la política de empleo como prioridad para salir de la crisis

La política de empleo como prioridad para salir
de la crisis
Entre el cuarto trimestre de 2007 y el primero de 2013 la economía española perdió
prácticamente 3 millones de empleos, con una caída media anual del 3 por 100 en
ese periodo. Es un descenso sin precedentes, el doble de intenso y casi tan prolon‑
gado como el de los años setenta y ochenta, cuando la crisis desencadenada por los
shocks del petróleo se transformó en casi un decenio de práctico estancamiento en
la actividad económica y una continua pérdida de empleos, presidida por el deno‑
minado proceso de reconversión industrial, común a buena parte de los países de
Europa occidental, pero especialmente largo y gravoso en términos de puestos de
trabajo en el caso español.
Conviene recordar que la crisis actual se inició
la posición española a las últimas posiciones del
cimiento económico y del empleo, con cerca de
niveles casi sin parangón en Europa. Los descensos
tras un periodo, también sin precedentes, de cre‑
trece años consecutivos de aumento del empleo:
entre 1994 y 2007 éste aumentó un 71,7 por 100,
lo que resulta en una media de crecimiento del 5,5
por 100 en cada año del periodo. Y, si bien es cierto
que el modelo de crecimiento presentó, sobre todo
en el último quinquenio, claros desequilibrios y
problemas, en especial la baja productividad apa‑
rente del trabajo, también lo es que en este perio‑
do se produjo una apreciable modernización de la
estructura productiva y del empleo. Por otro lado,
aún tras experimentar esa caída sin precedentes,
el empleo, no ya en volumen, sino en proporción al
total de la población en edad de trabajar (que es lo
que se denomina tasa de empleo), está en niveles
mayores que a la salida de las dos últimas grandes
crisis económicas: en el segundo trimestre de 1987
conjunto UE‑28 y que ha llevado la tasa de paro a
en el número de personas ocupadas rebasaron el
-5 por 100 interanual en el primer periodo de la
crisis (en dos trimestres de 2009 estuvieron por
debajo del -7 por 100) y en el segundo se situaron
por debajo del -4 por 100. Y, aunque desde 2014
se aprecian variaciones interanuales positivas en
cada trimestre de la EPA, las últimas ya cerca del
3 por 100, es claro que todavía no se ha alcanzado
el ritmo que presentaba el mercado de trabajo, no
ya en los años del mayor auge de la década ante‑
rior, sino en cualquier momento desde 1996 con
la sola excepción del pequeño “enfriamiento” de
la economía que se produjo en 2001 y 2002 como
consecuencia del estallido de la burbuja financie‑
ra asociada a las “punto-com”.
El balance del mercado de trabajo español re‑
la tasa de empleo se situó en un 40,6 por 100; en el
viste, además, varios aspectos de especial grave‑
el segundo de 2015, en un 46,4 por 100.
no que suponen tanto el denominado desánimo1
segundo trimestre de 1997, en un 40,7 por 100; en
No obstante, el retroceso ha sido muy gra‑
ve, con una pérdida de 8 puntos en la tasa de
empleo entre 2007 y 2015 (algo más de 10 entre
2007 y 2013), que ha hecho retroceder de nuevo
dad, comenzando por la pérdida de capital huma‑
1 Que se mide en la EPA, y en todas las encuestas
homólogas europeas, como el número de personas cuyo
principal motivo declarado para no trabajar ni buscar
trabajo es que piensan que no encontrarán un empleo.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [27
gráfico 1
Evolución del empleo en la crisis: perspectiva a largo plazo
(Miles de personas ocupadas y variaciones interanuales en porcentaje, trimestres)
22.000
20.000
18.000
16.000
14.000
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
2003T1
N % variación
2006T1
20109T1
2012T1
2015T1
12.000
1976TIII
1977TIII
1978TIII
1979TIII
1980TIII
1981TIII
1982TIII
1983TIII
1984TIII
1985TIII
1986TIII
1987TIII
1988TIII
1989TIII
1990TIII
1991TIII
1992TIII
1993TIII
1994TIII
1995TIII
1996TIII
1997TIII
1998TIII
1999TIII
2000TIII
2001TIII
2002TIII
2003TIII
2004TIII
2005TIII
2006TIII
2007TIII
2008TIII
2009TIII
2010TIII
2011TIII
2012TIII
2013TIII
2014TIII
10.000
1 Empleo (miles de personas)
Nota: entre 2002 y 2005 se ofrecen los datos según la serie original y la revisada en 2014.
Fuente: INE, Encuesta de Población Activa.
(muy visible en las personas de 45 y más años
desde 2013 ha sido más limitado que en el resto de
también relevante entre los más jóvenes, asociado
ces de entre 3 y 4 puntos porcentuales, también
dono temprano), como la pérdida efectiva de po‑
claramente mayores que en el caso de los jóvenes.
que han perdido su empleo a raíz de la crisis, pero
aquí a los fenómenos de fracaso escolar y aban‑
blación a consecuencia del cambio en el saldo mi‑
insuficientes para hablar de recuperación, pero
En casi todos los demás grupos de edad aún
gratorio, ahora negativo, en el que a las salidas de
no se ha completado la recuperación de las tasas
años salidas de población española, relativamen‑
los varones, probablemente asociado al mayor
extranjeros se han sumado en los últimos cinco
te joven y con alta cualificación.
