El Caso Jalisco - Suprema Corte de Justicia de la Nación

NOTA: Para mayor información sobre el planteamiento de ésta controversia, así como
sobre las consideraciones de la mayoría del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación para la resolución del mismo, puede ser consultar el libro “Controversia sobre
Controversia”.
VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ DE
JESÚS
GUDIÑO
PELAYO
EN
LA
CONTROVERSIA
CONSTITUCIONAL 26/97
Secretarios: María Amparo Hernández Chong Cuy
Miguel Ángel Ramírez González
No comparto el criterio de la mayoría por las razones que se exponen en el siguiente
estudio. Los temas a que me referiré de manera sumaria son: I. responsabilidad de los
servidores públicos; evolución histórica y marco actual; 1) el juicio de residencia; 2) del
juicio de residencia a la consumación de la Independencia; 3) de la Independencia al
régimen central; 4) el régimen unitario: 1835-1846; 5) de la restauración del federalismo a
la revolución de Ayutla; 6) de la revolución de Ayutla al triunfo de la república; 7) la
Constitución de 1917; 8) las categorías de responsabilidades de los servidores públicos en
el sistema vigente; II. el juicio político; 1) el juicio político de competencia federal respecto
a los servidores públicos de la federación; 2) el juicio político de competencia federal
respecto a los servidores públicos de las entidades federativas; 3) el juicio político como un
juicio auténtico; 4) el juicio político como un acto esencialmente político; 5) las
resoluciones tomadas en el juicio político; III. la definitividad de las resoluciones del juicio
político de competencia federal; 1) el significado de la inatacabilidad; 2) los motivos de la
definitividad; IV. la definitividad de las resoluciones de los juicios políticos de competencia
locales; 1) los motivos comunes de la definitividad de las resoluciones del juicio político
federal y del local; 2) el motivo adicional que justifica la definitividad absoluta de las
resoluciones del juicio político local: el federalismo; V. improcedencia de la controversia
constitucional; VI. improcedencia del juicio de amparo; y VII. Un comentario sobre las
razones que señala la resolución de la mayoría respecto de la procedencia de esta
controversia constitucional.
Los últimos meses de actividad jurisdiccional de este alto tribunal han sido decisivos
y contundentes respecto a su presente y su futuro. La Suprema Corte ha enfrentado el deber
jurídico de definir su rol en el marco institucional de este país. Se ha pronunciado en casos
que han exigido de ella una difícil interpretación constitucional.
Los norteamericanos han acuñado el llamado judicial self-restraint (cuya traducción
es autolimitación judicial), que no es sino la autolimitación que los propios tribunales deben
reconocerse de manera que no conviertan en letra muerta la actividad de los otros órganos
de poder; se trata de que el Poder Judicial se autolimite, o mejor aún, no se extralimite vía
interpretación constitucional de manera tal que ponga en riesgo la existencia del Poder
Legislativo. Este fenómeno implica y presupone un reconocimiento de la amplitud y
El Caso Jalisco
alcances de las facultades que residen en ella por el hecho de ser el Poder Judicial el
depositario de la interpretación constitucional.
¿Por qué esto? Porque considero que las características de los asuntos que se han
ventilado en el seno del Pleno de la Suprema Corte durante los últimos meses, y en
particular el sentido y el criterio sostenidos en las resoluciones dictadas, han marcado y
marcan la pauta del alcance y los límites que la Corte reconoce o desconoce de su propia
jurisdicción.
Claro ejemplo de que no se está efectuando este ejercicio de self-restraint, es la
controversia constitucional número 27/97 resuelta en días pasados por el Tribunal Pleno, a
través de la cual se consagró el criterio de que, en vía de controversia constitucional, la
Corte tiene facultades suficientes para revisar incluso violaciones indirectas a la
Constitución general que perjudiquen a las entidades de gobierno.
Resulta evidente que en nuestro caso no es posible hablar de self-restraint, sino que
en virtud de esa autoatribución por vía de interpretación de facultades debe aludirse en todo
caso al courtly self-legitimation (es decir el ejercicio de la Corte de autolegitimarse). En
nuestra cultura jurídica ocurre precisamente un fenómeno contrario al de nuestros vecinos
del norte; mientras en ese país los jueces se autolimitan el alcance de las facultades que les
otorgan, en el nuestro, la Corte asume que tiene facultades aun cuando no haya ley que así
lo señale.
Por ello, es la propia interpretación de la Corte la que diseña el mañana del Poder
Judicial. La Suprema Corte no sólo encabeza la llamada “Novena Época” en materia
jurisprudencial, sino toda una nueva época del desarrollo institucional de este país, pues
está autodefiniendo hasta dónde llegan sus facultades de control de la constitucionalidad de
los actos de gobierno.
El veintinueve de junio de mil novecientos noventa y ocho se falló la controversia
constitucional 19/97, en la que se impugnaron actos dictados en un procedimiento de juicio
político llevado a cabo por una legislatura local. En esa ocasión, el Pleno, por mayoría de
nueve votos, sostuvo que la controversia constitucional sí es procedente en contra de ese
tipo de actos.
La controversia constitucional 26/97, a la cual me refiero en este voto particular y
en la que es actor el Poder Judicial y demandado el Poder Legislativo, ambos del estado de
Jalisco (los mismos que en la 19/97), en la que se reclaman actos dictados dentro de un
juicio político efectuado por la legislatura local, nos obliga de nuevo a cuestionarnos y
definirnos en torno al alcance de la controversia constitucional, y en consecuencia al
alcance de la jurisdicción de la Suprema Corte, por esta vía, en materia de juicios políticos
llevados a cabo por las legislaturas locales de cada una de las entidades federativas.
En lo sucesivo me propongo exponer y argumentar las razones de mi voto por la
improcedencia de este asunto.
2
El Caso Jalisco
I. Responsabilidad de los servidores públicos; evolución histórica y marco
actual
Es un principio generalmente aceptado por el derecho constitucional que los
servidores públicos, esto es, aquellas personas que ejercen o desempeñan cargos,
comisiones o empleos en las instituciones gubernamentales, estén sujetos a un sistema de
responsabilidades a través del cual deban responder ante la colectividad por sus conductas.
Esta obligación de responder tiene sus motivos, no es arbitraria.
El servidor público, como su propia denominación lo indica, está al servicio de la
comunidad, del público que compone la estructura estatal; ejerce su cargo, su empleo o su
comisión en virtud de la confianza que los ciudadanos o la representación nacional han
depositado en ellos. En el cumplimiento de sus tareas manejan y administran recursos que
no son sino la reunión de las aportaciones que con motivo de los tributos y las demás
contribuciones fiscales hacen los contribuyentes. En este mismo sentido, y en cualquier
ámbito de las relaciones jurídicas, todo aquel que maneja o administra bienes o derechos
ajenos por disposición de un tercero (v.g., el mandatario, por disposición del mandante; el
síndico, administrando la masa del quiebra; el albacea, administrando la sucesión) tiene la
obligación no sólo de desempeñarse con la misma diligencia como si los asuntos fuesen
propios, y su responsabilidad no se limita a rendir cuentas ante aquella persona que ha
confiado en él, sino mas allá, esa persona que ha confiado en él tiene expeditos derechos y
acciones para el caso en que aquél falle en el cumplimiento de los deberes inherentes a sus
tareas.
El caso de los servidores públicos no escapa a dichas generalidades. Ellos también
son susceptibles de responder cuando no han cumplido debidamente las tareas que la
colectividad les ha confiado y también cuando han afectado los intereses del público que en
ellos depositó su confianza. Sin embargo, el hecho de que haga referencia a la
responsabilidad que pueden exigir los ciudadanos a los servidores públicos no significa que
sólo en las formas republicanas, representativas y democráticas de gobierno que reconocen
el principio de que la soberanía reside y dimana de los pueblos existan o se justifique el
establecimiento de sistemas de responsabilidades de los servidores públicos. Como
veremos más adelante, en los tiempos de la monarquía, en que la concepción era que el
poder y las facultades que ejercían los funcionarios públicos era por virtud de delegación
del rey, se les exigía la responsabilidad también a través de ciertos mecanismos que tenían
por objeto verificar si el rey podía o no mantener su confianza en ellos, sobre todo en
aquellos funcionarios que ejercían a ultramar, como fue nuestro caso. Aun en la época
romana, en el año 475 (a.C.), la Constitución del emperador Zenón consagraba la
obligación que tenían los servidores públicos del imperio de responder judicialmente de su
gestión.1
1
Ver Barragán Barragán, José. El juicio de responsabilidad en la Constitución de 1824, UNAM,
México, 1978. Pág. 20.
3
El Caso Jalisco
En el derecho mexicano, el tema de la responsabilidad de los servidores públicos no
es nuevo, tiene un largo historial legislativo que se ha enriquecido no sólo con las vivencias
castellanas de la época colonial, sino también con la cultura federalista y republicana, que
hemos tomado de los norteamericanos y, por supuesto, con nuestra propia experiencia.
1. El juicio de residencia
Nuestro sistema de responsabilidades de funcionarios públicos tuvo origen con la
instauración en México, durante la época colonial, del juicio de residencia, el cual tenía
como propósito depurar las conductas de las autoridades superiores gubernativas de
América, y eran auténticos juicios de responsabilidad al determinar si los servidores
actuaron bien o mal durante el periodo en que ejercieron autoridad.
Los juicios de residencia se practicaban acto seguido de la terminación del cargo, ya
sea por cese, abandono o conclusión del término para el que habían sido designados y eran
sujetos del mismo los más altos funcionarios de la monarquía, incluyendo a los propios
virreyes y gobernadores. En cada caso, el rey o el Consejo de Indias hacía nombramiento
del juez, cuando el residenciado era un virrey o un gobernador; cuando se trataba de
funcionarios de inferior categoría, entonces el nombramiento era hecho por el virrey, por la
audiencia o por el gobernador, según la autoridad superior de que dependiera el
residenciado, y se constituían como tribunales especiales creados ad hoc para ejecutar ese
solo juicio, pues una vez finiquitado, los tribunales de residencia eran disueltos.
El juicio de residencia constaba de dos partes: la primera se llevaba de oficio en
todos los casos de terminación de cargos y, por otra parte, se otorgaba acción popular a los
gobernados de manera que cualquier gobernado que estimare que la gestión de dicho
funcionario le había perjudicado en ese momento podía presentar su demanda y era el
mismo tribunal o juez de residencia quien determinaba si era o no responsable de dichas
conductas. Los juicios terminaban con la declaración de libertad de responsabilidad o de
fincamiento de responsabilidad y era indispensable la obtención de una resolución
favorable para volver a desempeñar cargos de autoridad.
A través del juicio de residencia, primera forma que toma la responsabilidad de los
funcionarios públicos en México, la corona ejercía un especial control y vigilancia sobre las
personas en quienes confiaba el ejercicio de la autoridad en el nuevo continente. La
monarquía les recordaba que la autoridad que ejercían era delegada y no propia y que
siempre tenían a quién dar cuenta y a quién responder por su propia conducta. Por supuesto,
la figura de la residencia obedecía a la concepción que en ese momento se tenía de la
autoridad, que era delegada de la corona y ante la representación de la corona se rendía
cuenta en el juicio de responsabilidad.
2. Del juicio de residencia a la consumación de la Independencia
Durante la época colonial de la historia de México, el derecho era dictado en España
a través de diversos actos, como fueron las Cédulas Reales y también hubo otras formas de
4
El Caso Jalisco
derecho que imponía la monarquía. Entre ellas, y como primer antecedente constitucional
(si bien no es mexicano) tenemos la promulgación de la Constitución Política de la
Monarquía Española, dictada en Cádiz el 19 de marzo de 1812, que estuvo vigente desde
septiembre de 1812 y permaneció así por un año.2
Esta Constitución mantenía el concepto de juicios de residencia y reguló también la
responsabilidad penal de los funcionarios públicos. En el caso de la responsabilidad penal
de los secretarios de despacho,3 se requería para proceder en contra de los mismos una
declaración previa por parte de las Cortes4 en la cual ésta indicara que había lugar a la
formación de la causa. El Tribunal Supremo de Justicia resolvía en definitiva sobre la
responsabilidad penal imputable a los secretarios del despacho y demás empleados
públicos. En el caso de los juicios de residencia, también el Tribunal Supremo de Justicia
hacía efectivo este tipo de responsabilidades. En este sentido se pronunciaban los siguientes
preceptos:
CAPÍTULO VII
De las facultades de las Cortes
Artículo 131.- Las facultades de las Cortes son: …
Vigesimaquinta.- Hacer efectiva la responsabilidad de
los secretarios de Despacho y demás empleados públicos.
CAPÍTULO VI
De los secretarios de Estado y del Despacho
Artículo 228.- Para hacer efectiva la responsabilidad
de los secretarios del Despacho, decretaran ante todas cosas
las Cortes que ha lugar a la formación de causa.
Artículo 229.- Dado este decreto, quedará suspenso el
secretario del Despacho; y las Cortes remitirán al Tribunal
Supremo de Justicia todos los documentos concernientes a la
causa que haya de formarse por el mismo Tribunal, que la
substanciará y decidirá con arreglo a las leyes.
Artículo 261. Toca a este Supremo Tribunal:
2
Después, volvió a regir del 31 de mayo de 1820 al 24 de febrero de 1822.
De conformidad con el artículo 222 del mismo ordenamiento eran siete, a saber: Secretario del
Despacho de Estado, de la Gobernación del Reino para la Península e islas adyacentes, de la
Gobernación del Reino para Ultramar de Gracia y Justicia, de Hacienda, de Guerra y de Marina.
4
Se definen como la reunión de todos los diputados que representan a la nación, nombrados por los
ciudadanos (artículo 27 del mismo ordenamiento).
3
5
El Caso Jalisco
Primero: Dirimir todas las competencias de las
audiencias entre sí en todo el territorio español, y las de las
audiencias con los tribunales especiales que existan en la
Península e islas adyacentes. En Ultramar se dirimirán estas
ultimas según lo determinaren las leyes.
Segundo: Juzgar a los secretarios de Estado y del
Despacho, cuando las Cortes decretaren haber lugar a la
formación de la causa.
Tercero: Conocer de todas las causas de separación y
suspensión de los consejeros de Estado y de los magistrados
de las audiencias.
Cuarto: Conocer de las causas criminales de los
secretarios de Estado y del Despacho, de los consejeros de
Estado y de los magistrados de las audiencias, perteneciendo
al jefe político más autorizado la instrucción del proceso para
remitirlo a este Tribunal.
Quinto: Conocer de todas las causas criminales que se
promovieren contra los individuos de este Supremo Tribunal.
Si llegare el caso en que sea necesario hacer efectiva la
responsabilidad de este Supremo Tribunal, las Cortes, previa
la formalidad establecida en el artículo 228, procederán a
nombrar para este fin un tribunal doble compuesto de nueve
jueces, que serán elegidos por suerte de un número doble.
Sexto: Conocer de la residencia de todo empleado
público que este sujeto a ella por disposición de las leyes.”5
Un par de años después, y ya permeado el movimiento independentista, se sancionó
el Decreto Constitucional para la Libertad de la América Mexicana, sancionado en
Apatzingán el 22 de octubre de 1814,6 que declaraba la disolución del vínculo español, y
que si bien no constituyó en sí un documento constitucional, sí fue un documento que
contenía y proponía los principios según los cuales habría de realizarse la constitución del
Estado. Este documento sugería dos tipos de responsabilidades de empleados públicos: la
penal y la derivada del ejercicio de cargos públicos. En el sistema de responsabilidades
participarían órganos legislativos y judiciales así como órganos especiales para los casos de
residencias:
5
Los artículos anteriores se tomaron de la siguiente fuente: Tena Ramírez, Felipe. Leyes
fundamentales de México (1808-1897),“Constitución Política de la Monarquía Española”,
Decimocuarta edición, Ed. Porrúa, México, 1987. Págs. 75, 87, 88, 90 y 91.
6
Comúnmente conocida como Constitución de Apatzingán.
6
El Caso Jalisco
CAPÍTULO XIX
De las funciones del Tribunal de residencia
Artículo 224.- El Tribunal de residencia conocerá
privativamente de las causas, de esta especie, pertenecientes a
los individuos del Congreso, a los del Supremo Gobierno7 y a
los del Supremo Tribunal de Justicia.
Artículo 225.- Dentro del término perentorio de un
mes, después de erigido el tribunal, se admitirán las
acusaciones a que haya lugar contra los respectivos
funcionarios, y pasado este tiempo no se oirá ninguna, antes
bien se darán aquéllos por absueltos y se disolverá
inmediatamente el Tribunal, a no ser que haya pendiente otra
causa de su inspección.
Artículo 226.- Estos juicios de residencia deberán
concluirse dentro de tres meses: y no concluyéndose en este
término, se darán por absueltos los acusados; exceptuándose
las causa en que se admita recurso de suplicación, conforme
al reglamento de la materia, que se dictará por separado; pues
entonces se prorrogará a un mes más aquel término.
Artículo 227.- Conocerá también el Tribunal de
residencia en las causas que se promuevan contra los
individuos de las supremas corporaciones por los delitos
indicados en el articulo 59, a los cuales se agrega, por lo que
toca a los individuos del Supremo Gobierno la infracción del
articulo 166.
Artículo 59.- Los diputados serán inviolables por sus
opiniones, y en ningún tiempo ni caso podrá hacérseles cargo
de ellas; pero se sujetarán al juicio de residencia por la parte
que les toca en la administración pública, y además podrán ser
acusados durante el tiempo de su diputación, y en la forma
que previene este reglamento por los delitos de herejía8 y por
7
De acuerdo al artículo 132 de este mismo ordenamiento: “El Supremo Gobierno se compondría de
tres individuos, en quienes concurran las calidades expresadas en el artículo 52 (ser ciudadano
mexicano con ejercicio de sus derechos, la edad de treinta años, buena reputación, patriotismo
acreditado con servicios positivos y tener luces no vulgares para desempeñar las augustas funciones
de este empleo); serán iguales en autoridad, alternando por cuatrimestres en la presidencia, que
sortearán en su primera sesión para fijar invariablemente el orden con que hayan de turnar y lo
manifestarán al Congreso.
7
El Caso Jalisco
los de apostasía,9 y por los de Estado, señaladamente por los
de infidencia,10 concusión11 y dilapidación de los caudales
públicos.
Artículo 228.- En las causas que menciona el articulo
anterior se harán las acusaciones ante el Supremo Congreso, o
el mismo Congreso las promoverá de oficio y actuará todo lo
conveniente, para declarar si ha lugar o no a la formación de
causa; y declarando que ha lugar, mandará suspender al
acusado, y remitirá el expediente al Tribunal de residencia,
quien previa esta declaración, y no de otro modo, formará la
causa, la substanciará y sentenciará definitivamente con
acuerdo a las leyes.
Artículo 231.- Se disolverá el Tribunal de residencia,
luego que haya sentenciado las causas que motiven su
instalación, y las que sobrevinieren mientras existan, o en
pasando el término que fijaren las leyes, según la naturaleza
de los negocios.
CAPÍTULO XV
De las facultades del Supremo Tribunal de Justicia
Artículo 196.- Conocer en las causas para cuya
formación deba preceder, según lo sancionado, la declaración
del Supremo Congreso: en las demás de los generales de
división y secretarios del Supremo Gobierno: en las de los
secretarios y fiscales del mismo Supremo Tribunal: en las del
intendente general de Hacienda, de sus ministros, fiscal y
asesor: en las de residencia de todo empleado público, a
excepción de las que pertenecen al tribunal de este nombre.12
3. De la Independencia al régimen central
8
Deserción total de la religión según Escriche, Joaquín, Diccionario razonado de legislación y
jurisprudencia, tomo I, Cárdenas editor y distribuidor, México, 1979. Pág. 197.
9
Separación de la religión en uno o más puntos. Ibid. Pág. 196.
10
En general es la falta que uno comete por el hecho de no corresponder a la confianza que se ha
puesto en él, o sea la violación de la fidelidad debida a otro; pero se aplica principalmente esta
denominación al juicio político en que uno incurre por su inteligencia con los enemigos del rey o
del Estado. Ibid. Pág. 867.
11
El delito de un magistrado o juez o de cualquier otro funcionario público que abusando de poder
cobra derechos injustos, o vende la justicia, las gracias y los favores. Ibid. Pág. 479.
12
Tena Ramírez, Felipe, “Decreto Constitucional para la libertad de América Mexicana”, Ob. cit.
Págs. 38, 49, 51 y 55.
8
El Caso Jalisco
Años después, el Plan de Iguala y los Tratados de Córdoba, ambos de 1821, se
pronunciaron también respecto de la temática de la responsabilidad de los funcionarios
públicos, y si bien estos documentos tampoco fueron documentos constitutivos, ni
aspiraban a serlo, sí contenían una descripción de la forma de gobierno que proponían se
adoptara en la consecuente Constitución. En la materia de responsabilidades, se indicaba
que se continuaría aplicando la Constitución Española.
Las fuerzas que se inclinaban por el “imperialismo” lograron en 1822 promulgar el
Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, y pese a su “provisionalidad” y
efímera vigencia, también reguló la responsabilidad de los servidores públicos en sus
aspectos penal, civiles y de residencia. Dicho documento disponía:
Capítulo segundo
Del supremo tribunal de justicia
Artículo 79.- Observará también este tribunal
en lo que le toca, la citada ley de 9 de octubre, y además: …
Segundo: Juzgará a los secretarios de estado y del
despacho, cuando por queja de parte se declare haber lugar a
exigir la responsabilidad en la forma que se dirá después.
Tercero: Conocerá de todas las causas de suspensión y
separación de los consejeros de estado y de los magistrados de
las audiencias.
Cuarto: Juzgará las criminales de los secretarios de
estado y del despacho, de los consejeros de estado y de los
magistrados de las audiencias, cuyo proceso instruirá el jefe
político más inmediato para remitirlo a este tribunal.
Quinto: Igualmente conocerá de todas las causa
criminales y civiles de los individuos del cuerpo legislativo,
con arreglo al artículo 28 de este reglamento13 y con
suplicación al mismo tribunal.
Sexto: Conocerá de la residencia de todo funcionario
público sujeto a ella por las leyes; de todos los asuntos
contenciosos de patronato imperial, y de todos los recursos de
fuerza de los tribunales eclesiásticos superiores de la corte.14
13
Se refiere a las causas civiles o criminales que se promuevan contra los vocales de la Junta
Nacional Instituyente.
14
Tena Ramírez, Felipe, “Reglamento provisional político del Imperio Mexicano”, Ob. cit. Pág.
140.
9
El Caso Jalisco
Consumada la Independencia, el federalismo llegó a México imponiéndose así en el
Acta Constitutiva y la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, del 4 de
octubre de 1824. Esta Constitución representa el primer documento constitucional
auténticamente mexicano, pues además de que sigue a la consumación de la Independencia
es redactado por un congreso constituyente mexicano. En esta Constitución se modifica en
gran medida el esquema general con que se había consagrado el sistema de
responsabilidades de los servidores públicos, consecuentemente con la gran influencia que
cobró durante su confeccionamiento y aprobación la Constitución de los Estados Unidos de
América en muchos de los aspectos de este texto, por supuesto sin desconocer las
influencias que también heredó del sistema español.
La Constitución Federal de 1824 reguló un sistema de responsabilidades de los
servidores públicos en el cual, al igual que su modelo a seguir (el estadounidense),
depositaba el ejercicio de dichas facultades en el Poder Legislativo bicameralista; sin
embargo, con gran novedad introduce la intervención del Poder Judicial para lo relativo al
enjuiciamiento. Esto es, depositaba en las Cámaras la facultad exclusiva de erigirse como
acusadores de altos funcionarios y requería la declaración de procedencia de la causa para
que se juzgara en los tribunales competentes. Igualmente, de gran novedad es el hecho de
que se deja de considerar al juicio de residencia que desde siglos atrás había sido
consagrado como el sistema que por excelencia revisaba la conducta de los servidores
públicos, lo que implica abandonar el sistema de revisar la conductas de estas personas a la
terminación de sus cargos y realizar dicha revisión sólo cuando se ejerciera la facultad de
acusación por el órgano competente. Los artículos de esta Carta Magna que fundan lo
anterior son:
Título III
Sección Cuarta
De las funciones económicas de ambas cámaras y
prerrogativas de sus individuos
Artículo 38.- Cualquiera de las dos cámaras podrá
conocer en calidad de gran jurado sobre las acusaciones:
I. Del presidente de la federación, por delitos de
traición contra la independencia nacional, la forma establecida
de gobierno, cohecho, soborno o actos cometidos durante su
empleo.15
II. Del mismo presidente por actos dirigidos
manifiestamente a impedir que se hagan las elecciones de
presidente, senadores y diputados o a que éstos se presenten a
15
Conviene señalar aquí que el artículo 108 de esta Constitución señala que “Dentro de un año,
contado desde el día en que el presidente cesare en sus funciones, tampoco podrá ser acusado sino
ante alguna de las cámaras por los delitos de que habla el artículo 38, y además por cualquiera otros,
con tal que sean cometidos durante el tiempo de su empleo. Pasando este año, no podrá ser acusado
por dichos delitos”.
10
El Caso Jalisco
servir sus destinos en las épocas señaladas en esta
constitución, o a impedir a las cámaras el uso de cualquiera de
las facultades que les atribuye la misma.
III. De los individuos de la Corte Suprema de Justicia
y de los secretarios del despacho, por cualquiera delitos
cometidos durante el tiempo de sus empleos.
IV. De los gobernadores de los Estados, por
infracciones de la constitución federal, leyes de la Unión, u
órdenes del presidente de la federación, que no sean
manifiestamente contrarias a la Constitución y leyes generales
de la Unión y también por la publicación de leyes y decretos
de las legislaturas de sus respectivos Estados, contrarias a la
misma constitución y leyes.
