
los informes verbales de sus miembros y acordar las medidas que juzgara necesarias
proponiéndolas luego ante quien correspondiera.
La Sección de Epidemiología y Desinfecciones se ocupaba de organizar y dirigir el
Hospital de Enfermedades Infectocontagiosas que se creó por medio del acuerdo
citado. El hospital estaría destinado a los casos de enfermedades como la viruela, la
erisipela, tifo exantemático, difteria, fiebre tifoidea, parálisis infantil, escarlatina, etc.
Esta sección debía reglamentar las funciones de todo el personal de su oficina como
del hospital y demás dependencias. Estaba en la obligación de hacer que se practicaran las vacunaciones contra la viruela, fiebre tifoidea y difteria. Estudiar la epidemiología
de todas las enfermedades infectocontagiosas que se observaran en Bogotá constituía otra de sus labores, para ello se estableció una íntima conexión con los establecimientos asistenciales de la ciudad, con el fin de formar más claro concepto sobre el
predominio de cada grupo de enfermedades.
ESTRUCTURA ORGÁNICA
DIRECCIÓN MUNICIPAL DE HIGIENE, 1941
SECRETARÍA DE
GOBIERNO DE BOGOTÁ
DIRECCIÓN MUNICIPAL
DE HIGIENE
DIRECCIÓN - CONSEJO
DE SANIDAD
Sección Previsión Social,
Educación Sanitaria
y Propaganda
Sección
Ingeniería Sanitaria
Sección Protección Materna e
Infantil y Patronato del Niño
Sección Laboratorios
Sección Epidemiología y
Desinfecciones
Sección Jurídica y
de Inspección Sanitaria
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
Esta sección también estaba en la obligación de realizar los boletines informativos
para la prensa de la ciudad cuando ocurriere alguna epidemia y de este modo evitar
que se difundieran falsas noticias o se explotara al público con tratamientos inadecuados o peligrosos. Debía organizar una campaña permanente contra la enfermedad de la rabia, contando para ello con la colaboración de la Policía Nacional y la
Inspección Sanitaria. Así mismo organizaba la declaración de las enfermedades
infectocontagiosas procurando conseguir la confianza del público y estudiando con
la Federación Médica la manera de que el cuerpo médico contribuyera con este
elemento indispensable de la lucha contra esas enfermedades. La sección debía llevar los libros de registro de natalidad, mortalidad, licencias de inhumación y exhumación y los índices correspondientes manteniéndolos al día. Debía expedir y firmar
las órdenes para los entierros gratuitos a los pobres de solemnidad, de acuerdo con
las disposiciones municipales. Por último llevaba las tarjetas de declaración de nacimientos, y de enfermedades infectocontagiosas que llegaban a la oficina, dando cuenta
de las primeras, todos los días, al médico epidemiológico.
La Sección de Previsión Social, Educación Sanitaria y Propaganda era la encargada de
estudiar y dictar todas las medidas que juzgara necesarias en orden a desarrollar una
intensa campaña educativa a efecto de luchar contra el chichismo, la prostitución, las
enfermedades venéreas, el abandono familiar, la mortalidad infantil y la desocupación. Se contemplaba para este fin elaborar cintas cinematográficas con motivos higiénicos nacionales que contribuyeran a la educación del público. Entre sus obligaciones también estaba la de dirigir la revista mensual que sobre educación sanitaria
publicaría esta sección. Así mismo debía suministrar a todas las instituciones
asistenciales del municipio, como consultorios, gotas de leche, salas cuna, hospitales,
dispensarios, etc., tarjetas u otro material educativo, los cuales deberían ser elaborados por el jefe de la Sección, con la aprobación del director municipal de Higiene.
Debía suministrar toda suerte de información relacionada con protección o asistencia pública, a quien lo solicitara. Esta información no solo debía referirse a las instituciones municipales sino que debería comprender las de cualquier índole, ya fueran
departamentales o nacionales. Debía llevar una tarjeta de las personas que fueran en
solicitud de colocación u otra ayuda y procurar que la oficina les resolviera el caso de
su desocupación o necesidad. También debía llevar un registro de todos los establecimientos de asistencia pública y de protección que había en la ciudad con el dato
diario del cupo o número de personas que podían ser admitidas en él. Otra de sus
labores consistía en reglamentar la expedición de certificados médicos de salud, en
las profesiones y oficios, de acuerdo con las disposiciones nacionales y departamentales sobre la materia.
La Sección de Protección Materna e Infantil y Patronato del Niño se dedicaba a la
organización y dirección de todos los servicios e instituciones de protección materna
e infantil del municipio, y en tal virtud la fiscalización y dirección de todas ellas.
Perteneció a la sección el Patronato del Niño Bogotano, creado por el Decreto 405 de
1937, de la Alcaldía de Bogotá. La sección desarrollaba una activa campaña de cooperación con las secciones cuya labor estaba relacionada con el control y la atención
de la mortalidad infantil y el niño abandonado. Debía estudiar y presentar a consideración de la Dirección Municipal de Higiene los proyectos necesarios para la creación
de ayuda a las madres necesitadas, con el fin de evitar la separación del niño de su
medio familiar y especialmente de los menores de un año. Debería procurar por
todos los medios que el niño abandonado como el delincuente no fuera recluido en
establecimientos que se apartaran de las características de la organización familiar.
30
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
A efecto de luchar contra las enfermedades infectocontagiosas que son hoy prevenidas por medio de la vacunación, esta sección dedicaba periódicamente semanas a la
intensificación de las vacunas en previsión de la difteria, tos ferina, fiebre tifoidea,
viruela, etc. Sus obligaciones tendían también a la organización de campañas educativas como las conferencias sencillas y de fácil comprensión que realizaba con el
personal a su cargo y que eran dictadas en los barrios obreros, sobre problemas de
maternidad, alimentación del niño, cuidado infantil, manera de evitar las infecciones
por alimentación artificial, peligros por abandono moral del niño, etc. En las diferentes instituciones a su cargo, procuraba que cada una sirviera de escuela objetiva a las
madres que concurrieran a ellas, en el sentido de hacerles demostraciones prácticas
de preparación y administración de teteros, baño y aseo de los niños, aplicaciones
domésticas en caso de enfermedad, etc.
Igualmente vigilaba que la ambulancia destinada al transporte de casos de maternidad y de niños enfermos, sirviera para tales fines, y que su uso fuera reservado al
municipio de Bogotá. Entre sus actividades también estaba la de elaborar un proyecto de organización de servicios de higiene mental y orientación profesional, con el fin
de contribuir a la lucha contra las perturbaciones mentales y a la conveniente orientación en la vida.
La Sección de Ingeniería Sanitaria debía asesorar y cooperar con la Dirección Municipal de Aseo en todos los problemas de orden técnico de dicha dependencia, así
como también en la vigilancia del aseo de la ciudad por medio de la policía sanitaria.
Debía impartir las normas para la construcción de establos y hatos higiénicos, para el
funcionamiento de pasteurizadoras o plantas de higienización de leche y para el
transporte. También estaba en la obligación de colaborar con el Departamento Técnico de la Secretaría de Obras Públicas en los proyectos de construcción y extensión
de la red de alcantarillado y pavimentación. Debía elaborar un código de edificaciones de acuerdo con el Departamento de Urbanismo de la Secretaría de Obras Públicas que sería sometido al Ministerio de Higiene y Previsión Social para su aprobación
y controlar las nuevas urbanizaciones que no podrían iniciarse sin la aprobación de
esta sección.
El control de la higiene de las piscinas, fábricas, talleres, plazas de mercado, mataderos, ventas de carne, ventas de leche, hospitales, escuelas, colegios, cafés, hoteles,
casas de inquilinato, restaurantes, pesebreras, porquerizas, etc., de acuerdo con la
legislación nacional o municipal que rigiera sobre el particular también estaba entre
sus tareas. Estudiaba y resolvía los asuntos que se presentaran en la Dirección Municipal de Higiene, o en esta sección en relación con quejas o denuncias sanitarias,
tales como malos olores, hollín, alcantarillas, humedad de edificios, servidumbres de
luz, etc. Reglamentaba y codificaba lo referente a asuntos de plomería, haciendo
además que todo plano de edificación contuviera también lo referente a las instalaciones sanitarias. Vigilaba que los lotes sin edificar o calles cedidas al municipio no se
convirtieran en depósitos de basura, para lo cual debía notificar a la Inspección Municipal correspondiente. Estudiaba las condiciones de aprovisionamiento de agua en
los barrios que carecían de acueducto, proponiendo al Concejo Municipal, las medidas que estimara necesarias para procurar una rápida solución de este problema de
higiene pública.
Así mismo debía manejar el problema de las aguas negras en la ciudad de Bogotá y su
conveniente utilización, así como estudiar métodos prácticos y económicos para el
aprovechamiento y purificación de aguas negras, especialmente en los barrios obreros. Debía elaborar un proyecto de solución, destrucción y utilización de las basuras.
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
Además estaba encargada de aprobar los proyectos de construcciones destinados a
instituciones de asistencia pública que ejecutara el Municipio, y visitaba las obras en
construcción que pertenecieran a él. Debía estudiar y revisar las edificaciones municipales usadas como cárceles, con el fin de corregir en el menor tiempo posible los
defectos sanitarios de que adolecieran.
La Sección de Laboratorios se encargaba de dirigir en las revistas de propaganda una
sección destinada a la educación del pueblo en materia de alimentación. Instruía a los
inspectores acerca de la higiene de los alimentos y del cuidado que debían poner
para mejorar las condiciones de la alimentación en Bogotá. Proponía al Director de
Higiene las medidas que estimara convenientes para mejorar la alimentación popular
tales como el establecimiento de comedores colectivos, restaurantes populares, etc.,
con el fin de obtener una alimentación higiénica, nutritiva y de luchar por este medio
contra el chichismo. Debía realizar un estudio científico del valor calórico y vitamínico de los principales alimentos consumidos en Bogotá. Estaba en la obligación de
intensificar la vigilancia de alimentos como la leche, el pan, la carne y las legumbres.
Vigilaba que la alimentación suministrada en los restaurantes escolares, o en otras
instituciones que tuvieran contratos con el Municipio, fuera la adecuada por su composición y calidad, a la que exigen la edad de los niños o escolares.
La Sección Jurídica y de Inspección Sanitaria estaba conformada por un abogado y los
inspectores sanitarios. Esta dependencia debía instruir y fallar las diligencias o procesos que se levantaran con el fin de sancionar las contravenciones a las disposiciones
sobre higiene municipal. Servía de órgano de consulta a la Dirección Municipal de
Higiene para los efectos de la interpretación jurídica de las leyes, decretos, acuerdos,
ordenanzas y resoluciones en relación con la higiene del municipio y para que la
expedición de autos, decretos, o resoluciones municipales, encajara dentro de las
normas legales y no fuera motivo de anulación por parte de otras entidades. Debía
realizar un código de todas las disposiciones relacionadas con la higiene así como
estudiar y resolver los memoriales, apelaciones, informes y demás asuntos que sometiera a su consideración el director municipal de Higiene.
RENOVADA IMPORTANCIA DE LA HIGIENE,
MEDIADOS DE LOS AÑOS 40
En diciembre de 1946 por medio de la Ley 27 se creó el Ministerio de Higiene
nombre que conservó hasta 1953 en que se le cambió por el de Salud Pública. Como
lo ha advertido el autor de la Reseña histórica de la higiene en Colombia50; la higiene
cobró entonces jerarquía e importancia nacional. Su existencia había estado siempre
opaca e inadvertida porque no tenía vida propia; no podía hacer valer sus derechos
ni en los consejos de ministros ni en el Parlamento. Sus presupuestos eran exiguos y
el que se le asignaba, estaba aplicado a la lepra que en esa forma dejaba exhausta a
la nación para el servicio vital de la higiene. La higiene continuaba portando la autoridad conferida por su fundamento en la ciencia y la técnica y en ese sentido se
constituía en la aplicación del saber humano al progreso nacional.
50
Jorge Bejarano, Reseña histórica de la higiene en Colombia,... p. 13.
32
Por otra parte, como lo subraya Christopher Abel, a medida que aumentaron los
ingresos y la urbanización a escala masiva, se encontraban más productos alimenticios, lo que desembocó en un incremento de la calidad de la dieta. Mejoraron las
condiciones de vivienda y de las instalaciones sanitarias, se dio un mayor acceso a las
medicinas modernas y a las instalaciones de asistencia pública. La esperanza de vida
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
se elevó en la medida del crecimiento de las tasas de alfabetismo y las campañas,
cada vez más frecuentes, de educación en higiene. También se reconoció una mejor
aceptación por parte de la población en cuanto a causas y consecuencias de las
enfermedades infecciosas. Por tanto la incidencia de las epidemias bajó ostensiblemente, aunque el énfasis de la enseñanza en las prácticas de higiene no decayó51.
• DEPARTAMENTO DE HIGIENE, SALUBRIDAD Y ASEO, 1946 - 1952
En este periodo la Dirección Municipal de Higiene se convirtió en Departamento de
Higiene, Salubridad y Aseo, y ya no dependía de la Secretaría de Gobierno sino directamente del alcalde. Su misión consistía en adoptar todas las medidas necesarias
para la conservación y el mejoramiento de la salud pública; debía dictar las disposiciones de carácter preventivo o higiénico y de carácter represivo, tendientes a conseguir este fin. El Departamento estaba conformado por las siguientes dependencias:
Dirección, Departamento Técnico a cargo del cual estaban las secciones de Protección Social y Educación Sanitaria, Epidemiología y Bioestadística, Protección Materna e Infantil, Nutrición y Alimentos, Saneamiento y Laboratorios52.
La Dirección debía coordinar las labores de las distintas secciones del Departamento y
dictar las resoluciones y reglamentos para el desarrollo de las disposiciones sobre sanidad. Hacía cumplir las disposiciones legales sobre ejercicio de la medicina y llevaba el
registro de los médicos que ejercían en la ciudad, además vigilaba, de acuerdo con la
ley, el ejercicio de la obstetricia por medio de la expedición y reforma de las licencias
para ejercerla. Realizaba la organización, vigilancia y coordinación del Centro de Higiene. Estaba en el deber de procurar el acercamiento y cooperación de todas las
instituciones que en la capital intervinieran en la salubridad pública. Anualmente, informaba al Concejo acerca de las actividades cumplidas por el Departamento53.
ESTRUCTURA ORGÁNICA
DEPARTAMENTO DE HIGIENE, SALUBRIDAD Y ASEO,
1946 - 1952
ALCALDÍA MAYOR
DE BOGOTÁ
DEPARTAMENTO DE HIGIENE,
SALUBRIDAD Y ASEO
Sección Protección
Materna e Infantil
Sección Saneamiento
Sección Epidemiología
y Bioestadística
Sección Laboratorios
Sección Protección Social
y Educación Sanitaria
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Sección Nutrición
y Alimentos
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51
Abel Christopher, Ensayos de
historia de la salud en Colombia, 1920 - 1990, Bogotá, Iepri, Cerec, 1996. p. 23.
52
Concejo de Bogotá, Acuerdo 78 de 1946. Bogotá:
Concejo de Bogotá, diciembre 7 de 1946. Art. 1. El organigrama de la siguiente
página también se basa en
este Acuerdo.
53
Concejo de Bogotá, Acuerdo 78 de 1946. Bogotá:
Concejo de Bogotá, diciembre 7 de 1946. Art. 4.
33
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
El Departamento Técnico coordinaba las actividades realizadas por cada una de las
secciones a su cargo, entre ellas las de Protección Social y Educación Sanitaria. Esta
sección estaba encargada de vigilar el funcionamiento de los servicios de asistencia
social para adultos creados con el fin de luchar contra la mendicidad. Debía organizar y dirigir la campaña antialcohólica, las publicaciones relativas a la educación
higiénica y la propaganda sanitaria. Organizaba los puestos de socorro y el servicio
nocturno de farmacias. También era la encargada de vigilar la higiene industrial, velar
por el cumplimiento de las disposiciones legales sobre venta de drogas heroicas y
estupefacientes y debía supervisar la higiene escolar54.
La Sección de Epidemiología y Bioestadística, en realidad ejercía dos tipos de funciones. El objetivo principal de la epidemiología era limitar la propagación y la incidencia de las enfermedades transmisibles y otras evitables con el fin de disminuir la
mortalidad en la población de la ciudad. Esto debía alcanzarse mediante el saneamiento del medio, que consistía en el descubrimiento de los focos y las fuentes de
infección y el bloqueo de los medios de transmisión. Igualmente se ocupaba de la
terapéutica oportuna y adecuada de ciertas enfermedades en las cuales se había
demostrado su utilidad colectiva, por ejemplo las venéreas, difteria, parasitosis intestinal, etc., y la práctica de inmunizaciones. Así mismo estaba en el deber de vigilar el
cumplimiento de los contratos que sobre lucha antivenérea y antituberculosa, celebrara el Municipio. Entre los deberes de la sección también se encontraban los de
expedir las libretas de sanidad, las licencias de inhumación y exhumación y las correspondientes a la conducción y transporte de cadáveres.
Correspondía a la parte de Bioestadística conocer la situación cuantitativa y cualitativa de los servicios de salud pública y disponer de sus resultados. Auxiliaba el estudio
de los problemas clínicos, sociales y sanitarios de la ciudad elaborando para este fin
las gráficas indispensables para la demostración de estos problemas. Así mismo debía
llevar el registro de natalidad y mortalidad. Para el cumplimiento de los fines anteriores, la sección estaba en el deber de recolectar, concentrar y tabular los datos de
todos los servicios del Departamento prestados por hospitales, clínicas y profesionales independientes55.
54
Concejo de Bogotá, Acuerdo 78 de 1946..., Art. 5.
55
Concejo de Bogotá, Acuerdo 78 de 1946... Art. 6.
56
Concejo de Bogotá, Acuerdo 78 de 1946... Art. 7.
34
El principal objetivo de la Sección de Protección Materna e Infantil, era disminuir la
morbilidad y mortalidad, prestando a la futura madre la atención médico-social más
completa posible para que su estado fisiológico asegurase la salud del niño, además
de dirigir, corregir y mejorar el desarrollo físico y mental del infante, desde su nacimiento hasta la edad escolar. Para lograr estos objetivos la Sección debía realizar las
siguientes actividades: enseñar a las madres nociones generales de dietética y
puericultura; levantar el censo de comadronas y procurar su educación sanitaria y
obstétrica además de dar asistencia social y educativa a los niños de edad preescolar
que lo necesitaren. También se tenían en cuenta los servicios de odontología sanitaria, en orden a organizarlos y vigilar el cumplimiento de su misión cual era la prevención de las caries dentales, de la mala oclusión y otros problemas sanitarios dentales
en niños, madres y mujeres embarazadas. En relación con las instituciones de asistencia social, la Sección debía organizar y dirigir los servicios de sala cuna, gota de
leche y jardines infantiles y hacer cumplir las disposiciones legales acerca de las salas
cuna en los talleres y fábricas. Con el fin de luchar contra el abandono de la niñez, la
Sección estaba en la obligación de obtener la cooperación de todas las instituciones
de asistencia social infantil; vigilar el cumplimiento de los contratos que para el efecto celebrara el Municipio con instituciones de esta índole, y expedir las órdenes de
ingreso y egreso de los menores que se asistiesen en ellas56.
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
La Sección de Nutrición y Alimentos, debía velar por la conservación del estado óptimo de los alimentos, aguas y bebidas destinados al uso y consumo humanos en la
ciudad. Para ello estaba en el deber de estudiar su composición verificando los exámenes químicos y bacteriológicos de aquellos, a fin de determinar las causas que
pudieran afectar su integridad y pureza. También debía poner en práctica los medios
para la conservación y transporte sanitario de la leche y otros alimentos y bebidas, de
modo que vigilaba la salud de las personas que los manipulaban y el estado sanitario
de los lugares donde se elaboraban, manejaban y expendían, tales como plazas de
mercado, mataderos, expendios de carne, hatos, lecherías, etc. De igual forma orientaba técnicamente la alimentación de hoteles, pensiones, restaurantes, colegios y
establecimientos similares, además de organizar y vigilar los comedores maternos,
restaurantes escolares, populares y otros, con el objeto de educar al público en materia de alimentación y nutrición adecuadas57.
La Sección de Saneamiento se ocupaba de asuntos relacionados con las condiciones
sanitarias de las redes de acueducto y alcantarillado, de los edificios y construcciones
y de la destinación de las basuras. En este sentido, estaba entre sus deberes estudiar
el problema de las aguas negras de la ciudad y su conveniente utilización, así como
dirigir, vigilar y aconsejar la correcta instalación y mantenimiento de las fuentes de
abastecimiento y distribución y depósitos de agua destinada a usos humanos. Esta
sección debía trabajar coordinadamente con otras entidades de la municipalidad
como el Departamento Técnico de la Secretaría de Obras Públicas en los proyectos
de extensión de la red de alcantarillado y con la Secretaría de Obras Públicas en el
estudio de proyectos de establecimientos de baños, servicios sanitarios públicos, lavaderos, así como también de piscinas de natación.
En cuanto a los edificios y construcciones58, se encargaba de revisar, desde el punto de
vista higiénico, los planos y proyectos para nuevas urbanizaciones y el fraccionamiento
de terrenos para la venta de solares, industrias y fábricas. La aprobación de tales planos
estaba condicionada a la existencia de sistemas de conducción de aguas potables y
negras, desagües y pavimentación. Los planos para la ejecución de obras de abastecimiento de agua potable; saneamiento, desagüe y pavimentación de la ciudad y sus
zonas aledañas y la modificación de los ya establecidos, también eran objeto de revisión, bien porque tales obras o sus modificaciones se intentaran llevar a cabo o se
verificaran por particulares o por cualquier otra entidad nacional, departamental o
municipal. Este control higiénico de los planos era realizado por esta dependencia
antes de que pasaran a la Secretaría de Obras Públicas Municipales. También debía
colaborar con el Departamento de Urbanismo de la misma secretaría, en la elaboración del Código de Construcciones. La Sección prestaba su colaboración a la Secretaría
de Hacienda en el control de los establecimientos industriales para patentes semestrales de acuerdo con el Departamento de Impuestos. Se preveía entre sus funciones el
levantamiento paulatino del censo por manzanas en la ciudad, de las actividades que
se llevaban a cabo en ellas.
En cuanto al ambiente y destinación de las basuras, estaba en el deber de estudiar y
resolver los asuntos que se presentaran en relación con quejas o denuncias sanitarias,
tales como: malos olores, hollín, alcantarillado y desagües, humedad de edificios,
infiltraciones, servidumbres, etc. Hacía el estudio de los barrios obreros y proponía
las medidas que estimaba necesarias para resolver el problema de la insalubridad;
entre sus funciones estaba contemplado estudiar la forma más conveniente para destrucción y utilización de las basuras y colaboraba con las secretarías en el estudio de
todos los problemas relacionados con los mercados públicos. Estaba previsto que la
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Concejo de Bogotá, Acuerdo 78 de 1946..., Art. 8.
58
Según parágrafo del artículo
9, Acuerdo 78 de 1946, se
entiende por “edificio” toda
construcción destinada a habitaciones, comercios, escuelas, oficinas públicas o
privadas, hospitales, templos, salones de espectáculos, locales destinados a fábricas, talleres o industrias y
demás lugares de reunión,
así como todo local, cualquiera que sea el uso a que
se destine.
35
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
Sección practicara las inspecciones que solicitaran a los inmuebles o locales para su
destinación y ordenara las obras que fuesen necesarias a fin de darles las respectivas
patentes de sanidad. Debía además, elaborar los proyectos de resoluciones en su
parte técnica para la reglamentación de las diferentes actividades donde tuviera que
intervenir la salubridad pública. Por último, pero no menos importante, servía de
instrumento policivo del Departamento de Higiene, Salubridad y Aseo, para hacer
cumplir las disposiciones sanitarias, vigilar las actividades ciudadanas en lo referente
a la salubridad urbana; instruir y fallar las diligencias o procesos de su competencia
que se levantaran con el objeto de sancionar las contravenciones a las disposiciones
sobre higiene y salubridad y recopilar todas las disposiciones relacionadas con la
salubridad urbana59.
Correspondía a la Sección de Laboratorios colaborar con las secciones respectivas en
el diagnóstico de las enfermedades transmisibles. Así que debía verificar los exámenes químicos, serológicos, bacteriológicos, hematológicos, citológicos y parasitológicos
necesarios para la ayuda de los diagnósticos clínicos. Debía verificar también los
exámenes bromatológicos y los exámenes necesarios para el descubrimiento de portadores de gérmenes patógenos determinando su virulencia.
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SECRETARÍA DE HIGIENE, 1952 - 195960
ALCALDÍA MAYOR
DE BOGOTÁ
CONSEJO TÉCNICO DE HIGIENE
Y SALUBRIDAD
SECRETARÍA MUNICIPAL
DE HIGIENE
Sección Protección
Materna e Infantil
Sección de Ingeniería
de Salud Pública
Sección Epidemiología
y Bioestadística
Sección Nutrición
y Alimentos
Laboratorios
59
Concejo de Bogotá, Acuerdo
78 de 1946... Art. 9.
60
Organigrama construido a
partir de los Decretos de la
Alcaldía Mayor, 668, 590 y
335 de 1952 en Concejo de
Bogotá, Registro Municipal,
1952, Bogotá: Concejo Municipal, 1952.
61
Francisco J. Yépez L (Coord.).
La Salud en Colombia: Análisis Socio-histórico... p. 38.
36
El Ministerio de Higiene cambió de nombre en 1953 a Ministerio de Salud Pública,
sin embargo, en el orden municipal se siguió hablando de higiene en el nombre de
las instituciones, el término salud pública solo vino a asentarse a comienzos de los
años 60 como lo veremos más adelante. En esta época se pudo palpar una transición
de la higiene a la salud pública. Como lo advertía el Análisis sociohistórico de la
salud61, la higiene ya no era patrimonio exclusivo de los higienistas, sus concepciones
se hicieron corrientes entre el personal de los servicios de salud.
HISTORIA INSTITUCIONAL
ENTIDADES DE SALUD DE BOGOTÁ, 1910 - 1959
La salud pública implicaba acciones tendientes a educar a los individuos en los principios de higiene personal y pública; preservar la sanidad del medio ambiente; el
control de enfermedades prevenibles y sobre todo la organización de servicios médicos y de enfermería para el diagnóstico temprano y tratamiento preventivo del paciente, lo cual no se había podido lograr en la medida en que el estado de salud de
la población era deficiente por la alta incidencia de las enfermedades infecciosas. La
salud, entonces, fue cobrando una mayor trascendencia e importancia dentro de la
organización administrativa del país. Las políticas al respecto tenían alguna claridad
de propósito, gracias a la intervención de las misiones médicas americanas Humphreys
y Laphan y la cooperación de organismos internacionales como la Organización
Mundial de la Salud creada en 1946 y la Organización Panamericana de la Salud
fundada en 1947.
Esta misma organización ofreció colaboración condicionada a un planteamiento técnico de higiene y salubridad en Bogotá, por parte de la Administración Municipal,
por tal razón el servicio de la higiene y salubridad exigía mayor campo de acción e
independencia administrativa, con el fin expreso de poner en práctica dentro de una
nueva estructuración los más recientes adelantos científicos en materia de medicina
preventiva, saneamiento del medio ambiente, educación higiénica y alimentación,
como fundamentos de la salud pública.
El antiguo Departamento de Higiene fue elevado a la categoría de Secretaría dentro
del gobierno municipal por medio del Decreto 590 de 1952. La Secretaría conservaba todas las oficinas que integraban el Departamento en 1946, a excepción de la
Sección de Saneamiento que se convirtió en la Sección de Ingeniería de Salud Pública por Decreto 335 de 1952, pero de todos modos continuó ejerciendo las mismas
funciones que su predecesora. El Decreto 668 de 1952 añadió a la estructura de la
Secretaría un cuerpo consultivo llamado Consejo Municipal de Higiene cuya función
era orientar con un criterio eminentemente técnico la gestión del director, buscando
la estabilidad en los programas y el éxito de las campañas de higiene y salubridad.
Este consejo estaba constituido por los jefes de sección de la Higiene, el abogado
inspector de la Policía Sanitaria, el director de aseo, el jefe de la Subsección de
Leches y tres autoridades en materia de salud.
CONCLUSIONES
En este periodo encontramos varios cambios de denominación de las instituciones
de higiene que podrían interpretarse como un índice del carácter inestable de los
organismos estatales dedicados a esta problemática. Podríamos aventurar motivos
como la escasez de recursos asignados por el erario para sus actividades o la preeminencia mucho mayor de las instituciones de beneficencia, en cuyas manos se creía
estaban mejor los asuntos de higiene y asistencia pública.
De cualquier modo la gestión estatal pudo abrirse paso, como lo notamos entre los
años 1910 y 1930 cuando su actuación era más coyuntural y selectiva que una política decidida que moldeara con alguna permanencia la organización institucional.
