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Brasil y EE UU
están de acuerdo
en el desacuerdo
Peter Hakim
n la IV Cumbre de las Américas, celebrada en 2005 en Mar del
Plata (Argentina), por suerte se puso fin a las vacilantes
negociaciones sobre una zona de libre comercio en todo el
hemisferio americano. En 2009, fueron en gran medida las
diferencias entre Estados Unidos y Brasil las que retrasaron durante casi
un año la resolución del punto muerto político que significó el golpe de
Estado en Honduras. Meses después, ese mismo año, Brasil estimuló la
oposición en toda Suramérica para bloquear un acuerdo militar entre EE
UU y Colombia. Hoy, los dos países siguen a la gresca por la participación
de Cuba en los asuntos del hemisferio, han discrepado sobre la manera de
abordar las relaciones con Paraguay tras el juicio político contra el
presidente Fernando Lugo y su destitución, y siguen teniendo puntos de
vista muy divergentes sobre la función apropiada de la Organización de
Estados Americanos y su Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Pero todavía más perturbadores para las relaciones bilaterales entre
Brasilia y Washington han sido los enfrentamientos en cuestiones
mundiales. A la administración estadounidense le ofendió especialmente la
defensa brasileña del programa nuclear iraní y su oposición a las sanciones
E
Peter Hakim es presidente emérito y miembro de The Inter-American Dialogue (Washington DC).
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Brasileños y estadounidenses parecen cómodos con
una relación basada en el desacuerdo. A la desconfianza
se une la incapacidad de encontrar intereses y propósitos
comunes, pese a que asuntos globales como el comercio
y el medio ambiente dependen de su cooperación.
de las Naciones Unidas contra Teherán, lo cual ha castigado sobremanera la
relación bilateral. Los dos países también han adoptado posiciones opuestas
en cuestiones como la no proliferación, el conflicto entre israelíes y palestinos, y la respuesta internacional a los enfrentamientos civiles derivados de
la “primavera árabe” en Siria y Libia. Las negociaciones sobre el comercio
mundial son desde hace tiempo un punto de fricción entre ambos países.
No, en los últimos años las cosas no han ido sobre ruedas entre EE UU y
Brasil. Aunque las relaciones bilaterales no son ni mucho menos hostiles –ni
siquiera podría decirse que poco amistosas–, se han caracterizado más por
la discordia que por la cooperación, tanto en el plano regional como en el
mundial. Y hay pocas razones para esperar un cambio drástico en el
segundo mandato de Barack Obama.
Así y todo, a pesar de sus desacuerdos persistentes, estadounidenses y
brasileños han mantenido vínculos amistosos durante años. Los presidentes
y otros altos cargos de EE UU son bienvenidos en Brasil, y los líderes brasileños son cálidamente recibidos en Washington. Los gobiernos siempre han
encontrado maneras de adaptar sus diferentes puntos de vista y suavizar las
tensiones y los conflictos. Por ejemplo, solo unos meses después de que
Brasil hiciera campaña contra el pacto de seguridad entre EE UU y
Colombia, los brasileños firmaron su propio acuerdo militar, aunque
modesto, con EE UU. Por otra parte, Washington respeta sistemáticamente
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el liderazgo de Brasilia en Suramérica, incluso en cuestiones en las que
ambos países discrepan. EE UU ha promovido y apoyado que Brasil dirija la
misión de paz de la ONU en Haití durante los últimos siete años. El presidente Obama solicitó incluso la ayuda brasileña a la hora de abordar el delicado asunto de las ambiciones nucleares de Irán, aunque luego se arrepintió, cuando Brasil se unió a Turquía en un papel negociador mucho más
ambicioso y público de lo previsto.
Los líderes brasileños y estadounidenses afirman a menudo que su relación bilateral es igual de buena que siempre o incluso mejor, y aseguran que
sigue progresando. No es inusual que los dos gobiernos se denominen socios
regionales o mundiales o que insinúen que ambos aspiran a forjar una relación más sólida, e incluso estratégica. Pero a pesar de la eterna retórica,
ninguno de los dos se ha esforzado demasiado en los últimos años por
desarrollar vínculos más profundos y una mayor cooperación.