Artículo 39.- La cámara de representantes hará
exclusivamente de gran jurado, cuando el presidente o sus
ministros sean acusados por actos en que hayan intervenido el
senado o el consejo de gobierno16 en razón de sus
atribuciones. Esta misma cámara servirá del mismo modo de
gran jurado en los casos de acusación contra el vicepresidente,
por cualesquiera delitos cometidos durante el tiempo de su
destino.
Artículo 40.- La Cámara ante la que se hubiere hecho
la acusación de los individuos de que hablan los dos artículos
anteriores,17 se erigirá en gran jurado, y si lo declarare por el
voto de los dos tercios de sus miembros presentes haber lugar
a la formación de causa, quedará el acusado suspenso de su
encargo, y puesto a disposición del tribunal competente.18
Artículo 43.- En las causas criminales que se
intentaren contra los senadores o diputados, desde el día de su
elección hasta dos meses después de haber cumplido su
encargo, no podrían ser aquellos acusados sino ante la Cámara
de éstos, ni éstos sino ante la de senadores, constituyéndose
16
Era un grupo de individuos que actuaba durante el receso del Congreso General y estaba
compuesto por la mitad de los individuos del Senado, uno por cada Estado (artículo 113 del mismo
ordenamiento).
17
El artículo 30 (ya mencionado) se refiere a la s acusaciones de que pueden conocer las cámaras
contra el presidente, vicepresidente, individuos de la Corte Suprema de Justicia y gobernadores de
los Estados.
18
El tribunal competente, como veremos más adelante, era la Corte Suprema de Justicia.
11
El Caso Jalisco
cada Cámara a su vez en un gran jurado, para declarar si ha
lugar o no para la formación de la causa.
Artículo 44.- Si la Cámara que haga de gran jurado en
los casos del artículo anterior, declarare, por el voto de los dos
tercios de sus miembros presentes, haber lugar a la formación
de causa quedará el acusado suspenso de su encargo y puesto
a disposición del tribunal competente.
Título V
Del Poder Judicial de la Federación
Sección III
De las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia
Artículo 137.- Las atribuciones de la Corte Suprema
de Justicia son las siguientes:…
V. Conocer:
Primero. De las causas que se muevan al presidente y
vicepresidente, según los artículos 38 y 39, previa la
declaración del artículo 40.
Segundo. De las causas criminales de los diputados y
senadores indicadas en el artículo 43, previa la declaración de
que habla el artículo 44.
Tercero. De las de los gobernadores de los Estados en
los casos que habla el artículo 38 en su parte tercera, previa la
declaración prevenida en el artículo 40.
Cuarto. De las de los secretarios del despacho, según
los artículos 38 y 40.19
4. El régimen unitario: 1835-1846
La Constitución de 1824, pese a su gran nivel, no tuvo una larga vida, y en esto fue
en gran parte causante el tristemente célebre Santa Anna y sus múltiples ascensos al poder
público, pues provocó la promulgación de una nueva Constitución en 1836 por un congreso
ordinario que convirtió en constituyente y que es conocida como la “Constitución de las
Siete Leyes” caracterizada por el nacimiento del “Supremo Poder Conservador”.
19
Tena Ramírez, Felipe, “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos”, Ob. cit. Págs.
172, 173 y 188.
12
El Caso Jalisco
Respecto del tema de la responsabilidad de los funcionarios públicos, la
Constitución en comento introduce un vocabulario y sistematización (o pretensión de) que
persistió aún hasta hace poco menos de quince años; me refiero a la división entre “delitos
comunes” y “delitos oficiales”. Esta Constitución, pese a que fue redactada para un sistema
centralista (en oposición a uno federal), impuso un sistema de responsabilidades muy
parecido al norteamericano y muy similar al que sostuvo años después la Constitución de
1917, como en otro momento veremos.
Para el caso de los delitos comunes, lo que hoy llamamos responsabilidad penal, se
establecía, como hasta hoy, el requerimiento de la declaración de procedencia por alguna de
las Cámaras del Poder Legislativo (también conocido como declaración de “desafuero”)
para que se pudiera proceder ante el Poder Judicial por dichas causas. Para el caso de los
delitos oficiales,20 establecía que las acusaciones se formularan ante la Cámara de
Diputados y si ésta declaraba que “ha lugar a la causa” se procedía a realizar la acusación
ante el Senado, el que resolvería, pudiendo sólo imponer la destitución y/o inhabilitación
temporal o definitiva para ejercer cargos públicos a dicha persona. Si en el curso de los
procedimientos anteriores se encontraban otras conductas susceptibles de responsabilidad,
se podía exigir ésta a través de diversas acciones, según la naturaleza de la conducta.
De igual modo, se regulan constitucionalmente ciertos aspectos de las acciones de
responsabilidad civil que se enderezaran contra los funcionarios públicos de alto rango,
estableciendo al efecto que su juez sería el más alto tribunal (y no los que de manera
ordinaria les hubieran correspondido).
Los artículos en que se apoya lo anterior:
(LEY )TERCERA
Del poder legislativo, de sus miembros y de cuanto
dice relación a la formación de leyes
Facultades de las cámaras y prerrogativas de sus
miembros
47. En los delitos comunes, no se podrá intentar
acusación criminal contra el Presidente de la República, desde
el día de su nombramiento hasta un año después de terminada
su presidencia, ni contra los senadores, desde el día de su
elección hasta que pasen dos meses de terminar su encargo, ni
contra los ministros de la alta Corte de Justicia y la marcial,
secretarios del despacho, consejeros y gobernadores de los
departamentos, sino ante la cámara de diputados. Si el
acusado fuere diputado, en el tiempo de su diputación y dos
meses después, o el congreso estuviere en el receso, se hará la
acusación ante el Senado.
20
El concepto de “delitos oficiales” lo abordaremos al comentar la Constitución de 1917.
13
El Caso Jalisco
48. En los delitos oficiales del Presidente de la
República, en el mismo tiempo que fija el artículo anterior, de
los secretarios del despacho, magistrados de la alta Corte de
Justicia y de la marcial, consejeros, gobernadores de los
departamentos y juntas departamentales, por infracción del
artículo 3°, parte quinta de la segunda Ley Constitucional, del
3 de la cuarta y del 15 de la sexta en sus tres primeras partes,
la cámara de diputados, ante quien debe hacerse la acusación,
declarará si ha o no lugar a ésta; en caso de ser la declaración
afirmativa, nombrará dos de sus miembros para sostener la
acusación en el senado. Este, instruido el proceso, y oídos los
acusadores y defensores, fallará sin que pueda imponer otra
pena que la destitución del cargo o empleo que obtiene el
acusado, o de inhabilitación perpetua o temporal para obtener
otro alguno; pero si del proceso resulta ser, a juicio del mismo
senado, acreedor a mayores penas, pasará el proceso al
tribunal respectivo para que obren según las leyes.
49. En los delitos comunes, hecha la acusación,
declarará la Cámara respectiva si ha o no lugar a la formación
de la causa; en caso de ser la declaración afirmativa, se
pondrá el reo a disposición del tribunal competente para ser
juzgado.
La resolución afirmativa sólo necesitará la
confirmación de la otra Cámara, en el caso de ser acusado el
Presidente de la República.
50. La declaración afirmativa, así en los delitos
oficiales como el los comunes, suspende al acusado en el
ejercicio de sus funciones y derechos de ciudadano.
Todos los demás requisitos de estos jurados y
prevenciones relativas al acusador, al acusado y al modo de
proceder, las especificará el reglamento del Congreso.
(LEY) QUINTA
Del Poder Judicial de la República Mexicana
12. Las atribuciones de la Corte Suprema de Justicia
son:
I. Conocer de los negocios civiles y de las causas
criminales que se muevan contra los miembros del supremo
14
El Caso Jalisco
poder conservador, en los términos y con los requisitos
establecidos en la tercera ley constitucional.
II. Conocer de las causas criminales promovidas
contra el Presidente de la República, diputados y senadores,
secretarios del despacho, consejeros y gobernadores de los
departamentos, bajo los requisitos establecidos en la tercera
ley constitucional.
III. Conocer desde la primera instancia, de los
negocios civiles que tuvieren como actores o como reos el
Presidente de la República y los Secretarios del despacho, y
en los que fueren demandados los diputados, senadores y
consejeros.
IV. Conocer en la tercera de los negocios promovidos
contra los gobernadores y los magistrados superiores de los
departamentos, y en el mismo grado en las causas criminales
que se formen contra éstos por delitos comunes.21
Pese al corto periodo que existe entre la Constitución de las Siete Leyes y el
siguiente ordenamiento constitucional, conocido como las Bases Orgánicas de 1843, esos
pocos años fueron testigos de una serie de acontecimientos históricos de relevancia que no
sólo provocaron un nuevo texto constitucional sino que además marcaron el espíritu de
éste. Sucedieron, entre otros eventos, la guerra con Francia o la “Guerra de los Pasteles” y
ocurrió también el intento separatista de Yucatán. A decir de Emilio O. Rabasa:
Al mismo tiempo que la joven República sufría esas
vicisitudes, también crecía la necesidad imperante de reformar
la Constitución centralista, pues la manifestación de
disconformidad entre las diversas fracciones era manifiesta.
Fue evidente tanto entre los federalistas moderados y
radicales, como Gómez Pedraza y Gómez Farías, como en
relación a los centralistas, que pedían que se reformara la
Constitución de 1836, entre los que se encontraba Anastasio
Bustamante, como los que no querían modificación alguna a
dicho documento, como Carlos María de Bustamante.
En enero de 1839, de nueva cuenta, Santa Anna
regresó a la presidencia y de inmediato envió al Congreso un
proyecto de inciativa de reformas constitucionales, sin esperar
el plazo fijado por la de 1836. En noviembre, el Supremo
21
Tena Ramírez, Felipe, “Bases y leyes constitucionales de 1836” (Leyes Constitucionales, tercera
y quinta), Ob. cit. Págs. 220 y 232.
15
El Caso Jalisco
Poder Conservador autorizó el dictamen por el que el
Congreso asumió funciones de Constituyente.
En julio de 1840, después de un importante
movimiento encabezado por el federalista Valentín Gómez
Farías y sofocado por el general Gabriel Valencia, se
reiniciaron los trabajos para reformar la Constitución. El
Constituyente se ocupó de un proyecto de reformas,
presentado por José María Jiménez, Pedro Barajas, Demetrio
del Castillo, Eustaquio Fernández y José Fernando Ramírez;
este último, autor de un voto particular, donde por primera
vez se propuso el control de la constitucionalidad de las leyes
a cargo de la Suprema Corte de Justicia. Sin embargo, esa
reforma no prosperó.22
Con el tiempo, fueron muchas las manifestaciones en contra del Supremo Poder
Conservador que impuso la Constitución entonces vigente, pues éste hacia imposible el
trabajo de los demás poderes. Aunado a las situaciones políticas prevalecientes en esas
épocas, en 1841 se firmó el Plan de Bases de Tacubaya y con fundamento en el mismo, en
1842 el gobierno nombró una junta de ciudadanos distinguidos para que organizaran la
nación.
Sus miembros no se limitaron, como el decreto
señalaba, a formar las bases que sirvieran para organizar a la
nación, y formularon un nuevo ordenamiento constitucional,
siendo sancionado por Santa Anna, quién seguía fungiendo
como presidente provisional.23
Así fue como surgieron las Bases Orgánicas. Respecto a la responsabilidad de los
servidores públicos, se siguió un sistema muy similar al anterior aunque con características
peculiares, a nuestro juicio un tanto extrañas. Al igual que su antecedente, esta Constitución
establecía un sistema de responsabilidades en el que se mantenía la división entre “delitos
oficiales” y “delitos comunes”, distribuía las competencias entre el Poder Legislativo y el
Judicial, imponía el fuero a favor de los funcionarios de alto rango y, en consecuencia,
exigía la declaración de procedencia; sin embargo, se distingue en que ya no se imponía
como acusador a una cámara del Legislativo y juzgadora a la otra, sino que sólo se requería
la declaración de procedencia por cualesquiera de las Cámaras legislativas y, una vez
decretada, la causa era conocida por la Suprema Corte. La Suprema Corte volvía a ser una
especie de tribunal especial para los casos de los funcionarios de alto rango, tanto para las
causas penales como para las civiles, aunado a que para estas últimas, en apariencia,
también exigía la susodicha declaración de procedencia.
22
23
Rabasa, Emilio O., Historia de las constituciones mexicanas, UNAM, p. 47 y 48.
Ibid. Pág.50.
16
El Caso Jalisco
Es de extrañar el texto del artículo 78 (abajo transcrito) en tanto que parece
pretender ser más que un procedimiento de responsabilidad de funcionarios un proceso de
control de poderes, pues al parecer presupone que se pueda enjuiciar a todo un poder por
otro poder por “delitos oficiales” cometidos por dicho poder (¿?). Lo anterior me genera la
impresión de que este constituyente no comprendió o tuvo en mente algo diferente cuando
se trató de la responsabilidad de los funcionarios públicos. Los artículos de esta Carta
Magna en referencia son:
Art. 76. Cada una de las Cámaras conocerá de las
acusaciones que se hicieren contra sus respectivos individuos,
para efecto de declarar si ha ó no lugar a formación de causa.
Art. 77. Cualquiera de las dos Cámaras podrá conocer
en calidad de gran jurado, para el efecto de declarar si ha ó no
lugar a formación de causa, en las acusaciones por delitos
oficiales o comunes de los secretarios del despacho, ministros
de la Corte Suprema de Justicia y marcial, consejeros de
gobierno y de los Gobernadores de departamento.
Art. 78. Las dos Cámaras reunidas formarán jurado,
con el objeto arriba expresado, en las acusaciones contra el
Presidente de la República por los delitos oficiales contra todo
el ministerio, ó contra toda la Corte Suprema de Justicia ó la
marcial.
Art. 90. Son prerrogativas del Presidente: No poder ser
acusado ni procesado criminalmente durante su presidencia y
un año después, sino por delitos de traición contra la
independencia nacional y forma de gobierno establecida en
estas bases. Tampoco podrá ser acusado por delitos comunes,
sino hasta pasado un año de haber cesado sus funciones.
Art. 118. Son facultades de la Corte Suprema de
Justicia:
I. Conocer en todas las instancias de las causas
criminales que se promuevan contra los funcionarios públicos,
a quienes el Congreso o las Cámaras declaren con lugar a la
formación de causa, y de las civiles de los mismos.
II. Conocer en todas instancias de las causas civiles y
criminales en que hagan de actores los funcionarios de que
habla la fracción anterior, siempre que el reo lo solicite en
cualquier estado del negocio, aun en el acto de citación para
sentencia.
17
El Caso Jalisco
III. Conocer en todas las instancias de las causas
civiles y criminales promovidas contra los ministros y demás
agentes diplomáticos, y cónsules de la República…
VII. Conocer de las causas de responsabilidad de los
magistrados de los tribunales superiores de los
Departamentos..”24
5. De la restauración del federalismo a la revolución de Ayutla
Al igual que su antecesora, las Bases Orgánicas no fueron exitosas y tuvieron una
vigencia muy corta. Durante este lapso la anexión de Texas a los Estados Unidos ya era un
hecho y a decir de Emilio O. Rabasa:
Apenas se rebasaron los tres años de vigencia de estas
Bases; las tensiones internas del país se agudizaron, surgiendo
de nuevo las ideas monárquicas. El propio Santa Anna
manifestó a los gobiernos de Inglaterra y Francia su
convicción de que el restablecimiento de una monarquía podía
terminar el desagradable estado de cosas en su país.
…
El 4 de agosto de 1846, el comandante general
Mariano Salas se pronunció en la Ciudadela, convocando un
Congreso compuesto de representantes nombrados según las
leyes electorales que sirvieron para el nombramiento del de
1824, excluyendo la forma de gobierno monárquica y
proponiendo, ¡otra vez! el regreso de Santa Anna.
Soportando esta difícil situación del país, el Congreso
convocado por Salas inició, sus sesiones el 6 de diciembre de
1846, al que concurrieron personas de la talla de Mariano
Otero, Manuel Crescencio Rejón, Valentín Gómez Farías,
Benito Juárez, por citar algunos de los más destacados.25
El congreso convocado por Salas votó por la restauración y adopción del Acta
Constitutiva y la Constitución de 1824 junto con el Acta de Reformas de 1847,
reformas entre las cuales destaca, por supuesto, el juicio de amparo. En lo que concierne al
sistema de responsabilidades de los funcionarios públicos, la Constitución de 1824 fue
reformada en 1847, tomando algunos elementos que ya habían aparecido en la Constitución
de las Siete Leyes, a saber, la competencia de la <cámara baja como acusadora y la Cámara
alta como sentenciadora en los casos de delitos oficiales.
24
25
Tena Ramírez, Felipe “Bases Orgánicas de 1843”, Ob. cit., Págs. 410, 416, 417, 420 y 423.
Rabasa, Emilio O., Op. Cit. Pág. 53.
18
El Caso Jalisco
En síntesis, este régimen consagró de nuevo la división entre delitos oficiales y
delitos comunes, e igualmente la distribución de competencias entre el Poder Legislativo y
el Judicial. Así, para el caso de los delitos comunes, la Cámara de Diputados se erigía como
gran jurado y una vez que decretaba que había lugar a formación de causa, si el delito era
común, entonces conocería la Suprema Corte y, si se trataba de un delito “de oficio”, el
Senado sería el jurado de sentencia, aun cuando la Suprema Corte era la que imponía la
pena. Los textos disponían:
Art. 12.- Corresponde exclusivamente a la Cámara, de
diputados erigirse en Gran Jurado para declarar, a simple
mayoría de votos, si ha ó no lugar a formación de causa
contra los altos funcionarios, a quienes la Constitución ó las
leyes concedan este fuero.
Art. 13.- Declarado que ha lugar a la formación de
causa, cuando el delito fuere común, pasará el expediente a la
Suprema Corte; si fuere de oficio, el Senado se erigirá en
Jurado de sentencia, y se limitará a declarar si el acusado es ó
no culpable. Para esta declaración se necesita el voto de las
tres quintas partes de los individuos presentes, y hecha que
sea, la Suprema Corte designará la pena, según, lo prevenga la
ley.26
6. De la revolución de Ayutla al triunfo de la república
El Plan de Ayutla del 1 de marzo de 1854 y la revolución del mismo nombre
vinieron a dar el final definitivo al santanismo en México y fueron la convocatoria para un
congreso extraordinario que debía constituir a la nación como una república representativa
popular, mismo que fue años después el muy celebre congreso constituyente de 1856.
Sin embargo, antes de abordar el siguiente documento que rigió como texto
constitucional, hay algunos espacios intermedios que conviene destacar en este estudio. Se
promulgó el Estatuto Orgánico provisional de la República Mexicana el 15 de mayo de
1856, que tenía por objeto ser un documento provisional que estuviera en vigor en tanto se
aprobase una nueva constitución. Básicamente el contenido de dicho estatuto fue:
… Tomado, en general, de la Constitución de 1824 y
de las Bases Orgánicas de 1843 presentaba, según sus autores,
“pensamientos nuevos” que lo eran especialmente en materia
de garantías individuales: libertad, seguridad, propiedad e
igualdad.
…
26
Tena Ramírez, Felipe, “Acta constitutiva y de reformas. Ob cit. Pág. 473.
19
El Caso Jalisco
…El Estatuto fue recibido en el Congreso
Constituyente el 26 de mayo y, unos cuantos días después ⎯4
de junio⎯ se pidió su desaprobación. La falta de
pronunciamiento expreso sobre la forma de gobierno, que se
interpretó como una inclinación favorable de Comonfort hacia
el centralismo pero, sobre todo, el hecho de que esa ley
provisoria abordara temas que eran muy polémicos en el
Constituyente, determinaron que el Estatuto no rigiera en
verdad.27
Si bien, como señala la cita anterior, el Estatuto provisional no rigió, es conveniente
señalar su contenido, pues en él también se regula la responsabilidad de los funcionarios
públicos, lo cual es una muestra palpable de que el legislador constitucional nunca ha
menospreciado esta temática, considerando de importancia siempre la necesidad y
conveniencia de regular la responsabilidad de los funcionarios públicos.
Respecto al tema que me ocupa, en el Estatuto permanece la distinción entre delitos
oficiales y comunes, la declaración de procedencia y la competencia de la Suprema Corte
una vez cumplidos los requisitos de procedibilidad exigidos. Los artículos relativos
indicaban:
Sección sexta
Del Ministerio
Art. 92. Los ministros serán responsables de los actos
del Presidente que autoricen con sus firmas, contra el Plan de
Ayutla reformado en Acapulco, ante la Suprema Corte de
Justicia, previa declaración de haber lugar a formación de
causa, hecha por el Consejo de Gobierno a mayoría absoluta
de votos.
Sección Séptima
Poder Judicial
Art. 98. La Corte Suprema de Justicia desempeñará las
atribuciones que le concede la expresada ley, y además las
siguientes:…
Cuarta. Conocer:
I. De las causas que se muevan al Presidente, según el
artículo 85;28
27
Rabasa, Emilio Ob. Cit. Pág. 65.
El artículo 85 señalaba: “Son prerrogativas del Presidente: no poder ser acusado ni procesado
criminalmente durante su presidencia y un año después, sino por delitos de traición contra la
28
20
El Caso Jalisco
II.
De las de los gobernadores de los Estados, en
los casos de que habla el artículo 123;29
III. De las de responsabilidad de los secretarios del
Despacho, según el artículo 92;30,31
El Congreso Constituyente de 1856 inició sus trabajos, por supuesto, con un
proyecto de Constitución. Cierto es que a lo largo de esta exposición no me he referido a
los anteproyectos de Constitución, pero en este caso me detengo para referirme al
Proyecto de Constitución de 1856, pues merece especial atención porque en él
encontramos por primera vez un apartado (título) denominado “juicio político”, tema en el
que concentro los estudios que contiene este documento.
Este proyecto, a diferencia de sus antecesores, no proponía una distinción entre los
delitos oficiales y los delitos comunes, sino que hablaba de un juicio político a través del
cual se revisaría la conducta de los funcionarios de alto rango por un grupo compuesto por
un individuo por cada Estado, como jurado de acusación, y que si llegare a declarar que
procedía la acusación (lo cual acarreaba la suspensión del cargo), resolvería el Congreso de
la Unión la causa, debiéndose limitar a la destitución y a la inhabilitación.
El espíritu del proyecto es un tanto contradictorio, pues si bien implícitamente
reconoce la distinción entre responsabilidades de diversa naturaleza cuando señala que las
demás responsabilidades a que haya dado lugar con su conducta el funcionario público
serán juzgadas conforme a las leyes ordinarias, también implícitamente confunde la
responsabilidad penal con la política cuando sugiere que las responsabilidades penales del
presidente de la república serán juzgadas en el mismo procedimiento político. Esto último
creo que se debe en gran parte a la traducción de los dispositivos que respecto del
impeachment señala la Constitución de los Estados Unidos de América, que de nuevo
volvió a ser de gran influencia en las mentes de los constituyentes; además, esta influencia
anglosajona se observa con claridad cuando propone que, en los casos en que el juicio
político se enderece en contra del propio presidente de la república, el presidente de la
Suprema Corte participe en el procedimiento, tal como se impone en el caso de nuestros
vecinos del norte. Los dispositivos del proyecto en comento señalaban:
independencia nacional y forma de gobierno establecida en la convocatoria. Tampoco podrá ser
acusado por delitos comunes, sino hasta pasado un año de haber cesado en sus funciones.”
29
A su vez, el articulo 23 rezaba: “Los gobernadores de los Estados y del Distrito, y los jefes
políticos de los Territorios, serán juzgados por sus delitos oficiales y comunes por la Suprema Corte
de Justicia, previa la autorización del Gobierno Supremo.”
30
Por su parte, el artículo 92 disponía: “ Los ministros serán responsables de los actos del
Presidente que autoricen con sus firmas, contra el Plan de Ayutla, reformado en Acapulco, ante la
Suprema Corte de Justicia, previa declaración de haber lugar a formación de causa, hecha por el
Consejo de Gobierno a mayoría absoluta de votos.”
31
Tena Ramírez, Felipe, “Estatuto Orgánico provisional de la República Mexicana", Ob. cit., Págs.
510, 511 y 517.
21
El Caso Jalisco
Sección tercera
Del poder judicial
Título quinto
Del juicio político
Art. 105.- Están sujetos al juicio político por cualquier
falta ó abuso cometido en el ejercicio de su encargo: los
secretarios del despacho, los individuos de la suprema corte
de justicia, los jueces de circuito y distrito, y los demás
funcionarios públicos de la Federación, cuyo nombramiento
sea popular. El presidente de la República está sujeto al
mismo juicio por propios delitos y por otros graves del orden
común.
Art. 106.- Para la substanciación del juicio habría
jurado de acusación y de sentencia. El jurado de acusación
será compuesto de un individuo por cada Estado, nombrado
por las legislaturas respectivas y pagado por el Estado.
Art. 107.- El jurado de acusación se reunirá en el lugar
de residencia de los poderes federales, una vez al año y
durante un mes, que será el correspondiente al primer período
de sesiones del congreso. A este jurado deberán de
presentarse las quejas que por actos en el ejercicio de sus
funciones, hubiere contra los funcionarios públicos, y los
datos que las comprueben. El jurado se encargará de
examinarlos, oyendo al funcionario contra que se refieren, y
la acusación tendrá efecto cuando los dos tercios de los
miembros del jurado declaren que hay lugar a ella. La
declaración de haber lugar a la acusación contra un
funcionario público, produce en el acto la suspensión del
acusado.
