01 Resumen ETN

DOCUMENTOS
1. Resumen de la Estrategia Territorial de Navarra (ETN)
2. Retos de la Observación Territorial “La evolución de la aplicación de
la Estrategia Territorial de Navarra”
3. Conclusiones de la III Memoria Bienal ETN 2009-2010
4. Recomendaciones del I Informe de Vigencia ETN
ENLACES DE LA DOCUMENTACIÓN
1. Estrategia Territorial de Navarra
http://nasuvinsa.es/sites/default/files/pdfs/ETN_000.pdf
2. Observación Territorial “La evolución de la Estrategia Territorial de
Navarra”
http://nasuvinsa.es/sites/default/files/Observaci%C3%B3n%20Territorial_ETN_0.p
df
3. III Memoria Bienal de la ETN 2009-2010
http://nasuvinsa.es/sites/default/files/pdfs/07.3_III%20Memoria%20bienal%20ET
N.pdf
4. I Informe de Vigencia 2009
http://nasuvinsa.es/sites/default/files/images/Inf.%20Vigencia%20Gobierno_0.pdf
RESUMEN DE LA ESTRATEGIA TERRITORIAL DE
NAVARRA (ETN)
Octubre 2013
RESUMEN DE LA ESTRATEGIA TERRITORIAL DE ANAVARRA
(ETN)
ÍNDICE
Pág.
1. LA ESTRATEGIA TERRITORIAL DE NAVARRA.............................................................................. 3
2. ESTRUCTURA DE LA ESTRATEGIA TERRITORIAL DE NAVARRA .................................................. 3
2. 1. El diagnóstico de situación y la Navarra potencial ............................................................ 4
2.2. Los retos para el territorio establecidos en la ETN............................................................. 4
2. 3. La concreción del MDT establecida en los POT ................................................................. 5
2.4. Los Elementos del Modelo de Desarrollo Territorial.......................................................... 6
2. 5 Las Opciones Estratégicas, Objetivos y Directrices que componen la ETN ........................ 9
2. 6 El alcance normativo sobre el territorio de la ETN y los POT ............................................. 9
2. 7. Sistema de Indicadores Territoriales ............................................................................... 10
3. POLÍTICAS Y DIRECTRICES DE LA ETN ...................................................................................... 10
01 Resumen ETN
2
1. LA ESTRATEGIA TERRITORIAL DE NAVARRA
La Estrategia Territorial de Navarra (ETN) es, tal como recoge la Ley Foral 35/2002, de 20 de
diciembre de 2002, de Ordenación de Territorio y Urbanismo (LFOTU), el instrumento-marco
de orientación para la planificación estratégica del territorio de Navarra para los próximos 25
años.
A diferencia de la ordenación del territorio tradicional, la ETN no tiene carácter normativo. Sin
embargo, está orientada a la acción, ya que formula retos, plantea alternativas y propone
líneas de acción. Además, la planificación estratégica debe internalizar la planificación
sectorial. Por ello, una buena parte de las acciones y medidas propuestas por este documento
estratégico son competencia de los diversos organismos encargados de la planificación
sectorial.
La ETN, que fue aprobada por el Parlamento de Navarra el 21 de junio de 2005, aplica los
principios metodológicos de la Estrategia Territorial Europea (ETE): la Ordenación del Territorio
como opción para establecer perspectivas de desarrollo regional; la participación de agentes
sociales y de los ciudadanos; y la definición y el seguimiento posterior de indicadores de
evaluación, para observar la marcha de la región en el futuro y así poder actuar. La ETN se
definió con un horizonte de 25 años y es precisamente esta visión a largo plazo una de las
bases conceptuales que orientan el trabajo. Este horizonte orientativo supuso un salto
importante en el modo habitual de proceder en la planificación territorial en la Comunidad
Foral.
Habitualmente, los escenarios de los ejercicios planificadores no habían ido más allá de diez o
doce años. Sin embargo, esta visión a largo plazo no pretendía ser rígida ni poco permeable a
los cambios continuos que sufre la sociedad del siglo XXI. Es en este punto donde residen dos
de los pilares metodológicos de este proyecto: el seguimiento de la evolución del territorio,
mediante la definición de una serie de indicadores territoriales que permitan evaluar la
evolución del espacio en relación con los objetivos o directrices de desarrollo territorial
definidos en el documento; y la consideración de la ETN como proceso continuo. Este hecho
implica que, en un mundo sujeto a cambios muy rápidos, resulta fundamental tener la
flexibilidad para adaptar las diferentes políticas a la coyuntura que en cada momento
atraviese. Precisamente por esta razón la ETN está sujeta a evaluación periódica.
Una de los hitos fundamentales de la política territorial ha sido la aprobación simultánea de los
cinco Planes de Ordenación Territorial (POT) (mayo 2011) realizados por mandato de la
LFOTU pero que precisaban de un marco estratégico previo que es la propia ETN. Por este
motivo este resumen incorpora algunos elementos de los POT que la complementan,
revitalizan y son absolutamente necesarios para comprender y utilizar adecuadamente los
instrumentos de ordenación territorial por parte de las políticas sectoriales.
