Centro de Estudios Africanos - Universidad Externado de Colombia

Centro de Estudios Africanos
Universidad Externado de Colombia
Monografía 001:
Repensar el Concepto de ‘Seguridad’ en África: La ‘Seguridad
Humana’ en proceso de construcción y consolidación de la paz
17 Feb 2007
Jerónimo Delgådo Caicedo
Coordinador – Centro de Estudios Africanos
Universidad Externado de Colombia
 [email protected]
Tabla de Contenido
Acrónimos y Abreviaturas
5
Índice de Tablas, Gráficas y Mapas
8
Introducción
9
1.
El surgimiento del concepto de „Seguridad Humana‟
como herramienta para la prevención de conflictos
18
1.1. Marco teórico: „seguridad nacional‟ y „seguridad
humana‟
18
1.1.1. Los conceptos de „seguridad nacional‟ y „seguridad
humana‟
18
1.1.2. Desarrollos teóricos sobre „seguridad humana‟
en África
24
1.2. La „seguridad humana‟ en la construcción del marco
legal y la definición de políticas públicas nacionales
para la prevención de conflictos en África
29
1.2.1. Marco legal y compromisos de los Estados africanos
para evitar los conflictos a través de la garantía de
la seguridad de los individuos
30
1.2.2. Mecanismos „extralegales‟ de seguridad humana
destinados a eliminar las posibles causas del
conflicto en África
2.
La „seguridad humana‟ en el proceso de construcción
y consolidación de la paz en África
1
50
68
2.1. La responsabilidad de proteger: el papel del Estado
para restablecer y garantizar la seguridad de sus
ciudadanos durante el conflicto y el post-conflicto
69
2.2. Compromisos y herramientas de la Comunidad
2.3. Internacional en la aplicación de la „Seguridad
Humana‟ durante y después del conflicto
94
Conclusiones
108
Bibliografía
115
Anexo
124
2
Acrónimos y Abreviaturas
AHSI
African Human Security Initiative [Iniciativa Africana
para la Seguridad Humana]
ALADAA
Asociación Latinoamericana de Estudios de Asia y África
AMIB
African Union Mission in Burundi [Misión de la Unión
Africana en Burundi]
AMIC
African Union Mission in the Comoros [Misión de la Unión
Africana en las Comores]
AMIS
African Union Mission in Sudan [Misión de la Unión
Africana en Sudán]
APISA
Asian Political and International Studies Association
[Asociación
Asiática
de
Estudios
Políticos
e
Internacionales]
ASF
African Standby Force [Fuerza Africana de Despliegue
Rápido]
CEEAC
Communauté Économique des États de l‟Afrique Centrale
[Comunidad Económica de los Estados de África Central]
CEWS
Continental Early-Warning System [Sistema Continental
de Alerta Temprana]
CLACSO
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales
CNA
Congreso Nacional Africano, Sudáfrica
CODESRIA
Council for the Development of Social Science Research
in Africa [Consejo para el Desarrollo de la Investigación
en Ciencias Sociales en África]
CVR
Comisión para la Verdad y la Reconciliación
DIH
Derecho Internacional Humanitario
ECOMOG
Economic Community of West African States Monitoring
Group [Grupo de Monitoreo de la Comunidad Económica
de los Estados de África Occidental]
ECOWAS
Economic
Community
[Comunidad Económica
Occidental]
ELN
Ejército de Liberación Nacional
FADM
Forças Armadas de Defensa de Moçambique [Fuerzas
Armadas de Defensa de Mozambique]
3
of
de
West
African
States
los Estados de África
FAM
Forças Armadas de Moçambique [Fuerzas Armadas de
Mozambique]
FAR
Forces
Armées
Rwandesas]
FARC
Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia
FDLR
Forces Démocratiques de Libération du Rwanda [Fuerzas
Democráticas de Liberación de Rwanda]
FPLM
Forças Populares de Libertação de Moçambique [Fuerzas
Populares de Liberación de Mozambique]
FPR
Front Patrotique Rwandais [Frente Patriótico Rwandés]
IANSA
International Action Network on Small Arms [Red de
Acción Internacional contra las Armas Ligeras]
IGAD
Inter-Governmental
Authority
for
Development
[Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo]
ISS
Institute for Security Studies [Instituto de Estudios de
Seguridad], Sudáfrica
LURD
Liberians United for Reconciliation and Democracy
[Liberianos Unidos para la Reconciliación y la
Democracia]
MLC
Mouvement de Libération du Congo [Movimiento de
Liberación del Congo]
MODEL
Movement for Democracy in Liberia [Movimiento para la
Democracia en Liberia]
NEPAD
New Partnership for Africa‟s Development
Alianza para el Desarrollo de África]
OLF
Oromo Liberation
Oromo], Etiopía
OLMEE
African Union Observer and Liaison Mission in Ethiopia
and Eritrea [Misión de Observación y Enlace de la Unión
Africana en Etiopía y Eritrea]
ONG
Organización No Gubernamental
ONLF
Ogaden National Liberation Front [Frente Nacional de
Liberación del Ogadén]
ONU
Organización de Naciones Unidas
ONUMOZ
United Nations Operation in Mozambique [Operación de
las Naciones Unidas en Mozambique]
OUA
Organización para la Unidad Africana
4
Rwandaises
Front
[Fuerzas
[Frente
de
Armadas
[Nueva
Liberación
de
PNUD
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
RASD
República Árabe Saharaui Democrática
RCA
República Centroafricana
RCD
Rassemblement
Congolais
pour
la
Démocratie
[Concentración Congolesa para la Democracia]
RDC
República Democrática del Congo
RENAMO
Resistência Nacional Moçambicana [Resistencia Nacional
Mozambiqueña]
SADC
Southern Africa Development Community [Comunidad
para el Desarrollo de África Austral]
SANDF
South African National Defence Force [Fuerza Nacional
de Defensa de Sudáfrica]
SCSL
Special Court for Sierra Leone [Corte Especial para
Sierra Leona]
SWAPO
South West Africa People‟s Organisation [Organización
Popular del África del Sudoeste], Namibia
TPIR
Tribunal Penal Internacional para Rwanda
UA
Unión Africana
UMA
Union du Maghreb Arabe [Unión del Maghreb Árabe]
UNAMIR
United Nations Assistance Mission for Rwanda [Misión de
Asistencia de Naciones Unidas para Rwanda]
UNITA
União Nacional para a Independência Total de Angola
[Unión Nacional para la Independencia Total de Angola]
URSS
Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas
ZANU-PF
Zimbabwe African National Union – Patriotic Front [Unión
Nacional Africana de Zimbabwe – Frente Patriótico]
5
Índice de Tablas, Gráficas y Mapas
Tablas
Tabla 1
Ceremonias de Destrucción de Armas en África Occidental
61
Tabla 2
Misiones de Paz de Naciones Unidas en África (1960–2007)
100
Gráficas
Gráfica 1
Curva del Conflicto Según el Modelo de Michael Lund
14
Gráfica 2
Estructura del Sistema Continental de Alerta Temprana
45
Gráfica 3
Estructura del Aparato Institucional Panafricano para la Prevención
y Resolución de Conflictos
49
Gráfica 4
Ubicación de la Justicia Transicional Punitiva en la Curva del
Conflicto de Michael Lund
84
Gráfica 5
Ubicación de la Justicia Transicional Restaurativa en la
Curva del Conflicto de Michael Lund
87
Mapas
Mapa 1
Región del Darfur en Sudán
6
48
Introducción
Desde finales del siglo XIX, el continente africano ha sido percibido en el
sistema internacional como sinónimo de guerras, violaciones de derechos
humanos, pobreza e inestabilidad. El imaginario colectivo ubica al África en el
punto más bajo de la línea del desarrollo al compararla con los niveles
alcanzados por las súper potencias de la época – Estados Unidos, Francia y
Gran Bretaña especialmente1. Las noticias nos muestran una naturaleza tribal
de África que genera innumerables conflictos étnicos y religiosos en el
continente. Para el común de las personas, las guerras en África siempre han
sido étnicas y el desarrollo nunca se ha podido alcanzar precisamente por esa
misma „incapacidad‟ que tienen los pueblos africanos para vivir juntos y
consolidar un Estado verdaderamente funcional.
Sin embargo, estas afirmaciones, es decir, el imaginario colectivo, difieren
considerablemente de la realidad. Es difícil argumentar que los conflictos en
África responden únicamente a razones étnicas como generalmente se nos
presentan.
Si fuera éste el caso, sociedades multiétnicas como Nueva
Zelanda, Canadá, China o, incluso Sudáfrica, estarían actualmente en conflicto
armado.
Al preguntarnos entonces cuáles son las verdaderas causas del
conflicto en África, la respuesta es, como en el resto de conflictos en el
mundo, el acceso a o la defensa del poder y los recursos, que para el caso
particular de África se ven altamente influenciados por unas diferenciaciones
étnicas creadas y promovidas por Europa durante la colonia y una
imposibilidad del Estado africano para unificar a su población en torno al
concepto de „nación‟.
Al mismo tiempo, es importante aclarar que, si bien en gran parte de este
trabajo se considerará al África como un todo, existen diferencias sustanciales
1
Esta caracterización de África se da especialmente después de la década de 1950 cuando la
Escuela de Chicago a través de Rostow, describió el desarrollo como lineal, progresivo y
evolutivo. De lo anterior se puede deducir que, para los economistas de la Escuela de Chicago,
sólo existe una forma de llegar al desarrollo, que ésta evoluciona y por lo tanto no se puede
retroceder, y que la única forma de alcanzar el objetivo del desarrollo es a través del modelo
estadounidense, es decir, partiendo de una sociedad agrícola – donde está África – hasta llegar a
una sociedad de consumo – Estados Unidos y Europa Occidental.
7
entre los 53 países del continente.
Así, sería inadecuado generalizar el
conflicto para África porque se desconocería, por ejemplo, la estabilidad
política y económica de países como Seychelles, Botswana y Mauricio; o los
casos de Sudáfrica, Namibia y Mozambique que terminaron sus conflictos
hace aproximadamente una década y se encuentran actualmente en el
proceso de consolidación de la paz; o a Ghana, Kenya, Libia o Senegal que
han
demostrado
niveles
de
desarrollo
político
y
económico
bastante
considerables durante los últimos años.
Pero así como se puede hablar de paz y desarrollo para algunos países de
África, también es necesario aclarar que el otro lado de la moneda también
existe en el continente: partiendo del genocidio en Rwanda en 1994 que
desestabilizó toda la región de los grandes lagos – República Democrática del
Congo, Burundi y Uganda especialmente –; pasando por los recientes golpes
de
Estado
y
consecuentes
crisis
políticas
en
Mauritania,
Comores
y
Madagascar; continuando con el surgimiento de nuevos conflictos armados en
Chad, Sudán y Côte d‟Ivoire2, para terminar en las serias crisis de
gobernabilidad y viabilidad del Estado como Somalia, Zimbabwe, Liberia o
Sierra Leona.
Es importante mencionar que las iniciativas para la prevención de conflictos,
construcción y consolidación de la paz se han dado en el marco de la Unión
Africana como organismo continental, con el apoyo de otros entes regionales
como la ECOWAS3, la SADC4 y la IGAD5, entre otras.
2
Por esta razón, y a
Se hará referencia en esta investigación a “Côte d‟Ivoire” y no a “Costa de Marfil” (por su
nombre en español) porque el gobierno del país solicitó a la Organización de Naciones Unidas ser
conocido internacionalmente por su nombre en francés.
3
ECOWAS: Economic Community of West African States (Comunidad Económica de los Estados
de África Occidental). Con sede en Abuja, Nigeria, tiene por objetivo promover el comercio, la
integración económica, la cooperación política y la seguridad en África Occidental. La componen
el Parlamento de África Occidental, los Consejos Económico y Social, la Corte de Justicia y el
Banco Central de África occidental. Sus miembros son: Senegal, Gambia, Guinea, Guinea-Bissau,
Cabo Verde, Liberia, Sierra Leona, Côte d‟Ivoire, Malí, Burkina Faso, Ghana, Togo, Benín, Níger y
Nigeria. En: Alfonso Dastis (ed). Diccionario Lid de Diplomacia y Relaciones Internacionales.
(Madrid, España: Editorial Lid, Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperación de España y
Revista Política Exterior, 2005). P. 103.
4
SADC: Southern Africa Development Community (Comunidad para el Desarrollo de África
Austral). Creada en 1994 después de la caída del Apartheid en Sudáfrica y propende por la
integración regional en el sur de África para disminuir la pobreza, fomentar el desarrollo
económico, garantizar la paz y la seguridad y proteger el medio ambiente. Su sede se encuentra
en Gaborone, Botswana, y sus países miembros son: Angola, Botswana, República Democrática
del Congo, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mauricio, Mozambique, Namibia, Sudáfrica, Swazilandia,
Tanzania, Zambia y Zimbabwe. En: Alfonso Dastis (ed). Diccionario Lid de Diplomacia y
Relaciones Internacionales. (Madrid, España: Editorial Lid, Ministerio de Asuntos Exteriores y
Cooperación de España y Revista Política Exterior, 2005). P. 105.
8
pesar de las diferencias mencionadas anteriormente
entre los
países
africanos, se hace viable una aproximación continental a la aplicación de la
„seguridad humana‟ en el manejo de los conflictos en África.
El estudio de las experiencias de resolución de conflictos y reconciliación postconflicto en África adquiere una importancia crucial para un país en guerra
como Colombia. Un análisis de estos procesos puede convertirlos en un punto
de referencia válido que permita un mejor entendimiento de las experiencias
extranjeras y sirva de guía para un eventual proceso de paz en Colombia.
Colombia ha sufrido un conflicto armado que ha afectado su seguridad
nacional y la seguridad de su población durante las últimas cuatro décadas.
Después del fin de las guerras en Perú, El Salvador, Nicaragua y Guatemala,
el conflicto colombiano se convirtió en la mayor amenaza contra la seguridad
regional en las Américas6.
Durante los últimos diez años, la confrontación
entre los dos grupos guerrilleros – FARC y ELN –, los grupos paramilitares y
las fuerzas armadas colombianas han dejado un saldo de más de 300.000
muertos,
30.000
secuestrados
y
una
cifra
aproximada
de
1‟500.000
desplazados internos7. Tratar de definir la situación actual en Colombia como
una
“guerra
civil”,
una
“narco-guerra”
probablemente sería un error.
o
simplemente
“terrorismo”
Sin embargo, una combinación de todos los
conceptos anteriores permitiría un mejor entendimiento de la realidad actual
del conflicto armado en Colombia.
Ahora, si tratar de definir claramente la
naturaleza de este conflicto es lo suficientemente complicado, encontrar la
mejor forma para resolverlo es un reto aún mayor.
Sin seguridad, no puede haber ni paz ni desarrollo.
Lo contrario es
igualmente cierto, sin paz y desarrollo, no puede haber seguridad.
5
Así,
IGAD: Inter-Governmental Authority for Development (Autoridad Intergubernamental para el
Desarrollo). Creada en 1996, promueve la cooperación regional y la integración económica a
través de la defensa de la seguridad almentaria, un desarrollo medioambiental sostenible y la
promoción de la paz y la seguridad, del comercio intraregional y de las telecomunicaciones en los
países de la región del cuerno de África. En: Alfonso Dastis (ed). Diccionario Lid de Diplomacia y
Relaciones Internacionales. (Madrid, España: Editorial Lid, Ministerio de Asuntos Exteriores y
Cooperación de España y Revista Política Exterior, 2005). P. 56.
6
Patrick Martin. “US moves towards deeper intervention in Colombia Civil War.” (9 de Agosto de
2001). <http://www.wsws.org/articles/2001/aug2001/col-a09.shtml>.
26 de Diciembre de
2005.
7
Delgådo, Jerónimo.
“United States Counter Terrorism Campaign in Colombia”. (2001).
<http://www.cda-cdai.ca/pdf/delgadopaper.pdf>. 28 de Diciembre de 2005.
9
confrontados por los conflictos que existen tanto en el interior como en sus
fronteras, los países africanos han tenido dificultades para mantener la paz,
incluso luego del fin de las hostilidades.
Por esta razón, de los cinco
continentes, África en particular se ha convertido – especialmente durante el
siglo XX – en el escenario de la gran mayoría de experiencias de resolución de
conflictos y en una región que debe ser tenida en cuenta a la hora de
enfrentar problemas similares en diferentes áreas del mundo.
A través de la historia, el conflicto ha sido entendido como un fenómeno
negativo asociado con la violencia.
Sin embargo, también es posible ver al
conflicto como un fenómeno natural y multidimensional que usualmente indica
cambios dentro de una sociedad determinada. En este sentido, los procesos
de construcción y mantenimiento de la paz deben centrarse básicamente en la
prevención del conflicto violento; es decir, en la necesidad de fortalecer las
estructuras y mecanismos dentro de la sociedad para facilitar un manejo
constructivo y pacífico de las controversias encaminado a lograr una paz
duradera entre los actores del conflicto8.
Los conflictos ocurren cuando dos o más actores consideran que sus intereses
son incompatibles, recurren a actividades hostiles y sus actos están
encaminados a afectar la capacidad de los otros actores para lograr sus
objetivos.
Los conflictos se tornan violentos cuando los actores no desean
satisfacer sus intereses pacíficamente sino que lo hacen utilizando diferentes
formas de violencia9, generando un impacto directo sobre la seguridad y
condiciones de vida de la población civil – es decir, de los individuos –.
Es importante mencionar que los conflictos violentos no son inevitables y no
ocurren repentinamente; por el contrario, son procesos dinámicos que pueden
tomar diferentes formas y atravesar un gran número de etapas de
escalamiento y desescalamiento.
De hecho, de acuerdo con la teoría de
conflictos, la violencia no es más que una de las etapas dentro del ciclo
dinámico del conflicto.
8
Sin embargo, este ciclo no es simétrico ya que los
Africa Peace Forum et al.
Conflict-Sensitive Approaches to Development, Humanitarian
Assistance and Peacebuilding. A resource pack. (Nairobi, Kenya: Africa Peace Forum, 2004). P.
1.
9
Ídem.
10
períodos de escalamiento pueden durar décadas – como el Apartheid en
Sudáfrica o la guerra en Colombia – mientras que los períodos de
desescalamiento podrían durar solamente un par de años – se hace referencia
usualmente a los ceses al fuego, las negociaciones y los acuerdos de paz.
Con el objetivo de lograr un mayor entendimiento por parte del lector de las
problemáticas expuestas en esta investigación, se explicará brevemente la
curva del conflicto según Michael Lund10. En este modelo, el autor relaciona
las etapas por las que pasa un conflicto, es decir los niveles de intensidad de
la violencia – o de profundización de la paz – en el eje vertical, con el tiempo
de duración de cada uno en el eje horizontal (Ver gráfica 1).
Lund identifica también los sucesos que deben ocurrir al interior del país para
que el conflicto escale de una etapa a otra y los ubica adentro de la curva.
Así mismo, establece cuáles son las herramientas con que cuenta la
comunidad internacional para apoyar al país en cuestión en cada una de las
etapas y lograr un desescalamiento del conflicto en lugar de un incremento de
éste.
Es importante mencionar que se toma el modelo de Michael Lund ya que tiene
en cuenta dos aspectos fundamentales para el análisis de la aplicación de la
seguridad humana en el proceso de construcción y consolidación de la paz en
África; en primer lugar, es aplicable a conflictos internos que son el común
denominador en el continente; y en segundo lugar, toma en cuenta
elementos fundamentales para garantizar la seguridad de los individuos como
la reconciliación post-conflicto, el peace building, entre otros.
10
Michael Lund nació en Dinamarca y ha centrado sus estudios en el análisis del conflicto y sus
diferentes etapas. Ha hecho especial énfasis en el estudio de la diplomacia preventiva como
herramienta para prevenir conflictos. Se ha desempeñado como investigador del Centro de
Estudios Estratégicos e Internacionales en Washington, DC y del Instituto Estadounidense para la
Paz.
11
GRÁFICA 1: CURVA DEL CONFLICTO SEGÚN EL MODELO DE MICHAEL LUND
Guerra
Peace Making
Peace Enforcement
Cese al
(manejo del conflicto)
Crisis
Violencia
Fuego
Diplomacia de Crisis
Acuerdo
(manejo de la crisis)
Paz Inestable
(mitigación del conflicto)
Peace Keeping
(terminación del conflicto)
Manifestaciones de Paz
Diplomacia Preventiva
de la población
Reconciliación
(prevención del conflicto)
Peace Building
Aumento de
Paz Estable
(resolución del conflicto)
Diplomacia o Política
tensiones
de Paz
Aparición de tensiones
Paz Durable
Duración del Conflicto
Corto Plazo
Mediano Plazo
Largo Plazo
Fuente: Diagramación del autor. Gráfico base en el United States Institute of Peace:
http://www.usip.org/training/analysis/graphics
Para comprender la utilidad del modelo de Michael Lund, es necesario explicar
cada una de las etapas establecidas por él en su trabajo11:
Paz Durable: Parte de la base de unas relaciones armónicas en todas las
esferas de la vida política del país y no existen medidas autodefensivas entre
las partes.
Recurriendo al idioma español, una paz durable es literalmente
„ser‟ en paz, es decir, la paz se considera inherente a la misma sociedad que
basa su funcionamiento en el imperio de la ley.
En África actualmente no
existen países que se encuentren en esta etapa en particular.
Paz Estable: Para Lund, la transición entre una paz durable y una paz
estable se da por el surgimiento de tensiones dentro de la sociedad; sin
embargo, estas tensiones no son lo suficientemente fuertes como para
generar una inestabilidad política en el país. Es importante mencionar que se
11
Cristian Faundes. El accidentado proceso de paz en Costa de Marfil (2003-2005). Serie
Documentos de Trabajo No. 13. Instituto de Ciencia Política. Pontificia Universidad Católica de
Chile. (Santiago, Chile: Universidad Católica de Chile, 2005). P. 6 – 8.
12
sigue hablando de „paz‟, por lo tanto los métodos para resolver las
controversias siguen siendo – como en la paz durable – la diplomacia y la
política. Nuevamente recurriendo al idioma español, se puede entender la paz
estable como „estar‟ en paz, es decir, ya no es una condición inherente a la
sociedad pero sigue estando presente en ella y caracteriza las interacciones
entre las partes. Para África, algunos ejemplos de esta etapa podrían ser
Namibia, Botswana, Seychelles y Libia.
Paz Inestable: El tránsito entre paz estable y paz inestable ocurre como
consecuencia
anteriormente.
de
un
aumento
de
las
tensiones
que
habían
surgido
Se presenta cuando ya hay una percepción del „otro‟ como
„enemigo‟ pero no hay un despliegue o uso de la capacidad militar entre las
partes. En esta etapa se sigue hablando de „paz‟ porque la violencia aún no
se ha hecho presente, sin embargo, la posibilidad de que el conflicto
evolucione hacia una crisis o guerra es bastante alta. El método para resolver
las disputas en una paz inestable es la diplomacia preventiva que está
destinada a disminuir y controlar las tensiones entre las partes y generar un
desescalamiento del conflicto.
Los ejemplos particulares de Angola y
Mozambique caben dentro de esta etapa, sin embargo, no llegaron a ella
desde una paz estable sino que, por el contrario, descendieron a la paz
inestable desde la crisis y, anteriormente, desde la guerra.
Crisis: Según Lund, un conflicto llega a su etapa de crisis cuando se dan
manifestaciones de la población civil generando un ambiente de tensión
considerablemente alto en la sociedad.
En este punto se puede dar una
movilización de los recursos militares que ya deben estar listos para entrar en
una confrontación armada. En una crisis, la probabilidad de continuar hacia
una guerra entre las partes es extremadamente alta y sólo se puede
controlar, según Lund, mediante una diplomacia de crisis – o diplomacia de
choque – que pretende manejar las tensiones de tal forma que la curva del
conflicto descienda hacia una paz inestable.
Un ejemplo característico de
crisis en África es la situación actual en Zimbabwe donde la incapacidad del
presidente Robert Mugabe para implementar una reforma agraria efectiva ha
generado graves tensiones entre el gobierno, la población blanca, la población
negra y la comunidad internacional.
13
Guerra: Es la etapa máxima de la curva de acuerdo con el modelo de Lund.
En la guerra, las partes involucradas en el conflicto empiezan a utilizar la
violencia de manera sistemática como método para obtener o defender sus
intereses.
Las herramientas disponibles para lograr una disminución de la
intensidad del conflicto y retornar a las etapas previas – crisis, paz inestable,
paz estable o paz durable – se dividen en dos; la primera es el peace making
– o manejo del conflicto – que consiste en las gestiones necesarias para lograr
el fin de las hostilidades entre las partes, y la segunda, el peace enforcement
o mitigación del conflicto que pretende usar una fuerza coercitiva para evitar
que las partes continúen utilizando la violencia y se pueda llegar a un cese al
fuego efectivo. Sudán, Côte d‟Ivoire y República Democrática del Congo son
algunos de los países africanos que actualmente responden a dinámicas de
guerra en sus territorios.
Lo anterior aplica para las etapas de escalamiento de la curva; sin embargo,
Lund también expone qué hechos son necesarios para que el conflicto
disminuya y se pueda restablecer nuevamente la paz en la sociedad afectada.
Así, según Lund, para pasar de la guerra a la crisis, es necesario un cese al
fuego entre las partes que, como ya explicó, puede ser acompañado por un
peace making y un peace enforcement.
Posteriormente, para el tránsito
entre crisis y paz inestable, es necesario un acuerdo de paz entre los actores
del conflicto que se complementa con un peace keeping – o mantenimiento de
la paz – que pretende evitar un nuevo escalamiento que devenga en un
reinicio de las hostilidades.
Finalmente, el paso de paz inestable a paz
estable y paz durable se da a través de un acercamiento a nivel regional,
comunitario y local entre las partes. A esta etapa se le denomina el „postconflicto‟ y requiere unas acciones denominadas peace building encaminadas
a lograr una reconstrucción efectiva del tejido social, político y económico del
país y una verdadera reconciliación entre las partes beligerantes.
Luego de la breve introducción al conflicto descrita en los párrafos anteriores,
a continuación se presentarán los lineamientos y temas que se considerarán
en esta investigación con el fin de demostrar que, para África en particular, el
14
conflicto violento se convierte en la principal amenaza a la vida y la seguridad
de los individuos, y que, a la hora de emprender procesos de construcción y
consolidación de paz en el continente, es necesaria una interacción entre los
elementos propuestos por la teoría tradicional de la „seguridad del Estado‟ y
las nuevas propuestas realizadas en el marco de la „seguridad humana‟.
En el primer capítulo se presentará el surgimiento y aplicación del concepto
de „seguridad humana‟ como herramienta para la prevención de conflictos
armados, es decir, antes de que la sociedad empiece a utilizar la violencia
como método para defender sus intereses. En este punto, la investigación se
centrará en el marco teórico sobre „seguridad humana‟ desarrollado por
académicos, políticos y organismos tanto mundiales como africanos, para
posteriormente
hacer
énfasis
en
las
respuestas
tanto
legales
como
extralegales de los Estados africanos ante la necesidad de implementar los
preceptos de la „seguridad humana‟ en la prevención de los conflictos en el
continente.
En el segundo capítulo, la investigación tomará el período comprendido entre
el inicio del conflicto violento y su resolución total, es decir, hará un análisis
de las herramientas que propone la seguridad humana para el manejo de los
conflictos y la posterior construcción y consolidación de la paz en el país.
Para esto, se tomará en primer lugar la responsabilidad que tiene el Estado
de proteger a sus ciudadanos durante las etapas del conflicto y el postconflicto, para posteriormente analizar el papel que puede desempeñar la
comunidad internacional en el acompañamiento a los Estados para lograr una
verdadera garantía de la „seguridad humana‟ durante y después del conflicto.
15
1. El Surgimiento del Concepto de ‘Seguridad Humana’ como
herramienta para la prevención de conflictos
1.1. Marco Teórico: ‘Seguridad Nacional’ y ‘Seguridad Humana’
El tema de la seguridad nacional ha sido prioritario para los Estados desde
acontecimientos como la Segunda Guerra Mundial y la Guerra Fría. Sin
embargo, la conciencia sobre el papel del individuo como elemento básico del
Estado y por ende, de su seguridad en la configuración estatal, ha promovido
un mayor acercamiento al concepto y a la incorporación misma de la
seguridad humana como unidad fundamental de su existencia.
1.1.1. Los Conceptos de ‘Seguridad Nacional’ y ‘Seguridad Humana’
Los conceptos que mayores problemas nos generan son aquéllos que no son
cuestionados, no sólo porque se presentan como „demasiado familiares‟ sino
también porque están codificados dentro de nuestra forma de pensar. Nunca
dedicamos tiempo para analizar lo que realmente significan y los asumimos
como verdades establecidas.
“Uno de estos conceptos está directamente ligado con la forma
como entendemos nuestro país y el mundo fuera de él: el concepto
de „seguridad nacional‟. Es esencial para el aparato del gobierno y
se constituye en la más alta prioridad sobre nuestros recursos y
nuestras vidas.
Sin embargo, como muchos otros „términos
familiares‟, no es una descripción neutral de una realidad externa.
Es una construcción social que se creó en un momento específico
del tiempo para responder a una serie de circunstancias
particulares.
Esas circunstancias gobiernan la forma como
definimos el término y continúan definiéndolo aún hoy” 12.
12
Ronald Steel. "A new realism. (Concept of national security)". World Policy Journal 14:2
(Verano 1997): 2.