Art. 108.- Será jurado de sentencia el Congreso de la
Unión y conocerá de las acusaciones que le dirija el de la
acusación, y en su fallo se limitará a absolver o destituir al
acusado. En los casos graves podrá declararlo incapaz de
obtener empleo ó cargo de honor, de confianza ó de provecho
que dependan de la Federación. En todo caso, el funcionario
condenado queda sujeto a ser juzgado conforme a las leyes,
ante los tribunales ordinarios.
Art. 109.- Para el fallo condenatorio se necesitan dos
terceras partes de votos de los individuos presentes. Cuando el
22
El Caso Jalisco
acusado fuera el presidente de la República, presidirá sin voto
el Presidente de la Suprema Corte de Justicia.32
Sin embargo, el proyecto no prosperó en el seno del constituyente. Fue objeto de
amplio debate, sobre todo en la parte relativa a quiénes fungirían como órgano de acusación
y órgano de sentencia, y aquí es pertinente destacar (por aquello de la influencia
norteamericana) que se llegó a comentar en el constituyente que esos problemas se habían
suscitado porque, al no existir el Senado como segunda Cámara del Poder Legislativo, era
difícil determinar quiénes debían hacer las veces de acusador y de juzgador.
El Título IV de este proyecto de Constitución fue objeto de mucho debate. Fueron
varios días33 en que se discutió la inconveniencia de los términos en que venía el proyecto y
en lo sucesivo, por resaltar de mucho interés, señalo aquellas partes de la discusión que
ilustran los motivos que tuvo el constituyente para no consagrar el “juicio político” y
reiterar, en términos generales, lo que sus antecedentes establecían a este respecto y lo que
entendían como los fines del juicio político y sus caracteres distintivos (en relación con las
demás formas de responsabilidad a que son sujetos los funcionarios públicos).
El debate giró en torno a la inclusión o exclusión del presidente de la república de la
responsabilidad política y al hecho de sujetarlo a ese procedimiento político por causas
criminales y, ante el gran rechazo que se presentó en contra del proyecto, básicamente por
estos motivos, se tuvo que presentar otro proyecto por parte de la comisión.
El 3 de diciembre de 1856 se discutieron cuestiones relativas al juicio político que
conviene, para el propósito de este estudio, destacar:
SESIÓN DE 3 DE DICIEMBRE DE 1856.⎯El art. 107
(Corresponde al 104 de la Constitución) decía: El jurado de
acusación se formará de doce diputados, cuya designación se
hará por la suerte, inmediatamente después de presentada al
Congreso cualquier acusación. Las atribuciones de este jurado
serán: 1ª. Practicar secreta y diligentemente la averiguación de
los hechos sobre que verse la acusación, consignado por
escrito todas las constancias necesarias. 2ª. Oír al acusado sus
descargos, admitiéndole cuantos datos presente y sean
conducentes a su defensa. 3ª. Acordar por dos tercios de la
totalidad de sus miembros si la acusación es o no admisible
para lo que usará la fórmula siguiente: Ha lugar (o no) a que
se resuelva por el gran jurado sobre la acusación intentada por
N., contra tal funcionario por tal delito, falta y omisión. La
32
Tena Ramírez, Felipe, “Proyecto de Constitución” (16 de junio de 1856), Ob. cit. Págs. 569 y
570.
33
Se discutieron los artículos de este Título IV los días, 30 y 31 de octubre; 4, 5 y 27 de noviembre;
3, 4, 10 y 11 de diciembre de 1856.
23
El Caso Jalisco
declaración de este jurado produce necesariamente la
suspensión del funcionario acusado.
El Sr. Castañeda propone que el Congreso sea jurado de
acusación, y la Suprema Corte jurado de sentencia,
encontrando en ese sistema mucho mejores garantías para el
país y para los individuos. Doce individuos para un jurado
nacional son muy pocos, y hay que tener en cuenta que el
primer jurado hace la suspensión del funcionario, medidas de
consecuencias gravísimas tanto para el servicio público como
para la reputación del acusado. Siendo la Corte el primer
tribunal de la Nación, parece propio y natural que haga la
aplicación de la pena como jurado de sentencia.
El Sr. Guzmán declara que es inadmisible la idea del señor
preopinante. Es menester distinguir la diferencia que hay
entre la separación del cargo y un verdadero juicio. La
Comisión no consulta un juicio que corresponda a los
tribunales sino un procedimiento político, para separar de
los puestos públicos a los funcionarios que hayan
desmerecido la confianza del país.
El primer jurado no es en realidad más que un acusador, y no
teniendo sino este carácter, hay bastante garantía en que se
componga de doce personas, y en que para su fallo
condenatorio se exijan dos tercios de votos.
El Sr. Castañeda quiere que no se confunda lo judicial con el
juicio político, confusión que entre otros inconvenientes
presenta el muy grave de que todo el Congreso se convierta
en acusador, y descienda ante la Suprema Corte hasta la
categoría de simple litigante, lo cual no puede ser decoroso
para la representación nacional.
El Sr. Castañeda expone que no es exacta esta última idea,
pues siendo el congreso el jurado de acusación, no es
acusador, sino que declara la culpabilidad del acusado, y así
no se convierte en litigante, sino que envía al reo a la Corte
para que le aplique la pena que corresponda. No hay
confusión de poderes, ni degradación del Congreso en seguir
el método propuesto por su señoría.
El Sr. Ocampo dice que el sistema aconsejado por el Sr.
Castañeda, es enteramente distinto del que consulta la
Comisión. El Sr. Castañeda desea que el Congreso diga si hay
o no delito, y que la Corte aplique la pena. La Comisión
24
El Caso Jalisco
quiere que de la resolución del jurado resulte que se sepa si se
puede o no proceder contra el acusado. El primer jurado es
acusador, y el segundo no es de sentencia, pues ni siquiera
hay pena que aplicar. Sólo se suspende al funcionario y se le
exonera después, si para ello hay motivo. No hay pena; no
hay más que degradación del funcionario al fuero común,
para que quede igual al cualquier otro ciudadano, y el juicio
es meramente político.
Si la Comisión desecha la idea del juicio político, la Comisión
estudiará detenidamente el sistema propuesto por el Sr.
Castañeda.
El Sr. Aguado declara que votó el artículo anterior, porque
establece las bases del procedimiento; cree necesario que todo
el capítulo de responsabilidades se discuta en lo general, y
entrando en la cuestión nota que de un mismo cuerpo se van a
formar dos tribunales, siendo difícil que haya la debida
imparcialidad. En esta clase de juicios debe darse garantías a
la sociedad, y éstas se logran haciendo que cada jurado sea de
distinto origen. No hay garantía en que la suspensión y la
reparación dependa del voto de ocho personas. Puede, si
queda un número tan reducido, haber lugar a grandes abusos,
y abrirse ancho campo a las pasiones. Opina que deben
desecharse todos los artículos, y discutirse el voto particular
del Sr. Olvera, que ofrece más garantías para los individuos.
Los funcionarios de cuya responsabilidad se trata, han de ser
electos por el pueblo, y no es de creer que el pueblo se
equivoque al elegir sus mandatarios, y cuando éstos merecen
la confianza pública, sea seguro el fallo que en su contra
pronuncien ocho personas.
El Sr. Ocampo extraña, que habiendo declarado el señor
preopinante que se deben buscar garantías para la sociedad, se
decida en favor del voto particular porque da más garantías a
los individuos.
El antiguo sistema de responsabilidades no abraza los casos
de juicio político o de impeachment, como le llaman en
Inglaterra. La Comisión se propuso mejorar este sistema,
facilitando el medio de destituir al funcionario cuando ya no
merece la confianza pública, evitando así los males inmensos
que origina, por ejemplo, un ministro que tiene en su contra a
la opinión. Pero en este caso, la Corte de Justicia no puede
ser el jurado de sentencia encargado de aplicar la pena,
25
El Caso Jalisco
porque no hay ni puede haber ley escrita que determine los
grados de confianzas que pierda el funcionario.
Antes el acusado conservaba su rango durante la secuela del
juicio, y de aquí provenía que la responsabilidad fuese
ilusoria; ahora bajará, desde luego, al nivel de todos los
ciudadanos, será degradado de su puesto y así podrá hacerse
justicia.
Las ventajas, pues, del sistema que consulta la Comisión
consisten, principalmente, en la innovación del juicio político
y en dar mayores garantías, haciendo que el primer jurado sea
un acusador inteligente, ilustrado e imparcial.
El Sr. Olvera opina que el juicio político es una peligrosa
arma de partido y se apoya en el parecer de los publicistas
que más profundamente han estudiado las instituciones
inglesas y americanas.
Sin embargo, en los Estados Unidos hay la garantía de estar
el Legislativo dividido en dos Cámaras y de radicarse en el
Senado el jurado de acusación.
La Comisión no propone un jurado de acusación, sino una
comisión que equivale a la sección de jurado que antes
extendía los dictámenes. A menudo se ha visto que estos
dictámenes han sido reprobados, y así cuando la sección se
equivocaba, había remedio; pero no lo habrá en lo sucesivo.
Un funcionario electo por el país entero, podrá ser
destituido por ocho personas, y es seguro que para llegar a
tal resultado, los partidos pondrán en juego todo género de
intrigas.
El secreto en la averiguación de los hechos tiene mucho de
repugnante y de inquisitorial, y recuerda al consejo de los
Diez en Venecia.
Establecido entre nosotros el juicio político tal cual lo
consulta el artículo, no puede haber orden, el Presidente estará
expuesto a continuas acusaciones, los conflictos entre los
poderes serán frecuentes, y acaso se recurrirá a golpes de
Estado.
26
El Caso Jalisco
Si en los Estados Unidos el juicio político es arma de
partido, en México tendrá este carácter, sobre todo mientras
no se consoliden las instituciones.
Según lo indica todo el estado actual del país, es probable que
el primer presidente constitucional sea el mismo ciudadano
que ejerce hoy el poder, y debe pensarse que el que ha
ejercido la dictadura tendrá dificultad en sujetarse a otra
dictadura que le ponga mil trabas y le ate las manos.
El Sr. Guzmán cree que el artículo a discusión está de acuerdo
con los ya aprobados; y de las objeciones presentadas sólo
contesta una sola, diciendo que no hay inconveniente en que
los jurados salgan de un mismo cuerpo una vez que los doce
diputados que designe la suerte, no han de pertenecer al
jurado de sentencia.
El Sr. Aguado rectifica brevemente, esperando estar de
acuerdo con el mismo Sr. Ocampo al reclamar garantías, tanto
para la sociedad cuanto para el individuo. El fallo de ocho
personas para destituir al funcionario electo por el pueblo,
no ofrece garantía ni al individuo ni a la sociedad.
El Sr. Guzmán califica de muy exagerados los temores que
inspiran los doce individuos que ha de componer el jurado de
acusación. No hay por qué suponer que la suerte designe a los
más malos, y la resolución del primer jurado sólo produce la
suspensión momentánea, mientras resuelve el segundo jurado.
El Sr. Ruíz no quiere contrariar el artículo, sino mejorarlo, y
así propone que se aumente el número de miembros del
jurado de acusación, siendo tantos como Estados haya en la
Federación; que los procedimientos sean públicos; que el voto
de los dos tercios no sea regla general, sino que se necesite
sólo para admitir la acusación, y que la suspensión no se
verifique sino hasta que haya condenado el jurado de
sentencia.
El Sr. Prieto defiende el artículo como medio pacífico de
remover a los funcionarios impopulares, como recurso para
evitar la revolución a mano armada, y no cree necesario
aumentar el número de los miembros del jurado de acusación,
porque sacar más de doce diputados, será descompletar el
quórum del Congreso.
27
El Caso Jalisco
El Sr. Cerqueda no encuentra en el artículo garantías
suficientes para la sociedad.
El Sr. Ruíz insiste en la necesidad de aumentar el número de
los miembros del primer jurado.
El Sr. Prieto hace algunas ratificaciones.
El Sr. Zarco cree que el texto del artículo no es muy conforme
con las explicaciones de los señores de la Comisión, y que
falta consecuencia entre los artículos ya aprobados, y estas
mismas explicaciones. ⎯Desechado el juicio político por el
Congreso, la Comisión en el art. 105 estableció la
responsabilidad de los funcionarios por delitos comunes, y
por los delitos, faltas y omisiones en que incurra en el
ejercicio de su encargo, es decir, su responsabilidad por
actos determinados, y nada de lo que se llama impeachment
en Inglaterra y en los Estados Unidos. La Comisión, pues,
no puede ya defender el juicio político, ni amoldar a esta
institución los jurados, cuando no se trata de ella.
El art. 106 que acaba de aprobarse, determina que haya una
jurado de acusación y otro de sentencia. Y cuando se
demuestra la imperfecta organización de estos jurados, la
Comisión sale del paso con decir que el jurado no es jurado;
que el jurado de acusación es acusador o simple comisión, y el
jurado de sentencia no merece este nombre porque ni
siquiera tiene pena que aplicar, una vez que sólo se trata de
averiguar si el funcionario desmerece la confianza pública.
Estas contradicciones le parecen palpables y cree que es de
aprobarse lo que está en pugna con lo aprobado por el
Congreso.
Se declara en favor de la idea del Sr. Castañeda, es decir, de
que el Congreso sea jurado de acusación y la corte jurado de
sentencia, limitándose a aplicar la pena. Pero como para que
haya pena es menester que la fije una ley preexistente, quiere
que una ley orgánica determine cuáles han de ser las penas
que se impongan a los que abusan del poder, a los que
infringen la Constitución, a los que roban al país. A la falta de
una ley semejante atribuye la impunidad de que han gozado
los funcionarios culpables.
Cree que las dificultades que esta materia presenta se deben
a la supresión del Senado, aunque esta palabra parezca ya
desacato en el seno de la asamblea.
28
El Caso Jalisco
En cuanto a si un Ministro merece o no la confianza pública,
para saberlo no se necesita recurrir al juicio político. Las
derrotas parlamentarias y las crisis ministeriales son el medio
único de resolver estas cuestiones donde se comprende el
sistema representativo.
Examinando el artículo en todas sus partes, repite las
objeciones de los Sres. Ruíz y Olvera, y presenta algunas
nuevas.
El Sr. Guzmán anuncia que la Comisión reformará el artículo
en vista de las observaciones de los impugnadores, y se
levanta la sesión, quedando pendiente el debate.34
Cierto es, como se señala en la cita anterior, que los integrantes de la comisión
redactora no entendían con claridad el concepto de juicio político y así se aprecia en sus
intervenciones; no hay consenso ni claridad entre la distinción de responsabilidad penal y
política, y por mi lectura de los debates creo que en gran parte eso se debió a las lecturas
que hicieron (como mencionan) de la interpretación que hace Toqueville respecto del
impeachment norteamericano y el inglés y a la traducción al español de las reglas
constitucionales de dicha figura de la Constitución estadounidense.
No obstante, hay una intervención de un miembro de la comisión que ilustra su
opinión sobre las características del juicio político, con la que coincido:
En el juicio político que la Comisión propone, se
trata pura y simplemente del fallo de la opinión, de si los
funcionarios merecen o no la confianza pública. Si el
gobierno ha de poder remover libremente a los empleados,
parece que el mismo derecho ha de tener el pueblo para alejar
del poder a los ciudadanos que merezcan su desconfianza, ni
es delito, ni caso de responsabilidad. No es posible fijar los
casos del juicio político, la vaguedad es indispensable; pero
el artículo de ningún modo se refiere a los delitos comunes
que quedan sometidos a los tribunales ordinarios.35
Sin mayor discusión, fuera de la ya relatada en lo anterior, y sin mayor explicación
de los motivos por los que se inclinaron por el modelo final, se aprobó el texto relativo a la
responsabilidad de los funcionarios públicos con gran similitud a sus antecesoras y sin
incluir el término de “juicio político”. Promulgada la Constitución Federal de los Estados
34
Zarco, Francisco, Historia del Congreso Constituyente de 1857, Instituto Nacional de Estudios
Históricos y Gobierno del Estado de Puebla, México, 1987. Págs. 802 ss.
35
Intervención del Sr, Mata en la discusión, según relatada por los apuntes que tomó Zarco, en
Zarco, Francisco, Ob. Cit. Pág. 792.
29
El Caso Jalisco
Unidos Mexicanos del 5 de febrero de 1857, finalmente se dispuso que, para hacer
efectiva la responsabilidad política, el Congreso (unicameral) haría las veces de jurado de
acusación y la Suprema Corte de jurado de sentencia. El texto original señalaba:
Título IV
De la responsabilidad de los funcionarios públicos
Art. 103.- Los diputados al Congreso de la Unión, los
individuos de la Suprema Corte de Justicia y los Secretarios
del Despacho, son responsables por los delitos comunes que
cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos,
faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese
mismo encargo. Los gobernadores de los Estados lo son
igualmente por infracción de la Constitución y leyes
federales. Lo es también el Presidente de la República; pero
durante el tiempo de su encargo solo podrá ser acusado por
los delitos de traición a la patria, violación expresa de la
Constitución, ataque a la libertad electoral y delitos graves del
orden común.
Art. 104.- Si el delito fuere común, el Congreso
erigido en gran jurado declarará, a mayoría absoluta de votos,
si ha lugar o no proceder contra el acusado. En caso negativo
no habrá lugar a ningún procedimiento ulterior. En el
afirmativo, el acusado queda por el mismo hecho, separado de
su encargo, y sujeto a la acción de los tribunales comunes.
Art. 105.- De los delitos oficiales conocerán: el
Congreso como jurado de acusación y la Suprema Corte de
Justicia como jurado de sentencia.
El jurado de acusación tendrá por objeto declarar a
mayoría absoluta de votos, si el acusado es ó no culpable. Si
la declaración fuere absolutoria, el funcionario continuará en
el ejercicio de su encargo. Si fuere condenatoria, quedará
inmediatamente separado de dicho encargo y será puesto a
disposición de la Suprema Corte de Justicia. Esta, en Tribunal
Pleno y erigida en jurado de sentencia, con audiencia del reo,
del fiscal y del acusador, si lo hubiere procederá a aplicar a
mayoría absoluta de votos, la pena que la ley designe. 36
Años después, tras una larga gestación legislativa, se restaura la Cámara de
Senadores al Poder Legislativo federal por virtud de reforma constitucional de fecha de 13
36
Tena Ramírez, Felipe, “Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos” (5 de febrero de
1857), Ob. cit. Págs. 624 y 625.
30
El Caso Jalisco
de noviembre de 1874. Con motivo de esta reforma y la reinstalación de la Cámara de
Senadores, se traspasó a ésta la facultad de la Suprema Corte de fungir como jurado de
sentencia para hacer efectiva la responsabilidad política.
En búsqueda de los motivos que llevaron al constituyente permanente a sustraer esta
facultad del alto tribunal judicial y transferirla, como facultad exclusiva, a la Cámara alta,
acudí a los documentos relacionados con el desarrollo del proceso legislativo de dicha
reforma. En dicha búsqueda encontré que la iniciativa presidencial de reforma
constitucional no se pronunció en sentido alguno, dejando así al arbitrio de la comisión
correspondiente las facultades que ésta quisiera otorgarle al Senado. La comisión de puntos
constitucionales, en el dictamen sobre la iniciativa y propuesta de texto al indicar cuáles
facultades propone como facultades exclusivas del Senado, incluyó la de fungir como
jurado de sentencia en los procedimientos de responsabilidad de funcionarios públicos.
Las discusiones sobre la restauración del Senado fueron sostenidas por años, en los
que gran parte de la discusión se centró en la conveniencia o inconveniencia de restablecer
una segunda Cámara en el Poder Legislativo, y posteriormente, con mayor brevedad, las
facultades exclusivas que se le otorgarían a ésta. Proyectos fueron y vinieron, y en ellos
apareció siempre la facultad de erigirse en jurado de sentencia en los casos a que me refiero
y, sin embargo, en ninguno y tampoco en ninguna de las intervenciones de los diputados se
externó la motivación que los llevó a considerar esto así y tampoco se discutió jamás ni en
pro ni en contra. Se aprobó así, sin discusión, sin motivo alguno en especial, externado,
claro está. Queda sólo inferir una intención: que se quiso acercar al modelo norteamericano
de Senado y a la vez al modelo norteamericano de responsabilidades de funcionarios
públicos, un tanto regresando al esquema consagrado en el antecedente del Acta de
Reformas de 1847, en lo anterior comentado. El texto reformado quedó así:
Art. 103.- Los senadores, los diputados, los individuos
de la Suprema Corte de Justicia y los Secretarios del
Despacho, son responsables por los delitos comunes que
cometan durante el tiempo de su encargo y por los delitos,
faltas u omisiones en que incurran en el ejercicio de ese
mismo encargo. Los Gobernadores de los Estados lo son
igualmente por infracción de la Constitución y leyes
federales. Lo es también el Presidente de la República; pero
durante el tiempo de su encargo solo podrá ser acusado por
los delitos de traición a la patria, violación expresa de la
Constitución, ataque a la libertad electoral y delitos graves del
orden común.
“No gozan de fuero constitucional los altos
funcionarios de la Federación, por delitos oficiales, faltas u
omisiones en que incurran en el desempeño de algún empleo,
cargo o comisión pública que hayan aceptado durante el
período en que conforme a la ley se disfruta de aquel fuero.
Lo mismo sucederá con respecto a los delitos comunes que
31
El Caso Jalisco
cometan durante el desempeño de dicho empleo, cargo o
comisión. Para que la causa pueda iniciarse cuando el alto
funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones propias,
deberá procederse con arreglo a los dispuesto en el art. 104 de
la Constitución.
Art. 104. Si el delito fuere común, la Cámara de
representantes, erigida en gran jurado declarará, á mayoría
absoluta de votos, si ha lugar o no proceder contra el acusado.
En caso negativo no habrá lugar a ningún procedimiento
ulterior. En el afirmativo, el acusado queda por el mismo
hecho, separado de su encargo, y sujeto a la acción de los
tribunales comunes.
Art. 105.- De los delitos oficiales conocerán: la
Cámara de Diputados como jurado de acusación, y la de
senadores como jurado de sentencia.
El jurado de acusación tendrá por objeto declarar á
mayoría absoluta de votos, si el acusado es ó no culpable. Si
la declaración fuere absolutoria, el funcionario continuará en
el ejercicio de su encargo. Si fuere condenatoria, quedará
inmediatamente separado de dicho encargo y será puesto a
disposición de la Cámara de Senadores. Esta, erigida en
jurado de sentencia, con audiencia del reo y del acusador, si lo
hubiere procederá a aplicar a mayoría absoluta de votos, la
pena que la ley designe.37
Desde entonces ningún texto constitucional federal ha vuelto a otorgar competencia,
jurisdicción o intervención a la Suprema Corte o al Poder Judicial en general en materia de
responsabilidad política.
7. La Constitución de 1917
El periodo comprendido entre la Constitución de 1857 y la Constitución de 1917,
consecuencia jurídica de la Revolución mexicana, fue un espacio rico en acontecimientos;
se promulgaron las Leyes de Reforma, Porfirio Díaz asumió una dictadura prolongada y
empezaron los movimientos revolucionarios, por sólo mencionar algunos. En comparación
con sus antecesoras, la Constitución de 1857 tuvo una larga vigencia, si bien fue reformada
en varias ocasiones, de las cuales en líneas anteriores comentamos sólo una.
37
Tena Ramírez, Felipe, “Adiciones y reformas introducidas en la Constitución de 1857”, Ob. cit.
Págs. 704 y 705.
32
El Caso Jalisco
El proyecto de Constitución presentado en 1917 por Venustiano Carranza incluyó
un título dedicado a regular la responsabilidad de los funcionarios públicos. Los términos
en que propuso legislar en esta materia son sustancialmente los mismos con que se
aprobaron por el constituyente. No obstante que el mensaje con que el jefe Carranza
acompañó este proyecto no se dirige respecto de los motivos que lo llevaron a proponer ese
sistema, los debates del constituyente nos ilustran sobre la importancia que veían los
propios redactores de la Constitución del establecimiento de un sistema de
responsabilidades de funcionarios públicos. Los diputados integrantes de la comisión
dijeron:
Ciudadanos diputados:
La responsabilidad de los funcionarios es la garantía
del cumplimiento de su deber y, por tal motivo, todo sistema
legislativo que vea la manera de exigir la responsabilidad en
que incurren los funcionarios públicos por las faltas
cometidas en el cumplimiento de sus encargos es de capital
importancia en el sistema constitucional.38
Las modificaciones introducidas en el proyecto de Carranza, y así aprobadas por el
constituyente, fueron mínimas y obedecen básicamente a la breve discusión que se suscitó
con motivo de la responsabilidad que debiera o no tener el presidente de la república; el
proyecto le imponía una responsabilidad limitada que el Congreso desechó, misma que en
virtud de la reforma de 1982, como adelante veremos, fue incorporada al marco legislativo
vigente.39
Estos debates también son muy ilustrativo del concepto, fines y alcance que veían
los constituyentes respecto de las diversas formas de responsabilidad de los funcionarios;
decían:
El procedimiento para juzgar a los altos
funcionarios y las autoridades competentes para ellos, son
distintos, según se trate de delitos del orden común o delitos
oficiales. Respecto de los primeros, el principio de igualdad
ante la ley y la prohibición de tribunales especiales, somete a
los funcionarios a los jueces del orden común, como a
cualquiera otro ciudadano. Solamente que para poner a
cubierto a estos funcionarios de ataques infundados por
parte de enemigos políticos, ataques que pudieran perjudicar
la buena marcha de la administración, separando
constantemente a los jefes de los departamentos, se ha
38
Debates del Constituyente de 1917. Pág. 584.
Ver mensaje de Carranza dirigido al constituyente y su proyecto de Constitución en Tena
Ramírez, Ob. cit. Págs. 745 y ss. Ver también debates Congreso Constituyente 1916-1917, Diario
de Debates, tomo II, Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana de la
Secretaría de Gobernación, México, 1960. Págs. 756 ss.