2. ESTRUCTURA DE LA ESTRATEGIA TERRITORIAL DE NAVARRA
La ETN se divide en cuatro grandes bloques:
Diagnóstico de situación y los retos de futuro para la sociedad navarra.
El Modelo de Desarrollo Territorial deseable a partir de las hipótesis que marcan el
diagnóstico de situación y los retos para Navarra.
01 Resumen ETN
3
Opciones estratégicas, objetivos y directrices para alcanzar el Modelo de Desarrollo
Territorial de futuro (MDT).
Sistema de indicadores territoriales.
A continuación se describen los principales contenidos de cada uno de los bloques y su
caracterización complementaria por los POT.
2. 1. El diagnóstico de situación y la Navarra potencial
El primer capítulo de la ETN consiste en un diagnóstico de la situación de la Comunidad Foral
de Navarra, tomando para ello numerosas fuentes relacionadas con los siguientes aspectos:
medio físico y calidad ambiental, demografía y estructura de la población, sistema de
asentamientos, sistema productivo, infraestructuras, equipamientos sociales, educativos y
sanitarios, organización administrativa y patrimonio cultural. Asimismo, se llevó a cabo una
investigación específica en materia de referencias de buenas prácticas regionales y un análisis
detallado de estudios, planes y proyectos existentes, de alcance europeo, nacional y regional.
La participación ciudadana fue uno de los elementos clave e innovador para la elaboración del
diagnóstico de situación y de las proyecciones del Modelo de Desarrollo Territorial de futuro.
A partir de este diagnóstico, del análisis de las tendencias que determinarán los cambios
económicos, sociales y ambientales y de los resultados de los procesos de participación
ciudadana llevados a cabo en el marco de la ETN, se establecieron los retos a los que debe
enfrentarse la sociedad navarra para desarrollar todo su potencial en términos de
competitividad, instituciones, cohesión social, cultura y medio ambiente.
2.2. Los retos para el territorio establecidos en la ETN
Los retos que deberá superar la sociedad navarra para afrontar la situación futura de la
comunidad identificados en la ETN son los siguientes:
La competitividad:
La sociedad de la información (Navarra: una región en aprendizaje e innovadora, la
cultura de la innovación de las PYMES, los sectores de base tecnológica).
El espíritu empresarial.
Las instituciones:
La participación del tercer sector en la vertebración social.
La participación del sector privado en la consecución de objetivos regionales.
Un gobierno en red.
Un gobierno eficiente y cercano.
El gobierno Electrónico.
La cohesión social:
El mundo del trabajo (un mercado de trabajo moderno e integrador, nuevos
yacimientos de empleo, conciliación de la vida familiar y laboral, lucha contra la
exclusión).
La sanidad (el sector de la sanidad y la oferta de servicios sanitarios, la atención sociosanitaria).
La población (el envejecimiento de la población y la tasa de natalidad, la despoblación
de las zonas rurales, la población inmigrante).
01 Resumen ETN
4
La cultura:
El patrimonio cultural navarro.
El potencial económico y de creación de empleo de la conservación de los recursos
culturales.
La imagen exterior de la cultura navarra.
La educación (aprender a lo largo de toda la vida, educar para afrontar los cambios
demográficos y sociales, educar para conocer).
El medio ambiente:
El desarrollo sostenible y la valorización de los activos naturales.
Como se constató en el I Informe de Vigencia, desde la redacción de la ETN han emergido
nuevos retos, como son: la lucha contra el cambio climático, la eficiencia energética, los retos
demográficos, la gobernanza territorial, la globalización, el modelo de transporte o
diversificación social. Aunque en su mayoría ya estaban contenidos en la ETN, su enfoque o su
dimensión han evolucionado en los últimos años.
2. 3. La concreción del Modelo de Desarrollo Territorial establecida en los POT
La LFOTU en su artículo 32.1, establece que la ETN podrá contener, entre otras cosas, una
"descripción e interpretación de las características propias de la Comunidad Foral de Navarra,
formulando un diagnóstico de su situación presente y potencial, y la definición de un modelo
de desarrollo territorial de futuro". La LFOTU considera, además, que para una correcta
definición del MDT, éste debe ser participado (Art. 33) y debe instaurarse con la colaboración
de todas las políticas sectoriales. Estas mismas condiciones pueden atribuirse a la construcción
de cualquier Modelo Territorial, entendido como el esquema abstracto que tiene un grupo
humano de relacionarse con su entorno y que determina unos paisajes que constituyen la
expresión física de esa relación.
El modelo territorial es la visión integral de todas esas relaciones que constituyen la
transformación del espacio geográfico en territorio social. Es, por tanto, la determinación del
modo de desarrollo y configuración que los propios ciudadanos prevén para su espacio de
convivencia y en base a una serie de alternativas valoradas con ventajas e inconvenientes.