16
Así, entonces, se entiende por “seguridad nacional”
“[L]a que es inmanente para garantizar la existencia, la
permanencia, la continuidad y la estabilidad de la comunidad
política, también entendida como la necesaria para garantizar tanto
la seguridad externa como la seguridad institucional interna de una
nación y por lo mismo, la soberanía, la independencia, la integridad
del territorio nacional y el orden constitucional, todo lo cual
comprende la seguridad del Estado, esto es, la que le corresponde
garantizar el normal funcionamiento de las instituciones
constitucional y legítimamente constituidas”13.
Ahora, si bien el concepto tradicional de seguridad aún está vigente y
continúa
siendo
un
bastión
fundamental
dentro
de
las
relaciones
internacionales actuales, también es importante notar que los efectos del
sistema internacional globalizado post-Guerra Fría han redefinido la noción de
„seguridad‟ y ahora es necesario entenderla en un sentido mucho más amplio.
Durante gran parte del siglo XX, el mundo estuvo dividido por un sistema
bipolar y un juego de alianzas tanto políticas como militares que condujo a
que la mayoría de los conflictos de esta época ocurrieran entre Estados con el
fin de lograr el apoyo y pertenencia de éstos a uno u otro bloque. Al mismo
tiempo, tanto los Estados Unidos como la Unión Soviética tomaron medidas
encaminadas
a
suprimir
las
rivalidades
internas
generadas
por
la
descolonización caótica del período de la post-guerra en el llamado „tercer
mundo‟, con el fin de generar países „más estables‟ que pudieran convertirse
en aliados dentro de las dinámicas del mundo bipolar.
“[Sin embargo,] el fin de la Guerra Fría y la caída del
comunismo hicieron salir estas rivalidades de su hibernación, y
esto, en un momento en que un gran número de antiguos
Estados clientes perdieron el apoyo político, militar y económico
de sus súper potencias benefactoras.
Así, las fallas de los
Estados que eran únicamente ocasionales durante la Guerra
13
Jorge Enrique Ibáñez Najar. Seguridad Nacional, Seguridad del Estado y Seguridad Ciudadana,
una aproximación jurídica. (Bogotá, Colombia: Universidad Sergio Arboleda, 2005). P. 48.
17
Fría, ahora se convertirían en la regla durante el período
siguiente, con las respectivas consecuencias mortales para los
ciudadanos”14.
Por lo anterior, se puede deducir que, debido a la ausencia de las dos grandes
súper potencias como entes reguladores, el Sistema Internacional de la postGuerra Fría es más inestable y caótico que el mundo bipolar de gran parte del
siglo XX. De esta manera, la población civil que ya se encontraba expuesta a
problemas como la falta de educación y salud, un acceso limitado a la justicia,
fallas en los sistemas de participación política y amenazas directas a su
seguridad
física,
ahora
se
vería
amenazada
también
por
dinámicas
características de la globalización que se potenciarían después de la Guerra
Fría,
como
el
separatismo,
el
nacionalismo,
el
crimen
organizado
transnacional, las migraciones en masa, los conflictos internos justificados en
lo „étnico‟ o lo „religioso‟, la degradación del medio ambiente, las pandemias y
el aumento de la brecha entre un norte cada vez más rico y un sur cada vez
más pobre, entre otros15.
Sin embargo, a pesar de que la gran mayoría de amenazas del mundo
globalizado actual atentan directamente contra la población civil y no contra
los Estados, el Sistema Internacional continúa siendo casi completamente
„estado-céntrico‟ por cuanto los mecanismos con los que cuenta – que fueron
desarrollados en gran medida durante el siglo XX – pretenden en su mayoría
garantizar la seguridad de los Estados y su soberanía y no la de los civiles en
su interior. De esta manera, es imperativo que tanto desde los organismos
internacionales como desde los Estados, se desarrollen herramientas y
mecanismos destinados a generar una transición que permita pasar de una
aproximación basada en la seguridad del „Estado‟ o del „régimen‟ a una más
antropocéntrica en la cual se construya un discurso de seguridad que tenga
en cuenta las amenazas que afectan el día a día de la población civil.
14
Rob McRae y Don Huebert. Sécurité Humaine et Nouvelle Diplomatie.
Protection des
personnes, promotion de la paix. (Montreal – Kingston, Canadá: McGill-Queen‟s University Press,
2001) P. 16. Traducción libre del autor.
15
Ídem: P. 15 – 16.
18
De esta manera surge la Seguridad Humana, un concepto que se empezó a
desarrollar
justo
después
de
la
Segunda
Guerra
Mundial
mediante
documentos como la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal
de los Derechos del Hombre y las Convenciones de Ginebra y que reconocen
el derecho inherente que tienen las personas a la seguridad. Sin embargo, a
pesar de ser tan antiguo, la implementación de la seguridad humana durante
la segunda mitad del siglo XX se ve obstaculizada por las dinámicas de la
Guerra Fría y los diferentes intereses que estaban ligados a ella. No es sino a
finales de la década de 1980 cuando el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo – PNUD – empieza a considerar las siete dimensiones de la
seguridad – económica, alimentaria, sanitaria, medioambiental, personal,
comunitaria y política – a la hora de medir el índice de desarrollo humano, y
así, incluye los preceptos de la seguridad humana dentro de las dinámicas de
funcionamiento de Naciones Unidas16.
A partir de la implementación inicial del concepto de seguridad humana por
parte del PNUD, numerosos gobiernos, organismos internacionales y teóricos
de todo el mundo han intentado plantear definiciones que pretenden explicar
qué es la seguridad humana, qué aspectos abarca, cómo se puede garantizar
y para qué sirve. Sin embargo, dada la amplitud del término y las dificultades
que se presentan a la hora de definir exactamente qué significa la „seguridad
humana‟, se presentarán a continuación algunas de estas definiciones que
sólo pretenden informar al lector sobre los desarrollos teóricos existentes
frente al tema.
Canadá se ha convertido en uno de los países pioneros en la implementación
y promoción de la seguridad humana.
Así, el gobierno de Ottawa la define
como: “[un compromiso] para construir un mundo donde las personas pueden
vivir libres del miedo a amenazas como el terrorismo, el tráfico de drogas y el
comercio ilícito de armas pequeñas. Esta nueva generación de amenazas no
muestra ningún respeto por las fronteras nacionales e inevitablemente se
convierten en fuentes de nuestra propia inseguridad”.
Entiende a la
seguridad humana como una “aproximación antropocéntrica a las políticas
públicas y a la política exterior que reconoce que la estabilidad al largo plazo
16
Ídem. P. 4.
19
no puede ser alcanzada hasta que las personas estén protegidas de las
amenazas violentas a sus derechos, a su seguridad o a sus vidas”17.
También desde la visión canadiense, Paul Heinbecker 18, representante
permanente de Canadá ante Naciones Unidas, afirma que la seguridad
humana no reemplaza a la seguridad nacional. Una perspectiva de seguridad
humana asegura que la seguridad del Estado no es en sí misma el objetivo
final, sino, por el contrario, son los métodos para garantizar la seguridad para
su población. Sin embargo, a pesar de que ampliar el espectro de la política
de seguridad más allá de los ciudadanos puede parecer un cambio radical, es
una extensión lógica de las aproximaciones actuales a la paz y la seguridad
internacional19.
Por otro lado, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD –
en su informe anual de 1994, da el siguiente ejemplo para definir la
Seguridad Humana: “(…) un niño que nunca murió, una enfermedad que
nunca se expandió, un trabajo que nunca fue eliminado, una tensión étnica
que nunca se tradujo en violencia, un disidente que nunca fue silenciado. La
seguridad humana no se defiende con armas, es una preocupación con la vida
humana y con la dignidad”20.
La Comisión para la Seguridad Humana (Commission on Human Security) de
Naciones Unidas en Nueva York, Estados Unidos, define la seguridad humana
como la protección de los aspectos vitales de todas las vidas humanas de tal
forma que se pueda promover la libertad y el desarrollo humano.
Para la
Comisión, seguridad humana significa proteger las libertades fundamentales –
aquéllas que son esenciales para la vida –, proteger a las personas de
amenazas y situaciones críticas, severas y generalizadas, generar condiciones
17
Gobierno
de
Canadá.
“Canadian
Human
Security
Programme”.
<http://www.humansecurity.gc.ca/menu-en.asp>. 30 de Noviembre de 2005.
18
Director inaugural del Centro para las Relaciones, la Gobernabilidad y la Política Global de la
Wilfrid Laurier University en Waterloo, Canadá. Se desempeñó como asesor principal en política
exterior durante el gobierno del Primer Ministro Mulroney, participó en la misión militar y política
de la OTÁN en Kosovo y en la creación de la Corte Penal Internacional desde su cargo como
Representante Permanente de Canadá ante las Naciones Unidas.
19
Paul Heinbecker. “Human Security”. Beyond the Headlines 56:2 (Winter 1999): 4.
20
Naison Ngoma. A conceptual drive towards analyzing African Human Security challenges:
Prospects for a Security Community in Southern Africa. (Pretoria, Sudáfrica: Southern African
Regional Poverty Network, 2005). P. 4.
20
que potencialicen las fortalezas y aspiraciones de las personas, y crear
sistemas políticos, económicos, sociales, medioambientales, militares y
culturales que proporcionen a la población las bases para la sobrevivencia, la
vida y la dignidad21.
Finalmente, se presentan dos de las principales definiciones sobre seguridad
humana desarrolladas desde África.
En primer lugar, el Instituto para el
Diálogo Global (Institute for Global Dialogue) en Johannesburgo, Sudáfrica,
sostiene que “la seguridad de los individuos, no de los Estados, debe ser el
principal punto de referencia para la seguridad, y (…) esto significa la
provisión de salud, bienestar, educación y otros servicios, así como la
provisión de seguridad física”22.
Por su parte, el documento final del Pacto Africano para la No-Agresión y la
Defensa Mutua (African Non-Aggression and Common Defence Pact) establece
en su artículo 1, inciso k, que:
“[La] Seguridad Humana significa la seguridad individual con
respecto a la satisfacción de las necesidades básicas de la vida;
también incluye la creación de condiciones sociales, políticas,
económicas,
militares,
medioambientales
y
culturales
necesarias para la sobrevivencia, vida y dignidad de los
individuos,
incluyendo
la
protección
de
las
libertades
fundamentales, el respeto por los derechos humanos, el buen
gobierno, el acceso a la educación y a la salud, y la seguridad
de que cada individuo tenga las oportunidades y opciones para
desarrollar su propio potencial”23.
Así, como se explicó anteriormente, la seguridad humana considera todos los
aspectos que pueden contribuir a generar amenazas contra la vida y el
21
Commission on Human Security. Human security now: Protecting and Empowering People.
(Nueva York, Estados Unidos: Commission on Human Security, 2003). P. 4.
22
Shannon Field (Ed). Peace in Africa. Towards a collaborative security regime. (Johannesburgo,
Sudáfrica: Institute for Global Dialogue, 2004). P. 30. Traducción libre del autor.
23
Unión Africana. African Union Non-Aggression and Common Defence Pact. (Addis Abeba,
Etiopía: Unión Africana, 2005). P. 6.
21
desarrollo de las personas como seres humanos. Sin embargo, es importante
hacer una clara diferenciación entre las medidas que se necesitan para
garantizar la seguridad de los individuos en tiempos de paz y aquéllas
necesarias en tiempos de guerra.
Es decir, si bien es cierto que aspectos
como la educación y la participación política deberían ser importantes para la
población en todo momento y bajo cualquier tipo de circunstancias, también
es cierto que ante una situación de conflicto, estos puntos son relegados a un
segundo plano por cuanto las prioridades pasan a ser la defensa de la vida y
la eliminación de todas aquellas amenazas que atentan directamente contra
ella.
En este punto, entonces, los esfuerzos se centran en la terminación del
conflicto y la eliminación de todas las amenazas que van ligadas a él: firma
de un alto al fuego y, posteriormente, un acuerdo de paz, control y
erradicación
de
minas
antipersona,
eliminación
de
mercenarios,
desmovilización y desarme de combatientes y de la población civil, control de
armas pequeñas, entre otros. De esta manera, para las regiones del mundo
donde el conflicto armado es una variable a tener en cuenta a la hora de
propender por una seguridad de los individuos, las prioridades en el corto
plazo se centrarán en la garantía de la vida de la población, es decir, en el fin
de las hostilidades, y los demás aspectos como la educación y el acceso a los
sistemas de participación política serán prioridades en el largo plazo, es decir,
en el post-conflicto durante la etapa de „consolidación‟ de la paz.
1.1.2. Desarrollos Teóricos sobre ‘Seguridad Humana’ en África
“África debe rechazar los métodos del pasado y
comprometerse a construir un futuro de gobernabilidad
democrática enmarcado en el imperio de la ley. Este
futuro sólo se podrá lograr en la medida en que
podamos acabar con los conflictos en África, de lo
contrario, ningún incremento en el comercio, la
asistencia o la cooperación hará la diferencia (…). Por
décadas, el conflicto en África ha sido visto como
inevitable o irreversible, o ambos. Y no es ninguno. El
conflicto en África, como en cualquier otro lugar, es
22
causado por la acción humana y puede ser solucionado a
través de la acción humana”24.
En África, los estudios sobre seguridad humana y su implementación para el
continente han sido desarrollados por la „Iniciativa Africana para la Seguridad
Humana‟ (African Human Security Initiative – AHSI)25. A manera de marco
teórico, la AHSI ha realizado una distinción vertical de al menos cinco niveles
de seguridad: personal / individual, local / comunitaria, nacional, regional e
internacional26; y reconoce que tanto la seguridad personal como la
internacional dependen de la seguridad nacional, es decir, no entiende la
seguridad humana como una forma alternativa para ver las aproximaciones
tradicionales a la seguridad del Estado, sino que entiende a las dos de forma
complementaria27.
Reafirmando esta relación entre seguridad nacional y seguridad humana,
Jakkie Cilliers28 ha determinado que si no existe una provisión efectiva de
seguridad nacional en África, ni los ciudadanos ni las comunidades podrán
estar seguros.
Al mismo tiempo, identifica los diferentes factores de
inseguridad a los que se ven expuestos tanto los Estados como los individuos
en África:
En primer lugar, reconoce que las fuentes de seguridad física para la mayoría
de territorios rurales africanos provienen de organizaciones locales que no
están ligadas al Estado y que dependen directamente de autoridades
24
Annan, Kofi. The causes of conflict and the promotion of durable peace and sustainable
development in Africa, Report to the United Nations. (Nueva York, Estados Unidos: Naciones
Unidas, 1998). P. 27. Traducción libre del autor.
25
La Iniciativa Africana para la Seguridad Humana es una agrupación de centros de estudio en
África que unieron esfuerzos para desarrollar un marco teórico de seguridad humana válido para
el continente. Su sede se encuentra en el Instituto de Estudios de Seguridad en Pretoria,
Sudáfrica, y está conformada por las siguientes instituciones: African Security Dialogue and
Research, Africa Peace Forum, Human Rights Trust of South Africa, Institute for Human Rights
and Development in Africa, Institute for Security Studies, South African Institute of International
Affairs y West Africa Network for Peacebuilding.
26
Jakkie Cilliers. Human Security in Africa. A conceptual framework for review. (Pretoria,
Sudáfrica: African Human Security Initiative, 2004). P. 8.
27
Ídem: P. 12.
28
Jakkie Cilliers es la Directora Ejecutiva del Instituto de Estudios de Seguridad en Pretoria,
Sudáfrica, y sus estudios la han convertido en una de las principales teóricas sobre seguridad
humana en África. Realiza sus investigaciones en el marco de la Iniciativa Africana para la
Seguridad Humana.
23
tradicionales
–
milicias
locales
establecidas
por
la
comunidad
para
proporcionar seguridad –, o de señores de la guerra o políticos que cuentan
con
sus
propias
„fuerzas
armadas‟29.
Uno
de
los
ejemplos
más
representativos de este caso se encuentra en Somalia donde, después de la
caída del gobierno de Siyaad Barré en 1992 y el posterior colapso del Estado
somalí, la administración del territorio y, por consiguiente, la defensa del
mismo, quedó en manos de grupos locales – conocidos en la literatura
especializada como clanes – que defienden sus propios intereses y garantizan
la seguridad de las personas a cambio de pagos en especie o beneficios30.
Otro ejemplo importante de esta „justicia local‟ se presenta en Rwanda donde,
luego del genocidio de 1994, el nuevo gobierno rwandés 31 apoyó el
resurgimiento de tribunales locales llamados Gacaca que tenían como
objetivos principales mitigar las fallas del Tribunal de Arusha32 y propender
por el castigo o la reintegración a la sociedad de más de cien mil sospechosos
de genocidio, basándose en juicios realizados por los habitantes de las
propias comunidades donde se cometieron los crímenes 33.
Por otro lado, en las áreas urbanas y regiones cercanas a éstas, la seguridad
depende de la policía y los ciudadanos tienen una mayor posibilidad de
acceder a la justicia para hacer aplicar la ley. Éste es el caso, por ejemplo, de
la mayoría de las ciudades sede de los gobiernos africanos como Nairobi
(Kenya), Dar es Salaam (Tanzania) o Yaoundé (Camerún), así como otras
grandes ciudades, que generalmente son capitales de provincias o Estados y
concentran porciones significativas de la actividad económica de los países
como Mombasa (Kenya), Cotonou (Benín) y Douala (Camerún). Sin embargo,
29
Op. Cit. Jakkie Cilliers. Human Security in Africa. A conceptual framework for review. P. 9.
A partir de 1992 y como consecuencia del colapso del Estado somalí, gran parte de la economía
funciona con la modalidad de trueque ya que el Banco Central de Somalia dejó de existir y, por
consiguiente, la emisión del Shilling somalí – moneda nacional – fue suspendida. En el país aún
tienen curso legal los antiguos billetes emitidos durante la época de Barré y, en algunos casos, se
han presentado emisiones esporádicas de dinero por parte de las „administraciones locales‟
lideradas por los denominados „señores de la guerra‟. En: Joseph Winter. “Living in Somalia‟s
Anarchy”. (18 de Noviembre de 2004). <http://news.bbc.co.uk/2/hi/africa/4017147.stm>. 16
de Mayo de 2006.
31
Al hablar del „nuevo gobierno rwandés‟, se hace referencia a la llegada al poder del Frente
Patriótico Rwandés, en cabeza de Paul Kagame, que asumió la presidencia para los Tutsis
después del genocidio de 1994.
32
El Tribunal Penal Internacional para Rwanda – TPIR – creado por Naciones Unidas para juzgar a
los responsables del genocidio de 1994 en el país también es conocido como el “Tribunal de
Arusha” porque su sede se encuentra en la ciudad de Arusha, Tanzania.
33
Alana Tiemessen. “After Arusha: Gacaca Justice in Post-Genocide Rwanda”, African Studies
Quarterly 8:1 (Otoño 2004): 57.
30
24
cabe anotar que esta presencia de la policía y las instituciones del Estado en
las principales ciudades no es una regla aplicable a todo el continente sino
una generalidad; así, se pueden encontrar capitales como Kigali (Rwanda),
Freetown (Sierra Leona) o Monrovia (Liberia) donde precisamente la misma
incapacidad del Estado para ostentar el monopolio único y legítimo de las
armas facilitó el desarrollo de las grandes crisis de seguridad en estos países
durante la década de 1990.
Finalmente, en las zonas más ricas de las grandes ciudades africanas, las
fuerzas del Estado han sido reemplazadas por sistemas de seguridad privada
financiados directamente por los ciudadanos34. De hecho, en ciudades como
Lagos (Nigeria), Johannesburgo y Ciudad del Cabo (Sudáfrica) o El Cairo
(Egipto), los guardias privados se han convertido en la forma que han
encontrado las élites africanas para defender su statu quo, sus bienes y, en
muchos casos, su vida, ante la poca efectividad lograda por la policía y las
demás instituciones creadas para ello.
Lo anterior denota una incapacidad
desde los Estados africanos para garantizar la seguridad física de su población
y se convierte en el principal problema que deberán enfrentar a la hora de
implementar uno de los conceptos básicos ligados al Estado actual: el
monopolio único y legítimo de la fuerza.
En segundo lugar, Cilliers valida la posibilidad de llegar a una seguridad del
Estado a través de la garantía de la seguridad de los individuos cuando afirma
que en la mayoría de los países africanos, las amenazas no provienen de
posibles ataques armados por parte de otros países sino de las mismas
condiciones internas relacionadas con la debilidad del Estado y su incapacidad
para controlar su propio territorio35.
Estas amenazas se derivan de la
ineficiencia y, en muchos casos, de la no disposición del gobierno central para
garantizar efectivamente el acceso de su población a la seguridad, la salud, la
educación, los servicios públicos básicos, la justicia, entre otros.
Como tercer punto, Cilliers sostiene que en África existe un gran número de
países en los cuales la „seguridad del Estado‟ es entendida como la „seguridad
34
35
Op. Cit. Jakkie Cilliers. Human Security in Africa. A conceptual framework for review. P. 9.
Ídem.
25
de la élite en el poder‟ que gobierna teniendo en cuenta sus propios intereses
y con el único fin de mantener su statu quo. En esta clase de países, es el
Estado mismo quien se convierte en la fuente de inseguridad para sus
ciudadanos.
Cilliers define este grupo de Estados como „cuasi-Estados
débiles‟, „Estados intermedios‟ o, “en las situaciones más extremas, „Estados
predadores‟ – para aquellas instancias donde el régimen literalmente se
alimenta de la carcasa del Estado para su propia sobrevivencia como es el
caso de Liberia bajo el gobierno de Charles Taylor”36 o del antiguo Zaire con
el presidente Mobutu Sese Seko.
Continúa afirmando que en este último caso, la comunidad internacional
actúa en favor de los señores de la guerra y criminales que se presentan
como líderes políticos y participan en los foros internacionales en igualdad de
condiciones
que
democráticamente.
los
presidentes
y
líderes
legítimos
elegidos
Es decir, sostiene Cilliers, que por el simple hecho de
controlar la capital de un país y sus zonas aledañas, se otorga un
reconocimiento internacional que lleva consigo una serie de beneficios y
poderes, pero que no garantizan el cumplimiento de las obligaciones
relacionadas con el cargo. De esta manera argumenta que, con la complicidad
de la comunidad internacional, se generan las condiciones necesarias para
una inseguridad humana37, y afirma que una represión interna por parte de
los gobiernos genera unos niveles de sufrimiento humano y abuso más altos
que cualquier otra forma de represión.
Finalmente, concluye argumentando que la principal utilidad de tener
estructuras estatales estables y funcionales – asociadas con instituciones
legales y constitucionales – surge cuando se incluyen las nociones de
predecibilidad (tener una visión futurista del tiempo) y control (desarrollar el
potencial para ejecutar acciones preventivas y correctivas cuando las
amenazas se presenten) en el entendimiento de la seguridad humana. Una
vez se acepte la predecibilidad y el control, es decir, la protección contra un
riesgo futuro de agresión o muerte y la aplicación imparcial y generalizada de
36
37
Ídem. P. 10.
Ídem.
26
la ley, se deriva que esta seguridad humana no puede existir sin una defensa
adecuada de la seguridad nacional38.
Las teorías desarrolladas tanto por la Iniciativa Africana para la Seguridad
Humana como por Jakkie Cilliers cobran una importancia vital para entender
cómo se desarrollará esta investigación por cuanto definen los puntos que se
deben
priorizar
continente.
para
lograr
una
verdadera
seguridad
humana
en
el
Así, teniendo en cuenta que el primer objetivo es garantizar la
vida de los ciudadanos en un continente donde el imperio de la ley está
limitado a algunas zonas urbanas dentro de cada país, donde los Estados no
han sido capaces de mantener el monopolio legítimo de las armas y donde
incluso las amenazas a la vida provienen del mismo Estado – entre muchas
otras fuentes –; esta investigación se centrará en dos puntos fundamentales:
(1) los elementos legales y extralegales desarrollados en África encaminados
a prevenir los conflictos y garantizar la seguridad de los individuos en tiempos
de paz; y (2) las responsabilidades tanto de la comunidad internacional como
de los Estados africanos para restaurar la paz una vez estalla el conflicto y la
inclusión del concepto de „seguridad humana‟ durante el proceso de
reconstrucción post-conflicto.
1.2. La ‘Seguridad Humana’ en la Construcción del Marco Legal y la
Definición de Políticas Públicas Nacionales para la Prevención de
Conflictos en África
“No más, nunca más. Los africanos no podemos ver
cómo las tragedias se desarrollan en nuestro continente
y decir que es responsabilidad de Naciones Unidas o de
alguien más. Hemos pasado de la no-interferencia a la
no-indiferencia.
No podemos, como africanos,
permanecer indiferentes ante la tragedia de nuestra
gente”39.
38
Ídem. P. 17.
Palabras del Embajador Saïd Djinnit, Comisionado de la Unión Africana para la Paz y la
Seguridad. Unión Africana, Addis Abeba (Etiopía), 28 de Junio de 2004.
39
27
A diferencia de otros continentes como Asia y América donde también se
pueden encontrar casos de países en conflicto armado, África ha sido la única
región del mundo que se ha unido para desarrollar un marco legal continental
encaminado a (1) alertar sobre el surgimiento de condiciones que podrían
eventualmente convertirse en conflictos, (2) controlar las situaciones de
violencia ya existentes y (3) propender por la eliminación de la guerra como
método de solución de controversias, al tiempo que se eliminan las amenazas
contra la vida de los ciudadanos.
Lo anterior se puede explicar dada la alta correlación que existe entre los
diferentes conflictos armados en el continente y su influencia sobre el devenir
político, económico, social y militar de aquellos países que no tienen conflictos
violentos en su territorio. De esta manera, a continuación se presentarán los
desarrollos legales adoptados por los países africanos en el marco de la Unión
Africana para evitar los conflictos a través de la garantía de la seguridad de
los individuos.
1.2.1. Marco Legal y Compromisos de los Estados Africanos para
evitar los Conflictos a través de la Garantía de la Seguridad de
los Individuos
Con el fin de establecer las herramientas necesarias para lograr una
prevención eficiente de los conflictos en el continente, los países africanos se
unieron en el marco de la nueva Unión Africana para realizar tres procesos
paralelos; en primer lugar, un ámbito interno que pretendió retomar aquéllos
protocolos y tratados de la antigua Organización para la Unidad Africana que
podrían servir para el nuevo orden continental de Derechos Humanos;
segundo, recurrir al ámbito externo para incorporar a la legislación africana
los preceptos de la Organización de las Naciones Unidas relacionados con la
garantía y protección de los derechos de las personas para asegurar que la
región estuviera acorde con los lineamientos mundiales en el tema, y;
tercero, con base en los dos puntos anteriores, desarrollar la legislación
adicional que hiciese falta, pero esta vez, con la creación de entes de carácter
28
coercitivo que pudiesen hacer respetar los mandatos de la Unión.
A
continuación se profundizará en los tres puntos anteriores.
En el ámbito interno, el proceso de “unión continental” en torno a un objetivo
común – la garantía de la paz y la seguridad – comenzó en 1991 cuando los
dirigentes africanos se reunieron en Abuja (Nigeria) y acordaron iniciar el
proceso de clausura de la Organización para la Unidad Africana – OUA –; un
organismo creado en 1963 con el fin de lograr la descolonización del
continente y propender por la eliminación del régimen del Apartheid en
Sudáfrica.
La decisión respondió a la crisis que estaba enfrentando la OUA
durante finales de los años 80 y principios de los 90, la cual fue generada por
la incapacidad mostrada por la organización para solucionar efectivamente los
conflictos en Etiopía, Eritrea, Angola, Mozambique, Sierra Leona, entre otros.
A lo anterior, se sumó la aceptación de la República Árabe Saharaui
Democrática – RASD – como miembro pleno y el posterior retiro del Reino de
Marruecos que ocasionó una división en el seno de la organización entre
quienes apoyaban el reconocimiento de la RASD como Estado soberano y
aquéllos que legitimaban la anexión del territorio a Marruecos40.
Por otro lado, la forma como se había manejado la OUA por parte de los
dirigentes africanos hacía que el común de la población africana viera a la
organización como un "club" donde las élites africanas corruptas se reunían
periódicamente para legitimarse entre sí y buscar apoyos que les permitieran
mantenerse en el poder en sus respectivos países, dejando a un lado las
verdaderas necesidades del continente41.
Paralela a la reunión de Abuja y también en 1991, los líderes africanos
firmaron la Declaración de El Cairo (Egipto) que se convirtió en el primer paso
para la creación de un mecanismo continental para la prevención, el manejo y
la resolución de conflictos. El proceso continuó en 1999 cuando, por iniciativa
del líder libio, Muammar Al-Khadhafi, los representantes de los países
miembros de la OUA firmaron la Declaración de Syrte (Libia) donde se acordó
40
Jerónimo Delgådo Caicedo. “Unión Africana: nueva perspectiva para el Desarrollo de África”.
(22
de
Julio
de
2002)
<http://www.elcorresponsal.com/modules.php?name=ElCorresponsal_Articulos&file=articulo&req
_sectionid=2&req_articleid=702>. 14 de Mayo de 2006.
41
Ídem.
29
la creación de la Unión Africana, una nueva organización destinada a
reemplazar a la OUA, cuya Acta Constitutiva fue adoptada en Lomé (Togo) en
julio de 200042.
Así, la primera reunión de la nueva Unión Africana se realizó entre el 8 y el 10
de julio de 2002 en Durban, Sudáfrica, y marcó un punto de quiebre en las
relaciones panafricanas desde el inicio de la ola de independencias en el
continente en 1956.
A partir de este momento se inició el proceso de
implementación de los objetivos asignados a la Unión en la Declaración de
Syrte: la creación de una política de defensa común, la participación de los
ciudadanos en los asuntos de la Unión, el derecho a intervenir directamente
en un país miembro acusado de crímenes contra la humanidad, el derecho de
intervenir en un país miembro para restaurar la paz y la seguridad, la
búsqueda de la igualdad entre el hombre y la mujer, entre otros 43.
