inflación, recesión y desequilibrio externo. la crisis de 1952, el plan

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Boletín del Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”, Tercera serie, núm. 40, primer
semestre 2014, pp. 104-148
INFLACIÓN, RECESIÓN Y DESEQUILIBRIO EXTERNO. LA CRISIS DE
1952, EL PLAN DE ESTABILIZACIÓN DE GÓMEZ MORALES Y LOS
DILEMAS DE LA ECONOMÍA PERONISTA
Claudio Belini*
Artículo recibido: 28 de abril de 2014
Aprobación final: 15 de agosto de 2014
Introducción
A comienzos de la década de 1950, la Argentina inició una nueva etapa en su
historia económica. El ritmo de crecimiento se desaceleró, la industrialización enfrentó
nuevos obstáculos y el sector agrario pampeano, otrora el motor de la economía
argentina, culminó una etapa de casi veinte años de estancamiento en medio de la más
aguda de las crisis de su historia. A estos factores se sumaba la aceleración del ritmo de
la inflación que amenazaba el nuevo patrón distributivo implantado por el peronismo. El
deterioro de la situación externa a partir de 1949 y su repercusión sobre la actividad
productiva condujo al gobierno peronista a introducir modificaciones en su estrategia
económica mediante la aplicación del “Plan de Emergencia Económica de 1952”. La
historiografía ha señalado a esa coyuntura como el inicio de un “cambio de rumbo”
mediante el cual Juan Perón habría reorientado sus políticas de acuerdo a los principios
de la “economía clásica”, favoreciendo la recuperación del agro pampeano. La crisis ha
sido vista también como un momento clave en los vínculos entre el estado, los
capitalistas y los trabajadores, con el agotamiento de la política de redistribución del
ingreso desde el sector primario a favor de los asalariados y del sector manufacturero.1
*
Investigador del CONICET en el Instituto de Historia Argentina y Americana “Dr. Emilio Ravignani”,
Programa de Estudios de Historia Económica y Social Americana (PEHESA). Agradezco muy
especialmente los comentarios y sugerencias de los evaluadores anónimos.
1
Un estudio pionero es el de Eprime Eshag y Rosemary Thorp, “Las políticas económicas ortodoxas de
Perón a Guido, 1952-1963” en Aldo Ferrer y otros, Los planes de estabilización en Argentina, Buenos
Aires, Paidós, 1974, pp. 64-132. Para análisis del plan en la perspectiva del “cambio de rumbo”, véase
Aldo Ferrer, Crisis y alternativas de la política económica argentina, Buenos Aires, Fondo de Cultura
Económica, 1977, pp. 27-33; Pablo Gerchunoff y Lucas Llach, El ciclo de la ilusión y el desencanto,
Buenos Aires, Ariel, 1998, pp. 208-222; Pablo Gerchunoff y Damián Antúnez, “De la bonanza peronista a
la crisis de desarrollo” en Juan Carlos Torre, (comp.), Los años peronistas, 1943-1955, Buenos Aires,
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Este trabajo se propone abordar esa coyuntura mediante el análisis de la
implementación de la política económica por parte del equipo económico. Este estudio
es ahora posible gracias a la disponibilidad de las Actas del Grupo Económico y otros
documentos de circulación restringida, que registraban las discusiones entre sus
integrantes.2 Nos interrogamos sobre la evolución de la actividad económica durante
esos años, los diagnósticos realizados por el equipo liderado por Alfredo Gómez
Morales, las controversias internas en torno a las medidas que debían tomarse para
enfrentar la recesión, y las perspectivas que se abrían a la economía argentina en la
década de 1950. Por lo tanto, estamos interesados en el impacto de la crisis y en las
capacidades estatales para identificar y proponer políticas económicas para enfrentar la
coyuntura. El periodo considerado es relativamente breve pero crucial. El análisis se
extiende entre finales de 1951, cuando se sentaron las bases del programa económico,
hasta mediados de 1953, momento en que el gobierno inició la aplicación del Segundo
Plan Quinquenal. Tomando distancia de la interpretación que pone excesivo énfasis en
el “cambio de rumbo” de la política económica y el pragmatismo del peronismo, que
parece en ocasiones subestimar la gravedad de la coyuntura de 1952 y al mismo tiempo
sobrevalorar la autonomía con la que contaban las autoridades económicas, en este
trabajo analizamos la coyuntura atendiendo a las constricciones impuestas por la
economía y el complejo escenario social. Sostenemos que las dificultades que
enfrentaba la economía argentina hacían que un giro drástico de las políticas
económicas fuera complejo y que la aplicación de un programa de estabilización
ortodoxo constituyera un sendero políticamente inviable para el régimen de Perón. En
este sentido, las discusiones del Grupo Económico (GE) muestran que a la hora de
definir los lineamientos de la política económica, se tuvieron en cuenta tanto factores
económicos como sociales, y que éstos últimos ocuparon una atención destacada. No
obstante ello, entre 1952 y 1953, el sector urbano sufrió una severa recesión que si bien
no se reflejó en el incremento de la desocupación, se expresó a través de una importante
contracción de la demanda doméstica y de la actividad económica.
Sudamericana, 2002, pp. 257-312. Marcelo Rougier, La economía del peronismo, Buenos Aires,
Sudamericana, 2012, pp. 136-150. Una análisis reciente puede verse en Claudio Belini y Juan Carlos
Korol, Historia económica de la Argentina en el siglo XX, Buenos Aires, Siglo XXI, 2012, pp. 141-154.
2
El Grupo Económico se constituyó en junio de 1952 y estaba integrado por los ministros Dr. Alfredo
Gómez Morales (Asuntos Económicos); Dr. Miguel Revestido (Finanzas); Dr. Pedro Bonnani (Hacienda);
Dr. Antonio Cafiero (Comercio Exterior); Rafael Amundarain (Industria y Comercio) y Escribano Carlos
Hogan (Agricultura y Ganadería). Con excepción de Gómez Morales, los otros integrantes del equipo
económico fueron nombrados al comenzar la segunda presidencia.
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Este artículo se divide en tres partes. La primera aborda el análisis de la
coyuntura previa al plan y de sus objetivos e instrumentos. El segundo apartado, que
constituye el centro de este estudio, analiza las respuestas que se dieron frente a la
crisis. Se discuten allí cuatro frentes del plan económico: el desequilibrio del sector
externo y las políticas de promoción de exportaciones; las políticas monetarias y
crediticias; los desequilibrios de las cuentas públicas; y, por último, el problema del
costo de la vida. En cada una de estas dimensiones, estudiamos las particularidades de la
coyuntura, la política oficial y los debates en el seno del GE. El impacto de la crisis en
la actividad económica y en el consumo de los sectores populares es el tema de la
tercera parte. Por último, presentamos algunas conclusiones sobre la crisis de 1952, las
políticas económicas peronistas y sus condicionamientos.
1. La crisis de 1952
A finales de 1951, la inminencia de una crisis de balanza de pagos obligó a las
autoridades a replantearse su estrategia económica. Un conjunto de factores explican la
gravedad de la situación. En primer lugar, el sector externo mostraba nuevamente una
evolución desfavorable. Las exportaciones de granos y de carnes descendieron debido
tanto al ciclo de sequías como al incremento del consumo interno. Para agravar la
situación, los precios internacionales de los productos primarios volvieron a caer,
revelando una tendencia que continuaría durante toda la década de 1950. Esta
declinación se originaba en el incremento de la producción agraria de los principales
competidores de la Argentina en el mercado mundial (Estados Unidos, Canadá y
Australia) y en la reconstrucción de la economía europea, gracias al Plan Marshall.
Como resultado de la caída del valor y monto de sus exportaciones, la capacidad para
importar de la Argentina se redujo un 50% entre 1948 y 1952. 3 Esta violenta contracción
de la disponibilidad de divisas sometía al conjunto de la economía del país a fuertes
constricciones en un momento en que la demanda de importaciones se veía
incrementada como resultado de la industrialización. En este plano, la administración
del comercio exterior y el cambio en la composición de las importaciones a favor de
materias primas y bienes de capital esenciales para mantener o incrementar la capacidad
de producción, había alcanzado un límite y no podía esperarse de ese instrumento una
solución para la compleja situación externa.
3
Eshag y Thorp, “Las políticas económicas”, cit., p. 79.
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La crisis no se limitaba al desequilibrio de la cuenta corriente del balance de
pagos. Entre los factores internos que agravaban la coyuntura, la inflación ocupaba el
primerísimo lugar. A partir de 1949 el ritmo de la inflación local se había distanciado de
la inflación internacional. Y si bien el equipo de Gómez Morales, que había
reemplazado a Miguel Miranda en la conducción económica a principios de 1949, había
identificado con bastante precisión los problemas que afrontaba la economía local, las
medidas tomadas para contener el crecimiento de los precios no habían dado resultados
apreciables.4 La reanudación de políticas monetarias y crediticias expansivas, en el
marco de una economía con plena ocupación, alentó la inflación. El costo de vida
ascendió al 37% en 1951, revirtiendo la tendencia del año previo, y la inflación
mayorista trepó al 49%. El conflicto por la distribución del ingreso se acentuó
mostrando los límites de una estrategia económica que se había basado en la
transferencia de una parte de la renta agraria hacia el sector urbano.
El equipo económico tomó debida nota de los riesgos que se enfrentaban y se
dispuso a aplicar un programa de ajuste. El contexto político no era menos complejo ya
que se estaba en las postrimerías de una nueva elección presidencial que se preveía para
febrero de 1952. La economía se impuso sobre la política, y Perón adelantó las
elecciones para noviembre de 1951, logrando la ansiada reelección.
2. Objetivos e instrumentos del plan de emergencia económica
El 18 de febrero de 1952, Perón anunció el “Plan de Emergencia Económica”.
En su mensaje, planteó que el país se enfrentaba a un “desequilibrio” económico que
respondía tanto a causas externas como internas. Entre las primeras, señaló los efectos
de la Guerra de Corea sobre el mercado mundial de alimentos. Entre las causas
endógenas mencionó tres factores principales: la sequía que durante dos cosechas había
provocado un derrumbe de la producción exportable; el aumento sostenido del consumo
y el lento incremento de la producción. En cambio, obvió toda referencia a las políticas
macroeconómicas y la inflación, que sin embargo ocuparían un lugar central en las
4
Gerchunoff y Llach, El ciclo…, cit., pp.206-208; Rougier, La economía…, cit., pp. 128-133. Para el
diagnóstico del gabinete económico en 1949 véase, por ejemplo, Consejo Económico Nacional, Examen
de la Situación Económica del País al 31/1/1949, mimeo, Enero de 1949 y Consejo Económico Nacional,
Plan de Acción en Materia Económica. Resumen de la Exposición efectuada por el Excelentísimo
Presidente de la Nación en Acuerdo de Gabinete realizado con fecha 1 de junio de 1949, mimeo, Junio de
1949.
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soluciones propuestas. El programa se concentraba en tres soluciones básicas: el
aumento de la producción, la austeridad en el consumo y el fomento del ahorro.
Particularmente, la presentación planteaba que una moderación del consumo permitiría
al país incrementar los saldos exportables y reducir las importaciones, aliviando así la
situación del balance de pagos. Perón y su equipo pensaban que la vuelta al equilibrio
estaba cercana: “si a la política de austeridad agregamos un aumento sólo del 20% en la
producción, solucionaremos el problema de las divisas, parte del problema de la
inflación, y consolidaremos la capitalización del país”.5
Las medidas tomadas para incrementar la producción agraria incluían la fijación
anticipada de los precios que abonaría el Instituto Argentino para la Promoción del
Intercambio (IAPI), la profundización del programa de mecanización, el levantamiento
de las disposiciones que trababan la organización tradicional de las labores rurales,
como el trabajo familiar, y la racionalización de la producción industrial.
Un segundo conjunto de medidas estaba destinado a atacar uno de los
fenómenos que alentaba la inercia inflacionaria: la lucha por la distribución del ingreso.
Se dispuso un incremento de los salarios del orden del 40% al 80%, sobre la base de los
acuerdos paritarios firmados en 1949, y un congelamiento de los mismos por dos años.
Estas decisiones eran el resultado del fracaso oficial por lograr que la Confederación
General del Trabajo (CGT) y los dirigentes empresarios alcanzaran un acuerdo en el
marco de la Comisión Nacional de Precios y Salarios.6 Este fracaso había conducido a
Perón a intervenir, fijando una escala de aumentos salariales sobre los cuales debían
fijarse los respectivos convenios colectivos, al tiempo que se reclamaba de los
trabajadores que garantizaran la estabilidad de salarios mientras los precios
permanecieran también estables y se eliminaran las normas que limitaban la
producción.7 El reajuste salarial sería acompañado del congelamiento de los precios
para quebrar las expectativas inflacionarias y poner fin a la escalada de aquéllos. En este
plano el gobierno se proponía acentuar los controles de precios.
5
Perón anuncia el Plan Económico de 1952 y los precios de la cosecha, Buenos Aires, Subsecretaría de
Informaciones, 1952, p. 8.
6
“En la cuestión precios mediará el Presidente”, La Nación, Buenos Aires, 6/2/52, p. 1. Para un análisis
de las negociaciones en la comisión véase Leandro Sowter, La legitimidad de la intervención estatal y el
modelo de desarrollo en la Argentina peronista: estado, empresarios y trabajadores en los consejos y
comisiones de cooperación económica, Tesis de doctorado inédita, Flacso, 2013, pp. 305-348.
7
“El Primer Magistrado anunció la fórmula del equilibrio de precios y salarios”, La Prensa, Buenos
Aires, 13/2/52, p. 3.
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Por último, Perón propuso un conjunto de medidas destinadas a reducir el gasto
fiscal mediante la suspensión de obras públicas y viviendas y el propósito de “suprimir
o reducir gradualmente los subsidios al consumo y en general, fijar precios sobre bases
económicas”.8 Asimismo, se anunció la moderación de la política crediticia, la elevación
de la tasa de interés y la eliminación “de controles y restricciones que afecten las
inversiones de largo aliento”.