39
33
El Caso Jalisco
establecido que, para quedar un alto funcionario a
disposición del juez común, debe hacerse antes una
declaratoria por la Cámara de Diputados.
Solamente el presidente de la república será juzgado
siempre por el procedimiento para delitos oficiales.
Estos últimos son juzgados, no por los tribunales del
orden común, porque evidentemente salen fuera de la
naturaleza de los hechos sometidos al conocimiento de estas
autoridades, y se ha establecido que los juzgue el Senado,
mediante el siguiente procedimiento:
La Cámara de Diputados hace la acusación a la de
Senadores; dicta la sentencia, previos los trámites ordinarios
de todo proceso, como son: oír al acusado y practicar todas
las diligencias necesarias para comprobar su responsabilidad.
Los actos indebidos de un funcionario pueden estar
previstos o no por una ley especial que fije una penalidad del
orden común, es decir: prisión, multa, etc., o bien no tener tal
penalidad del orden común, en este caso se prevé una
penalidad general, que consiste en la privación del empleo o
en la inhabilitación para obtener otro, según establezca la
ley secundaria respectiva.40
La Constitución de 1917, vigente hoy en día (si bien en términos muy distintos que
aquellos que contenía en su promulgación), reguló en el Titulo IV la responsabilidad de los
funcionarios públicos. En su texto original, siguiendo el ejemplo histórico, distinguió de
nuevo entre delitos comunes y delitos oficiales y se refirió a la procedibilidad de las
demandas de responsabilidad civil que se enderezaran contra ellos; de destacar resulta el
hecho de que en esta Constitución, por primera vez en la historia constitucional de México,
se consagró expresamente la definitividad de las resoluciones dictadas por las Cámaras en
estos procedimientos al establecerse que eran “inatacables”, la expresión directa de la
acción popular que tienen los ciudadanos para presentar una demanda de juicio político y
se agregó a la lista de altos funcionarios sujetos a responsabilidad por delitos oficiales al
Procurador General de la República y a los diputados de las legislaturas de los estados, esto
último en comparación con su antecedente constitucional inmediato.
Entre los puntos comentados en la doctrina respecto al régimen de responsabilidades
de los funcionarios públicos que estableció esta Constitución hubo, entre otras, algunas
particularidades que se suscitaron: la referente al fuero de los funcionarios, la relativa a las
características que debía gozar la mayoría de las Cámaras para poder actuar válidamente en
estos procedimientos, la indefinición del concepto de “delitos oficiales” y su concepción de
éstos como copartícipes de la naturaleza penal de los delitos comunes.
Respecto al primer punto, hubo que formular conceptos de fuero distintos para cada
uno de dichos procedimientos, pues se señalaba que, mientras en el caso de delitos comunes
40
Ibid. Pág. 585.
34
El Caso Jalisco
el fuero sólo implicaba una inmunidad procesal, en el sentido de que el fuero sólo impedía
la procedencia ordinaria de las acciones penales, pues se requería del “desafuero” para
poder proceder en contra del funcionario, esto es, de la declaración de que “ha lugar” a la
causa; mientras que en el caso de la responsabilidad por delitos oficiales, el fuero operaba
casi totalmente ⎯según se decía⎯ pues no sólo se traducía en esa inmunidad sino en la
creación de un tribunal especial. El profesor Tena Ramírez comentó:
Es en los delitos oficiales donde el fuero cumple su
objetivo tradicional, como es el de ser juzgado por un tribunal
especial el titular de la prerrogativa. El mismo fuero ⎯lo
hemos visto⎯ opera de modo diverso en presencia de delitos
comunes, pues allí no presenta el aspecto activo del juicio,
sino el puramente pasivo de impedir el ejercicio de la
jurisdicción ordinaria.”41
Posteriormente, en nota a pié de pagina, el autor citado abunda:
En el punto que venimos tratando, la reforma de 47
disipa la ambigüedad del texto actual cuando se refiere a los
“delitos ordinarios” del orden federal o “local” y a los “delitos
o faltas oficiales en que incurran en ejercicio o con motivo de
sus funciones”.
La vigente Ley de Responsabilidades del año 1940, y
por lo demás deficiente, en nada aclara al respecto y sólo
enumera en su artículo 13 una serie de delitos que por el texto
del art. 15 y por el encabezado del capítulo se supone que son
oficiales.42
Respecto a las características de la mayoría requerida, también fue criticado el
hecho de que la Constitución exigiera, a diferencia de hoy día, el voto de las dos terceras
partes de las Cámaras, pero no de miembros presentes sino de miembros totales. Lo
anterior redundaba en la cuasiimpunidad, pues lo mas fácil era dejar de asistir y así
imposibilitar la toma de decisiones válidas.
En cuanto a la falta de claridad en el concepto de “delitos oficiales”, el mismo autor
indica:
La diferencia entre estas dos clases de delitos no la da
la Constitución. Bien es cierto que en nuestro léxico jurídico
suele darse el nombre de delitos comunes a las normas locales
en oposición a las federales; pero manifiestamente ésta no es
41
42
Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano. Pág. 565.
Ibid. Pág. 561.
35
El Caso Jalisco
la acepción que adopta el art. 108 cuando establece que los
altos funcionarios “son responsables por los delitos, faltas u
omisiones en que incurran en el ejercicio de ese mismo
cargo”. Aquí se contraponen los delitos comunes (federales y
locales) a los delitos oficiales, que son aquellos en que se
incurre con motivo del ejercicio de la función protegida por el
fuero.43
A la fecha, el Titulo IV ha sido objeto de varias reformas, destacando entre ellas la
llamada reforma de la “renovación moral” del gobierno, misma que tuvo lugar en 1982.
Fuera de la reforma en referencia, las demás modificaciones constitucionales que sufrió
este artículo tuvieron por objeto hacer cambios no muy relevantes en materia de
responsabilidades y en la mayoría de los casos agregar funcionarios al listado de
funcionarios responsables.44
Es en la reforma de 1982 cuando el régimen constitucional de responsabilidades de
los servidores públicos se sistematiza, creándose al mismo tiempo categorías de
responsabilidades y para cada una de ellas su respectivo procedimiento, así como las
autoridades encargadas de aplicar dichas disposiciones y las sanciones a las que pueden
resultar acreedores. Si bien es cierto que a partir de esa fecha los numerales incorporados a
este Título IV han seguido sufriendo reformas, éstas han sido básicamente para incluir a
nuevos servidores públicos y por lo general han sido motivadas por una diversa reforma
constitucional, el texto actual de dicho Título es substancialmente el mismo que resultó de
la reforma constitucional publicada el 28 de diciembre de 1982. El texto vigente del Título
IV de la Constitución regula ampliamente el sistema de responsabilidad de los servidores
públicos, y dice:
TÍTULO CUARTO
De las Responsabilidades de los Servidores Públicos.
Art. 108.- Para los efectos de las responsabilidades a
que alude este Título se reputarán como servidores públicos a
los representantes de elección popular, a los miembros del
Poder Judicial Federal y del Poder Judicial del Distrito
Federal, los funcionarios y empleados, y, en general, a toda
persona que desempeñe un empleo, cargo o comisión de
cualquier naturaleza en la Administración Pública Federal o
en el Distrito Federal, así como a los servidores del Instituto
Federal Electoral, quienes serán responsables por los actos u
43
Ibid. Pág. 561.
Las reformas a que nos referimos son las siguientes: 20 de agosto de 1928, 21 de septiembre de
1944, 08 de octubre de 1974, 10 de agosto de 1987, 31 de diciembre de 1994, y 22 de agosto de
1996.
44
36
El Caso Jalisco
omisiones en que incurran en el desempeño de sus
respectivas funciones.
El Presidente de la República, durante el tiempo de su
encargo, sólo podrá ser acusado por traición a la patria y
delitos graves del orden común.
Los Gobernadores de los Estados, los Diputados a las
Legislaturas Locales, los Magistrados de los Tribunales
Superiores de Justicia Locales y, en su caso, los miembros de
los Consejos de las Judicaturas Locales, serán responsables
por violaciones a esta Constitución y a las leyes federales, así
como por el manejo indebido de fondos y recursos federales.
Las Constituciones de los Estados de la República
precisarán, en los mismos términos del primer párrafo de este
artículo y para los efectos de sus responsabilidades, el
carácter de servidores públicos de quienes desempeñen
empleo, cargo o comisión en los Estados y en los Municipios.
Art. 109.- El Congreso de la Unión y las Legislaturas
de los Estados, dentro de los ámbitos de sus respectivas
competencias, expedirán las leyes de responsabilidades de los
servidores públicos y las demás normas conducentes a
sancionar a quienes, teniendo este carácter, incurran en
responsabilidad, de conformidad con las siguientes
prevenciones:
I.- Se impondrán, mediante juicio político, las
sanciones indicadas en el artículo 110 a los servidores
públicos señalados en el mismo precepto, cuando en el
ejercicio de sus funciones incurran en actos u omisiones que
redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales
o de su buen despacho.
No procede el juicio político por la mera expresión de
ideas.
II.- La comisión de delitos por parte de cualquier
servidor público será perseguida y sancionada en los términos
de la legislación penal; y
III.- Se aplicarán sanciones administrativas a los
servidores públicos por los actos u omisiones que afecten la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
37
El Caso Jalisco
deban observar en el desempeño de sus empleos, cargos o
comisiones.
Los procedimientos para la aplicación de las
sanciones mencionadas se desarrollarán autónomamente. No
podrán imponerse dos veces por una sola conducta sanciones
de la misma naturaleza.
Las leyes determinarán los casos y las circunstancias
en los que se deba sancionar penalmente por causa de
enriquecimiento ilícito a los servidores públicos que durante
el tiempo de su encargo, o por motivos del mismo, por sí o
por interpósita persona, aumenten substancialmente su
patrimonio, adquieran bienes o se conduzcan como dueños
sobre ellos, cuya procedencia lícita no pudiesen justificar. Las
leyes penales sancionarán con el decomiso y con la privación
de la propiedad de dichos bienes, además de las otras penas
que correspondan.
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta
responsabilidad y mediante la presentación de elementos de
prueba, podrá formular denuncia ante la Cámara de
Diputados del Congreso de la Unión respecto de las
conductas a las que se refiere el presente artículo.
Art. 110.- Podrán ser sujetos de juicio político los
senadores y diputados al Congreso de la Unión, los Ministros
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los Consejeros
de la Judicatura Federal, los Secretarios de Despacho, los
Jefes de Departamento Administrativo, los Diputados a la
Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de Gobierno del
Distrito Federal, el Procurador General de la República, el
Procurador General de Justicia del Distrito Federal, los
Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, los Magistrados
y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los
Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal, el consejero
Presidente, los Consejeros Electorales, y el Secretario
Ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los Magistrados del
Tribunal Electoral, los Directores Generales y sus
equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de
participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones
asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
Los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia Locales
y, en su caso, los miembros de los Consejos de las
38
El Caso Jalisco
Judicaturas Locales, sólo podrán ser sujetos de juicio político
en los términos de este título por violaciones graves a esta
Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así
como por el manejo indebido de fondos y recursos federales,
pero en este caso la resolución será únicamente declarativa y
se comunicará a las Legislaturas Locales para que, en
ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.
Las sanciones consistirán en la destitución del
servidor público y en su inhabilitación para desempeñar
funciones, empleos, cargos o comisiones de cualquier
naturaleza en el servicio público.
Para la aplicación de las sanciones a que se refiere
este precepto, la Cámara de Diputados procederá a la
acusación respectiva ante la Cámara de Senadores, previa
declaración de la mayoría absoluta del número de los
miembros presentes en sesión de aquella Cámara, después de
haber substanciado el procedimiento respectivo y con
audiencia del inculpado.
Conociendo de la acusación la Cámara de Senadores,
erigida en Jurado de sentencia, aplicará la sanción
correspondiente mediante resolución de las dos terceras
partes de los miembros presentes en sesión, una vez
practicadas las diligencias correspondientes y con audiencia
del acusado.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de
Diputados y Senadores son inatacables.
Art. 111.- Para proceder penalmente contra los
Diputados y Senadores al Congreso de la Unión, los
Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los
Magistrados de la Sala Superior del Tribunal Electoral, los
Consejeros de la Judicatura Federal, los Secretarios de
Despacho, los Jefes de Departamento Administrativo, los
Diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el Jefe de
Gobierno del Distrito Federal, el Procurador General de la
República y el Procurador General de Justicia del Distrito
Federal, así como el Consejero Presidente y los Consejeros
Electorales del Consejo General del Instituto Federal
Electoral, por la comisión de delitos durante el tiempo de su
encargo, la Cámara de Diputados declarará por mayoría
absoluta de sus miembros presentes en sesión, si ha o no
lugar a proceder contra el inculpado.
39
El Caso Jalisco
Si la resolución de la Cámara fuese negativa se
suspenderá todo procedimiento ulterior, pero ello no será
obstáculo para que la imputación por la comisión del delito
continúe su curso cuando el inculpado haya concluido el
ejercicio de su encargo, pues la misma no prejuzga los
fundamentos de la imputación.
Si la Cámara declara que ha lugar a proceder, el sujeto
quedará a disposición de las autoridades competentes para
que actúen con arreglo a la ley.
Por lo que toca al Presidente de la República, sólo
habrá lugar a acusarlo ante la Cámara de Senadores en los
términos del artículo 110. En este supuesto, la Cámara de
Senadores resolverá con base en la legislación penal
aplicable.
Para poder proceder penalmente por delitos federales
contra los Gobernadores de los Estados, Diputados Locales,
Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia de los
Estados y, en su caso, los miembros de los Consejos de las
Judicaturas Locales, se seguirá el mismo procedimiento
establecido en este artículo, pero en este supuesto, la
declaración de procedencia será para el efecto de que se
comunique a las Legislaturas Locales, para que en ejercicio
de sus atribuciones procedan como corresponda.
Las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de
Diputados y de Senadores son inatacables.
El efecto de la declaración de que ha lugar a proceder
contra el inculpado será separarlo de su encargo en tanto esté
sujeto a proceso penal. Si éste culmina en sentencia
absolutoria el inculpado podrá reasumir su función. Si la
sentencia fuese condenatoria y se trata de un delito cometido
durante el ejercicio de su encargo, no se concederá al reo la
gracia del indulto.
En demandas del orden civil que se entablen contra
cualquier servidor público no se requerirá declaración de
procedencia.
Las sanciones penales se aplicarán de acuerdo con lo
dispuesto en la legislación penal, y tratándose de delitos por
cuya comisión el autor obtenga un beneficio económico o
40
El Caso Jalisco
cause daños o perjuicios patrimoniales, deberán graduarse de
acuerdo con el lucro obtenido y con la necesidad de satisfacer
los daños y perjuicios causados por su conducta ilícita.
Las sanciones económicas no podrán exceder de tres
tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o perjuicios
causados.
Art. 112.- No se requerirá declaración de procedencia
de la Cámara de Diputados cuando alguno de los servidores
públicos a que hace referencia el párrafo primero del artículo
111 cometa un delito durante el tiempo en que se encuentre
separado de su encargo.
Si el servidor público ha vuelto a desempeñar sus
funciones propias o ha sido nombrado o electo para
desempeñar otro cargo distinto, pero de los enumerados por
el artículo 111, se procederá de acuerdo con lo dispuesto en
dicho precepto.
Art. 113.- Las leyes sobre responsabilidades
administrativas de los servidores públicos, determinarán sus
obligaciones a fin de salvaguardar la legalidad, honradez,
lealtad, imparcialidad, y eficiencia en el desempeño de sus
funciones, empleos, cargos y comisiones; las sanciones
aplicables por los actos u omisiones en que incurran, así
como los procedimientos y las autoridades para aplicarlas.
Dichas sanciones, además de las que señalen las leyes,
consistirán en suspensión, destitución e inhabilitación, así
como en sanciones económicas, y deberán establecerse de
acuerdo con los beneficios económicos obtenidos por el
responsable y con los daños y perjuicios patrimoniales
causados por sus actos u omisiones a que se refiere la
fracción III del artículo 109, pero que no podrán exceder de
tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños y
perjuicios causados.
Art. 114.- El procedimiento de juicio político sólo
podrá iniciarse durante el período en el que el servidor
público desempeñe su cargo y dentro de un año después. Las
sanciones correspondientes se aplicarán en un período no
mayor de un año a partir de iniciado el procedimiento.
La responsabilidad por delitos cometidos durante el
tiempo del encargo por cualquier servidor público, será
exigible de acuerdo con los plazos de prescripción
41
El Caso Jalisco
consignados en la Ley penal, que nunca serán inferiores a tres
años. Los plazos de prescripción se interrumpen en tanto el
servidor público desempeña alguno de los encargos a que
hace referencia el artículo 111.
La ley señalará los casos de prescripción de la
responsabilidad administrativa tomando en cuenta la
naturaleza y consecuencia de los actos y omisiones a que
hace referencia la fracción III del artículo 109. Cuando dichos
actos u omisiones fuesen graves los plazos de prescripción no
serán inferiores a tres años.
Dos días después de la publicación de la reforma constitucional, el 30 de diciembre
de 1982, se publicó la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos
(LFRSP), misma que abrogó la Ley de Responsabilidad de los Funcionarios y Empleados
de la Federación, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados hasta ese
momento y reglamentario del Título IV, y establece los procedimientos y reglas respecto de
las responsabilidades que impone el susodicho Título IV.
8. Las categorías de responsabilidades de los servidores públicos en el sistema
vigente
De conformidad con el Título Cuarto de la Constitución y su ley reglamentaria,
existen cuatro tipos de responsabilidad de los servidores públicos, a saber:
Responsabilidad Penal, cuando la conducta del servidor público se tipifique como
delito, en términos de la fracción II del articulo 109 constitucional, que dispone que “la
comisión de delitos por parte de cualquier servidor público será perseguida y sancionada en
términos de la legislación penal”, en cuyo caso la investigación corresponde al Ministerio
Publico, local o federal, según la conducta delictiva, y cuya resolución está sujeta a los
procedimientos judiciales ordinarios, previo desafuero, en su caso lo requiera.
Responsabilidad Administrativa, a la que ha lugar cuando los actos u omisiones de
un servidor público afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que
debe observar en el desempeño de sus empleos, cargos o comisiones, y se encuentra
prevista en la fracción III del articulo 109 y en el 113, y regulada en la LFRSP.
Responsabilidad Civil, prevista en el antepenúltimo párrafo del articulo 111
constitucional, consistente en las demandas de orden civil que se entablen en contra de
cualquier servidor público.
Responsabilidad Política, que tiene lugar cuando los servidores públicos de alto
rango, mismos que se mencionan en el Título Cuarto, en el ejercicio de sus funciones
incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos
fundamentales o de su buen despacho; y tratándose de los servidores locales que menciona
el segundo párrafo del artículo 110, cuando cometen violaciones graves a la Constitución
42
El Caso Jalisco
general y a las leyes federales que de ella emanen y cuando manejen indebidamente fondos
federales. La responsabilidad política se hace efectiva a través del llamado juicio político.
El actual sistema de responsabilidades de los servidores públicos, sistematiza y
aclara cuestiones que desde el siglo pasado habían generado dudas, como a lo largo de la
exposición histórica hemos podido observar, sobre todo la relativa a la distinción entre lo
que era un “delito común” y un “delito oficial”, a la que ya me referí.
La responsabilidad penal quedó regulada, sin duda, para señalar que en materia de
responsabilidades de tipo penal, por supuesto, derivadas de la realización de conductas
delictivas, los servidores públicos ahí mencionados tienen un régimen especial que consiste
básicamente en que para poder proceder contra ellos, y de ahí el nombre de “declaración de
procedencia”, se requiere que la Cámara de Diputados declare que se puede proceder en
contra de dicho servidor público, procedimiento comúnmente conocido como “desafuero”,
con motivo de que dicha declaración da lugar a eliminar la barrera de inmunidad temporal
que el fuero otorga a los servidores públicos de alto rango.
Respecto a la responsabilidad penal cabe abundar en lo siguiente: la declaración de
procedencia que se exige para poder proceder penalmente contra ciertos servidores públicos
se exige por igual a los servidores públicos que cometen delitos comunes que delitos
tipificados de manera tal que sólo pueden ser cometidos por servidores públicos. Debe
precisarse que lo que antes se refirió en los diversos antecedentes constitucionales como
“delitos comunes” ahora, sin la menor duda, es la responsabilidad penal; igualmente, sin
que se considere otro tipo de responsabilidad sino penal, los delitos tipificados de manera
tal que sólo los servidores publicados pueden ser sujetos activos no pueden ser llamados
ahora “delitos oficiales” sino que caen dentro de la denominación genérica de los delitos.
La idea que permeó antaño en el sentido de que la responsabilidad por “delitos oficiales”
era de naturaleza penal hacía de la Cámara de Senadores un auténtico juez de lo criminal.
Se superó esta idea en razón de que las conductas a que se referían las reglas
constitucionales como “delitos oficiales” ahora son delitos, y el procedimiento que
concluye en el Senado ahora se ha consagrado como de naturaleza eminentemente política,
desentendida ya de cualquier viso de penalidad.
La responsabilidad administrativa establece otro tipo de conductas que si bien son
sancionadas no lo son por la vía penal, sino por la administrativa; constituyen infracciones
administrativas mas no delitos y están sujetos a este tipo de responsabilidad todos los
servidores públicos, independientemente de su nivel jerárquico. Las sanciones
administrativas son exigidas por autoridades administrativas y son en relación con
conductas que, como se dijo con anterioridad, afectan la legalidad, honradez, lealtad,
imparcialidad y eficiencia que debe observar en el desempeño de sus empleos, cargos o
comisiones y no necesariamente conductas que ameriten la construcción de un tipo penal.
La responsabilidad civil no considero que sea propiamente una categoría de
responsabilidad especial, en el sentido de que sea exigible al individuo sólo en atención a su
carácter de servidor público, sino que es una responsabilidad que por sí misma es exigible,
sin importar el carácter de servidor público que ostente el individuo. No obstante la anterior
43
El Caso Jalisco
precisión, creo conveniente que el legislador constitucional haya aclarado, para no dejar
lugar a dudas, que la responsabilidad civil, a diferencia de la penal, es exigible en todo
momento sin requerir de declaración de procedencia o cualquier otro acto similar.45
La responsabilidad política se exige no a todos los servidores públicos sino a los
servidores públicos de alto rango, mismos que deliberadamente son enlistados en los
dispositivos en comento. De conformidad con lo que he señalado, la hoy llamada
“responsabilidad política” es lo que los antecedentes constitucionales han calificado como
la responsabilidad por “delitos oficiales”, aun cuando de penal nada tiene; lo anterior en
atención a que, salvo por la denominación de procedimiento por “delitos oficiales”, la
regulación de dicho procedimiento ha permanecido casi igual aun después de la reforma de
1982, esto es, el procedimiento que la Constitución disponía, antes de 1982, para la
substanciación y juicio de las responsabilidades por “delitos oficiales”, que debía llevarse
ante la Cámara de Diputados como órgano acusador y la Cámara de Senadores como
órgano de sentencia es el mismo ahora, sólo que en vez de referirse a “delitos oficiales” se
hace referencia a la “responsabilidad política” y el procedimiento ha sido bautizado como
“juicio político”.
Lo anterior no significa que, en forma necesaria, el procedimiento para exigir la
responsabilidad por delitos oficiales antes de 1982 haya sido eminentemente político,
desprovisto de cualquier viso de penalidad. No quiero aventurar así, porque existe la
posibilidad de que dicha responsabilidad haya tenido visos de penalidad, si bien habría
tenido que inferirse sólo del nombre (“delitos”) porque el proceso no incluía las garantías
que en términos normales conllevan los procesos penales; pero, sin que importe lo que
pudo haber o no sido en antaño la naturaleza de la responsabilidad por delitos oficiales, ya
sea política o penal, después de 1982 no hay duda de que es única y exclusivamente política
y ahora sí, sin la menor duda, desprovista de toda detonación penal.
En apoyo a las anteriores distinciones y al comentario respecto del carácter
netamente político de la responsabilidad política y no penal, la exposición de motivos de la
iniciativa del Ejecutivo dirigida al Legislativo señala:
La iniciativa propone reordenar el Titulo Cuarto,
estableciendo los sujetos a las responsabilidades por el
servicio público (artículo 108); la naturaleza de dichas
responsabilidades y las bases de la responsabilidad penal por
enriquecimiento ilícito (artículo 109); el juicio para exigir
responsabilidades políticas y la naturaleza de las sanciones
correspondientes (artículo 110); la sujeción de los servidores
públicos a las sanciones penales y las bases para que no se
confunda su aplicación con las represalias políticas (111 y
45
No nos referimos a la responsabilidad civil del Estado por los actos de sus empleados, en virtud
de que esa responsabilidad de estimarse procedente, no recae en la persona individualizada del
servidor público sino en el Estado, como ente moral y político.
44
El Caso Jalisco
112); la naturaleza de las sanciones administrativas y los
procedimientos para aplicarlas (artículo 113); y finalmente,
los plazos de prescripción para exigir responsabilidades a
servidores públicos (artículo 114).
…
En lo que hace a la naturaleza de las
responsabilidades la iniciativa propone eliminar la
confusión derivada de una terminología que tendía a
otorgar un fuero de hecho al distinguir entre “delitos y
faltas oficiales” y “delitos comunes”. Establece con claridad
que corresponde a la legislación penal determinar las
sanciones y procedimientos para aplicarlas por cualquier
delito cometido por servidores públicos, sea con motivo de su
empleo, cargo o comisión o no. Con ello se propone acabar
cualquier forma de tratamiento discriminatorio entre el
régimen penal aplicable a los gobernantes y a los gobernados.
Esto no implica que la legislación penal no deba atender la
demanda popular de establecer un régimen adecuado para
prevenir y sancionar la corrupción de servidores públicos, tal
y como se propone el artículo 111.