Grave problema de empleo en los jóvenes
El repaso de todo ello, comenzando con las pérdi‑
das de empleo, muestra que éstas se han concen‑
trado en los jóvenes, cuya tasa de empleo pasó del
42,9 por 100 en 2007 al 18,2 por 100 en 2013. Se
trata de una reducción impresionante que impi‑
de, sin dudar de su carácter positivo, evaluar como
recuperación el crecimiento logrado hasta 2015,
cuando se situó en un 19,7 por 100. Por otro lado,
el incremento en la tasa de empleo de los jóvenes
28] CAUCES 30
los grupos de edad, donde se han producido avan‑
de empleo previas, y esto es visible sobre todo en
peso en su empleo de las actividades industriales
y, sobre todo, de la construcción, donde se concen‑
traron una parte muy importante de las pérdidas
de empleo en la crisis. De hecho, en el Informe
CES sobre la situación sociolaboral de las perso‑
nas de 45 y más años, se detectó un problema de
mayor incidencia del paro en estas edades, moti‑
vado, por un lado, por esa concentración sectorial
de las pérdidas de empleo y, por otro, alcanzando
también a las mujeres, asociado a cualificaciones
relativamente más bajas.
Pero, en definitiva, el mayor y quizá más grave
problema es el del empleo en los jóvenes. Que es,
gráfico 2
Evolución del empleo según la edad y el sexo en la crisis: 2007‑2015
(Tasas de empleo por sexo y grupos decenales de edad, segundos trimestres.
Pro‑memoria: dato en 2002)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
TOTAL H+M
16-24
25-34
35-44
45-54
grupos de edad
55-64
65+
TOTAL H
16-24
25-34
35-44
45-54
grupos de edad
55-64
65+
TOTAL M
16-24
25-34
35-44
45-54
grupos de edad
55-64
65+
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
N (2002)
N 2007
N 2013
N 2015
Fuente: INE, Encuesta de Población Activa.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [29
en buena medida, un problema de acceso al em‑
1 punto más bajas que en 2013, pero también en
muy alta, sino también en el ya señalado fenó‑
puntos en, respectivamente, los grupos de 45 a
pleo. Esto se traduce no solo en una tasa de paro
meno del desánimo, con una de las más elevadas
proporciones en el conjunto europeo de perso‑
nas de estas edades que no estudian, ni trabajan,
ni buscan empleo, y con una participación labo‑
54 y de 55 a 64 años, frente a descensos de entre
5 y 6 puntos en todos los demás grupos de edad.
Esto condiciona un fuerte peso del paro de
larga duración y muy larga duración que, si se re‑
ral (medida por la tasa de actividad) muy baja, la
cuerda la citada asociación a sectores y activida‑
tica ausencia de jóvenes que deciden trabajar o
bajas, lleva a determinar que el paro concentrado
más baja que en toda la UE, que deriva de la prác‑
buscar empleo mientras completan sus estudios.
Paro concentrado y persistente, sobre
todo en los mayores
Ahora bien, el paro joven siempre ha sido alto en
España, más que en el entorno europeo: era un
18,1 por 100 en 2007. Ciertamente, con la crisis se
elevó a niveles sin precedentes, alcanzando un
des concretas, y a cualificaciones relativamente
y persistente constituye otro grave problema del
mercado de trabajo a consecuencia de la crisis en
2015. De los 5,1 millones de parados estimados
por la EPA en el segundo trimestre de 2015, cerca
de la mitad, 2,3 millones, llevaban 2 o más años
buscando empleo. El paro se multiplicó por tres
con la crisis. El paro de muy larga duración se ha
multiplicado por diez.
Que el peso del paro de larga duración sea
56 por 100 en 2013, y todavía un 49,2 por 100 en
mayor que en 2013 en parte se explica porque ya
venes y en algunos casos muestra signos de clara
“nuevos” parados al total de la población des‑
2015. Pero el paro es ahora alto no solo en los jó‑
persistencia y recuerda que se trata de una situa‑
ción bien distinta de la habitual en el mercado
de trabajo español. Así lo indica la valoración en
perspectiva de las tasas de paro que presentan
incluso los grupos de edad que tenían niveles
más favorables en el periodo expansivo.
El caso más claro sería el de los varones de 45
a 54 años, que rozaban el pleno empleo, con una
tasa de empleo muy alta y una de paro muy baja
no solo en 2007, sino también en los años anterio‑
res (5,1 por 100 en 2002, 4,3 por 100 en 2007), que
se elevó con la crisis hasta el 21,4 por 100, esto es,
se multiplicó nada menos que por cinco; en el gru‑
po masculino de 55 a 59 años la tasa se multiplicó
por cuatro, desde el 4,9 hasta el 20,2 por 100. Tam‑
bién las mujeres de estas edades vieron multipli‑
carse sus tasas de paro entre 2007 y 2013, en el pri‑
mer caso por tres y en el segundo por más de dos,
hasta el 23,2 y el 19,6 por 100, respectivamente.
Desde entonces los descensos del paro en es‑
tas edades han sido modestos, sobre todo entre
las mujeres, donde las tasas en 2015 son apenas
30] CAUCES 30
los varones, con descensos de 3,5 y 1,8 por 100
no se destruye empleo y por lo tanto no entran
empleada, pero también indica que la creación
de empleo alcanza solo marginalmente a las
personas que llevan más tiempo en paro; y el cre‑
cimiento en el número de parados de larga du‑
ración entre 2013 y 2015 (con 200.000 personas
más en el segundo año) apunta a que la duración
de éste sigue creciendo. Esto es visible en todas
las edades, excepto entre los jóvenes, donde se
aprecia su descenso entre 2013 y 2015 en el caso
de los menores de 25 años y su mantenimiento
en el de las personas de 25 a 34 años. En cambio,
en los mayores de estas edades y, sobre todo, en
los de 45 a 54 y 55 y más años, el incremento es
muy importante, y en el último caso incluso se
asocia a un descenso del total de parados, lo que
subraya el efecto derivado de la prolongación del
tiempo medio en desempleo, y explica plena‑
mente el mayor peso del paro de larga duración.