El 5 de marzo, Perón se refirió a la inflación, a la que adjudicó causas externas
fundamentales.9 Al mismo tiempo, se enfocó en la especulación como “otro aspecto de
la inflación”, originada por “defectos profundamente arraigados en el sistema
económico argentino que es necesario desterrar” como el mercado negro y las
maniobras tendientes a incrementar los márgenes de utilidad a través de la
intermediación, entre otras. Para resolver esos problemas, prometió mayores controles y
sanciones. Respondiendo a las primeras críticas, Perón justificó el aumento de sueldos
en el marco de un programa de estabilización:
El procedimiento de quitar poder adquisitivo al pueblo argentino para mejorar los negocios
internos e internacionales no es justicialista. Nosotros no somos empresarios de la miseria […]
Tampoco creemos en la eficacia, como medida económica, de rebajar sueldos y salarios que,
disminuyendo el volumen del poder adquisitivo, lleva a una atonía contraproducente a todos
los sectores de la economía.10
Como veremos, el problema del poder adquisitivo de los salarios y el consumo
de los sectores populares constituirían una cuestión de preocupación en el equipo
económico.
3. Respuestas a la crisis
El plan comenzó a ser ejecutado por el Consejo Económico Nacional, y, a partir
de junio, por el Grupo Económico (GE), que reemplazó a aquél en la coordinación de la
política económica. Cuatro fueron los principales aspectos que merecieron la atención
del equipo económico: la situación del balance de pagos; las políticas monetarias y
crediticias; la evolución de las cuentas públicas; y el problema del costo de la vida.
8
Perón anuncia, p. 11.
Perón y el Plan económico de 1952. Ejecución y control, Buenos Aires, Subsecretaria de Prensa y
difusión, 1952, p. 19.
10
Ídem, p. 14-20.
9
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3.1. El balance de pagos
La inminencia de una crisis de la balanza de pagos fue lo que condujo al equipo
económico al cambio en la orientación de la política económica. En la memoria del
Banco Central de 1951 ya se advertían las dificultades por las que atravesaba la
economía local como resultado de la caída de la producción primaria exportable y del
deterioro de los términos del intercambio. Ese año el volumen de las exportaciones
mostraba una contracción del 23% con respecto al año precedente, siendo el más bajo
del trienio 1949-1951. Por ello se advertía entonces que “en tanto se obtenga el
incremento de la producción agrícola ganadera, la política a seguir no puede ser otra que
la de contener el consumo interno durante el período de reajuste entre las cosechas
magras y las cosechas buenas que permitirán la reanudación del ritmo ascendente en el
desarrollo económico nacional”.11 Sin embargo, el gobierno, movido por la idea de que
se avecinaba un nuevo conflicto mundial, lejos de disponer medidas para equilibrar el
balance comercial, había autorizado la importación de materias primas imprescindibles
para la actividad económica, comprimiendo aún más la introducción de manufacturas
que competían con los productos locales. En conjunto, el incremento del volumen de las
importaciones había alcanzado un 12% en comparación con 1950, pero el valor de las
mismas se acrecentó en un 53%, ascendiendo desde 964 millones de dólares a 1.480 al
año siguiente. Como las ventas alcanzaron un monto levemente superior al año previo,
unos 1.169 millones de dólares, el balance comercial arrojó 311 millones de dólares de
déficit. Debido al papel predominante de la cuenta comercial sobre el balance de pagos,
el saldo neto de este último mostró un grave deterioro.12
La posibilidad de que durante 1952 se lograra una mejora notable en la
producción primaria se desvaneció. En noviembre de 1951, el Consejo estimó que en
1952 el balance de pagos, ajustando las importaciones a las imprescindibles y
excluyendo los servicios financieros, arrojaría un nuevo déficit del orden de los 594
millones de pesos (moneda nacional, m$n), unos 119 millones de dólares al tipo de
cambio comprador oficial.13 Pero la situación empeoró en el verano, reduciendo al
11
BCRA, Memoria anual. 1951, Buenos Aires, 1952, p. 4.
El saldo neto de oro y divisas declinó un 31%, en tanto que las divisas adeudadas superaron las reservas
de divisas, aunque no de oro. Ídem, p. 88.
13
Consejo Económico Nacional, Situación económica actual y perspectivas para 1952, mimeo,
Noviembre de 1951, p. 7. En cambio, si se buscaba cubrir las necesidades de la demanda interna, el
déficit alcanzaría el record de 800 millones de dólares.
12
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mínimo los saldos exportables. El anuncio de precios oficiales más remunerativos no
tuvo mayores resultados.
En junio de 1952, el GE analizó la delicada situación. Para entonces, ya había
sido colocada casi la totalidad de los cereales para exportación, en tanto que no se
esperaban embarques de carnes ni de lanas. Las estimaciones indicaban que para
diciembre el déficit de la balanza comercial treparía a 1.380 millones de pesos. Para
cubrir ese importe sólo se contaba con unos 1.000 millones en divisas. Este resultado
podía empeorar si las divisas generadas por las exportaciones se empleaban para cubrir
las deudas comerciales pendientes. En efecto, en 1951 el Banco Central había otorgado
permisos de importación por unos 3.200 millones. El gabinete decidió entonces tomar
algunas medidas que extremaban el control sobre el comercio exterior como otorgar al
Banco Central la fiscalización de todo permiso de cambio concedido que implicara el
uso de divisas; limitar la importación para artículos “esencialísimos” como
combustibles y medicamentos; promover las exportaciones y desalentar el pago de las
deudas comerciales durante ese año; realizar ventas con pago anticipado y alentar
exportaciones incrementando la competitividad local “mediante la utilización del
margen de cambios, la reducción de impuestos u otros medios”.14
El aumento de la producción exportable y la mejora de la competitividad fueron
precisamente los dos temas que merecieron mayor atención por parte de las autoridades.
El énfasis puesto en el incremento de la producción agraria tenía sus orígenes en 1949;
y las decisiones tomadas a comienzos de 1952, como el anuncio anticipado de los
precios de la cosecha, el otorgamiento preferencial de crédito y la política de aliento a la
mecanización del campo mediante la importación y la fabricación local de equipos,
implicaban una acentuación de ese enfoque favorable al sector primario. Sin dudas, el
financiamiento de la producción exportable se convirtió en un instrumento de
importancia. Especialmente por medio del Banco de la Nación, que durante 1952
incrementó la oferta de crédito al agro; el coeficiente de financiamiento del sector se
duplicó con respecto a 1951, superando al sector industrial.15
14
Actas del Grupo Económico (en adelante AGE), “Informe de la Situación de Divisas y Perspectivas
para el año 1952”, Acta 1, 10/6/52, p. 2
15
BCRA, Memoria anual. 1953, Buenos Aires, 1954, pp. 65-65.
112
En contraste, la política de precios del IAPI no representó un cambio importante
debido a la discrepancia previamente existente en los precios relativos internos. Si bien
el ente abonó a los productores precios superiores a los internacionales, lo que originó
un importante quebranto en su operatoria, el estímulo tuvo un escaso impacto debido a
que todavía se partía de precios agropecuarios muy bajos en relación a los precios
industriales. La declinación de los precios mundiales impuso una dura restricción, que
agravó los efectos del atraso cambiario e incrementó los quebrantos que originaban las
operaciones de comercialización del IAPI.16
Una opción de la política económica –la más recomendable desde el punto de
vista de la ortodoxia- consistía en corregir el tipo de cambio real. Las estimaciones
disponibles muestran que, entre 1945 y 1952, el tipo de cambio real exportador se
apreció un 42%.17 Una devaluación estimularía la producción exportable al tiempo que,
por sus efectos regresivos sobre los salarios, reduciría la demanda efectiva y, al
encarecer las importaciones, ayudaría a la corrección de la crisis de la balanza de pagos.
La devaluación como camino había sido rechazada por el equipo económico en febrero
de 1952, debido a que, por sus efectos sobre la distribución del ingreso, reduciría la
demanda efectiva deprimiendo aún más el mercado doméstico, provocaría una recesión
industrial e incrementaría la desocupación. Sin embargo, el agravamiento de la crisis de
balanza de pagos reabrió la discusión en el interior del GE. Por un lado, el ministro de
Comercio Exterior, Antonio Cafiero, propuso corregir el tipo de cambio para alentar las
exportaciones y poner fin a los subsidios otorgados por el IAPI, que se financiaban con
crédito oficial. Por otro lado, Gómez Morales sostenía la necesidad de mantener el tipo
de cambio y no devaluar por el momento, para lograr frenar la inflación y evitar que la
crisis cayera con mayor peso sobre el sector urbano y, especialmente, los asalariados.18
El enfrentamiento entre ambos enfoques se inició tempranamente y tomó
diversas formas. El 27 de junio, el GE consideró las perspectivas para la cosecha 19521953 y dispuso fijar con mayor antelación precios oficiales, que implicaban aumentos
sustanciales destinados a cubrir el incremento de los costos de producción. Siguiendo el
16
Sobre el IAPI, véase Susana Novick, IAPI: auge y decadencia, Buenos Aires, CEAL, 1986.
Carlos Díaz Alejandro, “Tipo de cambio y términos del intercambio en la República Argentina, 19131976”, CEMA, Documento de Trabajo, nº22, 1980. Las tasas oficiales del dólar por el cual se liquidaban
las exportaciones eran tres: básico (5 pesos); preferencial (7,5 pesos) y libre (14 pesos). A pesar de su
nombre, esta última tasa era regulada por el Banco Central.
18
Entrevista a Alfredo Gómez Morales, Proyecto de Historia Oral del Instituto Di Tella, 17/5/72, p. 63.
17
113
enfoque de Gómez Morales, se determinó que las pérdidas del IAPI debían financiarse
con el margen de cambios, aunque finalmente debió recurrirse al crédito oficial. 19 En la
misma sesión, y por indicación del ministro de Comercio Exterior, se consideró la
posibilidad de exportar algodón y tabaco a Alemania Federal y Holanda. Cafiero
argumentó que no lograba colocarse la producción al tipo de cambio oficial de 7 m$n
por dólar debido a que la misma no permitía “cubrir los costos de producción”, para lo
cual reclamó la fijación de un nuevo tipo o bien la forma en que debía financiarse el
quebranto resultante de la operación. El GE decidió hacerlo con el margen de cambios,
e incluyó también en ese beneficio a la exportación de arroz y carnes conservadas. 20
Unas semanas más tarde Cafiero logró que el GE aceptara su propuesta de otorgar un
estímulo cambiario a la exportación de lanas, combinando dos tasas para su liquidación.
Y esta política se reiteró en un rubro tan significativo como las carnes envasadas, a las
que se les concedió el tipo de cambio libre de 14 m$n por dólar.21
Si estas tímidas medidas podían mejorar las condiciones de colocación de esos
productos tradicionales, no sucedía lo mismo con las manufacturas. Los fabricantes de
marroquinería reclamaron por el otorgamiento de tipos más favorables a través de la
Comisión Nacional de Fomento de las Exportaciones, un organismo creado poco antes
en el Ministerio de Comercio Exterior. El GE estudió la cuestión evaluando también la
reducción del impuesto a las ventas como otro medio para mejorar la competitividad del
sector. La industria ya gozaba del tipo de cambio más favorable, por lo tanto exigía un
nuevo tipo que implicara una mayor devaluación. Por ese motivo, su pedido fue
denegado por los ministros, en tanto que el subsecretario de Hacienda, Francisco
Cholvis, consideró que una reducción del impuesto “no sería suficiente para colocar a
los productos en precios de competencia en el mercado internacional”. La conclusión
era que la industria operaba a costos muy altos debido al atraso técnico de las
curtidurías. A pesar del rechazo de la propuesta, el GE informó que se estudiaría el
otorgamiento de divisas para modernizar las plantas y alentar las ventas al extranjero. 22
En situaciones similares se encontraban otros importantes sectores como las fábricas de
aceites y la industria textil.
19
AGE, “Situación Agrícola”, Acta 4, 27/6/52, pp. 1-2.
AGE, “Posibilidades de exportación de algodón y tabaco”, Acta 4, 27/6/52, pp. 6-7.
21
AGE, “Medidas para estimular la exportación de lanas”, Acta 5, 15/7/52, pp. 9-10; y “Tipos de cambio
para la exportación de carnes envasadas”, Acta 7, 21/8/52, p. 3. Para el extracto de quebracho, se
concedió que se liquidaran el 60% al tipo de cambio preferencial y el 40% al libre.
22
AGE, “Situación de la industria de la marroquinería”, Acta 13, 13/10/52.
20
114
La creación de nuevas tasas podía constituir en ciertos casos una solución para el
problema del atraso cambiario. Pero la necesaria limitación de esos incentivos a sectores
específicos no permitía eludir los riesgos de la crisis de balanza de pagos. Por tanto, la
discusión sobre ese punto se hizo más definida en el seno del GE. Si bien ya se había
considerado un “relanzamiento del Plan de Emergencia Económica” apenas iniciado el
segundo mandato de Perón, hacia fines de año el debate sobre la estrategia a seguir
alcanzó contornos definidos. Al considerarse las medidas que se tomarían con el inicio
del Segundo Plan Quinquenal, quedaron claramente expuestos los diferentes criterios. Si
bien el GE apoyó la tesitura de Gómez Morales, Cafiero expresó la necesidad de
modificar el régimen de cambios y pidió expresamente que se dejara a salvo su opinión
contraria al mantenimiento de los tipos vigentes.23
El problema del atraso cambiario y su impacto sobre el balance comercial
continuó preocupando a las autoridades durante los siguientes meses. Incluso en una
producción que contaba con ventajas comparativas, pero que ahora se veía perjudicada
por las características del mercado mundial y la sobrevaluación del peso. En efecto, en
diciembre de 1952, el GE analizó la situación de las exportaciones de carnes en el
marco de las negociaciones para la renovación del convenio comercial con Gran
Bretaña, principal cliente en ese rubro. Hasta entonces, la disparidad entre los precios
internos de la carne y los abonados por Gran Bretaña eran financiados por el IAPI. Estas
diferencias se originaban en los aumentos de los costos de producción y de los salarios,
que habían colocado a los frigoríficos en una situación compleja. Según un informe del
GE se concluía que “la diferencia que soporta el IAPI tiene como causa principal la falta
de actualización de los tipos de cambio vigentes”.24 Esta situación incrementaba el
déficit del IAPI y además estimulaba el mercado negro. Por ello se entendía que una vez
firmado el convenio con Gran Bretaña, que implicaría aumentos de los precios de la
carne, deberían también revisarse los tipos de cambio. El estudio sostenía que si los
precios se incrementaban en un 30%, debía disponerse además de un nuevo tipo de
cambio combinado, acordando un 75% de cambio preferencial y un 25% de cambio
libre. Se pensaba que estas medidas reactivarían el interés de los productores de carne y
23
AGE, “II Plan Quinquenal de Gobierno. Medidas económicas a adoptar simultáneamente con su
iniciación”, Acta 21, 9/12/52.