Los esfuerzos de los estamentos del gobierno municipal se orientaron a controlar la
gran amenaza de las epidemias con recursos estables, cuya captación no dependiera
de la buena voluntad, de este modo la asistencia pública por parte del Estado, comprendía la administración de la clínica de enfermedades venéreas y el hospital para
virulentos. Hacia la década de los treinta, los servicios de beneficencia privada, cu-
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
brieron a la población indigente o desocupada. Por su parte el Estado asumió la
atención de las madres gestantes y los niños en edad escolar. Se da un movimiento
integrador de los servicios de asistencia pública con los de administración sanitaria,
esto se nota por ejemplo en un marcado énfasis en las campañas higienistas dedicadas a la prevención de enfermedades transmisibles. Una parte considerable de las
acciones en torno a la salubridad pública, sucedía en las escuelas. A los niños se los
consideraba como un material dúctil susceptible a la salud y a la enfermedad, con
ellos había que empezar porque “si no se quiere tener tuberculosis en el regimiento
o en el taller, es en la escuela que hay que despistarla y combatirla”62. La administración continúa además con el control y vigilancia sanitarios.
62
“La escuela como instrumento de sanidad”, Boletín
de la Oficina Sanitaria Panamericana, Washington, en
Registro Municipal, Tomo
VII, Bogotá: Imprenta Municipal, 1937.
38
En las décadas de los años de 1940 y 1950, los organismos de higiene ganan en
autonomía institucional. Los asuntos de salud pública ya no son gregarios de políticas
de otros sectores como el de orden público o el de la educación. De modo similar a
lo que sucede en el orden nacional con el Ministerio de Higiene, se crea la Secretaría
de Higiene en la capital. La orientación educativa de la higiene da frutos, la amenaza
de las epidemias disminuye ostensiblemente y mejora la calidad de vida de la población general. Arribamos a la segunda mitad del siglo XX con una política de salud
mejor consolidada.
HISTORIA INSTITUCIONAL
2
SALUD Y DESARROLLO
EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
A LO LARGO DE LAS TRES DÉCADAS QUE VAMOS A CITAR, veremos la influencia
que han tenido las ideas de desarrollo y subdesarrollo en las reorganizaciones de la
Secretaría y los programas que ejecuta, a menudo con colaboración financiera extranjera.
Podemos, por ejemplo, ver los buenos oficios de la Alianza para el Progreso con sus
políticas tendientes a impulsar el despegue económico, de acuerdo con el modelo
de los estadios de crecimiento, para lo cual debían establecerse unas condiciones
previas que no sobrevenían en forma endógena, sino que necesitaban la intervención externa de sociedades más avanzadas. Es así como en forma más directa y continuada se establecieron las asesorías extranjeras, cuyo objetivo era conocer el nivel
de desarrollo, los problemas para el “despegue” y las posibles soluciones.
Se llevaron a cabo eventos internacionales como la declaración de la Organización de
las Naciones Unidas y la Comisión Económica para América Latina −Cepal− en torno a
la primera década para el desarrollo que dio comienzo en 1960; y la reunión extraordinaria del Consejo Interamericano Económico y Social a escala ministerial latinoamericano, reunido en Punta del Este, con el fin de integrar las fuerzas para promover el
crecimiento económico cuya resultante natural sería el logro del bienestar social. La
Carta de Punta del Este, recomendaba la elaboración de planes nacionales de desarrollo
social y económico que se integraran a los propósitos de la región y expresaran los
recursos internos y las necesidades de ayuda externa para su ejecución. Organizaciones
como el BID, la Cepal y la Organización Panamericana de la Salud −OPS−, cobraron un
importante papel como instituciones financieras y asesoras63.
El modelo de desarrollo impulsaba la consolidación de un país cada día más urbano
que necesitaba de un Estado moderno e intervencionista. Se comenzaron a sentar las
bases de un diálogo de otros sectores del Estado con la salud, en particular del sector
económico. Las políticas estatales tenían dos objetivos preponderantes: ampliación
de las coberturas de los servicios públicos de salud a costos mínimos y la tecnificación
de los mismos.
LA SALUD PÚBLICA
En el ámbito de los distritos y departamentos, la salud venía siendo administrada por las
secretarías de Salud Pública; en el orden nacional el Ministerio de Salud Pública creado
mediante Decreto 948 de 1953, impartía las políticas para todo el territorio. Podemos
decir que durante el periodo imperó una cierta concepción de salud; más allá de la
63
Francisco J. Yepes L. (Coord.).
La salud en Colombia: Análisis sociohistórico. Bogotá:
Estudio Sectorial de Salud,
Departamento Nacional de
Planeación, Ministerio de
Salud Pública. 1990. p. 49.
41
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
noción de higiene, la salud pública implicaba la preservación y perfeccionamiento de la
salud del individuo y la comunidad. Para ello se tenían cuatro componentes:
1. Educación de la población en los principios de higiene personal y pública.
2. Sanidad del medio ambiente.
3. Control de enfermedades prevenibles.
4. Organización de los servicios médicos y de enfermería para el diagnóstico
temprano y tratamiento preventivo del individuo.
Según el informe de labores de la Secretaría de Salud Pública de 196164, era muy
amplio el campo que abarcaban sus funciones. Iban desde la prevención en salud de
1.165.930 habitantes estimados para 1960, hasta la realización de campañas
asistenciales para grupos urbanos y rurales diseminados en 4.500 hectáreas. La problemática incluía gentes sometidas a impactos económicos y sociales diversos, el
crecimiento explosivo de la población, la inmigración de desplazados de otros sitios
del país y la insuficiencia de los servicios públicos.
El ideal en las labores que cumplían los organismos de salud pública era, para este
periodo, el ejercicio de la medicina preventiva, considerado como la forma más
eficaz y menos costosa de prestar los servicios de salud. No obstante, la situación de
crisis financiera del sector, hizo que la Secretaría de Salud llevara a cabo actividades
de rehabilitación, protección social y beneficencia, costosas y siempre insuficientes65. Su labor se llevaba a cabo con base en programas ejecutados por cada una de
las tres grandes áreas de la entidad: Atención Médica, Saneamiento Ambiental y
Epidemiología.
• LA SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA, ESTRUCTURA Y FUNCIONES
1962-1968
64
Bogotá, Secretaría de Salud
Pública, Informe de labores.
Secretaría de Salud Pública,
agosto de 1961.
65
De hecho esta situación de
presupuesto insuficiente se
verifica a todo lo largo del
periodo analizado.
66
Secretaría de Salud Pública,
Informe de labores..., p. 2.
67
Bogotá, Informe del Secretario de Salud Pública al Honorable Concejo de Bogotá
D.E. 1963, Distrito Especial
de Bogotá. Secretaría de
Salud Pública. p. 3.
68
Informe del Secretario de Salud Pública al Honorable
Concejo de Bogotá D.E.
1963..., p. 4.
42
Área Administrativa. La Secretaría contaba con un área administrativa de la cual hacía
parte la Subsecretaría, la Sección Jurídica, la Inspección II Veterinaria, la Inspección III
Salubridad, la Sección Administrativa General, el Servicio de Caja y el Almacén66. Al
proceder a la descripción de la estructura orgánica de la entidad para los años 1962 y
1963, vemos en los informes de gestión correspondientes que al área administrativa
le correspondían dos tipos de funciones: aquellas que tenían que ver con el apoyo a
la gestión de las áreas misionales y otras de tipo legal, relativas a la vigilancia y control
de las condiciones de salubridad y los riesgos veterinarios.
Sección Jurídica. Debía asesorar a la Secretaría en todos los asuntos de índole jurídica. Así mismo llevaba a cabo el control del ejercicio ilegal de la profesión médica,
odontológica y afines en coordinación con el Ministerio de Salud Pública. También
ejercía la vigilancia de los requisitos legales para el funcionamiento de farmacias y
droguerías67.
Acción Comunal. Analizaba y estudiaba los problemas de orden sanitario por cuya
solución clamaban los barrios y veredas del Distrito. Presentaba al “Comité Coordinador de Acción Comunal”, los planes que había que emprender y allegaba los recursos materiales y humanos, oficiales y privados para su realización, solicitando a la
vez su aprobación68.
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SECCIÓN III
Servicio de laboratorio
de bromatología
Zoonosis
Servicio de salud
infantil (puericultura)
Servicio de salud
escolar
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ENFERMERÍA
SECCIÓN V
CENTROS DE SALUD
Servicio
de estadística
Servicio de sanidad
portuaria
Servicio de laboratorio
de salud pública
Servicio de diagnóstico
precoz del cáncer
SECCIÓN I
EPIDEMIOLOGÍA
Organigrama basado en los siguientes informes de gestión: Informe del Secretario de Salud Pública al Honorable Concejo de Bogotá D. E., noviembre 1 de 1962. Distrito Especial de Bogotá. Secretaría
de Salud Pública. Y el informe de Pablo García Infante. Informe del Secretario de Salud Pública al Honorable Concejo de Bogotá. Noviembre 1 de 1963.
Servicio
de odontología sanitaria
EDUCACIÓN DE SALUD
SECCIÓN IV
INGENIERÍA DE SALUD PÚBLICA
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
Servicio
de especialidades
Control de hatos,
mataderos y mercados
Servicio de salud
materna
SECCIÓN II
PROTECCIÓN MATERNO INFANTIL
DE SALUBRIDAD
CAJA
CONTABILIDAD
PUBLICIDAD TALLERES
INSPECCIÓN SALUBRIDAD
SALUD PÚBLICA VETERINARIA
SECCIÓN
ADMINISTRATIVA
MEDIOS AUDIOVISUALES
ALMACÉN
UNIDADES MÉDICAS MÓVILES
SECCIÓN ACCIÓN
COMUNAL
PERSONAL
DIVISIÓN
SUBSECRETARÍA
SECRETARÍA
INSPECCIÓN VETERINARIA
SECCIÓN JURÍDICA
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SECRETARÍA SALUD PÚBLICA, 1960 - 196869
SALUD
1960, 1970 Y 1980
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
Áreas Misionales. La dependencia que ejecutaba la misión de la Secretaría era denominada División de Salubridad. Cada una de las secciones que la constituían señalaba el tipo de actividades que se llevaban a cabo en orden a prevenir y mantener la
salud de la población del Distrito Especial. Eran estas: Epidemiología, Protección
Materno Infantil, Salud Pública Veterinaria, Ingeniería de Salud Pública y Enfermería.
División de Salubridad. Administraba los Centros de Salud dirigiendo los programas
de actividades de los mismos. Para el año de 1963, Bogotá contaba con 27 centros de
salud, distribuidos en los diferentes sectores y municipios anexos de la ciudad70.
Epidemiología. Esta dependencia tenía tareas de tipo preventivo y curativo además de
realizar el análisis de movimientos epidemiológicos ocurridos y esperados en el Distrito
Especial de Bogotá. Una de sus labores principales era la observación de fenómenos
vitales y demográficos como nacimientos, muertes y crecimiento de población. También y en cumplimiento de la Ley 14 de 1962, adelantaba el registro de médicos que
ejercían en el Distrito. Tenía a su cargo el control de enfermedades transmisibles y la
prevención de aquellas que eran susceptibles a cualquier medida preventiva, como por
ejemplo las que podían evitarse mediante la vacunación, para ello gestionaba la importación de vacunas, así mismo, llevaba a cabo exámenes periódicos a grupos de población con expedición de libretas de salud y certificados de vacunas aplicadas. Otro componente de las actividades de prevención realizadas era el de la educación sanitaria
colectiva sobre normas de higiene y métodos de prevención de enfermedades. Con
base en el diagnóstico y notificación de enfermedades se realizaba su tratamiento. El
objetivo de esta área era el de reducir los índices de morbilidad y mortalidad en el
Distrito Especial. Su acción se concretaba a través de los centros de salud.
Uno de los servicios que prestaba esta área era el diagnóstico precoz del cáncer. Este
servicio funcionaba en estrecha coordinación con el Instituto de Cancerología para la
detección de tumores malignos; recientemente el Instituto había sido reorientado en
forma técnica hacia su verdadero objetivo, es decir, hacia la prevención71.
70
Secretaría de Salud Pública,
Informe del Secretario de
Salud pública al Honorable
Concejo de Bogotá D.E.
1962. p. 4.
71
Pablo García Infante, Informe
del Secretario de Salud pública al Honorable Concejo de
Bogotá D. E. 1963...p. 3.
72
Secretaría de Salud Pública,
Informe del Secretario de
Salud pública al Honorable
Concejo de Bogotá D. E.
1962...p. 11.
73
Ibíd.
44
Pertenecía a esta área el Laboratorio de Salud Pública, cuya misión era colaborar con
las secciones y servicios de la Secretaría de Salud en la investigación de las personas
infectadas, de los contactos, de las infecciones y contaminaciones, es decir, en la
búsqueda de todos los vehículos de propagación. Era un auxiliar paraclínico de médicos y odontólogos al servicio de la Secretaría, lo mismo que de los médicos y personal de la sección de salud veterinaria; tomaba parte en las investigaciones adelantadas y practicaba los exámenes solicitados. Según el informe de gestión de la entidad
para 1962, con el fin de atender en forma más completa las necesidades de la población el Laboratorio clínico fue descentralizado y se organizaron, sin aumentar los
costos ni el personal, tres laboratorios seccionales repartidos estratégicamente en la
ciudad y un laboratorio central, encargado de ejecutar exámenes de rutina y especializados. Entre estos exámenes especializados cita el informe en cuestión, el de la
nueva reacción serológica RPCF para diagnóstico específico de sífilis, “de técnica
elaborada y que se practica desde fines del año pasado en nuestro laboratorio por
primera vez en la nación y en los países de América Latina con excepción de Venezuela y Brasil”72.
El servicio de sanidad que funcionaba en el Aeropuerto Internacional Eldorado tenía
entre sus actividades investigar las enfermedades que requerían cuarentena y otras
transmisibles de importancia para el país. Además aplicaba las vacunas exigidas a
viajeros por convenios internacionales73.
HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
Servicio de Protección Materna e infantil. El objetivo de esta área era proteger, promover y reparar la salud de la madre durante el embarazo, parto y puerperio, garantizando al recién nacido las mejores oportunidades para su desarrollo normal. Esta
división se encargaba del adiestramiento y supervisión de parteras, y de la asistencia
médica, obstétrica, odontológica y de enfermería a la gestante. Realizaba la coordinación hospitalaria para la atención del parto.
Otra de sus funciones era proteger y mantener en el más alto grado la salud de los
infantes y escolares, asegurando su perfecto desarrollo físico y mental. Entre sus objetivos estaba el de lograr la disminución de los coeficientes de morbilidad y mortalidad, mediante prevención y tratamiento de las enfermedades, pesquisa y corrección
de defectos orgánicos y sicomotores, adecuada orientación de la alimentación y educación a padres de familia y comunidad en general, sobre el valor de las medidas
tendientes a la protección del niño. Por otra parte orientaba la atención médica y
quirúrgica en especialidades como cardiología, oftalmología, otorrinolaringología y
odontología74.
Salud Pública Veterinaria. Todos los esfuerzos de esta área estaban encaminados a
disminuir los riesgos de enfermar y morir de la población de la ciudad, relativos a la
ingestión de alimentos o al contacto con animales transmisores de enfermedades.
Esta dependencia controlaba e inspeccionaba hatos, mataderos, mercados oficiales y
privados, fábricas de alimentos y bebidas. Vigilaba todos los establecimientos en los
que se manipulaba y procesaba la leche de consumo en la ciudad, tales como
expendios, locales de envases, enfriadoras y pasteurizadoras. En los mataderos inspeccionaba el sacrificio de ganado. Controlaba también a los vendedores ambulantes de comestibles y decomisaba leches, carnes y demás alimentos alterados o adulterados. Todo ello con el fin de evitar la producción, elaboración y distribución de
alimentos y bebidas en estado de alteración o falsificación, para el consumo público
en el Distrito Especial de Bogotá75.
Una importante dependencia de esta área era el laboratorio de bromatología, encargado de determinar a través de las muestras tomadas, la calidad sanitaria de los
alimentos, las alteraciones, adulteraciones y la conformidad que debían tener con las
normas legales que regían las características sanitarias, físico-químicas y bioquímicas
de los alimentos de consumo masivo.
Los riesgos generados por la presencia de animales susceptibles de causar zoonosis,
es decir, enfermedades e infecciones transmitidas en forma natural de los animales al
hombre, se minimizaban gracias a procesos como el control, vacunación y recolección de caninos, bovinos y demás especies animales que deambularan por las vías
públicas. Además se ejercía control de la tuberculosis bovina y se impartían capacitaciones a revisores de la Secretaría sobre control de alimentos y zoonosis.
Ingeniería de salud pública. La Sección tenía a su cargo todo lo relativo a saneamiento ambiental en el área total del Distrito y el servicio se atendía mediante los 28
centros y puestos de salud de la Secretaría. Su labor primordial tenía que ver con el
saneamiento de inmuebles, estableciendo condiciones favorables en la conservación
y preservación de la salud del individuo y de la comunidad. Ejercía el control de las
condiciones sanitarias de establecimientos especiales como aquellos de que trata el
Decreto 479 de 1962: teatros, griles, hoteles, cafés, restaurantes76.
74
Pablo García Infante, Informe del Secretario de Salud
pública al Honorable Concejo de Bogotá D. E. 1963...
pp. 10-13.
75
Ibíd. pp. 14-16.
76
Ibíd. p. 17.
En 1962 esta área adelantaba una campaña de letrinaje en aquellos sectores de la
ciudad donde por las condiciones de terreno y localización no se contaba con redes
de acueducto y alcantarillado. Dentro de su función estaba la de controlar el abastecimiento de aguas: acueducto y pilas públicas77.
77
Secretaría de Salud Pública,
Informe del Secretario de
Salud Pública al Honorable
Concejo de Bogotá D. E.
1962. p. 20.
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Enfermería. Esta sección era la encargada de prestar adecuada asistencia de enfermería en relación con la protección, promoción y reparación de la salud del individuo,
la familia y la comunidad teniendo en cuenta las necesidades y los recursos disponibles. Las enfermeras debían realizar entrevistas como un método educativo individual para recibir y dar información, durante la prestación de los distintos servicios a
cargo del centro de salud y en las visitas domiciliarias. Así mismo llevaban a cabo la
investigación, estudio y análisis de datos necesarios para la elaboración de los programas. En cuanto a la actualización en la formación de las enfermeras, el informe de
1962 cita la asistencia a seminarios y cursillos de administración y supervisión impartidos en la Escuela de Salud Pública de la Universidad Nacional, lo cual hacía parte
de la llamada Integración Docente Asistencial78.
• SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA 1968 - 1975
La administración de la problemática de salud en la ciudad presentaba una dualidad
institucional que tenía su origen en este periodo. Por una parte se encontraba la
Secretaría que desde la expedición del Decreto 3133 de 1968, se constituyó en
delegada por el Alcalde Mayor, para administrar la salud en su área de influencia
territorial; el Distrito Especial. Por otra parte estaba el Servicio de Salud de Bogotá,
que a un nivel regional debía desarrollar las políticas de salud emanadas del Ministerio de Salud. Según el secretario de Salud Pública Álvaro Martínez Cruz79, este estado
de cosas no permitía la integración efectiva de los servicios del sector salud de Bogotá, pues se presentaba una duplicidad de los recursos tanto humanos como materiales, ya que el desequilibrio entre las necesidades y recursos del mismo en el Distrito
Especial de Bogotá, como en todo el país, era cada día mayor debido a que las
disponibilidades presupuestales no crecían al mismo ritmo en que la ciudad y la
población se desarrollaban. Eventualmente esta dificultad pretendía subsanarse con
la creación de una Junta Seccional de Salud que vino a concretarse en la restructuración de 1975.
78
Ibíd., p. 21.
79
Álvaro Martínez Cruz (secretario) Programas a nivel
de la Secretaría de Salud
Pública de Bogotá, julio 15
de 1968 a julio 14 de 1969.
Bogotá D. E. Secretaría de
Salud Pública. 1969. p. 9.
80
Programas a nivel de la Secretaría de Salud Pública de
Bogotá, julio 15 de 1968 a
julio 14 de 1969.., p. 3.
46
De acuerdo con el informe citado, la magnitud del problema de salud pública en
Bogotá era común a todas las ciudades en vía de desarrollo, por varios factores,
entre ellos la tasa de crecimiento de la población que había aumentando hasta el
7%, ello significó para 1967 un aumento en 95.407 habitantes y para 1968 era
según cálculos del D de 123.365 habitantes. La mortalidad general había disminuido del 7.4 (1966) al 7.0 (1967) por 1.000 habitantes, comparable esta última, sino
inferior, a cualquier tasa de ciudades plenamente desarrolladas. En algunos sectores
del Distrito Especial en familias de bajos ingresos económicos se encontró una tasa
de mortalidad del 6.6%80.
Considerando estos índices de mortalidad y natalidad que evidenciaban el estado de
la población en la capital, la Secretaría se vio en la obligación de incrementar sus
programas de educación integral y atención médica, saneamiento ambiental y
epidemiología, sobre todo en los sectores menos favorecidos.
Área Directiva. De esta hacían parte el despacho del Secretario, la Subsecretaría y la
Dirección Técnica.
HISTORIA INSTITUCIONAL
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Programa
Control y
Erradicación
de la Rabia
Humana
Programa
Control
Difteria,
Tétanos y
Tosferina
Programa
Control
Poliomielitis
Programa
Control
Tuberculosis
Programa
Control y
Erradicación
Viruela
Sección
Control
Zoonosis
Leche y
derivados
Mataderos
y mercados
Programa
Salud Pública
Veterinaria
JURÍDICA
OFICINA
Programa
Ingeniería
Sanitaria
Programa
Salud
Ocupacional
DIVISIÓN
SANEAMIENTO
AMBIENTAL
Roedores y
artrópodos
Nutrición
rural
Letrinaje
sanitario
Reforestación
rural
Unidades
móviles
Comités de
salud y
droguerías
comunales
Acción
Comunal
Enfermería
Estadística
Educación
para la salud
AUXILIARES
DIVISIÓN
SERVICIOS TÉCNICOS
Servicios
administrativos
Organigrama basado en: Álvaro Martínez Cruz (secretario) Programas a nivel de la Secretaría de Salud Pública de Bogotá, julio 15 de 1968 a julio 14 de 1969. Bogotá D. E. Secretaría de Salud
Pública. 1969.
Programa
Educación y
Suplementación
Alimentaria
Programa
Educación
dental
permanente
Programa
Control
Accidentes
Programa
Control
Enfermedades
Venéreas
Diagnóstico
Precoz del
Cáncer
Laboratorio
Salud
Pública
Servicio
Sanidad
Portuaria
EPIDEMIOLOGÍA
DIVISIÓN
DIRECCIÓN
TÉCNICA
SUBSECRETARÍA
SECRETARÍA
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
81
Programa
Educación
Integral de la
Familia
Programa
Divulgación
Dental y Cultural
1 9 1 0
Programa
Salud
Escolar
Programa
Salud
Infantil
Programa
Educación
Sexual
B O G O T Á ,
Programa
Odontología
Sanitaria
Programa
Salud
Materna
D E
Programa
Prevención
de Diarreas
DIVISIÓN ATENCIÓN
MÉDICA Y ASUNTOS
SOCIALES
OFICINA
PROGRAMACIÓN
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SECRETARÍA DE SALUD PÚBLICA 196981
SALUD
1960, 1970 Y 1980
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
Oficina Jurídica. Debía atender todos los asuntos de carácter jurídico que sometían a
su consideración el secretario, subsecretario, director técnico, jefes de división y jefes
de sección. Efectuaba actividades de control y vigilancia en lo que se refería al ejercicio de las profesiones médicas y promovía las acciones penales correspondientes.
Mediante inspecciones oculares a establecimientos tales como: farmacias, droguerías, depósitos de droga, agencia de especialidades farmacéuticas, etc., debía comprobar si estaban cumpliendo las disposiciones vigentes o si por el contrario se llevaba a cabo el comercio clandestino de estupefacientes y la toxicomanía. Vigilaba el
cumplimiento de las disposiciones sobre elaboración, distribución y venta de medicamentos, revisando con ese objetivo las fórmulas médicas para droga heroica y
llevaba los libros de control respectivos de estupefacientes, barbitúricos, oxitóxicos,
sicomiméticos y similares además de fórmulas magistrales.
Servicios administrativos. La responsabilidad de servicios administrativos recaía en el
personal auxiliar y de servicios. El administrador del Fondo Rotatorio de restaurantes
populares era el Jefe de estos servicios por normas distritales.
ÁREAS MISIONALES
División de Atención Médica y Asuntos Sociales
Su labor era coordinada a través de diversos programas que integraban los servicios
propios de salud pública.
El Servicio de Salud Materno tenía por finalidad la protección a la madre y al niño.
Constaba de programas dirigidos a la comunidad en general, no solo preventivos sino
también asistenciales. Específicamente este servicio consistía en la promoción y el
control de la reparación de la salud de la madre durante el embarazo, parto y puerperio. Coordinaba la atención hospitalaria para el parto. Realizaba campañas acerca
de la prevención del aborto asegurando a la madre contra los peligros y dificultades
del embarazo y garantizando al recién nacido las mejores oportunidades para su
desarrollo normal.
Según el documento que se ha venido citando, al analizar la distribución por edades
de la población, se observaba un predominio de la población infantil, que si bien
constituía una ventaja para el futuro, requería garantizar su normal crecimiento y
desarrollo, su educación básica y su capacitación técnica, para que pudiera traducirse
en productividad y poder así utilizar en beneficio de la ciudad y del país esa fuerza
de trabajo. Esta era la justificación de la existencia de programas como el de Salud
Infantil. Comprendía la atención integral al lactante y preescolar, orientada a actividades de promoción y prevención en salud; control y atención de salud en recién
nacidos, lactantes y preescolares. Rehabilitación nutricional del lactante y preescolar,
por medio de los centros de recuperación nutricional y unidades de demostración
alimentaria - Programa especial de nutrición.
Las escuelas proveían una maravillosa oportunidad para la observación de diferentes
grupos de población, reconocimientos de signos desfavorables sobre su estado de
salud y para facilitar la atención necesaria por parte de los padres de familia y otras
personas responsables. El programa de Salud Escolar se encargaba del estudio integral de los alumnos matriculados en primer año en las escuelas distritales y departamentales que funcionaran en Bogotá D. E., atendía las emergencias de los escolares
de otros cursos (hasta 14 años) que estudiaban en los mismos establecimientos, y las
emergencias de los niños de 5 a 7 años de edad, aunque no estuvieran estudiando.
48
HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
Una de las preocupaciones del Estado era la explosión demográfica, por ello existía el
programa de Educación Integral de la Familia, la planificación familiar y la paternidad
responsable. Procuraba una educación integral de la familia colombiana (adaptación
sicosocial) y educaba a los cónyuges sobre los métodos para planificar la familia.
El Programa Educación, Demostración, Recuperación y Suplementación Alimentaria
debía impartir educación alimentaria y nutricional a grupos organizados en los centros de salud. Destacaba la importancia de la buena alimentación en los grupos vulnerables de la familia especialmente en los niños preescolares. Contribuía a la recuperación de niños desnutridos, con una adecuada complementación alimentaria, y
mediante la elaboración de preparaciones sencillas, de bajo costo y de alto valor
nutritivo aprovechaba las unidades de educación y demostración alimentaria como
centros educativos para personal médico, de enfermería, maestros, promotores, asistentes sociales y grupos de la comunidad.
Siendo las enfermedades diarreicas casi siempre de origen infeccioso, la medicina
curativa podía influir en la letalidad, pero la tasa de morbilidad no bajaría en forma
satisfactoria si no se ponían en práctica medidas de origen preventivo, las cuales
comprendían: saneamiento ambiental, mejoramiento de las condiciones nutricionales
y educación sanitaria. El programa de Prevención de Diarreas, procuraba el cambio
de actitudes de la comunidad, para el logro permanente de buenos hábitos de salud
e higiene personal. Otra de sus labores era educar a las madres acerca de normas
prácticas sobre alimentación del menor, preparación de teteros y prevención de la
diarrea; así mismo, se enfocaba en la atención del niño enfermo y en la recuperación
del deshidratado en primer grado para evitar su agravación y aún la muerte. Aprovechaba el recurso médico presente en los centros de salud tanto para la prevención de
la diarrea como para la recuperación del paciente.
La Sección de Odontología, servicio que apenas se estaba implementando en los
centros de salud y consultorios de algunas concentraciones escolares, debía como
primera medida hacer conocer el plan de las secretarías de Educación Distrital y
Departamental y de los directores de establecimientos privados, con el propósito de
interesarlos en los objetivos del programa y hacer los contactos iniciales en escuelas y
colegios del área del centro de salud respectivo. Coordinaba con estudiantes de odontología las labores por realizar en cada establecimiento además de organizar cepilleros
dentales escolares.
División de Saneamiento Ambiental
La medicina curativa solo era una solución parcial a los problemas de salud de la
comunidad por las deficiencias en el abastecimiento de agua potable, disposición de
excrementos y aguas servidas, aseo, recolección y disposición final de basuras, control de establecimientos especiales y vivienda, lo mismo que el de artrópodos y roedores. Problemas que eran atendidos por esta división mediante programas como los
que mencionaremos a continuación.
El programa de Ingeniería Sanitaria se encargaba del control de establecimientos especiales (establecimientos públicos o abiertos al público: escuelas, hoteles, inquilinatos,
universidades, asilos, hospitales, etc.) y comerciales mediante visitas según planeamiento sectorizado basado en los informes obtenidos de la Secretaría de Hacienda.