Sin embargo, a pesar de que la Unión Africana contempla puntos tan
importantes como la transferencia paulatina de responsabilidades nacionales
hasta lograr un Estado federal africano con un solo parlamento y un gobierno
supranacional, la creación del Banco Central Africano, el ejército africano y la
Corte Africana de Justicia; la implementación de todos estos puntos sólo
responde a la necesidad que identificaron los líderes del continente de lograr
una verdadera garantía de la seguridad de los ciudadanos y una paz
sostenible en el territorio.
De esta manera, surge entonces el principal logro de la transición entre la
OUA y la UA en el continente: el cambio de percepción en los conceptos de
soberanía e intervención con fines humanitarios, y lo anterior, ligado a la
adopción de una responsabilidad compartida en la solución de los conflictos
violentos en África44.
42
Unión
Africana.
“History
of
the
African
Union”.
<http://www.africaunion.org/root/au/AboutAu/au_in_a_nutshell_en.htm>. 14 de Mayo de 2006.
43
Op. Cit. Jerónimo Delgådo Caicedo. “Unión Africana: nueva perspectiva para el Desarrollo de
África”.
44
Kristiana Powell. The African Union’s Emerging Peace and Security Regime: opportunities and
challenges for delivering on the responsibility to protect. (Ottawa, Canadá: The North – South
Institute, 2005). P. XI.
30
De esta manera, tanto el Acta constitutiva de la Unión Africana como otros
instrumentos firmados por los países miembros de la Organización plasman
claramente esta nueva aproximación a los conceptos de paz y seguridad en el
continente. Los siguientes párrafos toman el Acta de la Unión como base y
presentan algunos de los documentos, tratados y protocolos adicionales que,
en conjunto, contribuyen con la creación e implementación de lo que hoy en
día se conoce como la Agenda Africana de Paz y Seguridad:
 Acta Constitutiva de la Unión Africana45:
Uno de los primeros acuerdos a los que se llegó en el seno de la Unión
Africana es la imposibilidad de promover la paz y la seguridad en el
continente sin tener en cuenta la garantía y el respeto por los derechos
humanos. El Artículo 3, parágrafo h, del Acta Constitutiva establece que uno
de los objetivos de la Unión es: “promover y proteger los derechos humanos
y de las personas de acuerdo con la „Carta Africana de Derechos Humanos y
de las Personas‟ y otros instrumentos relevantes de derechos humanos” 46.
Así mismo, y con el fin de introducir los preceptos de la seguridad humana, la
Unión Africana adopta los lineamientos de la Responsabilidad de Proteger47 en
el Artículo 4 de la Carta que enumera los principios que deben regular el
funcionamiento de la organización. Reconoce la importancia de la soberanía e
integridad territorial de los Estados miembros en los parágrafos f y g cuando
prohíbe el uso de la fuerza o amenaza de uso de la fuerza entre los miembros
de la Unión y garantiza la no ingerencia de los Estados miembros en los
asuntos internos de otros, respectivamente. Sin embargo, al mismo tiempo,
limita considerablemente los alcances de la soberanía estatal cuando estipula
45
Constitutive Act of the African Union (en inglés). Traducción libre del autor.
Unión Africana. Constitutive Act of the African Union. (Lomé, Togo: Unión Africana, 2000).
Art. 3.
47
La “Responsabilidad de Proteger” es uno de los componentes fundamentales de la Agenda
Canadiense de Seguridad Humana.
En septiembre de 2000, Canadá lanzó la Comisión
Internacional para la Intervención y la Soberanía del Estado, cuyo informe final, La
Responsabilidad de Proteger, fue presentado a la ONU en diciembre de 2001 y adoptado en la
Cumbre Mundial de 2005. El término “Responsabilidad de Proteger” hace referencia a la
responsabilidad que tiene cada Estado de proteger a su población de prácticas como genocidio,
crímenes de guerra, limpiezas étnicas y crímenes contra la humanidad, entre otros, e incluye
tanto la prevención de estos crímenes, como de los períodos de planeación e incitación a la
violencia. En: Foreign Affairs Canada. “The Responsibility to Protect: 2005 World Summit
Outcome
–
Text
on
the
Responsibility
to
Protect”.
<http://www.dfaitmaeci.gc.ca/foreign_policy/report-2005-summit-outcome-en.asp>. 01 de Junio de 2006.
46
31
que ésta está condicionada y definida en términos de la voluntad y capacidad
del Estado para proveer una protección efectiva a sus ciudadanos 48.
Lo
anterior se plasma en el artículo 4, parágrafo h: “la Unión tiene el derecho de
intervenir en un Estado miembro, previa decisión de la Asamblea, cuando se
presenten graves circunstancias como crímenes de guerra, genocidio y
crímenes contra la humanidad”49.
Más allá, en 2003, y con el único fin de ampliar el marco legal que permita
garantizar la seguridad de las poblaciones en peligro, los jefes de Estado y de
gobierno de la Unión Africana acordaron la modificación del Capítulo 4,
parágrafo h, que extiende el derecho de la Unión a intervenir en situaciones
que “representen una amenaza al orden legítimo para restaurar la paz y la
estabilidad en un Estado miembro basado en las recomendaciones del
Consejo de Paz y Seguridad” de la UA 50.
Adicionalmente, otra serie de conceptos innovadores fueron incluidos en el
orden africano por la UA para garantizar la seguridad de sus individuos. El
Acta Constitutiva estipula, por ejemplo, que un país puede solicitar la
intervención de la Unión cuando la población civil está siendo víctima de
violaciones a sus derechos, especialmente la vida, como consecuencia de
situaciones que el gobierno central no ha podido controlar; pero también
aprobó la posibilidad de que la Unión pueda intervenir, incluso sin el
consentimiento del país afectado. Es decir, por primera vez en la historia de
la integración africana, se abandona el concepto de consenso para que la
Unión pueda intervenir en un Estado miembro y se adopta la figura de una
mayoría equivalente a dos tercios de los votos totales. Frente a lo anterior,
Ben Kioko, consejero legal de la Unión Africana afirma que:
“La adición del Artículo 4 (h) fue adoptada con el único
propósito de habilitar a la Unión Africana para resolver los
conflictos del continente efectivamente, sin tener que esperar y
sin poder tomar medidas al respecto por la noción de la “no-
48
Op. Cit. Kristiana Powell.
The African Union’s Emerging Peace and Security Regime:
opportunities and challenges for delivering on the responsibility to protect.
49
Op. Cit. Unión Africana. Constitutive Act of the African Union: Art. 4.
50
Unión Africana. Protocol of Amendments to the Constitutive Act of the African Union. (Maputo,
Mozambique: Unión Africana, 2003). P. 3.
32
interferencia” en los asuntos internos de otros Estados
miembros. Se debe tener en cuenta que el Consejo para la Paz
y la Seguridad de la Unión se creó para y debe estar en
capacidad de revolucionar la forma como se manejan los
conflictos en el continente”51.
Por otro lado, un punto que vale la pena resaltar es la terminología utilizada
en la Carta Constitutiva de la Unión Africana. Si bien se adoptaron la mayoría
de preceptos enmarcados dentro de la iniciativa de la responsabilidad de
proteger, la UA no concibe la intervención para evitar actos de genocidio y
crímenes
contra
los
Derechos
Humanos
y
el
Derecho
Internacional
Humanitario como una “responsabilidad” sino como un “derecho”. Es decir,
entendiendo la soberanía del Estado como relativa, la Unión se reserva el
derecho de intervenir en un país miembro cuando las condiciones así lo
ameritan.
Sin embargo, y a pesar de los grandes avances propuestos por el Acta
Constitutiva de la Unión Africana, este documento no es más que un marco
general en torno al cual se han elaborado otros instrumentos legales que le
permiten a la Unión profundizar en sus objetivos de paz y resolución de
conflictos enmarcados en los preceptos de la seguridad humana.
A
continuación algunos de ellos:
 Declaraciones de Grand Bay y Kigali52:
La Declaración de Grand Bay (Mauricio) se firmó el 16 de abril de 1999 en el
marco de la Conferencia Ministerial de la OUA sobre Derechos Humanos en
África53. Este instrumento se convirtió en el último esfuerzo del antiguo orden
panafricano por lograr el desarrollo de un marco legal que permitiera una
garantía efectiva de los derechos de las personas en el continente.
Tuvo
como principal precedente el genocidio en Rwanda en 1994 y centró sus
51
Ben Kioko. “The right of intervention under the African Union‟s Constitutive Act”. International
Review of the Red Cross 85:852 (2003): 817.
52
Grand Bay (Mauritius) Declaration and Plan of Action (en inglés) y Kigali Declaration (en
inglés). Traducción libre del autor.
53
Organización para la Unidad Africana. Grand Bay (Mauritius) Declaration and Plan of Action.
(Addis Abeba, Etiopía: Organización para la Unidad Africana, 1999). P. 1.
33
esfuerzos en la necesidad de impedir que circunstancias similares se
repitieran en otros países, especialmente en la República Democrática del
Congo, Burundi, la República Centroafricana, Liberia y Sierra Leona, que
presentaban los casos más graves de violaciones de derechos humanos en el
momento.
La Declaración inicia su texto instando a los gobiernos africanos a diseñar
políticas públicas que garanticen una igualdad de derechos económicos,
sociales y culturales, así como, derechos civiles y políticos para toda la
población.
También, reconoce que los valores que debe tener en cuenta el
continente para lograr este objetivo son el respeto por la santidad y la
dignidad de la vida humana, la tolerancia frente a las diferencias y los deseos
de libertad, orden, justicia, prosperidad y estabilidad compartidos por todas
las culturas del continente54.
La Declaración de Grand Bay hace un esfuerzo interesante por reconocer las
causas de las graves violaciones a los derechos humanos que ocurren en
África
y
estipula
que éstas
se
deben
principalmente
a:
(a)
formas
contemporáneas de esclavitud, (b) neocolonialismo, racismo e intolerancia
religiosa,
(c)
pobreza,
enfermedades,
ignorancia
y
analfabetismo,
(d)
conflictos que generan grandes flujos de refugiados y desplazados, (e)
desestructuraciones sociales que generan la aplicación de programas de
ajuste estructural, (f) el problema de la deuda, (g) el mal gobierno y la
corrupción, (h) falta de control social sobre las políticas estatales, (i)
monopolio en el ejercicio del poder, (j) falta de independencia del sistema
judicial, (k) falta de independencia de las instituciones de derechos humanos,
(l) carencias en la libertad de prensa y de asociación, (m) degradación
ambiental, (n) no adherencia a los mandatos de la Carta de la OUA sobre
integridad territorial, inviolabilidad de las fronteras coloniales y el derecho a la
libre autodeterminación, (ñ) cambios inconstitucionales de gobierno, (o)
terrorismo, (p) nepotismo y (q) explotación de la etnicidad55.
54
55
Ídem. P. 2.
Ídem.
34
Sin embargo, en el párrafo anterior se puede ver claramente el discurso de la
Organización para la Unidad Africana, caracterizado por unos avances
considerables en lo teórico – legal (determinación de las causas), pero con
unas carencias significativas en el proceso de aplicación y respeto de estas
resoluciones,
llegando
incluso
a
ignorar,
en
muchos
casos,
las
recomendaciones de las agencias y entes especializados.
Así, una vez creada la Unión Africana, fue necesario retomar algunos de los
puntos expuestos en la Declaración de Grand Bay para debatirlos en la
organización, replantearlos dentro de los nuevos objetivos de paz y seguridad
en el continente y, así mismo, implementar mecanismos que permitieran
cumplir efectivamente con estas metas. Como consecuencia, en el marco de
la primera Conferencia Ministerial sobre Derechos Humanos en África
organizada por la UA en mayo de 2003 en Kigali (Rwanda), los países
miembros de la Unión emitieron la Declaración de Kigali, el documento más
importante sobre Derechos Humanos que se haya acordado hasta la fecha en
el continente.
La Declaración de Kigali inicia con una reiteración en la necesidad de cumplir
los compromisos adquiridos por los Estados miembros en la Declaración de
Grand Bay (Mauricio) de 1999 y la toma como documento base.
Para lo
anterior, en Kigali, los países participantes respaldan en bloque instituciones y
tratados
existentes
previamente
en
África
como
el
Tribunal
Penal
Internacional para Rwanda, la Convención Africana para la Prevención y el
Control del Terrorismo, la Conferencia Mundial contra el Racismo, la
Xenofobia y otras formas conexas de intolerancia, la Carta Africana de los
Derechos de los Niños, el Instituto Africano para la Rehabilitación, y
reconocen la importancia de trabajar conjuntamente con las instituciones de
Naciones Unidas para lograr unos niveles de efectividad mucho más altos en
la defensa de los derechos de los individuos56.
Así mismo, el texto incluye dos elementos adicionales que no se habían
contemplado ni en la anterior OUA ni en la Declaración de Grand Bay.
El
primero de ellos es el reconocimiento de la responsabilidad compartida que
56
Unión Africana. Kigali Declaration. (Kigali, Rwanda: Unión Africana, 2003). P. 5-7.
35
tienen los países africanos en la prevención y control de los conflictos
armados, entendidos como fuente primaria de inseguridad humana; y, en
segundo lugar, insta a los Estados miembros a contribuir económicamente
con las instituciones africanas de Derechos Humanos con el fin de que éstas
puedan realizar efectivamente su función.
Los dos puntos anteriores se
pueden ver claramente en el siguiente aparte de la Declaración:
“[La Conferencia] reitera su rechazo a la impunidad y reafirma
su compromiso con la persecución de todos los responsables de
genocidio, crímenes de guerra y crímenes contra la humanidad,
y hace un llamado a todos los Estados miembros para cooperar
decididamente con y proveer apoyo político y financiero al
Tribunal Penal Internacional para Rwanda, particularmente con
el arresto de sospechosos / acusados, la protección de testigos
/ víctimas, el cumplimiento de las sentencias y la compensación
de las víctimas y sus beneficiarios”57.
 Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de las Personas
(Carta de Banjul)58:
La Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de las Personas fue
adoptada en el marco de la 18ª Conferencia de Jefes de Estado y de Gobierno
de la Organización para la Unidad Africana el 27 de junio de 1981 en Nairobi,
Kenya59, y hace parte del antiguo orden panafricano. Está compuesta por tres
partes fundamentales: la primera hace referencia a los derechos que los
Estados africanos se comprometen a reconocer y proteger mediante su
inclusión en las legislaciones nacionales. Entre los puntos consagrados en la
Carta se encuentran el derecho a la igualdad ante la ley, la vida, la libertad, la
57
Ídem. P. 3.
African (Banjul) Charter on Human and Peoples’ Rights (en inglés). Traducción libre del autor.
En este punto se hará referencia únicamente a la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y
de las Personas, sin embargo, es importante mencionar que el nuevo orden panafricano también
retoma la Carta Africana de los Derechos del Niño que hace un proceso similar de reconocimiento
de derechos que deben ser cumplidos por los Estados africanos pero centra su legislación en la
niñez del continente. Mayor información sobre este instrumento en la Página Oficial de la Unión
Africana:
http://www.africaunion.org/root/au/Documents/Treaties/Text/A.%20C.%20ON%20THE%20RIGHT%20AND%20WE
LF%20OF%20CHILD.pdf
59
Organización para la Unidad Africana. African (Banjul) Charter on Human and Peoples’ Rights.
(Nairobi, Kenya: Organización para la Unidad Africana, 1981). P. 1.
58
36
seguridad, la libre expresión, la libre asociación, la libertad religiosa, la libre
movilidad, el asilo, la participación política, la educación, la salud, el trabajo y
el desarrollo, entre otros60.
Relacionado directamente con la “Seguridad Humana”, el Artículo 23 de la
Carta establece que:
“1. Todas las personas tendrán el derecho a la paz y la seguridad
nacional e internacional. Los principios de relaciones solidarias y
amigables implícitamente afirmados por la Carta de las Naciones
Unidas y reafirmados por la de la Organización para la Unidad
Africana deberán gobernar las relaciones entre los Estados.
2. Con el fin de fortalecer las relaciones de paz, solidaridad y
amistad, los Estados parte de la presente Carta deberán
asegurarse que: (a) cualquier individuo que goce del derecho de
asilo bajo el Artículo 12 de la presente Carta no podrá participar en
actividades subversivas contra su país de origen o algún otro
Estado parte de la presente Carta; (b) sus territorios no podrán ser
utilizados como base para actividades subversivas o terroristas en
contra de las personas de las personas de otro Estado parte de la
presente Carta”61.
La segunda parte, menciona el mecanismo de salvaguardia de los derechos
enunciados en la Carta a través de la creación y especificación de funciones
de la Comisión Africana sobre Derechos Humanos y de las Personas.
Sin
embargo, a pesar de que se utiliza la palabra “salvaguardia”, la realidad es
que la Comisión únicamente puede realizar una labor de monitoreo a la
situación de derechos humanos en el continente ya que carece de un poder
coercitivo y sólo puede emitir recomendaciones e interpretaciones de la Carta
tanto para la Organización como para el Secretario General 62.
60
Ídem. P. 3 – 6.
Ídem. P. 7. Traducción libre del autor.
62
Giliane Cherubin-Doumbia. African Commitments to Human Rights. A review of eight NEPAD
countries. (Pretoria, Sudáfrica: African Human Security Initiative, 2004). P. 9.
61
37
La tercera parte, hace referencia a las provisiones generales que especifican
básicamente los mecanismos de adhesión de los países a la Carta, la
posibilidad de complementarla mediante protocolos y acuerdos adicionales, y
las
herramientas
necesarias
para
la
modificación
de
los
puntos
ya
acordados63.
Nuevamente, la Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de las Personas
se convierte únicamente en un elemento legal que establece cuáles son los
derechos que les deben ser respetados a los africanos por parte de los
Estados, pero no proporciona herramientas encaminadas a garantizar un
verdadero cumplimiento de los mismos. Más adelante en esta investigación
se tratarán los mecanismos desarrollados por la Unión Africana para
garantizar el cumplimiento de la Carta y el respeto de los Derechos Humanos
en el continente.
 Declaración de Khartoum de la Reunión Ministerial de la OUA sobre
Refugiados, Retornados y Desplazados en África64:
La Declaración de Khartoum se constituye en un resultado más del discurso
panafricano anterior a 2002 donde se plasma la gran preocupación que existe
en el continente por el tema de los refugiados y desplazados y se insta a los
Estados africanos a tomar medidas para acabar con este flagelo pero sin dar
herramientas reales para lograr este objetivo. Sin embargo, la parte final de
la Declaración denominada “Recomendaciones de Khartoum” contiene un
análisis interesante que posteriormente se convertiría en el punto de partida
tomado por la Unión Africana para abordar el problema de los refugiados y
desplazados en el continente.
Las recomendaciones empiezan por reconocer que la mayoría de flujos de
refugiados y desplazamientos de población en África son causados por los
conflictos armados, desórdenes civiles, intolerancias políticas, étnicas y
religiosas, violaciones de derechos humanos, el no respeto por los principios
63
Op. Cit. Organización para la Unidad Africana. African (Banjul) Charter on Human and
Peoples’ Rights. P. 17 – 18.
64
Khartoum Declaration of the OAU Ministerial Meeting on Refugees, Returnees and Internally
Displaced Persons in Africa (en inglés). Traducción libre del autor.
38
democráticos,
la
pobreza,
65
interferencias externas .
la
degradación
del
medio
ambiente
y
las
Por lo anterior, en Khartoum se insta a los Estados
africanos a propender por la eliminación de las causas anteriormente
mencionadas, al tiempo que se estipulan las tres figuras que se deben utilizar
para la ayuda a refugiados y desplazados: (1) el asilo, (2) la protección y (3)
la seguridad66. Estos tres conceptos serán retomados posteriormente por la
Unión Africana dentro de su Agenda Africana de Paz y Seguridad.
Así mismo, las Recomendaciones de Khartoum profundizan en el tema cuando
afirman que la repatriación y reintegración voluntaria se constituyen en la
solución más viable al problema; sin embargo, sostienen que este proceso no
se puede llevar a cabo a menos que se garanticen unas condiciones mínimas
de seguridad y protección en el lugar de origen. Es en este punto donde se
presenta el otro gran aporte de Khartoum cuando establece en el punto 5 de
sus recomendaciones que estas condiciones de seguridad en el país de origen
sólo se pueden garantizar en el marco de una alianza tripartita entre las
comunidades de base, el gobierno nacional y la comunidad internacional. Se
habla, entonces, de una responsabilidad compartida que posteriormente sería
incorporada tanto en las agendas nacionales de paz y seguridad como en el
seno de la Unión Africana.
 Protocolo Relacionado con el Establecimiento del Consejo de Paz
y Seguridad de la Unión Africana67:
El Protocolo Relacionado con el Establecimiento del Consejo de Paz y
Seguridad fue adoptado por los jefes de Estado y de Gobierno de la
organización en el marco de la 1ª Sesión Ordinaria de la Asamblea de la
Unión Africana el 9 de julio de 2002 en Durban, Sudáfrica 68 y se presenta
como la principal herramienta con la que cuenta la Unión en su objetivo de
garantizar la paz y la seguridad en el continente.
65
Organización para la Unidad Africana. Khartoum Declaration of the OAU Ministerial Meeting on
Refugees, Returnees and Internally Displaced Persons in Africa. (Khartoum, Sudán: Organización
para la Unidad Africana, 1998). P. 4.
66
Ídem. P. 5.
67
Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union
(en inglés). Traducción libre del autor.
68
Unión Africana. Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the
African Union. (Durban, Sudáfrica: Unión Africana, 2002). P. 29.
39
El texto inicia reiterando el compromiso del organismo con la inclusión de
actores internos – es decir, africanos – y externos – de la comunidad
internacional – en el proceso de prevención de conflictos y garantía de la
seguridad
de
los
individuos.
Así,
el
protocolo
establece
en
sus
consideraciones iniciales lo siguiente:
“CONCIENTES de las provisiones de la Carta de las Naciones
Unidas, confiriendo al Consejo de Seguridad la responsabilidad
primaria sobre el mantenimiento de la paz y la seguridad mundial,
así como las provisiones de la Carta sobre el papel de las agencias
o acuerdos regionales en el mantenimiento de la paz y la seguridad
mundial, y la necesidad de estrechar los lazos de cooperación y
alianza entre las Naciones Unidas, otras organizaciones
internacionales y la Unión Africana, en la promoción y
mantenimiento de la paz, la seguridad y la estabilidad en África;
RECONOCIENDO la contribución de los mecanismos regionales
para la prevención, manejo y resolución de conflictos en África en
el mantenimiento y promoción de la paz, la seguridad y la
estabilidad en el continente y la necesidad de desarrollar acuerdos
de cooperación y coordinación formales entre aquellos mecanismos
regionales y la Unión Africana;”69
A pesar de que el discurso utilizado en las primeras páginas del Protocolo es
similar a aquél de la Organización para la Unidad Africana, este instrumento
cambia radicalmente la aproximación continental frente al tema del conflicto
cuando establece en su Artículo 2 que:
“1. […] de acuerdo con el Artículo 5(2) del Acta Constitutiva de la
Unión, se crea el Consejo de Paz y Seguridad como el órgano
principal de toma de decisiones para la prevención, manejo y
resolución de conflictos.
Se entiende así mismo como una
instancia de seguridad colectiva y alerta temprana para facilitar
una respuesta eficiente y a tiempo ante las situaciones de crisis y
conflicto en África.
69
Ídem. P. 2. Traducción libre del autor.
40
2. El Consejo de Paz y Seguridad será apoyado por la Comisión,
un Pánel de Expertos, un Sistema Continental de Alerta Temprana,
una Fuerza Africana de Despliegue Rápido y un Fondo Especial”70.
El Artículo 2 del Protocolo incluye en el nuevo orden panafricano unos
elementos que anteriormente no habían estado presentes ni en la OUA ni en
ningún otro órgano de integración regional en el mundo. Respondiendo a la
naturaleza relativa del concepto de „soberanía‟ consagrada en la Carta de la
Unión Africana, el Protocolo estipula que el Consejo de Paz y Seguridad tiene
la obligación de (1) adoptar funciones de peace making y peace building para
resolver conflictos cuando éstos ya han ocurrido, (2) autorizar la organización
y envío de misiones de apoyo para la paz, (3) recomendar a la Asamblea la
intervención en nombre de la Unión en un país miembro cuando se presenten
crímenes de guerra, genocidio y crímenes contra la humanidad, (4) imponer
sanciones cuando se presente un cambio inconstitucional de gobierno, (5)
implementar la política de defensa común de la Unión, entre otros 71.
El párrafo anterior muestra claramente el carácter coercitivo del Consejo
como ente encargado de la garantía y el cumplimiento de los preceptos
enunciados en la Carta Constitutiva de la Unión Africana, la Carta Africana de
Derechos Humanos y de las Personas, la Carta Africana de los Derechos y
Bienestar del Niño, las Declaraciones de Kigali y Khartoum, y demás
documentos relacionados.
Con el Protocolo, se pone fin a la imposibilidad
legal de intervenir en un país miembro y se da inicio a las nuevas dinámicas
de responsabilidad compartida y obligatoriedad de las disposiciones de la
Unión Africana en materia de prevención y resolución de conflictos e
inviolabilidad de los derechos de las personas.
Igualmente, el Protocolo establece el concepto de alerta temprana72 que
reconoce para la Unión la obligación de monitorear a los diferentes Estados
70
71
72
Ídem. P. 5 – 6. Traducción libre del autor.
Ídem. P. 11.
Early warning (en inglés). Traducción libre del autor.
41
miembros con el fin de anticiparse a situaciones graves de violaciones de
Derechos Humanos, y prevenir tanto disputas y conflictos, como políticas que
puedan llevar a genocidios y crímenes contra la humanidad 73. Así, la creación
del Sistema Continental de Alerta Temprana –CEWS por sus siglas en inglés –
se constituye en un punto de quiebre dentro del orden panafricano; por
primera vez se desarrolla un mecanismo organizado y financiado por la Unión
Africana cuyo objetivo es observar el posible surgimiento de conflictos y
alertar a los demás órganos panafricanos para que entren a actuar en el país
en cuestión y se pueda evitar el surgimiento y la propagación de los conflictos
en el continente.
Así mismo, es importante mencionar el esfuerzo de coordinación de la Unión
Africana con las diferentes esferas de la vida política africana en la
implementación del Sistema Continental de Alerta Temprana.
El Protocolo
delega gran parte de la responsabilidad a los organismos subregionales como
la ECOWAS, la SADC, el IGAD y la CEEAC, al tiempo que deja abierta la
posibilidad de consultar a Organizaciones No Gubernamentales, centros de
investigación,
instituciones
académicas
e
incluso
otras
organizaciones
internacionales como la ONU, cuando éstas cuenten con la información
necesaria para determinar la inminencia de un conflicto en algún país
miembro. Lo anterior se puede ver claramente en los siguientes apartes del
Protocolo:
Artículo 13 (3):
“La Comisión deberá también colaborar con las Naciones Unidas,
sus agencias, otras organizaciones internacionales relevantes,
centros de investigación, instituciones académicas y ONGs para
facilitar el funcionamiento efectivo del Sistema de Alerta
Temprana”74.
73
Op. Cit. Unión Africana. Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security
Council of the African Union. P. 10.
74
Ídem. P. 18. Traducción libre del autor.
42
Artículo 16 (1):
“Los Mecanismos Regionales son una parte del sistema de
seguridad de la Unión, que tiene la responsabilidad primaria de
garantizar la paz, seguridad y estabilidad en África. Al respecto, el
Consejo de Paz y Seguridad y el Presidente de la Comisión
deberán:
a) armonizar y coordinar las actividades de los Mecanismos
Regionales en los campos relacionados con la paz, la seguridad
y la estabilidad para asegurarse de que estas actividades sean
consistentes con los objetivos y principios de la Unión;
b) trabajar estrechamente con los Mecanismos Regionales para
asegurar una alianza efectiva entre ellos y el Consejo de Paz y
Seguridad en la promoción de la paz, la seguridad y la
estabilidad”75.
Con la inclusión de los organismos mencionados anteriormente, el Sistema
Continental de Alerta Temprana queda estructurado de la siguiente manera
dentro del marco de la Unión Africana:
GRÁFICA 2: ESTRUCTURA DEL SISTEMA CONTINENTAL DE ALERTA
TEMPRANA (CEWS)
75
Ídem. P. 24.
43
Presidente de la Comisión
Otras Direcciones dentro
de la Comisión
Consejo de Paz y
Seguridad
Dirección de Paz y Seguridad
como punto focal
CEWS
Módulo de Indicadores
basado en un sistema
abierto de información
Selección e Interpretación
Naciones Unidas
Sala de Análisis de la
Información
Otros Organismos
Centros de Investigación
ECOWAS
IGAD
SADC
CEEAC
AcademiaOTROS
– ONGs
Unidades de Observación y Monitoreo de los Organismos Subregionales
Fuente: Institute for Security Studies. Non-Paper on the Operationalisation of the Continental
Early Warning System (CEWS). Institute for Security Studies: Pretoria (Sudáfrica), 2004: 6.
Otro concepto innovador dentro del Protocolo es el establecimiento de la
Fuerza Africana de Despliegue Rápido76 - ASF por sus siglas en inglés -, una
herramienta desarrollada por la Unión Africana en respuesta al consenso al
que se llegó en el seno de la Organización para crear antes de 2010 una
fuerza capaz de actuar oportunamente con el fin de mantener o garantizar la
paz
en
un
país
miembro
cuya
situación
política
amenace
o
atente
directamente contra los derechos de las personas77.