24
AGE, “Medidas que deben desde ya estudiarse frente a la posibilidad de firmar el convenio con el
Reino Unido”, Memo, Acta 22, 12/12/52, p. 1.
115
al mismo tiempo “el IAPI no tendría necesidad de bonificar ninguna clase de operación
y la industria frigorífica recibiría como precio final el equivalente de las divisas
ingresadas”.25 El tema era delicado dado el importante peso que las carnes tenían en la
dieta de la población, y las dificultades que se tenían para cubrir la demanda interna a
los precios oficiales, problema al que volveremos posteriormente.
Al tiempo que se estudiaba el fomento a las exportaciones agropecuarias y no
tradicionales, en diciembre de 1952 el GE inició la revisión del tratamiento al capital
extranjero. Si bien el Segundo Plan Quinquenal presentado en esas semanas enfatizaba
que la nueva fase de desarrollo se basaría en el ahorro nacional, el GE ordenó la
preparación de un proyecto de ley que permitiera mejorar el ingreso de divisas y el
equilibrio del sector externo. El proyecto recién se presentaría al Congreso en agosto del
siguiente año, e implicaría una revisión de la política seguida hasta entonces y, al mismo
tiempo, la sanción de un riguroso control sobre la inversión extranjera.26
El control sobre la balanza de pagos continuó siendo una tarea fundamental del
GE, especialmente de los ministros Gómez Morales y Miguel Revestido. Por su parte, el
Ministerio de Comercio Exterior lanzaría una activa campaña de promoción de las
exportaciones y de diversificación de los mercados, mediante la acentuación de la
política de cambios múltiples, la eliminación del impuesto a las ventas, giras
comerciales a Europa y Japón, y la denuncia en los foros internacionales, en clave con
los argumentos de la CEPAL, de los perjuicios provocados por el deterioro de los
términos del intercambio.27
La excelente cosecha de 1953 alivió la grave situación planteada desde 1949,
pero el problema siguió requiriendo la atención oficial. El control de las importaciones,
el aliento a la producción pampeana y el fomento a las exportaciones industriales
25
Ibíd., p. 2.
AGE, “II Plan Quinquenal de Gobierno. Medidas económicas a adoptar simultáneamente con su
iniciación”, Acta 21, 9/12/52. La ley 14.222/53 alentó la inversión en la industria siempre que permitiera
“el ahorro de divisas”. Se concedió a los inversores el derecho de remitir, en concepto de utilidades, hasta
el 8% anual sobre el capital registrado. En cambio este sólo podría retirarse a partir de los 10 años. véase
Claudio Belini, Convenciendo al capital. Peronismo, burocracia, empresarios y política industrial, 19431955, Buenos Aires, Imago Mundi, 2014, pp.93-94 y 168-173.
27
Ministerio de Relaciones Exteriores, Precios internacionales y desarrollo económico integral. Posición
de la Argentina en la VII Asamblea General de las Naciones Unidas, Buenos Aires, 1953. Sobre el
fomento de las exportaciones industriales remito a mi “Industrial Exports and Peronist Economic Policies
in Post War Argentina”, Journal of Latin American Studies, Vol. 44, May 2012, pp. 235-260.
26
116
buscaban mejorar la situación del sector externo. Pero el equipo de Gómez Morales no
emplearía la devaluación monetaria como instrumento, y los tipos de cambio oficiales
continuarían estables hasta octubre de 1955. En junio de 1953, al presentar el primer
presupuesto nacional de divisas, el ministro de Finanzas, Revestido, realizó una
estimación inicial sobre la evolución del comercio exterior, previendo un pequeño saldo
positivo. La conclusión fue que “no sería posible reconstituir reservas monetarias” y que
el país sólo podría cubrir los permisos de cambio acordados el año anterior y las
necesidades esenciales de combustibles y medicamentos. 28 En cambio, no podría
autorizarse la compra de bienes de capital, operaciones que quedarían limitadas a los
créditos previstos en los convenios bilaterales.
Finalmente, la evolución del comercio exterior fue algo más desfavorable que lo
estimado por el ministro, ya que las exportaciones ascendieron a 5.820 millones de m$n
(contra lo previsto, 6.283 millones, o un 7% menor) y las importaciones alcanzaron a
4.384 millones (frente a un estimado de 5.744, un 24% menor). 29 Sin dudas, el efecto
combinado del atraso cambiario y la caída de los precios mundiales acentuó las
dificultades del sector externo. Para finales de 1953, los controles habían sido efectivos,
seguramente en detrimento del nivel de actividad interna, pero las perspectivas de que
una o dos cosechas permitieran atravesar la “pausa” en el desarrollo económico se había
esfumado. En adelante, los problemas del sector externo continuarían empalideciendo el
futuro de la economía argentina.
28
29
AGE, “Presupuesto de divisas para el año en curso”, Acta 55, 11/6/53, p. 1-2.
BCRA, Memoria anual. 1954, Buenos Aires, 1955, p. 19.
117
3.2. Las políticas monetarias y crediticias
El problema de la inflación fue atacado a través de diferentes mecanismos. Por
un lado, el congelamiento de precios y salarios detuvo la lucha por la distribución del
ingreso. Por el otro, las políticas monetarias y crediticias expansivas fueron reconocidas
como un factor inflacionario. Por ello, el gobierno se propuso “racionalizar” el uso de
estos instrumentos a fin de contener esa fuente inflacionaria. Según el gobierno, esta
orientación reconocía sus orígenes en las medidas tomadas en 1949. El agravamiento de
la crisis obligaba a intensificar su aplicación. En realidad, fue en este aspecto en donde
se apreció un importante giro en la orientación oficial.
Cuadro 1
Origen de los medios de pago creados, 1950-1954
En millones de pesos corrientes
Año
1950
1951
1952
1953
1954
Factores Internos
Sector
Sector
Total
privado
público
4.647
6.930
6.822
5.032
8.031
473
1.025
1.150
5.315
5.381
5.120
7.955
7.972
10.347
13.412
Factores
Externos
Medios de
pago
absorbidos
Variación
neta
1.771
-432
-2384
2.320
302
2.247
1.926
1.713
3.897
4.832
4.644
5.597
3.875
8.770
8.882
Fuente: Elaboración propia en base a BCRA, Memoria anual, 1950-1954.
La política monetaria cambió en su orientación, moderando la expansión de la
oferta gracias a la contracción de los gastos fiscales que originó la paralización de las
obras públicas. A ello se le sumó la contracción de la oferta monetaria derivada del
fuerte déficit del sector externo y del incremento de los depósitos bancarios, que
respondió al estímulo al ahorro.30 Estos factores permitieron que se pasara de una
política monetaria expansiva a una contractiva. En pesos constantes, la emisión neta de
moneda, en 1952, cayó un 49% con respecto al año previo, y un 59% en relación a
1950.31 Como se observa en el cuadro 1, la contracción duró poco, porque, en 1953, el
gobierno volvió a flexibilizar su política monetaria, y la creación neta de moneda trepó
un 108% con respecto a 1952, retornando a niveles de 1950 y 1951. El incremento de la
oferta monetaria se vio impulsado por la demanda estatal. La adquisición de las
30
Gerchunoff y Antúnez, “De la bonanza peronista”, p. 178; Marcelo Rougier y Martín Fizbein, “De Don
Derrochín a Maese Ahorrín. El fomento del ahorro en la economía peronista”, en Patricia Berrotarán,
Aníbal Jáuregui y Marcelo Rougier (compil.) Sueños de Bienestar en la Nueva Argentina, Buenos Aires,
Imago Mundi, 2004, pp. 123-128.
31
BCRA, Memoria anual. 1952, Buenos Aires, 1953, p. 28.
118
cosechas por el IAPI se convirtió en la principal fuerza impulsora, ascendiendo del 14%
de la expansión monetaria total en 1952, al 24% en 1953 y el 33% en 1954.32
En cuanto al crédito al sector privado, el gobierno también lanzó una brusca
política de contracción. En febrero de 1952, se estableció que los préstamos que fueran
observados por el Banco Central serían imputados a un límite especial de redescuentos
que se otorgaba a cada entidad, disminuyendo en igual proporción los márgenes de
redescuento. Además, se elevó la tasa de interés para este redescuento a un 15%.33
La política crediticia debía orientarse primordialmente a la promoción del agro y
la construcción de viviendas populares. Sólo accesoriamente se sostenía la necesidad de
apoyar a la industria. Con respecto a este sector, el gobierno consideraba que el crédito
oficial había sido otorgado en exceso y que los empresarios industriales habían obtenido
importantes ganancias que, según se pensaba, no habían sido empleadas para la
modernización de las empresas sino derivadas a la especulación. En un discurso
pronunciado en la Bolsa de Comercio en marzo de ese año, el ministro de Hacienda
Ramón Cereijo había demandado un cambio en las estrategias empresariales:
El verdadero industrial tiene que ser un inversionista que busca una ganancia razonable de su
inversión, pero que va capitalizando esas mismas ganancias para consolidar y ampliar su
establecimiento en la medida de lo posible; el que se preocupa por dar a su fábrica un sentido
más económico racionalizando los métodos de producción para abaratar los costos, buscando el
aprovechamiento integral y más eficaz de sus bienes de capital y brindando los medios a fin de
que la mano de obra pueda aumentar su productividad. Ese industrial tendrá el apoyo y la
protección del estado con crédito suficiente y sin trabas que le impidan su ganancia normal;
pero no podrá pretender que los organismos oficiales acudan en ayuda de aquel que no se
preocupe de racionalizar la industria ni de mejorar sus sistemas de producción. El que crea
intermediarios ficticios para eludir las disposiciones legales sobre precios y margen de
utilidades; aquel que después de haber retaceado de su negocio fuertes sumas para invertirlas en
operaciones especulativas, pretende que las insuficiencias de capital que este juego ha
ocasionado, se las cubran los organismos bancarios, acordándoles nuevos créditos. 34
Por lo tanto, en un contexto de mayores límites para la implantación de nuevas
fábricas y de la contracción de la demanda, se preveía una reducción del apoyo
crediticio. Mientras que el crédito del Banco de la Nación al sector agrario fue
reglamentado de manera de hacerlo más dinámico35, el gobierno recortó el auxilio a la
industria. Muy pronto, sin embargo, se reiteraron las demandas sectoriales para
32
Cálculos propios en base a las memorias del Banco Central.
BCRA, Memoria anual. 1952, Buenos Aires, 1953, p.62.
34
BCRA, Plan económico de 1952, Buenos Aires, 1952, p. 7.
35
AGE, “Consideración de los problemas relacionados con la recolección de la cosecha 1952/1953”, Acta
16, 6/11/52, Anexo 5, pp. 1-2.
33
119
flexibilizar la política crediticia, particularmente de ramas como la industria azucarera y
la textil, que sufrían una recesión. En el primer caso, ya en octubre, el Ministerio de
Industria logró que el GE acordara incrementar los créditos a los cañeros para hacer
frente a la caída de la producción de la zafra 1952, así como la ampliación de los
créditos para el cultivo de la caña para el año siguiente, y el financiamiento de los
mayores costos de producción de los ingenios, que se originaban en los incrementos
salariales.36 En cambio, en el mercado textil el gobierno decidió asistir en primer
término a los comerciantes que debían hacer frente a las compras de mercaderías para la
nueva temporada. También se previó colaborar con la reanudación del crédito para la
adquisición de indumentaria. En ambos casos se pensaba que el crédito debía ser
temporario y gradual, para evitar la reanudación de la inflación. 37 La asistencia
crediticia al sector industrial buscaba aliviar los problemas generados por la suba de los
costos y el incremento constante de los precios, que originaba iliquidez en la economía.
La caída del nivel de actividad económica y su posible repercusión sobre el
empleo también condujeron al GE a aumentar el crédito para la construcción. En agosto
de 1952 se ordenó que el Banco Hipotecario Nacional incrementara sus préstamos para
la construcción de viviendas. La medida implicaba ampliar el crédito al sector, al
disponerse un aumento del 25% del redescuento otorgado a esa institución, pero al
mismo tiempo se expresaba una orientación favorable a que la construcción fuera
encarada por empresas privadas y entidades gremiales. El GE también ordenó que la
oferta de préstamos se ampliara en el interior, donde “la paralización tiene
características más acentuadas sin posibilidad de absorción de la mano de obra
disponible”.38
En contraste, se consideró que el crédito a la industria y al comercio debía
continuar vigilado, y que debía alentarse a los empresarios “a buscar su propia liquidez”
por medio de la liquidación de los stocks. La aprobación de un préstamo era
condicionada a que las empresas presentaran planes de ventas, una medida considerada
imprescindible para combatir la inflación. 39 No obstante, la restricción del crédito para
la industria y el comercio tenía límites precisos. Al finalizar 1952, el GE debió
36
AGE, “Crédito especial a los cañeros azucareros”, Acta 11, 2/10/52, p. 7.
AGE, “Situación de la industria textil”, Acta 14, 21/10/52, p. 1.
38
AGE, “Situación de la industria de la construcción”, Acta 8, 19/08/52, pp. 1-2.
39
AGE, “Política crediticia”, Acta 9, 12/09/52, pp.4-5.