Atendía las solicitudes particulares y memoriales de quejas, reclamos y denuncias de
problemas sanitarios y se ocupaba de la expedición o renovación de Patentes de
Sanidad de estos establecimientos. Realizaba el estudio sanitario integral de zonas
con base en planos de la sección para continuar el censo sanitario de la ciudad.
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
Prestaba colaboración y coordinación en el abasto de agua y exposición de excretas,
aseo, recolección y disposición final de basuras, fumigaciones, y llevaba a cabo campañas contra las ratas.
Bajo la responsabilidad del programa de Salud Pública Veterinaria, se encontraba el
control de todos los alimentos y la zoonosis, que debía ejercer un control permanente sobre la producción, procesamiento, transporte, expendio y manipulación de los
distintos alimentos en el Distrito. Por medio de la inspección de los locales, la práctica de exámenes bromatológicos de las materias primas y productos derivados de la
leche expedía las patentes sanitarias de hatos, centrales de recolección y enfriamiento, plantas de pasteurización, expendios de leche cruda, fábricas de helados y
heladerías, y fábricas y expendios de derivados de la leche, además de realizar campañas de educación sanitaria.
La Sección de Control de Alimentos, Mataderos, Mercados, tenía como misión controlar en forma permanente las condiciones sanitarias y organolépticas de los alimentos de consumo humano que se procesaran, transportaran, y expendieran en el Distrito Especial de Bogotá. Debía mantener una sistemática vigilancia sobre las
condiciones ambientales e higiénicas de los locales tales como mataderos de reses y
aves, plazas de mercado y fábricas y expendios de alimentos y bebidas. Controlaba la
vigencia de las Patentes de Sanidad y Funcionamiento. Ejercía vigilancia y control de
las normas sanitarias nacionales vigentes en coordinación con las secretarías distritales
de Gobierno y de Tránsito y Transporte, en lo que se refería a la procedencia y transporte de carnes, aves, pescados, crustáceos y mariscos y alimentos y bebidas. Era su
obligación decomisar por adulteración, contaminación y clandestinidad los alimentos que presentaran estas condiciones. En coordinación con la sección de Educación
para la Salud organizaba cursos a manipuladores de alimentos y bebidas.
La Sección de Control de Zoonosis, es decir de las enfermedades e infecciones que
son transmitidas, en condiciones naturales, entre los animales vertebrados y el hombre, tenía como objetivo crear conciencia sanitaria en la comunidad con el fin de
despertar el interés por la colaboración en lo relacionado con la lucha contra la rabia
y otras enfermedades de este tipo. Contribuía mediante el control, vacunación, recolección de animales, etc., a disminuir los riesgos de enfermar y morir a causa de las
zoonosis tales como la rabia, tuberculosis, brucelosis, mastitis y otras.
El programa de Salud Ocupacional se encargaba de dar término al censo industrial de
Bogotá con recolección de los datos relativos al saneamiento ambiental de las industrias, riesgos profesionales, servicios preventivos, servicios médicos y métodos de
control contra agentes profesionales. La información proporcionada por este censo,
era analizada con el fin de formular un diagnóstico y un pronóstico que permitiera
elaborar un programa específico de actividades para atender y solucionar los problemas que causaban los principales riesgos para la salud de origen industrial en el
Distrito. Atendía las solicitudes de la industria sobre problemas en salud ocupacional.
En coordinación con la División de Epidemiología, y el Instituto Colombiano de Seguros Sociales, el Ministerio de Salud Pública y con otros organismos nacionales e
internacionales llevaba a cabo investigaciones acerca de accidentes de trabajo en
Bogotá. Además debía proponer reglamentaciones sobre salud ocupacional para su
implantación en el Distrito Especial y vigilaba su cumplimiento por parte de las empresas. También debía investigar y evaluar el problema de contaminación atmosférica mediante la creación de un mayor número de estaciones para este estudio sobre
la base de determinación de anhídrido sulfuroso, partículas suspendidas y
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HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
sedimentables en el aire de la capital. En colaboración con la Empresa de Acueducto
y Alcantarillado y la CAR, realizaba estudios de contaminación de las aguas negras y
servidas por desechos industriales.
División de Epidemiología
Uno de los principales objetivos de las autoridades de salud pública en cualquier país
del mundo a la fecha, era el control y erradicación de la viruela, por tratarse de una
enfermedad de características tan severas, con altas tasas de morbilidad y mortalidad,
graves secuelas y que no respeta edad, sexo, raza ni condición ecológica dentro de la
población. Tales características llevaron a programar una serie de actividades coordinadas por el programa de Control y Erradicación de la Viruela, conducentes a extinguir
la ocurrencia de casos endémicos en las comunidades, para lograr la obtención de
niveles útiles de inmunización en la población. Entre los deberes de la División estaba
el de inmunizar en los Centros de Salud, a domicilio y casa por casa, a toda la población usuaria de sus servicios que no presentara contraindicaciones a la vacunación.
Realizaba la investigación por medios clínicos y de laboratorio de todo caso sospechoso y establecía el diagnóstico definitivo. La dependencia debía aplicar las normas
sanitarias para los casos positivos, aislamiento del caso e investigación, vacunación,
observación y/o cuarentena de los contactos. Divulgaba, así mismo, la notificación
obligatoria de casos sospechosos, controlaba los susceptibles en el aeropuerto internacional y los retenes. También debía educar sobre aspectos de la enfermedad y su
prevención a madres y otros grupos usuarios de los servicios de los centros de salud.
El programa de Control de la Tuberculosis consistía en la vacunación en niños desde
recién nacidos a población en edad escolar. La División a través de este programa
realizaba campañas educativas en torno al manejo de la enfermedad y su prevención. Otro tanto ocurría con enfermedades como la poliomielitis, la difteria, el tétanos y la tos ferina.
Determinar las principales causas de morbi-mortalidad por accidentes, era una de las
principales labores del programa de Control de Accidentes. Era su deber recoger los datos
de las diferentes entidades que rendían información sobre este tema e instruir a la comunidad sobre qué se debía hacer en casos de accidentes y desastres colectivos. Esta
información era impartida en los servicios de urgencias de clínicas, hospitales, policlínicas
conforme a causas externas de los accidentes y la naturaleza de la lesión, de acuerdo
con la clasificación internacional de accidentes, intoxicaciones y violencia.
Teniendo en cuenta que los tumores malignos ocupaban el segundo lugar de mortalidad en la clasificación de causas de muerte en el Distrito Especial de Bogotá, la
Secretaría llevaba a cabo el Programa de Diagnóstico Precoz del Cáncer. Entre sus
objetivos estaba el de diagnosticar principalmente el cáncer del cuerpo y cuello uterino, del ovario, de la vagina y vulva y del seno además de otros tipos de cáncer. Una
vez diagnosticados los casos se enviaban a los centros de tratamiento organizados
para este fin. También este programa organizaba campañas educativas dirigidas a la
comunidad en torno a la prevención y tratamiento del cáncer.
Los modernos sistemas de transporte redujeron en forma vertiginosa las distancias,
facilitando el desplazamiento de grandes volúmenes de población humana dentro
de la nación y hacia y desde el exterior, propiciando las condiciones para aumentar
las posibilidades de propagación de las enfermedades transmisibles. Por ello entre las
medidas adoptadas por la Organización Mundial de Salud, las que se referían al
control de las enfermedades cuarentenables eran de obligatorio cumplimiento, con
el fin de conseguir la máxima seguridad contra la propagación internacional de en-
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
fermedades, con el mínimo de trabas para el tránsito mundial. En este orden de ideas
el Programa de Sanidad Portuaria se encargaba de hacer cumplir en el Aeropuerto de
Eldorado, las disposiciones distritales, nacionales e internacionales sobre control sanitario de: animales, alimentos y otros, que se transportaran por vía aérea; alimentos
y bebidas suministrados en los aviones para consumo de pasajeros, su conservación y
servicio; instalaciones portuarias y funcionamiento de restaurantes, bares, alojamientos, oficinas y otros establecimientos. Además, a través del programa, la División
debía prestar un servicio permanente de suministro de drogas y productos biológicos
de emergencia a las autoridades de salud pública nacionales o internacionales que lo
solicitaran, en coordinación con el Instituto Nacional de Salud (Minsalud) y el Banco
Nacional de Sangre.
Un componente importante en la labor de toda el área era el Laboratorio de Salud Pública,
el cual tenía a su cargo exámenes de patología clínica, citopatología y bromatología82.
La patología clínica estaba destinada al estudio de los productos provenientes de seres
humanos con fines diagnósticos, fueran estos estudios bacteriológicos, serológicos,
inmunológicos, biológicos, químicos, hematológicos, físicos o físico-químicos. La
citopatología tenía relación con el proceso y diagnóstico de muestras citológicas y biopsias
tomadas a seres humanos. La bromatología consistía en el examen de alimentos de
consumo humano. El Laboratorio servía de apoyo a las acciones de las Divisiones de
Epidemiología, Atención Médica y Salud Pública Veterinaria.
División de Servicios Técnicos Auxiliares
Entre las dependencias de esta división encontramos a la Sección de Estadística, que
se encargaba de llevar a cabo la recepción, revisión, supervisión y concentración de
los datos estadísticos que debían rendir las entidades asistenciales, los centros de
salud y otras dependencias de la Secretaría, de acuerdo con las normas del Ministerio de Salud. Esta información era enviada periódicamente al Dane, con el fin de que
se realizara un adecuado diagnóstico de la problemática de salud en Bogotá.
La Enfermería de Salud Pública constituía un servicio básico en los centros de salud.
Las enfermeras que ejecutaban el programa, además de poseer conocimientos de
enfermería general, debían tener otros sobre salud pública y sobre ciertos aspectos
de asistencia social. El programa debía dirigir investigaciones acerca de la salud pública en la ciudad, determinar las técnicas fundamentales de los servicios de enfermería y vigilar el aprovisionamiento adecuado de los elementos de trabajo. Además
se ocupaba de coordinar las prácticas de salud pública de las facultades de Enfermería y Escuelas de Auxiliares, en los centros de salud.
82
“Programa del Laboratorio
de Salud Pública”, en: Álvaro Martínez Cruz (Secretario) Programas a nivel de la
Secretaría de Salud Pública
de Bogotá... p. 4.
52
Los programas de la Sección de Acción Comunal, que se proyectaban para este periodo se basaban en reglamentaciones de origen nacional y distrital como la Ley 19
de 1958 (noviembre 25) en su artículo 22: “encomendar a las Juntas de Acción Comunal que organicen de acuerdo con las normas que expiden los respectivos Consejos, funciones de control y vigilancia de los servicios públicos” y en el artículo 22:
“difundir la práctica de higiene y prevención contra las enfermedades”. El Acuerdo 4
de 1959, orgánico de la Acción Comunal contemplaba la creación de “Comités de
Higiene” en sus artículos 13 y 16. Por otra parte el Decreto 1950 de 1964 del Ministerio de Salud Pública, en su artículo 26 reglamentó las normas para las “Farmacias y
Droguerías Comunales” establecidas en hospitales y otros servicios locales de salud.
Dentro de esos términos y mediante un trabajo coordinado con las Juntas de Acción
Comunal de los barrios de la ciudad, el programa, incluía la colaboración en la construcción de los comités de salud y en la creación de las droguerías comunales. Así
HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
mismo debía coordinar el trabajo de las unidades médicas móviles comunales en los
barrios o veredas; estas unidades representaban un medio para servir los intereses
sanitarios de la comunidad y complementar los servicios de los Centros de Salud con
áreas de influencia demasiado grandes.
Contribuir al mejoramiento de la salud individual y colectiva mediante la aplicación
de métodos y técnicas de educación para la salud era la motivación de las labores
para realizar por la Sección de Educación para la Salud. Debía educar en cuanto a la
aceptación y utilización de los servicios de vacunación y otras medidas preventivas de
enfermedades, el reconocimiento de la necesidad de utilizar los servicios preventivos
y asistenciales de los centros de salud y hospitales además de impulsar la práctica de
hábitos diarios de salud, para crear un ambiente saludable en las comunidades.
PROBLEMÁTICA DE LA SALUD,
MEDIADOS DE LA DÉCADA DE LOS
70
Lecturas acerca del grado de subdesarrollo de los países de América Latina y las
maneras de alcanzar un óptimo nivel de vida, a semejanza de los países avanzados
convirtieron al sector salud en un instrumento clave para lograr el progreso social,
con el objetivo manifiesto de alcanzar el grado más alto de salud compatible con el
desarrollo general que debía tener el país.
Las reformas que se planteaban en esa época tendían a procurar el acceso integral,
suficiente y oportuno de todos los ciudadanos a los servicios de salud, dando preferencia a los habitantes de las áreas rurales, a los marginados urbanos y a aquellos que
no podían acceder a los mismos por otras razones. La población en riesgo como los
menores de 15 años, los núcleos materno infantil y laboral se convirtieron en el
objetivo de los programas prioritarios. Así mismo se propendía por la conservación y
mejoramiento de un medio ambiente satisfactorio para la vida humana. Para lograrlo
era necesario fortalecer la infraestructura del sistema de salud, para la cabal realización de los programas y actividades de los servicios. Para alcanzar estos propósitos el
Ministerio de Salud Pública había formulado una serie de políticas instrumentales
expresadas en la optimización de Sistema Nacional de Salud83.
Por otra parte, los sistemas de transporte habían reducido en forma vertiginosa las
distancias, facilitando los desplazamientos de grandes volúmenes de población humana, nacional e internacionalmente, con intercambio de productos regionales,
zonales y continentales, condiciones estas que favorecían la propagación de enfermedades transmisibles. Entre las medidas adoptadas por la Organización Mundial de
la Salud, encontramos las que se referían al control de las enfermedades cuarentenables, las cuales eran de obligatoria aplicación para sus estados miembros. Así las
cosas veremos cómo fue la configuración de los servicios de salud en el país.
• EL SISTEMA NACIONAL DE SALUD, 1975
La Secretaría de Salud se hallaba inserta en el recién creado Sistema Nacional de
Salud conformado según el Decreto 056 de enero 15 de 1975, por todos los organismos, instituciones, entidades, agencias o dependencias que procuraran la salud de la
comunidad, dedicadas a realizar obras de promoción, protección, recuperación y
rehabilitación. Vale la pena aclarar cuál era la naturaleza de este sistema. Según el
Estudio Sectorial de Salud84, se destacaba la diferencia entre la implementación de un
servicio único de salud y la alternativa que finalmente se acogió: el Sistema Nacional
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83
Bogotá: Políticas de Salud
para Bogotá 1976 - 1977,
Bogotá: Servicio de Salud de
Bogotá, D. E. 1977.
84
Francisco J. Yepes L. (Coord.).
La salud en Colombia: análisis sociohistórico...
53
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
de Salud. El primero implicaba para el Estado asumir el manejo de la salud como un
servicio público, aplicando la unidad de criterios y de políticas e incrementando al
máximo su nivel de intervención en todas las instituciones y organismos que adoptaran la función de prestar ese servicio, fueran o no propiedad estatal. El segundo se
constituyó en la alternativa más coherente con las condiciones políticas y económicas
del Estado colombiano. En realidad se trataba de un microsistema que permitía, al
menos teóricamente, acoger una diversidad de entidades de carácter público y privado dedicadas a la salud, cuyas áreas de influencia iban de lo nacional a lo local.
Se consideraban entonces dos clases de organismos o entidades: adscritas, es decir,
personas jurídicas de derecho público y vinculadas, y personas jurídicas de derecho
privado que estuvieran dedicadas a prestar servicios de salud a la comunidad. Estas
entidades en sus niveles nacionales, seccionales y locales debían cumplir las normas de
los subsistemas nacionales, expedidas por el Ministerio de Salud Pública, en los subsistemas
de Inversión, Información, Planeación, Suministros y Personal e Investigación85.
La cabeza del sistema era el Ministerio de Salud Pública, el cual tenía entre sus funciones la de formular la política de salud y el plan nacional; vigilar, supervisar, controlar y
normalizar el Sistema y coordinar y asesorar a todas las seccionales y sus regionales86.
• ADMINISTRACIÓN DE LA SALUD EN EL DISTRITO ESPECIAL
85
Colombia, El Presidente de
la República, Decreto No.
056 de 1975, artículos 1 y 2.
en: Víctor Santos Forero,
Materias y referencias de las
disposiciones o regímenes
relativos a los decretos que
han configurado el “Sistema
Nacional de Salud”. Servicio
de Salud de Bogotá D.E. Proyecto - Sección Salud comunal. Bogotá, julio 4 de 1975.
pp. 1 - 3.
86
Decreto No. 056 de 1975,
Artículos 4 y 5.
87
Víctor Santos Forero, Materias y referencias de las disposiciones o regímenes relativos
a los decretos que han configurado el “Sistema Nacional
de Salud”... Decreto 056 de
1975, Artículo 10. p. 2.
88
Concejo del Distrito Especial de Bogotá, Acuerdos
1971 (No. 1 al 17) pp. 4042. Hasta el año de 1975 se
autoriza al Alcalde Mayor
mediante el Acuerdo 24 de
ese mismo año a firmar el
contrato para la restructuración del Servicio Seccional
de Salud. Concejo de Bogotá, Acuerdos 1975, p. 55.
54
Correspondiente al ente territorial constituido por el Distrito Especial, encontramos
que la administración de la salud estaba a cargo del Servicio Seccional de Salud. Tal
como lo señalaba el artículo 10 del citado Decreto 056 de 1975: los secretarios de
Salud Pública departamentales, intendenciales, comisariales y del Distrito Especial
de Bogotá quedaban incorporados al servicio seccional correspondiente87. Ello no
implicó que la Secretaría como tal hubiera desaparecido, solo se mantuvo como una
entidad paralela al Servicio Seccional. Seguidamente situaremos a cada una de las
dos entidades que se mantienen a lo largo de las décadas de los años 70 y 80.
El Servicio Seccional de Salud de Bogotá inicialmente fue creado por el Acuerdo 14
de 197188 como un Fondo Financiero. Luego, con el objeto de restructurar el servicio para adecuarlo a los lineamientos de la Ley Nacional 9 de 1973, se firmó el
contrato 112 de 1975 entre el Ministerio de Salud y la Alcaldía de Bogotá. Desde
entonces el Servicio Seccional de Salud de Bogotá, Distrito Especial, se constituyó en
la base a escala seccional, del Sistema Nacional de Salud en su calidad de organismo
de dirección de la salud en Bogotá. En tal sentido el servicio se concibió como una
entidad dependiente técnica y normativamente del ministerio, de conformidad con
los Decretos 056 del 15 de enero de 1975 y 350 del 4 marzo del mismo año, por
tanto le correspondía al servicio adecuar y desarrollar las políticas y planes de salud
formulados por el ministerio en su jurisdicción territorial. Estos planes y políticas se
enuncian de un modo más específico en los Decretos 526 y 694 que establecen los
subsistemas de Suministros, Información, Personal y Planeación, Inversiones e Investigaciones, que debían conformar la estructura funcional del sistema de salud en
cualquiera de sus niveles, esto con el fin de generar una integración funcional entre
las entidades de carácter oficial, mixto y privado reunidas en él.
Por otra parte, el Servicio Seccional era una entidad descentralizada de carácter
Distrital, con personería jurídica propia, y por tanto sometida al régimen distrital
establecido para estas entidades. Todos los recursos operativos de salud existentes en
su área de influencia territorial tales como hospitales, centros y puestos de salud,
puestos de socorro, agencias de salud adscritas o vinculadas al servicio de salud,
estaban bajo su jurisdicción.
HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
Ahora bien, el nexo entre el Servicio Seccional y la Secretaría de Salud se estableció
a través del secretario de Salud Pública del Distrito Especial de Bogotá. Tal como lo
indicaba la calidad del secretario dentro de la estructura de la administración distrital,
se mantuvo la figura de la secretaría de Salud en su carácter de dependencia del nivel
central de la administración, específicamente del Alcalde Mayor, en todas sus actividades y funciones y el Servicio Seccional de Salud como entidad descentralizada de
carácter distrital, dependiente de la Junta Seccional de Salud.
La existencia de estas dos entidades en la Administración Distrital propició una “ambigüedad institucional”, según lo expuesto en el Diagnóstico administrativo sobre el
servicio de salud de Bogotá89. Tanto el Servicio como la Secretaría tenían presupuesto
propio de rentas e ingresos y planta propia de personal: el presupuesto y la planta de
personal del servicio eran aprobados por el Ministerio de Salud, y el presupuesto y la
planta de personal de la secretaría eran aprobados por la secretaría de Hacienda y el
Concejo Distrital.
Desde el punto de vista formal, los objetivos y funciones de la secretaría de Salud del
Distrito eran las mismas del servicio. Además, su localización física era la del servicio
y su personal de planta desempeñaba sus funciones de manera integrada con el del
servicio. En síntesis, aunque desde el ángulo jurídico-institucional coexistían dos entidades diferentes que tenían las mismas funciones y objetivos, en la práctica había
una sola que en el período considerado por la presente investigación se denomina
Servicio-Secretaría. El Servicio-Secretaría presentaba según el Proyecto de Libreto
sobre el Servicio de Salud de Bogotá D. E.90, cuatro tipos de dependencias, de Asesoría, Directiva, Normativa y Operativa91.
89
Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo
-Fedesarrollo-, Diagnóstico
administrativo sobre el Servicio Seccional de Salud de
Bogotá, documento parcial,
Bogotá, diciembre 1986. Sin
paginación.
90
Santiago Perdomo Escobar
(Coordinador), Proyecto de
Libreto sobre el Servicio de
Salud de Bogotá D. E. Bogotá: Servicio de Salud de
Bogotá D. E. Julio de 1975.
pp. 1 - 12. El organigrama
también ha sido tomado de
esta fuente, p. 6.
91
Las áreas normativo-operativas corresponderían a lo
que en nuestro trabajo se
llaman áreas misionales y
administrativas.
92
Álvaro Martínez Cruz (Secretario) Programas a nivel
de la Secretaría de Salud
Pública de Bogotá... p. 9.
93
Decreto 056 de 1975, Artículo 10.
• ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL SERVICIO-SECRETARÍA, 1975 – 1979
Área asesora. Ya que la mayor parte de los Servicios Administrativos de Bogotá estaban centralizados, el Servicio-Secretaría presentaba una dependencia administrativa
de la Alcaldía Mayor de Bogotá. La dependencia técnica y normativa venía del ministerio de Salud Pública. La influencia de estas dos entidades se manifestaba en la Junta
Directiva del Servicio, entidad rectora de la seccional. Su creación comenzó a plantearse desde 196992, esta junta contaba con representación del presidente de la República, un representante del ministro de Salud, del alcalde Mayor de Bogotá, quien
la presidía, de un miembro por cada una de las tres universidades que desarrollaran
labores docentes del sector en Bogotá, de un representante de la Junta Directiva de
la Beneficencia y otro del Fondo Hospitalario (seccional Bogotá).
Se encontró, entre las funciones de la Junta, la de aprobar el plan de salud y el presupuesto anual seccional; nombrar directores de los hospitales universitarios sedes de
facultades de medicina adscritas al Sistema Nacional de Salud; supervisar las políticas
de salud, normas y programas y controlar las normas sobre nombramientos y remociones de personal técnico93. Además el Servicio recibía asesorías internacionales,
nacionales y a cualquier nivel en caso de que la Junta Directiva lo creyera aconsejable
para una adecuada marcha de su gestión.
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HISTORIA INSTITUCIONAL
Laboratorio
Servicio Sanidad
Portuaria
Sección
de Especialidades
Sección
Enfermedades Crónicas
y Accidentales
Sección
de Enfermería
Sección de Atención
Médica
Sección
Enfermedades
Transmisibles
Sección de
Odontología
EPIDEMIOLOGÍA
DIVISIÓN
DIVISIÓN ATENCIÓN
MÉDICA
OFICINA PROGRAMACIÓN
Sección de
Arquitectura
DIVISIÓN DE
PROGRAMACIÓN
ADIESTRAMIENTO Y
ARQUITECTURA
ASESORÍAS INTERNACIONALES
DISTRITALES Y PRIVADAS
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SERVICIO - SECRETARÍA, 1975 – 1979
Sección
Control Profesionales
e Instituciones
Sección
Acción Comunal
Sección Educación
para la Salud
Sección
Control Drogas
Sección de
Bioestadística
DIVISIÓN SERVICIOS
TÉCNICOS AUXILIARES
DIRECTOR TÉCNICO
SUBSECRETARIO
JEFE DEL SERVICIO-SECRETARIO
JUNTA DIRECTIVA
DEL SERVICIO
Sección
Transportes
Sección Almacén
Sección
Adquisiciones
Sección Personal
ADMINISTRATIVA
DIRECCIÓN
Cajas zonales
Caja general
Servicio liquidación
y análisis
Servicio
presupuesto
Sección Contabilidad
DIRECCIÓN
FINANCIERA
OFICINA JURÍDICA
COMITÉ TÉCNICO
Servicio aguas
residuales
Servicio artrópodos
y roedores
Sección Ingeniería
Sanitaria
Sección Control
Zoonosis
Sección Alimentos
y Bebidas
Sección Mataderos
y Mercados
Sección Salud
Ocupacional
DIVISIÓN
SANEAMIENTO
AMBIENTAL
Unidades regionales
DIVISIÓN DE
ADMINISTRACION
HOSPITALARIA
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
Área Directiva. Estaba representada por las personas del secretario y sub-secretario
de Salud, encargados de cumplir y hacer cumplir lo ordenado por la Junta Directiva
del Servicio a través de las unidades bajo su dependencia.
Área normativo-operativa. El Director Técnico se constituyó en el vértice del tercer
nivel, el cual además de acatar órdenes y asesorías de los niveles superiores, presidía
un comité conformado por los Jefes de las Divisiones y el personal que a juicio del
Servicio, debía ser consultado. Dependían además, en forma directa, las divisiones
de Atención Médica, Epidemiología. Saneamiento Ambiental, Servicios Técnicos
Auxiliares, Financiera, y Administrativa, Oficina Jurídica, Programación y Arquitectura, y la Asesoría de Administración Hospitalaria.
División de Atención Médica
Tenía como funciones específicas planificar y dirigir la atención médica de los pacientes del Distrito Especial, bien se tratara del individuo, la familia o la comunidad.
Prestaba atención en los niveles paramédico, médico, especialista y odontológico,
con atención ambulatoria u hospitalaria. Para tal fin empleaba directamente los centros de salud, o contrataba hospitales adscritos y otras entidades del sector. La División también debía conocer y vigilar los planes de docencia los cuales debían ajustarse a las necesidades de salud del país y a los requerimientos del Servicio de Salud94.
La División ejecutaba programas como el Materno Infantil, que realizaba actividades
de educación sexual, planificación familiar, paternidad responsable y asesoría familiar
tendientes a cubrir la atención de las mujeres en ciclo reproductivo garantizando el
bienestar de la madre y el desarrollo normal del recién nacido. Dirigía la atención
pediátrica de infantes de 0 a 5 años, y la atención a escolares entre los 5 y los 15 años.
El programa de especialidades que se llevaba a cabo en el medio escolar, consistía en
detectar problemas auditivos y de la visión por medio de campañas de audiometría y
control de agudeza visual en las escuelas de la secretaría de Educación del Distrito
Especial. Los casos patológicos eran remitidos al grupo de otorrinólogos y oftalmólogos
que trabajaban en el Centro de Salud nº. 35. También se realizaban programas de
prevención y tratamiento de las enfermedades orales95.
División de Epidemiología
La tarea de la vigilancia epidemiológica que correspondía al Servicio - Secretaría de
Salud buscaba erigirse en un sistema de información oportuna del desarrollo de las
enfermedades que por su mayor incidencia y prevalencia afectaban a la población, a
través de la activa consecución y evaluación de los datos sobre morbilidad y mortalidad que debían conducir hacia la instauración de medidas de control96.
La División realizaba actividades como la investigación de campo para verificar y
cuantificar las situaciones de endemicidad, epidemicidad o riesgo inminente a través
de las Unidades Regionales de Salud, apoyadas por el nivel central. Debía encargarse
de la recolección, tabulación y análisis sistemáticos de los datos de morbilidad y
mortalidad de todas las instituciones de Salud del Distrito Especial de Bogotá, así
mismo elaboraba informes sobre las investigaciones que presentaba en boletines
epidemiológicos periódicos. Un importante componente de su labor era la educación; informaba y motivaba a la comunidad para que participara en las acciones que
tendían a promover, proteger y recuperar la salud.
Igualmente, la División atendía lo relacionado con enfermedades transmisibles, formulando las medidas inmediatas de prevención y control que surgieran de situacio-
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Rafael Acosta Madiedo, División de Atención Médica.
Proyecto de Libreto sobre el
Servicio de Salud de Bogotá
D.E. Bogotá: Servicio de
Salud de Bogotá D. E. julio
de 1975. pp. 14 - 30.
95
Ibíd. pp. 30 - 35.
96
Mario Sanz Araoz, “División
de Epidemiología”. Proyecto
de Libreto sobre el Servicio
de Salud de Bogotá D.E.
Bogotá: Servicio de Salud,
julio de 1975, pp. 63 - 84.