Para su implementación, según lo especificado en su mandato, la ASF
comprende brigadas de despliegue rápido en cada una de las cinco regiones
de África78 e incorpora fuerzas policiales y civiles capacitadas en resolución de
76
African Standby Force (en inglés). Traducción libre del autor.
Vanessa Kent y Mark Malan. “The African Standby Force, progress and prospects”. African
Security Review 12:3 (2003): 71.
78
Las cinco regiones en las que la Unión Africana divide el continente para la implementación de
la Fuerza Africana de Despliegue Rápido son: (1) África Oriental coordinada por la Autoridad
Intergubernamental para el Desarrollo – IGAD –; (2) África Occidental en cabeza de la
77
44
conflictos.
Igualmente, la Unión Africana identificó seis posibles escenarios
que requerirían misiones específicas, así:
(a) Escenario 1: Participación de consejeros militares de la UA y los
organismos regionales africanos dentro de una misión política, por
ejemplo en Côte d‟Ivoire. Tiempo para el despliegue: 30 días.
(b) Escenario 2: Misión de observación de la UA y los organismos
regionales africanos desplegada en conjunto con una misión de
Naciones Unidas, por ejemplo, la misión conjunta de la ONU / UA
en Etiopía – Eritrea (OLMEE). Tiempo para el despliegue: 30 días.
(c) Escenario
3:
Misión
de
observación
creada
y
coordinada
únicamente por la UA y los organismos regionales africanos, por
ejemplo, la misión de la UA en las Comores (AMIC). Tiempo para
el despliegue: 30 días.
(d) Escenario 4: Fuerza de mantenimiento de la paz de la UA y los
organismos regionales africanos según el Capítulo VI de la Carta
de la UA y misiones de despliegue preventivo (y peace building),
por ejemplo, la misión de la UA en Burundi (AMIB). Tiempo para
el despliegue: 30 días.
(e) Escenario 5: Misiones de mantenimiento de la paz de la UA para
amenazas multidimensionales de bajo nivel (las más recurrentes
en los conflictos del continente). Tiempo para el despliegue de 90
días para toda la Fuerza de Despliegue Rápido, pero con un envío
del componente militar máximo a los 30 días.
(f) Escenario 6: Intervención de la UA en situaciones de genocidio y
otras violaciones graves a los Derechos Humanos y el Derecho
Internacional Humanitario cuando la Comunidad Internacional no
actúa a tiempo. Tiempo para el despliegue: 14 días79.
En este punto es importante mencionar que, aunque el marco legal de la
Agenda Africana de Paz y Seguridad ha tenido un rápido desarrollo durante
los últimos años, el cumplimiento de los acuerdos alcanzados y los
Comunidad Económica de los Estados de África Occidental – ECOWAS –; (3) África Austral
coordinada por la Comunidad para el Desarrollo de África Austral – SADC –; (4) África Central
liderada por la Comunidad Económica de los Estados de África Central – CEEAC –; y (5) el
Maghreb o África del Norte encabezada por la Unión del Maghreb Árabe – UMA –. Unión Africana.
Roadmap for the Operationalisation of the African Standby Force. (Addis Abeba, Etiopía: Unión
Africana, 2005). P. 3.
79
Op. Cit. Kristiana Powell.
The African Union’s Emerging Peace and Security Regime:
opportunities and challenges for delivering on the responsibility to protect. P. 61.
45
documentos adoptados aún se encuentra en sus fases iniciales. El Protocolo
de Paz y Seguridad de la Unión entró en vigor en diciembre de 2003 y el
Consejo de Paz y Seguridad lo hizo en mayo de 2004. Así mismo, la Fuerza
Africana de Despliegue Rápido requerirá al menos seis años más para su
organización e implementación80. Sin embargo a la fecha, la Unión Africana
ha implementado algunas misiones que, si bien no pueden ser ubicadas
dentro de la iniciativa de la ASF, sí son de vital importancia a la hora de
analizar tanto la voluntad como los avances que ha tenido la Unión Africana
en su responsabilidad de proteger los derechos de las personas en África
desde su creación.
Los dos casos más importantes, que a su vez se
convierten en los principales antecedentes de la ASF, se presentan en Burundi
y Sudán.
En el primero, la Unión Africana creó en marzo de 2003 la Misión Africana en
Burundi – AMIB por sus siglas en inglés – que tenía como objetivo crear
condiciones de estabilidad suficientes en un plazo de 12 meses para que el
Consejo de Seguridad de Naciones Unidas pudiese aprobar una misión de
mantenimiento de la paz en el país. Al final del mandato de la AMIB, Burundi
había logrado un considerable incremento en la provisión de asistencia al
proceso de desmovilización, la distribución de ayuda humanitaria a refugiados
y
desplazados
todo,
y,
sobre
se
había
MAPA 1: REGIÓN DEL DARFUR EN SUDÁN
implementado el uso de la
fuerza
por
parte
de
los
efectivos de la misión para
proteger a los civiles ante
peligros
inminentes
de
lesiones serias o muerte,
especialmente en presencia
de dinámicas de genocidio o
asesinatos en masa81.
Por otro lado, las serias
violaciones a los Derechos
80
81
Ídem. P. 33.
Ídem. P. 51.
46
Fuente: Asociación Latinoamericana de Estudios de Asia y
África – ALADAA – Colombia. “Entrevista con Giovanni Lepri –
Delegado de ACNUR para el Conflicto en Sudán”, Boletín de
ALADAA – Colombia 12 (2005): 2.
Humanos cometidas por fuerzas del gobierno sudanés y los Janjaweed grupos paramilitares - en la región del Darfur (Ver mapa 1) han convertido a
esta crisis en “el primer gran reto para el recién creado Consejo de Paz y
Seguridad”82.
La intervención de la Unión Africana en Sudán se iniciaría en junio de 2004
con el envío de una misión destinada proteger los observadores de la
organización en Darfur. Sin embargo, dado el deterioro de la situación en el
país, esta misión de observación fue reemplazada por una Fuerza de
Mantenimiento de la Paz de la Unión Africana cuyo mandato era la protección
de la población civil, el desarme y la neutralización de los Janjaweed y la
garantía en la prestación de la ayuda humanitaria83.
En conclusión, con la creación del Consejo de Paz y Seguridad de la Unión
Africana, el aparato institucional panafricano para la prevención y resolución
de conflictos queda organizado de la siguiente forma:
82
Alpha Oumar Konaré. Report of Chairperson on Conflicts in Africa. (Addis Abeba, Etiopía:
Unión Africana, 2004). P. 14.
83
Unión Africana. Communiqué of the Seventeenth Meeting of the Peace and Security Council
(Communiqué on the Situation in the Darfur Region of the Sudan). (Addis Abeba, Etiopía: Unión
Africana, 2004). P. 2 – 5.
47
GRÁFICA 3: ESTRUCTURA DEL APARATO INSTITUCIONAL PANAFRICANO PARA LA
PREVENCIÓN Y RESOLUCIÓN DE CONFLICTOS
Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno
de la Unión Africana
Consejo de Paz y Seguridad (15 países)
Nivel de Jefes de Estado
Nivel de Ministros
Nivel de Representantes
Permanentes
Comisión y Secretariado
Comité de
Militares
Fuerza de
Despliegue
Rápido
Pánel de
Expertos
Sistema de
Alerta Temprana
Fondo de Paz
Fuente: Cilliers, Jakkie. “Towards a Continental Early Warning System for Africa”.
Institute for Security Studies Papers 102 (Abril 1995): 6.
La anterior gráfica muestra claramente la forma como África ha logrado
involucrar todas las esferas de su vida política, social y militar dentro de sus
nuevas herramientas para la prevención, resolución y control de conflictos en
el continente.
Sin embargo, sería prematuro emitir valoraciones sobre la
efectividad y el futuro de este nuevo orden africano, ya que los mecanismos
de carácter preventivo y coercitivo desarrollados desde la creación de la Unión
Africana y que tienen como objetivo la garantía y aplicación del marco legal
desarrollado durante los últimos 50 años en el continente, aún se encuentran
en proceso de formulación e implementación. Lo que sí se puede afirmar en
este momento es que, indiscutiblemente, África como un todo está tomando
las medidas que considera necesarias para resolver sus problemas de
inseguridad humana y que, a pesar de las restricciones presupuestales que se
puedan generar en el proceso, la voluntad política y el compromiso de los
48
Estados Africanos están presentes en el desarrollo y puesta en marcha de la
Nueva Agenda Africana de Paz y Seguridad.
1.2.2. Mecanismos ‘Extralegales’ de Seguridad Humana Destinados a
Eliminar las Posibles Causas del Conflicto en África
La sección anterior presenta las iniciativas desarrolladas en el marco de la
Unión Africana en materia de prevención, control y resolución de conflictos
con el fin de lograr una garantía de la seguridad humana en África;
sin
embargo, es importante afirmar que esta seguridad no sólo depende de las
acciones tanto políticas como militares que se puedan tomar en el seno de la
Unión Africana como organismo continental.
A eso se hace referencia al
incluir el término “extralegales”, en la medida en que también se deben tener
en cuenta las acciones propias de los Estados, las cuales no requieren el
desarrollo de un marco legal que lo sustente, ya sea continental o nacional.
En el ámbito nacional, existe una serie de herramientas y medidas que al ser
implementadas desde el Estado y con el apoyo de la población, generan unos
cambios en la estructura misma de la sociedad que contribuirán con el
objetivo final que es lograr, no sólo la garantía de la vida de la personas y,
por consiguiente, la eliminación del conflicto violento, sino también unas
condiciones de vida dignas que favorezcan el normal desarrollo de las
personas en los diferentes países del continente.
Para profundizar en el punto anterior, a continuación se estudiarán las
herramientas “extralegales” que están disponibles tanto para los Estados
como para las sociedades africanas y que tienen como objetivo la eliminación
y el control del conflicto violento en el continente, entendido como la principal
causa que se debe eliminar en la búsqueda de una seguridad humana real y
efectiva en África.
49
 Uso Limitado de Medidas de Emergencia:
Difícilmente se puede discutir que la democracia, como sistema de gobierno,
funciona mejor cuando se desarrolla en un ambiente de paz.
Bajo esta
condición, el debate político se debe convertir en la herramienta fundamental
en la redacción de leyes e implementación de políticas que garanticen una
concordancia y objetividad del aparato estatal frente a los intereses de la
población.
Sin embargo, en situaciones de conflicto armado en las que el
Estado es incapaz de garantizar un control efectivo, tanto del territorio como
de su población, el gobierno puede recurrir a herramientas particulares de
emergencia
como
el
„estado
de
excepción‟,
que
deben
buscar
el
reestablecimiento del orden constitucional, la garantía de la seguridad de las
personas, la propiedad y el normal funcionamiento de los servicios públicos 84.
Los objetivos anteriormente mencionados se pueden lograr a través de
acciones como: a) la limitación o prohibición de la libre movilidad en
determinadas áreas y momentos; b) la organización de la circulación y
distribución de alimentos y elementos de primera necesidad; c) la detención
de cualquier persona que desarrolle actividades terroristas o contrarias al
orden público; d) la expedición de órdenes de búsqueda y cateo de manera
excepcional, entre otros85.
Es importante mencionar que estas capacidades
recaen directamente sobre el ejecutivo que es el directo responsable de la
actuación del Estado y sus instituciones durante estos períodos de excepción
en la vida política nacional.
Sin embargo, a pesar de que los estados de excepción se constituyen en una
herramienta
que
puede
colaborar
en
el
proceso
de
retorno
a
la
constitucionalidad, estos también pueden convertirse en un obstáculo cuando
se utilizan para satisfacer los intereses de la élite gobernante y no los del
total de la población.
84
“Algeria: the emergency decree. (12-month state of emergency)”. MEED Middle East Economic
Digest 36:7 (1992): 1.
85
Ídem. P. 2.
50
Así, entonces, es importante tener en cuenta que los momentos de guerra y
violencia no están limitados temporalmente y, por consiguiente, pueden
extenderse haciendo que las capacidades extraordinarias del ejecutivo,
ligadas al estado de excepción, también se perpetúen indefinidamente. En el
contexto particular africano caracterizado por un historial de gobiernos
“dominados por pequeñas élites que dirigen sus países de una manera
sigilosa y autoritaria”86 y donde los temas de seguridad no son discutidos
abiertamente en un debate nacional, la perpetuación de los estados de
excepción cobra una importancia aún mayor, porque, por ejemplo, una vez
alcanzada la paz en el país se puede presentar el caso en el que un ejecutivo
acostumbrado a ostentar capacidades extraordinarias, que le permiten
legislar incluso por encima del parlamento, se resista a volver a una
normatividad
regular,
manteniendo
indefinidamente
las
medidas
de
emergencia con sus respectivas consecuencias: el control sobre todas las
esferas de la vida nacional y, por consiguiente, una mayor propensión al
retorno a la violencia y el resurgimiento del conflicto en el país.
Por otro lado, la existencia de un conjunto de normas preestablecidas y
ampliamente conocidas por la población permite una previsibilidad y certeza
frente al orden jurídico en el país, es decir, el ciudadano conoce cuáles son
sus derechos y deberes frente al régimen político y dentro del Estado. Por el
contrario, la inexistencia de este marco legal claro y la perpetuidad de las
medidas de excepción dejan al individuo en una marcada desventaja frente al
gobierno, debilitan el vínculo Estado – ciudadano, y generan mayores
posibilidades de levantamientos que eventualmente podrían llevar al uso de la
fuerza y generar, por ende, un círculo vicioso que impida una verdadera
consecución y consolidación de la paz.
Esta situación de incertidumbre y desconfianza frente a las medidas de
excepción tomadas por el ejecutivo se vieron claramente evidenciadas
durante el régimen del Apartheid en Sudáfrica cuando en 1986 y frente a la
oposición generalizada de la población negra, el gobierno blanco del Partido
Nacional declara la ley marcial que, antes de ser vista como una forma de
reestablecer el orden público, fue percibida como una manera de legitimar al
86
InterAfrica Group / Justice Africa. “The African Union and Peace and Security”.
<http://www.uneca.org/adfiii/docs/issuepn3.PDF>. 2 de Diciembre de 2006. Traducción Libre
del Autor.
51
gobierno en su afán de arrestar a los líderes y manifestantes negros sin tener
que dar explicaciones a una Comunidad Internacional que cada vez repudiaba
más el régimen defendido por Pretoria87.
Pero no siempre la prolongación de estas facultades de emergencia ocurre
exclusivamente en países en situación de conflicto armado. Por ejemplo, en
Egipto, desde 1981 cuando Hosni Mubarak asumió el poder, se ha dictado una
serie de leyes de excepción que restringen sobre todo la libertad de prensa, la
independencia de la rama judicial y la formación de partidos políticos 88.
A
mediados de 2006, y en medio de la contienda electoral, el presidente
Mubarak sostuvo dentro de su campaña que aboliría estas leyes, sin embargo,
una vez reelegido, prolongó las medidas de excepción indefinidamente. Las
razones que han conducido al ejecutivo egipcio a mantener este marco de
emergencia han variado a medida que transcurre el tiempo y nuevas
„amenazas a la institucionalidad‟ se hacen presentes; de esta manera, tras las
últimas elecciones, la razón argumentada fue la amenaza terrorista que se
deriva de la inestabilidad que se vive en toda la región del Medio Oriente 89.
Así, con la prolongación de las medidas de emergencia se ponen en evidencia
las prioridades de los gobiernos africanos. Al establecer la excepcionalidad de
la legalidad y mantenerla en el tiempo, aún después de terminado el período
de violencia, se ubica la seguridad del Estado por encima del bienestar y la
integridad de sus ciudadanos, alejándose cada vez más de los preceptos
enmarcados dentro de la Seguridad Humana. Pero, entonces, ¿qué se debe
hacer para evitar este autoritarismo camuflado en la supuesta legalidad de un
estado de excepción?
En primera instancia, es necesario reforzar el principio de responsabilidad de
los gobiernos, no sólo frente a su ciudadanía, sino también frente a la
Comunidad Internacional, representada para el caso particular de África
principalmente por la Organización de Naciones Unidas y la Unión Africana. El
87
Organización de Naciones Unidas. "Security Council calls on South Africa to lift state of
emergency." UN Chronicle 23 (Agosto de 1986): 2.
88
"Broken promises; Egypt. (Mubarak's talk of reform was for the birds)." The Economist
379:8474 (22 de Abril de 2006): 49.
89
Ídem.
52
cumplimiento de las herramientas legales pactadas se hace imperativo para
lograr que el imperio de la ley y los preceptos democráticos rijan por encima
de la normatividad excepcional. La Comunidad Internacional tiene, entonces,
un papel fundamental de censura en aquellos casos donde el principio de
responsabilidad del gobierno frente a sus ciudadanos no se cumpla a
cabalidad.
Así mismo, el fin último de la Unión Africana de crear un Estado federal en
todo el continente no será posible a menos que esta organización sea efectiva
en generar unas sanciones claras para los gobiernos africanos cuyas medidas
de
emergencia,
generalmente
prolongadas
directamente la seguridad de sus individuos.
indefinidamente,
afecten
De esta manera, aunque las
sanciones económicas constituyan un mecanismo de presión a considerar, sus
efectos siempre terminan afectando a la población civil y no al gobierno, por
lo que se deben implementar otros mecanismos coercitivos que, antes de
afectar a la sociedad, vayan dirigidos al gobierno en cuestión.
Como respuesta a esta necesidad, los países del continente, a través de la
Unión Africana, ya han iniciado el desarrollo de medidas que propenden por la
devolución del poder al pueblo y la eliminación de las medidas de emergencia.
En primer lugar, cuando se habla de prevención del conflicto, la UA hace
referencia en sus documentos al respeto por el constitucionalismo y la
utilización de presión entre pares. Luego, durante el post-conflicto, establece
que se hace imperativa la reconstrucción inmediata de las instituciones y el
reestablecimiento de los procedimientos democráticos que se constituyan en
la base para la creación de un nuevo marco legal dentro del Estado 90. Con
estas medidas, se garantizaría un no-abuso del poder por parte del ejecutivo
a través de la prolongación del estado de excepción y un verdadero imperio
de la ley y la democracia en todo el continente.
La necesidad de implementar los puntos mencionados en el párrafo anterior
se vieron claramente reflejados, por ejemplo, en los Acuerdos de Cese al
Fuego para la República Democrática del Congo firmados el 10 de Julio de
90
Op. Cit. InterAfrica Group / Justice Africa.
53
1999 en Lusaka, Zambia, en los que se afirmó que las negociaciones de paz
deberían incluir:
(a) Un cronograma y unos procedimientos claros para las negociaciones
políticas inter-congolesas;
(b) La formación de un Ejército Nacional Congolés con soldados que
provengan de las fuerzas armadas congolesas y los grupos al margen
de la ley, particularmente el RCD y el MLC;
(c) El establecimiento y desarrollo de las nuevas instituciones políticas
necesarias para el buen gobierno en la República Democrática del
Congo;
(d) La celebración de elecciones libres, democráticas y transparentes en el
país; y
(e) La redacción de un borrador de la Constitución que deberá regir en la
República Democrática del Congo después de la celebración de
elecciones91.
 Control a la Formación y Proliferación de Milicias Civiles:
La definición de la palabra “milicia”, como la mayoría de términos en ciencias
sociales, está altamente cuestionada.
En este caso en particular, existen
tensiones entre tres grupos de perspectivas diferentes que pretenden definir
el término92:
1. “Perspectivas Estadocéntricas que ven
como proyectos centrados en el
paramilitares de las fuerzas armadas.
centran más en la estructura que en las
organización.
a las milicias civiles
Estado o unidades
Estas perspectivas se
mismas milicias como
2. Perspectivas Sociocéntricas que ven a las milicias civiles como
proyectos no estatales compuestos por actores e intereses que
91
Emeric Rogier. The Peace Process in the DRC. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security
Studies, 2004). P. 34.
92
A. Usman Tar. “The perverse manifestations of civil militias in Africa: Evidence from Western
Sudan”, Peace, Conflict and Development: An Interdisciplinary Journal 7 (2005): 139. Traducción
libre del autor
54
están ya sea en guerra con el Estado o, por el contrario, aliados
con él. Específicamente, estas perspectivas consideran el papel
de variables no estatales – por ejemplo tendencias subnacionalistas (…) – como respuesta a las (in)eficiencias del
sector estatal.
3. Perspectivas Híbridas que ven a las milicias civiles como un
fenómeno complejo que trasciende las dicotomías simplistas
formal / informal y Estado / Estado – como queda demostrado
por la experiencia de Estados débiles o colapsados, y
específicamente por sociedades destruidas por la guerra, en
post-conflicto o en transición”93.
Independientemente de las diferentes definiciones desarrolladas en torno a la
palabra milicia, lo que sí es innegable es la relación tan cercana que existe, al
menos en África, entre el Estado y estos grupos, ya sea porque están aliados
con – y por consiguiente, financiados por – él, o por el contrario, porque se
oponen y cuestionan su legitimidad. Así, entonces, se pueden clasificar a las
milicias civiles como (a) un ejército compuesto de ciudadanos regulares en
vez de soldados profesionales; (b) una fuerza militar que no hace parte de un
ejército regular, o (c) para el caso particular de aquellas milicias aliadas con el
gobierno, todo cuerpo de civiles físicamente hábiles y elegibles por ley para
prestar el servicio militar, y que está sujeto a ser llamado a servicio en caso
de una emergencia94.
En cualquier caso y sin importar si la financiación de las milicias proviene o no
desde el aparato estatal, el objetivo debe ser un compromiso desde el Estado
para no crear y financiar milicias y, así mismo, impedir la formación de éstas
como iniciativas de la población civil, aún cuando el Estado no participe en su
creación.
Uno de los mayores problemas que se derivan de la existencia de las milicias
civiles es el impacto directo que tienen estos grupos sobre la esencia misma
del Estado. Por definición, es éste último quien ostenta el monopolio legítimo
de las armas y debe utilizarlas para garantizar el imperio de la ley y el orden
constitucional dentro del territorio nacional. Sin embargo, cuando un grupo
paralelo a las fuerzas armadas se atribuye esta función y utiliza las armas
93
94
Ídem. P. 139 - 140.
Ídem. P. 140.
55
para defender sus intereses, automáticamente lesiona la integridad del Estado
como ente regulador de la sociedad y debilita su capacidad para ejercer el
poder.
Por otro lado, una característica adicional de las milicias civiles es su
propensión a utilizar menores de edad dentro de sus filas. Por la naturaleza
misma de esta población y su fácil adoctrinamiento en las creencias y valores
de los grupos armados, los niños se convierten en una herramienta de guerra
eficiente y de bajo costo para las milicias durante un conflicto. Así mismo, si
se tiene en cuenta que los niños de hoy son quienes conformarán la mano de
obra del país y tendrán que llevar a cabo los procesos de cambio dentro la
sociedad – especialmente la reconstrucción post-conflicto –; en caso de ser
vulnerados durante su infancia, la productividad futura del país y la
posibilidad de generar cambios radicales encaminados a lograr una sociedad
no violenta se verán seriamente comprometidos en el largo plazo.
Un claro ejemplo de esta situación se presenta en Zimbabwe donde, a pesar
de la negativa del gobierno de Robert Mugabe, la Comunidad Internacional ha
identificado campos de entrenamiento de las milicias del ZANU-PF95. En ellos,
jóvenes son obligados a enlistarse y seguir un entrenamiento físico para la
guerra que está acompañado de golpizas y poca comida con el fin de lograr
una lealtad absoluta al partido y a las órdenes de los altos mandos. Para el
gobierno todo es un montaje de Occidente y argumenta que los campamentos
hacen parte del Programa Nacional de Entrenamiento de Servicio Juvenil
(National Youth Service Training Programme) en el que la entrada es
95
Zimbabwe African National Union – Patriotic Front (Unión Africana Nacional de Zimbabwe –
Frente Patriótico). Grupo armado que luchó por la independencia total de Zimbabwe durante la
década de 1970 y que se convirtió en partido político después de los Acuerdos de Independencia
de Lancaster House en 1979. Ha sido el partido que ha ostentado el poder en cabeza del
Presidente Robert Mugabe desde la independencia. Según sus estatutos, es entendido como (a)
un movimiento total de emancipación económica y liberación nacional para y desde el pueblo de
Zimbabwe; (b) un movimiento que busca la unidad nacional y ha creado las condiciones de paz y
seguridad que Zimbabwe ha disfrutado y que se han constituido en un sueño que muchos países
desean; y (c) defiende los valores democráticos africanos donde los líderes son responsables ante
sus electores a través de las diferentes instancias democráticas establecidas en el sistema político
de Zimbabwe. En: Zimbabwe African National Union – Patriotic Front. Official ZANU-PF Website
– What is ZANU-PF? <http://www.zanupf.org.zw/aboutzanupf.htm>. 22 de Enero de 2007.
Traducción libre del autor.
56
voluntaria y dentro del cual se enseñan habilidades para trabajar y valores
como el patriotismo sin ningún tipo de violencia96.
Estos niños y niñas entrenados por el ZANU-PF se constituyen, entonces, en
bombas de tiempo que, en un futuro y como consecuencia de la exclusión
social de la que son víctimas, conformarán un „ejército de soldados perfectos‟
para el desarrollo de una guerra en Zimbabwe. En consecuencia, reincorporar
a estos combatientes a una sociedad civil donde cada uno tenga un papel
específico para desempeñar y que reestablezca los valores de una cultura de
paz es imperativo, si se pretende evitar el desarrollo de un conflicto armado
en el territorio.
Un tercer punto que es necesario abordar cuando se discute el control a la
formación de milicias como herramienta para la prevención de conflictos es el
problema de la proliferación de armas pequeñas y ligeras, especialmente en
un continente como África donde las fronteras son porosas y poco respetadas
por los grupos al margen de la ley.
Frente a lo anterior, estudios de la
antigua Organización para la Unidad Africana afirman que la mayoría de los
conflictos que se llevan a cabo en África utilizan armas pequeñas y minas
antipersona que han sido llevadas al país ilegalmente y que, en general, son
de fácil adquisición en los mercados negros del continente97.
Por lo anterior, desde la creación de la Unión Africana, los Estados africanos
han iniciado un proceso que pretende controlar el tráfico de armas pequeñas
y ligeras no sólo a nivel legislativo, sino también a nivel operativo en el seno
de las agencias de seguridad del Estado. El objetivo, entonces, es disminuir al
máximo el acceso de la población civil a este tipo de armas para, así,
disminuir también las posibilidades de tener un conflicto en sus territorios y
seguir los preceptos enunciados dentro de la seguridad humana.
96
Hilary Andersson. "Mugabe's Campers: Chilling stories from inside the youth camps that supply
Zimbabwe's President with his brutal militias" Time International (Europe Edition) 163:12 (22 de
Marzo de 2004): 36.
97
Kizito Sabala. African Commitments to Controlling Small Arms and Light Weapons. A review of
eight NEPAD countries. (Pretoria, Sudáfrica: African Human Security Initiative, 2004). P. 1 – 2.
57
Como
consecuencia,
las
medidas
que
están
siendo
implementadas
actualmente por los gobiernos africanos incluyen:
(a) aumentar los controles en los puertos, aeropuertos y puestos fronterizos;
(b) reformar y aumentar la capacidad operativa de las fuerzas militares, de
seguridad
y
de
policía
a
través
de
programas
regionales
de
entrenamiento;
(c) recolectar y destruir la sobre-oferta de armas en manos de la sociedad, así
como las armas obsoletas, municiones y demás materiales bélicos en
poder del gobierno
(d) cooperar con las organizaciones de la sociedad civil;
(e) establecer un diálogo con las fábricas de armas;
(f) proveer asistencia recíproca e implementar un banco de datos sobre
armas pequeñas y ligeras para el intercambio de información;
(g) revisar y armonizar las legislaciones nacionales que regulan el control de
armas de fuego;
(h) implementar controles efectivos sobre la fabricación, posesión y uso de
armas de fuego y municiones;
(i) concienciar a la población civil sobre el impacto de las armas pequeñas en
la sociedad;
(j) revisar los controles establecidos sobre las armas en manos de las fuerzas
militares;
(k) asegurar controles y limitaciones a la posesión de armas por parte de la
población civil; entre otros98.
A pesar de lo reciente y novedosa que resulta la preocupación por el control
de armas pequeñas y ligeras en el continente, algunos documentos y tratados
ya obligan a los Estados africanos a implementar las medidas mencionadas
anteriormente, entre las que se encuentran: (a) Declaración de Nairobi sobre
el Problema de la Proliferación de Armas Ilícitas Pequeñas y Ligeras en la
Región de los Grandes Lagos y el Cuerno de África99; (b) Moratoria de la
Comunidad
98
Económica
de
los
Estados
de
África
Occidental
sobre
la
Ídem. P. 8 – 9.
Nairobi Declaration on the Problem of the Proliferation of Illicit Small Arms and Light Weapons
in the Great Lakes Region and the Horn of Africa (en inglés). Los países miembros son: Burundi,
República Democrática del Congo, Djibouti, Etiopía, Eritrea, Kenya, Rwanda, Sudán, Uganda y
Tanzania.
99
58
Exportación, Importación y Manufactura de Armas Ligeras 100; (c) Protocolo de
la SADC sobre el Control de Armas de Fuego, Municiones y Otros Materiales
Relacionados101; y, finalmente, (d) Declaración de Bamako sobre una Posición
Común Africana sobre la Proliferación Ilícita, Circulación y Tráfico de Armas
Pequeñas102.