Las relaciones no empeoran, pero tampoco mejoran. Los dos países no
cooperan en la actualidad más de lo que lo hacían hace 12 años, y sus diferencias abarcan un abanico mayor de asuntos. No han encontrado muchas áreas
de colaboración. Los acuerdos alcanzados parecen en su mayoría insustanciales o tangenciales respecto a la relación, o no han sido llevados a la práctica
de manera eficaz. En la mayoría de los frentes, las relaciones parecen ir a la
deriva, impulsadas en gran medida por la inercia, sin demasiado rumbo o
decisión. Incluso cuando los dos países reconocen tener objetivos e intereses
compartidos, raras veces han trabajado juntos para perseguirlos.
Así, por ejemplo, EE UU y Brasil comparten una serie de intereses económicos, pero no han firmado un solo pacto importante en más de dos décadas.
Mientras, Washington ha alcanzado acuerdos de libre comercio con cerca de
20 países en todo el mundo, 11 solo en Latinoamérica. En 2007, Brasil y EE UU,
que producen cerca del 90 por cien del etanol del mundo, acordaron colaborar para establecer mercados mundiales de etanol y mejorar las tecnologías para su producción, pero han logrado pocos avances en esos frentes.
En líneas generales, Brasil y EE UU, como los exportadores agrícolas más
grandes del mundo, son conscientes de lo mucho que ganarían si se redujeran las barreras al comercio mundial de alimentos. Pero han sido incapaces
de colaborar de manera eficaz para conseguir ese objetivo. Por el contrario,
los asuntos relacionados con el comercio agrícola siguen siendo origen de
amargas disputas. La cooperación ha sido igualmente esquiva y decepcionante en otros ámbitos como la no proliferación nuclear, los desafíos transnacionales relacionados con la droga y el crimen, o el cambio climático.
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De Lula a Dilma
Las relaciones entre EE UU y Brasil tocaron fondo en el último año de la
presidencia de Luiz Inácio Lula da Silva. El 18 mayo de 2010, la entonces
secretaria de Estado Hillary Clinton expresó su indignación ante el anuncio
de Lula desde Teherán, de que él y el primer ministro turco, Recep Tayyip
Erdogan, habían alcanzado un acuerdo con Irán sobre sus actividades de
enriquecimiento de uranio. Clinton rápidamente condenó a Brasil por inmiscuirse en una situación que, según los estadounidenses, no entendía del todo,
y por poner en peligro el frágil consenso internacional para imponer nuevas
sanciones a Irán. Sin embargo, es posible que la secretaria de Estado se
mostrara excesivamente crítica y despectiva con la iniciativa negociadora
brasileña, la cual, según varios exdiplomáticos estadounidenses, produjo lo
que Washington debería haber reconocido como un desenlace posiblemente
útil. Independientemente de quién tuviera razón, las relaciones bilaterales se
vieron muy castigadas y todavía no se han recuperado del todo.
La toma de posesión de Dilma Rousseff, el 1 de enero de 2011, ofrecía la
perspectiva de un planteamiento más cauteloso de los asuntos regionales e
internacionales, lo cual fue bien recibido en Washington. Aunque las políticas internacionales de Brasil no han cambiado mucho en esencia, Rousseff
ha llevado a cabo una política exterior menos extravagante y menos ambiciosa que su predecesor. La consecuencia ha sido una relajación de las
tensiones bilaterales durante los dos años que Dilma lleva en el cargo. Desde
el punto de vista de Washington, el cambio más importante ha sido el distanciamiento de Brasil de Irán, con quien en otro tiempo mostró una estrecha
amistad. Rousseff declinó reunirse con el presidente Mahmud Ahmadineyad
cuando ambos coincidieron en Río de Janeiro para asistir a la conferencia
medioambiental de la ONU, y Brasil no formó parte del itinerario del dirigente iraní en las dos visitas anteriores que hizo a Latinoamérica durante la
presidencia de Rousseff. La presidenta de Brasil no ha mostrado ninguna
inclinación a viajar a Teherán. Así y todo, Brasilia mantiene una activa relación comercial con Teherán y sigue oponiéndose a las sanciones internacionales contra el país, que EE UU considera esenciales para impedir que
desarrolle armas nucleares.