Debe utilizarse para la ordenación física del espacio y sus elementos estructurantes, el
aprovechamiento de los recursos naturales y culturales. Su finalidad es contribuir a superar sus
debilidades y aumentar la calidad de vida. Esta definición es válida tanto para instrumentos
de Ordenación Territorial como de Ordenación Urbanística.
Así, en la ETN se describe un MDT que es consolidado y caracterizado por los POT que
también tienen que establecer, como instrumentos de ordenación territorial su propio Modelo
(de la misma forma que en un Plan General Municipal es necesario establecer una Estrategia y
Modelo de Ocupación del Territorio (EMOT)). Los POT articulan mediante cuatro estrategias
concretas la descripción de su modelo territorial. El artículo 17 de la normativa POT, siguiendo
los criterios de la LFOTU, establece que el planeamiento subsiguiente debe justificar su
coherencia con dicho MDT al que denomina Modelo de Desarrollo Territorial Regional (MDTR)
puesto que tiene una visión y ámbito regional a pesar de que los POT sean cinco instrumentos
de ordenación territorial independientes entre si.
01 Resumen ETN
5
El MDT de los POT (o MDTR) desarrolla estrategias agrupadas en los cuatro ejes estratégicos:
Patrimonio Natural y Cultural.
Sistema urbano.
Comunicaciones, Transporte e Infraestructuras.
Cooperación y Coordinación.
Es significativo que el MDTR es vinculante para el Planeamiento (VP) y se actualizará de
conformidad con lo establecido en el artículo 8 de la normativa de cada POT, y en cualquier
caso se complementará e integrará con las nuevas políticas sectoriales de los distintos
Departamentos del Gobierno de Navarra. Esto facilita el carácter dinámico y estratégico del
MDT y de la propia ETN.
2.4. Los elementos del Modelo de Desarrollo Territorial
Los elementos territoriales hacen referencia, siempre, a componentes del sistema territorial,
puesto que son cada una de las piezas, principios e intereses del sistema en el que se
desarrolla un grupo social, facilitando la transformación del espacio en un territorio con
calidad de vida. Por tanto, los elementos territoriales tienen una componente física que puede
ser organizada mediante la planificación y procedimientos administrativos. Al modificarse
dichos elementos se interviene en las relaciones y funciones que existen entre ellos
interviniendo en las relaciones que afectan a la estructura territorial: producción,
comunicación, equilibrio, identidad, etc.
Por estos motivos la ETN basó su MDT en un sistema urbano basado en la
complementariedad y no en la jerarquía con el objetivo de posibilitar la equivalencia en el
acceso a los servicios por el conjunto de la población. El conjunto de elementos del MDT se
relacionan con otras entidades territoriales cooperando en beneficio mutuo pero también
compitiendo por su propio bienestar; que se conecta interna y externamente por medio de
infraestructuras de transporte y de telecomunicación eficaces que facilitan el desarrollo
económico, la movilidad, el acceso a la información y la diversidad de modelos de residencia.
En el caso de Navarra se trata de la redefinición de una serie de elementos territoriales que se
consideran fundamentales para la implantación del MDT mediante la ejecución de las
directrices y el planeamiento territorial y urbanístico establecido en la LFOTU. Así los
elementos se han agrupado en los siguientes conjuntos o subsistemas “que valorizan el
territorio”1:
1
El concepto de Región-Ciudad
Las vocaciones territoriales:
o La Navarra Atlántica
o El Eje del Ebro
o El Pirineo
o El Área Polinuclear Central
Los subsistemas urbanos
Los espacios naturales y rurales estructurantes
Los corredores de infraestructuras
Los espacios rótula
Los espacios puerta
ETN, epígrafe 3.3
01 Resumen ETN
6
La planificación territorial, urbanística y sectorial debe coordinarse y, en su caso, concretar
mejor las características de este MDT en un área espacial definida o en un contexto sectorial
específico (escalas del territorio). Por este motivo, y por mandato de la LFOTU, el análisis
conjunto del MDT de la ETN, permitió la delimitación de 10 áreas y 40 subáreas territoriales
para la planificación intermedia, que sirvieron de base para la delimitación de los cinco
ámbitos POT aprobados en mayo de 2011 (ver mapa 1).