57
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
nes epidémicas o de riesgo inminente y velaba por su cumplimiento. Otra de las
acciones tendientes a controlar las enfermedades era la coordinada por el Programa
de Inmunizaciones; iniciaba la vacunación contra sarampión y polio y la meta para el
año de 1975 era intensificar la inmunización contra difteria, tos ferina, tétanos, tuberculosis y viruela en los barrios del Distrito Especial. En cuanto a las enfermedades
no transmisibles, ejercía el control de los casos crónicos y posibles portadores de
enfermedades. También se ocupaba de la vigilancia epidemiológica de las personas
sexualmente promiscuas (prostitutas y prostitutos) y el tratamiento precoz de los casos detectados.
Esta división tenía bajo su dependencia dos unidades, la de Laboratorio de Diagnóstico Clínico y Control del Medio Ambiente. El Laboratorio prestaba sus servicios guardando relación con el nivel de atención médica primaria de los centros de salud y
atendía la demanda de exámenes solicitados por estos. La misión de la unidad de
Control del Medio Ambiente era constituirse en un área de investigación de las condiciones medioambientales de la ciudad. Realizaba exámenes para detectar adulteraciones, alteraciones o contaminación de alimentos, contaminación atmosférica de
aguas y realizaba pruebas en drogas y cosméticos.
La División también contaba con el Laboratorio de Salud Pública cuyo deber era
servir de apoyo a los programas desarrollados por la División epidemiológica de atención al medio ambiente. Se encargaba de practicar los exámenes de laboratorio clínico solicitados por los médicos de los centros de salud, con el objeto de ayudar al
diagnóstico clínico, evolución y tratamiento de los pacientes que acudieran a solicitar servicios. También realizaba exámenes con el fin de detectar adulteraciones, alteraciones y contaminaciones o cualquier componente del medio ambiente que pudiera afectar el bienestar de la comunidad. Ejercía controles de calidad a los
laboratorios públicos o privados de todo el Distrito Especial de Bogotá, con el propósito de garantizar el buen servicio que en este ramo solicitara la ciudadanía.
Otro servicio de la División era el de Sanidad Portuaria, encargado de la vigilancia
epidemiológica de los usuarios del aeropuerto, prestación de servicios asistenciales a
la población flotante del área portuaria, así como el control sanitario de las instalaciones de la institución y de remesas o embarques que pudieran afectar las condiciones
de salud de la comunidad o alterar el medio ambiente.
División de Saneamiento Ambiental
97
Jaime Méndez Fernández,
“División de Saneamiento
Ambiental”, Proyecto de Libreto sobre el Servicio de
Salud de Bogotá D. E. Bogotá: Servicio de Salud, julio de
1975, pp. 86 - 136.
58
Trataba en general los fenómenos externos que pudieran incidir en la conservación
de la salud por medio de sus secciones: Salud Ocupacional, Mataderos y Mercados,
Leche y Derivados, Alimentos en General y Bebidas, Centro de Zoonosis e Ingeniería
Sanitaria. La política general que se propuso para las actuaciones de saneamiento
ambiental, tenía que ver en 1975 con el énfasis en procedimientos educativo-sanitarios que permitieran ayudar a la comunidad, creándole conciencia sobre la necesidad de cumplir las normas sanitarias mínimas que procuraran y conservaran su salud.
Todos los procedimientos de control sanitario que adelantaba el área concluían con
la necesaria tramitación de una patente de sanidad que debía ser obtenida por el
ciudadano sobre su vivienda, negocios e industrias97.
La sección de Ingeniería Sanitaria adelantaba programas de control sanitario total
previo censo de establecimientos hospitalarios, fábricas industriales y de alimentos,
establecimientos especiales y viviendas del Distrito, teniendo en cuenta el estudio y
análisis de aguas.
HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
La misión de la sección de Salud Ocupacional era proteger la salud de los trabajadores de la industria, mediante la aplicación de las disciplinas de higiene y seguridad
industrial. Otro de sus objetivos era la investigación del grado de contaminación de
la atmósfera en Bogotá, para ello manejaba y controlaba el funcionamiento de las
estaciones de muestreo de contaminantes en la atmósfera y expedía los certificados
de “control de contaminación atmosférica”, según lo dispuesto en las Resoluciones
329 y 2030 de 1971 del ministerio de Salud Pública.
La sección de Leche y Derivados ejercía permanente vigilancia de todos los establecimientos que tenían que ver con la producción y procesamiento de la leche de consumo en el Distrito Especial. Se encargaba del control de hatos distritales y detección
de clandestinos, controlaba también centrales de enfriamiento, locales de envase,
plantas pasteurizadoras, expendios, depósitos de plantas, fábricas de derivados lácteos y vehículos de transporte de leche y sus derivados.
La sección de Mataderos y Mercados controlaba la calidad e higiene de los distintos
alimentos mediante la vigilancia de los mataderos en general y detección de establecimientos de este tipo que fuesen clandestinos. Así mismo se encargaba de vigilar las
procesadoras, los expendios y vehículos de transporte de carne, vísceras, pescado, crustáceos, mariscos, aves y conejos en el Distrito Especial e inspeccionaba las carnes foráneas.
Controlaba plazas de mercado, super y mini-mercados y depósitos de huevos.
La higienización y control sistemático de industrias de alimentos y bebidas estaba a
cargo de la sección de Alimentos y Bebidas. También evaluaba la calidad e higiene de
los distintos alimentos estableciendo una coordinación permanente con los laboratorios oficiales.
El control de las zoonosis, es decir, las enfermedades transmitidas por animales al ser
humano, se realizaba mediante procedimientos como la vacunación antirrábica canina en los centros de salud y vacunaciones masivas zonales. Se recogían animales
mayores sueltos en la vía pública y perros vagos. Aquellos animales sospechosos de
rabia se sometían a observación. También se vigilaban clínicas y consultorios veterinarios. Esta área administraba el Centro de Zoonosis, el cual prestaba servicios médico-veterinarios. Por otra parte y en coordinación con las demás secciones de la División, establecía programas de control sobre otras zoonosis diferentes a rabia. Tenía
además los servicios de control de artrópodos y roedores y aguas residuales.
División de Servicios Técnicos Auxiliares
Según el informe de actividades presentado por esta división en 1975, esta surgió de la
necesidad de agrupar en un conjunto operacional diversas actividades de la secretaría
de Salud que no cabían dentro de las demás divisiones. En ella se depositaron funciones
específicas que dado el volumen de población de la ciudad, era menester cubrir en
forma particular, contrario a lo que podía no existir en otras seccionales del país.
El objetivo general de la División era prestar asesoría técnica y servicios especiales a
las demás divisiones en materia de publicidad, registro profesional, expedición de
licencias de inhumación y exhumación, traslado de cadáveres dentro y fuera del
país, correspondencia con instituciones interesadas en información que la Secretaría
debía suministrar tales como notarías, juzgados, consulados, etc98.
A continuación una breve relación de las actividades que realizaba esta división: en
educación para la salud promovía la asistencia del público a los Centros de Atención
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Jorge Birchenall Birchenall,
“División de Servicios Técnicos Auxiliares”. Proyecto de
Libreto sobre el Servicio de
Salud de Bogotá D. E. Bogotá: Servicio de Salud, julio de
1975, pp. 137 - 144.
59
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
Permanente. En salud comunal promovía toma citologías en el área de influencia de
las juntas comunales; también colaboraba con la ciudadanía en la conformación de
centros de salud de zonas marginadas de la ciudad. En control de drogas se estimulaba el servicio de droguerías permanentes y se controlaba el servicio nocturno de las
demás. También se ocupaba de la inscripción de profesionales médicos y paramédicos
y de las visitas a clínicas coordinadas desde esta División.
División Financiera
Con base en el Acuerdo 14 de 1971 que estableció el Servicio de Salud de Bogotá
como un fondo financiero, nació la necesidad de que este contara con una oficina
específica encargada de las actividades financieras, más tarde el acelerado crecimiento
del mismo obligó a establecer esta División con un marco de acción mucho más amplio
que el trazado inicialmente. Tenía las siguientes secciones: Contabilidad, Presupuesto y
Liquidaciones y Análisis. De ellas dependían además las cajas de la secretaría99.
El objetivo general era planificar, dirigir, controlar y revisar las operaciones financieras
del servicio de salud de Bogotá y entidades hospitalarias y de asistencia social; para lo
cual cumplía funciones como la de supervisar, revisar y proyectar los recaudos provenientes del gravamen a la venta de cervezas, consumo de licores, concursos hípicos,
loterías y similares y el producido por la venta de servicios. Elaboraba el presupuesto
y ejecución presupuestal de la secretaría, además de llevar un control permanente de
los ingresos y egresos de cada uno de los programas. En cuanto a los hospitales y
entidades de asistencia social estudiaba y aprobaba los presupuestos de los mismos,
también realizaba labores de asesoría financiera para estas mismas entidades en cualquier momento en que lo solicitaran o se creyera necesario.
División Administrativa
Tenía a su cargo la Oficina de Personal como subdepartamento, prestaba servicios de
control de personal, kárdex y archivo, caja menor, adquisiciones, almacén, transporte y vigilancia y aseo. Sus programas tenían relación con la División Financiera, la
Oficina de Programación y la Auditoría Fiscal, en cuanto a tareas como la construcción y reparación de centros de salud y adquisición de materiales, elementos y equipos para el óptimo desempeño de las funciones del Servicio-Secretaría100 .
99
Milton Muñoz Pardo, “División Financiera”. Proyecto
de Libreto sobre el Servicio
de Salud de Bogotá D.E.
Bogotá: Servicio de Salud,
julio de 1975, pp. 145 - 155.
100
Jorge Rodríguez Sáenz, “División Administrativa”. Proyecto de Libreto sobre el
Servicio de Salud de Bogotá
D.E. Bogotá: Servicio de
Salud, julio de 1975, pp.
157 - 155.
101
Armando Castillo Walteros,
“División de Programación,
Adiestramiento y Arquitectura”. Proyecto de Libreto
sobre el Servicio de Salud de
Bogotá D.E. Bogotá: Servicio
de Salud, julio de 1975, pp.
168 - 174.
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División de Programación, Adiestramiento y Arquitectura
Según el informe de actividades de la División, la principal actividad de su dirección
técnica era participar junto a los jefes respectivos de las diferentes dependencias del
Servicio-Secretaría, en un proceso de planeación de los programas de salud pública.
Mediante la gestión de la sección de Arquitectura, las funciones del área comprendían la creación de planes para reformar, mejorar y mantener las instalaciones locativas,
en las cuales el Servicio-Secretaría cumplía su cometido; elaboraba proyectos arquitectónicos en las diferentes gamas y especialidades de servicio que atendía y servía
de oficina consultora y coordinadora de los contratos que en materia de construcciones, consultorías, interventorías y proyectos celebrara el Servicio de Salud, la Secretaría de Salud o la Lotería de Bogotá, cuando estaban destinados a la salud pública
dentro del Distrito Especial de Bogotá101.
División de Administración Hospitalaria
Antes de pasar a explicar en qué consistía la gestión de esta dependencia es necesario considerar el proceso de la llamada regionalización hospitalaria. De acuerdo con
el ya citado Decreto Nacional 056 de 1975, y el Decreto 350 del mismo año, el nivel
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SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
seccional, por su vasta extensión territorial o elevada densidad de población, se dividiría en unidades regionales102, con límites geográficos acordados entre la seccional y
el ministerio de Salud. Tendría organizaciones homogéneas, técnica y administrativamente y seguiría las políticas nacionales de salud. El Sistema Nacional de Salud actuaría a través de estas unidades regionales cuya dirección se confiaba a un hospital
sede, determinado por el ministerio de Salud de acuerdo con la dirección del Servicio Seccional. El médico jefe del hospital sería el director de la unidad regional y esta
dependería técnica y científicamente del Servicio Seccional103.
El Servicio de Salud de Bogotá fijó su política sobre regionalización de servicios médicos en el seminario que se efectuó sobre este tema en el Hospital de San Juan de
Dios. Allí se enunciaron las pautas para una zonificación de Bogotá teniendo en
cuenta los siguientes criterios:
1. El área, región o zona debía contar con recursos humanos y materiales (médicos, hospitales y centros de salud) suficientes para proporcionar dentro de la
región todos los servicios que se consideraran necesarios.
2. Debera procurarse una integración de servicios e instituciones hospitalarias, en
forma tal que resultaran de fácil acceso a la población residente en la región.
3. En todo Programa de regionalización debía estar vinculada una facultad de medicina, con facilidades docentes para médicos residentes e internos y estudiantes.
4. La regionalización, por razones prácticas debía darle a la región la plena autoridad para poner en ejecución las normas establecidas en servicios de salud
en relación con todos los servicios médico-hospitalarios.
Con base en estos criterios, las normas del ministerio y de común acuerdo con los
hospitales se zonificó la ciudad teniendo en cuenta las alcaldías menores, lo que dio
como resultado cinco unidades regionales:
1. Unidad Regional San Juan de Dios, con 23 centros de salud, 3 policlínicos y
una población de 879.531 habitantes.
2. Subunidad Regional - Hospital de la Samaritana, con 4 centros de salud y una
población de 352.522 habitantes.
3. Unidad Regional de San Ignacio, con 7 centros de salud y un policlínico y
656.271 habitantes.
4. Unidad Regional San José, con 10 centros de salud y un policlínico y 817.368
habitantes.
102
Colombia, Presidencia de la
República, Decreto 056 de
1975, Artículos19-20-21.
en: Víctor Santos Forero,
Materias y referencias de las
disposiciones o regímenes
relativos a los decretos que
han configurado el “Sistema
Nacional de Salud”. Proyecto de Libreto sobre el Servicio de Salud de Bogotá D.E.
Sección Salud Comunal.
Bogotá: Servicio de Salud,
julio de 1975, pp. 1 - 3.
103
Colombia, El Presidente de
la República, Decreto No.
056 de 1975, Artículos 2223-25 y 27.
5. Unidad Regional Lorencita Villegas de Santos, con 7 centros de salud, un hospital local y 445.254 habitantes.
Ahora bien, según el informe de esta División creada precisamente en 1975, los
servicios hospitalarios no estaban del todo integrados y solo existían unidades regionales con trabajo poco coordinado. De hecho, el Servicio-Secretaría había conducido los programas de los centros de salud ubicados en las respectivas áreas de influencia asignadas por el mismo servicio seccional. Las actividades que se llevaban a cabo
en los centros de salud eran: medicina preventiva, vacunación, campaña antivenérea,
zoonosis y en general enfermedades transmisibles. Dentro de la medicina asistencial
se prestaba atención ambulatoria a adultos y a madres gestantes y en período de
crianza −desde la consejería familiar hasta la atención de posparto−. También tenía
programas de pediatría; que incluían escolares, especialidades y laboratorio. En el
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campo de saneamiento ambiental en cada centro existían equipos de inspectores
sanitarios. Cabe anotar que todos los servicios eran gratuitos e iban dirigidos a la
comunidad en general104.
Con la creación de la División de Administración Hospitalaria se pretendía coordinar la
red hospitalaria de Bogotá y asesorar a estas instituciones en todos los aspectos
médicoadministrativos, integrando los servicios preventivos y asistenciales que venían
prestándose independientemente por parte de los centros de salud y los hospitales105.
EL CAMBIO EN LOS ORGANISMOS DE SALUD
104
Santiago Perdomo Escobar
(Coordinador), Proyecto de
Libreto sobre el Servicio de
Salud de Bogotá D.E. Bogotá:
Servicio Seccional de Salud,
julio de 1975. pp. 1- 12.
105
Fernando Suescún Caicedo,
“División de Administración
Hospitalaria”. Proyecto de
Libreto sobre el Servicio de
Salud de Bogotá D. E. Bogotá: Servicio Seccional de
Salud, julio de 1975, pp.
177 - 202.
106
Bogotá: Políticas de salud
para Bogotá 1976 - 1977,
Bogotá: Servicio de Salud de
Bogotá, D. E. 1977. pp. 5 - 6.
107
Ibíd.
62
Hacia mediados de la década de los años 70 se realizaron diagnósticos que evidenciaban condiciones poco favorables de vida de la población bogotana, lo que obligó
a plantear cambios en la manera como se había venido administrando la problemática de la salud. Una significante proporción de habitantes (cerca de la tercera parte)
tenía una accesibilidad a los servicios de salud, nula o muy limitada, ya sea porque
estos no le llegaban, o no eran integrales, o eran insuficientes. La desnutrición global
y específica era alta en la ciudad, afectando más gravemente a los menores de cinco
años y a las madres de los grupos poblacionales con ingresos bajos. Una importante
proporción de habitantes urbanos y rurales no contaba aún con servicios de agua y
alcantarillado compatibles con un aceptable nivel de salud. La incidencia de enfermedades transmisibles-infecciosas era muy alta para una ciudad como Bogotá, produciéndose elevadas tasas de mortalidad infantil y de morbilidad ambulatoria y hospitalaria. Los indicadores de contaminación del ambiente, incluyendo ruidos y olores
indeseables, reflejaban un grave problema presente y señalaban el peligro de un
crecimiento acelerado de los factores causantes de la contaminación. Los accidentes
intradomiciliarios y los de tráfico presentaban altas tasas; los primeros afectaban principalmente a los menores de cinco años. La alta incidencia de enfermedades crónicas y degenerativas en Bogotá era equivalente a las de las ciudades industrializadas,
sin que la ciudad se hallara preparada para hacerle frente con medidas adecuadas.
Finalmente, los recursos de atención médica eran insuficientes para la atender la
demanda; su organización, coordinación y utilización los hacía poco eficientes y
mermaba su productividad y efectividad potencial106. Ya en 1977 se proyectaban
cambios significativos en la estructura orgánica de la entidad, como se evidenció en
las Políticas de salud para Bogotá 1976 - 1977107 cuya propuesta para una nueva
estructura orgánica y funcional citaremos en la siguiente página. Sin embargo, es en
el año de 1979, mediante la Resolución 02 emanada de la Junta Directiva del Servicio Seccional de Salud que se formalizaron las reformas que se venían planteando ya
desde 1977.
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REGIONAL HOSPITAL LA SAMARITANA
Inspecciones locales
REGIONAL HOSPITAL SAN JUAN DE DIOS
Grupo Transporte
Grupo Almacén
Sección Arquitectura
División Servicios
Generales
Programas Especiales
Sección Contabilidad
Sección Presupuesto
Sección Estudios
Especiales
DIRECCIÓN
FINANCIERA
REGIONAL HOSPITAL SAN JOSÉ
Tesorería
Carta de organización del servicio de salud de Bogotá D. E. Tomado de: Políticas de Salud para Bogotá 1976 - 1977, Bogotá: Servicio de Salud de Bogotá, D. E. 1977.
REGIONAL HOSPITAL SAN IGNACIO
Nutrición
Grupo Estadística
Servicio Educación
para la Salud
Sección Control
Zoonosis
Sección Bienestar
Social
División de Personal
DIRECCIÓN
ADMINISTRATIVA
OFICINA JURÍDICA
COMITÉ TÉCNICO
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
Sección
Trabajo Social
Sección
Control Drogas
Sección Programas
Especiales
Sección de
Enfermería
Sección Alimentos y
Bebidas
Sección
Laboratorio
Sección
de Salud Oral
Sección
Salud Ocupacional
División Veterinaria
División
Epidemiología
División Médica
División
de Ingeniería
DIRECCIÓN
SANEAMIENTO
AMBIENTAL
COORDINACIÓN TÉCNICA
SUBSECRETARIO
JEFE DEL SERVICIO-SECRETARIO
JUNTA DIRECTIVA
DEL SERVICIO
DIVISIÓN ATENCIÓN
MÉDICA
PLANEACIÓN, INFORMACIÓN,
SISTEMAS
PROYECCIÓN DEL ORGANIGRAMA
SERVICIO - SECRETARÍA EN 1977108
SALUD
1960, 1970 Y 1980
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
• ESTRUCTURA ORGÁNICA DEL SERVICIO-SECRETARÍA 1979 - 1990
Al Servicio-Secretaría le correspondía adoptar las políticas emanadas del ministerio
de Salud en el área de influencia del Distrito Especial de Bogotá para reducir los
riesgos de enfermedad y muerte mediante la prevención, promoción, mantenimiento y rehabilitación de la salud. Para ello debía integrar y coordinar la prestación de los
servicios sistematizando las áreas de atención a las personas y de atención al medio,
así como el apoyo administrativo que esas dos áreas requerían para el desarrollo de
sus funciones y objetivos109.
Por las características especiales de la ciudad, el Servicio Seccional de Bogotá adoptó
una estructura orgánica formalmente adaptada a la formulación conceptual del Sistema Nacional de Salud, pero adicionada para adecuarla técnicamente a las exigencias
de la administración de la salud en la gran ciudad. En este sentido, el organigrama del
Servicio Seccional de Salud de Bogotá, además de contar con las tres divisiones correspondientes a las áreas de servicios, poseía dos unidades jerárquicas superiores,
dependientes de la coordinación técnica, que se denominaban Unidad de Vigilancia
y Control y Unidad de Vigilancia Epidemiológica respectivamente. En opinión de la
Coordinación Técnica del Servicio Seccional de Salud de Bogotá, la importancia de
estas unidades para el servicio se sustentaba en la complejidad del problema de
salud en la ciudad, tanto desde el punto de vista sanitario como desde el ángulo de la
inspección y el control.
Organismos de coordinación general. En la restructuración que se describirá a continuación, se nota un gran énfasis en la coordinación y control de las actividades de
salud por desarrollar en las unidades regionales por parte del Servicio-Secretaría. Se
pueden citar dependencias como la Junta Coordinadora cuya misión era integrar
intrasectorialmente los planes y programas de salud en la jurisdicción del Distrito
Especial de Bogotá y dentro de la entidad como tal; la Coordinación Técnica, anteriormente llamada Dirección, de la cual dependían en forma directa la Unidad de
Vigilancia y Control, las divisiones de Atención Médica, Epidemiología, Saneamiento
Ambiental, Financiera y Administrativa y la Oficina Jurídica.
109
Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo
-Fedesarrollo, Diagnóstico
administrativo sobre el Servicio Seccional de Salud de
Bogotá. Sin paginar.
64
Coordinación Técnica. En busca de la unidad en los procedimientos básicos de diversas áreas, independientemente de su misión específica, era deber de esta oficina
promover la instrumentación en las divisiones y demás unidades operativas de las
políticas, planes y programas trazados por la jefatura del Servicio a través de la orientación técnica de las actividades de vigilancia epidemiológica, saneamiento del medio ambiente y atención a las personas. A su vez debía coordinar y controlar el desarrollo de los programas de salud en las unidades regionales y asesorarlas en el diseño,
coordinación y evaluación de los programas específicos que se desarrollaban en su
jurisdicción. Otra de sus funciones era sistematizar el diagnóstico integrado de salud
de Bogotá, gracias a los datos suministrados por la División de Vigilancia Epidemiológica y Vigilancia y Control, con base en el cual presentaba alternativas de cambio a
fin de adecuar la estructura de servicio a las necesidades de la ciudad. Coordinaba la
elaboración del proyecto de presupuesto del Servicio Seccional, su análisis en el
Comité Técnico y presentación ante la jefatura del Servicio para su aprobación en
primera instancia en la Junta del Servicio.
Todas las unidades y divisiones del Servicio-Secretaría realizaban procedimientos tendientes a facilitar el control de su gestión respectiva por parte de la Coordinación
Técnica; debían presentar planes de acción de cada área, determinando objetivos,
metas, estrategias y normas que debían implantarse en el Distrito Especial de acuer-
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Sección
Grupo de
Enfermedades
no Transmisibles
Sección
Salud
Mental
65
Grupo
Artrópodos
y Roedores
Grupo
Zoonosis
Grupo
Alimentos
y Bebidas
Grupo
de Registros
Grupo Desarrollo Personal
y Bienestar
Social
Grupo Selección
y Clasificación
de Cargos
Sección
Personal
Grupo
Procesamientos
y Producción
Grupo
Análisis
y Programación
Sección
Información
y Sistemas
SECCIÓN
INSPECCIONES
LEGALES
UNIDAD
VIGILANCIA
Y CONTROL
Grupo
Mantenimiento
Hospitalario
Grupo
Interventoría
Grupo Diseño
y Construcción
Sección de
Construcciones y
Mantenimiento
Hospitalario
SECCIÓN
CONTROL
DROGAS
Grupo
Almacén
Grupo
Adquisiciones
Grupo Programa y Control
de Utilización
Sección
de
Suministros
DIRECCIÓN
ADMINISTRATIVA
SECCIÓN
REGISTROS
Organigrama basado en: Junta Seccional de Salud, Resolución No. 002 de 1979, Bogotá D.E.: Servicio Seccional de Salud.1979.
Grupo de
Rehabilitación
Grupo de
Urgencias
Grupo de
Nutrición y
Dietética
Sección Protección Medio
Ambiente
Grupo de
Enfermedades
Transmisibles
Sección
de Salud
Oral
Sección
Veterinaria
Salud
Pública
DIVISIÓN
SANEAMIENTO
AMBIENTAL
SECCIÓN
LABORATORIO
TÉCNICA
COORDINACIÓN
OFICINA ASESORÍA JURÍDICA
COMITÉ TÉCNICO
Grupo
Biblioteca
Grupo de
Imprenta y
Publicaciones
y Aseo
Grupo
Vigilancia
Grupo Radicación Archivo
Correspondencia
Grupo de
Transporte y
Comunicaciones
Sección
Servicios
Generales
Grupo
Tesorería
Grupo
Contabilidad
Grupo
Presupuesto
Sección
Financiera
Grupo Comunicación y
Educación para
la Comunidad
Grupo
de Desarrollo
Comunitario
Sección Organización y Participación de la
Comunidad
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
Salud
Ocupacional
Sección
Ingeniería
Sanitaria
Sección
Programas
Médicos
Especiales
Sección
Materno
Infantil
DIVISIÓN
ATENCIÓN
MÉDICA
SECCIÓN
SANIDAD
PORTUARIA
EPIDEMIOLOGÍA
UNIDAD
VIGILANCIA
ADIESTRAMIENTO DE
PERSONAL EN SALUD
CONSEJO
CAPACITACIÓN Y
SUBSECRETARÍA
JEFE DEL SERVICIO-SECRETARIO
JUNTA SECCIONAL DE SALUD
JUNTA COORDINADORA
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SERVICIO - SECRETARÍA EN 1979 110
SALUD
1960, 1970 Y 1980
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
do con las normas vigentes y también estaba previsto que informaran sobre el resultado obtenido en los diferentes programas a partir de evaluaciones periódicas, conforme a la aplicación de los modelo-guías suministrados por el nivel nacional. Este
proceso permitía lograr la coherencia en las acciones en salud con el objetivo expreso de garantizar su concordancia con el Plan Seccional.
Consejo de Capacitación de Personal en Salud. Las acciones de esta área tenían que
ver con lo que se ha dado en llamar integración docente-asistencial, es decir, la
capacitación del personal en salud y la práctica o ejercicio de las disciplinas técnicas
o académicas de la salud en los hospitales, policlínicos y centros de salud. Por tanto
esta oficina debía asesorar a los diferentes niveles del Servicio de Salud de Bogotá en
la programación de la utilización del personal en salud, teniendo en cuenta el diagnóstico de las necesidades reales del sector y estudiando aquellas relacionadas con el
desarrollo del recurso humano, para proponer los candidatos y centros docentes de
acuerdo con las normas de la administración distrital y del ministerio de Salud.
Tradicionalmente se había mantenido la relación entre una entidad hospitalaria determinada y la facultad de Medicina de alguna universidad. Es así como el Hospital
San Juan de Dios siempre ha estado vinculado a la tradición de la Facultad de Medicina de la Universidad Nacional; el Hospital San Ignacio a la Facultad de Medicina
de la Universidad Javeriana y el Hospital San José a la Universidad del Rosario. Después surgen otras facultades de Medicina, Odontología y Enfermería y otras del área
de la salud, sin que pudieran contar con hospital propio para sus prácticas. La entrada en funcionamiento de la Universidad Militar y la del Bosque, dio como resultado
que había más facultades de Medicina que hospitales de la magnitud suficiente que
garantizaran la docencia en todas las áreas correspondientes. Ante esta situación y la
filosofía que en relación con la parte docente había desarrollado el Sistema Nacional
de Salud, el Servicio de Salud adelantaba la firma de Contratos entre la universidad
respectiva y el Servicio de Salud con sus entidades adscritas y vinculadas.
ÁREAS DE APOYO
Oficina de Asesoría Jurídica. Su misión era asesorar el Servicio de Salud de Bogotá y a
sus entidades adscritas y vinculadas sobre los problemas jurídicos, elaboración de los
estatutos, documentos, reglamentos, contratos y demás actos administrativos, a fin
de garantizar su validez jurídica.
111
Nelson Contreras Caballero, Servicio de Salud de
Bogotá D.E. Informe de actividades realizadas 19781979. Bogotá: Servicio de
Salud, 1979.