La visita de Obama a Brasil en marzo de 2011, solo tres meses después de
que Rousseff tomara posesión, y el viaje de esta a Washington 13 meses
después fueron una muestra significativa del estado de la relación bilateral.
Obama fue acogido con entusiasmo por el pueblo brasileño y, a decir de todos,
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lo presidentes mantuvieron un diálogo productivo. Sin embargo, no se consiguió avanzar en ninguno de los asuntos destacados y de alta prioridad que
afectan a las relaciones bilaterales. Tampoco los vínculos comerciales recibieron un gran impulso, aunque la Casa Blanca había anunciado que el viaje
del presidente tenía como objetivo ampliar las oportunidades para el
comercio y la inversión. Además, los brasileños se sintieron extremadamente
decepcionados cuando Obama no apoyó la aspiración de Brasil de conseguir
un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU, como sí había
hecho con India durante una
Brasil ha conseguido peso visita anterior a Nueva Delhi.
El viaje de Rousseff a EE UU
e influencia no a través pasó
desapercibido y, en comparade la cooperación, sino
ción, recibió poca atención. La
solo estuvo un día en
actuando por su cuenta presidenta
Washington, donde realizó una
y diciendo habitualmente única aparición pública. Al visitar
dos de las principales universi‘no’ a Estados Unidos
dades estadounidenses, Harvard y
el Instituto Tecnológico de
Massachusetts, hizo hincapié en el refuerzo de la cooperación a fin de desarrollar la capacidad de Brasil en innovación científica y tecnológica, una prioridad
importante, pero ni mucho menos esencial para la relación bilateral y tampoco
la piedra angular de una relación estratégica. En resumidas cuentas, la visita de
la presidenta se comparó desfavorablemente con la recepción más elaborada
que Obama había brindado al primer ministro indio seis meses antes.
El principal interrogante en lo que respecta a las relaciones entre EE UU y
Brasil es si los dos países pueden superar sus diferencias y encontrar formas
de cooperar de manera más eficaz para perseguir sus intereses. El pasado
reciente da a entender que no va ser una tarea fácil para ninguno de los dos.
Brasil ha conseguido su actual peso e influencia no a través de la cooperación, sino principalmente actuando por cuenta propia y diciendo habitualmente “no” a Washington. EE UU, por su parte, se ha mostrado cauteloso
ante un Brasil cada vez más poderoso, se opone a la postura brasileña en
muchos asuntos y no acaba de fiarse del todo de sus opiniones políticas ni
de sus planteamientos respecto a las cuestiones internacionales.
Un camino hacia la cooperación es el emprendido entre EE UU e India, que
han desarrollado una relación estratégica que fundamentalmente aborda
desafíos de seguridad y geopolíticos. A pesar de los graves obstáculos políticos y
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burocráticos no menos difíciles que los que afrontan Washington y Brasilia con
Nueva Delhi los estadounidenses han sido capaces de ceder cuando era necesario alcanzar un acuerdo. Como ruta alternativa, Brasil y EE UU podrían
centrarse más en los vínculos económicos, a los que ambos países suelen dar
prioridad en su orden del día. Seguir ese rumbo se asemejaría a la decisión
tomada por EE UU y México de rehacer su relación económica negociando el
Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte (Nafta, en sus siglas en inglés).
Brasil no es India
Hay argumentos de peso para que Washington trate a Brasil de forma más
parecida a como trata a India, para que abandone su ambivalencia respecto
a las ambiciones diplomáticas brasileñas y reconozca, con más convicción,
que se ha convertido en un país poderoso. Sin duda tiene sentido que EE UU
apoye la aspiración de Brasil de convertirse en miembro permanente del
Consejo de Seguridad de la ONU, ya que es casi inevitable que, antes o
después, Brasil ocupe ese asiento. Si actuara ahora, Washington obtendría
algunos dividendos políticos y diplomáticos. Al posponer su apoyo, ha
permitido que la cuestión de la representación de Brasil en la ONU se
convierta en un engorro constante para la relación bilateral.