Mapa 1: ÁMBITOS DE LOS PLANES DE ORDENACIÓN TERRITORIAL
01 Resumen ETN
7
ALGUNOS DE LOS ELEMENTOS DEL MODELO DE DESARROLLO TERRITORIAL DE LA ETN
Los Elementos del sistema territorial se concretan mucho más en los POT que, están
ordenados según cuatro estrategias:
Estrategia para la ordenación del patrimonio natural y cultural
o El medio físico y sus recursos naturales
o El Suelo No Urbanizable (SNU) y las Áreas de Especial Protección
o El paisaje
o El patrimonio cultural
Estrategia para la ordenación del sistema urbano
o La población y el desarrollo residencial
o El Sistema económico y productivo
o El Sistema de equipamientos y servicios
Estrategia para la ordenación de las comunicaciones, transporte e infraestructuras en
el territorio
o La movilidad y las redes de transporte.
o La sociedad de la Información.
o Infraestructuras relacionadas con el agua y los residuos.
o La Red energética
Estrategia de Cooperación y Coordinación
o Las áreas de transición y solape
o Principios y criterios para el planeamiento urbanístico municipal
o Criterios y medidas para la integración ambiental de los planes
o Instrumentos de desarrollo del POT
LOS CUATRO EJES ESTRATÉGICOS DEL MDTR DE LOS POT
01 Resumen ETN
8
2. 5 Las Opciones Estratégicas, Objetivos y Directrices que componen la ETN
El MDT propuesto se articula en torno a un conjunto de disposiciones, cuya asunción en forma
de compromiso puede enmarcar la actuación pública y privada a medio y largo plazo. Esta
sección de la ETN recoge el grueso principal de objetivos y directrices concretas a implementar
de cara a la consecución del modelo territorial propuesto.
La ETN consiste en tres grandes estrategias, dependientes entre sí, que pretenden conseguir
un territorio:
–
Competitivo y cohesionado.
–
Accesible y conectado.
–
Culto y de calidad.
De esta forma se persigue alcanzar los objetivos que marca la ETE: competitividad, cohesión
social, policentrismo, accesibilidad a las infraestructuras y al conocimiento, sostenibilidad y
gestión adecuada de la naturaleza y la cultura. Las tres estrategias de la ETN se componen de
18 opciones estratégicas, para cada una de las cuales se marcan unos objetivos específicos
(32), unas directrices (hasta 80 en total), su marco temporal de desarrollo y una serie de
indicadores de seguimiento. Cabe indicar que este apartado no pretende establecer todo el
marco de actuaciones posibles en cada una de las áreas temáticas o espaciales de Navarra,
sino destacar aquellas que se consideran estratégicas. La concreción de muchas de ellas
correspondería a planes específicos.
2. 6 El alcance normativo sobre el territorio de la ETN y los POT
Como se ha comentado la ETN tiene un carácter orientativo para las políticas territoriales y
sectoriales. El cuerpo normativo de la ETN podría asimilarse a las ochenta directrices
establecidas que debieran orientar dichas políticas y éstas, al menos, no debieran diseñarse en
sentido opuesto. Las políticas sectoriales encuentran en la ETN suficiente marco conceptual y
temático para establecer dichas políticas en relación con el desarrollo territorial sostenible.
Conscientes de esta interpretación tanto la LFOTU como la normativa POT establecen, además,
que las determinaciones que contengan este último instrumento pueden ser orientativas o
vinculantes, para la estructura territorial o para el planeamiento que se desarrolla al amparo
de los mismos. Es necesario destacar que en la normativa POT son vinculantes aquellas
determinaciones que completan y describen algunos elementos de la ETN: modelo territorial,
ámbitos y vocaciones espaciales, espacios vertebradores (núcleos intermedios,
microcentralidades, área polinuclear central, etc.), la configuración de espacios de transición y
la necesidad de cooperación, etc.
Este “crecimiento” coordinado de los instrumentos de ordenación era el objetivo del sistema
de planeamiento de gobernanza territorial establecido en la LFOTU y que, poco a poco, está
implantándose en Navarra con los mencionados objetivos de desarrollo y calidad de vida para
los navarros.
01 Resumen ETN
9
2. 7. Sistema de Indicadores Territoriales
Por último, la ETN recoge una serie de indicadores que permiten el seguimiento del grado de
consecución de los objetivos previstos. Durante la elaboración de la II Memoria Bienal, el
Observatorio Territorial de Navarra (OTN) actualizó el sistema de indicadores planteado por la
ETN y definió el Sistema de Indicadores Territoriales de Navarra.
Así, la finalidad de los indicadores es ir revelando a lo largo del período de vigencia de esta
Estrategia la adecuación entre las medidas propuestas y los objetivos que se pretende alcanzar
con ellas. A su vez, los indicadores posibilitarán, por una parte, tomar el pulso a Navarra
comparándola con otras regiones de dimensión similar tanto en España como en Europa y, por
otra, establecer objetivos finales e intermedios. De este modo los mecanismos de seguimiento
hacen de la ETN un instrumento vivo al servicio de los navarros.
Los indicadores adquieren una significación específica en los POT puesto que los establece
como herramientas necesarias para la implantación, aplicación, seguimiento, actualización y
evaluación de los instrumentos de ordenación y de la propia evolución del territorio navarro.