Frente al punto anterior, una de las iniciativas más importantes de todo el
continente es el inicio del proceso de implementación de la Moratoria de la
ECOWAS sobre la Exportación, Importación y Manufactura de Armas Ligeras.
Entre 1996 y 2002, seis países miembros de esta organización, cuatro de ellos
que acababan de resolver sus conflictos armados – Malí, Liberia, Sierra Leona
y Níger – y dos relativamente estables – Nigeria y Ghana – iniciaron la
destrucción de grandes cantidades de armas pequeñas, ya sea como un
indicador del fin de las hostilidades o de acuerdo con el artículo 13 del Código
de Conducta de la Moratoria103.
En la Tabla 1 que se presenta a continuación se establecen las cantidades
destruidas por cada país:
100
The Community of the West African States Moratorium on Exportation, Importation and
Manufacture of Light Weapons (en inglés). Los países miembros de la Moratoria son: Benín,
Burkina Faso, Cabo Verde, Côte d‟Ivoire, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Malí,
Mauritania, Níger, Nigeria, Senegal, Sierra Leona y Togo.
101
SADC Protocol on the Control of Firearms, Ammunitions and Other Related Materials (en
inglés). Sus miembros son: Botswana, República Democrática del Congo, Lesotho, Malawi,
Mauricio, Mozambique, Namibia, Seychelles, Sudáfrica, Swazilandia, Tanzania, Zambia y
Zimbabwe. Angola no lo ha firmado, aunque ha informado su interés de adherirse desde 2004.
102
Op. Cit. Kizito Sabala. P. 7 – 10.
103
Alhaji MS Bah. “Micro-Disarmament in West Africa: the ECOWAS Moratorium on small arms
and light weapons”. African Security Review 13:3 (2004): 39.
59
TABLA 1: CEREMONIAS DE DESTRUCCIÓN DE ARMAS EN ÁFRICA OCCIDENTAL,
1996 - 2002
1996 - 99
2000
2001
2002
Ghana
0
0
8.000
0
Liberia
0
19.000
0
0
Malí
3.000
0
530
500
Níger
0
1.243
200
100
Nigeria
0
0
1.581
0
Sierra Leona
0
0
0
2.000
País
Año
Fuente: Ms Bah, Alhaji. “Micro-Disarmament in West Africa: the ECOWAS Moratorium on small
arms and light weapons”. African Security Review 13:3 (2004): 40.
 Eficiencia y Transparencia en el Gasto Militar:
El gasto militar se puede entender como transparente cuando su destinación y
adjudicación están regidas por un debate enmarcado en un sistema
democrático y responde efectivamente a las necesidades del Estado, no como
estructura sino como conjunto de ciudadanos. En este sentido, y dentro del
marco de la seguridad humana, el primer objetivo es identificar aquellas
prioridades que amenazan la integridad, ya no sólo física de la ciudadanía,
para poder incluir en el análisis tanto los desafíos a la seguridad nacional –
como violaciones a las fronteras nacionales o ataques a la población –, como
el mejoramiento de la calidad de vida, la disminución del analfabetismo y la
desnutrición, entre otros, entendidos como amenazas a la seguridad.
La anterior priorización arroja una lista de innumerables problemas que se
deben enfrentar y solucionar, y que, siguiendo un orden de importancia,
deben ser tomados en cuenta por el gobierno nacional. A su vez, implica una
nueva aproximación a la destinación y adjudicación de los recursos que,
indiscutiblemente, afectará la porción que le corresponde a los sectores de
60
seguridad y defensa, y por ende, a la capacidad militar del Estado.
Este
traslado de recursos a otros sectores significa, también, una desmilitarización
del gasto público que lleva consigo un enfrentamiento con unas élites
militares que están acostumbradas a recibir grandes cantidades de dinero y
que, en caso de no contar con una institucionalidad lo suficientemente fuerte
en el país, podrían sublevarse en contra del ejecutivo y tomarse el poder. Tal
es el caso del golpe de Estado en São Tomé y Príncipe el 16 de Julio de 2003
que, según João Gomes Porto104, no respondió a un interés de los altos
mandos militares por tomarse el poder sino que se convirtió en el método
mediante el cual los golpistas presionaban al gobierno de Fradique de
Menezes para revisar las escalas salariales en el ejército, mejorar las
perspectivas de ascenso en la institución y adquirir nuevos equipos, armas e
infraestructura para las fuerzas armadas nacionales105.
La transparencia en el gasto militar también significa la eficiencia en el
servicio, es decir, que tanto la población como el Estado obtengan los
mayores beneficios posibles frente a una cantidad destinada de recursos
limitada. Para lograrlo, el Estado debe propender por la profesionalización de
las fuerzas armadas, donde sean soldados entrenados y pagados por el
Estado quienes luchen en su nombre y no hombres llamados a las filas con un
adiestramiento incipiente. La sumatoria de los puntos anteriores asegura que
las operaciones de seguridad y defensa nacional tengan una mejor calidad, la
población se sienta segura e identificada con sus fuerzas armadas y, por
tanto, se le dé una mayor legitimidad al gobierno para continuar en el
ejercicio del poder y emprender o continuar el proceso de racionalización del
gasto militar.
Por otro lado, se puede afirmar también que un gasto militar transparente es
el resultado de un continuo ejercicio de rendición de cuentas por parte de las
fuerzas armadas, no sólo ante a sus dirigentes, sino también frente al
gobierno y la sociedad civil.
Frente al gobierno, estableciendo una relación
clara entre el poder civil y el militar, y garantizando un claro control del
primero sobre el segundo que asegure una relación de acompañamiento entre
104
Director del Programa de Análisis de Seguridad Africana en el Instituto de Estudios de
Seguridad en Ciudad del Cabo, Sudáfrica.
105
João Gomes Porto. “Coup d‟État in São Tomé and Príncipe”. African Security Review 12:4
(2003): 33.
61
los dos y no de amenaza mutua.
Con la población civil, una rendición de
cuentas donde haya visibilidad y claridad sobre las actuaciones del ejército y
exista la certeza sobre su cumplimiento de la normatividad vigente por parte
de sus miembros.
Estos temas se profundizarán aún más en el siguiente
aparte.
 Control Civil de las Fuerzas Militares:
Según Gwyn Harries-Jenkins y Jacques Van Doorn en su libro The Military and
the Problem of Legitimacy, las fuerzas militares pueden ser definidas como
“aquellas instituciones con un monopolio sobre las armas, cuyo conocimiento
está [centrado] en el manejo de la violencia y que cuentan con un fuerte
sentido de identidad que crea una fuerza con un propósito” 106. Por otro lado,
los civiles son todas aquellas personas que no están involucradas en
actividades ni labores militares y constituyen la mayoría de la población. En
consecuencia, las relaciones cívico-militares pueden ser definidas como la
interacción entre las instituciones militares y las autoridades civiles107.
En Estados tanto fuertes como débiles, o con profundas divisiones en su
interior, la relación entre las autoridades civiles y militares es un elemento
fundamental que puede ya sea, asegurar o minar la estabilidad política e
institucional del país. Una división clara entre las funciones de unas y otras
resulta vital para garantizar la concordancia de la legislación con los intereses
nacionales y el cumplimiento de la normatividad establecida.
Para cualquier gobierno es de gran importancia lograr y mantener el control
efectivo sobre sus fuerzas armadas que le permita asegurar un poder
coercitivo sobre la sociedad y, por ende, garantizar el orden en todo el
territorio nacional. Lo anterior requiere a su vez un ejército disciplinado y leal
al Estado, independiente de quien esté en cabeza del gobierno en un
momento determinado, para que, de manera conjunta puedan proporcionar
106
Rocky Williams, Gavin Cawthra y Diane Abrahams (eds). Ourselves to Know. Civil-Military
Relations and Defence Transformation in Southern Africa. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for
Security Studies, 2002). P. 4. Traducción libre del autor.
107
Ídem.
62
una seguridad efectiva a los ciudadanos. Esta relación, como ya se mencionó,
debe entonces regirse por una coexistencia del “liderazgo civil de la rama
ejecutiva del gobierno y la defensa judicial del control civil de las fuerzas de
defensa”108, así como por los principios de: (a) separación de poderes entre
los militares y el poder civil; (b) la legalidad; (c) la transparencia; y (d) la
rendición de cuentas109.
Sin embargo, esa capacidad de control del gobierno sobre las fuerzas
armadas no es ilimitada. Por el contrario, si se pretende garantizar no sólo la
seguridad física sino también la seguridad humana de los individuos, se debe
evitar que el uso de dicha capacidad convierta al ejército en un actor político
que responda a intereses, ideologías o regímenes particulares y no a los
programas de seguridad del Estado.
Lo anterior se presenta, por ejemplo,
cuando el gobierno utiliza el poder militar para llevar a cabo acciones
políticamente motivadas, que por su naturaleza constituyen violaciones a los
derechos de los ciudadanos.
Este abuso de las capacidades de las
autoridades civiles afecta directamente la conducta y el profesionalismo de las
instituciones militares y crea situaciones de tensión que podrían evolucionar
hacia serias alteraciones del orden público, incluso el conflicto armado 110.
 Apoyo a las Iniciativas de la Sociedad Civil:
En una democracia es fundamental hacer una diferenciación entre sociedad
civil y población civil, la primera entendida como un esfuerzo organizativo por
parte de la segunda para agruparse en torno a rasgos y objetivos comunes,
bien sea políticos, culturales o económicos. Es a través de la sociedad civil
que las necesidades de la población se transfieren a niveles políticos más altos
y que sus demandas son atendidas por el gobierno.
En una definición más
precisa, se entiende por sociedad civil “la esfera pública de la actividad
colectiva, formal o informal, autónoma pero con reconocimiento de la
existencia legítima del Estado”111. Es un elemento inherente a la democracia
108
109
110
Ídem.
Ídem. P. 173. Traducción libre del autor.
Ídem. P. 173 – 174.
Stephen Orvis. “Civil Society in Africa or African Civil Society?”. Journal of Asian and African
Studies 36:1 (2001): 17.
111
63
porque proporciona un espacio dentro del cual se desarrolla el debate por
parte de la ciudadanía, y en este sentido, se pueden imponer límites al poder
del Estado, se va más allá del interés particular y se promueve la enseñanza
de las normas democráticas112.
Sin embargo, al discutir la sociedad civil
africana, existen ciertos elementos propios e inherentes a ella que la
diferencian radicalmente de las sociedades occidentales.
La sociedad africana se caracteriza por la fuerte cohesión que existe entre sus
miembros.
Hay una identificación entre el individuo y la masa, y por
consiguiente, el primero sólo existe siempre y cuando se encuentre inmerso
dentro de la segunda.
Esto significa que, en África, existe un conjunto de
normas y reglas de carácter moral que unen a la población y que, a diferencia
de Occidente, tienen un peso mayor dentro de la conciencia del individuo y su
percepción acerca de su papel en la sociedad.
Estos rasgos propios de la cultura africana crean lo que podría llamarse
„obligaciones recíprocas entre el individuo y el conjunto de la población‟. La
comunidad forma a los individuos y los construye en lo que son, razón por la
cual ellos deben utilizar sus logros para mejorar a otros individuos y a la
comunidad como un todo113. Lo anterior es importante porque, además de la
cohesión social que crea dentro de las diferentes comunidades africanas, se
alcanza un punto en el cual estas obligaciones también se expanden al campo
de lo político; es decir, en el momento en el que un miembro de un grupo en
particular accede al poder, estos vínculos tan fuertes que, desde su
nacimiento se han convertido en una responsabilidad con la comunidad,
pueden fácilmente devenir en corrupción y clientelismo cuando el individuo va
a propender por el bienestar de su comunidad y no del total de la población
del país.
En este orden de ideas, permitir y apoyar las iniciativas de la sociedad civil se
convierte en un punto fundamental para evitar estas prácticas de corrupción y
clientelismo en las cuales se resquebraja el escenario democrático y no
violento que se ha intentado construir.
112
113
64
Ídem.
Ídem.
La problemática gira, entonces, en
torno a la posibilidad de considerar o no a las organizaciones basadas en
agrupaciones „tradicionales‟ como parte de la sociedad civil, es decir, se hace
referencia principalmente a las asociaciones fundamentadas en elementos
como lo „religioso‟ o lo „étnico‟ y, por lo tanto, se hace necesario propender
por la creación de un sentido „trans-étnico‟ o „trans-religioso‟ de lo público que
sea gobernado por normas universales basadas en la confianza hacia el
gobierno, sus líderes y el sistema político en general114.
Así, la importancia del apoyo que dé el gobierno a las iniciativas de la
sociedad civil reside en el entendimiento de éstas como un medio para liberar
tensiones y eliminar focos de inestabilidad que podrían, eventualmente,
desencadenar un conflicto.
Adicionalmente, el respaldo a estas iniciativas
abre espacios de participación social en el gobierno y en la forma de
gobernar, lo que, a su vez, permite la legitimación del ejercicio de poder por
parte del pueblo.
Por otro lado, estas iniciativas constituyen en sí mismas mecanismos de
rendición de cuentas que evalúan la labor del gobierno y sus miembros frente
a la población, permiten el empoderamiento de la sociedad civil que se
traduce en una mayor participación en la solución de los problemas nacionales
enmarcada en el imperio de la ley y evitando, como consecuencia, el
surgimiento del conflicto en el territorio.
En los diferentes países africanos se han creado instituciones que permiten
que la sociedad civil esté en permanente comunicación con el gobierno, sin
embargo, en la mayoría de los casos, éstas son principalmente copias de
sistemas desarrollados por los países que colonizaron el continente. Éste es
el caso de países de la Francophonie, como Guinea y Burkina Faso, en donde
la sociedad civil adoptó un modelo similar al Consejo Económico y Social
francés115.
Sin embargo, estas „copias‟ han tenido poco desarrollo y, en
muchos casos, han sido bastante ineficientes. Por ejemplo, en Guinea, 45 de
los miembros del Consejo Económico y Social son elegidos por decreto
114
Ídem.
Kathryn Sturman y Jakkie Cilliers. “ECOSOCC Bringing people‟s power to the African Union?”
African Security Review 12:1 (2003): 76.
115
65
presidencial,
lo
que
hace
que
la
población
cuestione
altamente
su
independencia y autonomía, sobre todo cuando se supone que su función es
garantizar la rendición de cuentas del gobierno mediante una veeduría
permanente a las acciones y políticas del ejecutivo116.
Hasta este punto, esta investigación ha presentado una serie de medidas que
han empezado a ser implementadas tanto por la Unión Africana como por los
diferentes países de África en su afán por prevenir el conflicto, entendido
como la principal causa de inseguridad humana en el continente y el primer
punto a ser eliminado si se pretende lograr un respeto por la vida de los
ciudadanos y un desarrollo político, económico y social para los pueblos de
África.
Ahora, si bien es cierto que muchas de estas iniciativas ya se encuentran en
su etapa de implementación generando algunos resultados claros en el
proceso de prevención de conflictos en el continente; también es cierto que la
aplicación de estas medidas se dio mucho después del inicio de las grandes
guerras que se han desarrollado en África desde su descolonización. Por lo
anterior, a continuación se analizará el otro lado de la moneda, es decir, las
herramientas con que cuenta tanto la Comunidad Internacional como los
países africanos para, ya no prevenir sino resolver, los conflictos que existen
en el continente y que generalmente son anteriores a la implementación de
las políticas de prevención implementadas desde la creación de la Unión
Africana.
116
66
Ídem.
2. La ‘Seguridad Humana’ en el Proceso de Construcción y
Consolidación de la Paz en África
Retomando nuevamente los preceptos enunciados por Lund en su Curva del
Conflicto, a partir de este momento la investigación se centrará en el punto
más alto de la curva, es decir, en el período de guerra en el cual los actores
buscan defender sus intereses a través del uso de la violencia.
En
consecuencia, se asumirá que en el país ocurrió alguna de las siguientes dos
posibilidades: (1) el conflicto violento se inició antes del desarrollo de las
herramientas enunciadas en el punto anterior, por lo tanto no existían
mecanismos efectivos para prevenirlo, ó (2) la implementación de las medidas
de prevención de conflictos tanto de la Unión Africana como de los países
individualmente, no dieron los resultados esperados y la sociedad evolucionó
hacia la defensa de sus intereses a través de la violencia.
En este orden de ideas, y teniendo en cuenta que la realidad africana nos
muestra que efectivamente la mayoría de conflictos que existen en el
continente son anteriores a la creación de la Unión Africana y, por lo tanto, a
sus mecanismos de prevención de conflictos, es de vital importancia centrar el
análisis en las herramientas que otorgan tanto la Seguridad Humana como la
Agenda Africana de Paz y Seguridad para, primero, garantizar la vida y la
seguridad de los individuos mientras las partes en confrontación logran un
cese al fuego, que elimine el conflicto violento en la sociedad y conduzca a la
celebración de un acuerdo de paz y, posteriormente, desarrollar programas y
políticas encaminadas a garantizar ese acuerdo de paz y promover la
reconstrucción y reconciliación post-conflicto en el país.
Por lo anterior, el siguiente aparte contiene un estudio de las medidas
enmarcadas dentro de la Seguridad Humana que tienen a su disposición los
Estados
africanos
para
generar
unas
condiciones
políticas,
sociales,
económicas e, incluso, militares encaminadas a garantizar la seguridad de los
ciudadanos mientras se da un acercamiento con las partes en conflicto y se
67
llega al fin de las hostilidades. Es decir, no se discutirá el problema de cómo
lograr un acercamiento entre las partes, sino cómo hacer que, a través de los
lineamientos de Seguridad Humana, se pueda proteger a los individuos
mientras las partes en conflicto luchan entre sí, negocian y, finalmente, llegan
a un acuerdo.
En esta misma dinámica, posteriormente se presentarán las
herramientas disponibles, ya no para el Estado, sino para la Comunidad
Internacional – especialmente la Unión Africana y terceros países, casi
siempre africanos –.
2.1. La Responsabilidad de Proteger: El Papel del Estado para
Restablecer y Garantizar la Seguridad de sus Ciudadanos Durante el
Conflicto y el Post-Conflicto
“La efectividad militar, política y económica de un
comportamiento
humanitario
debe
ser
enfatizada
constantemente, a la espera de que nosotros podamos
finalmente pasar del caos a la paz (…). Octavio Paz escribe:
„Hölderlin ve la historia como un diálogo. Aún así, ese diálogo
siempre ha sido interrumpido por el sonido de la violencia o el
monólogo de los jefes. La violencia exacerba las diferencias y
nos impide hablar y oír. El monólogo es la negación de los
otros; el diálogo por supuesto mantiene las diferencias, pero
crea un área en la cual las alternativas coexisten y se
relacionan. Para establecer tal diálogo, nosotros tenemos que
afirmar lo que somos al tiempo que reconocemos a los demás y
a sus diferencias inherentes. El diálogo nos impide negarnos a
nosotros mismos y negar la humanidad de nuestros
adversarios’”117.
Un niño que nunca murió, una enfermedad que nunca se expandió, un trabajo
que nunca fue eliminado, una tensión étnica que nunca se tradujo en
violencia, un disidente que nunca fue silenciado, una población que nunca fue
desplazada, una escuela que nunca se cerró, un niño que nunca fue reclutado,
117
Michel Veuthey. “International Humanitarian Law and the Restoration and Maintenance of
Peace”. (1998). <http://www.issafrica.org/pubs/ASR/7No5/InternationalHumanitarian.html>. 3
de Febrero de 2007. Traducción libre del autor.
68
una niña que nunca fue violada.
Como se mencionó anteriormente, la
Seguridad Humana se entiende más fácilmente con frases cortas, pero que
nos dan a entender que este concepto está ligado a los derechos más básicos
del ser humano: la vida y la libertad en todas sus formas.
En un ambiente de guerra, y para el tema que nos atañe, dejaremos a un
lado por un momento la percepción generalizada que sostiene que un conflicto
armado es un enfrentamiento entre dos o más actores que defienden sus
intereses mediante métodos violentos. Por un instante veamos la otra cara
de la moneda, aquélla que repite la definición anterior pero que incluye al final
la siguiente afirmación: „y en el cual, la principal víctima es la población civil‟.
En los conflictos armados, no sólo en África sino en todo el mundo, es la
gente, los ciudadanos del común, quien sufre los estragos de la guerra. No
importa si no se tiene nada que ver con las partes en conflicto, no importa si
se está en desacuerdo con los objetivos mismos de la guerra, no importa
incluso, si ni siquiera se entiende por qué se está llevando a cabo la
confrontación…
si se está en el camino de las partes, se sufrirán
inevitablemente las consecuencias.
El viejo proverbio africano parece
seguirse cumpliendo: “cuando dos elefantes pelean, es la hierba quien
sufre”118.
En consecuencia, un punto central que tiene que defenderse mientras se esté
en un conflicto violento, independientemente de si se están llevando a cabo
negociaciones de paz o no entre las partes en confrontación, es la vida y la
seguridad de la población civil. En este orden de ideas, los preceptos de la
Seguridad Humana obligan a una garantía en la aplicación de los Protocolos
adicionales a los Convenios de Ginebra del 12 de Agosto de 1949, en especial,
el relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin
carácter internacional.
Es decir, todas las partes en conflicto, incluso los
actores no estatales, están regidas y obligadas por dicho protocolo que
estipula que “todas las personas que no participen directamente en las
hostilidades, o que hayan dejado de participar en ellas, estén o no privadas
de libertad, tienen derecho a que se respeten su persona, su honor, sus
118
Jerónimo Delgådo Caicedo.
“El Conflicto en Liberia”.
(8 de Marzo de
<http://www.semana.com/wf_InfoArticulo.aspx?IdArt=72024>. 3 de Febrero de 2007.
69
2003).
convicciones y sus prácticas religiosas”119.
Así mismo, el texto continúa
afirmando que:
“[E]stán y quedarán prohibidos en todo tiempo y lugar con
respecto a las personas a que se refiere el párrafo [anterior]:
(a) los atentados contra la vida, la salud y la integridad física o
mental de las personas, en particular el homicidio y los tratos
crueles tales como la tortura y las mutilaciones o toda forma de
pena corporal;
(b) los castigos colectivos;
(c) la toma de rehenes;
(d) los actos de terrorismo;
(e) los atentados contra la dignidad personal, en especial los tratos
humillantes y degradantes, la violación, la prostitución forzada
y cualquier forma de atentado al pudor;
(f) la esclavitud y la trata de esclavos en todas sus formas;
(g) el pillaje;
(h) las amenazas de realizar los actos mencionados”120; entre
otros.
Ahora, si bien la aplicación y defensa del Derecho Internacional Humanitario,
y en particular de los Protocolos adicionales a los Convenios de Ginebra, es un
imperativo dentro de la Seguridad Humana, también es cierto que no se trata
únicamente de proteger a los civiles inmersos en conflictos armados, sino que
la utilidad de estas herramientas también se puede extender aún más hasta
ser utilizadas por las partes beligerantes para disminuir la intensidad de los
enfrentamientos e, incluso, forjar el camino que permita la firma de un
acuerdo de paz.
Por ejemplo, aún antes de los primeros pasos hacia una
negociación, son las acciones y los gestos humanitarios los que generan, al
menos informalmente, un mínimo de diálogo entre los adversarios que puede
resultar en ceses al fuego, generalmente tácitos, en posiciones enemigas para
evacuar a muertos y heridos, treguas para permitir la salida de civiles o
proveerlos con comida y medicinas, o incluso lograr intercambios de
prisioneros121. Así, entonces, es posible “usar el papel dinámico de la acción
humanitaria para desarmar al adversario, o, en palabras de Sun Tzu,
119
Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos. “Protocolo
adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las
víctimas
de
los
conflictos
armados
sin
carácter
internacional”.
(1996).
<http://www.unhchr.ch/spanish/html/menu3/b/94_sp.htm>. 3 de Febrero de 2007.
120
Ídem.
121
Op. Cit. Michel Veuthey.
“International Humanitarian Law and the Restoration and
Maintenance of Peace”.
70
„construir un puente de oro para el enemigo que se retira‟”122 y, al mismo
tiempo, disminuir las amenazas directas contra la población civil.
De esta manera, como un cese al fuego significa per se un aumento en la
seguridad de los individuos en zonas de conflicto, el objetivo de la Seguridad
Humana es llegar a un punto en el cual se adopten valores y principios
comunes que les permitan a las partes en conflicto sentar las bases para un
eventual diálogo de paz. La acción humanitaria puede cumplir este papel, tal
como se hizo en la República Democrática del Congo con los acuerdos de
Lusaka (Zambia), en los cuales los actores de la guerra comenzaron por
manifestar su adherencia a los Protocolos Adicionales a los Convenios de
Ginebra antes de iniciar las conversaciones formales de paz. Una vez en la
mesa de negociación, el primer punto que se firmó fue el respeto de todas las
partes al Derecho Internacional Humanitario y, con este punto de partida, fue
más fácil tratar los demás temas de la agenda 123.
Una vez se ha acordado el cese al fuego y las partes se encuentran en la
mesa de negociación, ya sea como consecuencia de la acción humanitaria
mencionada anteriormente o por razones diferentes a ésta, es necesario que
el Estado acompañe el proceso con una serie de medidas que, no sólo
facilitarán los diálogos de paz, sino que estarán encaminadas a defender y
proteger a esa fracción del país que sufre las consecuencias de la guerra, pero
que generalmente no está presente en las negociaciones, a pesar de que
éstas la afectan directamente: la población civil.
La primera de estas medidas es un monitoreo al cese al fuego, entendido
como el paso fundamental para garantizar, al menos, la vida de los
ciudadanos.
El Estado debe, entonces, tomar las medidas, tanto políticas
como militares, necesarias para que sus fuerzas armadas acaten la orden de
cesación de hostilidades y transfieran su accionar militar de la agresión contra
las fuerzas disidentes a la protección de la población civil en las zonas de
influencia de los grupos al margen de la ley.
122
Ídem. Traducción libre del autor.
Håkan Friman. “The Democratic Republic of Congo. Justice in the aftermath of Peace?”.
(2001). <http://www.issafrica.org/Pubs/ASR/10No3/Friman.html>. 4 de Febrero de 2007.
123
71
Otro mecanismo encaminado a proteger la vida de los individuos afectados
por un conflicto armado es la creación de zonas desmilitarizadas y zonas
especiales de seguridad para civiles como herramientas útiles en caso de que
los acuerdos de cese al fuego sean violados por alguna de las partes.
Se
entiende por zona desmilitarizada un área definida y establecida mediante un
acuerdo en la cual las partes se comprometen a retirar todo el material bélico
y a no desarrollar actividades militares124. Así mismo, una zona especial de
seguridad para civiles es entendida como un área definida y establecida
mediante un acuerdo, defendida ya sea por tropas internacionales o por las
fuerzas armadas del Estado y de la cual se han expulsado las fuerzas
beligerantes o combatientes con el fin de brindar una protección especial a la
población civil125.
Ahora, es importante mencionar que aunque las zonas desmilitarizadas o
zonas
especiales de
seguridad
se podrían
convertir en
un
elemento
fundamental en la protección de los civiles inmersos en un conflicto armado,
para África en particular, la mayoría de experiencias muestran que estas
figuras hasta el momento no han sido utilizadas por los Estados para lograr el
objetivo mencionado anteriormente. En algunos casos como en la Sudáfrica
del Apartheid, las zonas desmilitarizadas se usaron en el norte del país – lo
que hoy es Namibia – para defender el territorio nacional de los ataques de
una Angola cada vez más armada, es decir, no para defender a los individuos
sino como herramienta de defensa nacional126. En otros casos, algunos países
africanos han incursionado en territorios de naciones vecinas para crear estas
zonas de seguridad e impedir que grupos guerrilleros los ataquen desde
afuera; por ejemplo, en 1999, Etiopía envió alrededor de 3.000 hombres al
sudoccidente de Somalia con el objetivo de crear una zona especial que
impidiera que el Frente de Liberación de Oromo (OLF) y el Frente Nacional de
Liberación del Ogadén (ONLF) se infiltraran en las regiones vulnerables del
este y el sur del país127.
124
Gobierno de Sudán.
“Darfur Peace Agreement”.
(5 de Mayo de 2006).
<http://www.issafrica.org/AF/profiles/sudan/dpa05052006.pdf>. 4 de Febrero de 2007.
125
Ídem.
126
Peter Gastrow.
Penetrating State and Business. Organised Crime in Southern Africa.
(Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies, 2003). P. 20.
127
Fiona Lortan.
“The Ethiopia – Eritrea Conflict:
A Fragile Peace”.
(2000).
<http://www.issafrica.org/Pubs/ASR/9No4/Lortan.html>. 4 de Febrero de 2007.
72
Sin embargo, durante los últimos años se ha intentado cambiar esta
tendencia. Así, teniendo en cuenta que en algunas ocasiones, el ejército
mismo del Estado es una amenaza para la población civil, los Estados
africanos han empezado a aceptar que pueden contribuir con la seguridad de
sus ciudadanos permitiendo que sea un organismo internacional quien proteja
estas zonas especiales. Así, por ejemplo, para el caso particular de la región
del Darfur en Sudán, el documento del acuerdo de paz estipula que es el
Director de la Comisión de Cese al Fuego quien deberá crear zonas especiales
de seguridad para civiles en las áreas donde el conflicto presente una mayor
intensidad,
y
que
éstas
deberán
ser
custodiadas
por
internacionales de la Misión Africana para Sudán (AMIS).
las
fuerzas
De la misma
manera, el texto establece que en dichas zonas se aplicarán, entre otras, las
siguientes reglas:
(a) No podrán existir fuerzas de alguna de las partes ni tampoco otros
grupos armados o milicias.
(b) Ni las partes en confrontación ni otros grupos armados o milicias
podrán llevar a cabo actividades militares.