Por otra parte, se propone el establecimiento de vías
políticas y administrativas distintas, autónomas entre sí
para exigir las responsabilidades mediante juicio político
substanciado en el Congreso de la Unión, y mediante
procedimiento
administrativo
para
sancionar
el
incumplimiento de las obligaciones de salvaguardar la
legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad, economía y
eficacia a cargo de los servidores públicos.
La iniciativa recoge la necesidad de los
procedimientos políticos penales y administrativos adecuados
para prevenir la corrupción pública, pero evita la confusión
entre ellas estableciendo la autonomía de los
procedimientos respectivos. Al mismo tiempo, ofrece la
garantía de que no podrán imponerse dos veces a una misma
conducta sanciones de una misma naturaleza por los
procedimientos autónomos facultados para aplicarlas.46
En consecuencia a partir de 1982 se regularon tres diversas categorías de
responsabilidad de servidores públicos, cada una en relación con diversas conductas, cada
una con sus propios procedimientos, autónomos el uno del otro, con su propia autoridad
46
Exposición de motivos, Págs. 2-3.
45
El Caso Jalisco
resolutoria y además se estableció en lo constitucional que los servidores públicos incurren
en responsabilidad civil en términos lisos y llanos como los del ciudadano común. Este
nuevo sistema de responsabilidades de los servidores públicos se regula, como en su
momento se anticipó, por el Título IV de la Constitución general y por la LFRSP.
II. El juicio político
Como ya he adelantado, el juicio político es el medio para hacer efectiva la
responsabilidad política de los servidores públicos sujetos al mismo; también es el medio
jurídico por el cual se puede destituir a los servidores públicos respecto a los cuales se
considere indignos de la confianza pública. Este juicio es regulado por los artículos 109,
fracción I, y 110 constitucionales y LFRSP, mismos que regulan las causas y los
procedimientos a través de los cuales los servidores públicos pueden ser sujetos de
responsabilidad política.
1. El juicio político de competencia federal respecto a los servidores públicos de
la federación
De conformidad con lo que señalan las disposiciones aplicables, son sujetos de
juicio político de competencia federal, esto es, ante el Congreso de la Unión, tanto
servidores públicos federales como servidores públicos de las entidades federativas, aun
cuando lo son por diferentes tipos de conductas. En el caso de los servidores públicos
federales, son sujetos a juicio político de competencia federal, los siguientes:
Los senadores y diputados al Congreso de la Unión
Los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación
Los Consejeros de la Judicatura Federal
Los Secretarios de Despacho
Los Jefes de Departamento Administrativo
Los Diputados a la Asamblea del Distrito Federal
El Jefe de Gobierno del Distrito Federal
El Procurador General de la República
El Procurador General de Justicia del Distrito Federal
Los Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito
Los Magistrados y Jueces del Fuero Común del Distrito Federal
46
El Caso Jalisco
Los Consejeros de la Judicatura del Distrito Federal
El Consejero Presidente, los Consejeros Electorales y el Secretario Ejecutivo
del Instituto Federal Electoral
Los Magistrados del Tribunal Electoral
Los directores generales y sus equivalentes de los organismos
descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y
asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.
El juicio político de competencia federal procede respecto a servidores públicos de
la federación cuando en el ejercicio de sus funciones los servidores públicos federales
incurren en actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos
fundamentales o de su buen despacho.
La interpretación legal del concepto de “intereses públicos fundamentales o de su
buen despacho” está dada en el artículo 7° de la LFRSP, que dispone:
ARTÍCULO 7o.- Redundan en perjuicio de los
intereses públicos fundamentales y de su buen despacho:
I.- El ataque a las instituciones democráticas;
II.- El ataque a la forma de gobierno republicano,
representativo, federal;
III.- Las violaciones graves y sistemáticas a las
garantías individuales o sociales;
IV.- El ataque a la libertad de sufragio;
V.- La usurpación de atribuciones;
VI.- Cualquier infracción a la Constitución o a las
leyes federales cuando cause perjuicios graves a la
Federación, a uno o varios Estados de la misma o de la
sociedad, o motive algún trastorno en el funcionamiento
normal de las instituciones;
VII.- Las omisiones de carácter grave, en los términos
de la fracción anterior; y
VIII.- Las violaciones sistemáticas o graves a los
planes, programas y presupuestos de la Administración
Pública Federal o del Distrito Federal y a las leyes que
47
El Caso Jalisco
determinan el manejo de los recursos económicos federales y
del Distrito Federal.
No procede el juicio político por la mera expresión de
ideas.
El Congreso de la Unión valorará la existencia y
gravedad de los actos u omisiones a que se refiere este
artículo. Cuando aquéllos tengan carácter delictuoso se
formulará la declaración de procedencia a la que alude la
presente ley y se estará a lo dispuesto por la legislación penal.
El juicio político no procede oficiosamente ni por iniciativa de las Cámaras sino que
debe mediar denuncia escrita que formule cualquier ciudadano en los términos del ultimo
párrafo del artículo 109 que en su parte conducente indica:
Cualquier ciudadano, bajo su más estricta responsabilidad y mediante
la presentación de elementos de prueba, podrá formular denuncia ante
la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión respecto de las
conductas a las que se refiere el presente artículo.
Un requisito de procedencia del juicio político es que se presente dentro de los
términos que la Constitución impone, a saber, durante la gestión del servidor público y
hasta dentro de un año después. El articulo 114 constitucional, en la parte conducente,
indica que:
Art. 114.- El Procedimiento de juicio político sólo podrá
iniciarse durante el período en el que el servidor público desempeñe su
cargo y dentro de un año después. Las sanciones correspondientes se
aplicarán en un período no mayor de un año a partir de iniciado el
procedimiento.
En relación con lo anterior, la LFRSP abunda al expresar:
CAPITULO II
Procedimiento en el Juicio Político
ARTICULO 9o.- Cualquier ciudadano, bajo su más estricta
responsabilidad podrá formular por escrito, denuncia contra un
servidor público ante la Cámara de Diputados por las conductas a las
que se refiere el artículo 7o., de esta propia Ley y por las conductas
que determina el párrafo segundo del artículo 5o. de esta misma Ley,
por lo que toca a los Gobernadores de los Estados, Diputados a las
48
El Caso Jalisco
Legislaturas Locales y Magistrados de los Tribunales de Justicia
Locales.
La denuncia deberá estar apoyada en pruebas documentales o
elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la
infracción y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del
denunciado. En caso de que el denunciante no pudiera aportar dichas
pruebas por encontrarse éstas en posesión de una autoridad, la
Subcomisión de Examen Previo, ante el señalamiento del denunciante,
podrá solicitarlas para los efectos conducentes.
Las denuncias anónimas no producirán ningún efecto.
El juicio político sólo podrá iniciarse durante el tiempo en que
el servidor público desempeñe su empleo, cargo o comisión, y dentro
de un año después de la conclusión de sus funciones.
Las sanciones respectivas se aplicarán en un plazo no mayor de
un año, a partir de iniciado el procedimiento.
El juicio político se efectúa por dos órganos, uno como instructor y acusador y otro
como sentenciador, siguiendo el modelo norteamericano. Funge como acusadora la Cámara
de Diputados y como sentenciadora la Cámara de Senadores.
Compete a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, a través de sus
comisiones, sustanciar el procedimiento respectivo, de conformidad con el procedimiento
que señala la LFRSP respetando siempre el derecho de audiencia del inculpado. Si esta
Cámara llegase a declarar por mayoría absoluta de sus miembros presentes en esa sesión,
pasará a la Cámara de Senadores.
La Cámara de Senadores se erige en jurado de sentencia y compete a ella aplicar la
sanción correspondiente, para lo cual será necesario el voto de las dos terceras partes de sus
miembros presentes en esa sesión, una vez practicadas las diligencias correspondientes y
con audiencia del acusado, según los procedimientos específicos que señala la LFRSP.
Respecto de las facultades de la Cámara de Diputados, el artículo 74, fracción
quinta de la Constitución señala que:
Art. 74.- Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:
V.- Declarar si ha o no lugar a proceder penalmente contra los
servidores públicos que hubieren incurrido en delito en los términos del
artículo 111 de esta Constitución.
Conocer de las imputaciones que se hagan a los servidores
públicos a que se refiere el artículo 110 de esta Constitución y fungir
49
El Caso Jalisco
como órgano de acusación en los juicios políticos que contra éstos se
instauren.
…”
Como facultad exclusiva de la Cámara de Senadores, la Constitución impone que:
Art. 76.- Son facultades exclusivas del Senado:
VII.- Erigirse en Jurado de sentencia para conocer en juicio político
de las faltas u omisiones que cometan los servidores públicos y que
redunden en perjuicio de los intereses públicos fundamentales y de
su buen despacho, en los términos del artículo 110 de esta
Constitución.
Respecto de los actos y procedimientos que deben seguirse en la substanciación del
juicio político, la LFRSP señala:
ARTICULO 10.- Corresponde a la Cámara de Diputados
sustanciar el procedimiento relativo al juicio político, actuando como
órgano instructor y de acusación, y a la Cámara de Senadores fungir
como Jurado de Sentencia.
La Cámara de Diputados substanciará el procedimiento de
juicio político por conducto de las Comisiones Unidas de Gobernación
y Puntos Constitucionales y de Justicia, quienes al momento de su
instalación designarán a cinco miembros de cada una de ellas para que
en unión de sus Presidentes y un Secretario por cada Comisión,
integren la Subcomisión de Examen Previo de denuncias de juicios
políticos que tendrá competencia exclusiva para los propósitos
contenidos en el Capítulo II de esta Ley.
ARTICULO 11.- Al proponer la Gran Comisión de cada una de
las Cámaras del Congreso de la Unión, la constitución de Comisiones
para el despacho de los asuntos, propondrá la integración de una
Comisión para sustanciar los procedimientos consignados en la
presente Ley y en los términos de la Ley Orgánica del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos.
Aprobada la propuesta a que hace referencia el párrafo
anterior, por cada Cámara se designarán de cada una de las
Comisiones, cuatro integrantes para que formen la Sección instructora
en la Cámara de Diputados y la de Enjuiciamiento en la de Senadores.
50
El Caso Jalisco
Las vacantes que ocurran en la Sección correspondiente de
cada Cámara, serán cubiertas por designación que haga la Gran
Comisión, de entre los miembros de las Comisiones respectivas.
ARTICULO 12.- La determinación del juicio político se sujetará
al siguiente procedimiento:
a) El escrito de denuncia se deberá presentar ante la Oficialía
Mayor de la Cámara de Diputados y ratificarse ante ella dentro de los
tres días naturales siguientes a su presentación;
b) Una vez ratificado el escrito, la Oficialía Mayor de la
Cámara de Diputados lo turnará a la Subcomisión de Examen Previo
de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y
de Justicia, para la tramitación correspondiente. La Oficialía Mayor
deberá dar cuenta de dicho turno a cada una de las coordinaciones de
los grupos partidistas representados en la Cámara de Diputados.
c) La Subcomisión de Examen Previo procederá, en un plazo
no mayor a treinta días hábiles, a determinar si el denunciado se
encuentra entre los servidores públicos a que se refiere el artículo 2o.
de esta Ley, así como si la denuncia contiene elementos de prueba que
justifiquen que la conducta atribuida corresponde a las enumeradas en
el artículo 7o. de la propia Ley, y si los propios elementos de prueba
permiten presumir la existencia de la infracción y la probable
responsabilidad del denunciado y por tanto, amerita la incoación del
procedimiento. En caso contrario la Subcomisión desechará de plano
la denuncia presentada.
En caso de la presentación de pruebas supervinientes [sic], la
Subcomisión de Examen Previo podrá volver a analizar la denuncia
que ya hubiese desechado por insuficiencia de pruebas;
d) La resolución que dicte la Subcomisión de Examen Previo,
desechando una denuncia, podrá revisarse por el pleno de las
Comisiones Unidas a petición de cualquiera de los Presidentes de las
Comisiones o a solicitud, de cuando menos, el diez por ciento de los
diputados integrantes de ambas Comisiones, y
e) La resolución que dicte la Subcomisión de Examen Previo
declarando procedente la denuncia, será remitida al pleno de las
Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de
Justicia para efecto de formular la resolución correspondiente y
ordenar se turne a la Sección Instructora de la Cámara.
51
El Caso Jalisco
ARTICULO 13.- La Sección Instructora practicará todas las
diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho
materia de aquélla; estableciendo las características y circunstancias
del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor
público denunciado.
Dentro de los tres días naturales siguientes a la ratificación de la
denuncia, la Sección informará al denunciado sobre la materia de la
denuncia, haciéndole saber su garantía de defensa y que deberá, a su
elección, comparecer o informar por escrito, dentro de los siete días
naturales siguientes a la notificación.
ARTICULO 14.- La Sección Instructora abrirá un período de
prueba de 30 días naturales dentro del cual recibirá las pruebas que
ofrezcan el denunciante y el servidor público, así como las que la
propia Sección estime necesarias.
Si al concluir el plazo señalado no hubiese sido posible recibir las
pruebas ofrecidas oportunamente, o es preciso allegarse otras, la
Sección Instructora podrá ampliarlo en la medida que resulte
estrictamente necesaria.
En todo caso, la Sección Instructora calificará la pertinencia de las
pruebas, desechándose las que a su juicio sean improcedentes.
ARTICULO 15.- Terminada la instrucción del procedimiento, se
pondrá el expediente a la vista del denunciante, por un plazo de tres
días naturales, y por otros tantos a la del servidor público y sus
defensores, a fin de que tomen los datos que requieran para formular
alegatos, que deberán presentar por escrito dentro de los seis días
naturales siguientes a la conclusión del segundo plazo mencionado.
ARTICULO 16.- Transcurrido el plazo para la presentación de
alegatos, se hayan o no entregado éstos, la Sección Instructora
formulará sus conclusiones en vista de las constancias del
procedimiento. Para este efecto analizará clara y metódicamente la
conducta o los hechos imputados y hará las consideraciones jurídicas
que procedan para justificar, en su caso, la conclusión o la
continuación del procedimiento.
ARTICULO 17.- Si de las constancias del procedimiento se
desprende la inocencia del encausado, las conclusiones de la Sección
Instructora terminarán proponiendo que se declare que no ha lugar a
proceder en su contra por la conducta o el hecho materia de la
denuncia, que dio origen al procedimiento.
52
El Caso Jalisco
Si de las constancias se desprende la responsabilidad del servidor
público, las conclusiones terminarán proponiendo la aprobación de lo
siguiente:
I.- Que está legalmente comprobada la conducta o el hecho
materia de la denuncia;
II.- Que se encuentra acreditada la responsabilidad del
encausado;
III.- La sanción que deba imponerse de acuerdo con el artículo
8o. de esta Ley, y
IV.- Que en caso de ser aprobadas las conclusiones, se envíe la
declaración correspondiente a la Cámara de Senadores, en concepto de
acusación, para los efectos legales respectivos.
De igual manera deberán asentarse en las conclusiones las
circunstancias que hubieren concurrido en los hechos.
ARTICULO 18.- Una vez emitidas las conclusiones a que se
refieren los artículos precedentes, la Sección Instructora las entregará a
los secretarios de la Cámara de Diputados para que den cuenta al
Presidente de la misma, quien anunciará que dicha Cámara debe
reunirse y resolver sobre la imputación, dentro de los tres días
naturales siguientes, lo que harán saber los secretarios al denunciante y
al servidor público denunciado, para que aquél se presente por sí y éste
lo haga personalmente, asistido de su defensor, a fin de que aleguen lo
que convenga a sus derechos.
ARTICULO 19.- La Sección Instructora deberá practicar todas las
diligencias y formular sus conclusiones hasta entregarlas a los
secretarios de la Cámara, conforme a los artículos anteriores, dentro
del plazo de sesenta días naturales, contado desde el día siguiente a la
fecha en que se le haya turnado la denuncia, a no ser que por causa
razonable y fundada se encuentre impedida para hacerlo. En este caso
podrá solicitar de la Cámara que se amplíe el plazo por el tiempo
indispensable para perfeccionar la instrucción. El nuevo plazo que se
conceda no excederá de quince días.
Los plazos a que se refiere este artículo se entienden
comprendidos dentro del período ordinario de sesiones de la Cámara o
bien dentro del siguiente ordinario o extraordinario que se convoque.
ARTICULO 20.- El día señalado, conforme al Artículo 18, la
Cámara de Diputados se erigirá en órgano de acusación, previa
53
El Caso Jalisco
declaración de su Presidente. En seguida [sic] la Secretaría dará
lectura a las constancias procedimentales o a una síntesis que contenga
los puntos sustanciales de éstas, así como a las conclusiones de la
Sección Instructora. Acto continuo se concederá la palabra al
denunciante y en seguida al servidor público o a su defensor, o a
ambos si alguno de éstos lo solicitare, para que aleguen lo que
convenga a sus derechos.
El denunciante podrá replicar y, si lo hiciere, el imputado y su
defensor podrán hacer uso de la palabra en último término.
Retirados el denunciante y el servidor público y su defensor, se
procederá a discutir y a votar las conclusiones propuestas por la
Sección Instructora.
ARTICULO 21.- Si la Cámara resolviese que no procede acusar al
servidor público, éste continuará en el ejercicio de su cargo. En caso
contrario, se le pondrá a disposición de la Cámara de Senadores, a la
que se remitirá la acusación, designándose una comisión de tres
diputados para que sostengan aquélla ante el Senado.
ARTICULO 22.- Recibida la acusación en la Cámara de
Senadores, ésta la turnará a la Sección de Enjuiciamiento, la que
emplazará a la Comisión de Diputados encargada de la acusación, al
acusado y a su defensor, para que presenten por escrito sus alegatos
dentro de los cinco días naturales siguientes al emplazamiento.
ARTICULO 23.- Transcurrido el plazo que se señala en el artículo
anterior, con alegatos o sin ellos, la Sección de Enjuiciamiento de la
Cámara de Senadores formulará sus conclusiones en vista de las
consideraciones hechas en la acusación y en los alegatos formulados,
en su caso, proponiendo la sanción que en su concepto deba imponerse
al servidor público y expresando los preceptos legales en que se funde.
La Sección podrá escuchar directamente a la Comisión de
Diputados que sostienen la acusación y al acusado y su defensor, si así
lo estima conveniente la misma Sección o si lo solicitan los
interesados. Asimismo, la Sección podrá disponer la práctica de otras
diligencias que considere necesarias para integrar sus propias
conclusiones.
Emitidas las conclusiones, la Sección las entregará a la Secretaría
de la Cámara de Senadores.
ARTICULO 24.- Recibidas las conclusiones por la Secretaría de
la Cámara, su Presidente anunciará que debe erigirse ésta en Jurado de
54
El Caso Jalisco
Sentencia dentro de las 24 horas siguientes a la entrega de dichas
conclusiones, procediendo la Secretaría a citar a la Comisión a que se
refiere el artículo 21 de esta Ley, al acusado y a su defensor.
A la hora señalada para la audiencia, el Presidente de la Cámara
de Senadores la declarará erigida en Jurado de Sentencia y procederá
de conformidad con las siguientes normas:
1.- La Secretaría dará lectura a las conclusiones formuladas por
la Sección de Enjuiciamiento;
2.- Acto continuo, se concederá la palabra a la Comisión de
Diputados, al servidor público o a su defensor, o a ambos;
3.- Retirados el servidor público y su defensor, y
permaneciendo los diputados en la sesión se procederá a discutir y a
votar las conclusiones y aprobar los que sean los puntos de acuerdo,
que en ellas se contengan, el Presidente hará la declaratoria que
corresponda.
Por lo que toca a gobernadores, diputados a las Legislaturas
Locales y Magistrados de Tribunales Superiores de Justicia de los
Estados, la Cámara de Senadores se erigirá en Jurado de Sentencia
dentro de los tres días naturales siguientes a las recepciones de las
conclusiones. En este caso, la sentencia que se dicte tendrá efectos
declarativos y la misma se comunicará a la Legislatura Local
respectiva, para que en ejercicio de sus atribuciones proceda como
corresponda.
Respecto a las sanciones que se pueden imponer en el caso de juicios políticos de
competencia federal hechos a servidores públicos federales, el artículo 110 constitucional
es muy claro al indicar que las sanciones que se pueden imponer en una resolución
condenatoria derivada de un juicio político consisten en la destitución del servidor público
y en su inhabilitación para desempeñar funciones, empleos, cargos o comisiones de
cualquier naturaleza en el servicio público. La LFRSP en su artículo 8 nos aclara:
ARTICULO 8o.- Si la resolución que se dicte en el juicio
político es condenatoria, se sancionará al servidor público con
destitución. Podrá también imponerse inhabilitación para el ejercicio
de empleos, cargos o comisiones en el servicio público desde un año
hasta veinte años.
La inhabilitación, por lo que dice la ley, no es forzosa. Quedará a discreción de la
Cámara de Senadores determinar si la impone o no y, en su caso, el tiempo durante el cual
el enjuiciado será inhabilitado.
55
El Caso Jalisco
2. El juicio político de competencia federal respecto a los servidores
públicos de las entidades federativas
Sin embargo, el juicio político de competencia federal procede también
respecto a ciertos servidores públicos de las entidades federativas, a saber:
Los gobernadores de los estados
Los diputados locales
Los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia locales,
Los miembros de los Consejos de las Judicaturas locales, en su caso.
En estos casos, no se requiere que se “afecten los intereses públicos
fundamentales o su buen despacho” sino que se aplican las siguientes reglas específicas:
sólo se surte la competencia federal para exigir este tipo de responsabilidad por i)
violaciones graves a la Constitución general y a las leyes federales que de ella emanen, así
como por ii) el manejo indebido de fondos y recursos federales.
Otra seria distinción que en estos casos se hace en relación con el juicio político
a servidores públicos de la federación es que en estos casos no procede la sanción de
destitución y/o inhabilitación, sino que en estos casos la resolución que se dicte el Senado
será únicamente declarativa y los órganos federales se limitarán a comunicarlo a las
legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como
corresponda. Respecto a esta particularidad quisiera abundar para responder a la
interrogante: ¿Por qué? ¿A qué motivos obedece que por una parte se incluyan servidores
públicos locales y por otra se limiten las facultades del Senado, aun cuando su resolución
fuere condenatoria?
La inclusión de servidores públicos locales tiene como primer antecedente la
Constitución de 1857, en la cual se consideró que los gobernadores debían responder ante
la federación en atención a que eran agentes de la misma, pues representaban la voluntad de
las entidades federativas que concurrían al pacto federal y tenían encomiendas específicas
que la Constitución general les otorgaba para el ejercicio de sus cargos; la adición de los
diputados de las legislaturas locales y los funcionarios judiciales fueron hechas en diversos
momentos consecuentes con dicho concepto y con el equilibrio de poderes;47 la
responsabilidad por el manejo de recursos federales sí es una adición de las reformas de
1982.
Respecto a este último punto, la responsabilidad a que son acreedores los
servidores públicos locales por el manejo de recursos federales obedece ya no a que los
gobernadores sean considerados como “agentes del gobierno federal”, sino a, como se
expresó en la exposición de motivos:
47
Ver exposición de motivos de la reforma de 1982.
56
El Caso Jalisco
También se propone, junto con la propuesta de
reforma, del artículo 134, cubrir un vacío sobre las
responsabilidades por el manejo indebido de fondos y
recursos federales, sujetándolos al mismo principio. Se trata
de que nadie que maneje recursos económicos de la
Federación quede inmune de las obligaciones de aplicarlos
como es debido.
Debemos descentralizar la vida nacional con base
en una responsabilidad eficiente de los gobiernos estatales y
municipales para gobernar democráticamente el destino de
sus comunidades. Hemos sometido las iniciativas de reformas
constitucionales consecuentes. Pero es inaceptable, tanto
para la renovación moral, como para el fortalecimiento de
las
responsabilidades
gubernamentales,
confundir
descentralización con una excusa que inmunice de
responsabilidad por el manejo de fondos y recursos
federales.48
Retomando el comentario sobre el matiz especial que tienen las resoluciones de
juicio político federal respecto a los servidores públicos locales, la historia de los debates
de nuestros congresos ilustra al señalar:
a) En el congreso constituyente de 1917 se dijo:
El C. Ibarra: Suplico a la honorable Comisión tenga la
bondad de decirnos por qué a los gobernadores de los Estados
y diputados a las legislaturas locales no se les hace
responsables de los delitos del orden Común como al
presidente de la República.
El C. Jara, miembro de la Comisión: La Legislatura de
cada Estado determinará la forma de castigar a los diputados
de la propia Legislatura. Nosotros no hemos querido que la
Federación invada la soberanía de los Estados, sino que el
espíritu de la Comisión ha sido respetar esa soberanía en
todo lo que ha sido posible.49
b) Esta misma intención se palpó en los debates del constituyente permanente
cuando se reformó casi de modo integral el sistema de responsabilidades de los servidores
públicos en 1982 y al confeccionarse la actual LFRSP, misma que repite la regla de
48
49
Exposición de motivos, Pág.2.
Ibid., Pág. 758.
57
El Caso Jalisco
resoluciones declarativas a que me vengo refiriendo (artículo 24, antes citado). En la
exposición de motivos se dijo:
Artículo 109
La Constitución consagra la soberanía de los Estados
y la libertad de los municipios para gobernar sobre asuntos de
sus comunidades locales. De acuerdo con ella, corresponda a
los gobiernos estatales y municipales, dentro de sus
respectivas competencia, hacer propias las demandas de sus
comunicados que exigen prevenir y sancionar la corrupción
de sus malos servidores públicos, así como preservar los
valores nacionales en sus vidas comunitarias.