El 64,8 por 100 de los parados de 55 y más años
y el 54,6 por 100 de los que tenían entre 45 y 54
años de edad llevaba en 2015 más de dos años en
desempleo.
gráfico 3
Evolución del paro según la edad y el sexo en la crisis: 2007‑2015
(Tasas de paro por sexo y grupos decenales de edad, segundos trimestres.
Pro‑memoria: dato en 2002)
60
50
40
30
20
10
0
TOTAL H+M
16-24
25-34
35-44
45-54
grupos de edad
55-64
65+
TOTAL H
16-24
25-34
35-44
45-54
grupos de edad
55-64
65+
TOTAL M
16-24
25-34
35-44
45-54
grupos de edad
55-64
65+
60
50
40
30
20
10
0
60
50
40
30
20
10
0
N (2002)
N 2007
N 2013
N 2015
Fuente: INE, Encuesta de Población Activa.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [31
gráfico 4paro total y de MUY larga duración en la crisis: 2007‑2015
(Miles de parados total y dos años o más buscando empleo, sexo y grupos decenales de edad,
segundos trimestres. Pro‑memoria: dato en 2002)
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
2002
2007
2013
2015
2002
2007
Ambos sexos
2013
2015
2002
Varones
2007
2013
2015
Mujeres
Total edades
1.800
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
2002 2007 2013 2015
2002 2007 2013 2015
16-24
25-34
2002 2007 2013 2015
2002 2007 2013 2015
35-44
N Menos de 2 años
45-54
2002 2007 2013 2015
55+
N 2 años o más
Fuente: INE, Encuesta de Población Activa.
El reto para las políticas
En este panorama, las perspectivas a las que
dada la incertidumbre asociada a este tipo de
pleo señalan, por otro lado, de una manera bas‑
cargado de elaborar este tipo de herramientas
apuntan los primeros datos de creación de em‑
tante acorde con las previsiones a medio plazo,
que están creciendo actividades y ocupaciones
distintas, al menos en una parte considerable, de
las que mostraban mayor dinamismo antes de la
crisis.
32] CAUCES 30
Aunque haya que tomarlas con cautela,
previsiones, el Cedefop, organismo europeo en‑
para orientar los sistemas de formación para el
empleo, realizó en 2014 una proyección de las
ocupaciones en España para el año 2025, a partir
de tres escenarios económicos, más o menos op‑
timistas; tomando como referencia el escenario
intermedio, o escenario base, las proyecciones
señalan a aumentos de las ocupaciones que re‑
quieren mayores niveles de formación así como
de aquéllas que requieren niveles de formación
más bajos, si bien el repunte es mayor entre las
primeras. El 73 por 100 del crecimiento del em‑
pleo previsto correspondería a los grupos 1 al 3 de
la Clasificación Nacional de Ocupaciones (CNO),
es decir, directores y gerentes, técnicos y profesio‑
nales científicos e intelectuales y, especialmente,
de los técnicos y profesionales de apoyo. También
se prevén incrementos entre los empleos de tipo
administrativo (grupo 4 de la CNO), sobre todo
de los relacionados con el trato con clientes, y en‑
tre los de servicios de restauración, comerciales
El paro joven siempre ha
sido alto en España, más
que en el entorno europeo:
era un 18,1 por 100 en
2007. Ciertamente, con la
crisis se elevó a niveles sin
precedentes, alcanzando un
56 por 100 en 2013, y todavía
un 49,2 por 100 en 2015.
y personales. También se proyectan incremen‑
tos de empleo, y de ahí que se hable de “polari‑
zación”, aunque más limitados, en el grupo de
ocupaciones elementales, constituido por los
trabajos que requieren menor cualificación. Se
esperan, finalmente, descensos en empleos cua‑
lificados en la agricultura y pesca, así como en la
industria, construcción y minería y operadores e
instaladores de máquinas y montadores (grupos
6, 7 y 8 de la CNO).
Ahora bien, la asociación de la destrucción de
empleo en la crisis al sector de la construcción
y a la industria, y la relación entre mayor paro y
menor formación recuerda que, de no atajarse
a tiempo, estas proyecciones traslucen para el
futuro el surgimiento de una importante dico‑
tomía entre requerimientos y capacidades en el
mercado de trabajo. Todo un reto, pues, para la
política de empleo, que se tratará en la segunda
parte de este artículo.
política activa de empleo y el sistema de sosteni‑
miento de rentas sobre la base de la protección
por desempleo, y cuyo objetivo último debía ser
la creación de empleo. En este contexto, las po‑
líticas activas de empleo (PAE) debían anticipar
y preparar la salida de la crisis, mientras que el
sistema de protección por desempleo resultaba
básico, en tanto en cuanto que es el principal me‑
canismo de soporte de rentas frente un proceso
de destrucción sostenida de empleo.
Pero aún más, en una situación de extraordi‑
naria persistencia del desempleo resultaba fun‑
damental asegurar la potencia y la integración,
en un planteamiento coherente y realista, de la
vertiente asistencial de la protección por desem‑
pleo y de la atención a los desempleados por par‑
te de los servicios públicos de empleo.