(c) Ninguna persona podrá portar armas a no ser que sea miembro de la
Misión Africana para Sudán128.
Aunque, como se mencionó en el párrafo anterior, durante los últimos años,
especialmente desde la creación de la Unión Africana, los Estados han
intentado cambiar el objetivo de estas zonas para pasar de una defensa de la
seguridad nacional a una garantía de la vida de los individuos, el camino aún
es demasiado largo. Casos como el de la región del Darfur nos indican que no
sólo los Estados africanos sino también la comunidad internacional han
iniciado esfuerzos por lograr esta transición, sin embargo, todavía hay en el
continente una tendencia hacia la defensa del proceso de formación de nación
y garantía de la seguridad nacional, incluso si eso significa pasar por encima
de los individuos, actos que dificultan la adhesión de estos países a los
lineamientos de la Seguridad Humana.
128
73
Ídem.
Para complementar la creación de las zonas desmilitarizadas y las zonas
especiales de seguridad, es necesario que el Estado también emprenda un
programa de separación geoespacial de las fuerzas combatientes.
Es decir,
propender por la seguridad de la población civil incluso si ésta no se
encuentra concentrada en un área determinada. En consecuencia, una de las
posibles soluciones a este problema es el repliegue de las fuerzas militares del
Estado a áreas determinadas, al tiempo que las fuerzas de los grupos al
margen de la ley también se ubican en zonas diferentes.
Este punto fue
incluido, por ejemplo, en el Acuerdo General de Paz de Mozambique en 1992
cuando se estipuló que, para poner fin al conflicto, se deberían cumplir cuatro
pasos claramente definidos: (a) cese al fuego; (b) separación de las fuerzas;
(c) su concentración en áreas especiales; y (d) desmovilización 129.
Para el
caso particular de Mozambique, este proceso que se llevó a cabo en un
período de seis meses, fue lo que permitió la realización de elecciones bajo la
veeduría de la ONUMOZ130 y la implantación de un gobierno de unidad
nacional después del fin del conflicto.
Adicionalmente,
con
el
objetivo
de
complementar
los
mecanismos
mencionados en los párrafos anteriores, se hace necesario incluir también las
esferas “democrática” y “psicológica”. La primera hace referencia al inicio y
posterior consolidación de un proceso de liberalización política que disminuya
el control del aparato estatal por parte del régimen de turno y, por ende,
permita la apertura de espacios de participación democrática para la población
civil en el gobierno. Con esto, el ejecutivo garantizará la posibilidad de que
sus antiguos oponentes armados puedan participar de la administración del
país durante el post-conflicto, se reducirá la posibilidad de retornar a la
violencia
como medio para
acceder
al
poder
y, como consecuencia,
aumentará la capacidad del gobierno para garantizar la seguridad de sus
ciudadanos.
La segunda, es decir la esfera “psicológica”, implica la implementación de
campañas publicitarias nacionales por parte, tanto del gobierno como de la
sociedad civil, para alcanzar una revalidación del respeto por los derechos
humanos en el país y una promoción masiva de la cultura de paz. El objetivo
129
Martin Rupiya. Evolutions and Revolutions: A Contemporary History of Militaries in Southern
Africa. (Pretoria, Sudáfrica: Institute of Security Studies, 2005). P. 178.
130
ONUMOZ: Operación de las Naciones Unidas en Mozambique.
74
es, entonces, lograr que el total de la población se haga partícipe de las
nuevas dinámicas de paz que se pretenden implantar en la sociedad a través
de una disminución real de la violencia.
Para lo anterior, se requiere la
participación activa de los medios de comunicación, un compromiso desde el
gobierno para generar un cambio efectivo en la forma de pensar de los
individuos y, en la mayoría de los casos, una figura reconocida nacionalmente
que sea conciente de la necesidad de cambio y lidere el proceso.
Estas dos esferas fueron claramente incluidas en la transición democrática
que vivió Sudáfrica en 1994. Con la llegada del presidente Frederick DeKlerk
al poder en 1989, el Partido Nacionalista en el poder inició una serie de
cambios que disminuyó el férreo control que tenía el Estado sobre todos los
ámbitos de la vida nacional y permitió que, eventualmente, las minorías que
nunca habían tenido la posibilidad de acceder a los mecanismos de
participación democrática, comenzaran a tener un lugar dentro del sistema
político del país.
Paralelo a la apertura de espacios políticos, el proceso se
acompañó con una campaña masiva encabezada por Nelson Mandela y los
demás líderes del Congreso Nacional Africano que, concretamente, instaba a
la población a luchar no por una Sudáfrica para los negros sino por una
Sudáfrica para todos los sudafricanos131.
Lo anterior se ve reflejado en el
discurso pronunciado por Mandela el 11 de febrero de 1990, luego de ser
liberado por el gobierno de DeKlerk después de 27 años en la cárcel:
“Compañeros, camaradas y amigos sudafricanos,
Los saludo en el nombre de la paz, la democracia y la libertad para
todos (…)
Yo he peleado en contra de la dominación blanca y yo he peleado
en contra de la dominación negra. He acariciado el ideal de una
sociedad democrática y libre en la cual todas las personas puedan
vivir en armonía y con igualdad de oportunidades. Es un ideal por
el cual deseo vivir y alcanzar. Pero si fuese necesario, es un ideal
por el que estoy dispuesto a morir”132.
131
Joanna Schenke.
“Timeline of the peace process negotiations in South Africa”.
<http://www.issafrica.org/index.php?link_id=14&slink_id=2945&link_type=12&slink_type=12&t
mpl_id=3>. 7 de Febrero de 2007.
132
African National Congress. “Nelson Mandela‟s address to rally in Cape Town on his release
from
prison”.
11
de
Febrero
de
1990.
<http://www.anc.org.za/ancdocs/history/mandela/1990/release.html>. 7 de Febrero de 2007.
Traducción libre del autor.
75
La cita anterior muestra como el líder, en este caso Nelson Mandela, incluye el
mensaje de la no violencia dentro de su discurso, al tiempo que se
complementa con los cambios políticos que estaba implementando el gobierno
del Partido Nacional. Estos dos elementos, sumados a la participación activa
de la sociedad civil en el proceso y la puesta en funcionamiento de
instituciones como la Comisión para la Verdad y la Reconciliación, permitieron
que, después de los niveles de violencia tan altos que había vivido Sudáfrica
durante el régimen del Apartheid, la transición a la democracia en el país se
llevara a cabo bajo un ambiente de paz y de reconciliación nacional,
garantizando también una disminución en el número de vidas perdidas en el
proceso.
Hasta este momento se han analizado las herramientas de Seguridad Humana
con las que cuenta el Estado para garantizar la vida de sus ciudadanos
durante el conflicto y mientras se celebran acuerdos que conduzcan al cese al
fuego y a un posterior acuerdo de paz.
La segunda parte de este punto
estudiará las medidas disponibles, ya no en el período de violencia, sino
cuando se haya puesto fin a las hostilidades, es decir, cómo pueden los
Estados garantizar la seguridad de los individuos en un ambiente en el que la
paz es aún demasiado frágil y la población civil se encuentra todavía
vulnerable frente a los efectos que ha dejado la guerra en el país. Teniendo
en cuenta la curva de Lund, se discutirá entonces cómo se pueden aplicar las
medidas de Peace Building en el período del post-conflicto.
“El Peace Building proporciona una esperanza para las sociedades
que luchan por terminar el ciclo de violencia, restaurar la civilidad y
generar un nuevo inicio. Después del fin de las hostilidades y luego
de que las necesidades humanitarias inmediatas hayan sido
atendidas, existe un corto período crítico en el cual el país se
balancea en un fulcro. Empujado hacia el lado incorrecto, se retrae
nuevamente hacia el conflicto, pero con la ayuda adecuada,
suministrada durante la corta y crítica ventana de oportunidad, se
moverá hacia la paz y la estabilidad”133.
133
Kwesi Aning et al. African Commitments to Conflict Prevention and Peacemaking. (Ciudad del
Cabo, Sudáfrica: Human Security Initiative, 2004). P. 12. Traducción libre del autor.
76
El
primer
punto
es
la
necesidad
de
implementar
un
programa
de
desmovilización de los grupos combatientes, entendido como “el proceso a
través del cual las fuerzas armadas (del gobierno y/o fuerzas de oposición
como
grupos
guerrilleros)
disminuyen
su
tamaño
o
se
disuelven
totalmente”134. El objetivo es, entonces, reducir los niveles de violencia en la
sociedad e iniciar el camino hacia la construcción de unas dinámicas de paz en
el país.
Sin embargo, aunque se podría afirmar que la simple ausencia de
fuerzas combatientes constituye per se la eliminación del conflicto armado, lo
cierto es que este proceso debe ir acompañado de políticas complementarias
que garanticen una permanencia efectiva de los excombatientes en la vida
civil.
Por lo anterior, la implementación de un programa de reintegración de los
excombatientes
a
la
sociedad
no
sólo
complementa
el
proceso
de
desmovilización mencionado anteriormente, y por consiguiente, de la paz;
sino que también se convertirá en una herramienta eficaz, al menos en teoría,
para garantizar la seguridad humana de los desmovilizados, ya no como
integrantes de las fuerzas combatientes sino como miembros de la sociedad
civil. Para lograr que este proceso sea efectivo, es necesario que la política de
reintegración
incluya
medidas
como
compensaciones
económicas,
entrenamiento y educación para incrementar las posibilidades de reinserción
económica y social tanto de los excombatientes y sus familias, como de los
desplazados internos, y consejería psicológica que es un elemento vital para
garantizar una transición exitosa a la vida civil135.
“Desde el inicio de los 90s, un gran número de países de África
Subsahariana han llevado a cabo procesos de desmovilización con
diferentes grados de éxito. Sin embargo, estos esfuerzos han sido
ampliamente aceptados como contribuciones importantes para la
construcción de una paz sostenible y un desarrollo humano. Los
eventos en algunos países africanos indican que un resultado
positivo luego de un proceso de desmovilización depende en gran
medida en la capacidad que tengan los combatientes para
reintegrarse exitosamente a la sociedad. Los datos sugieren que
muchos combatientes desmovilizados experimentan grandes
dificultades en la transición de la vida militar a la civil. Un soldado
134
Jakkie Cilliers (ed). Demobilisation and Reintegration of Former Combatants in Africa.
(Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies, 1995). P. 74.
135
Ídem.
77
infeliz, frustrado y desempleado puede amenazar la estabilidad
social y la construcción de paz en el post-conflicto. Experiencias
pasadas confirman que la desmovilización es un proceso complejo
y arriesgado, que demanda que algunas condiciones sean
cumplidas si se pretende alcanzar el éxito en el largo plazo”136.
Ahora, si bien los procesos de desmovilización y reinserción generalmente
están asociados a la firma de un acuerdo de paz y, por ende, al fin de un
conflicto armado como la consecuencia de un acto voluntario, la experiencia
africana demuestra que la realidad no siempre es ésta.
La generalidad sí
responde a una dinámica en la cual acuerdos nacionales, binacionales o
multilaterales de paz o de desarme conducen a la desmovilización, como en
los casos de Angola, Namibia, Sierra Leona o Mozambique; sin embargo,
existen según Kees Kingma en su texto Demilitarising Sub-Saharan Africa,
otras motivaciones como: (a) la derrota militar de una de las partes en
conflicto, tal como ocurrió en Etiopía cuando el ejército del Derg 137 fue
derrotado en 1991 y fue obligado a su total desmovilización; (b) un
mejoramiento en la percepción de la situación de seguridad y (c) la
disminución de fuentes de financiación, que son dos razones que juegan
también un papel central en la decisión de desmovilizarse en la mayoría de los
casos; (d) la percepción del impacto económico de la desmovilización como
ocurrió en Sudáfrica cuando, mediante un acuerdo previo, se incorporaron
miembros de varias fuerzas a la nueva Fuerza de Defensa Nacional de
Sudáfrica (SANDF); y (e) un cambio en las tecnologías y estrategias militares,
tal como pasó en Uganda durante el proceso de modernización de las fuerzas
armadas que implicó una disminución sustancial en el número de efectivos 138.
136
Garth Shelton et al. “Demobilisation and its Aftermath I, A profile of South Africa‟s
Demobilised
Military
Personnel”.
(2001).
<http://www.issafrica.org/Pubs/Monographs/No59/Chap2.html>.
17 de Enero de 2007.
Traducción libre del autor.
137
Formado en junio de 1974 y compuesto por un cuerpo de jóvenes militares, ninguno por
encima del rango de mayor, y pertenecientes a las unidades principales del ejército, la fuerza
aérea, la armada y la policía del país. Los miembros del Derg oscilaban entre 106 y 120. Nunca
fueron admitidos nuevos miembros, sin embargo, los antiguos eran constantemente eliminados,
especialmente durante los primeros días del Derg. Se conoció en un principio como el Comité
Coordinador de las Fuerzas Armadas, la Policía y el Ejército, pero después de Septiembre de
1974, fue conocido como el Consejo Administrativo Militar Provisional (PMAC por sus siglas en
inglés), o simplemente el Derg (palabra en Amárico que significa “comité” o “consejo”, un
término derivado del idioma Ge‟ez que fue poco utilizado antes de la revolución de 1974. El Derg
duró oficialmente de junio de 1974 a septiembre de 1987 cuando se creó la República Popular
Democrática de Etiopía. Library of Congress / Federal Research Division. Glossary – Ethiopia.
<http://lcweb2.loc.gov/frd/cs/ethiopia/et_glos.html>. 2 de Febrero de 2007.
138
Geoff Harris (ed). Achieving Security in Sub-Saharan Africa. Cost-Effective alternatives to the
Military. (Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies, 2004). P. 159 – 160.
78
Lo anterior implica que, en todos aquellos casos en los que la desmovilización
no es voluntaria sino obligada, las medidas que tome el gobierno nacional, ya
sea con el apoyo de la Comunidad Internacional o sin él, deben enfocarse aún
más en la garantía no sólo de la vida de los excombatientes, sino también en
la provisión de condiciones que les permitan obtener los recursos necesarios
para su supervivencia y la de sus familias, la educación de sus hijos, el acceso
a servicios de salud, entre otros.
En este punto es fundamental, entonces,
entender que a partir del momento de la desmovilización, los excombatientes
también hacen parte de la sociedad civil y necesitan políticas públicas
especiales para la situación particular en la que se encuentran.
Adicionalmente, es importante mencionar que los procesos de desmovilización
y reintegración que se mencionaron en los párrafos anteriores, deben ir
acompañados también de una política de desarme de los excombatientes.
Permitir que las armas queden en manos de los individuos significaría que la
propensión de que éstos vuelvan a organizarse en contra del Estado, en caso
de que las medidas tomadas durante el post-conflicto tengan graves falencias
o, incluso, fracasen, es extremadamente alta. Así mismo, un gran número de
armas en poder de la población significa en sí mismo un atentado al
monopolio legítimo de las armas con que debe contar el Estado y, por
consiguiente, una amenaza directa contra la seguridad de los individuos.
Por otro lado, y para garantizar un uso efectivo de los recursos con los que
cuenta el país, algunos gobiernos africanos han optado por garantizar los
ingresos económicos de los combatientes mediante su incorporación a las
fuerzas armadas nacionales.
Esto implica, por una parte, un aumento del
gasto militar porque se requiere un incremento en el número de efectivos que
van a defender al Estado mismo, pero al tiempo, significa que se utilizarán los
conocimientos sobre las prácticas de la guerra que tienen los reinsertados,
enriqueciendo la capacidad militar de las fuerzas armadas.
Así mismo, se
debe mencionar que durante el período del post-conflicto, el costo económico
de incorporar a los excombatientes en las fueras militares es mucho menor
que el costo social que implicaría dejarlos a la deriva en un mercado laboral
que, probablemente, no tenga la capacidad de absorberlos adecuadamente.
79
Un ejemplo exitoso de esta decisión de unificar a las fuerzas armadas del
Estado y los grupos al margen de la ley en un solo ejército se puede encontrar
en Mozambique:
“De acuerdo con el espíritu del [Acuerdo General de Paz], las
[Fuerzas Armadas de Defensa de Mozambique] – FADM139 - fueron
creadas mediante la abolición del ejército del gobierno (FAM/FPLM)
y la integración de efectivos seleccionados (…) con las fuerzas de la
RENAMO, en igual proporción. Los soldados de las FADM serían
escogidos entre el ejército del gobierno y las guerrillas de la
RENAMO, y se esperaba que ascendieran a 30.000 hombres. Este
proceso complicado y difícil de integrar antiguas fuerzas
beligerantes se convirtió en un ejemplo de generación de consenso
y creación de nación, al tiempo que sentó las bases para las
primeras elecciones multipartidistas en el país en 1994”140.
Una herramienta adicional que debe considerarse en este momento es la
justicia.
Un país que acaba de superar una situación de conflicto armado
inevitablemente tiene que iniciar un proceso de reparación a las víctimas que
sufrieron directamente las hostilidades, y de castigo para aquéllos que
cometieron los crímenes.
En consecuencia, si bien los acuerdos de paz
generalmente incluyen figuras como la amnistía y el indulto para los
desmovilizados, las tendencias internacionales han llevado a que, cada vez
más, las violaciones contra los Derechos Humanos, el Derecho Internacional
Humanitario y, en particular, los actos de genocidio, no puedan ser
amnistiados y deban, entonces, ser juzgados por la rama judicial del Estado.
La justicia ha sido usada en todo el mundo como un medio para garantizar
que las personas cumplan con las diferentes leyes nacionales. Los sistemas
judiciales, sean efectivos o no, buscan ejercer la ley y castigar a los individuos
que cometen crímenes en el país. De esta manera, la justicia se constituye en
el instrumento “normal” disponible en todos los Estados para garantizar un
orden institucional dentro de sus fronteras.
139
Forças Armadas de Defensa de Moçambique (en portugués).
Op. Cit. Martin Rupiya. Evolutions and Revolutions: A Contemporary History of Militaries in
Southern Africa. P. 180. Traducción libre del autor.
140
80
Sin embargo, existen ciertos períodos de tiempo en los cuales desórdenes
políticos y sociales pueden crear condiciones particulares en un país que
impidan una garantía efectiva del cumplimiento de la ley por parte del Estado
y sus fuerzas. Estos momentos pueden ser entendidos como estados de
conflicto y generar, como consecuencia, un período de excepcionalidad en el
país141. Bajo estas condiciones, juzgar a quienes cometieron los crímenes es
importante, pero la meta principal es lograr una reconciliación nacional.
Teniendo en cuenta que, en la mayoría de los casos, la justicia ordinaria no
está diseñada para fomentar esta reconciliación sino, por el contrario, para
juzgar a los responsables de los crímenes, un régimen legal especial debe ser
desarrollado para facilitar la eliminación de la violencia y permitir al país
volver a las dinámicas de no conflicto.
La Justicia Transicional142 puede, entonces, ser la herramienta a través de la
cual se desarrolla e implementa ese régimen legal especial, ya que le permite
al Estado crear un marco legal paralelo que se ocupa de aquéllos que
cometieron delitos durante el período de excepcionalidad pero, al mismo
tiempo, permite un manejo diferente al considerar la amnistía y el perdón
para algunos casos especiales. Así, la Justicia Transicional se entiende como
un régimen judicial diferente, paralelo a la justicia ordinaria, que se basa en
las premisas de la restitución y reconciliación, y es aplicable únicamente a los
períodos excepcionales de alteraciones extremas del orden nacional y
violaciones severas a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional
Humanitario.
Por
la
naturaleza
“excepcional”
de
la
justicia
transicional,
algunas
características importantes deben ser tomadas en cuenta en este punto.
Primero, no es permanente; es decir, el período de tiempo en el cual la
justicia
141
transicional
puede
ser
implementada
debe
estar
claramente
Se entiende por “excepcionalidad” a un período de tiempo caracterizado por violaciones serias
a los Derechos Humanos y al Derecho Internacional Humanitario, es decir, a aquéllos momentos
en los cuales el Estado, por cuenta de un conflicto violento en su territorio, es incapaz de
mantener la paz.
142
La siguiente sección sobre Justicia Transicional hace parte de una investigación más profunda
del autor sobre el tema que se realizó en el marco del Instituto de Verano organizado por el
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales – CLACSO –, el Consejo para el Desarrollo de la
Investigación en Ciencias Sociales en África – CODESRIA –, y la Asociación Asiática de Estudios
Políticos e Internacionales – APISA –, llevado a cabo en La Habana, Cuba, del 5 de Noviembre al
3 de Diciembre de 2005. El texto final de la conferencia, incluido un capítulo titulado “The Do’s
and Don’t Do’s of Transitional Justice: Africa and Colombia compared”, está actualmente en
proceso de publicación por parte de CLACSO en Buenos Aires, Argentina.
81
determinado estableciendo los puntos de inicio y terminación de su mandato.
Segundo, la aplicación de la justicia transicional debe responder a los mismos
límites geográficos de aquéllos lugares donde se cometieron las hostilidades,
ya sea todo el país, una región específica o, cuando iniciativas internacionales
están involucradas, puede incluir los territorios de los países limítrofes o toda
la comunidad internacional. En los párrafos siguientes se ampliará la discusión
sobre la espacialidad de la justicia transicional.
Existen dos formas diferentes de aplicar los preceptos de la Justicia
Transicional en una sociedad devastada por la guerra: (1) justicia punitiva; y
(2) justicia restaurativa143. Aunque estas opciones responden a la necesidad
de establecer cuál es la mejor manera de alcanzar una paz duradera, sus
objetivos son los mismos: reconstrucción y reconciliación nacional.
Justicia Punitiva
La Justicia Transicional Punitiva se convierte en una opción viable cuando el
sistema judicial ordinario ha colapsado o es incapaz de garantizar la aplicación
de justicia neutral e imparcial en el país. Busca restablecer a las víctimas
castigando a aquéllos que cometieron crímenes contra la humanidad y el DIH,
o a aquéllos que planearon, ordenaron, promovieron o ayudaron en el proceso
de cometerlos. Usualmente este tipo de justicia es proporcionado por la Corte
Penal Internacional o por Tribunales especiales como los establecidos en
Yugoslavia, Rwanda o Sierra Leona; sin embargo, iniciativas nacionales se
han empezado a desarrollar en países como Timor Oriental, Cambodia o
Afganistán144.
Una de las ventajas de la justicia transicional punitiva es que puede aplicarse
en cualquier punto del ciclo de conflicto una vez que la violencia haya iniciado.
Esto significa, por ejemplo, que los culpables pueden ser juzgados ya sea
143
Carlos Alberto Díaz. “Sierra Leona: Modelo de Justicia Transicional a pesar de sus fisuras”.
Boletín de ALADAA – Colombia 9 (Junio de 2005): 2.
144
Phenyo Keiseng Rakate.
“Towards Global Justice in the 21st Century”.
(2001).
<http://www.issafrica.org/index.php?link_id=3&slink_id=627&link_type=12&slink_type=12&tmpl
_id=3>. 19 de Enero de 2007.
82
cuando se esté presentando un genocidio o cuando las hostilidades ya hayan
tenido lugar. Según la curva del conflicto de Michael Lund, el castigo a los
criminales puede comenzar en la etapa de “guerra” donde el conflicto armado
es la forma como los actores resuelven sus disputas, y puede continuar hasta
la fase de “Peace Building” donde se ha firmado un acuerdo de paz y se ha
establecido la reconciliación nacional como el objetivo principal. En la gráfica
4, este período de tiempo puede encontrarse entre las dos estrellas negras.
GRÁFICA 4: UBICACIÓN DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL PUNITIVA EN LA CURVA DEL
CONFLICTO DE MICHAEL LUND
Guerra
Peace Making
Peace Enforcement
Cese al
(manejo del conflicto)
Crisis
Violencia
Fuego
Diplomacia de Crisis
Acuerdo
(manejo de la crisis)
Paz Inestable
(mitigación del conflicto)
Peace Keeping
(terminación del conflicto)
Manifestaciones de Paz
Diplomacia Preventiva
de la población
Reconciliación
(prevención del conflicto)
Peace Building
Aumento de
Paz Estable
(resolución del conflicto)
Diplomacia o Política
tensiones
de Paz
Aparición de tensiones
Paz Durable
Duración del Conflicto
Corto Plazo
Mediano Plazo
Largo Plazo
Fuente: Diagramación del autor. Gráfico base en el United States Institute of Peace:
http://www.usip.org/training/analysis/graphics
Como las iniciativas de justicia transicional punitiva pueden provenir desde la
Comunidad Internacional y no desde el interior del país, un interrogante que
puede surgir es: “¿Se puede considerar a la justicia Internacional como una
amenaza a la soberanía estatal?”. Podría argumentarse que sí, pero al mismo
tiempo, es importante considerar que en una sociedad devastada por la
guerra, uno de los mayores retos que los gobiernos deben afrontar es cómo
eliminar la impunidad dentro de sus territorios; y, dado que el sistema judicial
nacional no está en capacidad de hacerlo, aceptar la ayuda de la comunidad
internacional puede convertirse una opción viable para el Estado.
83
Otro tema importante es que, al juzgar a los criminales, la justicia transicional
punitiva limita la posibilidad de que la población tome la justicia en sus
propias manos, y como consecuencia, se aumenten los niveles de violencia en
el país. Cuando la comunidad se percata de que los culpables están siendo
juzgados y encarcelados, la percepción de seguridad en el país aumenta, y las
posibilidades de eliminar el caos y restaurar el imperio de la ley son
considerablemente más altas. Así mismo, al extraer a los criminales de la
sociedad, la población puede iniciar un nuevo proceso de reconstrucción
nacional.
En los párrafos anteriores, se ha discutido únicamente la justicia transicional
punitiva internacional, dejando a un lado las iniciativas nacionales.
Sin
embargo, si un país planea utilizar esta herramienta a nivel nacional, dos
elementos deben ser tenidos en cuenta. Primero, es necesario que transcurra
un largo período de tiempo para que un tribunal nacional pueda juzgar las
violaciones a los Derechos Humanos y el DIH cometidas durante el período de
excepcionalidad. Lo anterior es fundamental ya que el sistema judicial
nacional debe recobrar su credibilidad dentro de la población, puesto que el
Estado generalmente es percibido como culpable de los crímenes cometidos
en el pasado.
Cambodia, a pesar de no estar en África, puede ser usado
como un ejemplo de esta situación. El gobierno se encuentra actualmente en
la creación de una Cámara Extraordinaria que, con el apoyo de Naciones
Unidas, busca restablecer a los individuos y a la sociedad como un todo,
mediante el juzgamiento de aquéllos que cometieron crímenes, en especial
genocidio, durante gobierno de Pol Pot en 1975 y 1979 145.
Y segundo, en caso de que una iniciativa de justicia transicional punitiva
pretenda ser desarrollada durante o después de las hostilidades, el gobierno
debe asegurarse de que esta herramienta no se convierta en un instrumento
de venganza. Permitir que el sistema de justicia transicional se aleje de los
principios
145
de
proporcionalidad
y
la
neutralidad,
sólo
generará
un
Op. Cit. Phenyo Keiseng Rakate. “Towards Global Justice in the 21st Century” y Laura Paola
Calderón. “No más silencio para los Khmer Rojos”. Boletín de ALADAA – Colombia 9 (Junio de
2005): 3 – 5.
84
empeoramiento de la situación al tiempo que las posibilidades de aumentar la
violencia y volver a la etapa de guerra se aumentan considerablemente 146.
Justicia Restaurativa
La Justicia Transicional Restaurativa se diferencia de la punitiva porque busca
la reconciliación de toda la sociedad, no a través del encarcelamiento de los
criminales sino mediante su inclusión en las nuevas dinámicas de no conflicto
del país. Enfatiza en la necesidad de reconstruir las relaciones sociales dentro
de la comunidad, al tiempo que descarta el castigo como la mejor manera
para alcanzar este objetivo147.
La justicia restaurativa incluye, así mismo, nuevos conceptos no considerados
en el enfoque punitivo. Toma en cuenta las cinco Rs que, articuladas entre sí,
conectan a los victimarios con sus víctimas y hacen que el sanamiento de las
relaciones sociales rotas sea posible hasta el punto en que quienes sufrieron
las agresiones estén preparados para perdonar.
“Las cinco Rs son:
(a) Enfrentar la Realidad: es el primer paso en el camino a la
libertad, y es donde el costo de la restauración comienza.
(b) Aceptar la Responsabilidad: si enfrentar la realidad permite saber
la verdad de una situación, aceptar la responsabilidad va un paso
más allá en el reconocimiento de que una respuesta personal es
necesaria.
(c) Expresar Arrepentimiento148: aceptar la responsabilidad personal
por las consecuencias de los actos propios lleva a una expresión
de arrepentimiento. Esto constituye un dolor y sincero pesar por
las acciones – un entendimiento de que las acciones fueron
ilícitas y no debieron ocurrir. La forma que usualmente se utiliza
para lograr este proceso es pidiendo perdón a la persona que se
ha agraviado (…).
146
Op. Cit. Phenyo Keiseng Rakate. “Towards Global Justice in the 21 st Century”.
Traggy Maepa.
Beyond Retribution: Prospects for Restorative Justice in South Africa.
(Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies y Restorative Justice Centre, 2005). P. 53.
148
Dado que el texto original está escrito en inglés, la tercera R hace referencia a Repentance, es
decir, arrepentimiento en español.
147
85
(d) Conocer la Reconciliación: estar dispuesto a hacer frente a toda
la fuerza del error, y renunciar a refugiarse en excusas o
racionalizaciones, hacen posible llegar a una reconciliación con la
persona agraviada. Aunque no hay una garantía de que la
persona agraviada estará dispuesta o podrá ofrecer la
reconciliación, este proceso no es posible si el error no ha sido
enfrentado.