37
120
reconsiderar su política luego de que diferentes sectores reclamaran una mayor
flexibilización para hacer frente al pago de los aguinaldos. La práctica de
financiamiento de estos gastos había sido común en el pasado, pero se convertía en un
dilema de difícil resolución en el marco del programa de estabilización. La resolución
adoptada consistió en aplicar una política selectiva, pero que escondía parcialmente los
desequilibrios financieros en que operaban las empresas. Nuevamente el GE amplió el
margen de redescuento del Banco Central con los bancos en unos 400 millones de pesos
(un 5% de los préstamos otorgados ese año), pero sosteniendo que los préstamos debían
acordarse “con carácter restrictivo”: “Además, no debe darse publicidad, para evitar el
recrudecimiento extraordinario que podría producirse en los pedidos de crédito”.40
Cuadro 2
Préstamos del sistema bancario, 1950-1955
En millones de pesos de 1950
1. Préstamos
Préstamos al
público
- Generales
- Hipotecarios
Préstamos
oficiales
- Fomento y
financiación
- Otros
2. Inversiones
3. Total
1950
1951
1952
1953
1954
1955
4.969
4.544
4.983
4.664
3.785
3.372
3.868
2.310
5.419
3.537
5.137
3.296
3.036
1.500
425
3.439
1.218
320
2.330
1.042
413
1.216
1.095
1.558
1.854
1.683
1.882
1.522
1.770
1.841
9
197
470
1.444
2.056
1.813
416
377
5.346
122
161
5.144
-57
149
3.934
113
56
3.924
-174
385
5.804
28
269
5.406
Fuente: Elaboración propia en base a BCRA, Memoria anual, 1950-1955. Deflactado por el índice de
precios mayoristas no agropecuarios, extraído de Carlos Díaz Alejandro, Ensayos sobre la historia
económica argentina, Buenos Aires, Amorrortu, 1975, p. 404.
Los cuadros 2 y 3 permiten analizar diversos aspectos de la política crediticia. El
primero muestra una importante contracción del crédito medido en precios constantes.
La caída de los préstamos otorgados fue particularmente aguda en 1952 y continuó en
1953. El peso de esta contracción fue soportado enteramente por el sector privado (el
crédito otorgado descendió un 50% con respecto a 1951), en tanto que el sector público
vio incrementar los préstamos un 387% entre 1951 y 1953. Este auxilio crediticio fue
absorbido por el IAPI para financiar las pérdidas por la comercialización de los
productos agrícolas y ganaderos que, en pesos de 1950, alcanzaron a 831,5 millones en
40
AGE, “Aumento del redescuento bancario para el pago del sueldo anual complementario”, Acta 21,
9/12/52, s/p.
1953 y 1.572 al año siguiente.41 En menor medida, empresas públicas como Industrias
Aeronáuticas y Mecánicas del Estado (IAME) requirieron también auxilio crediticio.
En el caso de los préstamos al público, la contracción además fue soportada por
los créditos generales, ya que los hipotecarios se mantuvieron en niveles similares a los
de 1951. Entre los préstamos al sector privado, los que sufrieron un mayor descenso
fueron los otorgados al sector industrial, que cayeron en precios constantes un 42%
entre 1951 y 1952.42 Por último, a partir de 1954 se observa una recuperación del
crédito, en el contexto de la reactivación económica y de la renovación de los convenios
de trabajo. Aquí también el sector industrial recibió un incremento de los préstamos,
alcanzando el nivel de 1949.
Cuadro 3
Saldos de préstamos por actividades, 1952-1955
En millones de pesos de 1950
Agricultura
y ganadería
Industria
Gas y
electricidad
Construcción
Comercio
Servicios
Entidades
oficiales
Otros
1952
m$n
%
1953
m$n
%
1954
m$n
%
1955
m$n
%
2.735
3.920
23,6
33,8
3.248
4.070
27,1
34
3.744
4.276
29
33,2
3.633
4.486
27,9
34,5
225
589
1.582
1.364
1,9
5,2
13,6
11,8
226
452
1.550
1.347
1,9
3,8
12,9
11,2
210
426
1.695
1.370
1,6
3,3
13,1
10,7
189
429
1.891
1.310
1,5
3,3
14,5
10,1
790
391
6,8
0,3
730
368
6
0,3
716
452
5,6
3,5
650
431
5
3,3
Fuente: Ídem Cuadro 2
El cuadro 3 muestra la distribución de los préstamos por sectores considerando
el saldo por actividades. Es notable el incremento de la participación del sector
primario, que entre 1952 y 1954 ascendió del 24 al 29% del total. Lógicamente, el año
de partida no permite ver la evolución desde 1949. En cualquier caso, parece ser un
proceso más progresivo que un drástico “cambio de rumbo”. Esto último es más claro si
se observa que, a pesar de las restricciones, el sector manufacturero mantuvo entre 1952
41
CEPAL, Estudio económico de América Latina. 1955, México, 1956, p. 176.
Cálculos propios basados en Banco Industrial de la República Argentina, Memoria y Balance. 1953,
Buenos Aires, 1954.
42
122
y 1955 una participación del 34%. El sector más perjudicado fue la construcción que vio
declinar su participación del 5% al 3,3% en el mismo periodo.
En conjunto, las políticas monetarias y crediticias implementadas durante el plan
de estabilización fueron claramente contractivas. En el primer caso, la tendencia se
revirtió tempranamente a partir de 1953. El crédito al sector privado, en cambio, recién
se recuperó para 1954. Pero ya antes, las necesidades fiscales y la política de
comercialización del IAPI alentaron la expansión de los préstamos al estado.
El dilema que planteaba el incremento del auxilio crediticio al estado era clave.
La mayor parte del crédito se destinaba a financiar los precios que abonaba el IAPI a los
productores pampeanos, lo que constituía la piedra angular de la política de promoción
de las exportaciones. Pero lógicamente, la tendencia al crecimiento de estos créditos
auguraba la reanudación de las presiones inflacionarias. La eliminación de este auxilio
no solamente estaba limitada por la tendencia a la caída de los precios internacionales
sino también por el atraso del tipo de cambio básico exportador (5 pesos por dólar). Por
supuesto, la devaluación de la moneda también presentaba riesgos para la política de
estabilización ya esa medida que inevitablemente traería aparejado un incremento de los
precios internos tanto de los productos de exportación como de los bienes y materias
primas importadas que eran esenciales para el sector manufacturero.
3.3. El problema fiscal y las cuentas públicas
El control de la inflación también demandaba un ajuste de las cuentas públicas y
una reducción de los gastos fiscales. Entre 1945 y 1954 el gasto público ascendió un
60% en moneda constante. El incremento más importante se produjo en los primeros
años, con un record del 97% entre 1945 y 1948. Luego, se inició una caída, aunque
todavía en 1951 superaba en un 39% las cifras de 1945. Como señaló el estudio de la
CEPAL de 1959, la mayor parte del incremento de los gastos públicos se destinó al
consumo, las subvenciones a las empresas privadas y las transferencias, antes que a las
inversiones de capital.43
El incremento del gasto fue acompañado del aumento de los ingresos mediante
la diversificación de la estructura impositiva; del peso relativo de los tributos directos,
43
CEPAL, El desarrollo económico de la Argentina, Buenos Aires, 1959, p. 137.
123
que incluyendo los nuevos aportes por seguridad social llegaron a representar el 59% de
los recursos; y de la presión impositiva, que ascendió desde el 10% del PBI en 1946 al
17% en 1951.44 Como los gastos crecieron a mayor ritmo, el déficit fiscal se incrementó
hasta alcanzar un 13% del PBI en 1948, declinando a un 4,5% en 1951.45
El financiamiento de ese déficit fue posible por el empleo de recursos
extraordinarios, como la colocación de títulos públicos en las Cajas de Previsión Social,
que al ser de reciente creación arrojaban superávits; y, en menor medida, el crédito
oficial. Este último factor incrementó la oferta monetaria y atizó las presiones
inflacionarias. Si bien para 1951 el gobierno había logrado alcanzar un déficit cercano al
de 1945, y venía reduciendo la asistencia crediticia para financiar gastos públicos, la
disminución de los gastos estatales y/o del financiamiento bancario de los mismos era
una tarea pendiente.
El programa de 1952 incluyó un recorte de los gastos del estado, la paralización
de las obras públicas no prioritarias y de los planes de viviendas. Los gastos públicos
descendieron nuevamente, aunque sólo fueron un 3% menor que en 1951, en tanto el
déficit fiscal medido como porcentaje del PBI ascendió al 5,6%, datos que indican que
la efectividad de las medidas distaba de ser importante. Las finanzas estatales se
encontraban en fuerte desequilibrio, cuyo origen estaba en causas bien determinadas por
las autoridades, aunque su resolución parecía difícil.46 Por un lado, el gran incremento
de gastos durante la última década, y el déficit de las empresas de transporte público.
Un informe del ministro de Hacienda, Pedro Bonnani, estimaba que para diciembre de
1952 el déficit de la Tesorería alcanzaría unos mil millones de pesos, cifra que
representaba sólo un 4% de los gastos consolidados del estado. Finalmente, el déficit al
terminar el año sería casi del doble de esa cifra, mostrando que el gobierno no había
realizado avances considerables con el plan de ajuste.
44
Vicente Vázquez Presedo, Estadísticas históricas argentinas. 1873-1973, Buenos Aires, Academia
Nacional de Ciencias Económicas, 1988, p. 371 y ss. Sobre la política impositiva véase José Antonio
Sánchez Román, Los argentinos y los impuestos, Buenos Aires, Siglo XXI, 2013, pp. 117-170.
45
Véase la tabla 15.6, en el apéndice estadístico de Guido Di Tella y Rudiger Dornbusch, The Political
Economy of Argentina, 1946-1983, Pittsburgh, UPP, 1989, p. 330.
46
El equipo económico había evaluado de esta manera las perspectivas para 1952. “Dada la importancia
que el monto de los gastos públicos tiene en el proceso inflacionista, es importante continuar con la
política seguida hasta la fecha aún cuando resultara difícil si no imposible, efectuar mayores reducciones
que las introducidas hasta el presente sin correr el riesgo de paralizar algunos servicios imprescindibles”.
Consejo Económico Nacional, Situación económica actual y perspectivas para 1952, mimeo, Noviembre
de 1951, pp. 28-29.
124
Una parte importante del déficit de Tesorería tenía su origen en las provincias.
En efecto, la mayoría estaba implementando planes de obras públicas muy expansivos
que dependían de las transferencias realizadas por la Nación. Y si bien esos planes
debían ser coordinados a nivel federal, según lo indicaba el breviario de la planificación
peronista, los problemas se acentuaron en el marco de la crisis. Para octubre de 1952,
Bonanni señalaba que las provincias estaban virtualmente en “cesación de pagos”.
Calculaba que el total de recursos demandados por esos planes y que debían ser
cubiertos por la Tesorería alcanzarían a unos 890 millones de pesos. A estos pedidos se
sumaban los de otras provincias que padecían una severa crisis fiscal, de la que el
Estado Federal no podría mantenerse ajeno. En Santa Fe, por ejemplo, las cuentas
públicas arrojaban un déficit de 130 millones. Según el ministro, la causa inmediata de
ese desequilibrio provenía del incremento de los salarios de los empleados dispuesto por
el gobernador saliente en junio, que todavía no había sido cumplimentado. Ante el
temor de provocar una crisis en la policía de la provincia, no cabía otra solución que
acudir en auxilio de la misma, lo que implicaría un desembolso adicional de 8,8
millones de pesos mensuales.47
Más grave aún era el déficit de las empresas públicas. Si los pedidos de las
provincias requerían de transferencias del orden de los 50 millones de pesos mensuales,
las empresas de transporte necesitaban unos 120 millones. En agosto de ese año, el
ministro de Transporte Juan Eugenio Maggi había calculado que el déficit total de las
empresas alcanzaría a unos 1.133 millones de pesos, de los cuales la Compañía de
Transportes de Buenos Aires originaba el 59%, los ferrocarriles un 35% y Aerolíneas
Argentinas un 5%.48 Con excepción de un nuevo incremento de tarifas (el último había
sido realizado en noviembre de 1951 y por lo tanto parecía impensable otro aumento),
sólo restaba introducir cambios en el estatuto del personal. En cualquier caso, el GE
decidió encomendar al ministro la realización de un estudio profundo de la situación de
las empresas públicas.
47
AGE, “Situación de la Tesorería General de la Nación”, Acta 13, 13/10/52, pp.1-2. Dos meses más
tarde, la provincia de Buenos Aires intentó emitir 500 millones de pesos en bonos públicos que serían
“colocados” en el Banco de la Provincia, lo que implicaba un crédito directo de esa institución y un
aumento del redescuento del Banco Central. La propuesta fue rechazada por el GE. Véase “Cotización en
la bolsa de títulos públicos de la Provincia de Buenos Aires”, Acta 24, 18/12/52, p. 6.
48
AGE, “Déficit de explotación de las empresas nacionales de transporte”, Acta 6, 11/8/52, pp.7-8.
125
En conjunto, el déficit de las empresas del transporte y las demandas de auxilio
de las provincias, explican en gran medida el problema de las cuentas fiscales. Parece
claro que el ministro de Hacienda no percibía la profundidad del fenómeno ni acertaba
en la búsqueda de soluciones. Bonnani calculaba que, en 1952, el déficit fiscal podría
haber sido cubierto normalmente si no se hubiera generalizado el pedido de
postergación en el pago de impuestos por parte de los contribuyentes. Esta postura no
ponderaba el incremento de la presión fiscal y las dificultades que aparentemente la
misma estaba generando.49 La propuesta del ministro de que el sistema bancario oficial
acudiera en auxilio de las empresas para abonar los impuestos era todavía más
inconsistente con los objetivos de la política económica oficial. Fue el propio ministro
de Finanzas Miguel Revestido quien impugnó esta iniciativa por considerarla
“sumamente peligrosa”.50 Finalmente, para resolver el déficit de 1952, se alcanzaría una
solución de compromiso consistente en la adquisición de títulos de la deuda pública
mediante los depósitos recibidos por la Caja Nacional de Ahorro Postal. Esta decisión
que el GE consideró como “excepcional”, fue aceptada pero con la oposición del
ministro Revestido.51
El problema continuaría gravitando decisivamente en los años finales del
gobierno de Perón. Según se observa en el cuadro 4, si bien en 1952 se logró contraer el
déficit en pesos constantes, a partir de entonces volvería a crecer debido a un mayor
ritmo de incremento en los gastos que en los ingresos.