Como contraste, en un contexto de recupe‑
ración económica la política de empleo debería
Cambios en la política de empleo en
la crisis
La rápida e intensa destrucción de empleo a raíz
de la crisis dio lugar a una profusión de normas,
tanto a escala europea como nacional, que abar‑
caron tanto los aspectos de regulación del mer‑
cado de trabajo como el diseño o enfoque de la
orientarse a sentar las bases para posibilitar la
creación de empleo anticipando las necesidades
del mercado de trabajo y, sin embargo, hoy el reto
continúa siendo atender al gran volumen de po‑
blación desempleada. Reto que es aún mayor en
relación con algunos colectivos que se han visto
más perjudicados por la crisis dado que, o bien
tienen una experiencia laboral mínima e incluso
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [33
cuadro 1proyección de empleo de España por ocupaciones para 2025
(Incrementos/descensos esperados en miles de personas)
Escenario base
Grupo 0
Fuerzas Armadas
-11,3
Grupo 1
Directores y gerentes
103,2
Miembros del poder ejecutivo y directores ejecutivos
Directores de departamentos administrativos y comerciales
Directores de servicios
Grupo 2
Técnicos y profesionales científicos e intelectuales
Profesionales ingenieros y científicos
Profesionales de la salud
Profesionales de la enseñanza
Grupo 3
779,4
Profesionales de apoyo en ciencia e ingeniería
168,0
81,7
229,9
Profesionales de apoyo en derecho y cultura
299,8
Administrativos
145,0
-250,2
Administrativos con atención al público
395,2
Trabajadores de los servicios de restauración, personales, protección y vendedores
282,3
Servicios personales y de protección
152,6
Vendedores
129,7
Grupo 6
Trabajadores cualificados en el sector agrícola, ganadero, forestal y pesquero
Grupo 7
Artesanos y trabajadores cualificados de las industrias manufactureras y la construcción
Trabajadores en obras estructurales de construcción y afines
-122,4
-77,2
52,2
Trabajadores de metal, maquinaría y electricistas
-49,7
Artesanos y operarios de las artes gráficas
-19,3
Operarios y oficiales de procesamiento de alimentos, de la confección , ebanistas, otros artesanos
-60,4
Operadores de instalaciones y maquinaria y montadores
Operadores de máquinas y de instalaciones fijas
Montadores
Grupo 9
-72,3
-161,6
Técnicos y profesionales de apoyo
Oficinistas
Grupo 8
2,5
138,3
98,0
Profesionales de apoyo en AAPP y empresas
Grupo 5
92,4
-16,9
Profesionales de ciencias sociales
Profesionales de apoyo en salud
Grupo 4
27,7
-0,2
-32,6
76,7
Conductores de vehículos y operadores de equipos pesados móviles
-44,3
Ocupaciones elementales
114,3
Limpiadores, peones y ocupaciones relacionadas con el saneamiento público
16,7
Peones agrarios, forestales y de la pesca
32,7
Peones de la construcción, la minería, manufacturas y transporte
64,9
Total
1.215,5
Fuente: Cedefop, Skills forecasts (Base de datos). Fecha de consulta, marzo 2014. Tomado de Fundación BBVA, La formación de los jóvenes españoles. Informes 2015.
34] CAUCES 30
nula porque no han conseguido acceder al mer‑
laboral a las entidades con ánimo de lucro, regu‑
tan a una situación de paro “crónico” con unas
marco de planes sociales o programas de recolo‑
cado laboral como los jóvenes, o bien se enfren‑
posibilidades de reincorporación al mercado de
trabajo, a pesar del cambio de ciclo económico,
cada vez más lejanas. En este caso, cobra aún
más sentido la necesidad de reforzar el vínculo
lando también la actividad de recolocación en el
cación derivados de ERE. Todo ello, en el contexto
de la reforma del marco regulatorio del mercado
de trabajo.
Pero sin duda, uno de los cambios normati‑
entre la vertiente asistencial de la protección
vos más importantes en relación a la política de
desempleados.
empleo aprobada en 20113 bajo la convicción de
por desempleo con la atención a estos colectivos
Las numerosas reformas en las política
de empleo no han resuelto los problemas
del mercado de trabajo
La política de empleo se han ido configurando y
diseñando al impulso de los sucesivos ciclos eco‑
nómicos, como una parte sustancial de las políti‑
cas socioeconómicas y estrechamente vinculada
empleo fue la reforma de las políticas activas de
que en un escenario de profundos y acelerados
cambios económicos y sociales, el papel de las
políticas activas de empleo en relación con el
tejido productivo y el mercado de trabajo no es‑
taba adecuadamente definido y era necesario un
nuevo diseño y articulación que resultasen ade‑
cuados para atender las demandas del mercado
de trabajo4.
Esta reforma se insertaba en el conjunto de
con la política de protección social. Durante los
reformas estructurales y en algunos casos co‑
de la crisis económica, se han abordado nume‑
tos en el marco del Acuerdo Social y Económico
últimos años y, sobre todo, como consecuencia
rosas reformas tanto en el diseño como en la es‑
tructura, que han supuesto un cambio profundo
en la configuración previa de ésta. Previamente
a la crisis ya se había pasado de un enfoque de
la política de empleo casi exclusivamente basa‑
do en la protección “pasiva” frente al desempleo
a otro basado en la activación de los desemplea‑
dos, y dentro de él otorgando un peso elevado a
yunturales que se adoptaron en distintos ámbi‑
para el crecimiento, el empleo y la garantía de las
pensiones (ASE), firmado el 2 de febrero de 2011
por el Gobierno, las organizaciones empresaria‑
les CEOE y CEPYME y las sindicales CCOO y UGT,
y que dio lugar a numerosas y diversas medidas
que, en conjunto, tuvieron poco impacto en el
mercado de trabajo.