(e) Implementar la Restitución: es una forma práctica de enfrentar
las consecuencias del comportamiento.
Es la manera de
demostrar la credibilidad de las palabras que fueron expresadas
cuando se pidieron disculpas y de expresar la gratitud por la
reconciliación149.
Por las características mencionadas en el párrafo anterior, la justicia
restaurativa no puede ser usada durante el conflicto y está limitada
únicamente a la fase del post-conflicto, es decir, después de alcanzar el cese
al fuego y cuando se han iniciado las dinámicas de no violencia en la sociedad.
Nuevamente, teniendo en cuenta la curva de conflicto de Michael Lund, la
justicia restaurativa se limita al período entre las dos estrellas negras en la
Gráfica 5:
GRÁFICA 5: UBICACIÓN DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL RESTAURATIVA EN LA CURVA DEL
CONFLICTO DE MICHAEL LUND
Guerra
Peace Making
Peace Enforcement
Cese al
(manejo del conflicto)
Crisis
Violencia
Fuego
Diplomacia de Crisis
Acuerdo
(manejo de la crisis)
Paz Inestable
(mitigación del conflicto)
Peace Keeping
(terminación del conflicto)
Manifestaciones de Paz
Diplomacia Preventiva
de la población
Reconciliación
(prevención del conflicto)
Peace Building
Aumento de
Paz Estable
(resolución del conflicto)
Diplomacia o Política
tensiones
de Paz
Aparición de tensiones
Paz Durable
Duración del Conflicto
Corto Plazo
Mediano Plazo
Largo Plazo
Fuente: Diagramación del autor. Gráfico base en el United States Institute of Peace:
http://www.usip.org/training/analysis/graphics
149
Op. Cit. Traggy Maepa. Beyond Retribution: Prospects for Restorative Justice in South Africa.
P. 21 – 22. Traducción libre del autor.
86
Pero, ¿por qué no puede aplicarse durante el conflicto? Por ejemplo, teniendo
en cuenta que conocer la verdad sobre los crímenes cometidos durante el
período de violencia es una de las principales premisas de la justicia
restaurativa; si un combatiente se desmoviliza durante el conflicto y decide
contar la verdad sobre una masacre, esta información puede ser usada por el
gobierno para juzgar a otros combatientes que estuvieron involucrados en el
mismo hecho y aún no se han desmovilizado. Además, dado que se le están
entregando pruebas al gobierno, los combatientes no desmovilizados pueden
perseguir a quien está declarando y eliminarlo por traicionar al grupo.
Entonces, la importancia de establecer dinámicas de no conflicto en el país
antes de implementar la justicia transicional restaurativa está claramente
establecida.
Así mismo, después del punto de quiebre en el que el país pasa del conflicto a
la paz, el gobierno puede decidir si aplica o no las herramientas disponibles
dentro de la justicia restaurativa, pero es importante mencionar que es la
población la que tiene que perdonar a los criminales. El perdón no puede ser
impuesto; por lo que una campaña nacional dirigida a la población es
necesaria si el gobierno pretende que la población reconozca que, en este
punto, la prioridad debe ser la reconciliación nacional y no la venganza
personal.
Adicionalmente, es crucial que las iniciativas y el liderazgo vengan del interior
del país ya que éste es un proceso que requiere el apoyo de todos los grupos
sociales, económicos, políticos, culturales y religiosos. Si uno de estos grupos
no trabaja en pro de la reconciliación nacional, la justicia transicional
restaurativa no funcionará en el país.
Lo mismo sucede si las iniciativas
vienen de fuera del país; la ayuda externa puede ser útil, pero si todo el
proceso es impuesto por la comunidad internacional, está destinado a fallar
porque no incluirá a aquéllos que en realidad deben perdonar.
Así, entre los diferentes objetivos que la justicia transicional restaurativa
busca lograr están:
87
(1) la resolución final del conflicto, no a través de castigos sino, por el
contrario, por medio de la participación conjunta de todos los actores
involucrados en el conflicto, incluida a la sociedad civil.
(2) Aliviar el dolor de las víctimas a través del conocimiento de la verdad.
Lo anterior incorpora el perdón público para aquéllos que cometieron
crímenes durante el conflicto y permite a la sociedad saber lo que
realmente sucedió en dicho período; de esta manera, a cambio de
saber la verdad, las víctimas perdonan a su victimario. Además, es
importante que los agresores incluyan toda la información relevante en
sus confesiones como el por qué, el cómo, el cuándo y el dónde las
personas fueron asesinadas, dónde están las armas, los cuerpos, etc.
Finalmente, una suma de dinero puede ser dada a la víctima como una
forma de aliviar y reparar su sufrimiento.
(3) Para prevenir agresiones futuras, el proceso debe basarse en la
construcción de un nuevo Estado que tenga instituciones más fuertes y
un imperio efectivo de la ley para todos los ciudadanos en el territorio
nacional.
Los instrumentos usados comúnmente por los gobiernos para implementar la
justicia transicional restaurativa son las Comisiones para la Verdad y la
Reconciliación, un cuerpo creado temporalmente para investigar y clarificar lo
que realmente sucedió en el país durante la etapa de violencia. Las
comisiones son órganos no judiciales, por lo que en lugar de castigar,
producen un reporte final que contienen todos los testimonios dados por los
combatientes y algunas recomendaciones para una reconciliación nacional
duradera.
Las diferentes tareas que una Comisión debe cumplir incluyen: (1) identificar
las causas reales de la violencia y los actores involucrados; (2) dar a la
sociedad información detallada sobre las violaciones a los derechos humanos
en el país; (3) dar a las víctimas un espacio donde puedan compartir sus
traumas, historias y experiencias; (4) reconocer oficialmente los crímenes;
(5) hacer recomendaciones sobre la mejor manera de prevenir la violencia en
88
el futuro, cómo realizar reformas institucionales, fortalecer el sistema judicial
y garantizar la protección a los Derechos Humanos y el DIH; (6) otorgar
amnistías y perdones oficiales a los perpetradores mientras que las víctimas
son reparadas150.
Tal vez el ejemplo más notable de Justicia Transicional Restaurativa en África
y, probablemente en el mundo, fue la Comisión para la Verdad y la
Reconciliación de Sudáfrica. Este órgano fue el responsable de la creación de
una nueva sociedad para todos los sudafricanos después de que régimen del
Apartheid fue desmantelado. La comisión se convirtió en el espacio donde
blancos y negros pudieron compartir sus experiencias como iguales en un país
donde la igualdad no estaba presente desde los primeros años del siglo
veinte.
En este orden de ideas, las medidas de Peace Building encaminadas a
garantizar la seguridad de los individuos en el post-conflicto no sólo incluyen
políticas de desmovilización, de reintegro y una aplicación efectiva de la
justicia.
A continuación se discutirán otras iniciativas que han emprendido
algunos Estados africanos y que pueden tomarse como modelo para otros
procesos de reconstrucción después del conflicto en el continente.
El primero de ellos es una política de desarme y control de armas efectiva.
Este tema ya se había tratado en puntos anteriores, sin embargo, el período
del post-conflicto permite que nuevas medidas que no habían podido
desarrollarse antes por las condiciones mismas de violencia dentro de la
sociedad, ahora sí puedan ser implementadas. Se hace referencia, entonces,
particularmente al proceso de desminado o eliminación de minas antipersona.
Estos elementos tienen la particularidad de atentar contra cualquier persona
sin importar si es un civil, un niño o un militar. Dado que en la mayoría de
conflictos en África se han utilizado las minas antipersona como elementos de
guerra, y que aquéllos que las “siembran” no tienen datos exactos de dónde
se encuentran estos artefactos, de no implementar un programa efectivo de
150
Lyn Graybill y Kimberly Langran. “Truth, Justice and Reconciliation in Africa: Issues and
Cases”. African Studies Quarterly 8:1 (2004): 2 – 9.
89
desminado, los civiles seguirán siendo mutilados y asesinados por estas
armas, incluso décadas después de haber finalizado el conflicto.
El principal antecedente de este tema es la Convención de Ottawa sobre la
Prohibición del Uso, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas
Antipersona y su Destrucción propuesta por Canadá en Diciembre de 1997 151
que sentó las bases para los diferentes programas de desminado en el
continente.
Hasta el momento, los únicos países de África que no han
ratificado la Convención son Egipto, Libia, Marruecos y Somalia152, lo que
significa que en los 49 países restantes del continente ya se han iniciado las
medidas para la eliminación de los inventarios de minas antipersona restantes
en sus territorios.
Por ejemplo, en Etiopía, donde se habían utilizado estos
artefactos durante la Segunda Guerra Mundial, luego en las guerras
fronterizas con Sudán y Somalia, y más recientemente en la guerra con
Eritrea entre 1998 y 2000, el gobierno reconoció la importancia del
desminado para garantizar un retorno seguro de sus poblaciones desplazadas
y el aprovechamiento de las tierras cultivables. Por lo anterior, entre febrero
de 1999 y agosto de 2000, el Programa de Desminado Etíope había ubicado y
destruido 261.244 minas antipersona y 13.013 minas anti-tanque.
Así
mismo, para enero de 2003, había “limpiado” 396.555 metros cuadrados de
tierra en la región del Tigrey, destruyendo 132 minas antipersona y 12 minas
anti-vehículo153. Otro caso interesante en África es Kenya donde se eliminó el
total de las minas antipersona – aproximadamente unas 35.774 – dos años
antes de la fecha límite propuesta por el mismo gobierno 154. Otros países de
África donde el proceso de desminado ha jugado un papel fundamental en la
garantía de la seguridad de los individuos después del conflicto son Angola,
Mozambique, Namibia, Senegal, Nigeria, Sudáfrica y Rwanda 155.
Segundo, es necesaria la implementación de una política nacional de apoyo y
asistencia a refugiados y desplazados. Según la Declaración de Khartoum, se
entiende por refugiado a:
151
Foreign Affairs Canada. “Landmines: The Ottawa Convention makes a Difference”. Canada
World Review 7 (2000): 8 – 9.
152
International Campaign to Ban Landmines. “States Non Parties of the Mine Ban Treaty”. (21
de Noviembre de 2006). <http://www.icbl.org/treaty/snp>. 6 de Febrero de 2007.
153
Op. Cit. Kizito Sabala. African Commitments to Controlling Small Arms and Light Weapons. A
review of eight NEPAD countries. (Pretoria, Sudáfrica: African Human Security Initiative, 2004).
P. 60 – 61.
154
Ídem. P. 62.
155
Ídem. P. 64 – 67.
90
“Cualquier persona que, debido a agresiones externas, ocupación,
dominación extranjera o eventos que afectan seriamente el orden
público ya sea en una parte o todo el país de origen o nacionalidad,
es obligada a abandonar su lugar de residencia habitual para
buscar refugio en otro lugar fuera de su país de origen o
nacionalidad”156.
Así mismo, ya que la legislación continental africana no da una definición
exacta de desplazado, se asumirá, para efectos de esta investigación, que es
cualquier persona que cabe dentro del concepto de refugiado, pero que no ha
buscado refugio en otro país sino que lo ha hecho dentro de su propio país de
origen o nacionalidad.
En cualquiera de los dos casos, son necesarias políticas públicas destinadas,
no sólo a satisfacer las necesidades primarias de estas poblaciones, sino a
generar uno de los dos escenarios posibles según la legislación internacional:
(1) garantizar una inclusión efectiva dentro de la sociedad receptora, ó (2)
generar programas de retorno para refugiados y desplazados, siempre y
cuando las condiciones de seguridad en su lugar de origen hayan mejorado
considerablemente.
En África, desde la adopción de los preceptos de la Declaración de Khartoum,
el tema de los refugiados ha empezado a hacer parte de las legislaciones
nacionales.
Países como Kenya o Sudáfrica, que alcanzan los 250.000 y
65.000 refugiados respectivamente157, tienen legislaciones particulares que
obligan al Estado a otorgar atención especial y documentos de identidad a
estos grupos con el fin de que no sean deportados a sus lugares de origen.
Frente a este tema en particular, y gracias a los preceptos de la Seguridad
Humana, durante los últimos años se ha llegado a un consenso en África
sobre la no repatriación forzada de refugiados158.
156
Op. Cit. Giliane Cherubin-Doumbia. African Commitments to Human Rights. A review of eight
NEPAD countries. P. 62. Traducción libre del autor.
157
Ídem. P. 66 – 68.
158
Ídem. P. 65.
91
Sin embargo, aún existen países en África donde los refugiados efectivamente
son un problema para el Estado receptor.
En Argelia, por ejemplo, la gran
cantidad de Saharauis que residen bajo la figura de asilo en el país ha hecho
que los recursos que tiene disponibles el gobierno argelino sean cada vez más
insuficientes para atender las demandas de estas poblaciones.
Así, los
Saharauis – unos 85.000 aproximadamente – han sido ubicados en campos
que se encuentran en zonas remotas y desérticas del país donde no existe la
posibilidad de cultivar la tierra y el agua es escasa159.
Ahora, si bien se puede afirmar que los refugiados son un asunto que deben
tratar los Estados receptores, también es cierto que en África está creciendo
la tendencia a que los países emisores inicien programas de retorno voluntario
para estas poblaciones después de que termina el conflicto.
Lo anterior no
sólo responde a la obligación que tiene el Estado de garantizar la vida y el
bienestar de aquellos ciudadanos que han huido por la violencia, sino también
porque,
indiscutiblemente,
los
refugiados
continúan
siendo
altamente
vulnerables y son vistos en muchas ocasiones como personas que no merecen
los mismos derechos de los ciudadanos o los residentes legales del país160.
Adicionalmente, y tal vez el elemento más importante a destacar en el tema
de refugiados y desplazados, es la relación directa que existe entre
reconciliación y retorno.
Es decir, si un Estado que acaba de superar un
período de violencia en su territorio pretende lograr un proceso de
reconciliación
nacional
efectivo,
donde
todos
sus
ciudadanos
tengan
garantizado el derecho a la vida y puedan vivir juntos en paz y armonía, el
retorno de aquellas personas que huyeron del país es fundamental porque así
se garantiza la reunión de todos los miembros de las familias; éstas
entendidas como el núcleo fundamental que forma cualquier sociedad.
Se
asume, entonces, que si 500.000 personas salieron del país, hay el mismo
número de familias desestructuradas por el conflicto, por lo tanto, en pro de
garantizar el éxito del proceso de reconstrucción y reconciliación postconflicto, el Estado debe tomar medidas como planes organizados de retorno,
designación de zonas especiales de ubicación, programas de reactivación
económica, ampliación de la cobertura en salud y educación, etc., que
159
160
92
Ídem. P. 67.
Ídem. P. 69.
garanticen una verdadera inclusión de estas poblaciones en las nuevas
dinámicas de reconstrucción en el país.
Finalmente, un Estado que está en proceso de reconstrucción y reconciliación
post-conflicto
es
un
Estado
que
indiscutiblemente
debe
cambiar
su
comportamiento frente a sus ciudadanos. Lo anterior hace referencia a que,
en un continente donde la mayoría de líderes tienen una historia de
violaciones a los Derechos Humanos y donde las dinámicas dictatoriales son
frecuentes, el Estado debe iniciar un proceso de renovación en su interior que
le permita convertirse, ya no en el violador de derechos sino en el garante de
los mismos.
En consecuencia, prácticas como la tortura, los tratos
inhumanos, degradantes o crueles, las detenciones arbitrarias, los asesinatos
selectivos y las violaciones a la libertad de expresión, asociación, movilización,
etc., deben desaparecer por completo del funcionamiento de los Estados
africanos; y esto, no sólo para garantizar la reconstrucción nacional que se
mencionó anteriormente, sino también, para cumplir con los lineamientos de
la Unión Africana como ente supervisor del respeto a los derechos de los
ciudadanos en el continente.
2.2. Compromisos y herramientas de la Comunidad Internacional en la
Aplicación de la ‘Seguridad Humana’ durante y después del Conflicto
Así como se habla de una responsabilidad del Estado para garantizar la
seguridad de sus ciudadanos durante y después de un conflicto, también es
necesario discutir cuál es el papel que puede, ¿o debe?, jugar la Comunidad
Internacional para acompañar y garantizar la efectividad en la aplicación y
respeto de los preceptos de la Seguridad Humana.
A continuación, se
analizará, entonces, cuáles son los compromisos que puede asumir y las
herramientas con que cuenta la Comunidad Internacional en este proceso de
garantía de la vida y los derechos de los individuos durante un conflicto
violento después de la firma del acuerdo de paz.
El primer punto a tratar es la restricción al tráfico de armas.
Si bien sería
inadecuado afirmar que los conflictos se presentan porque existen armas en
93
un país determinado, lo que sí se puede señalar es que, en una sociedad en
conflicto violento o que acaba de salir de él, un aumento en la cantidad de
armas disponibles genera una mayor propensión a que se reinicien o
incrementen las hostilidades, se agraven los niveles de pobreza y, por
consiguiente, se incentive la violación de los Derechos Humanos 161.
“[En la República Democrática del Congo] hay tantas armas que
cada persona aplica su propia ley. La impunidad es
prácticamente total. Cualquiera que tenga un arma tiene la
autoridad sobre otra persona y puede amenazar a quien
quiera”162.
En este sentido, es fundamental un acompañamiento por parte de la
Comunidad Internacional para impedir que las armas lleguen a aquéllos que
están desarrollando la guerra. Es decir, no sólo se trata de los controles al
tráfico de armas que se mencionaron en el punto 1.2.2., sino que también se
deben incluir labores de supervisión y vigilancia a firmas fabricantes de armas
y gobiernos de terceros países para que éstos actúen en concordancia con las
normas internacionales vigentes y mitiguen el impacto del comercio, tanto
legal como ilegal, en el surgimiento y desarrollo de los conflictos en África 163.
Por ejemplo, para lograr este objetivo, Naciones Unidas ha impuesto
embargos de armas en diferentes regiones y países en conflicto con el fin de
frenar la llegada de insumos bélicos; no obstante, éste es un esfuerzo de
carácter temporal y no arroja grandes resultados dada la “avaricia y la
preponderancia de intereses nacionales que han contribuido a la violación de
dichos embargos por parte de los gobiernos y los traficantes” 164. En efecto,
Rwanda y Uganda sabotearon el embargo armamentístico impuesto a la
República Democrática del Congo, así como, Eritrea y Djibouti lo hicieron en el
caso de la restricción impuesta a Somalia. Ahora, cabe preguntarse sobre la
161
Palabras de Jean-Charles, Cooperante en la República Democrática del Congo desde 2001.
En: Oxfam, Amnistía Internacional y la Red de Acción Internacional contra las Armas Ligeras
(IANSA). “Armas Bajo Control: Por un control estricto de las armas”. (2006).
<http://www.controlarms.org/es/descarga/../assets/voces_desde_RDC.pdf>. (10 de diciembre
de 2006).
162
163
164
94
Ídem.
Ídem.
Ídem.
verdadera efectividad de estos embargos.
Cuando se presentan violaciones
como las mencionadas anteriormente, es el Consejo del Seguridad del
Organismo el encargado de impartir castigos a los Estados infractores, sin
embargo,
¿estas
sanciones
se
aplican
por
igual
para
los
miembros
permanentes del Consejo de Seguridad y para los que no lo son?
De hecho, el conflicto de Rwanda muestra que los principales proveedores de
armas durante el período comprendido entre 1990 y 1994 fueron Francia165,
Bélgica, Sudáfrica, Egipto y la República Popular China. Esta última proveyó
aproximadamente 500.000 machetes. “Egipto – cuyo viceministro de Asuntos
Exteriores encargado de las relaciones con África, no era otro que Boutros
Boutros Ghali – ofreció a Rwanda un crédito sin intereses para permitirle
comprar armas de infantería por un monto total de 6 millones de dólares en
1991”166.
Aunque la ONU había decretado el 11 de mayo de 1994 un embargo de
armas, “Francia y la firma británica Mil-Tec enviaron armas al ejército criminal
vía el aeropuerto de Goma en Zaire”167. Después de que Kigali fuera tomada
por el Frente Patriótico Rwandés, varios altos responsables del genocidio
fueron recibidos en el Elysée, la residencia presidencial de Francia. Las
autoridades rwandeses desde el exilio instalaron en Goma, con la ayuda del
ejército francés, una sede del Banco Nacional de Rwanda y fue por medio de
dicha entidad que se efectuaron los pagos por las compras de armas hasta
agosto de 2004168.
Pero no es únicamente Naciones Unidas la encargada de monitorear o
embargar los tráficos de armas hacia las regiones en conflicto, los países de la
región y, en particular, los vecinos también deben cumplir un papel activo en
este proceso.
165
En África, la gran correlación que existe entre las diferentes
“El presidente de Rwanda, Paul Kagame, acusó abiertamente a Francia de haber ayudado a la
antigua administración pro-hutu en su intento por exterminar a los tutsi durante el genocidio de
1994. De hecho, el gobierno francés envió un juez con el fin de esclarecer dichas acusaciones.
Cabe anotar que Francia llegó a estar muy cerca del gobierno del presidente Habyarimana tras la
independencia y sustituyó el poder de la antigua colonia de Bélgica, como el principal partidario
occidental de Rwanda”. Integrated Regional Information Networks. “Francia investiga las
acusaciones
del
genocidio
en
Rwanda”.
(2005).
<http://www.afrol.com/es/html/medios/irin.htm>. 30 de Septiembre de 2006.
166
Eric
Toussaint
“Ruanda:
los
acreedores
del
genocidio”.
(2004).
<http://www.aporrea.org/actualidad/a7853.html>. 30 de Septiembre de 2006.
167
Ídem.
168
Ídem.
95
guerras en el continente hace que, al alcanzarse un acuerdo de paz en un
país, las armas que se utilizaban para llevar a cabo este conflicto sean
enviadas a países vecinos, generando un círculo vicioso de nunca acabar. Por
ejemplo, es bien conocida la relación entre los conflictos de Liberia y Côte
d‟Ivoire. En el pasado, los rebeldes de Liberia lucharon contra el presidente
Gbagbo de Côte d‟Ivoire, al tiempo que los soldados marfileños colaboraron
con la caída del presidente Charles Taylor de Liberia.
Así, “cualquier
resurgimiento del conflicto en alguno de los dos países traería consigo el caos,
no sólo para el otro, sino para toda la región, crearía flujos de refugiados sin
precedentes y resultaría en un genocidio potencial”169.
Los párrafos anteriores demuestran la importancia que tiene una verdadera
cooperación por parte de la Comunidad Internacional en el control del tráfico
de armas en África.
Africana
está
Como ya se explicó en esta investigación, la Unión
tomando
las
medidas
correspondientes
mediante
la
implementación de la Declaración de Bamako en los países miembros de la
Organización,
sin
embargo,
los
intereses
de
gobiernos
extranjeros
y
multinacionales minan la posible efectividad de estas medidas. Por ahora, la
oportunidad que tiene la comunidad internacional para colaborar en el proceso
de garantía de la seguridad de los individuos está siendo desaprovechada por
defender los intereses económicos o políticos de unos cuantos; el problema es
que, por más esfuerzos que haga África para frenar la entrada de armamento
al continente, un control efectivo de los tráficos de armas será imposible sin
una colaboración decidida por parte de la comunidad internacional.
En segundo lugar, un elemento que fortalece considerablemente a las
guerrillas y demás grupos opositores al gobierno es la posibilidad de tener
bases y replegarse al territorio de países vecinos, generalmente con el apoyo
del gobierno “receptor”. Al refugiarse al otro lado de las fronteras, los grupos
armados pueden reorganizarse y planear ataques que ejecutan rápidamente
para luego retirarse y huir de la persecución de las fuerzas armadas del
Estado.
Este tipo de prácticas acarrean un desafío importante para la
seguridad de las personas, tanto en el país foco del conflicto como para la
sociedad de los países que funcionan como bases.
169
El contexto regional,
Manthia Diawara. “Bring Charles Taylor to Face the UN Tribunal in Sierra Leone”.
Renaissance 5:2 (2003): 2.
96
Black
entonces, incide de forma directa, ya sea sobre la perpetuación del problema,
o bien, sobre la posibilidad de solución del mismo.
En consecuencia, los procesos de reconstrucción nacional post-conflicto en
África se enfrentan al grave desafío de encarar un contexto que, en muchos
casos, se opone a la consecución de la paz. De hecho, las dinámicas en el
continente responden al llamado efecto dominó o efecto contagio. A manera
de ejemplo, el caso de Rwanda muestra como la construcción de la paz se
dificulta si el contexto regional no es apto para su desarrollo. Después del
Genocidio de 1994, han proliferado las iniciativas de orden humanitario y de
construcción de la paz en Rwanda. No obstante, persiste un clima de tensión
debido a que los antiguos grupos responsables del genocidio, agrupados en
las Fuerzas Democráticas de Liberación de Rwanda (FDLR), compuestas por
los ex miembros de las Fuerzas Armadas Rwandeses (FAR) y las milicias
Interhamwe, huyeron tras ser derrotados por el Frente Patriótico Rwandés y
se refugiaron en la República Democrática del Congo. En este país, no sólo
han participado en el conflicto armado de la RDC en apoyo del Gobierno de
Laurent Desiré Kabila, sino que también han incursionado en territorio
rwandés para atacar posiciones tutsis y debilitar al gobierno de Paul Kagame.
Rwanda, como respuesta, invadió el este de la República Democrática del
Congo para perseguir a las fuerzas del FDLR, agravando aún más la situación
de inseguridad humana en la región170.
Pero la presencia de bases de movimientos al margen de la ley en países
vecinos no sólo se limita a los casos de Rwanda y la República Democrática
del Congo. Una de las mayores preocupaciones del régimen del Apartheid en
Sudáfrica fue la eliminación de las bases del Congreso Nacional Africano en
Mozambique, Zimbabwe y Botswana171 y las de la SWAPO172 en territorio
angoleño.
170
Así mismo, hay evidencias claras de la existencia de bases
Office of the Presidency – Republic of South Africa. “DRC – Rwanda: Final Communiqué of the
Third
Party
Verification
Mechanism
Summit”.
(2003).
<http://www.issafrica.org/index.php?link_id=14&slink_id=3140&link_type=12&slink_type=12&t
mpl_id=3>. 24 de Enero de 2007.
171
Op. Cit. Martin Rupiya. Evolutions and Revolutions: A Contemporary History of Militaries in
Southern Africa. P. 171.
172
Organización Popular del África del Sudoeste (South West Africa People’s Organisation, en
inglés). Guerrilla que buscaba la independencia del África del Sudoeste – hoy Namibia – en
contra de la ocupación sudafricana del territorio. El movimiento era liderado por Sam Nujoma,
que posteriormente se convertiría en el primer presidente elegido democráticamente en el país
luego de la independencia en 1992.
97
militares del Frente Revolucionario Unido de Sierra Leona en Liberia durante
gran parte de la década de 1990, y bases de los movimientos LURD y MODEL
de Liberia en territorios de Sierra Leona y Guinea. Actualmente, también se
tiene conocimiento de la presencia de grupos ilegales de Sudán en los
territorios de Uganda y Chad.
Por lo anterior, es innegable que, a menos que los países vecinos inicien un
proceso de control efectivo de las fronteras y de eliminación del apoyo que
otorgan a los grupos ilegales extranjeros en sus territorios, la consecución y
consolidación de la paz en aquellos países en conflicto armado será cada vez
más difícil de conseguir.
La responsabilidad por la seguridad de los
individuos, como lo enuncia la Unión Africana, ya no sólo es responsabilidad
de uno, sino de la totalidad de los países del continente, y la cooperación en
esta materia se convierte en el único mecanismo viable para alcanzar la
seguridad, ya no sólo para unos pocos, sino para la región como un todo.
El tercer mecanismo a discutir son las misiones de mantenimiento de la paz.
Desde el inicio de la ola independentista en África en la década de 1960, la
Organización de Naciones Unidas ha desplegado 23 misiones de peace
keeping en África (Ver Tabla 2) con el objetivo de propender por un
mejoramiento de la situación de seguridad para la población civil y, en la
medida de lo posible, generar las condiciones para alcanzar, primero, un cese
al fuego y, posteriormente, un acuerdo de paz. La mayoría de estas misiones
se plantearon como fuerzas de interposición que deberían ubicarse entre las
partes en conflicto para impedir que éstas continuaran con las dinámicas de
guerra, mientras que, desde el ámbito político, se acompañaba el proceso
intentando generar espacios de diálogo entre las partes.
98
TABLA 2: MISIONES DE PAZ DE NACIONES UNIDAS EN ÁFRICA (1960 – 2007).