49
El informe de la CEPAL de 1959 sostenía que el déficit fiscal debió haberse financiado con mayor
presión tributaria o una más ajustada progresividad del sistema impositivo vigente. Empero mantener el
nivel del gasto público no parecía ser consistente con un nuevo incremento impositivo. Sobre el tema
véase Dino Jarach, Estudio sobre las finanzas argentinas, Buenos Aires, Depalma, 1961, p. 44. Para una
interpretación que sostiene el fracaso de la reforma impositiva peronista, véase Sánchez Román, Los
argentinos y los impuestos, pp. 145-170.
50
AGE, “Situación de la Tesorería General de la Nación”, Acta 13, 13/10/52, p.3
51
AGE, “Situación financiera del Tesoro Nacional”, Acta 22, 12/12/52, p. 1.
126
Cuadro 4
Ingresos, gastos y déficit del Tesoro nacional, 1945-1955
1945
1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
1955
Miles de millones de pesos
corrientes
Gastos
Ingresos
Déficit
4,4
3,2
1,2
5,3
4,0
1,3
8,5
6,7
1,8
15,8
9,1
6,7
14,8
12,4
2,4
17,2
15,2
2,0
23,0
21,2
1,8
27,3
25,4
1,9
32,1
29,4
2,7
38,4
32,7
5,7
40,9
35,1
5,8
Miles de millones de pesos de
1950
Gastos
Ingresos
Déficit
8,6
6,3
2,3
10,2
7,7
2,5
15,5
12,2
3,3
24,3
14,0
10,3
18,0
15,1
2,9
17,2
15,2
2,0
15,5
14,3
1,2
13,5
12,6
0,9
14,7
13,4
1,3
16,9
14,4
2,5
16,4
14,0
2,4
Fuente: Elaboración propia en base a CEPAL, El desarrollo económico de la Argentina, Buenos Aires,
1959, p. 144.
El papel de las empresas públicas y el deterioro de las finanzas provinciales
continuaron impulsando estas tendencias. Con respecto al primer punto, un informe del
Ministerio de Transportes, elevado al GE, estimó, para 1953, un déficit de 1.190
millones de pesos, sensiblemente superior al del año previo. La fuente principal del
desequilibrio seguían siendo la Compañía de Transportes de Buenos Aires (50%) y los
ferrocarriles (40%). En ambos casos se consideraba que la causa era el aumento del
personal contratado, que en el quinquenio anterior había alcanzado porcentajes del 50%
y 10% respectivamente. A ello se sumaba el incremento sostenido de los salarios
promedio desde 1948, que se habían elevado un 320%. 52 En el caso de los ferrocarriles,
el aumento de los costos operativos de la empresa se veía agravado por la caída de la
carga transportada, que ni siquiera la cosecha record de 1953 había logrado revertir. Las
soluciones propuestas por el ministro Maggi se centraban en la racionalización de los
ferrocarriles, la modernización de los equipos y la revisión de todas las cláusulas del
estatuto de los trabajadores que fueran contrarias al incremento de la productividad.
Para financiar el déficit, en cambio, las recetas no eran fáciles; el recurso al tesoro, o al
sistema bancario a través del IAPI, eran las formas tradicionales de financiamiento, y
sus efectos continuarían siendo perjudiciales. Pero se consideraba que el incremento de
tarifas necesario sería muy alto y además “representaría en el costo de vida un aumento
52
AGE, “Informe del Ministerio de Transporte” Anexo 1, Acta 52, 21/5/53, p. 2.
127
superior al que actualmente provoca la compensación del déficit por el sistema actual
(recursos generales)”, por sus efectos acumulativos en la economía.53
El déficit de las empresas públicas era un tema de importancia si tenemos en
cuenta que la estrategia oficial se enfocaba cada vez más en intentar resolver los
desequilibrios estructurales de la economía mediante el impulso a las exportaciones
tradicionales y el avance en la integración industrial. En esa política, el Estado, por
medio de sus empresas, debía cumplir un papel clave. En octubre de 1952, el GE había
evaluado los proyectos de inversión estatal para el Segundo Plan, ordenando al
Ministerio de Asuntos Técnicos que reevaluase el monto total de los gastos, eliminando
las obras públicas improductivas o postergables y derivando partidas hacia el programa
energético, que se convirtió en prioridad. 54 En ningún caso se consideraba que podrían
aumentarse los impuestos al consumo por su impacto inflacionario. En cambio, era
necesario buscar otros mecanismos de financiamiento de las empresas estatales.
Varios proyectos destinados a propiciar el cambio estructural estaban en manos
de empresas estatales y se preveían nuevos desembolsos. Todo ello complicaba las
cuentas públicas e incrementaba la demanda de divisas para la importación de equipos.
Un ejemplo fue el de la Sociedad Mixta Siderurgia Argentina, que en julio de ese año
había recibido autorización para incrementar su capital desde 100 hasta 500 millones de
m$n.55 Pero, sin dudas, donde la demanda asumía mayor dramatismo era en Yacimientos
Petrolíferos Fiscales (YPF). En octubre de 1952, el GE barajó la posibilidad de integrar
capitales extranjeros a la empresa, para lo cual ya se contaba con algunas ofertas. Sin
embargo, advirtiendo las resistencias que generaría, decidió implementar un plan de
autofinanciamiento y de sustitución de importaciones de insumos.56
En los meses sucesivos, no dejaron de presentarse algunos proyectos que
requerían de nuevas inversiones estatales, las cuales podían agravar la situación del
Tesoro. En febrero de 1953, el ministro de Aeronáutica, Brigadier Juan Ignacio San
Martín, solicitó a Bonanni un adelanto de 800 millones de pesos para financiar la
53
Ibíd., p. 5.
AGE, “II Plan Quinquenal de Gobierno. Anteproyecto de Plan de Inversiones Estatales”, Acta 14,
21/10/52, p. 1. El gabinete consideró que el monto total de inversiones no podría exceder para el siguiente
quinquenio los 29.000 millones (contra unos 32.820 millones en el Primer Plan).
55
AGE, “Autorización del aumento de capital de SOMISA”, Acta 5, 15/7/52, p. 2.
56
AGE, “Explotación de los yacimientos de Campo Durán”, Acta 10, 18/9/52, p. 3 y el Anexo 3.
54
128
producción de automóviles y tractores del IAME. El pedido escapaba a las previsiones
del presupuesto ordinario, y también a la proyectada colocación de títulos públicos
destinada a financiar el Segundo Plan Quinquenal.57 Por fin, una comisión especial
estudió el asunto y, de acuerdo a lo aconsejado por el Banco Central, el GE autorizó un
crédito bancario al IAME de 330 millones de pesos durante 1953, y de unos 190
millones adicionales para el bienio 1954-1955. El anticipo fue finalmente otorgado por
el Banco Industrial, y contaría con la garantía del Estado Federal.58 No obstante,
impulsado por Revestido, el GE decidió tomar algunas medidas por considerar que “la
generalización de la política de préstamos bancarios a las empresas del estado podría ser
peligrosa”. Las medidas incluían una reforma de la Ley de Empresas Públicas, la
prohibición de creación de nuevas empresas sin el concurso del Congreso, y la
organización inmediata de “un régimen orgánico de fiscalización de las empresas del
Estado ya existentes que asegure para las mismas la garantía de su desenvolvimiento y
responsabilidad, al igual que si se tratara de empresas privadas”. 59 Poco después, el
gobierno emprendió la nacionalización de las empresas del Grupo Bemberg, y lo hizo
mediante la emisión de títulos públicos con un interés del 3% anual. Pero esta inversión
se realizó en el marco de las emisiones de bonos previstas en el Segundo Plan mediante
la reasignación de fondos. Además, Perón optó por no integrar las empresas al estado,
procediendo a su conversión en cooperativas sindicales.60
Las provincias continuaron enfrentando desequilibrios: para finales de 1955, las
deudas consolidadas de las mismas, junto con las de los municipios, alcanzaban a unos
3.889 millones de pesos, a los que debían sumarse las deudas contraídas con el Estado
Federal, unos 4.469 millones.61 En ocasiones, el gobierno acudió en auxilio de esas
provincias y continuó trasfiriendo recursos destinados a los planes de obras públicas.
En conjunto, la tendencia al déficit público se acentuó. El desequilibrio del
Tesoro, que se había contraído un 25% en 1952, volvió a trepar a partir de 1953. Para el
final de la experiencia peronista, el déficit duplicó en valores constantes el nivel de
57
AGE, “Necesidades financieras de IAME”, Acta 33, 12/2/53, p. 9.
Marcelo Rougier, La política crediticia del Banco Industrial durante el primer peronismo, 1944-1955,
Buenos Aires, CEEED, 2001, p.122.
59
AGE, “Necesidades financieras de IAME”, Acta 36, 5/3/53, p. 4.
60
Claudio Belini, “Monopolios, poder y política. Perón contra el grupo Bemberg, 1948-1959”, Secuencia,
nº70, pp. 102-128.
61
Eugenio Blanco, La política presupuestaría, la deuda pública y la economía nacional, Buenos Aires,
Ministerio de Hacienda, 1956, p.46.
58
129
1950-1951. Gran parte de ese déficit se financió mediante la colocación de títulos
públicos en los bancos oficiales y créditos del sistema bancario, gracias al aumento del
redescuento del Banco Central.62 El fracaso en encontrar un equilibrio rápido en las
cuentas públicas, sin duda, tuvo sus efectos, si no en el nivel de la inflación, en las
tensiones reprimidas y en las expectativas de los actores económicos. En este punto,
cabe preguntarse si el plan de 1952 fue ineficaz a la hora de contener los gastos, o bien
si se trató de un tendencia inevitable debido a la inercia del incremento en el gasto
fiscal. Parece claro que si el gobierno aplicó un plan de ajuste de los gastos públicos,
éste no fue tan estricto como para quebrar la tendencia iniciada a principios de la década
de 1940.63
3.4. El problema del costo de vida
El plan de 1952 fue acompañado por una intensa política oficial enfocada a
atemperar el impacto de la inflación sobre la demanda doméstica y el mercado interno.
Esta fue una dimensión central del plan de estabilización, que no ha merecido hasta el
momento un estudio sistemático.64 El programa económico profundizó el debilitamiento
de la demanda interna y la caída del consumo, que se observaban desde comienzos de la
década. El laudo de Perón en la cuestión de precios y salarios implicó también una caída
de los salarios reales del 25% en 1952 con respecto a 1950. A partir de entonces, se
habría iniciado una lenta recuperación que, hacia 1955, los acercó apenas por debajo del
nivel de 1948.65
Dos rubros se destacaban en los presupuestos familiares: alimentación y
vestimenta. Precisamente, fue allí donde el GE puso toda su atención. Estas políticas no
eran nuevas; reconocían sus orígenes en los años de la Segunda Guerra Mundial, y se
62
CEPAL, El desarrollo económico de la Argentina, p. 144. El monto de los títulos públicos colocados en
los bancos ascendió a 2.573 millones en 1953, 1.600 millones al año siguiente, y 2.500 millones de pesos
en 1955. Véase, Jarach, Estudio sobre la finanzas argentinas, p. 76.
63
En conjunto, a finales de la experiencia peronista, las deudas nacionales, provinciales y municipales, y
las contraídas por el IAPI con sistema bancario constituían casi el 50% del PBI de ese año. Blanco, La
política presupuestaría.., cit., p. 48.
64
Véase, por ejemplo, José Villarruel, “El Estado, las clases sociales y las políticas de ingresos en los
gobiernos peronistas, 1945-1955” en Mario Rapoport (compil.), Economía e historia, Buenos Aires,
Tesis, 1988. Los recientes estudios sobre consumo no han analizado esta cuestión clave a la hora de
evaluar el impacto de las políticas peronistas en los niveles de vida. Véase Eduardo Elena, Dignifying
Argentina. Peronism, Citizenship, and Mass Consumption, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh,
2011; Natalia Milanesio, Cuando los trabajadores salieron de compras. Nuevos consumidores,
publicidad y cambio cultural durante el primer peronismo, Buenos Aires, Siglo XXI Editores, 2014.
65
Eshag y Thorp, “Las políticas económicas”, pp. 80-81. Los cálculos sobre salarios reales se basan en
Pablo Gerchunoff, “Peronist Economic Policies, 1946-1955” en Guido Di Tella y Rudiger Dornbusch,
The Political Economy of Argentina, 1946-1983, Pittsburgh, UPP, 1989, pp.59-85.
130
habían intensificado a partir de 1946. La Secretaría de Industria y Comercio, y la
Dirección Nacional de Vigilancia de Precios, fueron encargadas de la implementación
de la política de abastecimiento, regulación de los mercados y aplicación de los
controles de precios. De cualquier manera, la gravedad de la coyuntura económica de
1952-1953 implicó una acentuación de estas políticas, lo que a menudo ha pasado
desapercibido en la literatura, que ha caracterizado a ese período como marcado por un
giro hacia “las leyes clásicas de la economía”.