En consecuencia, con el más estricto respeto a la
soberanía de los Estados que integran nuestro Pacto
Federal, pero reflejando, de acuerdo a los principios de
nuestra democracia, las demandas de nuestro pueblo, la
iniciativa propone que el Congreso de la Unión y las
legislaturas de los Estados, dentro de sus respectivas
competencias, establezcan las responsabilidades exigibles
política, penal y administrativamente por el incumplimiento
…
De igual modo, el dictamen de la Cámara de Senadores, la cual fungió como cámara
de origen, señaló:
En los mismos términos, estas comisiones unidas
estimaron de particular importancia, incluir a los
gobernadores de los Estados, diputados locales y magistrados
de los Tribunales locales, como sujetos de juicio político,
pero deslindando, con especial cuidado, que únicamente
podrán ser sometidos a tales juicios por violaciones graves a
la Constitución General de la República, a las leyes
federales y por el manejo indebido de fondos y recursos
federales.
En efecto, el espíritu de la iniciativa tiende a igualar
en responsabilidad a todos los gobernantes, pero resulta
necesario que en el propio texto constitucional se especifique
que el juicio político, por lo que toca a las autoridades
locales, únicamente procede por violaciones graves a la
Constitución y leyes federales y por el manejo indebido de
fondos y recursos federales, toda vez que el propósito de
reformar la Constitución, de ninguna manera pretende
58
El Caso Jalisco
lesionar, sino por el contrario, preservar y tutelar la
autonomía de los Estados.
Las propias comisiones, con el mismo objetivo,
determinaron necesario que, por lo que toca a las autoridades
locales, la resolución que en su caso dicte la Cámara de
Senadores como jurado de sentencia, tenga únicamente
efectos declarativos, a fin de que las legislaturas de los
Estados, en ejercicio de sus atribuciones, determinen lo
pertinente.
En los términos de las adiciones propuestas por estas
comisiones, se cumple con el doble propósito de abarcar la
responsabilidad política de las autoridades locales, y al
propio tiempo, preservar, respetar y tutelar la autonomía de
los Estados, cumpliendo cabalmente con la finalidad de
fortalecer el federalismo.50
En esta última línea se refieren a la “adición” que proponen las comisiones del
Senado a la iniciativa en el sentido de que, en el caso de la declaración de procedencia en
materia penal (llamada comúnmente como “desafuero”) y tratándose de servidores públicos
locales, la declaración de procedencia de la Cámara de Diputados sea también de efectos
declarativos, dejando a las legislaturas locales actuar de conformidad con su competencia.
El dictamen de la Cámara de Diputados, que fungió como cámara revisora, se
congratuló del espíritu “profundamente federalista y respetuoso de las soberanías de los
Estados” que mostró el Ejecutivo en su iniciativa de ley, e igualmente de las
modificaciones introducidas por el Senado en lo relativo a los efectos de la declaración de
procedencia para los casos de responsabilidad penal de los servidores públicos locales.51
Sin duda, con lo anterior, queda demostrada con claridad la intención y el espíritu
federalista que en el proceso legislativo de dichas reformas constitucionales se hizo
presente: exigir responsabilidad al servidor local sin desconocer ni olvidarse de las
autonomías de los estados. Así, queda expresada la distinción, en cuanto a sus efectos, del
alcance y obligatoriedad de las resoluciones dictadas en juicios políticos federales según
hayan juzgado la actuación de un servidor público federal o uno del ámbito local.
3. El juicio político como un juicio auténtico
50
Dictamen de las comisiones unidas de la Cámara de Senadores, Pág. 9. Al respecto ver también la
intervención que hace el Senador Palacios Alcocer en nombre de las comisiones unidas el 14 de
diciembre de 1982, en los debates del Senado.
51
Ver dictamen y discusión en la Cámara de Diputados de fecha 18 de diciembre de 1982.
59
El Caso Jalisco
De acuerdo con lo comentado y las reglas procesales del juicio político antes
referidas, resulta claro que el juicio político, con todo y el carácter político que le resulta
innegable, como después demostraremos, es un auténtico juicio, ya que en él se contemplan
todas las etapas de un proceso jurisdiccional, como son por ejemplo:
1.
Se presenta la fase postulatoria del proceso en que se
solicita al juzgador que administre justicia ya que, como se ha
expuesto, la LRFSP concede acción popular para que cualquier
ciudadano, bajo su responsabilidad y con elementos
probatorios suficientes, pueda presentar denuncia contra
alguno de los sujetos del juicio.
2.
Se presenta la fase probatoria cuando la comisión
instructora abre un periodo para desahogo de pruebas de treinta
días naturales prorrogables.
3.
Se presenta la fase preconclusiva cuando al término de la
fase del desahogo de pruebas la comisión instructora formula sus
conclusiones con base en un análisis claro y metódico; así también
cuando, una vez entregadas las conclusiones de la comisión de
Secretarios de la Cámara, éstos dictan un plazo de tres días
naturales para que tanto el denunciante como el servidor
público puedan hacer uso de la palabra ante la asamblea
legislativa y así expresar lo que a su derecho convenga.
4.
Se presenta la segunda etapa del proceso que es la del
juicio, en la que se desenvuelve una actividad por parte del
juzgador al emitir la sentencia; esta fase se presenta cuando la
comisión de enjuiciamiento elabora conclusiones donde
propone la sanción correspondiente. Entregadas las
conclusiones al Senado, éste se erigirá en jurado de sentencia.
El juicio político es un juicio auténtico, pues en él se siguen todos las partes de
un proceso jurisdiccional y se culmina con una sentencia.
En relación con esto, y aunque la doctrina del siglo pasado haya estado en
desacuerdo con el término “juicio”, el procedimiento jurisdiccional justifica su uso, ya que
si bien se trata de un procedimiento especializado, éste debe respetar las garantías que todo
inculpado goza en un procedimiento.52 Si bien algunos autores53 argumentan que no se debe
denominar juicio porque no se aplica ninguna sanción o castigo al infractor, sin soslayar ese
52
Vale la pena comentar que cuando en 1982 se publica la nueva LFRSP, en la cual se regula el
procedimiento de juicio político, se hace señalamiento expreso de que se ha diseñado de tal modo
que se respeten las garantías de audiencia y proceso del enjuiciado.
53
Entre ellos Eduardo Ruiz en su obra Derecho constitucional, según refiere Sánchez Bringas,
Enrique, Derecho constitucional, Editorial Porrúa, S.A.. México, 1995. Pág. 673.
60
El Caso Jalisco
hecho, considero que es un procedimiento mediante el cual sí se aplica una sanción, si bien
esencialmente política: destituir a un servidor público y dar por terminado así su derecho
político de ejercer cargos públicos, y en el caso de la inhabilitación, la pérdida de ese
mismo derecho.
4. El juicio político como un acto esencialmente político
Es cierto que el procedimiento conforme al cual se sustancia y resuelve un juicio
político es un auténtico juicio, es decir, un acto materialmente jurisdiccional, como también
es cierto que ello sólo se refiere a la forma conforme a la cual se exige la responsabilidad
política de los servidores públicos. También es de sobrada certidumbre que la forma de las
cosas no altera su naturaleza, su esencia, y esto no es sólo en el plano filosófico, sino que
así se ha aceptado durante la historia del derecho. ¿Cuántas veces no nos han dicho que sin
importar el nombre con que bautizáramos a los actos jurídicos, ello no le otorga ni modifica
lo que en esencial, de conformidad con sus características, fines y antecedentes, constituye
el contenido real del acto jurídico?.
Igual sucede en este caso: ni la forma a través de la cual se finca y/o exige la
responsabilidad política (en juicio) ni el nombre “juicio” afectan, modifican u otorgan la
naturaleza del juicio político; las formas son accidentales a las cosas. Las cosas son,
esencialmente, el resultado de la composición de sus características particulares, de
aquellas que le fueron dotadas por su creador (en este caso el legislador), de los fines que
pretende alcanzar, de la función que viene a cumplir, en este caso, dentro del marco
jurídico-constitucional. Por ello no considero que el hecho de que el juicio político sea
llevado en forma de juicio elimine, excluya o se oponga a la naturaleza política que vemos
en él: los accidentes no anulan la esencia de las cosas.
Aquí retomo lo comentado con anterioridad respecto a la historia constitucional de
la responsabilidad política. Como en su momento aclaré, la Constitución vigente, a partir de
1982, se refiere por primera vez a “juicio político” cuando regula la responsabilidad política
de los servidores públicos. ¿Qué significado y naturaleza le otorgó el legislador a esta
figura?
De conformidad con el sistema de responsabilidades de servidores públicos creado
con motivo de la reforma integral al Título IV de la Constitución, y tal como en su
momento se expuso, el legislador creó en 1982 un sistema de responsabilidades en el que
distinguió con nitidez entre responsabilidad administrativa, penal y política y señaló para
cada una de ellas: i) las conductas que hacían exigible la obligación de responder, ii) las
diversas autoridades competentes para hacer exigible dicha responsabilidad, iii) los
diversos procedimientos que debían seguirse, iv) señaló también las sanciones que pueden
imponerse en cada una de ellas. No vaciló en señalar la autonomía de cada uno de estos
tipos de responsabilidad. El legislador dejó muy en claro que la responsabilidad política no
podía confundirse, como históricamente llego a suceder, con la responsabilidad penal.
Cierto es que en muchos de los antecedentes constitucionales mexicanos, salvo en el
caso del régimen en que existió el juicio de residencia, pudo haberse confundido (no sólo
61
El Caso Jalisco
en el sentido de malentendido, sino también en el sentido de que se unieron de tal manera
que ya no hubo distinciones) la responsabilidad a que da lugar el ejercicio de cargos
públicos con el carácter de responsabilidad criminal o penal, y esto debido en gran parte a
la nomenclatura que se manejó, pues “delitos oficiales” insinúa la existencia de una
conducta tipificada y penalmente sancionada. Aunado a lo anterior, las conductas
reprochables bajo la voz “delitos oficiales”, mismas que quedaban precisadas en la ley de
responsabilidades, hoy abrogada, fueron trasladadas, con posterioridad a la reforma
constitucional, al Código Penal como “delitos cometidos por servidores públicos”, lo que
confirma el muy probable carácter penal que hasta antes de 1982 tenían los delitos
oficiales.
En 1982, al reformarse y recrearse el sistema de responsabilidades de servidores
públicos, el procedimiento en el que las cámaras del Congreso de la Unión fungían como
acusadora y sentenciadora se mantuvo, pero ya no para los “delitos oficiales” como desde
el siglo pasado se había instituido, sino para lo que se bautizó como “juicio político”,
procedimiento por el cual se exige la responsabilidad política. Las conductas que hasta esa
fecha se habían considerado “delitos oficiales” pasaron a ser verdaderos delitos (junto con
otros de nueva o posterior creación) según los postulados del Código Penal federal, y ahora
comúnmente referidos como la “responsabilidad penal” del servidor público; la conducta
que ahora se revisa en el juicio político es aquella en que la conducta del servidor público
federal, en el ejercicio de sus funciones se estima que ha afectado los intereses públicos
fundamentales y en el caso del servidor público local se relaciona con violaciones a la
Constitución general o sus leyes y al manejo de recursos o fondos federales.
Por ello creo que todas las conjeturas que quizás, en su momento, fueron válidas,
respecto de la naturaleza exclusivamente penal de los servidores públicos,54 a partir de la
reforma constitucional de 1982 han quedado plenamente superadas al consagrarse la
autonomía de las vías política y penal y definidas las conductas que en cada uno de dichos
casos son revisables. Por ello, también creo que la naturaleza de las figuras jurídicas, en la
gran mayoría de las ocasiones, sino es que en todas, se encuentra en su historia, en su
gestación legislativa; ello justifica el largo documental sobre los antecedentes de la
responsabilidad de los servidores públicos, conociendo el ayer entendemos el régimen de
hoy.
Claro está que el legislador constitucional creó el juicio político con independencia
total de la responsabilidad penal y de la responsabilidad administrativa; la iniciativa de ley
lo propuso como un procedimiento autónomo para hacer efectiva la obligación de
responder en el aspecto político por la conducta del servidor público, así lo aprobó el
Congreso, así se promulgó y así está vigente el derecho. La actualidad de la Constitución
54
Recordemos, no existía responsabilidad administrativa cuya creación se remonta también a 1982;
la responsabilidad civil, como se ha manifestado, no es exclusiva de los servidores públicos; fuera
de lo anterior sólo se hablaba de “delitos comunes” y “delitos oficiales o cometidos en el ejercicio
de su cargo”, mismos que podían confundirse con la responsabilidad penal, genéricamente
hablando.
62
El Caso Jalisco
otorga al juicio político una naturaleza eminentemente política, que no se identifica con
cualquier otra obligación de responder que tienen los servidores públicos; éste es su origen,
de estas particularidades lo dotó su creador.
Ahora, ¿qué función cumple el juicio político? ¿Cuáles son sus fines? En el juicio
político se revisan las conductas de los servidores públicos que, se estima, afectan o
perjudican las instituciones políticas de la república y las decisiones políticas que se
consagran de modo constitucional como valores protegidos por la Constitución con el fin
de determinar, en su caso, si la persona que fungió como servidor público es o no indigno
de permanecer en el cargo o de volver a ocupar cargos públicos: si es digno o no de
confianza; no prejuzga sobre la responsabilidad penal o sanción penal que pudiera
exigírsele y tampoco de cualquier otro tipo de responsabilidad. Se pretende, con el juicio
político, determinar si un funcionario ha lesionado de tal manera ciertos valores
constitucionalmente consagrados que amerita su destitución y quizás también su
inhabilitación; por ello las preguntas elementales que deben formularse en el juicio político
son: ¿Hubo o no afectación? ¿Merece o no la confianza de la soberanía nacional para
ejercer cargos públicos?
Reiterando para reafirmar, la resolución del Senado en los juicios políticos se limita
a la consideración de si una persona es o no digna de continuar en el ejercicio de un cargo
publico o volver a ejercer un cargo público en razón de los efectos perjuiciosos y lesivos a
que ha dado lugar con su conducta. Las consecuencias a que puede dar lugar dicha
resolución son la destitución y, en su caso la inhabilitación de un servidor publico,
motivado por la consideración de que es indigno de ejercer el cargo, lo que no es sino
privar al individuo enjuiciado de su derecho político de ejercer cargos públicos. El
Senado se limita a imponer una sanción política sin prejuzgar sobre otras responsabilidades
que, en su caso, corresponde fincar a otras autoridades, como son los tribunales en materia
penal y civil y las autoridades administrativas.
Sin embargo, hay otras características del juicio político que abundan sobre su
“politicidad”. Esta “politicidad” deviene también como consecuencia del tipo de juicio (no
como proceso sino como acto mental) que debe formular el Senado, como juzgador: ese
juicio es un juicio político. ¿Por qué?.
Para responder conviene primero hacer la siguiente distinción: en el caso de
procedimientos penales o civiles, el juicio que hace el juzgador valga la redundancia, es
algo así como: i) éstos son los hechos, ii) este es el supuesto normativo, iii) los hechos se
adecuan al supuesto normativo, iv) luego entonces, procede la aplicación de la sanción o
consecuencia de derecho que impone ese supuesto normativo.
En el caso del juicio político, el juicio, valga la redundancia, que hace el órgano
juzgador es muy diverso, sus consideraciones tienen que encaminarse a determinar si existe
o no una afectación a los “intereses públicos fundamentales”, que si bien aparecen
enlistados en la LFRSP como antecité, es un concepto sumamente relativo que se politiza
en el instante en que se hace el ejercicio de ponderación por un órgano político (el
Congreso de la Unión) y constitucionalmente politizado, porque tampoco podemos
63
El Caso Jalisco
olvidar que tanto el órgano acusador como el órgano sentenciador están integrados bajo
el principio de democracia partidista. Por ejemplo, lo que para un partido político afecta el
interés público fundamental, para otro partido puede no serlo. No digo con esto que la
discrecionalidad es privativa de los juicios políticos, pero sí es una característica
sobresaliente de éstos que se radicaliza con la composición político-partidista de los
órganos ante los cuales se ventila este procedimiento.
No dudo de que la denominación “juicio político” sea la adecuada para este
procedimiento, porque creo que la responsabilidad política en esencia es eso: política, pues
en ella se responde por conductas que afectan intereses políticos (si bien legalmente
consagrados), se resuelve por órganos políticos y se sanciona en forma política al servidor
publico. Por otra parte, el procedimiento se realiza en forma de juicio lo que me lleva a
considerar que la denominación ha sido impuesta con tino y de conformidad con las
características de la figura.
5. Las resoluciones tomadas en el juicio político
Independientemente del tipo de efectos, vinculatorios o declarativos, que puede
tener la resolución con que se da fin a un juicio político federal, ya sea en contra de
servidores públicos federales o locales, el último párrafo del artículo 110 de la Constitución
General de la República les otorga una característica común: consagra de manera expresa la
inatacabilidad de las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores
en juicios políticos en el ámbito federal, inatacabalidad que se traduce en definitividad
absoluta. Creo que dicha definitividad no es caprichosa, sino que se justifica por varios
motivos, mismos que analizo en el siguiente apartado.
III. La definitividad de las resoluciones del
juicio político de competencia federal
1. El significado de la inatacabilidad
El artículo 110 de la Constitución concluye de modo contundente: “Las
declaraciones y resoluciones de las Cámaras de Diputados y Senadores son inatacables”.
¿Qué significa esto? ¿Por qué son inatacables?
Cuando la Constitución nos señala que cierto acto es inatacable o definitivo,
indica con claridad la irrecurribilidad de dicho acto. La inatacabilidad significa que contra
dicho acto no procede recurso alguno, ni ordinario ni extraordinario. El lenguaje es
contundente y no hace distinciones. Debemos entender que el acto al que se le otorga
constitucionalmente esa característica es definitivo y no está sujeto a revisión, y por ende
modificación, por parte de otro órgano, ya sea en vía de amparo o de controversia
constitucional o por cualquier otra vía.
Pero la inatacabilidad no es un capricho legislativo o una arbitrariedad
constitucional. Dicha definitividad o inatacabilidad es impuesta en atención a la naturaleza
64
El Caso Jalisco
del juicio político, que se desprende de su construcción y evolución histórica, y a ciertos
intereses políticos (valga la redundancia) que el constituyente permanente tiene especial
interés en salvaguardar en lo constitucional. ¿No es la Constitución la manifestación
jurídica de las decisiones políticas fundamentales del Estado? La inatacabilidad o
definitividad de las decisiones y resoluciones tomadas en juicio político tiene un sustento
muy claro y eso es lo que en lo sucesivo pretendemos dejar por sentado.
2. Los motivos de la definitividad
De conformidad con lo que en líneas anteriores he comentado acerca del juicio
político, es menester reconocer que las decisiones y resoluciones tomadas en juicio político
son en extremo delicadas, y tan lo son que es ésta la única vía por la cual se puede, en el
aspecto jurídico, lograr la destitución de los servidores públicos de alto rango.
La Constitución es contundente al expresar que la responsabilidad de este tipo
de actos debe recaer única y exclusivamente en un órgano y éste no puede trasladar la
responsabilidad a otro, como sería la Suprema Corte. Es latente la sana intención de
salvaguardar el sentido de la resolución y limitar la responsabilidad de dicha decisión al
propio Poder Legislativo, en concreto a la Cámara de Senadores.
Con el establecimiento de la definitividad de dichas resoluciones, se ha vedado
la intervención de otros órganos y de otros poderes, en la emisión, contenido y sentido del
acto con que se define la situación jurídica de cierta persona respecto del ejercicio de un
cargo público, que se resumen en su permanencia o destitución. El constituyente ha
estimado que la responsabilidad de dicha resolución debe recaer única y exclusivamente en
el órgano emisor como órgano terminal y, en consecuencia, no justifica ni permite la
existencia de órganos revisores que puedan alterar una resolución emitida por una
representación nacional directa (como lo son los órganos del Legislativo) en un
procedimiento de esta naturaleza. Sería muy lamentable que los senadores encargados de
resolver estos procedimientos los desatendieran en razón de que supieran de antemano que
cualquier decisión que ellos tomaran es revisable y modificable por otra institución o
realizaran sus funciones con menor diligencia pensando en la posibilidad de transmitir los
costos políticos y la definitividad de una decisión, que puede ser bastante impopular o
políticamente espinosa a otro poder público, esto es, al Poder Judicial.
Sin embargo, creo que la definitividad de las resoluciones dictadas en juicio
político también obedece a que en materia política no hay mayor autoridad que la emisora;
la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, con la representación política que
ostentan, son las autoridades superiores en dicha materia; así como para el caso del juicio
de amparo existe la regla (contenida en ley reglamentaria) de que contra actos de la
Suprema Corte no procede recurso alguno porque es el órgano superior en la materia y no
puede estar sujeta a revisión la palabra de la última autoridad, así en el caso del juicio
político, el sistema normativo constitucional nos permite inferir que cuando señala que las
resoluciones de las Cámaras son inatacables y, en consecuencia, definitivas es porque
además de que la materia de juicio político está de manera exclusiva y excluyente
establecida en favor de la Cámara de Diputados y la de Senadores en virtud de los artículos
65
El Caso Jalisco
74, 76 y 110 constitucionales, se considera que dichos órganos son la máxima autoridad en
materia política, como lo es el juicio político, y por tanto sus actos no deben estar sujetos a
revisión.
Ahora que abordo el tema de la definitividad de las resoluciones dictadas en
juicios políticos, conviene destacar que en la Constitución de los Estados Unidos de
América, de la cual nuestros constituyentes recibieron amplia influencia, la responsabilidad
de los servidores públicos se consagró por ellos como impeachment, y aun cuando la
definitividad de las resoluciones tomadas por el Senado y la Cámara de Representantes no
se estableció de manera expresa, los comentaristas de dicha carta no han vacilado en
reconocerlo.
Dichos comentaristas reconocen la cualidad de definitivas e inatacables de
dichas resoluciones en atención a la naturaleza propia de la institución del juicio político y
a la desnaturalización del mismo que, de lo contrario, se realizaría. Para concluir en la
definitividad de las resoluciones en mención, señalan:
i) Que cuando se estaba confeccionado esa Constitución, la Convención
Constituyente que se reunió en Filadelfia con ese propósito de inicio consideró, y así obran
los proyectos que se manejaron, que las responsabilidades a que diera lugar el ejercicio de
cargos públicos, es decir, el impeachment fueran conocidas por la Suprema Corte. Sin
embargo, las discusiones de la convención constituyente los llevaron a la estimación de que
en esas decisiones la Corte no debía involucrarse y que dichas resoluciones debían
corresponder al Poder Legislativo. Si hubiese sido la intención del constituyente legitimar a
la Corte para conocer en apelación o segunda instancia de dichas resoluciones, así lo habría
expresado, dada la trascendencia del asunto. Para ilustrarnos en lo anterior, conviene hacer
cita de los manuscritos del constituyente y comentarista Alexander Hamilton:55
Del Correo de Nueva York, viernes 7 de marzo de
1788
EL
FEDERALISTA, LXV
(Hamilton)
Al Pueblo del Estado de Nueva York:
Los RESTANTES poderes que el plan de la
convención asigna al Senado, independientemente de la otra
Cámara, abarcan su participación con el ejecutivo en el
nombramiento de funcionarios, y su carácter judicial como
55
Hamilton, Madison y Jay; Story, Bielsa y Manuel Graga Iribarne. Según citan: Armagnague, Juan
Fernando, Juicio político y Jurado de enjuiciamiento, Editorial de Palma, Argentina, 1995; Black,
Charles, Juicio político, ediciones Economía y empresa, Argentina, 1974 y Hamilton, Madison y
Jay, El Federalista, Edit. Fondo de Cultura Económica, México, 1974.
66
El Caso Jalisco
tribunal encargado de juzgar las acusaciones oficiales. Como
en el asunto de los nombramientos el ejecutivo es quien hace
el papel de principal, las disposiciones relacionadas con él
serán discutidas con mayor propiedad al examinar este
departamento. Por lo tanto, concluiremos esta parte
asomándonos al carácter judicial del Senado…
¿Dónde sino en el Senado se hubiera podido encontrar
un tribunal con bastante dignidad y la necesaria
independencia? ¿Qué otro cuerpo sería capaz de tener
suficiente confianza en su propia situación para conservar
libre de temores e influencias la imparcialidad requerida entre
un individuo acusado y los representantes del pueblo, que son
sus acusadores?
¿Se podía esperar que la Suprema Corte respondiera a
estas exigencias? Es muy dudoso que los miembros de este
tribunal poseerán siempre la gran dosis de fortaleza necesaria
para desempeñar una tarea tan difícil; y todavía más dudas
deben abrigarse de que posean el grado de ascendiente y
autoridad que racionalmente serán indispensables en ciertas
ocasiones para reconciliar al pueblo con una decisión de
chocara con la acusación presentada por sus propios
representantes. La deficiencia en lo primero resultaría fatal
para el acusado, y en lo segundo peligrosa para la
tranquilidad pública. En ambos casos, el azar sólo podría
eludirse constituyendo un tribunal más numeroso de lo que es
compatible con las consideraciones económicas. La
necesidad de un tribunal numeroso para juzgar en los casos
de acusación por delitos oficiales la impone, asimismo, la
naturaleza de sus actuaciones. Éstas nunca pueden
conformarse a reglas tan estrictas, ni en lo que se refiere a la
definición del delito por parte de los acusadores, ni a su
interpretación por los jueces, como las que sirven en casos
ordinarios para limitar el arbitrio de los tribunales en favor de
la seguridad personal. No habrá un jurado que se interponga
entre los jueces que deben pronunciar la sentencia y el sujeto
que tiene que sufrirla. El tremendo poder discrecional que
necesariamente han de poseer esos tribunales, para destinar al
honor o al oprobio a los personajes en quienes más se confía
y más distinguidos de la comunidad, impide que esta misión
se encomiende a un número reducido de personas.