La reforma buscaba transformar completa‑
las subvenciones a la contratación como uno de
mente el esquema anterior de políticas activas
creación de empleo.
nos estándar, poco flexibles en su adaptación a
los principales instrumentos para favorecer la
En este contexto se situaron los primeros
cambios en la configuración de un nuevo modelo
de política de empleo. Uno de estos cambios se
produjo en el marco de la reforma del mercado
de trabajo abordada en 20102 que redujo sus‑
tancialmente el peso de las subvenciones a la
contratación y dio entrada en la intermediación
2 Real Decreto-ley 10/2010, de 16 de junio y posterior
Ley 35/2010, de 17 de septiembre, de Medidas urgentes
para la reforma del mercado de trabajo.
de empleo, basado en programas más o me‑
3 Real Decreto-ley 3/2011, de 18 de febrero, de medidas
urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma
de las políticas activas de empleo.
4 El Acuerdo para la Mejora del Crecimiento y del
Empleo (AMCE) de 2006 ya recogía el compromiso
expreso de analizar y actualizar las PAE; compromiso que
quedó plasmado en el mandato de la Ley 43/2006, de 29
de diciembre, para la Mejora del crecimiento y del empleo,
que instaba a abordar en un breve plazo la reforma de
las políticas activas de empleo. La reforma, sin embargo,
se fue postergando en el tiempo ante el deterioro del
mercado de trabajo y la necesidad de adoptar medidas
urgentes de respuesta a la misma.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [35
distintas realidades territoriales y a diferentes
coyunturales de carácter urgente cuyo objetivo
tenían poca cabida los instrumentos que, en un
dora con el nuevo esquema definido pero acorde
necesidades del momento económico, y en el que
panorama comparado, venían demostrando ma‑
yor eficiencia en la mejora de la empleabilidad y
con las necesidades del mercado laboral.
Durante 2014 nuevamente se adoptaron nu‑
en la efectiva inserción laboral de los parados: la
merosas normas de calado en el ámbito de la po‑
ción (con unos servicios públicos de empleo vol‑
rectificación respecto a medidas adoptadas en los
mejora en los métodos y sistemas de intermedia‑
cados no solo en procurar un buen matching de
ofertas y demandas y en la captación de ofertas
de las empresas, sino también en la anticipación
de las necesidades de mano de obra de estas),
por un lado, y la intensificación de la “atención”
personalizada, por otro lado (esto es, el diagnós‑
tico de las necesidades de cada demandante de
empleo, la propuesta y ejecución, en un itinera‑
rio pautado, de actuaciones orientadas a proveer
esas necesidades y a mejorar sus posibilidades
de inserción, y el seguimiento y la evaluación del
cumplimiento de ese itinerario).
Desde el punto de vista instrumental se
creaba un auténtico “catálogo de derechos” de
los sujetos en relación con los servicios públicos
de empleo, que se iría desplegando en varios
lítica de empleo. Algunas de ellas suponían una
años previos, y en muchos casos aprobadas con
urgencia ante la difícil situación del mercado de
trabajo y las exigencias derivadas de la pertenen‑
cia a la Unión Europea. Y dado que no se alcanza‑
ban los resultados esperados en base al esquema
existente, se apostó por una nueva reforma de
las políticas activas de empleo, cuyo elemento
central era establecer un nuevo marco de finan‑
ciación y gestión, orientado hacia la consecución
de los objetivos en base a las competencias de
las comunidades autónomas en políticas activas
de empleo y la evaluación en términos de los re‑
sultados logrados. Además, entre los principales
cambios se asignaba de nuevo un elevado peso al
fomento de la contratación mediante incentivos.
El desarrollo de este nuevo enfoque se trasla‑
años, por colectivos prioritarios, hasta alcanzar
dó a la Estrategia Española de Activación para el
a todas las empresas usuarias, incluyendo los
como el nuevo escenario plurianual para verte‑
a toda la población demandante de empleo y
autónomos y demás trabajadores por cuenta
propia. El desarrollo de esta reforma requería
la elaboración de una planificación general de
medio plazo, un marco capaz de integrar los pla‑
nes y actuaciones específicas de cada servicio de
empleo autonómico y también de asegurar la
coherencia con los objetivos y compromisos eu‑
ropeos en esta materia, lo cual se concretó con
la puesta en marcha de la Estrategia Española
de Empleo 2012‑2014 o los Planes Anuales de Po‑
lítica de Empleo en 2012 y 2013 que, sin embargo,
no resultaron acordes con el contexto laboral ni
con las exigencias y recomendaciones europeas
ni fueron debidamente evaluados. Así, el nuevo
diseño de las políticas activas no resultaba ade‑
cuado a la difícil situación del mercado de tra‑
bajo y se fueron adoptando numerosas medidas
36] CAUCES 30
era definir una estrategia de actuación integra‑
Empleo 2014‑2016, que actualmente se configura
brar las actuaciones de los servicios públicos de
empleo autonómicos bajo un paraguas de objeti‑
vos y principios de actuación comunes, compati‑
ble con la flexibilidad en los instrumentos para su
consecución. Entre los principales cambios se re‑
organizaban y sistematizaban las actuaciones de
políticas activas, se cambiaba la terminología de
“medidas” y “acciones” de políticas activas, deno‑
minándose ahora “servicios” y “programas”, y se
incluían los elementos básicos de la Cartera Co‑
mún de Servicios del Sistema Nacional de Empleo.
En paralelo también se han abordado refor‑
mas en el sistema de protección por desempleo5,
5 Real Decreto‑ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas
para garantizar la estabilidad presupuestaria y de
fomento de la competitividad.
La Estrategia Española de Activación para el Empleo
2014‑2016, actualmente se configura como el nuevo escenario
plurianual para vertebrar las actuaciones de los servicios
públicos de empleo autonómicos bajo un paraguas de
objetivos y principios de actuación comunes.
que indudablemente deben contemplarse con‑
asistencial, cuyos destinatarios son principal y de
y ello porque en la reforma más reciente de este
sin que se hayan hecho realidad los pretendidos
juntamente con las políticas activas de empleo,
sistema subyace la idea de que el cobro del sub‑
sidio es un factor que condiciona negativamente
el acceso al empleo al desincentivar la búsqueda
por parte del desempleado; y a ello responde el
descenso en el nivel de sustitución abordado en
la prestación contributiva por desempleo6.