PAÍS
MISIÓN
DURACIÓN
MANDATO
Angola
UNAVEM I
01/12/88 – 25/05/91
Verificación de la salida de las tropas cubanas de Angola
Angola
UNAVEM II
01/05/91 – 01/02/95
Monitoreo del cese al fuego y verificación de elecciones
Angola
UNAVEM III
08/02/95 – 01/02/97
Apoyo en la aplicación de los Acuerdos de Paz de Lusaka
Angola
MONUA
30/06/97 – 28/02/99
Asistencia en la consolidación de la paz y reconciliación
Burundi
UNOB
01/06/04 – 01/12/06
Apoyo en la implementación del Acuerdo de Arusha
Chad-Libia
UNASOG
01/05/94 – 01/06/94
Verificación de la salida de las tropas libias del Chad
Congo
ONUC
01/07/60 – 01/06/64
Verificación de la salida de las tropas belgas del Congo
Côte d’Ivoire
UNOCI
01/04/04 - Presente
Facilitación de la implementación de los acuerdos de paz
Etiopía-Eritrea
UNMEE
31/07/00 - Presente
Garantía del cese al fuego firmado por Etiopía y Eritrea
Liberia
UNOMIL
01/09/93 – 01/09/97
Liberia
UNMIL
01/09/03 - Presente
Mozambique
ONUMOZ
01/12/92 – 01/12/94
Apoyo a la implementación del Acuerdo General de Paz
Namibia
UNTAG
01/04/89 – 23/03/90
Asegurar la independencia de Namibia y las elecciones
R. C. A.
MINURCA
01/04/98 – 28/02/00
Mantener y asegurar la seguridad en Bangui
R. D. C.
MONUC
30/11/99 - Presente
Rwanda
UNAMIR
01/10/93 – 08/03/96
Apoyo en la implementación de los Acuerdos de Arusha
RW - UG
UNOMUR
01/06/93 – 21/09/94
Monitoreo de la frontera Rwanda - Uganda
Sahara Occ
MINURSO
01/04/91 - Presente
Monitoreo del cese al fuego y realización del referendo
Sierra Leona
UNAMSIL
22/10/99 – 31/12/05
Apoyo en la implementación de los Acuerdos de Lomé
Sierra Leona
UNOMSIL
01/07/98 – 22/10/99
Monitoreo de la situación de seguridad en Sierra Leona
Somalia
UNOSOM I
01/04/92 – 01/03/93
Monitoreo del cese al fuego en Mogadishu
Somalia
UNOSOM II
01/03/93 – 01/03/95
Garantía de un ambiente seguro para ayuda humanitaria
Sudán
UNMIS
01/03/05 – Presente
Apoyo a ECOWAS en implementación de acuerdos de paz
Apoyo a la implementación del acuerdo de paz
Apoyo en la implementación de los Acuerdos de Paz
Monitoreo de la implementación del Acuerdo de Paz
Fuente: Datos obtenidos de la División de Peace Keeping de la Organización de Naciones Unidas.
United Nations Peacekeeping. <http://www.un.org/Depts/dpko/dpko/>. 27 de Enero de 2007.
Diagramación del autor.
99
Sin embargo, aunque sería inadecuado afirmar que estas misiones no han
tenido ningún resultado en África, la realidad sí muestra que la consecución
de los objetivos trazados en los diferentes mandatos ha sido extremadamente
difícil de cumplir. Por ejemplo, la misión UNAMIR en Rwanda, que se había
creado para apoyar y garantizar la implementación de los acuerdos de paz
firmados en Arusha (Tanzania), estaba en el país en el momento en el que
estalló el genocidio de los Hutus contra los Tutsis y se reveló completamente
impotente ante la magnitud de las hostilidades. Así mismo, la necesidad que
tuvo Naciones Unidas de crear cuatro misiones de paz en Angola en las
décadas de 1980 y 1990 revela su misma incapacidad para alcanzar los
objetivos trazados en la misión inmediatamente anterior.
Entonces, y contrario a los esfuerzos, en cierta medida fallidos de Naciones
Unidas, África ha tenido que empezar a desarrollar sus propias iniciativas para
el mantenimiento de paz en el continente. Así,
“las coaliciones africanas han probado ser capaces de implementar
operaciones multinacionales altamente sostenibles que, incluso,
han llegado a participar en fuertes combates. Desde 1990, las
intervenciones multilaterales africanas han desarrollado un ímpetu
propio, y han tendido cada vez más hacia el peace enforcement, en
lugar de simples operaciones regionales de mantenimiento de la
paz en un ambiente benigno de seguridad”173.
África ha propuesto, entonces, la necesidad de replantear la forma como se
implementan las misiones de paz. En primer lugar, reconoce que esta figura
puede ser de gran ayuda en el proceso de resolución de conflictos y de
garantía de la seguridad de los individuos, pero que el enfoque no puede ser
únicamente
defensivo
–
como
el
de
las
misiones
tradicionales
de
mantenimiento de la paz de Naciones Unidas – sino que, si se pretende
obligar a las partes a negociar, una posición mucho más agresiva es
necesaria.
Así mismo, plantea que la intervención de fuerzas externas al
continente responde a otros intereses, generalmente económicos o políticos, y
173
Mark Malan. “Building Stability in Africa: Challenges for the New Millenium”. (2000).
<http://www.issafrica.org/Pubs/Monographs/No46/Towards.html>.
18 de Enero de 2007.
Traducción libre del autor.
100
no favorecen una verdadera resolución del conflicto; por lo tanto, una
intervención desde África y para África es el camino a seguir.
Una prueba de lo anterior es la participación y el reconocimiento internacional
que ha tenido ECOMOG174 en la resolución de diferentes conflictos en África
Occidental.
“Desde su intervención en Liberia el 25 de agosto de 1990,
ECOMOG ha ingresado a otros lugares en problemas a lo largo de
la costa de África Occidental, especialmente Sierra Leona y GuineaBissau.
A pesar de que ECOMOG ha encontrado numerosas
dificultades, (…) ha sido catalogado por algunos dentro y fuera de
África como un prototipo de un futuro modelo para el
mantenimiento de la paz en África.
Desde el intento de la
Organización para la Unidad Africana para crear una fuerza interafricana para Chad en 1981, no se había creado una fuerza de
mantenimiento de la paz en el continente para responder a
conflictos internos.
La OUA había intentado, en muchas
oportunidades, crear un cuerpo propio que pudiera monitorear las
guerras en África, pero no había logrado obtener el consenso de
sus Estados miembros. Por lo tanto, no sorprende que uno de los
principales apoyos de ECOMOG sea la OUA.
Similarmente, Naciones Unidas y las súper potencias (Gran
Bretaña, Francia y Estados Unidos), cada vez menos interesados
en intervenir en conflictos regionales, ven a ECOMOG como un
posible modelo que podría ser replicado en toda África, de acuerdo
con la variedad de declaraciones que han hecho para aumentar la
capacidad de mantenimiento de la paz de los Estados miembros de
ECOWAS. ECOMOG no sólo provee una respuesta para aquéllos
africanos que desean que sean los mismos africanos quienes
encuentren una solución a sus propios problemas, sino que
también sirve a los intereses de aquéllos que buscan otro órgano
que responda a los conflictos en áreas sin impacto estratégico,
pero con crisis humanitarias trágicas y de gran escala”175.
En consecuencia, y de acuerdo con lo expuesto en los párrafos anteriores, si
se pretende que las llamadas Operaciones de Mantenimiento de la Paz tengan
174
Grupo de Observación y Monitoreo de la ECOWAS, (Monitoring Observer Group of the
Economic Community of West Africa States (ECOWAS), en inglés).
175
Op. Cit. Mark Malan. Building Stability in Africa: Challenges for the New Millenium. En:
<http://www.issafrica.org/Pubs/Monographs/No46/Ecomog.html>.
101
el resultado esperado en la defensa y la garantía de la seguridad de los
individuos en África, deben tener las siguientes características:
(a) Es necesaria una fusión de las dinámicas de Peace Keeping y Peace
Enforcement, es decir, se entiende que, si no hay paz, ésta no se
puede “mantener”, por lo tanto, no sólo se trata de ubicarse entre las
partes en conflicto para impedir que luchen entre sí, sino que también
se debe obligar a los actores, incluso a través de la fuerza, a negociar.
(b) El proceso debe ir acompañado de propuestas, tanto políticas como
económicas y militares a los actores en conflicto, encaminadas a
facilitar el proceso de acercamiento entre las partes y, posteriormente,
de una mediación activa de la comunidad internacional en las
negociaciones de paz.
(c) Se
deben
generar
mecanismos
que
permitan
un
monitoreo
permanente para que, en caso de serias violaciones a los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario por parte de los
actores del conflicto, la fuerza multinacional pueda entrar a proteger a
estas poblaciones amenazadas.
(d) Se debe propender por el mejoramiento de la situación general de
seguridad en el país con el fin de que la ayuda humanitaria, no sólo
nacional sino internacional, pueda alcanzar las poblaciones más
necesitadas.
Como se vio en el aparte 1.2.1., estos cuatro puntos ya han sido incorporados
dentro de los objetivos de la Unión Africana en el marco de la Agenda Africana
de Paz y Seguridad y están siendo implementados en este momento en el
continente. Así mismo, es importante mencionar entonces, que si bien, la UA
no rechaza la colaboración de Naciones Unidas en el proceso de construcción
y mantenimiento de la paz, sí ha reconocido que la solución a los problemas
de seguridad debe provenir desde África como la única responsable de su
propio destino.
102
Como cuarto mecanismo, la comunidad internacional debe tener un papel
activo en el monitoreo y control de los tráficos, no sólo de armas como se
mencionó anteriormente, sino también de productos que han sido declarados
ilegales por contribuir con la financiación del conflicto.
Se hace referencia,
por ejemplo, a la exportación de diamantes desde Angola o Liberia que,
durante muchos años, estuvo embargada por Naciones Unidas por financiar
las actividades de los grupos ilegales en estos países. La gravedad de este
tema radica en que, en algunos casos como en Sierra Leona, “el conflicto no
es consecuencia de diferencias ideológicas, tribales o regionales. No tiene que
ver con el problema de la juventud marginada, o… un levantamiento de los
pobres en el campo en contra de las élites urbanas. La raíz del conflicto es y
sigue siendo los diamantes”176. Es decir, los altos ingresos que se derivan de
la explotación y comercialización de algunos minerales de África han llevado a
que, en muchos casos, los conflictos no sólo se financien, sino que se inicien
por tener el control de estos recursos.
Pero los efectos de estos tráficos van mucho más allá. Se trata también de
los grandes flujos de desplazados y refugiados que se generan como
consecuencia de las luchas por el control del recurso, de los miles de niños
que son reclutados para hacer parte de las filas de los grupos armados, de las
niñas que ahora tienen que satisfacer las necesidades sexuales de los
combatientes. Se trata también de la desestructuración de toda la sociedad.
Para Angola, por ejemplo, la compra ilegal de los diamantes extraídos por
fuerzas de la UNITA por parte de los diamantaires de Antwerp en Bélgica,
significó la financiación y prolongación de uno de los más sangrientos
conflictos en África por más de 25 años177. Nuevamente, y en consecuencia,
los esfuerzos de los países africanos por frenar los tráficos ilegales a través de
sus territorios y todas las iniciativas de la Unión Africana serán infructuosas si
los gobiernos fuera del continente no realizan una verdad labor de control,
176
Angela McIntyre, Emmanuel Kwesi Aning y Prosper Nii Nortey Addo. “Politics, War and Youth
Culture
in
Sierra
Leone:
An
Alternative
Interpretation”.
(2002).
<http://www.issafrica.org/pubs/ASR/11No3/McIntyre.html>. 28 de Enero de 2007. Traducción
libre del autor.
177
Jakkie Cilliers y Christian Dietrich. Angola’s War Economy: The Role of Oil and Diamonds.
(Pretoria, Sudáfrica: Institute for Security Studies – Government of Finland, 2000). P. 317 –
318.
103
monitoreo y sanción a sus firmas y ciudadanos para que la comercialización
de los recursos naturales de África no continúe significando la muerte de miles
de personas al año.
En quinto lugar, la comunidad internacional debe hacerse presente tanto
durante el conflicto como en el post-conflicto mediante ayuda humanitaria
destinada a satisfacer las necesidades básicas de las poblaciones más
afectadas cuando el gobierno nacional no pueda hacerlo. Sin embargo, bajo
los preceptos de la Seguridad Humana, esta ayuda humanitaria no sólo
consiste en enviar alimentos y medicinas a los campos de refugiados y
poblados más vulnerables a la guerra.
Por el contrario, con el fin de
garantizar la satisfacción tanto de las necesidades básicas inmediatas de la
población como de las futuras después del conflicto, esta cooperación
internacional debe estar centrada en varios frentes:
Por un lado, se hace necesario un apoyo y asesoría al gobierno nacional para
la reestructuración de las instituciones del Estado, particularmente los
ministerios y departamentos encargados de los procesos de pacificación y
atención a la población civil.
Se pretende, entonces, habilitar al aparato
estatal mediante capacitación y financiación para que pueda implementar una
asistencia integral a su población y prepare sus propios organismos para las
nuevas dinámicas de la paz.
Así mismo, estos programas de cooperación
deben estar destinados a abrir los espacios de participación política, disminuir
la corrupción y la burocracia, garantizar la transparencia en el gasto público y
convertir al Estado receptor en garante de los derechos de sus ciudadanos.
Igualmente, en este punto se abre una ventana de oportunidad para la
implementación de una herramienta que no se había podido utilizar en
ninguno de los momentos anteriores: la cooperación sur – sur, cuyo objetivo
es generar espacios donde los países que ya tuvieron un conflicto armado y lo
solucionaron satisfactoriamente, compartan sus experiencias con el fin de dar
a conocer cuáles políticas fueron exitosas y cuáles no, y evitar así el
desarrollo de programas inadecuados para la construcción y consolidación de
la paz. Por ejemplo, expertos sudafricanos, entre ellos el Arzobispo Desmond
Tutu, han recorrido, no sólo África sino el mundo entero, compartiendo su
104
experiencia
de
reconstrucción
y
reconciliación
nacional
post-conflicto,
especialmente los logros y enseñanzas alcanzados con la implantación de la
Comisión para la Verdad y la Reconciliación en el país.
En este momento,
gran parte de los avances en el proceso de pacificación en Burundi y Côte
d‟Ivoire se deben a la participación y mediación de los representantes del
gobierno sudafricano.
El tercer nivel de la cooperación internacional debe estar enfocado en la
reconstrucción y la reactivación económica.
Después de un conflicto, la
infraestructura nacional queda altamente afectada por las mismas dinámicas
de la guerra, por lo tanto, la participación activa de los gobiernos y capitales
extranjeros en la construcción de las obras necesarias para volver a empezar
es fundamental. Así mismo, otras políticas como el fomento al comercio con
el país en cuestión, la asignación de créditos con bajas tasas de interés, la
generación de programas para la creación de empresas, la disminución de
aranceles y el aumento de cuotas para los productos nacionales y, en algunos
casos las donaciones para programas específicos y la condonación de la deuda
externa, son de vital importancia para lograr una sostenibilidad de los
acuerdos de paz y garantizar un mejoramiento de la situación general de
seguridad en el país.
La ayuda humanitaria debe, también, tener un énfasis en la población civil.
Dado que la desestructuración de las redes sociales y familiares es una de las
principales consecuencias del conflicto, los esfuerzos deben estar centrados en
reversar los efectos de la guerra sobre la sociedad. Así, la cooperación en el
diseño e implementación de planes de retorno para refugiados y desplazados
a zonas seguras debe ser una de las prioridades de la cooperación
internacional.
De la misma manera, la implementación de políticas de
capacitación de maestros y doctores en el país afectado, o incluso, el envío de
éstos desde el extranjero, también tendrá un impacto positivo a futuro en la
estabilización del país y la reconstrucción de las dinámicas sociales.
Finalmente, es de extrema importancia hacer énfasis en el grupo poblacional
que más sufre las consecuencias del conflicto: los niños.
Un verdadero
proceso de reconstrucción y reconciliación, basado en los preceptos de la
105
Seguridad Humana, debe inevitablemente desarrollar programas encaminados
a lograr una verdadera reincorporación de los niños a las dinámicas
nacionales, es decir, una restitución del concepto de niñez, que en muchas
ocasiones se pierde por la inclusión de los niños en el conflicto.
Tal vez el
caso más dramático en África es el de Sierra Leona donde
“Los horrores de la guerra que ha destruido al [país] desde 1991
han sido recontados una y otra vez – masacres, violaciones de
niñas desde los 8 años, mutilaciones, incluida la amputación de
miembros, descuartizamiento de mujeres embarazadas, secuestro
de niños, torturas e incendios. Muchos de los cientos de miles de
niños desplazados han sido separados de sus familias o han
quedado huérfanos. Amnistía Internacional estimó que cerca de
5.000 niños y niñas, algunos incluso de 6 años, han hecho parte de
los grupos y fuerzas armadas”178.
En consecuencia, es fundamental que los esfuerzos tanto nacionales como
internacionales se centren en brindar una asistencia psicológica para todos
aquellos niños que dejaron de serlo por consecuencia de la guerra, con el fin
de que puedan ser parte de una sociedad en paz, de una sociedad que no
conocían porque siempre tuvieron un fusil en sus manos.
Así mismo, y después del análisis presentado en el punto 2 de esta
investigación, se puede afirmar que, para garantizar una resolución de
conflictos y una reconstrucción nacional post-conflicto exitosas en el país, los
esfuerzos tanto del Estado como de la comunidad internacional deben
centrarse en una atención especial a la población civil, que es complementaria
al proceso político.
Es importante recordar, entonces, que si bien es cierto
que es el Estado quien lidera las negociaciones y los acuerdos, también es
cierto que es la población quien perdona y se reconcilia. Por lo tanto, si se
margina a los individuos y se ignoran sus necesidades de seguridad, tanto la
estabilidad política del país como la sostenibilidad de los acuerdos de paz se
verán seriamente amenazadas a futuro.
178
Ilene Cohn. “The Protection of Children and the Quest for Truth and Justice in Sierra Leone”.
Journal of International Affairs 55:1 (2001): 2 – 3.
106
Conclusiones
La introducción de preceptos como los enunciados por la Seguridad Humana
en un lugar con las características particulares de África se presenta, en cierta
medida, innovadora. Por primera vez, el continente plantea la modificación
de sus dinámicas políticas, históricamente caracterizadas por un énfasis casi
absoluto en la seguridad de un Estado que, no sólo veía amenazada su
integridad territorial por cuenta de otros Estados, sino que también debía
propender por el mantenimiento del statu quo del régimen frente a grupos al
margen de la ley que pretendían tomarse el poder.
Así mismo, al tener en cuenta que la sociedad africana se centra en la
comunidad como núcleo de organización social, y no en el individuo, la
implementación de una Seguridad Humana cuyos preceptos son claramente
individualistas, representa en sí misma un punto de quiebre en la forma como
África concibe al Estado y a la relación que éste debe tener con sus
ciudadanos.
Es decir, no se trata de una importación de los modelos
occidentales de administración pública al continente, sino de una inclusión y
revaloración de la importancia que tiene el individuo, como miembro de una
sociedad, en el funcionamiento y definición de políticas públicas del Estado
africano.
Entonces, paralelo a los conflictos que han marcado la vida política del
continente desde la ola de independencias en la década de 1960, los Estados
africanos
han
entendido
que,
efectivamente,
existen
unas
realidades
humanas y sociales que no se pueden desconocer cuando el objetivo es
garantizar una paz sostenible a futuro. Así, África reconoce que la seguridad
es imposible de alcanzar si no se tienen en cuenta los siguientes factores:
primero, la interrelación que existe entre Estados, poblaciones y conflictos en
el continente que implica per se que la responsabilidad de la garantía de esta
seguridad debe ser ineludiblemente compartida; segundo, se debe lograr un
punto de equilibrio que propenda, no sólo por la seguridad del Estado en sí
107
mismo, sino de éste como canal para la protección efectiva de sus
ciudadanos; y tercero, es necesaria una revalidación del papel que debe jugar
el individuo como punto central, tanto en la definición de políticas públicas en
tiempos de paz, como en el proceso de resolución de conflictos y
reconstrucción nacional post-conflicto.
En consecuencia, se puede afirmar que África ha decidido tomar el futuro en
sus propias manos. Las políticas adoptadas, con la Unión Africana como ente
coordinador, están encaminadas a lograr un punto de quiebre que permita la
inclusión de los preceptos de la Seguridad Humana, tanto en el ámbito
continental como también en las relaciones entre los Estados y sus
ciudadanos.
Hasta el momento, África no sólo ha identificado al conflicto
como la principal causa de inseguridad humana, sino que también ha iniciado
la creación e implementación de un marco legal encaminado a garantizar la
seguridad de los individuos. Como se mencionó a través de la investigación,
estas medidas no se limitan únicamente a la normatividad, sino que se
profundizan en el desarrollo de tratados y organismos que pretenden prevenir
el conflicto violento, pero en caso de ser necesario, también cuentan con
facultades coercitivas que habilitan a la Unión Africana para obligar, e incluso
intervenir, cuando se presentan violaciones serias a los Derechos Humanos y
al Derecho Internacional Humanitario, ya sea por parte de los gobiernos o por
grupos al margen de la ley.
Sin embargo, sería inadecuado afirmar que ya se ha recorrido todo el camino
hacia la garantía de la seguridad de los individuos en el continente. Aunque
algunas de las herramientas desarrolladas por la Unión Africana llevan ya
varios años de funcionamiento, el proceso, como un todo, aún está en etapa
de implementación.
Es importante mencionar que una iniciativa de cambio
tan radical como la que propone África para sus dinámicas internas e
internacionales no puede ser una meta para el corto plazo, sino que, por el
contrario, es el resultado de años, tal vez décadas, de trabajo conjunto y
decidido en pro de los objetivos trazados tanto en la Carta Constitutiva de la
Unión como en sus documentos anexos.
El punto fundamental, entonces,
radica en que, sin importar las dificultades que se puedan presentar, África ya
ha desarrollado la voluntad política necesaria para iniciar un proceso que, se
108
espera, derive en la pacificación del continente y la humanización de sus
prácticas políticas.
La implementación de la Agenda Africana de Paz y Seguridad por parte de la
Unión Africana como herramienta para alcanzar los objetivos enmarcados
dentro de los preceptos de la Seguridad Humana ya ha enfrentado sus
primeros obstáculos.
naturaleza
misma
En primer lugar, y tal vez el más importante, es la
de unas relaciones políticas en
el
continente que
históricamente han estado caracterizadas por gobiernos militares o, en el
mejor de los casos, sistemas “democráticos” de partido único, violaciones y
amenazas a la integridad territorial de los diferentes Estados, financiación a
grupos al margen de la ley en contra de regímenes enemigos en otros lugares
del continente y, en general, dinámicas de confrontación más que de
cooperación entre la mayoría de los 53 países miembros. Lo anterior conlleva
a que una iniciativa continental de paz y seguridad implique inevitablemente
un cambio en la percepción del “otro” como enemigo para dar paso a una
cooperación efectiva entre los diferentes Estados en pro los objetivos
comunes propuestos.
Segundo, a lo largo de esta investigación quedó demostrado que los intereses
que tienen las grandes potencias en el continente dificultan en gran medida
los procesos de resolución de conflictos y garantía de la seguridad de los
individuos.
Prácticas como el neocolonialismo que propende por una
dependencia económica de las ex-colonias hacia sus antiguas metrópolis
colonizadoras, que se traduce para el caso africano en un incremento,
generalmente desmesurado, de la deuda externa, limitan la posibilidad que
tiene África para destinar sus recursos hacia áreas como la seguridad, la salud
y la educación, pilares fundamentales de la Seguridad Humana.
Así mismo, la participación de la comunidad internacional en las redes de
tráficos ilegales, no sólo de armas, sino también de cualquier recurso natural
que sea utilizado por grupos africanos para financiar conflictos, afecta
directamente la capacidad que podría tener el Estado para controlar y mitigar
los efectos de la violencia sobre la población civil. En consecuencia, sin una
participación activa y decidida de países tanto en África como fuera del
109
continente en el proceso de control a otros gobiernos, multinacionales y
traficantes que incurren en estas prácticas, la consolidación de una verdadera
seguridad en África se verá seriamente comprometida.
Por otro lado, y ya dentro del período de desarrollo y aplicación de la nueva
legislación continental, se han presentado diferencias radicales en la
percepción que tiene, por una parte, la Unión Africana y, por la otra, los
diferentes Estados del continente frente a la Seguridad Humana.
Así, por
ejemplo, en aquellos países donde ha existido una historia marcada por
gobiernos militares como Ghana, Nigeria, Argelia o Uganda, los programas de
alerta temprana se han concentrado en la protección de los gobiernos civiles
frente a un posible golpe de Estado por parte de las fuerzas armadas. De la
misma manera, teniendo en cuenta que durante muchos años, la prioridad de
las agencias de seguridad de muchos de los Estados africanos estuvo
centrada en la protección del régimen, un cambio hacia el enfoque
antropocéntrico propuesto por la Seguridad Humana, implica también una
aproximación diferente a la forma como el Estado utiliza sus agencias para
lograr los nuevos objetivos continentales de seguridad179.
No obstante, la implementación de la Agenda Africana de Paz y Seguridad ha
presentado logros considerables, muchos de ellos impensables hace algunos
años. En primer lugar, mediante la creación de una identidad continental, la
Unión Africana ha generado un entendimiento de que la solución a los
problemas de África no vendrá desde afuera, sino de la organización y
coordinación de todos los Estados del continente en pro de este objetivo. En
consecuencia, es importante resaltar que la transición entre la OUA y la UA
generó un cambio radical en la percepción que tienen los africanos de la
organización continental, que ya no es vista como un “club” donde las élites
hacen alianzas para perpetuarse en el poder, sino como un ente con la
legitimidad necesaria para liderar los procesos de integración y garantía de
una verdadera seguridad y estabilidad continental.
179
Op. Cit. Kwesi Aning et al. African Commitments to Conflict Prevention and Peacemaking. P.
80.
110
Segundo, una de las particularidades que ha convertido a la Unión Africana en
el motor de todos los cambios mencionados durante esta investigación es su
disposición para utilizar y validar las iniciativas ya existentes en el continente.
Así, organismos como la ECOWAS, la SADC o la UMA, que al momento de la
creación de la UA tenían avances considerables en programas de integración
económica, resolución de conflictos, cooperación, entre otros, pudieron ser
incluidos en el proceso de implementación de la Agenda Africana de Paz y
Seguridad como los soportes que coordinan y desarrollan las actividades de la
Unión en sus respectivas regiones.
En tercer lugar, un logro fundamental de la Unión Africana es la inclusión y
posterior desarrollo de una cultura de prevención de los conflictos violentos
como herramienta para garantizar la seguridad en el continente. Basado las
experiencias de aquellos países de África que habían tenido guerras en sus
territorios, y de acuerdo con lo propuesto por Lund en su curva del conflicto,
el organismo argumenta que, tanto en términos económicos como sociales,
los costos que demanda la prevención de un conflicto son mucho menores
que aquellos en los que se incurriría para solucionarlo. En consecuencia, la
puesta en marcha de herramientas como el Consejo de Paz y Seguridad y el
Sistema Continental de Alerta Temprana propende por la detección de
posibles focos de conflicto antes de que éstos se desarrollen, con el fin de
impedir cambios de gobierno antidemocráticos en el continente y garantizar la
seguridad tanto de los Estados como de los individuos.
Adicionalmente, África reconoce la responsabilidad compartida que existe a la
hora de garantizar la seguridad en la región y actúa como un todo para lograr
este objetivo. La Unión Africana acoge, entonces, una visión más limitada de
la soberanía nacional que le permite entrar a intervenir cuando un Estado
viole seriamente los derechos de sus ciudadanos o cuando éste sea incapaz
de garantizárselos frente a terceros. Así mismo, con la futura creación de la
Fuerza Africana de Despliegue Rápido y la Corte Africana de Derechos
Humanos, el continente contará con las herramientas necesarias para
propender por una garantía efectiva de la seguridad y un juzgamiento de
aquéllos que lideraron, organizaron o financiaron las violaciones a los
Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario en el continente.
111
En cualquier caso, y como consecuencia del nuevo sistema internacional que
ubica los derechos de las personas por encima de las inmunidades
presidenciales, los líderes políticos y militares en África son cada vez más
concientes de su responsabilidad, no sólo con la defensa de los derechos de
sus ciudadanos, sino también con la garantía del imperio de la ley y las
prácticas democráticas en sus respectivos países. Los juicios internacionales
a los ex presidentes de Yugoslavia, Slobodan Milošević, y de Liberia, Charles
Taylor, se han convertido en un precedente importante que demuestra que la
ONU, la Corte Penal Internacional y, ahora, la Unión Africana, están
dispuestas a juzgar a todos aquéllos líderes que planeen y lleven a cabo
genocidios, masacres, persecuciones y, en general, inciten a la violencia.
Finalmente, África ha optado por abandonar la noción del consenso en el
proceso continental de toma de decisiones.
Con esta medida, la Unión
Africana pretende impedir que aquellos gobiernos que atentan contra la
seguridad de sus ciudadanos obstaculicen, mediante sus votos y los de sus
países aliados, la obligación que tiene el organismo de sancionar al Estado en
cuestión, o incluso de intervenir cuando la situación así lo amerite.
En conclusión, la Unión Africana se presenta como el ente que está
revolucionando por completo la forma como se lleva a cabo la política en
África. Ahora, si bien las facultades que tiene el organismo en este momento
son en cierta forma limitadas, es importante recordar que este proceso de
integración pretende crear unos Estados Unidos de África donde todo el
continente se unifique en un solo gobierno y los actuales países no sean más
que estados dentro de una gran federación. En ese momento, la posibilidad
que tendrá la Unión Africana de tomar las medidas necesarias para
garantizar, ya no sólo la seguridad, sino también un desarrollo económico
sostenible para todo el continente serán aún mayores.
África le está apostando a su destino.
La cooperación entre los diferentes
gobiernos, la idea de una responsabilidad conjunta frente a su propio futuro,
la inclusión de la población civil en el proceso y un cambio lento pero real de
112
las dinámicas políticas pretenden asegurar un futuro mejor para todo el
continente.
El proceso se ha revelado dispendioso y lleno de obstáculos,
sobre todo porque las condiciones iniciales se presentan como bastante
desfavorables, sin embargo, la voluntad política, el liderazgo, la conciencia
sobre la necesidad de cambio y el empoderamiento de las sociedades
africanas han puesto a marchar el proceso; un proceso que empezó con la
seguridad como punto central pero que, a medida que pasa el tiempo, se
expande a todas las esferas de la vida política del continente.
113
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