3. POLÍTICAS Y DIRECTRICES DE LA ETN
Como se ha mencionado el aparato normativo de la ETN son el conjunto de directrices
descritas en el apartado 4 de la ETN para cada forma de actuar en el territorio y con el objetivo
de coadyuvar a la implantación del MDT. En este sentido son complementadas con la propia
normativa de los POT que en su artículo 17 establece que “la función del MDT es la de guiar la
ordenación y desarrollo del territorio, por lo que constituirá un referente de todas las
actuaciones que se produzcan en el mismo. Todos los instrumentos de ordenación territorial y
urbanística, así como los programas y proyectos de las Administraciones Públicas de Navarra
que tengan incidencia en la ordenación del territorio, deberán justificar su coherencia con el
MDT…”.
Política de ordenación del territorio
La política de ordenación del territorio agrupa directrices (14) que persiguen un desarrollo
territorial sostenible a través del Modelo de Desarrollo Territorial definido por la ETN y el
fortalecimiento de los subsistemas regionales: Área Polinuclear Central, Eje del Ebro, Arco
Atlántico y Pirineo.
Política de infraestructuras y transportes
La política de infraestructuras y transportes agrupa directrices (13) que persiguen mejorar el
sistema de transportes tanto de viajeros como de mercancías, las telecomunicaciones y las
comunicaciones tanto internas de Navarra como con el resto de regiones vecinas.
Política agraria y de desarrollo rural
La política agraria y de desarrollo rural agrupa directrices (7) que persiguen la promoción de las
zonas rurales y remotas mediante políticas de desarrollo específicas, mediante el turismo o la
producción ecológica y autóctona.
01 Resumen ETN
10
Política turística
La política turística agrupa directrices (6) que persiguen promover el turismo en el medio rural
y la montaña buscando complementos en el turismo de playa del espacio atlántico y promover
la innovación y el uso de las tecnologías de la información.
Política económica, industrial y tecnológica
La política económica, industrial y tecnológica agrupa directrices (12) que persiguen favorecer
la creación y captación de empresas mediante el marketing de Navarra como región donde
innovar y la asunción parcial de los poderes públicos de riesgo de crear una empresa. También
fomentar la formación de las nuevas tecnologías y consolidar y extender las incubadoras de
empresas.
Política educativa y cultural
La política educativa y cultural agrupa directrices (6) que persiguen aumentar el nivel
educativo de la sociedad potenciando los centros universitarios y de investigación y un sistema
educativo que promueva la formación técnica y continua. En relación a la cultura, se pretende
potenciar el sector cultural también como actividad económica y gestionar los elementos
culturales teniendo en cuenta su impacto como articulador del territorio.
Política laboral y social
La política laboral y social agrupa directrices (10) que persiguen la conciliación de la vida
familiar y laboral, mejorar los servicios sociales y de empleo, favorecer la atracción y retención
de personas con talento, reducir el precio de la vivienda y apoyar la atención en el hogar.
Política de Administraciones Públicas
La política de Administraciones Públicas agrupa directrices (6) que persiguen potenciar el
gobierno en red y apoyar las nuevas tecnologías, aumentar el trabajo coordinado entre los
distintos niveles administrativos y con las regiones vecinas y simplificar el mapa municipal
navarro.
Política de Medioambiente
La política de medioambiente agrupa directrices (6) que persiguen aumentar la concienciación
social de la problemática ambiental, preservar y aumentar la biodiversidad de Navarra y la
realización de acciones enfocadas al mejor tratamiento de los residuos, a la movilidad
sostenible y al ahorro y eficiencia energética.
01 Resumen ETN
11
Observaciones Territoriales de Navarra
La evolución de la aplicación de la
Estrategia Territorial de Navarra
Febrero de 2013
Transcurridos siete años desde la aprobación de la Estrategia Territorial de Navarra por
el Gobierno de Navarra, llega el momento de
evaluar cómo se están aplicando en el territorio
las propuestas de este documento pionero e
innovador que intenta aplicar los principios de
desarrollo espacial de la Estrategia Territorial
Europea al territorio navarro.
Esta observación quiere reflexionar sobre la vigencia de la ETN en el actual escenario que vive
la sociedad navarra y, a su vez, favorecer la difusión de todo el sistema de gobernanza territorial
de la Comunidad Foral, con el objetivo de que sea
entendido como un sistema útil para la ejecución
y aplicación eficiente de otras políticas sectoriales.
Las consideraciones que se expongan en la Observación Territorial sobre LA EVOLUCIÓN DE LA
APLICACIÓN DE LA ESTRATEGIA TERRITORIAL
DE NAVARRA serán recogidas en el II Informe de
Vigencia de la ETN.
6
Retos
para la investigación y el debate
El sistema de gobernanza territorial de
Navarra es considerado como modélico
o como referente y así lo confirma el hecho
de que se invite a Navarra a compartir su experiencia en diversos foros tanto nacionales
como internacionales. En particular el triángulo ETN, CSPT y OTN, que funcionan como
un “todo uno”, es un elemento clave de la
cultura de la planificación territorial en Navarra. Todo ello indica que se ha elaborado un
trabajo consistente a lo largo de estos años
que requiere ser mantenido por los beneficios
que ofrece para cumplir el objetivo de desarrollo territorial sostenible sobre el que gira la
LFOTU.