Si bien la reforma se apoyó en la necesidad de
“recuperar la racionalidad del sistema y hacerlo
más compatible con la vida activa”, las modifi‑
caciones introducidas restringían considerable‑
manera creciente los parados de larga duración,
objetivos de refuerzo de la empleabilidad. De he‑
cho, sobre un panorama cada vez más restrictivo
en la evolución del sistema de prestaciones por
desempleo, las políticas activas de empleo de‑
berían haber jugado cierto papel de contrapeso,
justificando suficientemente con una buena es‑
trategia de “activación” las restricciones opera‑
das en el alcance de la acción protectora, lo cual
no ha ocurrido.
De hecho, ha ocurrido justo lo contrario. La
mente el ámbito subjetivo de aplicación de los
política de “ajuste” permanente, de recortes sis‑
dando suficientemente cómo se podría reforzar
gasto público, ha venido a actuar en detrimento
subsidios asistenciales por desempleo, no abor‑
la empleabilidad de los beneficiarios, más allá
de las menciones habituales a la obligación de
búsqueda activa de empleo y el requisito de no
rechazar una oferta adecuada de empleo. Como
resultado, junto a una menor cobertura del sis‑
tema, se ha aumentado el riesgo de lagunas en
la protección, que se agudiza especialmente para
los parados de larga duración mayores de 52 años,
para los menores de 45 años sin cargas familiares
y para quienes no hayan conseguido reunir sufi‑
cientes periodos de cotización como para optar a
la prestación contributiva o al subsidio.
La persistencia y magnitud del desempleo
acentúa las consecuencias de esta falta de cla‑
ridad en los dispositivos de protección del nivel
6 El porcentaje de la base reguladora a considerar para
el cálculo de la cuantía de la prestación pasa del 60 al 50
por 100 a partir del sexto mes.
temáticos e indiscriminados sobre todo tipo de
del desarrollo y despliegue efectivo del marco
para las políticas activas de empleo implantado
en los últimos años. Los sucesivos cambios y mo‑
dificaciones en la política de empleo requerían
de una fuerte apuesta presupuestaria, que no
se ha producido. Y además, las modificaciones
adoptadas se han centrado en la responsabilizar
de forma casi exclusiva al desempleado sobre sus
posibilidades de activación a través de un refuer‑
zo de sus obligaciones y de la reducción de sus
opciones a la prestación económica.
La dotación presupuestaria ha resultado
insuficiente para su puesta en práctica
De hecho, el conjunto de modificaciones y cam‑
bios adoptados en el marco de la política de em‑
pleo no se ha podido desplegar en su totalidad
debido a una dotación financiera insuficiente
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [37
que, si bien respondía a la política de restricción
comunidades autónomas para la gestión de las
bién está influida por el papel asignado tradicio‑
100 entre 2011 y 2012). El argumento esgrimido
presupuestaria imperante durante la crisis, tam‑
nalmente a la política de empleo y a cómo ope‑
ran sus distintos elementos.
Atendiendo a los Presupuestos Generales del
Estado se constata que durante los peores años
de la crisis el gasto en políticas de empleo fue
superior al 3,5 por 100 del PIB. Pero, sin embargo,
desde 2011 se viene constatando la reducción en
dicho gasto como consecuencia del menor gasto
previsto en prestaciones por desempleo, reduc‑
ción que ha sido aún mayor en los dos últimos
años. Así, al finalizar los años más duros de la cri‑
sis económica se ha vuelto a los niveles de gasto
en políticas de empleo previos, por debajo del 3
por 100 del PIB, pero en un contexto en que la si‑
tuación del mercado de trabajo no ha mejorado
sustancialmente como para motivar dicha reduc‑
ción y, lo que resulta más preocupante, no se han
para justificar esta importante reducción fue
la apertura excepcional de la intermediación a
las ETT que, en cualquier caso, no era suficiente
como para sostener dicha reducción de la mitad
en los fondos que debían destinarse a mejorar
las posibilidades de inserción laboral y de em‑
pleabilidad. Y ello, bien es cierto, porque en un
contexto en el que apenas había ofertas de em‑
pleo de las empresas y, por tanto, de necesidad de
intermediación, y sí un volumen muy elevado de
personas en situación de desempleo, muchas de
ellas con dos años o más de búsqueda de empleo,
lo que se requería era la puesta en marcha de ac‑
ciones de activación que preparasen a los desem‑
pleados para acceder a los nuevos puestos de tra‑
bajo creados en el momento de la recuperación.
Todo ello, además, en un contexto de reduc‑
recuperado los niveles de gasto en políticas acti‑
ción de la potencia y alcance del sistema de pro‑
nantes para preparar a la población desemplea‑
ya que si bien el volumen de gasto en protec‑
vas anteriores a la crisis, que resultaban determi‑
da y reforzar su empleabilidad de forma que se
insertase en el mercado laboral en el momento
de recuperación del empleo.
Por lo que se refiere solo a las PAE, entre 2007
y 2014, el gasto se redujo a casi la mitad. Más en
concreto, dicha reducción se inició en 2009 con
una senda descendente, que se fue agudizando
tección por desempleo, señalado anteriormente,
ción por desempleo aumentó inicialmente en
respuesta al volumen creciente de personas en
situación de desempleo, desde 2011 se constata
una reducción en dicho gasto ante el incremento
gradual del paro de larga duración y los menores
periodos de percepción de prestaciones.