Hace cerca de 15 años, Estados Unidos e India llegaron a la conclusión de
que un refuerzo de la cooperación, sobre todo en cuestiones de seguridad,
beneficiaría los intereses vitales de ambos. Esa decisión siguió a un largo
periodo de relaciones gélidas, a veces hostiles, entre los dos países. Durante la
guerra fría, Nueva Delhi se puso más veces del lado de Moscú que de
Washington, y durante gran parte de la década de los noventa, los dos
gobiernos anduvieron a la greña por la proliferación nuclear. El giro en las relaciones bilaterales no fue tan rápido ni de tan largo alcance como pretendían las
dos naciones, pero se ha producido una transformación importante. Los dos
países firmaron un tratado de defensa mutua y hoy EE UU se ha convertido en
el principal proveedor de equipamiento militar a India. Washington ha aceptado sin reservas la condición del país como potencia nuclear, ha reconocido su
derecho a enriquecer uranio hasta niveles aptos para la fabricación de armas, y
proporciona tecnología avanzada para el programa nuclear civil indio. El intercambio de visitas de Estado en los últimos dos años, del que solo ha disfrutado
un puñado más de países (Reino Unido, China, México y Canadá) durante el
primer mandato de Obama, pone en evidencia la importancia que ambas
naciones asignan a su relación bilateral.
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Sin embargo, es poco probable que se produzca en breve una transformación similar en las relaciones con Brasil. El principal escollo no son las
discrepancias en demasiados asuntos importantes. Tampoco lo es la evidente
falta de confianza entre los dos países. Las diferencias de EE UU con India
son mayores en cuestiones tan trascendentales como la no proliferación, las
relaciones con Irán, la agitación política en Oriente Próximo y las políticas
internacionales sobre comercio. La confianza mutua no ha sido una característica destacada de las relaciones entre EE UU e India. Lo que ha unido a
estos países es un importante conjunto de intereses y propósitos comunes,
que ambos consideran cuestiones urgentes de primer orden. Por el contrario,
Brasil y EE UU no comparten esa armonía de intereses o propósitos.
Al iniciarse el nuevo milenio, la larga frontera de India con China probablemente fuera incentivo suficiente para reforzar la cooperación de seguridad entre India y EE UU. Pero otra razón para estrechar más las relaciones
ha sido el constante peligro de que estalle un conflicto armado con el inestable vecino, Pakistán, que también posee armas nucleares. Así, EE UU
únicamente comparte un pequeño número de intereses comunes con India,
pero son urgentes y muy claros. Tres presidentes estadounidenses sucesivos
–Bill Clinton, George W. Bush y Obama– han dado prioridad a las relaciones
con Nueva Delhi. En la actualidad, la estrategia militar estadounidense está
centrada en Asia y, según la Casa Blanca, India es el “eje de esa estrategia”.
Brasil vive en una vecindad muy diferente, rodeado de vecinos amistosos,
en su mayoría democráticos. Aunque la violencia se ha convertido en un
problema de gran magnitud en Latinoamérica, la paz reina entre los países
de la región. Sus ejércitos son pequeños, y la mayoría tiene un presupuesto
limitado. Ninguno tiene armas nucleares, ni la intención de hacerse con
ellas en breve. El peligro de que estalle un conflicto armado está entre los
más bajos del mundo. Ni Brasil ni EE UU se enfrentan a una amenaza o crisis
urgentes en la zona. Los dos países podrían tener buenas razones para tratar
de estrechar su relación, pero estas son muy diferentes de las que impulsaron la asociación con India. En el caso de Brasil, está claro que la seguridad no va a ser la principal motivación.
Brasil tampoco es México
No cabe duda de que, al igual que en la relación de México y EE UU, en la relación con Brasil ambos saldrían enormemente beneficiados si sus vínculos
económicos fueran más estrechos y amplios. La economía estadounidense es
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la más grande y tecnológicamente avanzada del mundo. La brasileña es la
sexta o séptima, y está previsto que, dentro de una generación, pase a ser la
cuarta o la quinta. Más allá del impacto directo de los flujos bidireccionales del
comercio, la inversión y la tecnología, las relaciones económicas bilaterales
influirán considerablemente en los modelos de comercio en las Américas y
fuera de ellas. Si EE UU y Brasil no se ponen de acuerdo, no hay ninguna posibilidad de alcanzar un convenio sobre comercio en todo el hemisferio ni
ninguna otra forma de integración económica regional. La reanudación de las
negociaciones mundiales sobre
comercio también depende de una Las desavenencias entre
mayor armonía entre Washington y
Brasilia y Washington
Brasilia.