En coherencia con lo avanzado en la presente observación territorial a continuación se
presentan algunos de los retos para la investigación y el debate que se identifican
para superar la difícil implantación de la ETN:
1.Vigencia, adaptación e interpretación
de la ETN en el contexto actual. Se
debe estudiar para el próximo II Informe de
Vigencia de la ETN, la fórmula adecuada
para que la ETN como documento estratégico sea aplicable a largo plazo teniendo
en cuenta la coyuntura de cada momento. En esta línea y para el caso de considerar la vigencia de la ETN se sugiere la
posibilidad de acudir a instrumentos o
documentos de interpretación de la
ETN, que identifiquen el marco y contexto y los nuevos elementos claves del momento actual, para ayudar a reinterpretar
y clarificar los contenidos originales de la
ETN de manera acorde con la actualidad,
sin necesidad de acudir a su revisión. Este
documento podría aportar mayor concreción en la identificación del MDT, recogido
en los POT, y nuevos contenidos escritos y
gráficos coherentes con la ETN y acordes
con la actualidad.
2.Implementación de la ETN mediante
los POT. Importa resaltar la importancia
del desarrollo y seguimiento de los POT, ya
que debido a su carácter normativo y más
específico que la ETN, están ayudando en
la implementación y difusión de la ETN, del
MDT y de la coordinación de las políticas
sectoriales. Los POT no modifican la ETN o
sus propuestas sino que la complementan
y concretan a una escala más específica.
3.Visualización y concreción del MDT.
Interesa definir con mayor nitidez el MDT
para que sea reconocible y gestionable por
los agentes hasta llegar a su progresiva implementación. Es de utilidad perfeccionar y
utilizar el MDT recogido en los POT.
4.Integración progresiva de los contenidos de la ETN en la toma de decisiones y en las políticas sectoriales. Las
ideas recogidas en la ETN, a pesar de ser,
como se ha visto, un instrumento que no
se domina de manera generalizada entre
los gestores, van calando sobre todo en
las zonas donde se detecta la necesidad
de tender hacia un equilibrio territorial, la
necesidad de generar suelo, servicios, etc.
Este hecho revela que se está generando
un conocimiento territorial a nivel regional.
Un aspecto clave es que los diferentes
departamentos del Gobierno de Navarra
sean conscientes de que la ordenación del
territorio no es sectorial sino transversal a
todos ellos, instando a continuación a resaltar la importancia del liderazgo político,
siendo éste un aspecto en el que convendrá seguir trabajando en el futuro.
5.Convergencia entre la planificación territorial y económica. Plan Moderna.
La definición del Plan Moderna como nuevo modelo de desarrollo económico para
Navarra obliga a la coordinación de ambas
La evolución de la aplicación de la Estrategia Territorial de Navarra
24
6
estrategias para su mejor funcionamiento.
En el segundo Informe de Vigencia se deberá analizar el modo de integrar ambos
documentos ya que interesa relacionar los
problemas territoriales con los económicos
para lograr un equilibrio territorial y evitar
desigualdad entre territorios y posibles
conflictos (acceso a la vivienda y servicios,
movilidad, localización y adecuación de
las áreas de actividad económica, sistema
productivo vertebrado, globalización, distribución equitativo del ingreso y la riqueza,… ) todo ello para conseguir un territorio
competitivo y cohesionado. Además, la
ETN propone el policentrismo como forma
de, por un lado, descongestionar espacios
en las zonas más desarrolladas y, por otro,
desarrollar las zonas más deprimidas, mediante la especialización de núcleos de población favoreciendo su competitividad y el
deseado equilibrio territorial.
6.Sistema de Evaluación Territorial. Para
avanzar en la mejora de la evaluación de
la ETN, se precisa seguir trabajando en el
SIOTN en las siguientes líneas:
• Mejorar la definición conceptual de
indicadores.
• Mejorar la selección de indicadores para
ciertos temas.
• Fomentar la colaboración con los organismos proveedores de datos para
mejorar la eficiencia en la obtención de
datos.
• Avanzar en la sistematización en el cálculo de indicadores.
7.Coherencia entre el modelo de la ETN
y el planeamiento aprobado. Conviene
analizar el impacto de la posible divergencia entre el modelo de equilibrio territorial
establecido por la ETN, y el modelo potencial resultante del planeamiento urbanístico
aprobado que de concretarse pondría la
prioridad en el Área Metropolitana de Pamplona, con riesgo de desequilibrio para
el conjunto de Navarra. En este aspecto
parece oportuno utilizar adecuadamente
la normativa de los POT, y estudiar la reprogramación en el tiempo de las zonas a
urbanizar previstas para atemperar el impacto de la concentración de la población
y de los recursos en una zona de Navarra.