Parece que estas consideraciones bastan por sí solas
para llevarnos a la conclusión de que la Suprema Corte no
hubiera sido el sustituto oportuno del Senado como tribunal
67
El Caso Jalisco
de responsabilidades oficiales. Pero queda otra que
confirmará no poco esta conclusión: con el castigo que puede
ser la consecuencia de estas acusaciones, no terminará la
expiación del delincuente.
Después de ser sentenciado a ostracismo perpetuo,
perdiendo la confianza y la estimación así como los honores y
los emolumentos que le concedía su país, estará aún sujeto a
proceso y a la pena que le corresponda según las leyes
ordinarias. ¿Sería debido que las personas que han dispuesto
en un proceso de su fama y de sus derechos más valiosos
como ciudadanos, dispusieran también en otro, y por la
misma ofensa, de su vida y su fortuna? ¿No hay razones de
sobra para temer que el error cometido en la primera
sentencia suscitaría idéntico error en la segunda? ¿Que la
intensa influencia de una decisión inclinaría a ahogar la de
cualesquiera nuevos informes que se aportaran sobre el
asunto con el objeto de hacer variar el sentido de una nueva
decisión? Los que saben algo de la naturaleza humana no
vacilan en contestar afirmativamente a estas preguntas; y no
les costará trabajo advertir que si las mismas personas juzgan
ambos casos, los que sean objeto de acusación se verán
privados de la doble garantía que se pretende proporcionarles
mediante ese doble juicio. La pérdida de la vida y de la
propiedad estaría incluida virtualmente a menudo en una
sentencia que, según sus términos, no va más allá de la
destitución del cargo que se desempeña y la inhabilitación
para ocupar otro en el futuro. Tal vez se diga que en el
segundo caso la intervención de un jurado apartaría el
peligro. Pero los jurados se guían frecuentemente por las
opiniones de los jueces. A veces se ven inducidos a
pronunciar veredictos especiales, que remiten la cuestión
principal a la decisión del tribunal. ¿Quién estará dispuesto a
arriesgar su vida y sus bienes a lo que resuelva el veredicto de
un jurado que actuase bajo los auspicios de unos jueces que
lo han declarado culpable con anterioridad?
¿Habría ganado el proyecto si se hubiera unido la
Suprema Corte con el Senado, para formar el tribunal de
responsabilidades? Esta unión ofrecería sin duda algunas
ventajas, ¿pero no las contrarrestaría el grave inconveniente,
ya señalado, que procedería de la intervención de los mismos
jueces en el doble proceso al que estaría sujeto el culpable?
Hasta cierto punto, los beneficios de esa unión se obtendrán
como consecuencia de hacer presidente del tribunal
acusatorio al presidente de la Suprema Corte, como se
68
El Caso Jalisco
propone en el plan de la convención; en tanto que se evitarán
los inconvenientes de una incorporación completa de la
última al primero. Éste era quizá el sistema más prudente. Me
abstengo de comentar el nuevo pretexto de protesta contra el
departamento judicial a que habría dado lugar un aumento
considerable de su autoridad.56
ii) Que de conformidad con lo que señala la Constitución, las leyes expedidas
por el Congreso y la interpretación que la propia Corte ha hecho de la facultad que tiene de
conocer en vía de apelación (appellate jurisdiction, sería en nuestro sistema segunda o
ulterior instancia) de los diversos asuntos planteados y resueltos por otros tribunales, la
Corte sólo puede conocer en apelación o como ulterior instancia cuando expresamente le
sea concedida esta facultad por algún ordenamiento, lo cual no se actualiza en el caso del
impeachment.
iii) Que sería en verdad una insensatez admitir que la Corte revisara las
resoluciones dictadas en un procedimiento de esta naturaleza, pues:
Imaginemos, por ejemplo, un presidente cuya
conducta ha merecido un juicio tan desfavorable que se
promueve una investigación completa a cargo de la Comisión
Judicial de la Cámara de Representantes. El resultado de esta
investigación ha sido una recomendación formal a toda la
Cámara con el fin de que vote los artículos de juicio político.
Después de un debate integral del asunto, con la atención del
país concentrada en el problema, la Cámara llega a la
conclusión de que en efecto debe promoverse juicio político
al presidente por “traición, soborno u otros graves delitos e
inconductas”. Todos los problemas legales y concretos ya han
sido plenamente examinados en una Cámara, con resultado
adverso para el presidente. Luego, los artículos de juicio
político pasan al Senado, que presta juramento solemne, y
examina el asunto bajo la presidencia del jefe de la Suprema
Corte. Después de un proceso con asistencia plenaria y de
escuchar las exposiciones de las partes, y una vez que los
senadores han debatido las cuestiones concretas y jurídicas, el
Senado vota por una mayoría de dos tercios la condena y
remoción del presidente.
Entonces, el presidente apela a la Suprema Corte. La
jurisdicción de la Corte sobre la apelación es, por lo menos,
poco clara pero de todos modos acepta su propia jurisdicción
en el asunto. De acuerdo con los méritos del caso, la Corte
56
Hamilton, Madison y Jay. Ob. cit. Págs. 277-279.
69
El Caso Jalisco
discrepa con la Cámara y con el Senado en cierto punto, por
ejemplo, acerca del sentido de la expresión, “graves delitos e
inconductas”, o de cierta importante cuestión del
procedimiento (quizá dividiéndose en una votación por 5 a 4,
o quizá con nueve opiniones negativas, cinco de las cuales
adoptan el mismo razonamiento). De modo que el presidente
juzgado y condenado vuelve a ocupar el cargo por el resto de
su período. Y todos felices y contentos.
No creo poseer los recursos retóricos adecuados para
caracterizar lo absurdo de esta posición. ¿Cuál será la aureola
de legitimidad del primer magistrado que fue reinstalado de
este modo? ¿Quién le prestaría acatamiento? Cuando un
londinense de apariencia respetable se aproximó al duque de
Wellington, y le dijo: “Creo que usted es el señor Smith”, el
duque replicó: “Si usted cree eso, es capaz de creer cualquier
cosa”. Yo diría lo mismo de quien cree que en los silencios
intersticiales de una Constitución redactada por hombre de
saber práctico está oculto un mandato que puede determinar
un resultado tan absurdo como la reinstalación judicial de un
presidente condenado solemnemente, con arreglo a las formas
constitucionales, por “traición, soborno u otros graves delitos
e inconducta”. (Puedo decir, entre paréntesis, que si el lector
es de los que creen que el buen derecho constitucional no
puede originar insensateces, o en general absurdos, puede
contentarse con esa acertada convicción y omitir el resto de
este capítulo.)
Si tal resultado pareciese determinado por el lenguaje
explícito de la Constitución, creo que la Suprema Corte
trataría desesperadamente de hallar una escapatoria que le
permitiese omitir el ejercicio de esta absurda función. Pero la
Constitución no impone nada por el estilo. Ese mandato debe
elaborarse, en todo caso, sobre la base de una complicada
inferencia tras otra.
Ahora bien, desde el punto de vista práctico ningún
tribunal logrará jamás restablecer en su cargo a un presidente
sometido a juicio político y condenado; y es muy improbable
que ningún tribunal lo intente. Lo único que podría resultar
de un intento judicial en ese sentido seria una terrible crisis
constitucional. Pues la debilidad latente y definitiva del poder
judicial (que se mantiene latente sólo por el respeto de los
tribunales a la ley que los crea) es que el deber de obedecer a
un mandato judicial existe sólo cuando el tribunal que emite
el mandamiento actúa en su jurisdicción. Esta regla se
70
El Caso Jalisco
suaviza sensiblemente mediante cierta concesión a los
tribunales del derecho de determinar su propia jurisdicción.
Pero un tribunal que excede ampliamente su jurisdicción no
puede pretender que se le obedezca. Si la Suprema Corte o
cualquier otro tribunal federal ordenara la reinstalación de un
presidente sometido a juicio político y condenado, existiría,
por lo menos, una duda muy grave y absolutamente legítima
acerca del derecho de dicho mandato a reclamar obediencia;
o cabría preguntarse si no se trata de un mandato que exceda
la jurisdicción judicial tanto como una orden judicial al
Congreso en el sentido de elevar la pena aplicada a la
falsificación. Para citar la consecuencia más temible, diremos
que los comandantes militares norteamericanos tendrían que
decidir por sí mismos a qué presidente deben obedecer, si al
que fue establecido en el cargo o a su sucesor. Por mi parte,
les aconsejaría obediencia al sucesor; y es indudable que
otros ofrecerían el consejo contrario. ¿Es posible que la
Constitución norteamericana haya creado una situación
semejante?
Continúa diciendo el autor en cita que:
… no puedo concebir que un tribunal haya perdido a
tal extremo su criterio que trate de anular una sentencia del
Senado que establece la remoción como consecuencia del
juicio político, creo perfectamente verosímil que en la medida
de lo posible se acepte públicamente la fundamental
inconstitucionalidad de dicho acto, precisamente porque,
como señalé brevemente más arriba, la amplia difusión de
este concepto -a saber, que los tribunales nada tienen que
hacer aquí- destaca muy claramente a los ojos de todos la
responsabilidad final del Senado, en relación con los hechos y
la ley. Sería muy lamentable que se difundiese la idea de que
el veredicto del Senado es más o menos provisorio.57
Hago mías estas afirmaciones, pero tengo más que agregar en relación con la
definitividad de las resoluciones del juicio político.
Y aquí, de nuevo, retomo algunos de los comentarios adelantados en la reseña
histórica que en el presente se hace de la figura del juicio político y la responsabilidad de
los funcionarios. Así como en el constituyente norteamericano se llegó a considerar la
57
Black, Charles. Ob. cit. Pág. 69
71
El Caso Jalisco
posibilidad de dejar este tipo de facultades al conocimiento del más alto tribunal, en nuestra
historia legislativa hemos recorrido una opción tras otra.
Hemos visto cómo en el juicio de residencia no se otorgaba la facultad de
juzgar al “residenciado” sino a tribunales de residencia que no eran permanentes, pues sólo
se constituían con el propósito de juzgar el desempeño de determinada persona una vez
terminada su gestión en un cargo público. No se atribuyó esta facultad a los tribunales
previamente establecidos, sino a un tribunal creado ad hoc para esa particular ocasión.
Después, a lo largo del constitucionalismo mexicano, en ocasiones el legislador
constitucional otorgó la facultad de revisar la conducta de los servidores públicos al más
alto tribunal, la Suprema Corte de Justicia o los Tribunales Superiores de Justicia y
también hubo ocasiones en que optó por dejar íntegro el proceso de determinación de
responsabilidad de servidores públicos al Poder Legislativo o compartir las atribuciones
entre el Poder Legislativo y el Judicial.
Sin embargo, en el desarrollo del sistema de competencias en materia de
responsabilidades de los funcionarios públicos, no es posible soslayar ciertas realidades
históricas respecto a la experiencia nuestra en cuanto a la interferencia del Poder Judicial
federal. Aquí es pertinente mencionar aquella época difícil en la historia de este alto
tribunal cuando le fue encomendado por vía de decreto resolver en definitiva los juicios de
responsabilidad en contra del santanismo.
Por Decreto de fecha 9 de enero de 1856 el presidente Comonfort decretó que
Santa Anna sería juzgado por la Suprema Corte de Justicia por los delitos cometidos
durante el tiempo de su dictadura, al igual que sus ministros de despacho, los gobernadores
y comandantes generales que sirvieron durante esa época.
El decreto tuvo enormes consecuencias para el poder
judicial federal. Ante la Suprema Corte se incoaron muchos
juicios de responsabilidad y surgieron como consecuencia
multitud de problemas. En enero de 1856, la impopularidad
del gobierno de Santa Anna era enorme y el decreto fue bien
recibido; pero al poco tiempo los juicios contra los
gobernadores, comandantes generales y los antiguos
miembros del gabinete tropezaron con graves obstáculos.
Esta labor fue un factor de desprestigio para la Suprema
Corte, pues mientras para los liberales la justicia no era
expedita y por eso no estaban en la cárcel los culpables (sobre
todo Santa Anna que había huido del territorio nacional) para
los conservadores los procesos carecían de la deseable
objetividad y, por lo menos, estaban viciados de ilegalidades.
La situación se hizo cada vez más grave, sobre todo después
de aprobada la Constitución federal de 5 de febrero de 1857,
que entraría en vigor para el poder judicial el 16 de
septiembre de ese mismo año.
72
El Caso Jalisco
Las criticas que el Congreso Constituyente hizo a la
Corte en octubre de 1856 ⎯al discutir la inamovilidad de los
ministros y el requisito de que fueran letrados⎯
indudablemente estuvieron inspiradas en los acontecimientos
recientes. Por un lado, los diputados eran liberales, conocían
la actuación del tribunal durante la dictadura de Santa Anna y
rechazaban el conservadurismo de sus miembros que habían
manifestado tanta amistad y afecto hacia Teodosio Lares.
Además, tenían entonces la impresión de que la justicia era
lenta en las causas de responsabilidad incoadas contra el
dictador y sus ministros, sin meditar, tal vez, en que los
procedimientos judiciales resultaban ser inevitablemente
largos. Los diputados constituyentes ⎯como Zarco y
Arriaga⎯ hablaron en el Congreso arrastrados por la pasión
que habían desatado los debates y los acontecimientos
inmediatos, sin hacer un balance equilibrado del papel de la
Suprema Corte durante sus años existencia, desde 1825.58
Aun con la experiencia amarga recién relatada, en la Constitución de 1857, en virtud
del unicameral Congreso, no le quedó mayor alternativa que la de desahogarse frente al
Judicial eliminando la inamovilidad de los ministros de la Suprema Corte, aun cuando lo
volvió a imponer como órgano sentenciador en los procedimientos de responsabilidad
política de funcionarios públicos.
Posteriormente, en 1874, una vez reinstaurada la Cámara de Senadores en el
ordenamiento mexicano por virtud de reforma constitucional, las atribuciones del órgano
sentenciador en materia de responsabilidad por delitos oficiales se transfirieron de la
Suprema Corte a la Cámara de Senadores con el auténtico propósito de seguir el modelo
norteamericano y con apoyo en la experiencia histórica.59 Quedaba así consagrada
definitivamente la no intervención de la Suprema Corte en este tipo de procedimientos,
situación que hasta la fecha ha mantenido el legislador constitucional.
Nunca más ha vuelto a tener un derecho constitucional la Suprema Corte para
determinar la responsabilidad política de los funcionarios públicos. Así se acogió por la
Constitución de 1917 y con todo y sus consecuentes y múltiples reformas, este punto no se
ha modificado.
58
Poder Judicial de la Federación, La Suprema Corte de Justicia a mediados del siglo XIX, Los
juicios de responsabilidad contra el santanismo, Editado por la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, México, 1987. Pág. 100.
59
Según se desprende de la lectura de los dictámenes y debates del Congreso de la Unión, cabe
precisar que durante los debates del Congreso no se discutió específicamente sobre la transferencia
de esta facultad al Senado; sí se comentaron casi todas las facultades exclusivas, pero no ésta en
particular.
73
El Caso Jalisco
Desde entonces todo el peso de la responsabilidad que implica resolver un juicio
político sólo recae en el Poder Legislativo como órgano terminal, realizando un auténtico
juicio político, en todos los sentidos que antes argumento. La jurisdicción de los tribunales
federales o comunes queda expedita para las responsabilidades de otra naturaleza que su
conducta haya generado, tal como lo había considerado Hamilton en 1788.
De conformidad, la disposición contenida en la Constitución, que impone la
definitividad de las declaraciones y resoluciones de las cámaras en juicios políticos
federales, ya sean éstos en contra de servidores públicos locales o federales, no sólo se
impone por disposición de la ley suprema, sino que además existen razones de orden
histórico, práctico y político que lo justifican como son: la experiencia de la Corte en la
resolución de juicios en contra del santanismo; la pretensión de seguir el modelo
norteamericano en el que si bien no hay disposición expresa en cuanto a la definitividad,
por cuestiones de orden práctico e imbuidos de un espíritu republicano, la definitividad se
ha aceptado por la doctrina; y la consideración de que en materia política, como lo es
esencialmente el juicio político, la autoridad máxima es el Congreso de la Unión, y en
consecuencia, las cámaras de éste adquieren el carácter de órganos terminales.
IV. La definitividad de las resoluciones de juicios políticos de competencia
locales
De acuerdo con lo anterior, queda plenamente explicado porque en los juicios
políticos de competencia federal las declaraciones y las resoluciones emitidas por las
Cámaras son definitivas y no procede contra ellas recurso ni acción alguna. ¿Qué pasa en el
caso de los juicios políticos de competencia local? ¿También las resoluciones en ellos
dictadas son definitivas? En todo caso, ¿para quién serían definitivas? ¿Quién podría
revisarlas? ¿Quién no podría revisarlas? Al responder, comenzaré a adentrarme de manera
más directa en la controversia constitucional 26/97, misma que ha motivado externar estos
comentarios, pues en ella precisamente se pretende la invalidación de ciertas resoluciones
del Congreso local emitidas en relación con un juicio político local.
Por supuesto, hay constituciones locales en las que se establece que las resoluciones
dictadas en sus respectivos juicios políticos son inatacables, y esa afirmación pareciera ser
suficiente para que no se intentara la revisión judicial o por cualquier otra vía de dichas
declaraciones o resoluciones, pero al parecer la expresión constitucional de la autonomía
estatal no ha bastado, pues aun contra dicha regla expresa se ha manifestado la intención de
que la Corte puede revisar dichos actos en vía de controversia constitucional y, por qué
descartarlo, quizás hasta se hubiese podido intentar un amparo. Pero, ¿basta dicha
afirmación para que ningún órgano, local o federal, pueda revisar las resoluciones de
juicios políticos locales? ¿Qué motivos justifican que la definitividad también sea
característica de las resoluciones de los juicios políticos locales? Y, en los casos en que las
constituciones locales no imponen expresamente esa definitividad ¿de cualquier manera
deberán reputarse definitivos? En lo sucesivo pretendo esclarecer todas esas inquietudes.
74
El Caso Jalisco
Sin embargo, antes de responder a las interrogantes planteadas, conviene recordar
que la Constitución general impone a las legislaturas locales la facultad y obligación de
legislar en materia de responsabilidad de servidores públicos, y en forma específica lo hace
en torno a los juicios políticos, según dispone el artículo 110 de la Carta Magna. Así, el
hecho de que las constituciones locales regulen el juicio político no es un simple antojo de
las legislaturas de las entidades federativas, sino una obligación que a ellas impone la
Constitución general.
De igual modo, conviene recordar que, en mi opinión, lo que hace definitivas las
declaraciones y resoluciones tomadas en juicios políticos federales no es la mera
disposición que se antoja carprichosa y arbitraria del legislador sino el resultado de no
atentar contra la naturaleza del juicio político, así como no tornar absurda la distribución de
facultades exclusivas y trasladar así el costo de la toma de decisiones.
Cuando nos trasladamos al plan estatal, debemos preguntarnos: si la inatacabilidad
de las resoluciones dictadas en juicios políticos en el ámbito federal se debe no
simplemente a la existencia de una disposición expresa en la Constitución, sino a los
motivos antes expresados, ¿por qué pretenderíamos que tratándose de resoluciones dictadas
en juicios políticos en el ámbito local no es dable esa misma inatacabilidad, cuando la
institución sigue siendo la misma, cuando no cambia ni su naturaleza ni su función ni su
finalidad, en fin, su carácter político?
1. Los motivos comunes de la definitividad de las resoluciones del juicio político
federal y del local
En lo personal, creo que debe respetarse dicha definitividad, porque estoy
convencido que la misma obedece a otros motivos diversos a la intención constitucional
tajante y expresa; y porque los motivos a los que atribuyo dicha definitividad también se
actualizan en el caso de los juicios políticos federales y aquí cabe recordar que cuando
existe la misma razón, debe prevalecer la misma disposición. Los motivos que llevaron al
constituyente federal a establecer la definitividad de este tipo de resoluciones y al que
suscribe a coincidir con ella, son los mismos motivos que llevan al constituyente local ha
establecerlos en sus cartas locales.
Nada autoriza a ningún órgano, ni a la Suprema Corte, a interferir como órgano
revisor en las resoluciones dictadas en juicios políticos estatales, pues la negación de la
procedencia de recursos contra las resoluciones de los Congresos locales no obedece a
cuestiones competenciales que deban distribuirse (o entenderse distribuidas) entre la
federación y los estados, sino que obedece a la naturaleza, al origen, a la función, a la
finalidad, en fin, al carácter político del juicio político.
2. El motivo adicional que justifica la definitividad absoluta de las resoluciones
del juicio político local: el federalismo
75
El Caso Jalisco
En el caso de las resoluciones dictadas con motivo de juicios políticos locales tengo
aún mayores motivos para creer en dicha definitividad, pues creo que ella no sólo obedece a
la naturaleza del juicio político, sino que la definitividad se impone, sobre todo en cuanto a
la intervención de órganos federales en la revisión o modificación del sentido de sus
resoluciones, por elemental respeto al federalismo mexicano y a la autonomía que éste
conlleva para los Estados en todo lo concerniente a su régimen interior.
El propio constituyente, como se aprecia en las citas contenidas en la parte histórica
de este documento, se refirió en forma expresa a su respeto por las autonomías estatales en
materia de responsabilidad de servidores públicos cuando en la exposición de motivos y los
dictámenes de ambas Cámaras legislativas señaló que determinados funcionarios locales
podrían ser sujetos de juicio político en los términos del Título Cuarto de la Constitución
Federal y, en congruencia con lo ya establecido, de manera fundamental en los artículos 40
y 41, sólo facultó a la Cámara de Senadores como jurado de sentencia a emitir una
resolución declarativa, la que debe comunicarse a las legislaturas locales para que, en
ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda. Expresamente se manifestó
cuando justificó los efectos meramente declarativos de estas resoluciones por respeto a los
regímenes estatales.
El constituyente, por un lado, deja en claro el interés federal en casos de violaciones
graves a la Constitución federal y a las leyes federales y de manejo indebido de fondos y
recursos federales por parte de servidores públicos locales y, por otro, evidencia que ese
interés federal no puede llegar al extremo de desconocer la autonomía de los estados, ni
a desconocer que el pueblo también ejerce su soberanía por medio de los poderes de los
estados. Esto es, ni siquiera en casos de violaciones graves a la Constitución federal y a
las leyes federales y de manejo indebido de fondos y recursos federales el constituyente
permite que un órgano federal pueda llegar al extremo de destituir a un servidor público
local. En fin, evidencia que las sanciones que pudiera merecer un servidor público local por
responsabilidad política, en todos los casos, sólo es competencia de las autoridades locales
y nunca de las federales.
Para que el federalismo pueda ser una realidad, debe respetarse, entre otras cosas, la
autonomía de los estados. Si la Corte afirmase (como lo ha hecho ahora en esta controversia
constitucional), por vía de interpretación (porque no está facultada) que tiene facultades
revisorias en relación con las resoluciones dictadas en estos juicios locales, la definitividad
y validez de dichos actos políticos de los poderes locales, actos que sólo inciden en su
ámbito interno y respecto de los cuales están constitucionalmente facultados para resolver
en definitiva, sería burlado el federalismo de tal manera que sería nugatorio el
establecimiento de todo sistema de responsabilidad de servidores públicos de los estados.
Asi las cosas, no tendría sentido que los estados cumpliesen con el mandato que les impone
la Constitución general de regular la responsabilidad de sus servidores públicos, pues
cuando esta responsabilidad se hiciera efectiva, esos procesos de modo simultáneo
propiciarían que llegase un poder de la federación, que en nada debe interferir respecto de
su fuero interno (en tanto actúen dentro del marco de sus esferas competenciales), a
imponer la última palabra.
76
El Caso Jalisco
Por lo anterior, creo que cuando se trata de la intervención de la Suprema Corte en
los juicios políticos locales, ante todo y por respeto al orden político y jurídico que nos
impone la Constitución y tomando en consideración que ésta no le otorga a la Corte la
facultad de revisar dichos actos, y menos aún lo hacen las constituciones locales, debe
tenerse muy presente que la inatacabilidad en referencia no sólo se ha instaurado por el
constituyente atendiendo a lo señalado antes para el caso de la Constitución general, sino
que en forma adicional debe considerarse que dicha definitividad se impone por un
elemental respeto al sistema federal.
Así como por interpretación se hizo nugatoria la justicia local y la creación de
tribunales estatales con motivo de la amplia extensión que en vía de interpretación se
realizó por la Corte el siglo pasado respecto a los artículos 14 y 16 constitucionales, una
interpretación que permitiese a la Corte revisar las resoluciones tomadas en juicios políticos
estatales terminaría por dar al traste con el sistema de responsabilidad política de los
estados. Por ello, se exponen los comentarios de don Emilio Rabasa, que si bien fueron
formulados en torno al atropello que se dio a la justicia local a través del juicio de amparo,
cobran actualidad para el atropello que con la controversia constitucional se pretende hacer
al sistema de responsabilidades políticas:
El régimen interior de un Estado está constituido por
el ejercicio de las atribuciones que competen a los tres
poderes que forman el Gobierno. Este ejercicio, y, por
consiguiente, la amplitud de aquel régimen, tiene las
limitaciones que establece la Constitución nacional; pero las
restricciones concretas, que son prohibiciones o
mandamientos expresos y conocidos por las autoridades que
ejercen aquellos poderes, resultan simples reglas de conducta
para ellas, que sólo tienen la aplicación en casos especiales, y
sobre las cuales se ejerce la acción federal como reguladora
en casos de violación, que son casos de excepción aun en los
peores tiempos. Tales limitaciones, lejos de ser destructoras
del sistema federal, sirven para mantener la comunidad de
principios, sin la cual los Estados serían absolutamente
disímiles, de tendencias divergentes y aun de intereses
antagónicos. Pero si una regla general de la Constitución
somete los actos y determinaciones de cualquiera de los tres
poderes locales a la revisión del Poder Central, el régimen
interior no será ya obra del Estado particular, ni será éste libre
para proveer a su prosperidad como él quiera entenderla, ni
habrá sistema federal en el gobierno.