Aunque hace tres años China
han impedido avanzar
sustituyó a EE UU como principal
en la negociación de una
socio económico de Brasil, el
comercio estadounidense con el
zona de libre comercio
país suramericano ha florecido en
de las Américas
la última década, y se ha duplicado
con creces desde 2002. EE UU
representa cerca del 16 por cien
del comercio brasileño y sigue siendo el mayor mercado para las exportaciones manufactureras de Brasil, así como una fuente primordial de capital
extranjero y nuevas tecnologías, todo ello esencial para el desarrollo industrial continuado del país. En cambio, las materias primas representan el
mayor porcentaje de las exportaciones brasileñas a China.
En la actualidad, Brasil es solo una pequeña pieza de la economía estadounidense. En 2011, era su octavo socio comercial, pero únicamente representaba el dos por cien del comercio estadounidense, porcentaje ligeramente superior al de India, pero solo una sexta parte del comercio de EE UU
con México. Así y todo, año tras año, Brasil ha ido absorbiendo cantidades
cada vez mayores de inversiones y exportaciones estadounidenses, y los
recientes descubrimientos petrolíferos en sus costas podrían convertirle en
un importante proveedor de energía para EE UU. La mayoría de las
empresas estadounidenses que hacen negocios en Suramérica ya han establecido su sede en Brasil.
A Washington no se le escapa el valor de unos vínculos económicos más
profundos con Brasil. Las cuestiones comerciales fueron la pieza central del
programa de Obama cuando visitó el país en marzo de 2010. El presidente
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estuvo acompañado por altos cargos económicos de su administración y
cerca de 50 consejeros delegados de las empresas estadounidenses más
importantes. El posterior viaje de Rousseff a EE UU, en abril de 2012,
también hizo hincapié en el comercio, los negocios y la tecnología. La
Cámara de Comercio estadounidense fue la anfitriona de su única reunión
pública en Washington.
No obstante, algunos escollos graves impiden una relación económica
bilateral más sólida. En primer lugar, ambos países siguen estando profundamente enfrentados respecto a muchas cuestiones económicas. A lo largo de
los años, las desavenencias han impedido avanzar en los acuerdos comerciales, fiscales y sobre inversiones, han llevado al fracaso las negociaciones
para una zona de libre comercio de las Américas, y han impedido que EE UU
y Brasil aúnen fuerzas en las conversaciones mundiales sobre comercio.
Asimismo, se han producido amargas disputas en cuanto a los aranceles y
subsidios, que limitan las ventas agrícolas brasileñas en el mercado estadounidense, y hacen que a Brasil le resulte más difícil competir con las exportaciones estadounidenses a escala mundial. Dos de los contenciosos más
graves, relacionados con el algodón y el etanol, se han suavizado, pero solo
temporalmente; las cuestiones subyacentes siguen sin resolverse. EE UU,
por su parte, lleva tiempo presionando a Brasil para que reduzca sus
barreras a la importación de servicios y productos manufacturados y
refuerce su protección de la propiedad intelectual.
En el último año, los dos países han criticado duramente la manera en que
el otro ha respondido a los desafíos financieros mundiales. EE UU ha puesto
objeciones a la subida de los aranceles por parte de Brasil y a otras barreras
comerciales diseñadas para proteger las industrias manufactureras brasileñas en peligro. Brasil, a su vez, se ha quejado vehementemente sobre la
política monetaria expansiva de la Reserva Federal estadounidense que,
según Brasil, es también altamente proteccionista y que compara con la
persistente devaluación de la moneda por parte de China. Estas diferencias
suponen una traba enorme. Aun así, según algunos negociadores, EE UU y
México antes del Nafta estaban mucho más alejados de lo que están hoy día
EE UU y Brasil. La razón por la que las negociaciones sobre el Nafta llegaron
a buen término es que Washington y México estaban decididos a alcanzar un
acuerdo, y siguieron en la mesa de negociaciones hasta que lo consiguieron.
Pero ni Washington ni Brasilia tienen actualmente ese compromiso con el
refuerzo de su relación económica. Los dos se han contentado con perseguir
sus estrategias por separado.