66
Organismos de Control. La Unidad de Vigilancia y Control, representaba un gran
apoyo para que la Secretaría pudiera cumplir sus objetivos, sus planes y metas, gracias a los instrumentos jurídicos que se le habían asignado en orden a prestar servicios de salud adecuados y pertinentes a la comunidad. Para desarrollar sus actividades contaba con las secciones de Registros, Inspecciones Legales y Control de
Medicamentos111. El área debía hacer cumplir las disposiciones sobre el ejercicio de
las profesiones de ciencias de la salud, a través de la aplicación de las normas y el
establecimiento de mecanismos de control. Realizaba una acción análoga con respecto a las disposiciones legales vigentes que regían la prestación de servicios en las
áreas de atención a las personas y al medio, realizando el estudio, análisis y tramitación de los expedientes con el fin de dictar las providencias correspondientes. También aseguraba la prestación de los servicios de inhumación y exhumación de cadáveres así como el traslado de los mismos dentro y fuera del país, a través de registros
y licencias. A la Sección de Control de Medicamentos le competía programar las
actividades correspondientes al control de drogas y droguerías y hacer cumplir las
normas sobre el manejo, distribución y consumo de medicamentos.
HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
La Sección de Inspecciones Legales, programaba las actividades tendientes a la aplicación de las sanciones a que hubiere lugar por infracciones y/o contravenciones a las
disposiciones legales vigentes acerca de control de medicamentos y estupefacientes
y el ejercicio de la profesión médica. Evaluaba el desarrollo de las actividades programadas por todas las áreas de la Secretaría, a través de la aplicación de modelos-guías
con el fin de efectuar los ajustes necesarios. Detectaba las prioridades de capacitación y adiestramiento de personal, verificando las necesidades de la Sección, para
hacer las propuestas conducentes a mejorar su calidad y nivel técnico.
La Sección de Registros establecía las actividades a nivel seccional, mediante la adecuación a las normas dictadas por el nivel nacional, con el fin de unificar los programas de las Unidades Regionales con los de la Seccional en orden a lograr la coherencia y complementación de los mismos y garantizar así un mejor servicio a la comunidad.
ÁREAS ADMINISTRATIVAS
Dirección Administrativa
Su misión consistía en elaborar, mantener y supervisar la uniformidad de la programación de actividades administrativas, mediante la aplicación de los modelos-guías
suministrados por el nivel nacional; realizaba evaluaciones atendiendo ciertos
parámetros con el fin de determinar las medidas de corrección y ajustes en la
planeación y operación del Servicio Seccional y de las unidades regionales. Consolidaba los programas regionales que servían de apoyo a las áreas de atención a las
personas y de atención al medio a fin de garantizar la óptima eficiencia en el cumplimiento de los respectivos objetivos y metas por parte de las unidades regionales.
Coordinaba las acciones de las secciones Financiera, de Personal, Información y
Sistemas, de Construcción y Mantenimiento Hospitalario, Suministros, Servicios
Generales, Organización y Participación Comunitaria, estableciendo las prioridades y orientaciones.
La Sección Financiera estaba encargada de coordinar la elaboración del anteproyecto
del presupuesto del Servicio- Secretaría, a partir de los programas de los servicios de
atención a las personas, atención al medio, y de infraestructura, con el objeto de
lograr la distribución racional de los recursos económicos, en consonancia con los
planes y programas previstos. Participaba en el Comité Técnico, el Comité de Compras y todas aquellas unidades de asesoría y coordinación que se requirieran a fin de
lograr la unificación de criterios y la integración de los programas del área. Las finanzas del sector salud en el Distrito Capital se manejaban a través de los presupuestos
del Fondo de Salud Mental y Asistencia al Anciano Desamparado, del Fondo Financiero Distrital de Salud, FFDS, y de la Secretaría Distrital de Salud. En el FFDS se
consolidaban los presupuestos de los hospitales públicos distritales.
La Sección de Personal tenía a su cargo la Oficina de Personal y diferentes grupos con
funciones específicas. De acuerdo con el informe de 1978-1979, esta sección llevaba a cabo acciones tales como la información sobre vacantes, los nombramientos, las
declaratorias de insubsistencia, la aceptación de renuncias y de licencias, las cuales
eran elaboradas directamente en el Despacho del Secretario; los procesos de selección de personal, la concesión de permisos, los traslados y las comisiones de estudio,
se tramitaban en las diversas dependencias donde tuvieran la iniciativa de hacerlo, o
en aquellas en donde el funcionario implicado tuviera alguna relación más directa de
acuerdo con su trabajo. En general, la Oficina de Personal cumplía tan solo funciones
de archivo de las carpetas de los funcionarios y del kárdex del personal, los cuales
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además estaban incompletos, ya que no contenían todos los documentos. Ante esta
situación, esta área fue objeto de una restructuración, contaba con los grupos de
Clasificación de Cargos y Selección de Personal; de Registros y Acciones de Personal
y de Desarrollo y Bienestar Social112.
A través del Grupo de Selección y Clasificación de Cargos se establecía la unificación
de sistemas y procedimientos de selección y clasificación de cargos con base en las
normas vigentes de la Administración Distrital y del Sistema Nacional de Salud a fin
de garantizar la vinculación del mejor recurso humano en su correcta ubicación y
utilización. Desarrollaba los procedimientos de selección y clasificación de cargos en
el Servicio Seccional. Prestaba asistencia técnica y supervisaba a las unidades regionales en cuanto al establecimiento de los mismos procesos en sus sedes respectivas.
Otra de sus misiones era realizar estudios en el área de selección de personal teniendo en cuenta las necesidades detectadas, a fin de proporcionar herramientas al Servicio de Salud de Bogotá que le permitieran programar más racionalmente su recurso
humano.
El Grupo de Desarrollo Personal y Bienestar Social fue creado para implementar programas de vivienda, capacitación, salud y recreación a partir del diagnóstico de las
necesidades de los funcionarios del Servicio. A escala seccional, regional y local coordinaba con las instituciones del Distrito el desarrollo de estos programas.
La Sección de Información y Sistemas estaba encargada de hacer diagnósticos amplios y estudios de viabilidad en todo o en parte del Servicio Seccional y de las
unidades regionales a través de la revisión de todos los sistemas de información disponible y el medio ambiente administrativo en que se desenvolvían. Esto se hacía
con el fin de proporcionar a la Dirección del Servicio las opciones que incluyeran
nuevos sistemas de información, los modos de procesamiento y las necesidades de
equipos, con la visión puesta en la mejor manera de procesar los datos
automáticamente y obtener un conocimiento de los sistemas de información en boga.
Analizar el flujo de información en el Servicio Seccional y las unidades regionales se
constituyó en el objetivo con que se crearon el Grupo de Análisis y Programación y el
Grupo de Procesamiento y Producción. Entre sus funciones estaba la de analizar el
flujo de datos en su orden: salidas, entradas, archivos y procesamiento, mediante el
estudio de los diagramas de bloques levantados durante los estudios de viabilidad,
como forma para obtener los diagramas detallados de flujo de información.
112
Nelson Contreras Caballero,
Servicio de Salud de Bogotá
D.E. Informe... p. 11.
68
La Sección de Construcciones y Mantenimiento Hospitalario debía implantar los procedimientos de construcción y mantenimiento hospitalario con base en las normas
básicas emanadas del ministerio de Salud sobre diseño, construcción, ampliación,
reforma, interventoría y dotación, y así garantizar que las instalaciones físicas fueran
las adecuadas para la prestación de los servicios de salud. Coordinaba en las unidades regionales el desarrollo de las normas aplicables en el campo de la arquitectura,
construcción, mantenimiento y dotación, a partir de las solicitudes presentadas por
las divisiones seccionales, las direcciones de los hospitales, la coordinación de las
unidades del nivel regional, y mediante la asesoría y supervisión encaminadas a la
implantación e implementación del proceso, que permitiera asegurar una óptima
capacidad de funcionamiento de las instalaciones y equipos en los hospitales y demás organismos de salud. Ejercía el control de las diferentes obras y programas de
mantenimiento para realizar en los hospitales y en el de organismos de salud de las
unidades regionales, mediante un proceso permanente de interventoría y asesoría.
HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
El Grupo de Diseño y Construcción, perteneciente a esta sección, asesoraba y supervisaba los diseños de las unidades básicas que se propusieran de acuerdo con los
programas previstos para la adecuación de las plantas físicas de las diferentes unidades en todos los niveles del Servicio de Salud de Bogotá. Además debía mantener
actualizado el catastro de la infraestructura física y de dotación de las unidades regionales y del nivel seccional.
El Grupo de Interventoría programaba racionalmente las obras nuevas de refacción,
remodelación, ampliación de las unidades básicas y las dotaciones hospitalarias, a
escala regional y seccional.
Por último el Grupo de Mantenimiento desarrollaba las actividades correspondientes al mantenimiento recuperativo y preventivo de los locales, de los sistemas y de
los equipos.
La Sección de Suministros debía elaborar los procedimientos de administración de
suministros con base en las normas distritales y las emanadas del ministerio de Salud,
con el fin de obtener una mayor utilización de los insumos al menor costo en la
cantidad y calidad deseadas que le permitieran un mejor funcionamiento a las diferentes dependencias y unidades operativas del Servicio. Para lograrlo controlaba la
ejecución del Plan de Adquisiciones del Servicio-Secretaría.
El Grupo de Programación y Control de Utilización elaboraba el programa general de
suministros del Servicio a partir del conocimiento exacto de las necesidades del nivel
seccional, regional y local, para garantizar la provisión de los insumos en cantidad y
calidad deseadas por cada uno de los niveles.
Entre las misiones del Grupo de Adquisiciones y el Grupo de Almacén, estaba la de
elaborar el plan de distribución de insumos para el Servicio, a partir del programa de
distribución y necesidades prioritarias, debía proporcionar a las unidades operativas
los insumos necesarios para su funcionamiento.
La Sección de Servicios Generales estaba encargada de garantizar la agilidad y eficacia de los servicios de transporte y comunicaciones, radicación, archivo y correspondencia, vigilancia y aseo, imprenta, publicaciones y biblioteca, a través de la implantación de los programas de trabajo a fin de prestar un servicio de apoyo a las unidades
que integraban el nivel seccional.
La Sección de Organización y Participación de la Comunidad, tenía como misión coordinar el desarrollo de las actividades que sobre organización y participación de la
comunidad se realizaran a escala seccional y regional, cuya base debían ser los diagnósticos sobre las necesidades de las comunidades, determinando la disponibilidad y
utilización racional de los recursos existentes en las diferentes divisiones y secciones
del servicio, para asegurar una mejor prestación de los programas de salud. Debía
diseñar las estrategias pertinentes para la divulgación y promoción de elementos educativos en salud, adecuando los contenidos técnicos y curriculares, con apoyo de las
diversas divisiones y secciones del servicio, como medio para garantizar mensajes
adecuados y comprensibles para las comunidades que lograran cambios positivos de
comportamiento frente a la salud. En este orden de ideas participaba intersectorialmente
con otros organismos que ejecutaran actividades de promoción, recuperación y rehabilitación en salud, para lograr la unificación de objetivos coordinando esfuerzos en
los casos necesarios, y dar una atención integral a la población usuaria.
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
La sección coordinaba los grupos de Desarrollo Comunitario, de Comunicación y
Educación para la Salud los cuales asesoraban, supervisaban y evaluaban las actividades relacionadas con la educación para la salud de las comunidades en los diferentes
niveles operativos, buscando que poseyeran una orientación sistemática y programada sobre la formación de hábitos, costumbres y conocimientos que se transmitieran
para prevenir, proteger y conservar la salud individual y colectiva. Proporcionaba
orientación sobre educación en salud en el nivel seccional, regional y local, mediante
talleres, seminarios y guías didácticas. Así mismo participaba en el desarrollo de investigaciones sociales, realizadas con el fin de detectar necesidades de educación en
salud en las comunidades.
La Sección Financiera estaba encargada de coordinar el desarrollo de las actividades
que sobre presupuesto y contabilidad se realizaran en el Servicio de Salud, prestando
la asesoría necesaria a los niveles regional y local para la adopción de las normas y
procedimientos emanados del ministerio y del servicio de Salud, referentes al cálculo
de los costos, balances, auditoría, análisis de estados financieros y proyección de
presupuesto, a fin de garantizar la unidad operativa del Servicio. Desarrollaba la contabilidad interna del servicio seccional, aplicando las normas y procedimientos establecidos, como medio para lograr una información oportuna y confiable que produjera los elementos de análisis para una toma de decisiones en la evaluación,
programación y control de los recursos financieros del nivel seccional. Contaba con
el Grupo de Presupuesto, Tesorería y Contabilidad.
El Grupo de Presupuesto perteneciente a esta sección, debía elaborar el proyecto de
presupuesto del Servicio, con base en la programación de actividades para la siguiente vigencia con el objeto de evaluar el equilibrio probable en el desarrollo de los
programas trazados. Además analizaba el aspecto presupuestario en los diferentes
rubros, evaluando la incidencia de las variaciones en los cálculos trazados y su repercusión en los programas del nivel seccional.
El Grupo de Tesorería programaba el flujo de caja requerido para dar cumplimiento a
los pagos incurridos en las distintas actividades del Servicio, transferencias a hospitales, servicios prestados y en general todo tipo de órdenes de pago que se causaran de
acuerdo con las autorizaciones y normas legales que existieran al respecto. Era su
deber analizar los balances elaborados a partir de la documentación contable recopilada y ponerlos en conocimiento del nivel superior del Servicio con el objetivo de
que tuviera una concepción amplia y detallada sobre las distintas partidas que lo
conformaban facilitando así la toma de decisiones y la fijación de políticas por seguir.
ÁREAS MISIONALES
Unidad de Vigilancia Epidemiológica. En esta restructuración, la vigilancia epidemiológica se estableció como unidad con las secciones de Laboratorio y de Sanidad
Portuaria. Además de encargarse de la elaboración del plan general de vigilancia
epidemiológica determinando objetivos, metas, estrategias y normas técnicas que
debían implantarse en el Distrito Especial, continuó asumiendo funciones como la
formulación del diagnóstico y pronóstico permanente de la situación de morbilidad y
mortalidad en Bogotá. Dirigió los programas de vigilancia en lo referente a enfermedades transmisibles, crónicas y accidentes. Un componente importante en la labor
de esta dependencia era la investigación, los estudios en salud debían ser propuestos
a la Coordinación Técnica, para ser desarrollados.
La unidad siguió contando con la Sección de Laboratorio para la cual se estableció un
Plan de desarrollo con el fin de interrelacionar todos los laboratorios, regionales, loca-
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HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
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les y los de los Hospitales, en una red integrada para la prestación de los servicios. Así
mismo esta oficina se ocupaba de informar a la unidad sobre los resultados obtenidos
en el funcionamiento de la red de laboratorios a partir de las evaluaciones periódicas.
La unidad también contaba para este periodo con la Sección de Sanidad Portuaria la cual
siguió prestando los mismos servicios. Debido a que muchas de las entidades gubernamentales tenían alguna injerencia en el problema de sanidad portuaria como el ICA,
Aeronáutica Civil, Aduana, Inderena, DAS, Idema, Ferrocarriles Nacionales, Intra, Bienestar Social, Dimar y la Policía de Turismo, se impulsó la restructuración de las normas
de sanidad portuaria con base en la determinación del campo de acción y la responsabilidad que cada una de las entidades antes citadas tenían frente al problema.
División de Atención Médica
En este año se dieron los primeros pasos hacia el diseño de un sistema de atención
médica para Bogotá, que integrando todos los recursos existentes, incluyendo los
asistenciales, los de seguridad social y los privados, respondiera adecuada y
eficientemente a las necesidades que en materia de salud tuviera la población capitalina. El área directa de competencia del Servicio-Secretaría estaba constituida por la
oferta de servicios de salud por parte del Estado, así que no se ven en la reforma
políticas que tendieran a integrar el sector privado en el manejo de la problemática de
salud en la capital. Uno de los motivos de la reforma en la División era, según el
informe de 1978-1979, que el Servicio-Secretaría tenía como su campo de responsabilidad únicamente los centros de salud y los policlínicos, sin que los hospitales fueran
identificados como un recurso básico y esencial para la atención de la salud de los
bogotanos, de modo que todos los cambios que se hicieron en la gestión del área
tendían a la integración efectiva de las regionales que como lo vimos en la anterior
restructuración de 1975, estaban encabezadas por los hospitales universitarios.
Esta dependencia enfocó sus acciones en la supervisión del funcionamiento de las
unidades regionales llevando a cabo procesos como la aplicación de los modelos
guías suministrados por el nivel nacional, en orden a mantener la uniformidad de la
programación de actividades por realizar en el servicio. La División debía también
elaborar y actualizar con el apoyo de grupos especialistas y en coordinación con las
diferentes secciones o grupos componentes de la División, los manuales de técnicas
y procedimientos; coordinaba la auditoría de los grupos profesionales a su cargo e
informaba a la Coordinación Técnica sobre el desarrollo de los programas que se
llevaran a cabo en las unidades regionales. Los programas que surgían en las regionales para responder a la demanda y necesidades de la comunidad también debían
tender a la integración del plan seccional, gracias a la gestión de esta oficina.
La División era la responsable de coordinar las acciones de atención primaria en
salud, las secciones Materno Infantil, de Salud Mental, Salud Oral y demás programas médicos especiales, a través de la prestación de asesoría necesaria para la implantación y la supervisión en las unidades regionales.
La Sección Materno Infantil coordinaba las actividades de su competencia en el ámbito seccional y asesoraba a las unidades regionales en su desarrollo. Se ocupaba de
la orientación, supervisión, evaluación y la realización de los reajustes necesarios
para la implementación del programa en estas unidades, a fin de lograr coherencia y
eficacia. Participaba en el desarrollo de las investigaciones inherentes al programa las
que se llevaban a cabo periódicamente, además, determinaba las necesidades de
capacitación del personal para que realizaran los cursos de actualización adecuados.
Una muestra de las actividades que adelantó esta sección era la de vacunación, que
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
con motivo del Año Internacional del Niño se llevó a cabo en los Centros de Salud,
los Centros de Atención Integral al Preescolar (CAIP) y las guarderías infantiles, dirigido a la población menor de 14 años y que prevenía la patología de la tos ferina,
difteria, tétanos, polio, tuberculosis y sarampión.
La Sección de Salud Oral programaba las actividades que se desarrollarían en las
unidades regionales, en los aspectos de prevención, recuperación y rehabilitación,
relacionadas con caries dental, enfermedades periodontales, cáncer oral y anomalías
dentomaxilofaciales, a fin de garantizar un eficiente servicio de atención oral a la
comunidad. Diseñaba y dirigía sistemas de atención oral para ser aplicados en las
unidades regionales, de acuerdo con las características y complejidad del servicio
prestado. Evaluaba el desarrollo del Programa de Salud Oral en las unidades mediante el diseño y la aplicación de guías.
Según el informe de 1978-1979, “un programa de Salud Mental no existía, a pesar de
que se tenían indicios de que la problemática de la capital en este campo puede alcanzar dimensiones inesperadas”. Por tanto se creó la Sección de Salud Mental con el fin de
establecer la coordinación de los programas con los de otras instituciones vinculadas al
Sistema Nacional de Salud y detectar las necesidades del Servicio en las unidades regionales y locales, a partir de diagnósticos de patología mental, con el fin de instrumentar
dicho programa y garantizar la continuidad en la prestación del servicio.
La Sección de Programas Médicos Especiales debía coordinar el desarrollo de los programas de Enfermedades Transmisibles, Enfermedades no Transmisibles, Nutrición y
Dietética y Urgencias, que se llevaran a cabo en las unidades regionales, a través de
la asesoría y supervisión en cada uno de ellos.
Los grupos de Enfermedades Transmisibles y no Transmisibles se ocupaban del control
de la tuberculosis, venéreas, lepra, inmunoprevenibles y no prevenibles, a partir de la
vigilancia epidemiológica. Organizaban programas de prevención de las enfermedades inmunoprevenibles mediante la vacunación de los grupos de alto riesgo, ejemplo
de ello es el plan de control de enfermedades sexualmente transmisibles y las respiratorias en las cárceles de Bogotá. Se diseñó y estableció la vacunación del B.C.G. a
los recién nacidos en todas las clínicas y hospitales de Bogotá lo que permitió alcanzar así las coberturas de población esperadas. Así mismo se estudió y actualizó el
programa para el tratamiento de la lepra en Bogotá, y se desarrolló a través del Instituto Federico Lleras Acosta. Todo ello con el fin de alcanzar niveles útiles de inmunización en la población.
El Grupo de Nutrición debía atacar mediante su gestión los problemas de desnutrición y malnutrición de la población bogotana de bajos recursos. Según el informe
que hemos venido citando estos programas estaban orientados, no en desarrollar las
acciones propias del sector salud y que son de su directa incumbencia, sino aquellas
que son competencia de otros sectores, a causa de las presiones del Plan de Alimentación y Nutrición, PAN de orden nacional y auspiciado por entidades extranjeras.
Por tanto con base en varias reuniones a diferente nivel adelantadas y promovidas
por el PAN, se estableció el área de competencia y responsabilidad del Sector Salud,
adelantándose actividades encaminadas a definir las familias que según el riesgo
nutricional debían ser beneficiarías del PAN, en las zonas de menores recursos.
El Grupo de Urgencias debía coordinar las acciones de su competencia, con este fin
se implementó el Sistema y el Plan de Urgencias para Bogotá a través de la construcción y dotación de los Departamentos de Urgencias en los Hospitales del Distrito.
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HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
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El Grupo de Rehabilitación comenzó apenas su gestión. Como primera medida se
estableció su campo de acción y la coordinación que debía existir con las otras áreas,
tales como Salud Mental para lo cual sería responsabilidad de este grupo el manejo
del retardo mental. Además se organizó el Consejo Asesor de Rehabilitación con el
fin de que colaborara en el análisis de la problemática y asesorara en la propuesta de
políticas, programas y estrategias para dar soluciones racionales en este tema de atención médica. Se adelantó el inventario de las entidades o departamentos que desarrollaran actividades en el campo específico de rehabilitación con el fin de establecer
los niveles de complejidad respectivos, el manejo adecuado de los pacientes y el
sistema de referencia interinstitucional.
El Fondo de Salud Mental y Asistencia al Anciano Desamparado. En el año de 1987
mediante el Acuerdo 17, se creó el Fondo que funcionó hasta 1995. Se trataba de un
establecimiento público con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrito a la SDS. Dentro de sus funciones estaba la de promover el desarrollo de programas de atención integral al fenómeno de la fármacodependencia, atendiendo también la difusión masiva de información científica sobre
los efectos y consecuencias personales y sociales del uso indiscriminado de la droga;
arbitraba fondos para la creación y mejor dotación de unidades especializadas en
salud mental en los centros hospitalarios adscritos a la Secretaría Distrital de Salud;
promovía y procuraba recursos para la realización de investigaciones y estudios acerca del fenómeno de la fármaco-dependencia y demás trastornos; promovía la asistencia permanente a los ancianos desprotegidos, facilitándoles albergue, alimentación, tratamiento médico, recreación y diversiones apropiadas de acuerdo con la
reglamentación establecida por su junta directiva113.
División de Saneamiento Ambiental
El campo de acción de esta dependencia se relacionaba con todo aquello que tenía
que ver con el agua, su provisión, calidad y disposición; con el suelo, en especial en lo
que se refería a la disposición de desechos sólidos; con la seguridad industrial, cuidando la disminución de los riesgos de la patología ocupacional; con los alimentos y
medicamentos a través del control que se debería hacer en su producción, procesamiento y comercialización; y finalmente con el control de las zoonosis y demás riesgos que pudieran generar los animales al hombre.
Dentro de las funciones de esta División también se conservó el énfasis en mantener
la uniformidad de la programación de actividades por realizar en el servicio seccional
y en las unidades regionales mediante la aplicación de los modelos-guías suministrados por el nivel nacional. En este orden de ideas era relevante la consolidación de los
programas regionales elaborados para responder a la demanda y necesidades de la
comunidad y supervisar su desarrollo creando para ello equipos humanos y parámetros
destinados a este fin. Se contempló dentro de las acciones del área un mecanismo de
control expresado en la Patente de Sanidad, requisito indispensable para expedir la
licencia de funcionamiento de cualquier establecimiento que pudiera generar algún
tipo de riesgo para la población o sus trabajadores. La oficina coordinaba las acciones de ingeniería sanitaria, protección ambiental y veterinaria.
La Sección de Ingeniería Sanitaria programaba las actividades correspondientes a saneamiento básico rural que contemplaban lo relacionado con acueductos y alcantarillados rurales, letrinajes, control de calidad de aguas, disposición de desechos sólidos,
higienización locativa y control de edificaciones de acuerdo con las normas estableci-
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Secretaría de Salud, Análisis
del sector salud en el Distrito Capital, 1990 - 1998.
Santa Fe de Bogotá: Secretaría de Salud, Alcaldía Mayor,
1998. p.149.
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
das por el Sistema Nacional de Salud, mediante la asesoría necesaria para su implantación y la supervisión de su desenvolvimiento en las unidades regionales. El desarrollo de estos programas fue objeto de una evaluación periódica cuyos resultados se
comunicaban a la Jefatura de la División, con el fin de proponer las medidas correctivas
necesarias. Las investigaciones relacionadas con saneamiento básico rural eran auspiciadas por esta oficina consolidando los diagnósticos de las regionales en cuanto a
situación de aguas que se consumían en los diferentes sectores de la ciudad, servicio
de recolección, barrido y disposición de basuras, para proponer alternativas de solución en beneficio de la salud. Con miras a lograr mayores coberturas de los programas
de acueductos y alcantarillados, esta área debía coordinar sus actividades con las de
otras instituciones de otros sectores que actuaban en el Distrito Especial de Bogotá.
Analizaba conjuntamente con la Unidad de Epidemiología la incidencia de morbimortalidad en sectores que carecían de servicio de acueducto y alcantarillado a través
de los censos realizados por los centros de salud y unidades regionales, y ajustaba los
programas para la ampliación de tales servicios en dichas zonas. Ejecutaba el programa de Control de Aguas, a partir del análisis de las tomas diarias en centros y concentraciones masivas, y elaboraba datos que llevaran a la actuación efectiva de los proyectos técnicos, a fin de garantizar la buena calidad de un servicio sanitario.
La Sección de Salud Ocupacional dirigía las actividades en orden a supervisar las pequeñas, medianas y grandes industrias verificando el cumplimiento de las normas legales
existentes, debía analizar los agentes ambientales físicos, químicos, biológicos y de seguridad industrial con el fin de controlar lo relacionado con intoxicaciones y accidentes
de trabajo y así disminuir las causas que significaran riesgos para la salud del personal en
los lugares de trabajo o que afectaran a la comunidad. Presentaba a la Unidad de Vigilancia y Control propuestas de sanción para las industrias que no cumplieran con las
normas establecidas por el Servicio de Salud de Bogotá, a través de los diagnósticos
institucionales periódicos. Asesoraba a las entidades privadas, oficiales y semioficiales,
empresarios y trabajadores en las soluciones de problemas específicos de salud ocupacional. Esta oficina tenía también entre sus funciones la de colaborar con la Oficina de
Planeación Distrital en la elaboración de las normas que sobre exigencias de la industria
se debían cumplir en fábricas, edificaciones y lugares públicos.
La Sección de Salud Pública Veterinaria coordinaba, supervisaba y asesoraba el desarrollo de los programas de Alimentos y Bebidas, Artrópodos y Roedores y Zoonosis,
que se llevaran a cabo en las Unidades Regionales.
El Grupo de Alimentos y Bebidas programaba las actividades correspondientes al control físico-químico, bacteriológico, niveles de nutrientes de los alimentos y bebidas
que debían aplicarse en las unidades regionales. Controlaba el cumplimiento de las
normas relacionadas con la conservación del estado óptimo de alimentos y bebidas
que se consumían en la ciudad de Bogotá, a través de la elaboración de exámenes
periódicos de los mismos.
El deber del Grupo de Zoonosis, Artrópodos y Roedores era proteger a la población
contra enfermedades y accidentes relacionados con la existencia de insectos y ratas
en los lugares de vivienda y trabajo, mediante la coordinación de las actividades
correspondientes a control de rabia, recolección de animales callejeros, desratización, fumigación y control de enfermedades transmisibles al hombre por los animales. Su labor debía ser facilitada por la coordinación con otras entidades del Gobierno Distrital en la erradicación de focos de proliferación de insectos y ratas y aguas
negras, recurriendo para ello a campañas educativas de disposición de desechos
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HISTORIA INSTITUCIONAL
SALUD
Y DESARROLLO EN LAS DÉCADAS DE
1960, 1970 Y 1980
sólidos y líquidos. Así mismo organizaba programas de prevención de las enfermedades transmisibles del animal al hombre, mediante la detección y vacunación de los
grupos de riesgo, a fin de alcanzar niveles útiles de inmunización en la población.
CONCLUSIONES
Contrariamente a lo sugerido por los planes de restructuración y la normatividad de
los Servicios de Salud pública en Bogotá, en los que todo parece marchar sobre
ruedas; a finales de este periodo se evidenció una crisis del Servicio - Secretaría. De
acuerdo con el modelo estructural de organización por niveles establecido para el
Sistema Nacional de Salud, al Servicio - Secretaría le correspondió la conversión de
los lineamientos propuestos por el nivel central en soluciones operativas adaptadas a
las condiciones específicas de la ciudad. Sin embargo, según lo concluido por el
examen realizado por Fedesarrollo114 acerca del cumplimiento de los objetivos y funciones asignados por el Sistema Nacional de Salud al Servicio-Secretaría se puede ver
que estos solamente se cumplieron y desarrollaron de manera parcial.