8.Incorporación del Paisaje. Los fenómenos y elementos territoriales se perciben a
través del paisaje. Para Navarra sería una
oportunidad ratificar el Convenio Europeo
de Paisaje y adecuar, mediante un Plan de
Paisaje de Navarra, los instrumentos que
sean capaces de identificar, catalogar y
gestionar aquellos espacios de interés. El
Plan de Paisaje deberá desarrollar las interacciones en el campo de las actividades
sectoriales (recurso, seguridad, conservación, producción, valor, etc.) y, de esta forma, implementar las directrices de la ETN.
9.Prestación de Servicios. Un ejemplo claro de aplicación de la ETN para mejorar la
eficacia en la prestación de servicios en el
actual contexto socioeconómico es, como
se señala en la Observación Territorial sobre la Cobertura territorial de dotaciones y
servicios [13], introducir los aspectos de
vertebración en núcleos cabecera y el concepto de ciudades intermedias propuestos
por la ETN durante la planificación de las
dotaciones de los servicios de interés general. Hasta la fecha no se está realizando
de esta manera por lo que esta cuestión
debería ser contemplada de forma progresiva por los distintos departamentos para
coordinar y alcanzar la convergencia entre
los objetivos de la ETN y de otros planes
estratégicos como Moderna.
10.Coherencia entre la Memoria Bienal y las políticas sectoriales. Interesa
abordar la forma de mejorar la traslación
de los resultados de la memoria bienal con
las políticas sectoriales a desarrollar en los
siguientes dos años.
La evolución de la aplicación de la Estrategia Territorial de Navarra
25
6
RETOS PARA LA INVESTIGACIÓN Y EL DEBATE
1. VIGENCIA ETN
2. ETN-POT
3. CONCRECIÓN MDT
4. ETN Y TOMAS DE DECISIONES
5. PLANIFICACIÓN TERRITORIAL Y ECONÓMICA
6. SISTEMA DE EVALUACIÓN TERRITORIAL
7. ETN Y PLANEAMIENTO URBANÍSTICO
8. INCORPORACIÓN DEL PAISAJE
9. PRESTACIÓN DE SERVICIOS
10. COHERENCIA POLÍTICAS SECTORIALES
La evolución de la aplicación de la Estrategia Territorial de Navarra
26
Estrategia Territorial de Navarra Memoria Bienal 2009 - 2010
MEMORIA BIENAL ETN 2009 – 2010
CONCLUSIONES
1
Estrategia Territorial de Navarra Memoria Bienal 2009 - 2010
5. Conclusiones
A partir de los análisis presentados en los capítulos anteriores, se han obtenido una serie de
conclusiones respecto al avance de los principios y el grado de implementación de la ETN
desde el año 2005 hasta la actualidad.
1. Instrumentos de OT. En cuanto a las referencias de la ETN en los instrumentos de
ordenación del territorio se puede concluir que en general siguen sin existir demasiadas
referencias a la Estrategia tanto en los PSIS como en los PGM. Sin embargo, con la
reciente aprobación de los POT la ETN ha visto desarrollados sus principios de manera
más específica en las materias que afectan al territorio.
2. Principios ETN. Si tomamos en cuenta los seis grandes principios establecidos por la ETN
observamos que Navarra ha evolucionado favorablemente en sostenibilidad, accesibilidad
y gestión del patrimonio natural y cultural. Mientras que en los otros tres principios,
competitividad, cohesión social y policentrismo, la evolución ha sido negativa. Los motivos
de esta tendencia negativa se pueden encontrar en la crisis económica que está
ocasionando que por ejemplo la competitividad, registre en este último periodo de
evolución una tendencia negativa cuando en las dos Memoria Bienales anteriores
destacaba por sus buenos resultados.
3. Políticas sectoriales departamentos. Si bien es cierto que muchos Departamentos del
Gobierno de Navarra admiten no haber basado sus planes y estrategias atendiendo a la
ETN o incluso no conocer el documento con demasiado detalle, prácticamente todos los
documentos están en línea con alguna de sus directrices porque, en general, coinciden con
la estrategia general del Gobierno de Navarra. De todos modos, hay que señalar que para
el ámbito sectorial la ETN no ofrece pautas suficientes que puedan dirigir las actuaciones a
realizar por los Departamentos y que permitan conjugar posible intereses opuestos que
puedan existir entre los diferentes sectores.
4. Opciones estratégicas ETN. A partir de los seis grandes principios, la ETN definió
dieciocho opciones estratégicas prioritarias para facilitar el desarrollo territorial sostenible
de la Comunidad Foral, como objetivo ineludible y finalidad de la propia LFOTU. Según la
opinión de los entrevistados, algunas opciones muestran mayores avances que otras. Se
valoran positivamente opciones como la innovación, el capital social o el equilibrio
territorial, mientras que el Eje del Ebro, la integración laboral o el rejuvenecimiento tienen
una valoración negativa.