Y todo ello, además, partiendo de una situa‑
en los años siguientes, y que se apoyaba tanto en
ción comparada donde ya era evidente la escasez
secuencia de la reducción del gasto en subven‑
paña a las políticas activas. En efecto, aunque el
una progresiva liberación de recursos como con‑
ciones a la contratación como en una previsión
de menor necesidad de gasto en PAE y sí en pres‑
taciones por desempleo.
El menor gasto en bonificaciones era con‑
secuencia, en parte, del cambio de esquema, en
aras de una mayor sistematización y reorienta‑
ción a ciertos colectivos, contenido en la reforma
de 2011, y, en cualquier caso, sería menor ante la
casi inexistente creación de empleo indefinido.
Junto al menor gasto en bonificaciones se pro‑
dujo una reducción en las transferencias a las
38] CAUCES 30
políticas activas (con un descenso del 54,5 por
de los recursos que venían destinándose en Es‑
gasto en el conjunto de las políticas de empleo
en España, en términos del PIB, se ha situado en‑
tre los más elevados de la UE –desde 2009 de he‑
cho venía siendo el más elevado–, ello ha respon‑
dido al importe de una factura de prestaciones
por desempleo más elevada que en el resto de los
países de la Unión dado el enorme volumen de
población a atender. Si bien esto ocurría antes de
la crisis, la diferencia se ha agudizado, de forma
que del total de recursos dedicados a políticas de
empleo en España, en los últimos cinco años en
cuadro 2
Presupuesto de gasto del SPEE, 2007‑2016*
(Millones de euros corrientes y porcentaje del PIB)
Políticas activas de empleo
Política de empleo
Prestaciones por
desempleo y cese Políticas activas
de actividad
de empleo
Fomento de empleo
Total
% PIB
Promocion del
empleo estable
(Bonificaciones)
Total
Formación
profesional
Programas
de empleo
2007
15.099,0
7.802,7
22.901,7
2,1
3.389,0
3.720,3
1.040,7
3.041,7
2008
18.186,7
8.279,7
26.466,4
2,4
3.200,6
3.596,3
1.145,6
3.537,8
2009
32.602,5
8.114,8
40.717,3
3,9
2.908,1
3.290,1
1.214,7
3.610,0
2010
30.649,6
7.721,0
38.370,6
3,6
2.850,0
3.252,0
1.258,2
3.210,8
2011
32.223,7
7.694,7
39.918,4
3,7
2.450,0
2.864,9
1.629,1
3.200,7
2012
31.778,5
6.056,6
37.835,1
3,6
2.500,5
2.744,6
1.653,9
1.658,1
2013
31.237,1
4.552,0
35.789,1
3,5
1.535,0
1.782,0
1.633,0
1.136,9
2014
28.383,5
4.207,3
32.590,8
3,1
1.348,4
1.599,0
1.605,9
1.002,4
2015*
25.022,3
4.836,5
29.858,8
2,7
1.500,0
1.996,9
1.805,6
1.034,0
2016*
19.838,4
5.178,9
25.017,2
2,2
1.635,0
2.245,0
1.678,8
1.255,0
*Para 2015 se considera el presupuesto inicial contenido en el avance de liquidación 2015 y para 2016 los datos se corresponden con los incluidos en el Proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado para 2016.
Fuente: SEPE. Liquidación del Presupuesto de Gasto (2007‑2014) y avance de liquidación 2015. Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2016.
torno al 80 por 100 del gasto se destinó a presta‑
UE-28), muy lejos de los países que más cantidad
PAE se redujo progresivamente hasta el mínimo
las políticas activas: Holanda (0,267 puntos), Aus‑
ciones, mientras que la participación del gasto en
del 14,9 por 100 en 2012.
El gasto, en términos de PIB, se situó entre
2009 y 2012, último dato disponible, ligeramente
por encima del 3,5 por 100, en un nivel compara‑
ble al gasto realizado en Dinamarca (3,4 por 100)
y el doble del gasto medio en políticas de empleo
de recursos gastan, y con mejores resultados, en
tria (0,260), Bélgica (0,243) y Dinamarca (0,237);
y lejos también de los países centrales de la UE,
entre ellos Alemania, que dedicaba 0,193 puntos,
y Francia que destinaba 0,144 puntos.
del 1,8 por 100 del PIB. En cambio, si se atiende a
De cara al futuro: una estrategia integral
para el refuerzo de la empleabilidad
da por debajo de los mejores países de la Unión,
peración económica, con un mercado de trabajo
en la UE, que en 2011, último dato disponible, fue
las PAE, el esfuerzo presupuestario español que‑
aunque también supera la media europea (0,61
por 100 del PIB en 2007 y 0,54 en 2012, frente a
un 0,54 por 100 que se ha mantenido constante
para el conjunto de la Unión).
Sin embargo, es necesario completar esta óp‑
tica con el alcance real que supone dicha gasto
sobre el conjunto de la población desempleada.
Así, el cálculo del gasto por punto de tasa de
paro muestra una posición francamente retra‑
sada (0,022 puntos en 2012, frente a 0,047 en la
A la vista de lo anterior y en un contexto de recu‑
caracterizado por un elevado volumen de desem‑
pleados, principalmente jóvenes y mayores de 45
años y muchos de ellos en situación de paro de
larga duración o con baja empleabilidad, es ne‑
cesario articular una estrategia integral contra el
desempleo, en la que las políticas activas de em‑
pleo se complementen con el nivel asistencial.