El mismo informe cita tres grupos de factores que impidieron que la concepción del
sistema de salud se llevara a cabo en la vida real: estos eran de orden institucional,
político y técnico.
Los factores institucionales se reflejaron, por una parte, en la dualidad Servicio-Secretaría existente en el Distrito Especial, lo que se originó en las características del
régimen político-administrativo del país, que otorgaba autonomía en los departamentos y municipios con respecto a las instancias de decisión centrales. Por ello, aun
cuando la Nación por medio del ministerio de Salud había formulado una estructura
única y vertical para el Sistema Nacional de Salud, jurídicamente era imposible prevenir la ocurrencia de esta dualidad. Esto aunado a la dificultad que existía en el
manejo de las relaciones entre el Servicio-Secretaría y las distintas dependencias del
ministerio de Salud. Esta dificultad radicó, según el estudio de Fedesarrollo, en el
hecho de que el ministerio, no se limitaba a cumplir sus funciones directivas, normativas, asesoras, controladoras y evaluadoras, sino que con frecuencia se desempeñaba como ejecutor de programas, interfiriendo así las actividades regulares del Servicio-Secretaría. Según el estudio citado, esto último tenía varios significados. En primer
lugar, quería decir que por regla general los programas que el ministerio deseaba
llevar a cabo no estaban previamente coordinados entre las distintas direcciones del
mismo. Al respecto, se indicó que debido a la autonomía con que actuaban las nueve direcciones del ministerio de Salud, no eran pocas las ocasiones en que dos o más
de ellas llegaran a trabajar aparte sobre un mismo programa pero con criterios diferentes. En segundo lugar, era causa de conflicto la intervención directa del ministerio
con la programación y ejecución de actividades para las cuales el Servicio-Secretaría
se consideraba bastante competente.
Los factores políticos se referían al criterio con que se manejaba la vinculación y
distribución del personal del Servicio-Secretaría que relegaba las consideraciones
técnicas de la contratación y administración de personal a favor de la satisfacción de
cuotas políticas en la burocracia. Esto se vio complementado con las decisiones sobre
inversión que se tomaban autónomamente en la secretaría de Salud, sin consultar al
Servicio y sin tener en cuenta las necesidades reales de infraestructura de salud de la
ciudad, fuera de atención a las personas, o de atención al medio. Otros factores de
esta índole estaban relacionados con los funcionarios que querían destacar su ges-
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- Fedesarrollo, Diagnóstico
administrativo sobre el Servicio Seccional de Salud de
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
tión por encima del funcionamiento coordinado del Servicio Nacional de Salud, la
deficiente difusión de las normas dentro de las mismas entidades; y, finalmente, el
desconocimiento e incomprensión de la teoría administrativa en que se apoyaba el
sistema y ausencia de mecanismos legales para exigir su cumplimiento.
Otra de las causas que podemos agregar a las anteriores comprenden la inexistencia
de una efectiva separación entre las divisiones financieras del servicio y aquellas que
ejecutaban los programas, lo cual se debía al régimen fiscal dentro del cual era preciso realizar todas las actividades del Servicio-Secretaría consignado en el Código Fiscal de Bogotá. Las funciones administrativas básicas de las entidades adscritas como
era el caso del Fondo de Salud Mental y Asistencia al Anciano Desamparado y los
hospitales, debían realizarse en forma centralizada. Ello significó que todos los nombramientos, traslados, permisos, licencias, así como todas las adquisiciones de suministros y compras de equipo estaba previsto hacerlas directamente en la sede central
de la entidad. Este excesivo grado de centralización de las funciones administrativas
obstaculizó la marcha de las actividades de atención en el Distrito.
115
Jaime Arias (Secretario de
Salud). Políticas, planes y
programas de salud, para las
grandes ciudades colombianas. Servicio de Salud de
Bogotá. Bogotá D.E., diciembre de 1976. pp. 1 - 5.
76
Para cambiar la situación antes descrita se venía pensando en modificaciones como
la planteada por Jaime Arias, secretario de Salud Pública en 1976: “o continuamos
como estamos; o al SNS se le adiciona el Sistema Médico de Seguridad Social, o se
crean otros modelos de atención médica”. Como se verá en el próximo capítulo el
SNS se convirtió en el Sistema de Seguridad Social en Salud, asegurando una mayor
cobertura de la población. Otra de las propuestas tuvo que ver con la conveniencia
de separar los aspectos financieros de los de servicio a medida que se aumentaba el
tamaño y complejidad de los últimos: “el Servicio de Salud de Bogotá por ejemplo,
algún día deberá separarse de sus actividades de atención médica directa para atender únicamente lo relativo a normas, organización, financiamiento, control y evaluación de todo el sistema”115. Mencionaremos en detalle estas y otras reformas sustanciales y la forma como inciden en la conformación orgánica de la Secretaría de Salud
durante la última década del siglo.
HISTORIA INSTITUCIONAL
3
POLÍTICAS HACIA EL SECTOR SALUD
AÑOS DE
1990
EN ACATAMIENTO DE LAS POLÍTICAS NEOLIBERALES tendientes a la reducción del
papel del Estado y a la privatización de las empresas estatales, entre otras, los procesos
de descentralización continuaron siendo la estrategia de reducción del tamaño del
Estado, de modo que el gobierno se enfocó en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las
entidades territoriales. En consecuencia procuró desarrollar disposiciones y normas que
profundizaran en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración de todos los asuntos públicos, siguiendo el criterio de que la prestación
correspondiera a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos
y distritos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación116 .
La Secretaría de Salud de Bogotá como ente institucional se hallaba inserta en el
Sistema Nacional de Salud, el cual surgió como ya se ha planteado, en la década de
los 70. Las características de este sistema permitirían, para la época que nos ocupa,
dar respuesta, con fortaleza política al problema de la diversidad de instituciones
prestadoras de servicios, así como al enorme crecimiento del sector privado de la
atención en salud117 y, agregamos, se consolidaría la idea de que la manera más eficiente de administrar la problemática general en salud era descentralizar funciones y
capacidades en los entes territoriales.
Es así como se implementó la Ley 10 del 10 de enero de 1990, que dio expresión a
las políticas de descentralización y participación comunitaria y ciudadana consideradas como indispensables para la modernización de los modelos de prestación de
servicios, dando a las entidades locales y municipales la responsabilidad de diseñar
sus propios planes de salud, presupuestos y administración, e involucrando la participación activa de la ciudadanía. Los principios básicos del Sistema Nacional de Salud
Colombiano eran los siguientes:
• UNIVERSALIDAD. Reconocimiento del “derecho a la salud de todos los habitantes del territorio nacional”, es decir, toda la población debía tener acceso a
los servicios básicos de asistencia pública y de atención inicial de urgencias.
• PARTICIPACIÓN COMUNITARIA. Entendida como la participación activa de la ciudadanía en los procesos de diagnóstico, formulación de políticas y planes,
toma de decisiones, administración y control de gestión.
• SUBSIDIARIEDAD Y COMPLEMENTARIEDAD. La primera aludía a la concurrencia de los
niveles administrativos superiores hacia los inferiores, cuando estos no se encontraran en capacidad de realizar acciones previstas, y la segunda se refería
a la colaboración de los niveles inferiores hacia los superiores en las tareas
por ejecutarse.
116
Colombia, Congreso de la
República. Ley 489 de 1998.
Diario Oficial 43.464 del 30
de diciembre de 1998.
117
Francisco J. Yepes L. (Coord.).
La Salud en Colombia: Análisis
Socio-histórico..., pp. 68 - 69.
79
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
• SALUD COMO SERVICIO PÚBLICO. La atención en salud debía ser ininterrumpida y
universal, prestada por personas, agencias, dependencias y entidades públicas o privadas que hicieran parte del sector salud.
• INTEGRACIÓN FUNCIONAL DE SERVICIOS DE SALUD. Articulación de los recursos humanos, materiales, tecnológicos, financieros y físicos procedentes de entidades
públicas, privadas y mixtas que integraran el sistema de salud, como condición necesaria para optimizar su uso118.
En concreto la mencionada Ley, estableció una descentralización en salud pero solo
del subsector oficial, redefiniendo la parte operativa y financiera que correspondía
administrar a los entes territoriales. Se determinó que la competencia del primer
nivel de atención debía ser asumida por los municipios, y los niveles dos y tres dependían de los departamentos, intendencias y distritos. La Nación se responsabilizaría
de los organismos especializados por patologías o por grupos de edad. La responsabilidad financiera se redistribuyó según la división de responsabilidades económicas,
entre la Nación, las entidades territoriales y locales. Para la asignación de recursos a
escala local, se tendrían en cuenta criterios de prioridad de las necesidades básicas,
estímulos a los esfuerzos locales y eficiencia técnica, financiera y social, garantizando
en forma adecuada la prestación de los servicios de salud119.
EL SISTEMA DISTRITAL DE SALUD
Habida cuenta de la importancia y trascendencia de la aplicación de la Ley 10 de
1990 por el Gobierno distrital, la secretaría de Salud inició una tarea de análisis de la
situación de salud del distrito, con base en las principales causas de enfermedad y
muerte, identificando los factores más importantes generadores de riesgos personales, familiares y del medio ambiente. La estructura, organización, coordinación, relaciones interinstitucionales, cualidad de los servicios de las instituciones prestadoras
de servicios de salud a la comunidad de la ciudad y las acciones con respecto al
medio ambiente, fueron otros de los temas que se consideraron en relación con las
políticas y su impacto en la situación de Bogotá. Así mismo, se tomaron en cuenta
asuntos como el flujo de ingresos financieros captados por el Distrito Especial de
Bogotá, recursos y ejecuciones presupuestales durante los últimos 10 años y su impacto en la salud de la población administrada por parte de las entidades respectivas120 . Se llegó a ubicar cuáles eran los problemas del sector y viabilidad de las distintas alternativas para corregirlos, seguidamente se presentó al Concejo de Bogotá el
proyecto de acuerdo. El Concejo, como instancia política y decisoria en el orden
distrital daría curso a la ejecución de los planes relativos a la salud.
118
Luis Alfredo Baena Rivière
(Secretario de Salud). Planeación y Organización del
Sistema Distrital de Salud del
D.C. de Santafé de Bogotá.
Santafé de Bogotá: Secretaría Distrital de Salud. 1991.
pp. 17-18.
119
Ibíd.
12
Ibíd. pp. 19-20.
121
Ibíd. pp. 9-10.
122
Concejo del Distrito Especial
de Bogotá, Acuerdo 20 de
1990, Artículo 1.
80
Se trazó entonces el Acuerdo 20 de 1990 el cual le otorgó una nueva estructura al
Sistema Distrital de Salud, que venía ejerciendo sus funciones a través de dos entes
diferentes, el Servicio de Salud y la Secretaría de Salud, ahora el Sistema estaría regido
por una sola cabeza representada por el secretario Distrital de Salud121. Estaba integrado por personas naturales o jurídicas y por organismos, agencias y dependencias
de los subsectores oficial y privado y de otros sectores que realizaban actividades que
incidian en los factores de riesgo para la salud, dentro de la jurisdicción distrital122 .
Se encuentra que la gestión de la secretaría de Salud de Bogotá en los años 90, siguió
las directrices expresadas en la Ley 10 del 10 de enero de 1990 y la Ley 60 de 1993.
En cuanto a la Ley 100 del mismo año, solo se incorporó a la administración de la
institución hasta el año de 1998. Estas leyes dieron lugar a dos grandes transformaciones orgánicas de la entidad; procederemos a describir y analizar la primera de ellas.
HISTORIA INSTITUCIONAL
POLÍTICAS HACIA
EL SECTOR SALUD AÑOS DE
1990
• LA SECRETARÍA DE SALUD EN 1991123
La administración de la salud como un asunto público, había sido desde la expedición del Decreto 3133 de 1968, una materia delegada por el alcalde Mayor en esta
Secretaría, la cual se concibió como colaboradora directa del Alcalde. De ningún
modo la secretaría de Salud era un ente aislado, por ello se había previsto la presencia de los llamados organismos colegiados124, en este caso se trataba de los comités y
consejos que aparecieron como dependientes de la Dirección del Sistema. Su composición estaba determinada por el secretario para asuntos específicos tomando personal de otras dependencias, su función era la de asesorar, estudiar, analizar, presentar diagnósticos y sobre todo sugerir alternativas de solución pero no ejecutaban ni
dirigían las políticas del sector.
Así tenemos el Consejo Técnico, que asesoraba al secretario en aspectos técnicos y
administrativos, buscando armonía en la gestión de las diferentes áreas, relativa al
desarrollo de los planes y programas de salud. Los problemas que se presentaran en
las relaciones laborales dentro de la entidad eran tomados en consideración por la
Comisión de Personal y el Comité de Relaciones Laborales, el cual tenía como misión
principal elaborar el Plan de formación y adiestramiento de personal de salud, según
las necesidades del servicio de las instituciones docentes y de las entidades de seguridad social y de la misma secretaría de Salud. Las relaciones de la entidad con la
ciudadanía eran manejadas a través del Consejo Comunitario Distrital, encargado de
velar porque el plan de salud se elaborara con participación de la comunidad y se
articulara debidamente al plan de desarrollo del Distrito Capital. El Consejo Distrital
de Instituciones Adscritas estaba encargado de regular las relaciones de la secretaría
con los organismos adscritos, es decir, con el Fondo Financiero Distrital que administraba los recursos de los hospitales y con los hospitales, de primero, segundo y tercer
nivel de atención, debía establecer mecanismos de coordinación, organización, evaluación y control de la prestación de los servicios de salud y evaluar la integración
funcional y docente asistencial de estos servicios.
La Secretaría también tenía y tiene que ver con otras entidades encargadas del manejo de otros sectores –educación, servicios públicos– puesto que, como ya ha sido
mencionado, el equilibrio de la salud también depende de factores ambientales y de
comportamiento cuyo manejo está fundamentalmente por fuera de las competencias
del sector salud; de modo que existen unas responsabilidades intersectoriales en la
coordinación de los planes y programas de salud en la jurisdicción del Distrito Capital.
Con el fin de que haya una adecuada integración funcional de recursos y servicios125
se estableció el Consejo Distrital de Integración Funcional de Servicios de Salud.
ÁREAS ADMINISTRATIVAS
Para poder cumplir con su misión una entidad necesita de unas áreas de apoyo, estas
pueden estar ubicadas en un alto nivel, muy cerca de la dirección como es el caso de
la Oficina Jurídica la cual brindaba la asesoría necesaria para que las decisiones, los
procesos y actuaciones administrativas que desarrollara la entidad, en cumplimiento
de sus objetivos, se ajustaran al ordenamiento jurídico vigente. La Subsecretaría General con su División de Veeduría Interna ejercía vigilancia permanente sobre la ejecución de los planes y proyectos e investigaba y tramitaba las denuncias administrativas que se presentaran contra los funcionarios de la entidad, con el fin de mejorar la
eficiencia de la gestión administrativa y garantizar la correcta prestación de los servicios de salud. La Subdirección Administrativa y Financiera, coordinaba la gestión administrativa de la entidad y proporcionaba la información requerida para la toma de
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Organigrama tomado de:
Luis Alfredo Baena Rivière
(Secretario de Salud). Planeación y Organización del
Sistema Distrital de Salud.
Bogotá: Secretaría Distrital
de Salud p. 175.
124
Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de 1991. Artículo 33.
Organismo colegiado es una
figura de la Constitución de
1991 que busca facilitar la
participación ciudadana evitando la toma unilateral de
decisiones tanto dentro de la
institución misma como en
su relación con las demás
instituciones del gobierno en este caso- distrital y la población misma de la ciudad
afectada por los programas
de salud.
125
Concejo del Distrito Especial
de Bogotá, Acuerdo 18 de
1991, Artículos 60 a 66.
81
82
HISTORIA INSTITUCIONAL
Sección de
Organización y
Metodos
División de
Control de Riesgo
y Epidemias
Sección Control
de Riesgos
Sección Control
de Epidemias
División de Control
de Medicamentos
División de
Inspecciones Legales
e Investigaciones
Sección de
Informática
Sección de
Laboratorios de Salud
Pública
Sección de Análisis
de Registros
Epidemiológicos
Sección de
Laboratorio Clínico
División de Apoyo
para la Vigilancia
Epidemiológica
SUBDIRECCIÓN DE VIGIEPIDEMIOLÓGICA
LANCIA
Sección de
Sistemas
DIVISIÓN DE SISTEMAS
E INFORMÁTICA
División de Registros
de Recursos Humanos
e Instituciones
SUBDIRECCIÓN DE
VIGILANCIA Y CONTROL
Sección de
Programación
y Evaluación
DIVISIÓN DE ORGANIZACIÓN
PROGRAMACIÓN Y EVALUACIÓN
OFICINA DE PLANEACIÓN
SUBSECRETARÍA
CIENTÍFICO-TÉCNICA
Sección de
Autorización de
Servicios
Sección de
Control
de Calidad
División
de Control
de Calidad
y Autorización
de Servicios
División de
Atención
Urgencias
COMISIÓN DE PERSONAL
CONSEJO DISTRITAL DE INTEGRACIÓN
FUNCIONAL DE SERVICIOS DE SALUD
Sección de
Atención Intrahospitalaria
Sección de
Atención Interhospitalaria
Sección de
Zoonosis
Sección de Control de Vectores
Sección
de Salud
Ocupacional
Sección de
Protección del
Medio Ambiente
Sección de
Ingeniería
Sanitaria
División Factores de Riesgo
del Ambiente
Sección de
Control de
Leche y
Derivados
Lácteos
Sección de
Veterinaria
Sección de
Alimentos y
Bebidas
División Factores de Riesgo
del Consumo
Comisión
Consultiva
ADSCRITOS
ORGANISMOS
Sección de
Presupuesto
Sección de
Tesorería
Sección de
Interventoría
Sección de
Contabilidad
y Costos
División
Financiera
SUBDIRECCIÓN ADMIFINANCIERA
NISTRATIVA Y
HOSPITALES
Sección de Suministros y Servicios
Generales
Sección de
Personal
División
Administrativa
SUBDIRECCIÓN DE ATENMEDIO AMBIENTE
CIÓN AL
DIVISIÓN DE
VEEDURÍA INTERNA
SUBSECRETARÍA GENERAL
Sección de
Atención Prehospitalaria
SUBDIRECCIÓN DE
ATENCIÓN A LAS PERSONAS
Sección de
Participación de
la Comunidad
División de
Supervisión
y Evaluación
COMITÉ
CIENTÍFICO
OFICINA
JURÍDICA
COMITÉ DE
RELACIONES LABORALES
CONSEJO
COMUNITARIO DISTRITAL
COMITÉ TÉCNICO
CONSEJO DISTRITAL
ADSCRITAS
DE INSTITUCIONES
DIRECCIÓN SISTEMA
DISTRITAL DE SALUD
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
POLÍTICAS HACIA
EL SECTOR SALUD AÑOS DE
1990
decisiones, además proponía la política y elaboraba los programas y proyectos de
apoyo administrativo al Plan Distrital de Salud. Otra de sus funciones era recaudar
los recursos que estuvieran destinados para la Secretaría Distrital de Salud y dirigir la
parte operativa presupuestal y contable del Fondo Distrital de Salud126.
ÁREAS MISIONALES
Planeación. A tono con las políticas de descentralización la Oficina de Planeación intervenía en la determinación de los cursos de acción en salud más adecuados para el
Distrito. La planeación127 se concebía como una acción especializada que formaba parte integral del proceso global de planeación Distrital y como tal presentaba unas fases:
• Diagnóstico: tenía por finalidad la identificación de los muertos, enfermedades, incapacidades, dolores y angustias (Meida) por sectores sociales, grupos
poblacionales y áreas urbanas y rurales, precisando las principales causas
ambientales, comportamentales, biológicas e institucionales de tales problemas. Así mismo, el diagnóstico debía delinear las posibles alternativas de solución. La diagnosis culminaría priorizando en el largo plazo tanto las situaciones problemáticas como las alternativas de solución. Se elaboraba en
coordinación con la Subsecretaría Científico-Técnica.
• Concertación: En el contexto del sistema de prioridades de corto, mediano y
largo plazos del Plan de Desarrollo de la ciudad, esta oficina proponía a la
dirección los mecanismos de concertación con los niveles económico y técnico del Distrito Capital.
• Programación: Los planes, programas y proyectos del Sistema Distrital de Salud cuya elaboración dirigía esta oficina, debían encontrarse en armonía con
las políticas del ministerio de Salud; internamente y en coordinación con las
subdirecciones, se recomendaban las líneas de acción para la ejecución de
los programas en las diferentes áreas de la secretaría y se coordinaba con las
entidades adscritas (hospitales) la definición y consolidación de estos planes.
• Proyección financiera y presupuesto: Esta oficina también se encargaba de
determinar, mediante los estudios de costos los alcances de las acciones en
salud. De acuerdo con ello presentaba al secretario Distrital de Salud el proyecto anual de ingresos y de gastos y proponía a la dirección del Sistema
Distrital de Salud, el programa de distribución de los recursos, que de acuerdo con las normas constitucionales y legales, correspondían a las entidades
del primero, segundo y tercer niveles de atención adscritos a la Secretaría.
• Evaluación: Tendiente a diseñar, proponer y aplicar mecanismos para efectuar un adecuado seguimiento, control y evaluación de la ejecución de los
planes, programas y proyectos de la secretaría y sus instituciones adscritas,
mediante indicadores de gestión y rendimiento institucional que permitieran
efectuar ajustes sobre la marcha del proceso.
El proceso descrito se apoyaba en un sistema de información en salud, cuyos datos
básicos eran aportados por la secretaría Distrital de Salud y sus instituciones adscritas. La
División de Sistemas e Informática, mediante acciones como la consolidación, control,
crítica, codificación y cálculo de indicadores estadísticos de la información, garantizaba
que esta fuera oportuna y racional, de modo que permitiera la toma de decisiones.
El proceso general de planeación, es el que determinaba el papel de las áreas propiamente misionales, la Subsecretaría Científico Técnica orientaba técnicamente el que-
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Concejo del Distrito Especial
de Bogotá, Acuerdo 18 de
1991, Artículo 16.
127
Se cree que para este período las funciones asignadas a
esta oficina son una concreción de lo sugerido en el
documento: Instrumentos
para la Municipalización de
la salud, Miguel Ángel Osorio Castro (Coord. General),
República de Colombia: Ministerio de Salud. 1991. pp.
87 - 158.
83
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
hacer de las subdirecciones operativas en torno a las políticas trazadas por la Dirección del Sistema Distrital de Salud; de Vigilancia y Control, de Vigilancia Epidemiológica, de Atención a las Personas y de Atención al Medio Ambiente. Dentro de un
esfuerzo por romper una antigua concepción de la salud como la resultante de la
acción del médico más la del hospital sobre el paciente, la misión de la secretaría de
Salud realizada a través de estas áreas iba más allá de la detección precoz, el diagnóstico y el tratamiento de las enfermedades o dolencias de la población de la urbe,
cuando ya habían acaecido, en una orientación esencialmente reparativa, antes bien,
concentrándose en las múltiples causas de las muertes, incapacidades, dolencias y
angustias determinaba cómo y en qué grado éstas eran evitables con los conocimientos y tecnologías disponibles. Las acciones descritas en adelante tenían cuatro componentes básicos: Investigación, diagnóstico, vigilancia y control, e implementación de
programas educativos en orden a prevenir los factores condicionantes de orden
poblacional, medio ambiental, de comportamiento humano y aquellos relacionados
con los servicios de salud, que pudieran determinar el surgimiento y desarrollo de
estas dolencias y enfermedades a gran escala en la ciudad.
Atención al Medio Ambiente. Las áreas en las cuales estaba agrupada la gestión de la
subdirección del Medio Ambiente tenían que ver con los factores del riesgo que
conllevaba el consumo de alimentos para los seres humanos, los generados por la
presencia de animales en la ciudad, aquellos que tenían que ver con factores contaminantes en el agua y el aire, la influencia de los mismos en las construcciones urbanas y, por último, los riesgos de salud ocupacional.
Las estrategias implementadas para atacar los riesgos del consumo atendían, a semejanza de restructuraciones anteriores de la secretaría, a la producción, transporte,
almacenamiento, manipulación y expendio de productos alimenticios, bebidas alcohólicas y la leche y sus derivados.
De acuerdo con el diagnóstico de los productos de la industria alimentaria y de los
factores de riesgo que generaran en su importación, exportación, producción, transporte, almacenamiento, manipulación y expendio, se procedía a formular políticas
en materia de prevención y control, las cuales también incluían modelos de operación y vigilancia epidemiológica sobre enfermedades transmisibles por alimentos de
origen industrial además de las carnes, pollo, pescado y bebidas de consumo humano. La oficina también se ocupaba de impulsar la realización de proyectos de investigación relacionados con aspectos biológicos, químicos, físicos y epidemiológicos de
los alimentos y para detectar la contaminación biológica y química de los mismos por
sustancias como plomo, arsénico, mercurio, selenio, plaguicidas, antibióticos, hormonas y promotores de crecimiento.
La educación sanitaria era otro de los componentes contemplados para la protección
de la calidad de los alimentos, en este aspecto se sugerían ideas en el cambio de
hábitos de consumo, se establecían programas de capacitación en el área específica
de la manipulación de alimentos y se orientaba a la comunidad en general acerca de
los trámites y requisitos exigidos según las disposiciones y normas vigentes relacionadas con alimentos y bebidas.
Los riesgos relacionados con los animales en la ciudad tenían que ver con los insectos
vectores, roedores, plagas, animales que transmitieran enfermedades zoonóticas y el
uso y manejo correcto de plaguicidas. Una de las funciones de esta área es la de
diseñar metodologías de vigilancia que permitieran obtener un conocimiento oportuno de las situaciones epidémicas que se presentaran en la ciudad. Debía promover,
84
HISTORIA INSTITUCIONAL
POLÍTICAS HACIA
EL SECTOR SALUD AÑOS DE
1990
investigar y ejecutar los métodos aplicables al control de las enfermedades producidas por los animales en los niveles I y II de la atención en salud. Así mismo estaba
encargada de fijar pautas de educación sanitaria del área de saneamiento ambiental
en coordinación con la oficina de Educación Ambiental.
La prevención y control de los factores de riesgo y agentes contaminantes presentes en
el aire y el agua emitidos por fuentes fijas y/o móviles requerían de una coordinación
de acciones interinstitucionales con empresas del servicio público. Con respecto a todas
las entidades privadas y públicas, se realizaban las gestiones respectivas en orden a dar
cumplimiento a las normas relacionadas con la emisión de agentes contaminantes,
además se ejercía un control periódico locativo de establecimientos públicos, privados,
hospitalarios, educativos, industriales, comerciales y que realizaran actividades, relacionadas con el agua de consumo, residuales y desechos sólidos producidos por ellas. La
educación e información masiva para la comunidad en cuanto a estos factores de riesgo y agentes contaminantes era un componente de las acciones de prevención
implementadas en colaboración con la oficina de Educación Ambiental.
Las actividades conducentes a la prevención de riesgos de la salud ocupacional comprendían el diagnóstico de las condiciones de higiene industrial, la incidencia de enfermedades profesionales y accidentes de trabajo cuyos datos eran monitoreados en
los niveles I y II de atención hospitalaria y en los sitios de trabajo. Al igual que en las
áreas ya descritas, en las acciones con respecto de la salud ocupacional, se daban los
mismos procesos, diagnóstico, vigilancia, control, prevención, atención y educación.
Se formulaban planes de acción en prevención y control de los agentes contaminantes y de riesgo ergonómicos en los lugares de trabajo. Puesto que la secretaría no
prestaba directamente servicios de salud ocupacional, sí ejercía vigilancia sobre las
empresas y entidades que los prestaban. También daba apoyo técnico con los recursos humanos y de laboratorio a los diferentes niveles de atención en orden al establecimiento de modelos de atención en salud ocupacional para actividades económicas
específicas. Diseñaba y coordinaba acciones de docencia para campañas dirigidas a
empresarios, trabajadores y comités de medicina, higiene y seguridad industrial dentro de la jurisdicción del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá sin perjuicio de prestar
este servicio a entidades del orden municipal, departamental y nacional128.
Vigilancia Epidemiológica. Se trataba de un programa permanente de control y vigilancia, destinado a prevenir los grandes riesgos de la salud pública. Las acciones en vigilancia epidemiológica se hallaban soportadas en el análisis de información en forma
periódica y sistemática, de las enfermedades, morbilidad y mortalidad de la población, accidentes, invalidez y otras anomalías y fenómenos sociales, con el fin de determinar gráficamente la prevalencia e incidencia de las más frecuentes o más importantes, realizando el cálculo de su estado a corto, mediano y largo plazo y los factores
de riesgos biológicos y del comportamiento que determinaran su desarrollo y aparición. Las enfermedades en sí eran objeto de un estudio epidemiológico según fuesen
transmisibles para determinar el modo en que se presentaran sus contactos y así sugerir las medidas de control pertinentes; en caso de endemias de alta incidencia se
ordenaban las medidas de control o de erradicación adecuadas.