Si el Congreso de la Unión tuviera facultades para
examinar las leyes expedidas por las Legislaturas de los
Estados, y anularlas en caso de que en su concepto no fueran
a propósito para promover la felicidad de los pueblos, la
suerte de éstos dependería exclusivamente del Congreso
77
El Caso Jalisco
Central, y la libertad del Estado sería irrisoria, por más que él
siguiera dándose sus leyes; si el Presidente de la República
estuviera facultado por la Constitución para revocar los actos
administrativos de los Gobernadores, siempre que a su juicio
no fueran los adecuados para el mantenimiento del orden o
para la ejecución de las leyes locales, el ejercicio del Poder
Ejecutivo del Estado estaría invadido por el de la Nación, los
fines del sistema federal estarían falseados, y el gobierno
sería un centralismo franco, por más que se mantuviera a los
Gobernadores en el mando aparente y nulo. Pues no es menos
grave la invasión, ni menos destructora, del sistema que la
Nación proclamó e hizo vencer, cuando se ejecuta en el
campo del Poder Judicial: si todos los actos de las autoridades
del ramo en los Estados, son revisables por los jueces
federales, y anulables por éstos, cuando a su modo de ver
aquéllos no se ajustan exactamente a las leyes del Estado
mismo; si con el criterio vago e incierto de la recta aplicación
de las leyes y el cumplimiento de la justicia, la Corte
Suprema tiene facultad para revocar todos los fallos de los
jueces locales, la administración de justicia en los Estados es,
de hecho, federal, por más que dejen a cargo de aquéllos las
primeras instancias de los juicios.
Así lo entendieron nuestros viejos legisladores de
1824, a quienes nuestra ilustración, un tanto presuntuosa, ha
supuesto mucho menos sabios de lo que fueron, y que quizá
en muchos respectos eran de espíritu más libre que los de 57,
porque se atenían mejor a los principios puros que a
enseñanzas prácticas, que conducen a las veces a errores de
análisis. La Sección I del Título IV, tratando del gobierno
particular de los Estados, lo divide en el artículo 157 en los
poderes legislativo, ejecutivo y judicial; en los artículos 158 y
159, da la forma general de las dos primeras ramas, dejando
la organización especial a las Constituciones locales, y al
tratar de la tercera, dice así en el artículo 160, que parece
expresa y celosamente escrito para impedir la invasión
federal: “El Poder Judicial de cada Estado, se ejercerá por los
tribunales que establezca o designe la Constitución (local); y
todas las causas civiles o criminales que pertenezcan al
conocimiento de estos tribunales, serán fenecidas en ellos
hasta su última instancia y ejecución de la última
sentencia.”60
60
Rabasa, Emilio, El Artículo 14, Ed. Porrúa, Tercera Edición. México, 1969. Págs. 81ss.
78
El Caso Jalisco
Una interpretación que permite a la Corte revisar las resoluciones que las
legislaturas locales dictan en materia de juicios políticos la convierte en un superpoder que
tiene como prerrogativas el poder aniquilar los sistemas estatales de responsabilidad y la
ensancha a tal grado que la balanza de los poderes se inclina hacia sí misma, previo
desconocimiento de lo que en mi opinión es su justa y constitucional dimensión, en un acto
de auto reconocimiento de una cuasi omnipotencia e infalibilidad.
No puede pretenderse que las resoluciones dictadas en un juicio político estatal por
la legislatura local puedan revisarse por otro órgano federal, y menos aún por la Suprema
Corte, porque no debe convertirse ésta en el suprapoder que legitima y da definitividad a
todos los actos que realizan los estados. Ya lo hace a través del juicio de amparo respecto
de los actos de la jurisdicción estatal, ¿también lo hará respecto de los actos incumbentes al
Legislativo estatal en materia política, como lo es el juicio político?
V. Improcedencia de la controversia constitucional
La acción de controversia constitucional es, por naturaleza, un instrumento a través
del cual se ventilan, ante un órgano imparcial, los posibles problemas de invasión de esferas
de competencias a que puede dar lugar el sistema federal y de división de poderes. En
múltiples ocasiones el Pleno de este alto tribunal ha sostenido, en mi opinión con acierto,
que las controversias constitucionales sólo tienen por objeto ventilar cuestiones relativas a
invasión o restricción de ámbitos de competencia. En consecuencia, la regla general es que
siempre que se haga un planteamiento de esa naturaleza la controversia resulta procedente.
En el caso que me ocupa, la controversia constitucional 26/97, creo que la acción
resulta improcedente al no justificarse el interés jurídico por parte del demandante Poder
Judicial local. Creo que la destitución de un funcionario del Poder Judicial, que deviene
como consecuencia de un juicio político en que el órgano competente declaró, definitiva e
inatacablemente, que ha lugar a su destitución no afecta al Poder Judicial en sí mismo
considerado. Para explicar lo anterior y así determinar la procedencia o no de la acción
intentada, conviene que nos remontemos a otro tema: la despersonalización de los órganos
y su desvinculación con respecto de sus titulares.
El Estado, como cualesquier otra persona moral, requiere de seres individualizados,
de personas físicas, para la exteriorización de su voluntad. Los órganos en los cuales se
deposita el poder del Estado son ocupados por ciertos titulares en quienes recae la tarea de
asumir las atribuciones que competen a dicho órgano y realizar cada una de esas funciones.
Pero la personalidad de los titulares nunca se confunde con la persona moral del Estado, al
igual que sucede en el caso de cualquier otra persona moral de derecho privado en la cual
no puede confundirse la personalidad de los consejeros o de los accionistas con la
personalidad jurídica de la persona moral.
Como nos ilustra el que fue Ministro de este alto tribunal, don Gabino Fraga, no es
posible desconocer que el órgano es una unidad abstracta, una esfera de competencia que
depende directamente de la ley que lo crea y que el titular de ese órgano es un individuo
que puede variar sin que se evite o afecte la continuidad del órgano y que tiene, además de
79
El Caso Jalisco
la voluntad que dentro de esa esfera de competencia representa al Estado, una voluntad
propia dirigida hacia la satisfacción de sus intereses personales. No podemos confundir al
órgano con su titular y entender que el interés del órgano se confunde con el interés del
titular del mismo, máxime cuando el órgano es un cuerpo colegiado y no unipersonal.
En el caso del juicio político, al resolver sobre la destitución e inhabilitación de los
servidores públicos, las Cámaras del Congreso de la Unión o, en su caso, las legislaturas
locales, no ponen en tela de juicio la responsabilidad del órgano en cuestión, sino que única
y exclusivamente analizan la responsabilidad del titular del órgano. Para ejemplificar, no se
discute si el Supremo Tribunal de Justicia de determinado estado cumple o no con sus
funciones, sino que se debate si alguno de sus integrantes, con nombre y apellido, afecta o
no los intereses públicos fundamentales con su despacho (o bien lo que la Constitución
local imponga como conductas que pueden dar lugar a un juicio político local).
La responsabilidad que se determina con una resolución estimatoria en un juicio
político sólo afecta a la persona física objeto del mismo. Como cualquier sanción, la
sanción política no trasciende de la persona del sancionado, permanece en él y le afecta
sólo a él. Es él quien será destituido de su cargo y es él a quien le estará vedado el poder
volver a desempeñarse en un cargo público, si fuere inhabilitado. En ningún momento se
actualiza una afectación al Poder Judicial como tal, como órgano o poder. Se actualiza una
afectación al integrante (titular) destituido, pero la destitución de un integrante no es sino
consecuencia de una consideración formulada por parte de la legislatura local en la cual se
determinó que esa persona era indigna de ejercer ese cargo. La sanción, como se ha hecho
notar, permanece en él y no afecta al Poder Judicial del estado.
Así las cosas, el Poder Judicial local de ninguna manera puede pretender (y si lo
hace no debe prosperar) hacer valer que la resolución dictada en un juicio político estatal en
el cual se resolvió la destitución de uno de sus integrantes le genera un perjuicio y, en
consecuencia, un interés jurídico para acudir a la controversia constitucional, porque el
legislador local no invade su esfera de competencias sino sólo está actuando son base en
un mandato constitucional.
Aquí es preciso retomar los argumentos esgrimidos por esta Suprema Corte cuando
en 1869 se pretendió enjuiciar políticamente a siete de sus Ministros por haber votado en
determinado sentido en la apelación que interpuso el Juez de Letras de Culiacán, Miguel
Vega, en contra del desechamiento de su demanda de amparo por el Juez de Distrito de
Mazatlán, Sinaloa. En una singular defensa de su independencia y autonomía respecto de
los demás poderes y del libre ejercicio de sus facultades constitucionales, la Corte
manifestó al Congreso de la Unión que:
La Constitución federal reconoce como principio
fundamental de nuestras instituciones políticas la
independencia de los Supremos Poderes de la Federación, y
tal independencia faltaría desde el momento en que uno de
estos poderes se constituyese en juez de otro. La acusación
infringe este precepto constitucional con el hecho de
80
El Caso Jalisco
pretender que el Congreso se erija en juez de la Suprema
Corte de Justicia. Esta infracción es evidente, porque lo que
sirve de materia a la acusación, es un acto de dicha Corte
ejercido dentro de la órbita de sus facultades constitucionales,
como Supremo Poder Judicial de la Federación…
Se intenta dar a la acusación el carácter de personal contra
siete magistrados, pero el Congreso de la Unión abunda en
buen sentido para conocer que en esto hay una equivocación
tan patente como lamentable. Los acuerdos de todo cuerpo
colegiado se forman por la reunión de los votos de sus
individuos; y desde el momento en que la mayoría se ha
declarado en un sentido, los individuos desaparecen, y no
queda sino el cuerpo moral único que puede dar a esos
acuerdos el carácter de tales. En otros términos: el voto de la
mayoría es el voto del cuerpo colegiado. Lo que se dice del
voto de esa mayoría se entiende del cuerpo colegiado. Acusar
a la mayoría por ese voto, es acusar al cuerpo mismo. Estos
principios de estricto derecho, lo son también de simple
sentido común…
La Corte tiene la facultad constitucional –y a nadie es
lícito negar que la tiene– de declarar en un caso dado que no
se aplique una ley del Congreso, porque es contraria a la
Constitución. Entonces, sería un contrasentido, una
monstruosidad manifiesta, que el Congreso juzgase a la Corte
por esas declaraciones. La facultad de la Corte sería un lazo
que la Constitución le tendería para obligarla a hacer
una declaración que después sería calificada de delito.
Ahora, si la Corte está llamada para calificar un acto
del Congreso, cómo puede concebirse que el Congreso esté
llamado a juzgar a la Corte por esa misma calificación. Es
preciso convenir en que tal juicio sería un contrasentido, y de
seguro no es lo que ha querido la Constitución…
Así como la Corte le indicaba hace más de cien años al Congreso de la Unión que
no podía juzgarla por hacer uso de sus facultades constitucionales, la Corte debe negarse
por imperativo constitucional a juzgar al Poder Legislativo estatal por hacer uso de sus
facultades.
El hecho de que las legislaturas locales ejerzan sus facultades constitucionales de
destitución de funcionarios de otros poderes, una vez seguido el proceso de juicio político,
no puede dar lugar a una invasión de esferas; esto sería un contrasentido, y la máxima más
importante del derecho constitucional es que sus propias reglas deben tener sentido;
81
El Caso Jalisco
tampoco se presenta una afectación al poder como tal, pues el único afectado por la
resolución del juicio político es el propio enjuiciado. ¿Cómo entonces podrá dicha
actuación dar lugar a una controversia constitucional? ¿Cómo entonces actualizar el
requisito de agravio que implícitamente exige la acción de controversia constitucional? ¿En
dónde está la invasión de esferas cuando un poder aduce que los actos de otro poder le
agravian, siendo que éste únicamente se ha limitado a cumplir con una mandato
constitucional? ¿Desde cuándo realizar actos en ejercicio de facultades que le son propias a
un poder, sin excederse de sus limitaciones constitucionales y legales, conlleva para dicho
poder la intromisión de la Suprema Corte para validarlos o invalidarlos? Si, como ya vimos,
el constituyente otorgó a las autoridades locales la facultad de resolver los casos de
responsabilidad política de sus servidores públicos locales, ¿de dónde surge la facultad de
la Corte de revisar esas resoluciones?
La controversia constitucional debe limitarse a señalar si hubo o no una invasión de
esferas de competencia y, en su caso, declarar la invalidez de los actos realizados en virtud
de esa invasión; la controversia constitucional no debe declarar la invalidez de las
resoluciones de un juicio político resuelto por las legislaturas locales porque, precisamente,
las legislaturas locales actúan en atención a facultades que no sólo sus constituciones, sino
también la Constitución federal, les otorgan.
Cuando en 1994 la controversia constitucional fue reformada, y casi recreada, la
intención del constituyente al expedir el texto actual del artículo 105 fue revalorar, revivir y
vivificar a figura de la controversia constitucional como un auténtico medio de la defensa
del sistema federal (así lo dice la exposición de motivos) en casos de invasión de ámbitos
de competencia, salvo cuando esa invasión la haga la Suprema Corte, precisamente a quien
encomendó esa defensa.
Resulta una verdadera incongruencia tergiversar el sentido de esta acción para
convertirla, tal como se convirtió el amparo, en un instrumento más por el cual el Poder
Judicial de la federación pueda sobrepasar ya no sólo por los actos jurisdiccionales de los
estados sino también por los actos que realizan los órganos políticos de éstos, en
procedimientos en los cuales se finca responsabilidad política y se sanciona políticamente a
quienes fueron servidores públicos. La controversia constitucional se desnaturalizaría, la
Corte se convertiría en un ente cuasi omnipotente o en una segunda instancia de toda
querella local, política o jurisdiccional.
La controversia constitucional no fue pensada para que la Suprema Corte se
convirtiese en juez y padre (no es un lapsus calami) de los poderes públicos, ni de los
federales ni de los locales, y tampoco va con su naturaleza hacerlo; fue pensada para que
juzgara y determinara si hubo lugar o no a una invasión o restricción de ámbitos de
competencia entre estos órganos y niveles de gobierno y, en su caso, invalidar los actos
indebidos, mas no para determinar si el acto reclamado en vía de controversia se ajusta o no
a su propio criterio.
La controversia constitucional tampoco fue pensada para que la Suprema Corte se
convirtiese en un tribunal ante el cual se ventilaran procesos extraordinarios en los que se
82
El Caso Jalisco
reclamara la reinstalación de funcionarios públicos que, por virtud del ejercicio de una
prerrogativa y mandato constitucional, han sido removidos previa la consideración del
órgano competente de que su conducta lo hace indigno de ejercer el cargo y tampoco va
con su naturaleza hacerlo; ni la controversia constitucional es un recurso de
reinstalación, ni la Corte debe asumir el papel de reinstaladora de servidores públicos
legalmente destituidos por quien tuvo facultades para hacerlo.
Admitir que la Corte, en vía de controversia constitucional, tiene facultades de
revisión de las decisiones tomadas en juicios políticos locales, implica admitir que la
Suprema Corte tiene la última palabra en materia de control político. Y esto, para mí, desde
la perspectiva del control constitucional, es inaceptable. Es evidente que en materia de
responsabilidad política de funcionarios locales el constituyente federal determinó, en
forma contundente que sean las propias autoridades locales las que los resuelvan y no los
órganos federales. También es evidente que la controversia constitucional en lo, esencial,
un instrumento de control constitucional que tutela, de modo básico, el sistema federal
constitucionalmente impuesto, y ello hace que resulte absurdo que esta figura se utilice
precisamente para pisar las autonomías Estatales.
Por las razones expuestas considero que tratándose de resoluciones dictadas en
juicios políticos, incluso en el ámbito local, la controversia constitucional es improcedente.
VI. Improcedencia del juicio de amparo
De conformidad con lo que señalé en una parte anterior de este documento,
considero que el procedimiento a través del cual se sustancia e impone la responsabilidad
política, constituye un juicio auténtico. Sin embargo, no porque lo considere como un juicio
auténtico concluyo señalando que procede el juicio de amparo, aun por cuestiones de la
inexacta aplicación de la ley procedimental o la no observancia de la garantía de audiencia,
pues la Constitución es muy contundente cuando establece esa definitividad, que no sólo
limita a la resolución final dictada en el juicio político, sino a cualquier declaración o
resolución que tomen las Cámaras.
Debe señalarse que existen autores que sugieren la procedencia de la acción de
amparo, como son Tena Ramírez y Sánchez Bringas. El profesor Tena señala, aun cuando
no abunda más allá de estas expresiones, que:
Las resoluciones del Gran Jurado y la declaración,
en su caso, de la Cámara de Diputados, son inatacables, según
lo dice el párrafo tercero del artículo 111. Esto quiere decir
que ningún órgano de autoridad puede reemplazar a las
Cámaras en posterior conocimiento por lo que hace a la
apreciación de los hechos y a la decisión que aquéllas
adoptaren. Consideramos, sin embargo, que los presupuestos
que la Constitución señala para la actuación de cada Cámara
sí están bajo el control del juicio de amparo; por ejemplo, si el
83
El Caso Jalisco
Senado procediera sin previa acusación de la Cámara de
Diputados.61
Enrique Sánchez Bringas, al igual, sin abundar, expresa:
Por lo que se refiere a los órganos que intervienen
en la acusación y en el fallo, destaca del precepto que ambos
tienen el imperativo de respetar el derecho de audiencia del
servidor público sometido al juicio político y si bien es cierto
que en contra del fallo que pronuncie la Cámara de Senadores
no procede ningún recurso ni juicio, consideramos que si
alguna de las Cámaras pasara por alto el derecho de audiencia
debería proceder el amparo contra esa afectación que como
gobernado se le infiriera al servidor público. 62
No obstante, creo que la definitividad que impone la Constitución y la naturaleza de
la figura del juicio político, es a tal grado contundente que, ante la interrogante de qué
puede hacer el servidor público al que ni siquiera la garantía de audiencia se le ha respetado
en un juicio político (federal o local, es indistinto), respondo: lo mismo que haría si la
Suprema Corte aplica inexactamente las leyes procedimentales, esto es, hacerse a la idea
que existen órganos terminales, no necesariamente llamados “Suprema Corte”.
Para finalizar, qué más claro que la Ley de Amparo cuando señala en el artículo 73,
fracción VIII, que el juicio de amparo es improcedente:
Contra las resoluciones o declaraciones del
Congreso federal o de las Cámaras que lo constituyen, de las
Legislaturas de los Estados o de sus respectivas Comisiones o
Diputaciones Permanentes, en la elección, suspensión o
remoción de funcionarios, en los casos en que las
Constituciones correspondientes les confieran la facultad de
resolver soberana o discrecionalmente;…
VII. Un comentario sobre las razones que señala la resolución de la mayoría
respecto de la procedencia de esta controversia constitucional
El considerando quinto del voto de mayoría se refiere al estudio de la procedencia
de la controversia constitucional; una vez analizadas las causales de improcedencia
invocadas por la demandada y declarándolas infundadas, señala:
No se desatiende que el artículo 110 de la Constitución
Federal, que prevé los funcionarios que pueden ser sujetos de
61
62
Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano. Pág.567.
Ibidem.
84
El Caso Jalisco
juicio político, el procedimiento que se debe seguir y el tipo
de sanciones que se podrán imponer, establece en su último
párrafo: “las declaraciones y resoluciones de las Cámaras de
Diputados y Senadores son inatacables”, lo que puede
generar la idea de que la presente controversia constitucional
es improcedente; sin embargo, hay que tomar en
consideración que lo dispuesto por el artículo 105, fracción I,
inciso h), de la misma Constitución Federal:
“Artículo. 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación
conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria,
de los asuntos siguientes: I. De las controversias
constitucionales que, con excepción de las que se refieran a
la materia electoral, se susciten entre: …h) Dos Poderes de
un mismo Estado, sobre la constitucionalidad de sus actos o
disposiciones generales; …”
Según se ve, el transcrito artículo 105 contiene una
norma específica que introduce una modificación a la norma
general contenida en el artículo 110, en razón de la novedad y
especificidad del citado artículo 105, pues este fue reformado
mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la
Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos
noventa y cuatro, para establecer la procedencia de las
controversias constitucionales que se susciten, entre otros
casos, respecto de dos poderes de un mismo Estado sobre la
constitucionalidad de sus actos, en tanto que el último párrafo
del artículo 110 estaba vigente con anterioridad a la citada
reforma.
Esta afirmación se traduce en una aplicación de la regla elaborada para el derecho
ordinario (y no el constitucional) que señala que la norma posterior deroga a la anterior en
lo que se oponga, y esto me parece, de principio, cuestionable en cuanto a la validez de su
aplicación en derecho constitucional. Además, es una afirmación categórica que no se
demuestra ni argumenta en el texto de la resolución.
Adicionalmente, es importante resaltar y precisar que, contrariamente a lo que se
desprende de esa afirmación, el artículo 105 de la Constitución cierto es que fue reformado
en 1994, pero no en su totalidad, como soslaya el voto de mayoría. La reforma al sistema de
controversias constitucionales que se dio en 1994 amplió los supuestos en que dicha acción
procedía ante este Tribunal, pero a dicha reforma sobrevivieron algunos supuestos que se
incluían en el dispositivo desde su promulgación en 1917. Precisamente, es anterior a la
reforma de 1994 el supuesto que otorga competencia a la Suprema Corte para conocer de
los conflictos entre los poderes de un mismo Estado sobre la constitucionalidad de sus
actos, supuesto en el que su ubica la controversia constitucional de la que forma parte este
voto particular.
85
El Caso Jalisco
Por otro lado, el texto vigente del artículo 110 constitucional, relativo entre otras
cosas a la responsabilidad política de los servidores públicos, y en general gran parte del
texto vigente del Título IV Responsabilidad de los Servidores Públicos, es el resultado de
la reforma constitucional aprobada en diciembre de 1982 (a la que se hace referencia en el
estudio histórico que contiene este voto particular, ver parte I.7 de este voto) que modificó
el sistema de responsabilidades de dichos servidores. Sin embargo, aquí también se repite el
esquema anterior, en el que hay reglas que sobreviven las reformas a ciertos dispositivos; el
artículo 110 y en general el sistema de responsabilidades fue reformado en 1982, pero la
inatacabilidad de las resoluciones derivadas de juicios sobre responsabilidad política (antes
de 1982, “delitos oficiales”, ver parte I.8 de este voto) es una prerrogativa constitucional
consagrada desde 1917.
En esta tesitura, creo que es inconsistente señalar que por virtud de la reforma
efectuada al artículo 105 constitucional, por ser posterior, se modificó el contenido del
artículo 110 en cuanto a la inatacabilidad de las resoluciones de juicio político, toda vez
que:
i)
El supuesto hipotético contenido en el artículo 105 constitucional en el que se
funda la presente controversia, que es “los conflictos entre los poderes de un mismo
Estado sobre la constitucionalidad de sus actos”, es una regla constitucional
desde 1917;
ii)
La regla que recoge y establece el artículo 110 constitucional en lo relativo a la
inatacabilidad de las resoluciones emanadas de juicios políticos (o antes de las
resoluciones de la Cámara de Senadores fungiendo como gran jurado de los “delitos
oficiales”), es vigente también desde 1917;
iii)
En estas condiciones, no se puede afirmar, por lo menos no en este caso concreto,
que la reforma de 1994 al artículo 105 reformó el contenido y alcance del artículo
110, porque la parte del artículo 105 que tiene injerencia en la presente controversia
no es resultado de la reforma de 1994 sino que es parte original del texto
constitucional desde su origen en 1917; no hay ley posterior que derogue a la
anterior, pues la ley que se señala como posterior es realmente coetánea a la
que se señala como anterior. Las normas en aparente conflicto tienen como
génesis un mismo momento legislativo.
iv)
Y no esta demás reiterar, que, prima facie, me parece cuestionable aquello de que en
materia constitucional sea válido aplicar el principio de derecho ordinario de que la
ley posterior deroga a la anterior en lo que se oponga, lo cual el voto de la mayoría
afirma sin demostrar.
Para el estudio vertido en lo anterior, y en el cual constan las razones de mi voto, me
apoyé en la siguiente bibliografía: i) AGUILAR TORRES, Javier. Ineficacia de la ley de
86
El Caso Jalisco
responsabilidades de los funcionarios y empleados públicos. Tesis profesional. México,
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1995; xxx) TENA RAMÍREZ, Felipe. Derecho constitucional mexicano. 28ª edición.
Editorial Porrúa, S. A. México, 1994; xxxi) TENA RAMIREZ, Felipe. Leyes
fundamentales de México. 1808 - 1987. 14ª edición. Editorial Porrúa, S. A. México, 1987;
xxxii) CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. Disco
Óptico de Compilación de Leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1999;
xxxiii) Decreto de Reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos publicado en el D. O. F. de 28 de diciembre de 1982; xxxiv) Decreto de
Reformas y adiciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
publicado en el D. O. F. de 10 de agosto de 1987; xxxv) Decreto de Reformas y adiciones
a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el D. O. F. de 31
de diciembre de 1994; xxxvi) Decreto de Reformas y adiciones a la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos publicado en el D. O. F. de 22 de agosto de 1996; xxxvii)
Disco Óptico de jurisprudencia y tesis aisladas realizado por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, 1999; xxxviii) Exposición de motivos de las reformas a la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el D. O. F. del 28 de diciembre de
1982; xxxvix) Exposición de motivos de las reformas a la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos publicada en el D. O. F. del 22 de agosto de 1996; xi) LEY
FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PUBLICOS. Disco Óptico
de Compilación de Leyes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 1999;
Por todo lo anterior, disiento del criterio de la mayoría y voto por la improcedencia
de la controversia constitucional 26/97.
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