La mala cosecha de 1951-1952 obligó al gobierno a realizar operaciones de
trueque de maíz por trigo para alcanzar un abastecimiento mínimo de las necesidades
locales. Estas operaciones se realizaron por medio de las empresas comercializadoras y
a costa del IAPI. Era la primera vez en la historia del siglo XX en que la Argentina
debía importar trigo para abastecer la demanda interna. La importación, que debía cubrir
un déficit de 200.000 toneladas, no fue suficiente, y se autorizó también a mezclar la
harina de trigo con otros cereales.66 Si estas medidas son conocidas, la escasez de
alimentos básicos fue mucho más generalizada, y obligó al gobierno a poner la atención
en varios productos básicos. Así, por ejemplo, en agosto, cuando sólo se contaba con
existencias para un mes, el GE autorizó la importación de papas de Holanda, Dinamarca
e Italia para cubrir necesidades básicas aun “manteniendo en el mercado cierta
escasez”.67
Otros sectores se vieron afectados por el incremento de los costos de producción,
el congelamiento de precios y los regímenes de utilidades máximas. Entre éstos se
destacaron especialmente las fábricas de aceites comestibles y la industria textil. En el
primer caso, se trataba de costos que venían incrementándose desde 1950, básicamente
los precios abonados por los industriales a los productores de lino y girasol, y que no
podían compensarse debido al congelamiento de los precios finales. 68 En el rubro textil,
el problema era más complejo debido a la fuerte recesión que afectaba al sector. En abril
de 1952, el gobierno había dispuesto aplicar el congelamiento de los precios,
retrotrayéndolos además al nivel de enero. Y si bien, luego del convenio de trabajo
firmado por dos años, se autorizaron traslados de los costos a los precios finales, la
66
AGE, “Déficit de abastecimiento de harina de trigo”, Acta 2, 19/6/52, p. 3, y “Estado de las medidas
adoptadas para suplir el déficit de abastecimiento de trigo”, Acta 5, 15/7/52, p. 4.
67
AGE, “Importación de papa para consumo”, Acta 6, 11/8/52, pp. 9-10.
68
AGE, “Situación de los fabricantes de aceites”, Acta 11, 2/10/52, p. 9.
131
caída de la demanda interna originó una severa recesión con la reducción del número de
turnos y la multiplicación de las quiebras en la industria y el comercio. El desplome de
la demanda, que, según las estadísticas oficiales, se contrajo entre 20% al 30% en la
Capital Federal, era adjudicada a la severidad del programa, con el incremento del
impuesto a las ventas y las regulaciones sobre utilidades y precios. Si bien los nuevos
convenios implicaron aumentos salariales, la inercia inflacionaria redujo el poder de
compra de los salarios.69
En octubre, el GE recibió a las principales entidades del comercio y la industria
textil. Para los empresarios, el eje de la reactivación del mercado pasaba por el
incremento del crédito al sector, especialmente al comercio minorista, y la derogación
de todos los decretos que “traben o incidan sobre la producción, distribución y
comercialización”.70 El GE acordó la flexibilización de los controles de precios y el
otorgamiento de préstamos o adelantos para la financiación de las compras por parte de
los comerciantes, aunque de manera “temporal y gradual”. En cambio, rechazó de plano
conceder facilidades para el pago de impuestos, ya que en la industria textil se habían
“comprobado casos en que dichas dificultades provienen de una substracción de fondos
a la actividad productiva”.71 Un mes más tarde, se eliminaron los controles de precios de
textiles porque los precios de mercado estaban por debajo de los oficiales.72
A fines de 1952, un informe confidencial de la Comisión Nacional de Precios y
Salarios mostró que, mientras que los salarios se habían mantenido al nivel de marzo,
los precios se habían incrementado un 10%.73 Gómez Morales adjudicó este incremento
al menos en parte a los precios más remunerativos que recibían los productores
agropecuarios. La preocupación por la elevación de los precios había pasado desde los
cereales y textiles a las verduras, frutas y carnes. Mientras que la Comisión Nacional de
Precios y Salarios sostuvo que el equilibrio alcanzado por el laudo Perón en marzo de
1952 se había quebrado, y propuso recomponer los salarios, el GE descartó esta última
69
“Reluctant Buyers”, The Review of the River Plate, Buenos Aires, September 30, 1952, pp. 10-11.
Para las demandas de la Cámara Industrial de Confeccionistas, el Centro de Importadores y Mayoristas
de Tejidos, la Cámara de Grandes Tiendas y la Federación Argentina de Industrias Textiles , véase Anexo
1 “Situación de las actividades textiles en la República Argentina”, en AGE, Acta 14, 21/10/52.
71
AGE, “Situación de la industria textil”, Acta 14, 21/10/52, p. 3.
72
El decreto 11.570/52, excluyó del congelamiento de precios a la indumentaria. Anales de Legislación
Argentina, 1952, Tomo I, p. 700.
73
Comisión Nacional de Precios y Salarios, Actualización de los niveles de vida y de salarios al nivel de
diciembre de 1952, Buenos Aires, mimeo, 1953, p. 16.
70
132
posibilidad. La posición del equipo económico suponía que los asalariados no podrían
recuperar su poder de compra mediante un incremento de los salarios nominales. En
cambio, Gómez Morales abogó por la acentuación de los controles contra la inflación.
La resolución adoptada consistía, en primer lugar, en “no proseguir con la política de
liberación de precios máximos, por entender que la inflación está contenida pero no
suprimida”.74 Además, el Ministerio de Industria debía seguir la evolución de los
precios; se creó una comisión integrada por representantes de ese ministerio, la
Dirección Nacional de Vigilancia de Precios y la Presidencia de la Nación, para seguir
de cerca los problemas de la comercialización; y se ordenó a la Municipalidad de la
ciudad de Buenos Aires que tomara el control de los 200 mercados de expendio
existentes, “organizando en ellos la venta directa del productor al consumidor, mediante
la eliminación del intermediario”. En el caso de la carne, principal componente de la
dieta de la población, y que representaba el 30% de los gastos en alimentación de la
familia obrera, y el 16,4% de los gastos totales, debía evitarse el aumento de precios,
pero excluyendo la implementación de subsidios.
El problema de la carne estaba llamado a convertirse en el eje de la política
oficial durante 1953.75 En mayo de 1952, el gobierno había fijado precios tope para el
Mercado de Hacienda de Liniers (centro de comercialización de animales vacunos para
el abasto de la ciudad de Buenos Aires), y precios máximos para la venta minorista de
carne. A pesar de ello, y como un efecto de la recesión, el consumo anual de carne
vacuna per capita cayó en 1952 un 9%, al descender de 93 a 85 kilogramos. Por ello, en
octubre de ese año, el gobierno había decidido liberar el mercado mayorista, eliminando
los precios tope y permitiendo a los frigoríficos realizar compras en los remates. Un
estudio del Instituto Nacional de Carnes para el GE mostró algunos problemas en el
mercado, puesto que la mayor oferta en el Mercado de Liniers no se reflejaba en el
comercio minorista. Mientras el precio oficial promedio de la carne era de 3,90 pesos, el
precio efectivo en las carnicerías alcanzaba a fines de ese año a 5,50 pesos. Esto no solo
perjudicaba al consumidor, sino también al productor. La propuesta del Instituto
consistía en liberar los precios de toda la cadena con la expectativa de que ello
74
AGE, “Abastecimiento de artículos esenciales y la incidencia de sus precios en el nivel de vida de la
población”, Acta 25, 23/12/52, p. 3.
75
E Lousie Peffer, “The Argentine Cattle Industry under Perón”, Food Research Institute Studies, May, 2,
1960, pp. 152-184. Sobre la importancia de la carne en la dieta argentina véase Natalia Milanesio “Food
Politics and Consumption in Peronist Argentina”, Hispanic American Historical Review, February, 2010,
pp. 75-108.
133
permitiera un reacomodamiento de los precios y las ganancias en la distribución, y que
se reflejara en la venta al público. En cualquier caso, se consideraba que el problema
estribaba en el comercio minorista “ya que los carniceros devuelven una parte de la
carne que reciben para mantener existencias reducidas, dando la sensación de escasez
ante el público y poder cobrar de esa manera precios arbitrarios”.76
Por cierto, la carne continuaba siendo clave en el comercio exterior,
particularmente en el intercambio anglo-argentino. Debido a los acuerdos firmados con
el Reino Unido y el atraso del tipo de cambio, el gobierno venía subsidiando a través del
IAPI la exportación de carne vacuna a través del expediente de abonar mayores precios
a los productores locales que los que recibía en el mercado externo. Luego de un año de
negociaciones con Londres, en diciembre de 1952 se firmó un nuevo convenio que
implicaba incrementos en los precios abonados por los ingleses, lo que generaba ciertas
expectativas en los ganaderos exportadores.77 En suma, el gobierno no sólo había
impuesto precios máximos para el mercado interno, sino también subsidios a los
frigoríficos y a la exportación de carne al Reino Unido. Ahora, el GE creía que había
llegado el momento de poner fin a este subsidio escandaloso, que hasta entonces no era
reconocido públicamente por los ministros, mediante el otorgamiento de un tipo de
cambio preferencial que permitiera cubrir los precios abonados a los productores.
A principios de 1953, el GE abandonó el optimista análisis del Instituto Nacional
de Carnes y se lanzó a una cruzada contra la especulación. Gómez Morales advirtió que
sólo entre 1951 y 1952, los precios de la carne se habían elevado más de un 200%,
debido a la especulación de los carniceros. Para combatir ese clima de agio, el Jefe de la
Policía Federal y Director Nacional de Abastecimiento, Miguel Gamboa, ordenó la
creación de 25 brigadas dedicadas a las carnicerías de la Capital y el Gran Buenos
Aires.78 El GE también puso atención sobre otros rubros de la canasta familiar donde se
observaba escasez, mercado negro y elevación de precios, como leche, azúcar, calzados
y medicamentos.79
76
Instituto Nacional de Carnes, “Derogación de los precios máximos mayoristas y minoristas de la
carne”, AGE, Acta 22, 12/12/52, Anexo 1, p. 2.
77
“Medidas que deben desde ya estudiarse frente a la posibilidad de firmar el convenio con el Reino
Unido”, en ídem, Anexo 2.
78
AGE, “Abastecimiento de carnes y la incidencia de sus precios en el nivel de vida de la población”,
Acta 28, 22/1/53, pp. 5-6.
79
AGE, “Abastecimiento y precios de artículos de primera necesidad que hacen fundamentalmente al
costo de vida”, Acta 34, 19/2/53, pp. 4-5.
134
El momento era particularmente crítico porque en el seno del GE se había
discutido con intensidad la elevación de los precios de los combustibles, lo que se
suponía tendría repercusión sobre el costo de vida. El análisis de esta cuestión se dio
entre enero y marzo de 1953, momento en que el GE discutió informes y alternativas
sobre la situación del mercado de combustibles, las inversiones previstas en el Segundo
Plan Quinquenal, la necesidad de elevar los precios y el monto del incremento. En el
GE se presentaron dos tendencias: la de Gómez Morales, que postulaba que el aumento
debía ser limitado, para contener sus efectos sobre la economía; y la de Cafiero y
Revestido, quienes postulaban que, de realizarse un incremento de los precios, debía
contemplarse que el mismo se adecuara a una futura devaluación de los tipos de
cambio.80 Finalmente, el ministro Cafiero quedó nuevamente aislado en su propuesta, y
el GE aprobó una escala de aumentos menores a los planificados que iban desde el 10%
para los combustibles pesados (fueloil), 12% para el kerosene y hasta un 40% para
motonaftas, solventes y aguarrás.81
Pocos días antes, el GE había abordado el problema de la carne. El ministro de
Agricultura y Ganadería, Carlos Hogan, informó que la creciente presión sobre los
precios se debía a que los ganaderos no estaban liquidando reses en Liniers, y que
preferían hacerlo en mercados del interior y otros mataderos clandestinos. Esta carne era
luego enviada al Gran Buenos Aires y vendida a precios mayores a los oficiales. La
escasez de carne generaba problemas también a la industria frigorífica, que debía hacer
frente a quebrantos originados en la subutilización de las cámaras. La caída de la oferta
no solo afectaba a los consumidores porteños, sino también a la exportación. El GE
rechazó la posibilidad de ampliar la veda para consumo interno, es decir, la prohibición
de comercializar carne para el abasto, la cual, establecida en un día por semana,
usualmente se ampliaba a dos, a fin de atender la exportación. En cambio, prefirió
acentuar los controles oficiales, y la promoción de la producción y consumo de pescado
y carne porcina; y, asimismo, emplear el crédito oficial para apremiar a los ganaderos,
“procurando que con una menor liberalidad en su otorgamiento, se presione a los
80
81
AGE, Acta 32, 9/2/53, pp.1-2; y los informes anexos 1, 2 y 3 de dicha reunión.
AGE, “Aumentos de los precios de los combustibles”, Acta 38, 12/3/53, p. 2-3.
135
productores a enviar mayores cantidades de ganado a los mercados”. 82 Con el mismo fin
se autorizaron incrementos en los precios oficiales para acercarlos a los del interior.83
En abril de 1953, estalló una crisis política debido a que se rumoreaba que la
escasez era producto de maniobras especulativas de funcionarios públicos, entre los que
se destacaban el cuñado y secretario privado de Perón, Juan Duarte, y el vicepresidente
del Instituto Nacional de Carnes. Un informe presentado por Carlos Moyano Llerena,
asesor del gabinete, señalaba que desde 1949 los precios de venta al público de la carne
se habían incrementado a un ritmo mayor que el resto de los productos alimenticios y
que los precios abonados a los ganaderos.84 Perón despidió a varios de los funcionarios
involucrados –el propio Duarte apareció muerto en esos días- y se intervino el Instituto
Nacional de Carnes. Ante el descontento social, el gobierno dictó un nuevo régimen de
comercialización, que incluyó la reimplantación de los precios máximos; la suspensión
de las exportaciones; la obligatoriedad de los frigoríficos de suministrar carne a los
comerciantes minoristas; la conversión de los mayoristas en simples transportadores –
con una retribución usual en ese ramo- y por cuenta de las empresas frigoríficas; la
creación de un registro de minoristas; y la regulación del abastecimiento, que convirtió a
los frigoríficos, la mayoría de capital extranjero, en los responsables últimos.85
El Ministerio de Industria también fijó nuevos precios máximos para el pan, las
harinas de trigo, maíz y sémola, papa, arroz, cerveza y fiambres, al entender que
“psicológicamente sus alteraciones de precios tienen gran repercusión sobre la
población”.86 También se ordenó al IAPI vender en el mercado interno el aceite de
girasol que debía exportarse a Chile. Por último, se reimplantaron los precios máximos
sobre vestimenta, medicamentos y artículos de tocador. Con estas medidas se clausuraba
la liberación de precios iniciada en noviembre de 1952.