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A diferencia de México, que envía cerca del 80 por cien de sus exportaciones al mercado estadounidense, Brasil no cree que se beneficiaría especialmente de un acuerdo comercial con EE UU. Menos de la quinta parte de
las exportaciones brasileñas van a parar a ese mercado. Curiosamente, la
geografía resulta ser un factor esencial que subyace tras las relaciones especiales estadounidenses tanto con India como con México, aunque por muy
diferentes razones.
Más allá de la economía y la seguridad
Hay otros asuntos mundiales que podrían ofrecer oportunidades para la
cooperación entre Brasil y EE UU. Entre ellos, los que se citan con más
frecuencia son la no proliferación nuclear y el cambio climático mundial.
Brasil ha firmado el Tratado de No Proliferación (TNP) de la ONU y está obligado a renunciar a las armas nucleares por su propia Constitución, por un
acuerdo con Argentina, y por el tratado Tlatelolco firmado por todos los
países de la región. A EE UU no le preocupa que Brasil desarrolle armas
atómicas. Sin embargo, Brasil se ha embarcado en un programa de enriquecimiento de uranio, no solo con objetivos civiles, sino también para
impulsar un submarino nuclear. Además, ha rechazado el protocolo
adicional del TNP que permite inspecciones más minuciosas de sus instalaciones nucleares. Washington considera que tanto el rechazo al protocolo
como su oposición a las sanciones de la ONU contra Irán debilitan un
régimen de no proliferación mundial ya precario de por sí. Brasil, por su
parte, afirma que acata plenamente el TNP y que no tiene planes de fabricar
armas nucleares. También sostiene que Washington y Moscú, al mantener
enormes arsenales de armas atómicas son, de hecho, los principales infractores del TNP. Brasil alega que estadounidenses y rusos deberían reducir
significativamente sus arsenales, como establece el TNP, antes de exigir que
Brasil y otras potencias nucleares adopten nuevas medidas de no proliferación. En resumen, la no proliferación sigue siendo un punto de fricción, no
un propósito común.
No cabe duda de que EE UU y Brasil centrarán los debates internacionales
sobre el cambio climático y el uso de la energía durante muchos años. Las
iniciativas mundiales para abordar estos desafíos se verán afectadas por la
forma en que Brasil gestione el Amazonas y sus reservas petrolíferas todavía
sin explotar. Y EE UU, teniendo en cuenta el tamaño de su economía, será
uno de los mayores consumidores del mundo de energía y de fuentes primaMARZO / ABRIL 2013
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rias de gases de efecto invernadero. Sin embargo, ninguno de los dos países
ha desarrollado un marco político para hacer frente a los problemas del
clima (de hecho, EE UU parece ir marcha atrás, ya que su política polarizada
hace prácticamente imposible cualquier discusión sobre estas cuestiones).
Hasta que Brasil y EE UU no sean capaces de establecer sus propias estrategias y prioridades para abordar las amenazas climáticas, este no parece un
ámbito demasiado prometedor para la cooperación bilateral.
Encontrar puntos de acuerdo
La discordia no es el desafío más importante que afronta la relación bilateral. De hecho, teniendo en cuenta la intervención de EE UU en todo el
mundo y las aspiraciones mundiales de Brasil y su creciente peso económico y diplomático, ambos países deben prepararse para estar en
desacuerdo y chocar en muchas cuestiones. Pero por el momento, los dos
han conseguido un éxito notable a la hora de adaptar sus diferencias, manteniendo los enfrentamientos dentro de unos límites, y su relación sigue
siendo amistosa.
El principal problema para las relaciones entre Brasil y EE UU no han sido
sus desavenencias, sino su incapacidad para encontrar puntos de acuerdo.
Una relación mejorada y más productiva exigirá que los dos países identifiquen áreas de trabajo y objetivos en los que están dispuestos a perseguir una
cooperación sostenida y a largo plazo. De momento, ambas naciones
parecen cómodas con mantener el statu quo en su relación bilateral. Es
posible que los dos gobiernos aspiren a remodelar las instituciones y las
prácticas mundiales y a forjar un nuevo orden internacional, pero ni Brasil
ni EE UU parecen estar todavía por la labor de invertir demasiado en construir una relación más sólida entre ellos.
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