2
Estrategia Territorial de Navarra Memoria Bienal 2009 - 2010
5. Modelo de Desarrollo Territorial (MDT). Como se ha comentado el MDT presenta una
especial dificultad de evaluación, ya que el propio MDT es una propuesta conceptual que
no establece objetivos que puedan percibirse de manera evidente en el territorio. Sabiendo
esto, se puede concluir que el MDT, en general, continúa sin ser muy bien entendido y se
constató una falta de avance en cuanto a su implementación. Como puntos débiles han
destacado que se continúa reforzando la centralidad del Área Metropolitana de Pamplona
mientras que el resto de ciudades que forman el Área Polinuclear Central (APC) pierden
fuerza. Además, en este último periodo de evaluación las actuaciones de cooperación en el
Eje del Ebro se han percibido como escasas y falta de resultados. Sin embargo, la
evolución de la inserción en el Arco Atlántico se considera positiva en términos de
accesibilidad y gestión de patrimonio natural y cultural. En cuanto al desarrollo del Pirineo
navarro por un lado, se afirma que por parte del Gobierno Foral se están desarrollando
numerosas acciones pero que sin embargo no están ocasionando los resultados
esperados. Finalmente, en relación a las Áreas y subáreas de la ETN se observa un
avance considerable en la utilización de esta zonificación en los diferentes planes y
estudios del Gobierno de Navarra.
6. Difusión ETN. Para terminar, se retoma los argumentos de las Memoria anteriores, es
decir, que la ETN continúa teniendo escasa difusión entre los Departamentos del Gobierno
de Navarra. Esta circunstancia se achaca a la complejidad del documento, la dificultad de
poder aplicar sus principios en planes concretos, la falta de un presupuesto asignado a su
ejecución, y al hecho de que la ETN no se haya dotado todavía de un sistema de gestión
eficaz que permita al gobierno difundir el documento y, en consecuencia, que sus
Departamentos puedan aplicar su contenido. De este modo se conseguiría realizar un
seguimiento más concreto y exacto de la aplicación de las propuestas de la ETN en las
actuaciones de la Administración.
A pesar del carácter orientativo de la ETN, es de
máxima necesidad que las políticas sectoriales definidas por el Gobierno de Navarra vayan
en línea tanto con la ETN como con los POT. De todos modos, es cierto que de manera
general los conceptos tanto de la ETN como de la ordenación del territorio, por ejemplo el
equilibrio territorial,
son cada vez más comprendidos y utilizados en otros campos
científicos.
3
Estrategia Territorial de Navarra Informe de Vigencia 2009
INFORME DE VIGENCIA 2009
RECOMENDACIONES
1
Estrategia Territorial de Navarra Informe de Vigencia 2009
5. Recomendaciones
Teniendo en cuenta el contenido de este informe, el Departamento de Vivienda y Ordenación
del Territorio, a propuesta del Consejo Social de Política Territorial, realiza las siguientes
recomendaciones sobre la vigencia de la ETN.
1. Los contenidos principales de la ETN siguen vigentes y no es necesaria su revisión.
2. Para facilitar la comprensión, difusión y aplicación de la ETN es necesario posicionarla
como plataforma que aglutine todas las estrategias existentes y futuras del Gobierno de
Navarra. Se propone que el Gobierno asigne la responsabilidad de la gestión de la ETN al
departamento competente en materia Ordenación del Territorio que, en coordinación con el
de Economía, realizará la convergencia necesaria entre las planificaciones territorial y
económica.
3. Se recomienda iniciar una serie de actuaciones que permitan mejorar la implementación de
la ETN:
a) Abordar un proceso de reciclaje y actualización de todos los retos identificados en
la ETN.
b) Priorizar opciones estratégicas, objetivos y directrices de la ETN.
c) Clarificar el Modelo de Desarrollo Territorial.
d) Elaborar una guía de aplicación de la ETN en los planes territoriales y sectoriales.
e) Establecer y utilizar herramientas de evaluación de impactos territoriales, de
estrategias, planes y proyectos.
f)
Elaborar un sistema de indicadores de seguimiento de la ETN adaptados con dos
categorías: los indicadores estratégicos y los indicadores de política territorial.
g) Estudiar la posible elaboración periódica de “Cuadernos técnicos de implantación
del Modelo de Desarrollo Territorial de la ETN” que ayuden a la implantación,
evaluación, gestión e interpretación continua del MDT.
4. Se propone considerar la posibilidad de reservar un presupuesto específico para la
implementación de la ETN. El presupuesto facilitaría, por una parte, la realización de las
actividades correspondientes a la gestión de la Estrategia (consultas, reuniones,
comunicación). Por otra parte, se podría establecer un fondo de cohesión territorial del que
pudieran beneficiarse distintos agentes sociales y administraciones locales en Navarra con
proyectos estratégicos de cooperación territorial alineados con la ETN.
5. Se propone que el Consejo Social de Política Territorial asuma un papel más visible en los
debates territoriales de mayor interés público en Navarra, como los relacionados con
grandes infraestructuras, desarrollo urbanístico, competitividad regional, etc., y se encargue
de difundir sus conclusiones en los medios de comunicación.
2