Esta política se completaba con un mayor control sobre los salarios, que estaban
teóricamente congelados. Un incidente reveló que el GE estaba perdiendo el control. Un
82
AGE, Acta 37, 9/3/53, pp. 1-2.
AGE, “Situación del abastecimiento de carnes en el Gran Buenos Aires”, Acta 41, 26/3/53.
84
AGE, “Relación de precios de las haciendas y de las carnes faenadas y de otros productos agrícolas, con
el costo de vida”, Acta 43, 7/4/53, pp. 2-3.
85
Las empresas involucradas fueron Anglo, Armour, La Blanca, Sansinena, Smithfield, Swift, Wilson,
Monte Grande, Gualeguaychú y la Cooperativa de Carniceros de Quilmes. AGE, Acta 45, 13/4/53, p. 1-7.
86
AGE, “Política de precios máximos”, Acta 44, 8/4/53, p.2.
83
136
aumento de salarios para los trabajadores del algodón –un producto que el IAPI
exportaba con pérdidas- obligó al ministro de Trabajo Alejandro Giavarini a reunirse
con sus pares y manifestarles “su firme propósito de desarrollar su acción en materia de
salarios y convenios colectivos en íntima armonía con la política económica”, lo que
significaba que no se autorizarían aumentos sin la aprobación del GE.87
El conjunto de medidas tomadas tuvo relativo éxito en el corto plazo en frenar
las tensiones inflacionarias y mejorar el abastecimiento de la carne. En mayo de 1953, el
Instituto Nacional de Carnes informó al equipo que ya se contaba con una reserva de
carne para abastecer el mercado durante diez días, y que se proponía incrementar ese
stock para un mes. Esta política implicaba mayores transferencias del IAPI para que los
frigoríficos enfrentasen los mayores costos.88 Mientras se tomaban estas medidas de
corto plazo orientadas a abastecer el mercado, se ordenó al Instituto Nacional de Carnes
que recomendara soluciones a los problemas sectoriales, como la baja productividad de
la mano de obra y la compresión de las utilidades.
Sin embargo, la esperanza de eliminar los subsidios a las empresas para
solventar la exportación de carnes se esfumó, ya que los precios abonados en el
mercado doméstico resultaron más altos que los del mercado londinense. Por supuesto,
como en el caso de las operaciones con granos, estos problemas tenían su origen en el
atraso del tipo de cambio (las exportaciones de carnes se liquidaban al tipo de cambio
básico de 5 pesos por dólar) y del aumento de los costos en pesos de los frigoríficos. En
febrero de 1955, el ministro Hogan reveló lo que se había intentado ocultar desde 1950:
Todos deberían saber que el gobierno argentino ha estado pagando centenares de millones de
pesos a las empresas frigoríficas para cubrir sus pérdidas, debido, entre otras razones, a la
diferencia entre el precio mínimo pagado compulsoriamente por las empresas a los productores
y el precio pagado por el Ministerio de Alimentación en los países que hacían las compras en
grueso.89
El cuadro 5 muestra los subsidios otorgados por el IAPI al sector privado, sin
incluir los quebrantos por la exportación de los productos primarios. El predominio de
los subsidios a las carnes pone de relieve el importante lugar que tenían tanto en el
consumo interno como en la exportación, de tal forma que las transferencias otorgadas
87
AGE, “Acción coordinada del Ministerio de Trabajo y Previsión con el grupo económico”, Acta 47,
22/4/53, p. 2.
88
AGE, “Abastecimiento de carne para consumo interno”, Acta 51, 14/5/53, p. 5.
89
La Nación, 24 de febrero de 1955, citado en Julio Irazusta, Perón y la crisis argentina, Buenos Aires,
La Voz del Plata, 1956, p. 123, nota 96.
137
al sector privado se explican en gran medida por los subsidios otorgados a los
frigoríficos. El dilema entre subsidiar los productos primarios o aplicar políticas
ortodoxas en ese plano continuaba constituyendo una encrucijada de la política
peronista.
Cuadro 5
Subsidios del IAPI al sector privado, 1949-54. En millones de pesos de 1950
Exportación Consumo Frigoríficos
lácteos
carne
1949
1950
1951
1952
1953
1954
23
24
84
-
10
132
201
131
141
206
Consumo
aceite
Molinos
Harineros
Otros
Total
28
5
43
6
16
-
10
20
17
12
1
1
175
158
218
159
165
236
Fuente: CEPAL, Estudio económico de América Latina. 1955, México, 1956, p. 176, en base a IAPI,
Memorias. Deflactado por el índice de precios mayoristas no agropecuarios.
4. El impacto sobre la actividad económica y el consumo
¿Cómo impactó el plan sobre la economía? En el cuadro 6 se observa que en
1952 se produjo una fuerte caída del PBI, especialmente motivada por una contracción
del sector primario, debido a la pérdida de las cosechas, y la recesión en el sector
urbano, que afectó con mayor fuerza a la construcción y al sector terciario. El
congelamiento de los salarios, la limitación del crédito oficial y la caída general del
ingreso, aun cuando no fue acompañada por una devaluación, tuvieron un profundo
efecto recesivo. Los indicadores muestran también una reactivación en 1953, impulsada
por la recuperación del sector primario. En contraste, la economía urbana continuó
padeciendo la recesión, incluso en el sector manufacturero, donde la crisis se prologó
hasta finales de 1953. Recién a partir del año siguiente la industria volvería a mostrar un
comportamiento positivo luego de un largo período de estancamiento. Las ramas más
afectadas fueron las de bienes de consumo no durables, especialmente textil, confección
y calzado. En cambio, la fabricación de electrodomésticos o la industria cementera no
enfrentaron una recesión.90 En conjunto, la economía, durante el segundo quinquenio
peronista, muestra, aún con fuertes fluctuaciones anuales, un mayor dinamismo del
sector primario (no sólo exportador) y en menor grado de la industria. Medida en
términos de PBI per cápita, la crisis de 1952 se caracterizó por una violenta declinación
90
Sobre estos sectores remito a mi libro La Industria Peronista 1946-1955. Políticas públicas y cambio
estructural, Buenos Aires, Edhasa, 2009.
138
del orden del 7% en el término de un año. En este sentido, su impacto fue mucho mayor
que el de la crisis de 1962-1963 (-7%), vista como la más importante en los ciclos de
stop and go padecidos durante la segunda posguerra. Claro que, en este último caso, la
depresión en el sector urbano fue más profunda.91
Cuadro 6
Variación anual del PBI y de los sectores, 1951-1955. En porcentaje
Años
Total
Agricultura,
ganadería y
pesca
Industria
manufacturera
Construcción
Comercio,
restaurantes
y hoteles
1951
1952
1953
1954
1955
1951-55
3,9
-5,0
5,3
4,1
7,1
3,1
6,8
-14,2
30,7
0,6
4,1
5,6
2,6
-1,9
-0,6
7,9
12,2
4,0
2,4
-8,1
-0,5
-4,3
2,5
-1,6
3,9
-7,0
-1,7
6,2
9,8
2,2
Fuente: Elaboración propia en base a BCRA, Sistema de cuentas del producto e ingreso de la República
Argentina, Buenos Aires, Vol. II, 1975.
¿Qué efectos tuvo el plan sobre los asalariados y el consumo de los sectores
populares? Es este uno de los temas más oscuros de las políticas peronistas, y forma
parte de la cuestión más amplia del impacto de las políticas redistributivas. Los salarios
reales se contrajeron entre 1952 y 1953, como efecto de la inflación y del
congelamiento de salarios. Pero, al mismo tiempo, la crisis no fue acompañada del
aumento del desempleo. Las evidencias disponibles están lejos de ofrecer una respuesta
contundente. Para marzo de 1953, diversas fuentes empresarias calcularon que la
desocupación rondaba para los hombres entre el 3% y el 5% de la población activa,
aunque el nivel era mucho mayor para las mujeres (del 8 al 12%). En cualquier caso, el
aumento de la desocupación masculina fue menor al de la contracción económica. El
gobierno y los sindicatos propiciaron la reducción de la jornada laboral antes que el
despido de personal industrial.92 No se conocen estadísticas oficiales de desocupación,
pero se publicaron sobre hora-obrero trabajadas y ocupación obrera, y se observó una
declinación importante entre 1951 y 1953: 12% y 13% respectivamente. Estas caídas
fueron mayores a las del volumen físico de la producción (-9,7%). Es probable que estos
datos sean muy negativos debido a la sobrerrepresentación que las ramas tradicionales
91
92
Orlando Ferreres (comp.) Dos siglos de economía argentina, Buenos Aires, Norte y Sur, 2005, p. 67.
CEPAL, Estudio económico para América Latina. 1953, México, 1954, p. 216.
139
tenían en los índices oficiales, y a que la recesión impactó más negativamente en ellas
que en las nuevas industrias “dinámicas”.
Cuadro 7
Volumen físico de las ventas minoristas por habitante en Capital Federal, 19461954
Año
Nivel General
Comestibles
Indumentaria
1946
1947
1948
1949
1950
1951
1952
1953
1954
100
111,6
129,8
121,7
114,1
113,1
89,3
83,0
83,9
100
105,7
102,9
98,7
94,5
107,4
105,7
97,1
98
100
105,2
126,2
108,4
106,7
91,0
64,1
57,2
54,6
Fuente: CGE, Informe económico, Buenos Aires, 1955, p. 121.
En relación al consumo, si bien las estadísticas no son muy amplias, permiten
evaluar el impacto de la crisis sobre los sectores populares. En primer lugar, tomemos
los índices de ventas de productos básicos en la ciudad de Buenos Aires. El cuadro 7
muestra una fuerte declinación de las ventas por habitante de textiles y confecciones,
sector donde la crisis se prolongó hasta finales de la experiencia peronista. En cambio,
si bien las ventas de alimentos mostraron el impacto de la recesión, por constituir bienes
con baja elasticidad - ingreso de la demanda, su descenso fue muy menor. Los datos se
refieren a la Capital y esto constituye un límite importante, porque era un distrito
excepcional. Un informe de la Confederación General Empresaria que comparaba las
ventas minoristas en la Capital, Gran Buenos Aires y la ciudad de Córdoba, mostró que
en el primer distrito se estancaron a partir de 1952, mientras que la recuperación tomó
una tendencia más positiva en el Gran Buenos Aires y en Córdoba. El impacto de la
crisis sobre los negocios fue muy fuerte. Los quebrantos treparon desde 121 millones de
m$n en 1951 a 527 en 1952, y a 519 en 1953. El comercio y la industria textil fueron los
más afectados, siendo el 40% de los quebrantos en 1952 y el 19% en 1953.93
Una forma de ponderar el impacto de la crisis es evaluar los presupuestos
familiares.94 Para ello contamos con los estudios que se elaboraron en 1933; 1937 y
1943 sobre la familia obrera. Durante el decenio peronista no se realizaron análisis, con
93
CGE, Informe económico, Buenos Aires, 1955, pp. 121-126.
140
lo cual el índice del costo de vida no incorporó nuevos consumos, lo cual limita las
conclusiones. En el cuadro 8 se compara la evolución en precios corrientes de los
presupuestos de la familia obrera, integrada por el peón no especializado -el sector de
menores ingresos entre los asalariados-, su mujer y dos hijos menores. Las estadísticas
muestran la preponderancia del rubro alimentación en los gastos familiares, que
ascendió del 47% en 1943 al 53% a finales de 1952. También se destaca el incremento
de la participación de la indumentaria, que trepó desde el 20% al 25% del total entre
1943 y 1949, y se mantuvo en ese nivel hasta 1953. Estos aumentos fueron posibles por
el congelamiento de los alquileres, que permitieron al gobierno reducir la incidencia de
este rubro en la canasta familiar desde el 20% en 1943 al 10% en 1949, y a sólo un 4%
en 1953.95 Esta política liberó ingresos que pudieron destinarse a otros consumos como
la vestimenta y los incluidos en gastos generales, particularmente esparcimiento ya que
los otros rubros también se redujeron en su peso debido a las políticas de ampliación de
gastos sociales del peronismo y el atraso de las tarifas del transporte.
94
Sobre los problemas metodológicos véase Adriana Marshall, “La composición del consumo de los
obreros industriales en Buenos Aires, 1930-1980”, Desarrollo Económico, Vol. 21, nº 83, Buenos Aires,
octubre-diciembre de 1981, pp. 351-374.
95
Lógicamente que el congelamiento de alquileres benefició a quienes eran ya inquilinos en 1943 y 1946,
pero el peso de los alquileres en los presupuestos familiares no sería similar para los contratos firmados
posteriormente. Es decir, las nuevas familias se vieron menos beneficiadas por las medidas oficiales.
141
Cuadro 8
Presupuesto mensual de una familia obrera en la Capital Federal, 1943-1953
En pesos corrientes y porcentajes
Rubro
Alimentación
Menaje
Alojamiento
Indumentaria
Gastos generales
Total
1943
82,55
8,49
33,40
35,07
17,24
176,75
46,7
4,8
18,9
19,8
9,8
100
1946
118,95 48,2
10,20
4,1
39,01 15,8
50,74 20,6
28,03 11,3
246,93 100
1949
202,74
16,10
40,04
105,98
45,75
410,61
49,4
3,9
9,8
25,8
11,1
100
1951
353,28 50,2
24,83
3,5
37,19
5,3
189,36
27
98,65
14
703,31 100
1952
514,02
34,72
37,66
255,69
133,55
975,64
52,7
3,5
3,9
26,2
13,7
100
Dic. 1952
557,00 54,0
36,80
3,6
37,22
3,6
264,36 25,7
135,23 13,1
1030,61 100
1953
580,07
36,63
43,68
275,26
135,24
1070,88
54,1
3,4
4,1
25,7
12,7
100
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Industria y Comercio “Posible incidencia en el costo de vida de los aumentos propuestos en los combustibles”, mimeo,
1953; Comisión Nacional de Precios y Salarios, Actualización de los niveles de vida y de salarios al nivel de diciembre de 1952, Buenos Aires, 1953; y Anuario Estadístico
Argentino. 1957, Buenos Aires, 1959. Referencias: Menaje: Alcohol de quemar, carbón, jabón, kerosene y artículos de limpieza, Alojamiento: alquiler y electricidad; Gastos
generales: Enseñanza, cultura, diversiones, médico y farmacia, y transporte.