Pero como ya se ha advertido anteriormente, la gestión no solo se aplicaba en el
ataque de las enfermedades; se formulaban también planes de prevención y control
de riesgos de factores biológicos o del comportamiento, en coordinación con organismos e instituciones del sector y otros sectores relacionados, implementando acciones
en salud de acuerdo con las distintas etapas de la vida. Las directas ejecutoras de estos
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Concejo del Distrito Especial
de Bogotá, Acuerdo 18 de
1991, artículos 50 a 59.
85
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
planes eran las entidades adscritas y en general las prestadoras de servicios de salud,
ellas recibían apoyo de la secretaría en cuanto a la elaboración de los objetivos, metas, estrategias y normas técnicas en orden a aplicar las directrices de las políticas
distritales de salud. Un componente de las políticas de prevención estaba relacionado
con la observación de las normas sanitarias; en este sentido, se participaba en el
control sanitario interregional, intercomunal o internacional. Así mismo la secretaría
participaba en la elaboración de programas de educación sanitaria en relación con la
prevención de las enfermedades y problemas de salud prevalentes en la comunidad.
Las labores en esta área se veían reforzadas por la red de laboratorios clínicos y de
salud pública, cuya misión era apoyar las acciones de atención a las personas, y atención al medio ambiente, practicando los exámenes de laboratorio requeridos en los
ramos de microbiología, patología clínica, físico-químico y toxicología. La secretaría
intervenía en el control de calidad y estandarización de técnicas de los laboratorios y
bancos de sangre, y se hallaba en el deber de coordinar con las instituciones docentes
los cursos necesarios que redundaran en el mejoramiento de los servicios129.
Atención a las Personas. De acuerdo con lo planteado por la Resolución XV de la
XXXIII Reunión del Consejo Directivo de la Organización Panamericana de la Salud
(OPS) en cuanto a la reorganización y reorientación del sector salud con base en la
descentralización y los sistemas locales de salud (Silos), la relación con las comunidades urbanas establecida por la Secretaría de Salud se concretaba a través de las entidades adscritas (hospitales). El objetivo era alcanzar mayor equidad, eficacia y eficiencia en la gestión de los servicios de salud teniendo en cuenta la realidad local y
con plena participación social130. Los espacios designados para la intervención de las
comunidades en el proceso de planeación de acciones de salud, eran los comités de
participación comunitaria, y se realizaba mediante el control y evaluación en los
diferentes niveles operativos de atención. Se previó un mecanismo de articulación
de los planes generados en el nivel de barrios y comunidades con la dirección de la
secretaría cuyo canal sería el Comité Comunitario Distrital que además velaba porque el Plan de Salud fuera coherente con el Plan de Desarrollo de Bogotá. La cabida
que tuviera la comunidad y sus concepciones con respecto a la salud en los procesos
de negociación de las políticas de la secretaría, dependía de la capacidad de organización y autonomía de dichas comunidades y de las prácticas y tradiciones informales institucionales a la hora de gestionar los asuntos de salud.
129
Concejo del Distrito Especial
de Bogotá, Acuerdo 18 de
1991, Artículos 30 a 37.
130
Carlyle Guerra de Macedo
(Dir.), Desarrollo y fortalecimiento de los Sistemas Locales de Salud, SILOS, los Servicios de Rehabilitación.
Washington, D.C.: Organización Panamericana de la
Salud, Organización Mundial de la Salud, 1993.
131
Secretaría de Salud, Análisis
del sector salud en el Distrito Capital, 1990 - 1998.
Santa Fe de Bogotá: Secretaría de Salud, Alcaldía Mayor,
1998. p. 18.
86
Ahora bien, ¿cuál es la naturaleza de la relación de la secretaría con los hospitales?
Según el Análisis del sector salud en el Distrito Capital, 1990-1998, la secretaría
Distrital de Salud tenía el deber de ejercer los roles de dirección del sistema, de
articulación, de vigilancia y control pero no debía prestar servicios131. La labor de la
institución con respecto a los hospitales se relacionaba con la adaptación de las normas y procedimientos establecidos por el ministerio de Salud dirigidos a la promoción, prevención, control, tratamiento y rehabilitación para el fomento integral de la
salud, de las personas, su familia y comunidad en general. En este sentido, dirigía la
organización y controlaba la ejecución de los programas en salud, avalaba la prestación de servicios mediante estudios de control realizados con base en criterios de
calidad y oportunidad en las instituciones, y respondía por el cumplimiento de las
normas vigentes para el registro y aprobación de las instituciones que prestaran servicios de salud en el área del Distrito Capital.
El manejo de los recursos de las entidades adscritas, en concordancia con lo planteado por la Ley 10 de 1990, lo hacía la secretaría a través del Fondo Financiero Distrital
HISTORIA INSTITUCIONAL
POLÍTICAS HACIA
EL SECTOR SALUD AÑOS DE
1990
de Salud, cuya misión era recaudar y administrar los recursos del situado fiscal, rentas
cedidas al Distrito, impuesto al valor agregado por seguros obligatorios de vehículos
de motor y en general la totalidad de los recursos captados por el Distrito Especial de
Bogotá y provenientes de diferentes fuentes públicas y privadas destinadas al sector
salud. El Fondo fue creado como un establecimiento público del orden distrital, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente mediante
el Acuerdo 20 de 1990 y funcionaba con el personal de la secretaría, de hecho se
previó que el ordenador del gasto sería el secretario distrital de Salud en su calidad
de delegado del Alcalde Mayor. La distribución de los recursos se hacía teniendo en
cuenta la cobertura, por cantidad, calidad y costo de los servicios efectivamente prestados y actividades realizadas según la eficiencia de cada institución hospitalaria132.
Las entidades adscritas conservaban su carácter de establecimientos públicos del orden distrital dotados de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio
propio133. Someramente se verá cómo ha sido determinada la estructura hospitalaria
de la ciudad pues profundizar en ello sería materia de otra investigación. Su organización operativa está constituida por tres niveles de atención.
El primer nivel lo caracterizaba la atención básica prestada por las Unidades Básicas
de Atención (U.B.A) las cuales dependían de los centros de salud o Unidades Primarias de Atención. Estos servicios básicos eran prestados por equipos de salud conformados por médico, odontólogo, trabajadora social, auxiliar de enfermería, promotor
de saneamiento y promotores de salud. Los Centros de Atención Médica Inmediata:
Cami -1, capacitados para atención de partos de bajo riesgo, consulta externa médica, odontológica y atención de urgencias durante las 24 horas del día. Por último los
hospitales locales que contaban con servicios de consulta externa médica y
odontológica, urgencias y hospitalización bajo la atención de médicos generales para
patologías de baja complejidad y atención al medio ambiente. Los hospitales de nivel
1 eran responsables de sustentar administrativamente el Sistema Local de Salud (Silo),
para lo cual debían adelantar labores de planeación y coordinación intersectorial en
los centros de atención del Distrito Especial, con la respectiva alcaldía menor.
El segundo nivel correspondía a la atención intermedia dada por médicos generales y
de las especialidades básicas de: medicina interna, cirugía, ginecobstetricia, pediatría, psiquiatría, anestesiología, línea de trauma y fisiatría, así como la atención de
partos de bajo y mediano riesgo, urgencias, consulta externa, odontología, cirugía
ambulatoria y hospitalización, también desarrollaba programas de atención al medio
ambiente en los hospitales de este nivel y los Cami 2.
El tercer nivel conformado por la atención de alta complejidad brindada por médicos
y odontólogos generales, especialistas básicos y subespecialistas (cardiólogos, neurólogos, nefrólogos, gastroenterólogos, y otros de acuerdo con disponibilidad de recursos), era prestado por los hospitales del nivel III. El área de influencia de estas entidades era establecida por la Dirección General del Sistema Distrital de Salud. Las
actividades de atención al medio ambiente en este nivel eran ejecutadas por la dirección respectiva de la secretaría de Salud134.
Sobre este sistema de atención estaba montada la Red de Urgencias, Emergencias y
Desastres. Entre las misiones de la secretaría estaba la de elaborar el Plan Distrital de
Prevención y Atención de urgencias de cuyo funcionamiento se responsabilizaría,
además controlaba los siguientes procesos: Atención prehospitalaria referida a la coordinación de actividades preliminares en el lugar de los accidentes y durante el transporte, la atención intrahospitalaria, con el fin de garantizar la prestación y la buena
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Concejo del Distrito Especial
de Bogotá, Acuerdo 20 de
1990, artículos 1 a 10.
133
Ibíd., artículo 15.
134
Ibíd., artículo 7.
87
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
calidad en los servicios de urgencias por niveles de atención y grados de complejidad.
Por último, la atención interhospitalaria, en este punto la secretaría se encargaba de
promover las normas técnico-científicas y los mecanismos de seguimiento para que la
atención de urgencias médico asistenciales del sector público y privado de centros
que se integraran al Sistema Distrital de Salud fuese eficiente y oportuna135.
EL SECTOR SALUD NACIONAL, SEGUNDA MITAD AÑOS 90
Dentro del conjunto de reformas económicas y políticas que caracterizaron el modelo neoliberal en boga desde los años 80, han sido prescritos por el Fondo Monetario
Internacional programas de estabilización y ajuste estructural para ser adoptados por
los países latinoamericanos. En Colombia estas medidas se tradujeron en 10 aspectos
que se han tenido en cuenta en las reformas legislativas: disciplina fiscal, recortes al
gasto público, reforma tributaria (incluidos los impuestos indirectos y la ampliación
de la base tributaria), liberalización financiera y del comercio, inversión extranjera
directa, privatización de las empresas estatales, desregulación y la protección a los
derechos de propiedad136. De ellos los de mayor impacto tienen que ver con la reducción de la función económica y social del Estado.
El marco legislativo que en el país determinó la segunda gran reestructuración de la
secretaría, se halla expresado en la Ley 100 de 1993, reglamentada por el Decreto
1298 de 1994, Estatuto Orgánico del Sistema General de Seguridad Social en Salud.
Aunque de carácter distinto en cuanto al objeto de su regulación también se elaboró
la Ley 60 de 1993 que a su vez fue reglamentada por el Decreto 1770 de 1994 y se
ocupa de reformar los artículos 13, 14 y 16 acerca de la administración autónoma
del situado fiscal para la salud en los departamentos, distritos y municipios. Se trata
de una ley que se ocupa de la descentralización del sector.
En relación con la Ley 60, no olvidemos que la secretaría de Salud de Bogotá continuaba inserta en un gran sistema estatal de salud que esta vez había cambiado de
denominación: Sistema General de Seguridad Social en Salud, integrado por instituciones de dirección y entidades de promoción y prestación de servicios, tanto del
subsector oficial como del subsector privado en todos los niveles territoriales137. El
sistema conservaba los principios de la salud como servicio público, universalidad,
subsidiariedad y complementariedad, integración funcional de servicios de salud y
participación comunitaria enunciados en la Ley 10 de 1990. Por el Decreto 1298 de
1994, se han agregado los principios de obligatoriedad, protección integral, libre
escogencia, autonomía de las instituciones y calidad los cuales han implicado un
cambio significativo en el tratamiento de los asuntos de la salud.
135
Ibíd., artículos 45 - 49.
136
Consuelo Ahumada, “Política Social y reforma de salud en Colombia”, en Relaciones internacionales,
política social y salud: desafíos en la era de la globalización. Foro Internacional
Memorias. Bogotá: Pontificia
Universidad Javeriana, Grupo de Salud Internacional,
1998, p. 134.
137
Ley 100 de 1993, Artículo
55.
88
La reestructuración de la salud implantada a través de la Ley 100 de 1993, que se
ocupó también de las pensiones y de los riesgos profesionales, se hallaba influenciada
particularmente por los componentes de recorte del gasto público y eliminación de
subsidios estatales, privatización de las empresas públicas y de los servicios sociales
planteados por las políticas neoliberales. Así, por medio de esta ley se instauró el
nuevo sistema de salud que consta de dos regímenes: el contributivo y el subsidiado.
El primero descansa en la cotización de los trabajadores y los grupos de población
con capacidad de pago, quienes deben afiliarse obligatoriamente al sistema. Al segundo ingresan los sectores pobres que no tienen capacidad de pago.
Los afiliados al régimen contributivo tienen la libertad de escoger cualquier institución que obtenga certificación oficial como empresa promotora de salud (EPS). Su
HISTORIA INSTITUCIONAL
POLÍTICAS HACIA
EL SECTOR SALUD AÑOS DE
1990
carácter puede ser privado, público o comunitario, siempre que cumpla con unos
requisitos específicos, establecidos por ley. Las funciones de la EPS son la afiliación
de las personas al sistema, la movilización básica de recursos financieros, la promoción de la salud y el manejo del riesgo de enfermar de sus afiliados y la organización
de la prestación de servicios de salud. Estos organismos compiten por sus afiliados a
quienes les ofrecen el Plan Obligatorio de Salud (POS).
Las EPS contratan la prestación de los servicios de salud con las instituciones prestadoras
de servicios de salud IPS, es decir, los hospitales, consultorios, laboratorios y demás
centros de servicios de salud, además de los profesionales que agrupados o individualmente ofrezcan los servicios. Los hospitales se han convertido en Empresas Sociales del Estado, regidas por el derecho privado en materia contractual, son entidades públicas descentralizadas, con personería jurídica, patrimonio propio y autonomía
administrativa. Dentro de sus objetivos está garantizar, mediante un manejo gerencial
adecuado su rentabilidad social y financiera. Esto lleva a los hospitales públicos a
competir en igualdad de condiciones con las entidades privadas de salud en cuanto
a la celebración de contratos de prestación de servicios con las EPS. La mayoría de
los ingresos del hospital debe provenir de estos contratos y el hospital debe incrementar sus rentas propias, pues de ellos depende su supervivencia138.
El papel de la secretaría era y sigue siendo promover la vinculación de la población
bogotana a cualquiera de los regímenes de aseguramiento dadas sus condiciones de
ingresos. La entidad se ocupa de la gerencia del aseguramiento del régimen subsidiado,
evaluando y controlando el proceso y desarrollo de los contratos de la secretaría con
las administradoras del régimen y con las instituciones prestadoras de los servicios de
salud. Así mismo se encarga de identificar a la población más pobre y vulnerable objeto
de este subsidio y debe garantizar a la población vinculada al sistema, el acceso a los
servicios de salud, y a la población del régimen subsidiado los servicios no incluidos en
el POS. Todos los habitantes de Colombia debían afiliarse al Sistema General de Seguridad Social en Salud. Por medio de este mecanismo se buscaba que toda la población
fuese cubierta por una atención integral en salud que comprendía las fases de educación, información y fomento de la salud, prevención, diagnóstico, tratamiento y rehabilitación de la enfermedad. Por otra parte, las personas eran libres de escoger entre las
entidades promotoras de salud y las instituciones prestadoras de servicios de salud a las
cuales el Sistema les había dado cabida con el carácter de instituciones autónomas, con
personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. Otra de las
innovaciones fue la del establecimiento de mecanismos de control de servicios para
garantizar la calidad en cuanto a atención oportuna, especializada, humanizada, continua y de acuerdo con los estándares aceptados de la práctica profesional139. En conclusión se pasó de un sistema basado en la institucionalidad y la oferta a otro centrado
en derechos y deberes, demanda y oferta de servicios, propiciando la entrada de las
condiciones de libre mercado en el servicio público de salud.
• SECRETARÍA DE SALUD 1996 A 2006
La razón de ser de la secretaría distrital de Salud estaba determinada por la creación
de condiciones de acceso de la población a los servicios de salud, como un servicio
público a cargo del Estado, mediante la dirección, coordinación, asesoría, vigilancia y
control de los diferentes agentes del sistema. Esta labor la realizaba a través de tres
grandes procesos:
• SALUD PÚBLICA: Se refería al estudio de quiénes están sanos, quiénes pueden
enfermarse y de qué, quiénes están enfermos y por qué, quiénes mueren y
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138
Consuelo Ahumada, “Política Social y reforma de salud
en Colombia”... pp. 134135.
139
Colombia, Ministerio de
Salud. Estatuto Orgánico del
Sistema General de Seguridad Social en Salud y requisitos legales para la descentralización de competencias
y recursos. Decreto Ley 1298
de 1994 y Decreto 1770 de
1994. Bogotá: Ministerio de
Salud. 1994.
89
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
cuáles son las causas. Una vez identificadas estas necesidades, se conocía la
demanda de atención y así podían diseñarse las políticas, planes y programas
para solucionar los problemas que afectaran la salud colectiva.
• DESARROLLO DE SERVICIOS: Luego se analizaban cuáles eran los servicios que existían para satisfacerlas, dónde estaban ubicados, quién los prestaba, si eran
suficientes y cuáles hacían falta. Es decir, en este proceso se analizaba la oferta
de servicios con el fin de diseñar políticas, planes y programas que permitieran ofrecer servicios de mejor calidad para todos los habitantes del Distrito.
• ASEGURAMIENTO: Cuando se conocían la demanda y oferta de servicios, debía
buscarse que toda la población tuviera acceso a estos, lo que se lograba mediante un seguro de salud140 .
Ahora bien, antes de ver cómo se reflejó este cambio de concepción de la atención
de la problemática de salud del Distrito en las áreas misionales de la secretaría, haremos algunas puntualizaciones acerca de la relación de la entidad con las demás instituciones del Distrito y en lo que tiene que ver con los recién instituidos mecanismos
de participación ciudadana que dieron lugar a la creación de ciertas dependencias
asesoras dentro de la estructura orgánica de la entidad.
140
Secretaría de Salud, Análisis
del sector salud en el Distrito Capital, 1990 – 1998, p.
50.
141
Alcaldía Mayor de Bogotá,
D.C. - Secretaría General,
Estatuto Orgánico de Bogotá D.C., Concordancias normativas y desarrollo jurisprudencial y doctrinario.
Bogotá: Alcaldía Mayor de
Bogotá, D.C. - Secretaría
General, 2001.
142
Colombia- Congreso de la
República, Ley 489 de 1998.
Diario Oficial 43.464 del 30
de diciembre de 1998.
143
Lucía Nieto H., Luis F. Maldonado, Óscar Solano y Patricio Varas, Política en salud
pública para el Distrito Capital, Documento marco. Bogotá: Cider Centro Interdisciplinario de Estudios
Regionales - Universidad de
los Andes, 1998, pp. 33 - 34.
144
Decreto 935 de 1997, Artículo 5.
90
Según el Estatuto Orgánico de Bogotá Distrito Capital (Decreto Ley 1421 de 1993) la
secretaría de Salud aparecía y aparece como una entidad del sector central141 en el
organigrama del gobierno distrital, esto significa que se trata de un organismo de
administración que busca la satisfacción de las necesidades generales de todos los
habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y cometidos consagrados
en la Constitución Política142. Las relaciones que la secretaría estableció desde entonces con el Distrito se vieron reflejadas en las funciones asumidas por organismos
consultores como el Comité Técnico y el Comité Directivo dispuestos con el fin de
orientar las políticas públicas del sector que requería el Distrito Capital, recomendando la programación, elaboración y ejecución del presupuesto del sector salud en
el Distrito, en concordancia con las políticas adoptadas por la dirección del Sistema
de Seguridad Social en Salud.
En cuanto al establecimiento de mecanismos de participación ciudadana estos se
presentaban como la contraparte obligada de las políticas de descentralización, lo
que significó el traspaso de algunas obligaciones y procedimientos a las localidades y
la desconcentración, es decir, la transferencia de toma de decisiones del Estado hacia
pequeñas entidades territoriales. Las localidades saludables aparecieron en el horizonte de la política pública en salud como garantes de las acciones de reconocimiento del derecho a la salud, de participación de la comunidad, de las variables de
investigación en salud pública, de la promoción y atención en salud. Era el espacio
donde se conjugaban los regímenes de aseguramiento. Aunque no se contaba con
formas planificadas de desarrollo territorial y lo común eran y son los crecimientos
urbanos en desorden y bajo miradas poco integrales, en la localidad aún así, eran
posibles las mezclas entre las distintas instituciones para la formulación de políticas
que se apoyaran tanto en los perfiles epidemiológicos, como en los factores de riesgo
psicosocial, cultural, del comportamiento y de justicia con equidad143.
Esta estrategia se implementó a través de la gestión del Consejo Distrital de Seguridad Social144, que tenía entre sus fines promover la transformación de los hospitales
del Distrito Capital en empresas sociales del Estado e impulsar para ellas la adopción
de políticas de desarrollo gerencial. Además de velar por la participación comunitaria estimulando la formación de alianzas o asociaciones de usuarios y comités de
HISTORIA INSTITUCIONAL
POLÍTICAS HACIA
EL SECTOR SALUD AÑOS DE
1990
participación que hicieran congruente la política nacional a escala distrital. En la
oficina de descentralización, se concertaban intra y extrasectorialmente las acciones
necesarias para el cumplimiento de los objetivos de la descentralización.
Además de contar con la oficina de participación social, con la dirección para asuntos locales y con las veinte direcciones locales de salud, se creó y estructuró, mediante los decretos 1171 y 1173 de diciembre de 1997, la oficina de atención al usuario,
la cual se constituyó en un medio para que la comunidad expresara sus necesidades
en salud y se vinculara a los procesos de control político y participación social. De
este modo la ciudadanía podía tener acceso a las herramientas otorgadas por las
disposiciones constitucionales y legales vigentes. La oficina se encargaba de dirigir de
manera sistemática las actividades de orientación e información a los usuarios.
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SECRETARÍA DE SALUD, 1996 - 2006145
SECRETARIO
CONSEJO DISTRITAL
SEGURIDAD SOCIAL
COMITÉ DIRECTIVO
DE
OFICINA DE GESTIÓN PÚBLICA
Y AUTOCONTROL
COMITÉ TÉCNICO
OFICINA JURÍDICA
UNIDAD ADMINISTRATIVA
LABORATORIO DE SALUD PÚBLICA
OFICINA DE COMUNICACIONES
EN SALUD
UNIDAD ADMINISTRATIVA
BANCO DE SANGRE
UNIDAD ADMINISTRATIVA CENTRO
REGULADOR DE URGENCIAS
SUBSECRETARIO
DIRECCIÓN PARA
ASUNTOS LOCALES
OFICINA DE ATEN-CIÓN
AL USUARIO
DIRECCIÓN LOCAL
DE SALUD
OFICINA DE
DESCENTRALIZACIÓN
OFICINA CONTROL
INTERNO DISCIPLINARIO
OFICINA DE
PARTICIPACIÓN SOCIAL
DIRECCIÓN
SALUD PÚBLICA
DIRECCIÓN DESARROLLO SERVICIOS
EN SALUD
DIRECCIÓN
ASEGURAMIENTO
DIRECCIÓN
DESARROLLO
TALENTO HUMANO
DIRECCIÓN
PLANEACIÓN
Y SISTEMAS
DIRECCIÓN
ADMINISTRATIVA
DIRECCIÓN
FINANCIERA
Área de Análisis y
Políticas de Salud
Pública
Área de Análisis y
Políticas de Servicios
de Salud
Dirección de
Administración
Aseguramiento
Nóminas
Área de Análisis
Programación
y Evaluación
Área de Servicios
Generales
Área
de Presupuesto
Área de Acciones
en Salud Pública
Área de Vigilancia y
Control de la Oferta
Área de Servicios
al Vinculado
Área de Sistemas
de Información
Área de Recursos
Físicos
Área
de Tesorería
Área de Vigilancia
en Salud Pública
Área de
Emergencias
Área de la
Garantia de
145
y Desastres
Área
de Contabilidad
la Calidad
Organigrama tomado de: Secretaría Distrital de Salud, Disposiciones legales, actos administrativos y otras normas relativas a la creación y cambios
estructurales en la entidad. Santa Fe de Bogotá: Secretaría Distrital de Salud- Archivo Central. Junio 2003.
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Áreas Administrativas.Todas las reformas realizadas sobre el componente administrativo de la secretaría apuntaban a un solo objetivo: la racionalización en la ejecución
del gasto público. Por ello se implementaron programas de vigilancia y control interno de los programas y los funcionarios que los ejecutaban, además de planes orientados a lograr una mayor calificación del personal que incluyeran la profesionalización
de los funcionarios y la capacitación en materias relacionadas con la labor desempeñada por cada área dentro de la entidad.
El Sistema de Control Interno. En concordancia con el principio de calidad de la Ley
100, la secretaría contaba desde 1998 en su estructura con la oficina de Gestión
Pública y Autocontrol, dependencia encargada de implantar el sistema de control
interno que debía garantizar el cumplimiento de los objetivos, planes y programas
del sector. Esta oficina evaluaba permanentemente los procesos de la entidad, tales
como los ejecutados por el área de transporte; nómina; dotaciones y proceso de
contratación. Así mismo, lideraba el desarrollo de procesos relacionados con la dirección de desarrollo de talento humano y manejo de recursos físicos. Además de
dotar a la entidad de un manual de auditoría, de indicadores de gestión por área y de
un manual para el levantamiento de procesos y procedimientos.
Adicional a lo anterior la Oficina de Gestión Pública y Autocontrol adelantaba un
proyecto de fortalecimiento y apoyo al desarrollo de los sistemas de control interno e
implementación de las herramientas básicas de desarrollo de sistemas, el levantamiento y adaptación de manuales de procedimientos asistenciales, identificación de
factores de riesgo, puntos de control, elaboración de listas de verificación y chequeo,
así como el establecimiento de un sistema homogéneo de indicadores de gestión146 .
El Control Interno Disciplinario. Mediante el Decreto 812 de 1996, de la Alcaldía
Mayor de Santa Fe de Bogotá, se creó la oficina de Control Interno Disciplinario,
atendiendo los postulados del artículo 48 de la Ley 200 de 1995, que ordenó la
creación de una oficina, al más alto nivel, para que ejerciera el control interno disciplinario en las entidades públicas. Esta oficina dependía de la Subsecretaría General.
Su deber era aplicar las normas del régimen disciplinario con el fin de identificar la
ocurrencia de un hecho, conducta u omisión típica, determinar responsables y proponer las medidas a la dirección147 .
Dirección Administrativa. La Subdirección Administrativa y Financiera se escindió,
elevándose a la categoría de direcciones las anteriores divisiones Administrativa y
Financiera, a cada una se le asignó personal con sus respectivas funciones.
La Dirección Administrativa se encargó de dirigir los procesos relacionados con compras, inventarios, archivo y correspondencia, licitaciones, interventorías, aseo y vigilancia, mantenimiento, transportes, supervisión de obras de infraestructura, dotaciones, etc. En este periodo se llevó a cabo un proceso de profesionalización del recurso
humano, y se implementaron el manual de administración de recursos físicos y los
formatos y procesos de correspondencia.
146
Secretaría de Salud, Análisis
del sector salud en el Distrito Capital, 1990 – 1998..., p.
81.
147
Ibíd. p. 82 y Decreto 812 de
1996, artículo 5.
148
Secretaría de Salud. Análisis
del sector salud en el Distrito Capital, 1990 – 1998...
pp. 83 - 85.
92
Igualmente se concluyó el proceso de centralización de archivos de todas las dependencias, con resultados como el manual de archivo y correspondencia, y la recolección de todos los archivos periféricos, descongestionando áreas fundamentales de
todas las dependencias148.
Dirección Financiera. Era deber de esta oficina diseñar las políticas que garantizaran
la eficiencia de los procesos financieros del Sistema de Seguridad Social en Salud en
Bogotá. Asegurar a las dependencias de la secretaría, la obtención de los recursos
financieros necesarios para el logro de sus objetivos y dirigir los procesos de estructu-
HISTORIA INSTITUCIONAL
POLÍTICAS HACIA
EL SECTOR SALUD AÑOS DE
1990
ración de planes, presupuestos y contabilidad necesarios para garantizar la disponibilidad de los recursos de la entidad149 . Los procedimientos para llevar a cabo estos
objetivos comprendieron a partir de 1997: la clasificación y entrega de inventarios a
los hospitales; la integración de sus finanzas, la unificación de los estados financieros
y su presentación oportuna; la depuración del pasivo con terceros; y la contratación
de personal idóneo. Además se adelantó la capacitación al personal de los hospitales
en materia financiera.
Se prepararon los reglamentos para el manejo de fondos; se unificaron criterios para
el ciclo presupuestal; se implementaron los controles y la evaluación con indicadores;
y se definieron los parámetros y procedimientos para inversiones financieras,
optimizando su utilización. Además se puso en marcha la sistematización integral de
la información financiera y contable y se estableció la reglamentación interna en
cuanto a procedimientos, competencias y controles150 .
Dirección de Talento Humano. Podríamos decir que la antigua sección de personal
cambió su carácter, se convirtió en la Dirección de Talento Humano encargada de
dirigir la política del recurso humano del sector tal como se estableció en el Decreto
812 de 1996. Según el Análisis del sector salud en el Distrito Capital, 1990 - 1998, la
transformación impuesta por el nuevo sistema general de seguridad social en salud
requería que los trabajadores de la secretaría distrital de Salud y de la red pública de
hospitales adscritos, tuvieran una visión profunda y completa del nuevo modelo, de
forma que cada uno de ellos se convirtiera en un colaborador preparado para la
renovación que el sistema exigía. En 1996, la administración inició la búsqueda de
alternativas de gerencia de recursos humanos que contribuyeran al logro de los objetivos organizativos y a la configuración de un modelo de gestión empresarial, que
contemplaría procedimientos de planeación estratégica y situacional, desarrollo de
habilidades gerenciales, programas de servicio al usuario con énfasis en calidad y
procesos de administración de la cultura organizacional151 .