142
¿Cómo evolucionaron los ingresos obreros en el mismo período? ¿Podían cubrir
los gastos familiares? El cuadro 9 resume información al respecto, comparando los
salarios de peones y oficiales con el presupuesto familiar. Debemos hacer dos
aclaraciones: en primer lugar, los cálculos sobre ingresos de peones y oficiales se basan
en salarios por hora fijados en los convenios y no incluyen otros ingresos (salarios
familiares, aguinaldo, etc.). Tampoco los descuentos por aportes previsionales. Para
resolver estos problemas, hemos calculado el salario medio pagado en la industria. La
información no permite distinguir entre trabajadores calificados y no calificados, pero
brinda un punto medio que permite una mirada más ajustada. En segundo lugar, las
estimaciones sobre presupuesto habían sido confeccionadas en 1943 e incluían sólo los
consumos básicos de la familia obrera. Por tanto, los salarios de oficiales deberían
comparase con gastos familiares más altos. A pesar de estas deficiencias, es de interés
mostrar el impacto del plan de ajuste sobre el consumo popular. El cuadro 9 permite
observar el importante avance alcanzado en la posguerra, mostrando que, hacia 1949,
los salarios de los peones casi alcanzaban para solventar el presupuesto familiar; en el
caso de los oficiales, lo superaban en un 25%; mientras que el ingreso medio industrial
lo superaba en un 20%. A partir de entonces, se muestra el deterioro de la relación
salarios/presupuestos, que continúa hasta 1953 inclusive. Los obreros oficiales fueron
los que más sufrieron los efectos de la inflación, lo cual es congruente con la afirmación
de la tendencia al aplanamiento de la escala salarial durante el peronismo. Como en la
década del treinta, ese déficit debió cubrirse con un segundo empleo y/o el ingreso de
mujeres e hijos al mercado laboral. El impacto del ajuste explica la posición del GE
reticente a modificar aquellos aspectos de la política macroeconómica que podían
perjudicar aún más los ingresos de los asalariados. Claro que la experiencia peronista no
se limitó a la oportunidad temporaria de salarios más altos. Las políticas de bienestar,
sanitarias y de seguridad social también contribuyeron a mejorar las condiciones de vida
de los sectores populares. De todas formas, el cambio más trascendental del peronismo
fue colocar a los sectores populares en un nuevo lugar en la sociedad, integrándolos
como consumidores pero también como ciudadanos.96
Cuadro 9
96
Daniel James, Resistencia e Integración, Buenos Aires, Sudamericana, 1988; Juan Carlos Torre y Elisa
Pastoriza, “La democratización del bienestar” en Torre, (Comp.), Los años peronistas, pp. 257-312.
143
Salarios de peones y oficiales, salario medio y presupuestos familiares, 1943-1953
En pesos corrientes y porcentajes
Años
1943
1946
1949
1951
1952
1953
Presupuesto
Familia
obrera
176,75
246,93
410,61
703,31
975,64
1.070,88
Salario
Peón
Salario
Peón/
Presupuesto
119,6
160,1
366,08
535,04
686,4
716,32
67,7
64,8
89,2
76,1
70,4
66,9
Salario
Oficial
181,2
234,0
515,6
639,4
902,8
945,1
Salario
Oficial/
Presupuesto
Salario
medio
pagado
en industria
Salario
medio/
Presupuesto
102,6
94,8
125,6
90,9
92,5
88,3
127,9
186,8
490,5
752,8
925,1
1.012,6
72,3
75,6
119,4
107,0
94,8
94,5
Fuente: Elaboración propia en base a las fuentes citadas en cuadro 8. El salario medio industrial se obtuvo
sobre la base de Servicio Estadístico Oficial, La actividad industrial argentina desde 1937 a 1949,
Buenos Aires, 1950 y Anuario Estadístico Argentino, 1957, Buenos Aires, 1959.
5. Balance de una experiencia
En una carta escrita al presidente de Chile, general Carlos Ibáñez del Campo,
Perón le recomendaba hacia 1953:
Mi querido amigo: dele al pueblo, especialmente a los trabajadores, todo lo que pueda. Cuando
le parezca que ya les está dando demasiado, deles más. Verá los resultados. Todos tratarán de
asustarlo con el espectro de un colapso económico. Pero todo eso es una mentira. No hay nada
más elástico que la economía, a la que todos temen tanto porque nadie la entiende. 97
El mensaje de Perón era revelador de su desconocimiento del funcionamiento
de la economía. Albert Hirschman lo presentó como evidencia de la baja propensión que
en ocasiones los políticos latinoamericanos manifiestan a ceder ante las demandas de la
economía. Recientemente, Sebastián Edwards, en clave neoliberal, lo reprodujo como
una clara expresión del “populismo económico”, un concepto de raíz esencialista, que
refiere a las políticas distribucionistas basadas en la expansión del déficit fiscal y la
emisión monetaria descontrolada.98
Las palabras de Perón adquieren otro significado a luz de la experiencia del plan
de 1952. Con la superación de la fase más grave de la crisis, el líder justicialista parecía
ver el futuro con renovado optimismo. Una imagen diferente resulta de la evaluación
que realizaba contemporáneamente el equipo económico encabezado por Gómez
Morales. En efecto, el análisis de la coyuntura marcada por la implementación del plan
de 1952 a partir de las discusiones en el GE permite extraer algunas conclusiones sobre
97
Citado en Albert Hirschman, “El paso del autoritarismo en América Latina y la búsqueda de sus
determinantes económicos” en David Collier (comp.) El nuevo autoritarismo en América Latina, México,
Fondo de Cultura Económica, 1985, p. 69.
98
Sebastián Edwards, Populismo o mercados. El dilema de América Latina, Grupo Editorial Norma,
Buenos Aires, 2009.
144
la gravedad de la crisis, los diagnósticos oficiales en torno a la evolución de la economía
argentina, y los riesgos con que se enfrentaba la conducción económica en relación al
sector externo, las finanzas públicas, la inflación y el costo de vida.
En primer lugar, resalta el diagnóstico sobre las dificultades que enfrentaba el
sector externo, que se derivaban, en parte, de la caída de la producción exportable,
provocada por el ciclo de sequías, pero también de otros factores estructurales, como la
falta de capitalización agraria y la caída de los precios internacionales. A pesar del éxito
de la cosecha de 1953, a mediados de ese mismo año el GE abandonaría la postura más
optimista –como la expresada por Perón- al advertir que la rigidez del sector externo
perduraría más allá de lo esperado. La esperanza de que una o dos cosechas permitieran
atravesar la “pausa” en el desarrollo económico se había esfumado. De allí que las
políticas de Gómez Morales acentuaran la administración del comercio exterior,
postergaran la flexibilización del sistema de cambios, alentaran el aumento y la
diversificación de las exportaciones, y condicionaran las inversiones de capital
extranjero al “ahorro de divisas” y al equilibrio de la balanza de pagos. Nada de ello
sería suficiente para superar el estrangulamiento externo, pero revelaría un diagnóstico
sensiblemente más acertado que el que se ensayaría más adelante, en tiempos del
desarrollismo de Arturo Frondizi, cuando se procedería a la liberalización del sector
externo y del mercado cambiario, y la apertura indiscriminada a las empresas
transnacionales, lo que terminaría por provocar en 1962 la crisis más severa de los
ciclos de stop and go padecidos por la economía argentina.
El problema de la inflación también era clave, y sus causas eran parcialmente
identificadas por el GE. El congelamiento de precios y salarios permitía poner freno a la
espiral, aunque a costa de los asalariados, y por un tiempo breve, como quedaría
revelado por las negociaciones colectivas de 1954 y su impacto sobre los precios.
Además, la inflación de costos, cuyo origen era la lucha por la distribución del ingreso,
se acentuó debido al incremento del déficit fiscal y las políticas crediticias expansivas.
Si bien el auxilio crediticio al sector privado fue recortado, con un importante costo en
términos de la actividad económica, no sucedía lo mismo con las otras fuentes
inflacionarias. Las políticas de aliento a la producción primaria en el marco de la caída
de los precios mundiales de los cereales y el mantenimiento de un tipo de cambio
atrasado, obligó al IAPI a recurrir al crédito oficial para financiar los quebrantos que
145
generaban sus operaciones. El monto de estas operaciones, a los que se sumaban los
subsidios otorgados a empresas privadas como frigoríficos, molinos harineros y fábricas
de aceite, incrementaban la emisión monetaria y presagiaban nuevas tensiones
inflacionarias. El desequilibrio de las finanzas públicas aparecía entonces como
amenaza mayor al objetivo de la estabilización de los precios. El gobierno podía
vanagloriarse del éxito que implicaba la caída de la tasa de inflación en 1953 a sólo un
4% anual, pero, al mismo tiempo, se continuaría vigilando la evolución de los precios,
renunciado a la liberalización de los mercados. Las regulaciones establecidas sobre esos
mercados y el contralor de los bienes y salarios revelaban los condicionamientos que
afectaban a la economía argentina.
La devaluación de la moneda como salida a estos problemas no contaba con el
favor de Gómez Morales ni de la mayoría del equipo económico. Con los desequilibrios
presentes en la economía argentina, una devaluación reanudaría la inflación y por sus
efectos distributivos, al encarecer los precios de los bienes salario y de las materias
primas e insumos importados, acentuaría el deterioro de los salarios reales y la recesión
industrial. La opción más ortodoxa quedaba descartada, y así sería hasta el final de la
experiencia peronista. Estos límites, que fueron resaltados en mayor o menor medida
por los integrantes del equipo económico, condicionaban la evolución futura de la
economía y la posibilidad de retornar a un ciclo de expansión más franco.
Estas cuestiones nos conducen a evaluar el papel que el problema del costo de
vida tuvo en las políticas del peronismo tardío. ¿Se trataba de condicionamientos a la
política oficial de estabilización, o era el resultado de una preocupación por el impacto
de las medidas sobre los niveles de vida? ¿Expresaba en esencia el “populismo
económico” del peronismo? Como hemos podido mostrar, el impacto de la política de
estabilización sobre la actividad económica y la demanda del mercado doméstico fue
muy duro. La economía se contrajo violentamente en 1952 y la recesión perduró en el
sector urbano hasta finales de 1953. Y si bien el gobierno evitó devaluar y fortaleció los
controles sobre precios, el incremento del peso del rubro alimentación y vestimenta en
los presupuestos familiares y la desfavorable declinación de los salarios frente a la
canasta familiar revelan los sacrificios impuestos a los sectores populares.
146
Recesión y caída del poder adquisitivo de los salarios fueron las consecuencias
de la política de estabilización. Como concluiría la CEPAL, la experiencia del plan de
estabilización peronista de 1952 era “un ejemplo del sacrificio que la economía tiene
que hacer cuando quiere imponerse un freno demasiado enérgico a la inflación”. 99 El
GE promovió la reactivación de la economía en 1953 gracias a la mejora del sector
externo y la expansión monetaria y crediticia. Y aunque volvieron a emplearse los
instrumentos que habían caracterizado a la política económica del peronismo inicial
como el control de cambios, y la administración del comercio exterior, los precios y el
crédito, ya no se retornó a las “extravagancias” de la primera etapa. A pesar de ello, el
gobierno no se acercó a las leyes clásicas de la economía. Más bien, busco reformar
parcialmente su estrategia con la tímida (y fallida) apertura al capital extranjero, el
reforzamiento de los controles sobre la economía doméstica y ya más tardíamente el
aliento al incremento de la productividad. Los intereses del agro pampeano serían
contemplados de forma más positiva –esencialmente mediante el apoyo crediticio del
sistema bancario oficial- pero se estaría lejos de volcar a la economía a su favor y,
menos aún, de satisfacer las aspiraciones de la compleja trama de actores económicos y
sociales que conformaban su estructura social y política. Antes que expresión de un
“populismo económico”, la coyuntura de 1952 reveló las contradicciones y los límites
de la estrategia peronista. Contrariamente a la forma en que Perón concebía el vínculo
entre economía y política, la crisis de 1952 había torcido el brazo a la política,
obligando a su gobierno a sacrificar varios de sus objetivos. La economía había
impuesto límites a la política, aunque los desequilibrios de la economía semiindustrializada de la Argentina y la compleja trama social y política, impidieron al
peronismo poner en marcha una política económica elaborada de acuerdo a los
principios del mainstream económico.
99
CEPAL, Estudio económico de América Latina. 1953, México, 1954, p. 75.
147
Resumen
Este artículo analiza la crisis de 1952, la aplicación y el impacto del “Plan de
Emergencia Económica”. Tomando distancia de la interpretación que sostiene que el
gobierno de Perón inició un cambio de rumbo en respuesta al grave deterioro
económico, este trabajo analiza la elaboración y aplicación del primer plan de
estabilización de posguerra. Sobre la base de documentos reservados del gabinete
económico liderado por Alfredo Gómez Morales, evaluamos las características del
programa, las controversias internas en torno a las medidas que debían tomarse para
enfrentar la recesión y los condicionantes económicos y sociales. A propósito de ello,
este trabajo se propone contribuir a una discusión más amplia sobre los complejos
vínculos entre peronismo, ‘populismo’ y economía.
Palabras clave: Peronismo - Plan de estabilización - Política económica –
Industrialización - Stop and go.
Abstract
This article analyzes the economic crisis of 1952, and the implementation and
impact of the “Economic Emergency Plan”. Moving away from explanations that holds
up that Peronist government initiated a change of course in answer to the severe
economic downturn, this article analyzes the making of the first post-war argentine
stabilization plan. Based on confidential documents of the economic cabinet led by
Alfredo Gómez Morales, we evaluate the essential guidelines of the program, the
internal disputes over measures to be taken to deal with recession, and economic and
social constraints. In this respect, the article contributes to a broader discussion of the
complex linkages between peronism, “populism” and economy.
Keywords: Peronism - Stabilization Plan - Economic Policy – Industrialization Stop and go.