Áreas Misionales. Áreas como la de Atención al Medio Ambiente cambiaron de ubicación quedando bajo la supervisión de la Dirección de Salud Pública. Esta dependencia tenía a su cargo entre otras actividades, la de prevención y control de los
factores de riesgo y agentes contaminantes de origen químico y biológico presentes
en el aire y el agua o en los alimentos emitidos por fuentes fijas y/o móviles que
requerían de una coordinación de acciones interinstitucionales con empresas del
servicio público. Otro de los cambios significativos en cuanto a salud pública, se
refirió a la puesta en marcha de programas básicos y servicios clínicos esenciales, que
en lo fundamental podían ser proporcionados por instalaciones y centros de salud
comunitarios en las localidades, programas de bajo costo diseñados para cubrir a la
población de bajos recursos. Para la población asalariada existían tratamientos de
salud prepagados proporcionados por entidades privadas, al facilitar mayor diversidad y competencia del sector privado en la prestación de los servicios de salud el
gobierno le había dado vía libre a la privatización de los servicios sociales.
Comunicación. La entrada en vigencia del nuevo sistema de seguridad social en salud, y el énfasis renovado en la medicina preventiva, obligó al desarrollo de una
estrategia en comunicaciones más dinámica y masiva establecida por la secretaría a
través de medios como la prensa, radio y televisión para promover la salud, prevenir
riesgos específicos y orientar y educar a la ciudadanía en los mecanismos de acceso a
la prestación de los servicios y en sus derechos y deberes dentro del sistema. Su
actividad se orientó a tres campos de acción: comunicaciones externas, comunicaciones internas y proyectos especiales.
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Alcalde Mayor de Santafé
de Bogotá, Decreto 812 de
1996, Artículo 5, Registro
Distrital 1323 de diciembre
31 de 1996.
150
Secretaría de Salud, Análisis del sector salud en el Distrito Capital, 1990 – 1998,
p. 116.
151
Ibíd., p. 93 y Decreto 812
de 1996, artículo 5.
93
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
En cuanto a las comunicaciones externas el contacto con la prensa, la radio y la
televisión comprendió el envío de boletines informativos y en 1997 se empezó a
contar con espacios radiales permanentes que permitían dar respuesta a interrogantes
sobre los procesos de aseguramiento, deberes y derechos de la ciudadanía y demás
inquietudes de los oyentes sobre el sistema general de seguridad social en salud.
Se realizaron campañas de prevención sobre problemáticas como el alcoholismo, las
enfermedades de transmisión sexual, la salud sexual y reproductiva y el problema
social de violencia152.
Además se buscó la articulación entre las estrategias de comunicación interna y las
necesidades de información de las diferentes áreas de la secretaría, mediante reuniones, talleres y orientación formal e informal con los niveles ejecutivos y directivos
para determinar, con cada una de las direcciones, las necesidades de comunicación
para su gestión respectiva153.
Investigación. Un proceso presente en todas las direcciones de la secretaría era el de
investigación. Dentro de la política nacional, el Programa de Ciencia y Tecnología de
la Salud tenía como objetivo central fomentar el desarrollo del conocimiento y la
innovación tecnológica a partir del estudio interdisciplinario de los problemas, con el
fin de obtener una mejor comprensión del entorno; proponer alternativas de solución; potenciar la evolución del país; consolidar la comunidad científica; apoyar la
formación de investigadores; fortalecer la relación entre los investigadores y el sector
productivo, y al consolidar los sistemas de información, comunicación y difusión de
la investigación científica en ciencia de la salud.
Con esos mismos lineamientos, la dirección Distrital de salud se planteó la necesidad
de planificar y focalizar las investigaciones. En 1997 se desarrollaron las líneas de
investigación de la entidad. Estas líneas fueron el resultado de una encuesta realizada
por la SDS a los directores de los hospitales adscritos, a entidades distritales con
experiencia en investigación en salud y a representantes de la comunidad. La encuesta permitió identificar las áreas y temas para ser estudiados. Los objetivos de la
investigación en salud eran los siguientes: determinar principios y pautas a partir de
la comprensión del entorno social, político y económico de la seguridad social en
salud; señalar y cuantificar las variables que intervinieron en la ampliación de cobertura del sistema de aseguramiento y el mejoramiento de los servicios de salud; puntualizar factores en salud pública para dirigir, controlar, vigilar, intervenir y evaluar los
problemas de salud socialmente importantes y por último obtener información para
desarrollar modelos para valorar los efectos de las políticas macroeconómicas y de
las variaciones demográficas sobre la financiación del sistema de salud en el territorio
del Distrito Capital (teniendo en cuenta inflación, salario mínimo, ingreso, empleo,
inversión y ahorro).
152
153
Ibíd., p. 106 - 107. Decreto
812 de 1996, artículo 5.
Ibíd., p. 108.
94
Planeación y Sistemas. Esta área sufrió una transformación con el fin de adecuarse al
establecimiento del sistema general de seguridad social en salud. La SDS asumió,
desde 1995, la redefinición de sus estructuras, de los sistemas de trabajo y de las
herramientas tecnológicas en las cuales apoyaba sus procesos, así la entidad orientó
sus esfuerzos a la implementación del sistema de información de seguridad social en
salud para Santa Fe de Bogotá. Los objetivos del área de sistemas fueron redefinidos
con énfasis en los procesos centrales de la entidad: Oferta, demanda y aseguramiento, y en adelante comprenderían los siguientes procesos:
HISTORIA INSTITUCIONAL
POLÍTICAS HACIA
EL SECTOR SALUD AÑOS DE
1990
•
SISTEMATIZACIÓN DEL CENTRO REGULADOR DE URGENCIAS. Permitiría la coordinación,
de las solicitudes presentadas por los hospitales para personas que requiriesen
atención de urgencias, efectuando la remisión adecuada hacia los centros hospitalarios que garantizaran atención oportuna, logrando el mayor cubrimiento de
la población. Así mismo, se podría determinar la disponibilidad de ambulancias
y su localización.
•
SISTEMATIZACIÓN DEL ASEGURAMIENTO QUE A SU VEZ COMPRENDÍA DOS PROCESOS:
− Manejo y administración del régimen subsidiado, que se realizaría por medio
de la identificación de la población, verificación de afiliaciones y novedades
de las administradoras del régimen subsidiado, liquidación de pagos y administración de contratos con las instituciones prestadoras de servicios de salud
de las redes adscrita y no adscrita.
− Manejo y administración del régimen contributivo, que se llevaría a cabo
gracias a la obtención de información sobre afiliados al régimen, consultas,
reportes, control de dobles afiliaciones y doble facturación de servicios, etc.
•
SISTEMATIZACIÓN DE LA DEMANDA. Contendría toda la información referente a la población dentro del Distrito Capital por edades simples y sexo y clasificada por divisiones geográficas del distrito, localidad, sector, manzana, etc. Este módulo permitiría
procesar la información necesaria para obtener diagnósticos de salud por localidad y para la ciudad, y determinar el perfil epidemiológico de la población.
•
SISTEMATIZACIÓN DE LAS ÁREAS DE APOYO. En este componente se incluirían las direcciones de Planeación, Financiera, Administrativa y Talento Humano. En el área
administrativa se destacó la sistematización del almacén, compras e inventarios.
Se realizó la sistematización de los procesos relativos a la administración del
talento humano. En la Dirección Financiera se logró la sistematización del presupuesto, tesorería y contabilidad y se implementó el manejo interactivo de estos
tres componentes.
•
PROYECTO DE SISTEMATIZACIÓN DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO. En 1996, como
complemento del plan de restructuración de la Secretaría Distrital de Salud, y
con base en el plan estratégico de sistemas y en los recursos destinados para tal
fin, se decidió elaborar y ejecutar simultáneamente un plan de sistemas para
dotar de la infraestructura física e informática a todos los hospitales de la red
pública distrital154.
Salud Pública. Esta área podría considerarse como la sucesora de la Subdirección de
Vigilancia Epidemiológica. En su oficio de establecer las políticas de salud pública
debía contar con la participación y concertación de las instituciones, comunidades
locales y los diferentes agentes del Sistema de Seguridad Social. Los planes desarrollados deberían ser, como en la restructuración anterior, incorporados al Plan de
Desarrollo Distrital o a las acciones de otras instancias del Gobierno nacional. La
política en salud pública siguió estando sustentada en procesos de información de los
perfiles epidemiológicos del estado de salud de la población del Distrito Capital, con
base en los cuales se diseñarían programas tendientes a minimizar los efectos negativos, asociados con la presencia o ausencia de factores del medio ambiente y del uso
y consumo de productos que incidieran sobre la salud de la población. Mayormente
las acciones estaban dirigidas a las personas que habitaban las zonas más pobres y
vulnerables de la ciudad, acciones que comprendían la promoción de la salud, prevención de las enfermedades y la rehabilitación y control de patologías prevalentes155.
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154
Ibíd., p. 75, 78.
155
Decreto 812 de 1996, artículo 5.
95
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
Servicios de Salud. Funciones como la de establecer en el Distrito Capital, el diagnóstico de la oferta de servicios de salud, tanto pública como privada, identificando
necesidades de talento humano, físico, técnico y financiero para la atención de la
población, así como la de vigilar, controlar e inspeccionar la oferta de servicios de
salud, garantizando calidad, oportunidad y cobertura en los mismos, continuaron
estando entre las tareas principales de esta área que cambió de nombre. En la restructuración anterior, de principios de la década de los 90, era llamada Subdirección
de Atención a las Personas.
También se encargaba de definir las políticas en cuanto a la prevención y apoyo de las
urgencias, emergencias y desastres, además de incentivar proyectos educativos al respecto de estos temas. Diseñaba políticas que promovieran y regularan los servicios
ambulatorios, de internación, de apoyo diagnóstico y apoyo terapéutico. Con el objetivo de lograr una integración funcional para la optimización de los recursos existentes
en el Distrito Capital, aplicando los sistemas de referencia y contrarreferencia de usuarios
y formulando proyectos de inversión para el fortalecimiento de la misma.
Por último, aseguraba la evaluación de la salud y las acciones de urgencias, transporte de víctimas, clasificación de heridos, provisión, dotación y suministros, saneamiento
básico, atención de los albergues, vigilancia nutricional y control epidemiológico,
necesarios en situaciones de emergencia y desastres156.
LA SECRETARÍA A PARTIR DEL AÑO 2006
Articuladas con los planes de desarrollo "Hacia un Estado Comunitario" y "Bogotá Sin
Indiferencia", se proponen cuatro líneas de acción: abogacía de políticas para la salud
y la vida; intervención en determinantes de calidad de vida y salud; acciones de
accesibilidad y calidad para la prevención y atención de daños a la salud; regulación
y organización de los servicios en redes con alcance de ciudad y ampliación y consolidación de los mecanismos de participación social y comunitaria en salud, con énfasis
de intervenciones en espacios dónde se desarrolla la cotidianidad de las personas157.
La acción de abogacía comprende el diálogo de la Secretaría con los actores e instancias de toma de decisiones públicas en los ámbitos nacional, distrital y local; con la
comunidad y con el sector privado con el objeto de propiciar la formulación y ejecución de políticas públicas saludables y promotoras de la calidad de vida de las personas. La intervención en determinantes de calidad de vida y salud busca afectar de
manera significativa los determinantes del proceso salud enfermedad, en los ámbitos
del Distrito Capital a través de la transectorialidad y la articulación de salud a la gestión estatal, social y de diferentes actores del territorio.
156
157
Ibíd., artículo 6.
Secretaría Distrital de Salud.
Plan de gestión de la Secretaría Distrital de Salud para la
vigencia presupuestal del año
2007. Disponible de forma
gratuita en Internet: http://
www.saludcapital. gov.co/
secsalud/paccion/paccion/
plandegestion2007.doc
96
Se pretende superar el enfoque tradicional de intervención basada en la comprensión
de los problemas, para pasar de las consecuencias a las causas. La accesibilidad y
calidad para la prevención y atención de daños a la salud busca articular los procesos
misionales de aseguramiento en salud, de desarrollo y garantía de la calidad de los
servicios de salud y de salud pública para aportar respuestas suficientes, oportunas y
equitativas con base en las configuraciones de las necesidades de calidad de vida y
salud de las poblaciones y territorios. Ciudadanía en salud implica procesos de
exigibilidad del derecho a la salud, participación social y organización social que hagan efectivo el ejercicio de la condición de sujeto de derechos y responsabilidades
sociales de todas las personas respecto del Estado, en materia de salud.
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158
Vigilancia y control
de la oferta
Acciones
en salud pública
•
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DE SALUD
DIRECCIÓN
ASEGURAMIENTO
Garantía de la calidad
Servicio al vinculado
Administración del
aseguramiento
DE
Sistemas de
información
Análisis, programación
y evaluación
Recurso físico
Servicios generales
DIRECCIÓN
ADMINISTRATIVA
Contabilidad
Tesorería
Presupuesto
DIRECCIÓN
FINANCIERA
INTERNO
DIRECCIÓN DE
PLANEACIÓN
Y SISTEMAS
OFICINA DE CONTROL
OFICINA ASESORA
DE COMUNICACIONES
SUBSECRETARIO
SECRETARIO
Subdirección
de contratación
Subdirección de
gestión judicial
DIRECCIÓN
JURÍDICA Y DE
CONTRATACIÓN
Dirección de desarrollo
del talento humano
Dirección centro
regulador de urgencias y
emergencias
SERVICIO AL CIUDADANO
DIRECCIÓN DE PARSOCIAL Y
TICIPACIÓN
Organigrama basado en el Decreto 122 de 2007, por el cual se establece la estructura organizacional de la Secretaría Distrital de Salud y se derogan las disposiciones contrarias. En Registro
Distrital 3732 de marzo 29 de 2007. Bogotá D.C: Alcaldía Mayor.
Laboratorio
de salud pública
Banco de sangre
Análisis de políticas
de servicios de salud
Análisis de políticas
de salud pública
Vigilancia
en salud pública
DIRECCIÓN DE
DESARROLLO SERVICIOS EN SALUD
DIRECCIÓN
SALUD PÚBLICA
ESTRUCTURA ORGÁNICA
SECRETARÍA DE SALUD, 2007158
POLÍTICAS HACIA
EL SECTOR SALUD AÑOS DE
1990
97
HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
La rectoría sectorial y organización de los servicios con alcance de ciudad atiende a
la complementariedad e interdependencia de la gestión entre los diferentes procesos
y áreas al interior de la entidad en conjunción con la identificación, formulación y
posicionamiento en la agenda pública distrital de la política sectorial de salud acorde
con las necesidades de salud de la población. Se fortalecerá la cooperación técnica
internacional en armonía y como apoyo al proceso de construcción, ejecución y
evaluación de las políticas públicas sectoriales 2004-2008. Teniendo presentes estas
líneas de acción pasaremos a la descripción de las funciones de la Secretaría.
Luego de las dos reestructuraciones orgánicas que acabamos de reseñar ocurrieron
otras dos en el año de 2006 y de 2007, respectivamente. Notamos que las funciones
de las dependencias de la Secretaría no presentan cambios sustanciales entre uno y
otro año por ello las mencionaremos indistintamente sin hacer diferenciación en
cuanto a los años exceptuando en los casos en que algunas de estas funciones realmente cambiaron.
La reforma del año de 2006 se hizo necesaria con el fin de dar cumplimiento a la Ley
909 de 2004 y al Decreto Ley 785 de 2005, implicó una reestructuración parcial a lo
estipulado por el Decreto 812 del 30 de diciembre de 1996, se suprimieron del
Despacho del Secretario las unidades de Laboratorio de Salud Pública, Banco de
Sangre y Centro Regulador de Urgencias y las funciones de estas dependencias fueron asumidas por la Dirección de Salud Pública en el caso del Laboratorio de Salud
Pública y las funciones del Banco de Sangre y del Centro Regulador de Urgencias
fueron tomadas por la Dirección de Desarrollo de Servicios de Salud.
159
Alcaldía Mayor. Decreto 101
de 2003, por el cual se adiciona el Decreto 812 de
1996, mediante el cual se
asignan nuevas funciones de
algunas dependencias de la
Secretaria Distrital de Salud.
En Registro Distrital 2851 del
10 de Abril de 2003. Bogotá D.C: Alcaldía Mayor.
98
Otro de ámbito de las reformas se relaciona con las medidas tomadas hacia el año de
2003, con respecto a la proliferación de entidades prestadoras de servicios de salud,
la Secretaría estaba en él deber de desarrollar labores de inspección, vigilancia y
control de calidad de la oferta de estos servicios, garantizando calidad, oportunidad
y cobertura en los mismos, además debía cumplir y hacer cumplir las normas de
orden sanitario previstas en la Ley 9 de 1979 o Código Sanitario y su reglamentación.
La Secretaría entonces debía adelantar las investigaciones a que hubiere lugar y aplicar las sanciones y medidas de seguridad respectivas conforme a la Ley. Esta misión
generó nuevas funciones a algunas dependencias tal como aparece estipulado en el
Decreto 101 de 2003159. En el Despacho del Secretario debía darse resolución a los
recursos de apelación y de queja de los ciudadanos y se tomarían las decisiones en
los procesos administrativos a que se diera lugar. En este proceso la Oficina Jurídica
tenía un papel fundamental cual era el de tramitar y sustanciar los recursos de apelación y queja interpuestos. De otra parte la Dirección de Salud Pública debía conocer
en primera o única instancia los procesos administrativos sancionatorios respecto del
control de los riesgos físicos, químicos, biológicos y del consumo que fueran de competencia de la Secretaría Distrital de Salud y los relacionados con medicamentos
dentro del Distrito Capital. La Dirección de Desarrollo de Servicios en Salud en lo
atinente a vigilancia y control de la oferta debía conocer en primera o única instancia
los procesos administrativos relacionados con las fallas en la prestación de servicios
de salud, ejercicio ilegal de las profesiones de salud, fallas higiénico sanitarias y fallas
técnico administrativas, vigilancia del patrimonio de las entidades sin ánimo de lucro
del sector salud y adoptar las decisiones que correspondiesen en los procesos administrativos sancionatorios que se surtieran.
Dependencias como el Despacho del Secretario no presenta cambios sustánciales en
sus funciones. Por su parte el despacho del Subsecretario se encarga de coordinar el
proceso de descentralización en salud en las localidades y en las instituciones
HISTORIA INSTITUCIONAL
POLÍTICAS HACIA
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prestadoras de salud públicas acorde con las políticas de descentralización de competencias emanadas de las Leyes 9 de 1979, 10 de 1990, 100 de 1993 y 715 de
2001 ya mencionadas. Otra de sus funciones consiste en coordinar los procesos de
control interno disciplinario conociendo y haciendo seguimiento de las quejas presentadas contra los servidores de la entidad, adelantando y fallando las investigaciones a que se diera lugar. En el año de 2006 esta dependencia tenía asignadas funciones relacionadas con la participación social en salud y atención al usuario que fueron
suprimidas en el 2007160.
ÁREAS ASESORAS
La oficina de Control Interno estableció el Modelo Estándar de Control Interno, el
paso siguiente era realizar el seguimiento a su ejecución dentro de los diferentes
procesos y procedimientos seguidos por las dependencias y verificar que estuvieran
acorde con las políticas de salud.
La oficina de comunicaciones continuaba con su misión de coordinar las estrategias
de comunicaciones para las campañas masivas de la Secretaría, además darle un
manejo eficiente y eficaz de la información destinada a los medios de comunicación
y a la opinión pública proveniente de la Secretaría y de los hospitales. Además debe
mantener informado al Secretario de Despacho y a los funcionarios del nivel directivo de las noticias relacionadas con las políticas, metas y resultados del Sector.
ÁREAS DE APOYO
Dependencias como la Dirección Administrativa, la Dirección Financiera y la Dirección de Desarrollo del Talento Humano continúan con las funciones que han venido
desempeñando hasta ahora.
ÁREAS MISIONALES
Uno de los objetivos que había cobrado mayor importancia en los años noventa
dentro de la misión de la Secretaría de Salud, era el de promover el proceso de
descentralización en salud en las localidades y en las instituciones prestadoras de
servicios de salud pública. Particularmente en el año de 1999 por medio del Decreto
868161, se suprimió la Dirección para Asuntos Locales del Despacho del Secretario y
las Direcciones Locales de Salud y se encargó a la Dirección de Salud Pública y a la
Dirección de Desarrollo de Servicios de Salud la misión de asistir a las autoridades
del sector de las localidades en materia de servicios de salud, así como asesorarlas en
la asignación de los recursos que se dirigieran para esos fines, a continuación describiremos las funciones principales de las dependencias cuyas funciones están relacionadas con este objetivo.
La Dirección de Salud Pública sigue siendo una de las dependencias más importantes de la entidad, en su papel de formulación de políticas en salud que comprenden
las acciones concertadas de los diferentes actores del sistema en el territorio. También tiene ingerencia en la determinación de estudios sobre los perfiles epidemiológicos
del estado de salud de la población y metodologías para la identificación y atención
en salud de las poblaciones y zonas más pobres y vulnerables, entre otros. En cuanto
a vigilancia en salud pública, sus acciones comprenden la implementación de la vigilancia epidemiológica en el Distrito Capital para la prevención y control de factores
de riesgo de enfermedades. La Dirección sigue teniendo al Laboratorio de Salud
Pública a su cargo para apoyar las acciones prioritarias, practicando los exámenes de
laboratorio requeridos en los ramos fundamentales de microbiología, patología clíni-
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Alcaldía Mayor. Decreto
096 de 2006, por el cual se
establece la estructura organizacional de la Secretaría
Distrital de Salud. En Registro Distrital 3507 de marzo
17 de 2006. Bogotá D.C:
Alcaldía Mayor.
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Alcaldía Mayor. Decreto
868 de 1999, por el cual se
modifica la estructura organizacional de la Secretaría
Distrital de Salud. En Registro Distrital No.2045 de diciembre 16 de 1999. Bogotá D.C: Alcaldía Mayor.
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HISTORIA DE LA ADMINISTRACIÓN DISTRITAL DE BOGOTÁ
ca, físico-químico y toxicología. Para el año de 2007 se prevé su acción en proyectos
relacionados con la promoción de la alimentación sana, el desarrollo de la dirección
del sistema territorial de salud y fortalecimiento de la red pública, la cooperación
técnica local, nacional e internacional para el desarrollo del sector salud, la promoción de ambientes saludables, la ciudadanía en salud y el desarrollo del sistema integrado de información en salud162.
La Dirección de Desarrollo de Servicios en Salud debe establecer en el Distrito Capital, el diagnóstico de la oferta de servicios de salud, sus determinantes sus características y sus tendencias basadas en las situaciones reales para enfocar las políticas tendientes a garantizar el acceso a los servicios de salud, a través de la regulación y la
adecuación de la atención primaria en salud [APS], con enfoque familiar y comunitario y la atención oportuna y suficiente de las urgencias médicas. Además de consolidar la red hospitalaria pública y propiciar la organización de todos los prestadores,
públicos y privados, en redes de servicios163. También debe adoptar las decisiones
que correspondan en los procesos administrativos sancionatorios que se sigan a las
entidades prestadoras de salud.
La Dirección de Aseguramiento en Salud debe crear las condiciones para el acceso
universal de la población al Sistema de Seguridad Social, promoviendo su aseguramiento a los regímenes establecidos por la ley, en cumplimiento de las competencias
delegadas por las Leyes 10 de 1990, 100 de 1993 y 715 de 2001. Debe garantizar la
celebración de contratos de aseguramiento de la población más pobre y vulnerable,
residente en el Distrito Capital, entre la Secretaría y las Administradoras del Régimen
Subsidiado.
A la Dirección de Planeación y Sistemas corresponde diseñar estrategias que apunten al cumplimiento de los objetivos y estrategias del Plan de Desarrollo "Bogotá Sin
Indiferencia" 2004-2008 además de formular e implementar el Plan Estratégico de la
Secretaría Distrital de Salud y los proyectos de inversión según los parámetros establecidos por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital y las políticas
definidas por la Entidad.
El Centro Regulador de Urgencias elevado a Dirección esta encargado de crear condiciones para la prestación oportuna de los servicios de urgencia prehospitalarios
públicos y privados y hacer seguimiento de la atención de urgencias y su articulación
con el Plan Obligatorio de Salud POS.
La Dirección de Participación Social y Servicio al Ciudadano puede considerarse
como la sucesora de la Dirección para Asuntos Locales y su misión es fomentar la
participación social y política en los habitantes de las 20 localidades de Bogotá D.C.,
en torno al ejercicio de ciudadanía y la exigibilidad del derecho a la salud, con énfasis en la solidaridad, la equidad y la participación. Debe gerenciar el Subsistema de
información, orientación, asesoría y tramite al ciudadano, facilitando respuestas integrales a las necesidades sociales, a escala individual y colectiva además de coordinar
el Subsistema de Peticiones, Quejas, Reclamos y Soluciones, en cumplimiento de la
normatividad vigente, con el fin de que los competentes den respuesta a las personas
naturales y jurídicas en términos de calidad y oportunidad.
162
163
Secretaría Distrital de Salud.
Plan de gestión de la Secretaría Distrital de Salud para la
vigencia presupuestal del
año 2007... p. 16.
Ibíd., p. 4.
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ÁREAS TRANSVERSALES
La Dirección Jurídica y de Contratación que hasta el año de 2006 permanecía como
una oficina asesora a nivel del Despacho del Secretario enfoca su acción en la representación legal de la Secretaría Distrital de Salud ante las autoridades judiciales y
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POLÍTICAS HACIA
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administrativas en los procesos en que sea parte, a través de la subdirección de Gestión Judicial. La Subdirección de Contratación lidera por su parte debe coordinar
con las diferentes dependencias la gestión contractual de los procesos de contratación de mayor y menor cuantía.
CONCLUSIONES
Hemos visto cómo la gestión de la secretaría de Salud, sobre todo desde la segunda
mitad de la década de los años 90, es un reflejo del modelo neoliberal de desarrollo,
alejado del patrón estatista que ha sido criticado por su falta de eficacia y concomitante tendencia a la burocracia. Acogiéndonos a las observaciones de Consuelo Ahumada acerca de la política social en salud durante este período, encontramos correlatos
de las tesis que ella ha planteado en el modo como se ha restructurado orgánica y
funcionalmente la secretaría. Ella nos habla de tres estrategias fundamentales en salud: focalización, descentralización y privatización.
La focalización consiste en: “concentrar los recursos disponibles en una población de
beneficiarios potenciales claramente identificada, y luego diseñar el programa con el
que se pretende atender un determinado problema o necesidad insatisfecha”164. El
aseguramiento de la población más pobre al Sistema de Selección de Beneficiarios
para los Programas Sociales −Sisbén−, con su énfasis en programas de salud preventiva y planes de atención básica es una muestra de cómo se ha sustituido el principio
de cubrimiento universal por parte del Estado por un criterio de eficiencia en la
asignación de recursos escasos. Estos planteamientos podrían terminar por debilitar
tanto técnica como financieramente las ineludibles necesidades de tratamiento y
atención de los menos favorecidos en aquellas condiciones de salud que no son
fácilmente prevenibles165.
La descentralización ha significado traspasar responsabilidades en materia social a los
niveles regionales y local, trasladandoles las obligaciones, antiguamente exclusivas
del Estado central, a los municipios y organizaciones comunitarias. Aunque se prevé
dentro de las funciones de la secretaría el estímulo a la formación de alianzas o
asociaciones de usuarios y comités de participación, existe otro peligro suficientemente identificado a la hora de canalizar los recursos: las prácticas clientelistas, exacerbadas por la evidente escasez de recursos.
La privatización implica que la atención especializada y los programas clínicos se
orienten a la problemática individual en salud, lo que nos habla de viraje en un
criterio de servicio público y la introducción del criterio motor de la empresa privada
al sector social: la maximización de ganancias. Así, de un modelo basado en el concepto de servicios sociales básicos se pasa a uno centrado en el cliente y en su capacidad de pagar166. A todas luces nos enfrentamos a un nuevo estado de cosas en el
que los organismos estatales van cediendo terrenos a la empresa privada.
Evidentemente, se han hecho avances en materia de la reglamentación que busca
propiciar el establecimiento de mecanismos de control a las entidades prestadoras
de salud. Se considera que este es un paso importante para la puesta en marcha de
estrategias que hagan del Estado colombiano un eficaz garante de la salud como un
derecho propio de los ciudadanos.
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CEPAL, 1995:13 citado en
Consuelo Ahumada, “Política Social y reforma de salud
en Colombia”... p, 135.
165
Lucía Nieto H., Luis F. Maldonado, Óscar Solano y Patricio Varas, Política en salud
pública para el Distrito Capital...p, 20.
166
Lucía Nieto H., Luis F. Maldonado, Óscar Solano y Patricio Varas, Política en salud
pública para el Distrito Capital...pp. 20 - 21.
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