De hecho, contemplar la vertiente asistencial
de la protección por desempleo, que desempe‑
ña un papel fundamental para garantizar unos
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [39
gráfico 5Aesfuerzo presupuestario en políticas de empleo
(En % sobre el PIB)
2007
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
R. Checa
Lituania
Letonia
Malta
Estonia
Letonia
R. Checa
Rumanía
Reino Unido
Eslovaquia
Lituania
Bulgaria
Estonia
Rumanía
Malta
Eslovenia
Reino Unido
Grecia
Chipre
Hungría
Eslovaquia
Luxemburgo
Polonia
Italia
Portugal
Irlanda
Suecia
Austria
Alemania
Francia
España
Países Bajos
Finlandia
Bélgica
Dinamarca
0,00
gráfico 5Besfuerzo presupuestario en políticas de empleo
(En % sobre el PIB)
2013
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
N Prestaciones
N PAE
N Intermediación
Nota: últimos datos disponibles de 2010 para Reino Unido y Grecia y 2012 para Chipre, España, Francia y Malta.
Fuente: Eurostat. Labour market policy. Expenditure and Participants Data 2013, 2015.
40] CAUCES 30
Bulgaria
Polonia
Grecia
Hungría
Eslovenia
Chipre
Luxemburgo
Alemania
Italia
Suecia
Austria
Portugal
Francia
Finlandia
Bélgica
Países Bajos
Irlanda
España
Dinamarca
0,00
gráfico 6Aalcance de las políticas de empleo
(Por punto de tasa de paro)
2007
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
Letonia
Bulgaria
Grecia
Rumanía
Eslovaquia
Estonia
Letonia
Eslovaquia
Rumanía
Lituania
Malta
Malta
Grecia
R. Checa
Bulgaria
Reino Unido
Estonia
Hungría
Polonia
R. Checa
Lituania
Reino Unido
Polonia
Eslovenia
Hungría
Chipre
Portugal
Italia
Luxemburgo
Alemania
España
Francia
Suecia
Finlandia
Irlanda
Bélgica
Austria
Países Bajos
Dinamarca
0,00
gráfico 6Balcance de las políticas de empleo
(Por punto de tasa de paro)
2013
0,70
0,60
0,50
0,40
0,30
0,20
0,10
N PAE
Chipre
Eslovenia
Portugal
Italia
N Prestaciones
España
Irlanda
Francia
Suecia
Luxemburgo
Finlandia
Bélgica
Alemania
Países Bajos
Austria
Dinamarca
0,00
N Intermediación
Nota: últimos datos disponibles de 2010 para Reino Unido y Grecia y 2012 para Chipre, España, Francia y Malta.
Fuente: Eurostat. Labour market policy. Expenditure and Participants Data 2013, 2015.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [41
ingresos mínimos de subsistencia a los parados y
ma decidida por la activación de los propios servi‑
Si bien, las sucesivas reformas han identifica‑
ras dotándolas de herramientas eficientes para el
las políticas activas y pasivas.
do en cada momento destinatarios potenciales
distintos de la política de empleo, en función del
alcance de la misma y, aún más, no han conse‑
guido reforzar la empleabilidad de sus beneficia‑
rios, ni evitar el riesgo de pobreza y exclusión so‑
cial entre buena parte de ellos. De hecho, resulta
complejo valorar adecuadamente las ayudas
asistenciales y los programas de refuerzo de la
empleabilidad de que son objeto sus beneficia‑
rios. Y ello porque cabría esperar una relación di‑
recta entre la eficacia de ambas medidas que no
ocurre en la realidad, dado que en la práctica se
articulan de forma independiente. Así por ejem‑
plo, en el programa Prepara, cabría esperar una
efectividad cierta del “asesoramiento individua‑
lizado para la búsqueda de empleo y acciones de
cios públicos de empleo y las entidades mediado‑
cumplimiento de sus objetivos, reimpulsando su
proceso de modernización y superando la actual
congestión del servicio y carencia de personal
especializado en orientación que, paralelamente
a la firma por el parado de larga duración del
compromiso de actividad, establezcan una ver‑
dadera relación de servicio, comprometiéndose
a presentarle un menú de acciones de inserción
(ya sea intermediación o formación) acordes con
el itinerario personalizado que se ha realizado al
desempleado, en conexión con oportunidades
reales de empleo, con objetivos cuantificables y
plazos de ejecución, en los que las comunidades
autónomas tienen un papel fundamental.
ciarios que reciben la renta activa de inserción;
Y necesidad de atención prioritaria a
determinados colectivos
ciarios que tienen derecho a percibir la renta de
te la necesidad de atención prioritaria a algunos
formación e inserción laboral” sobre los benefi‑
o de las acciones de reinserción sobre los benefi‑
sustitución; o de una intervención sociolaboral
con personas que han agotado o no tienen dere‑
cho a las distintas ayudas o subsidios. Así, en el
caso de los beneficiarios de la vertiente asisten‑
cial de la protección por desempleo, las actuacio‑
nes deberían partir de una coordinación con los
En todo este tiempo, se ha identificado claramen‑
colectivos, lo que ha llevado a adoptar distintas
estrategias específicas, en las que ha estado pre‑
sente la estrecha relación entre las políticas ac‑
tivas de empleo y el sistema de protección por
desempleo.
Así, en 2011 se aprobó la Estrategia Global
servicios sociales, que en la actualidad apenas
para el Empleo de los Trabajadores y Trabajado‑
car las iniciativas de políticas activas de empleo
en materia de empleo, formación y condiciones
existe y que permitiera diferenciar e intensifi‑
en función de las necesidades de los distintos
beneficiarios.
De ahí que fuera necesario reordenar los sub‑
sidios asistenciales y superar la actual dicotomía
entre las políticas de empleo y las de inclusión
social, reconociendo la necesidad de un acompa‑
ñamiento social de carácter más integral de los
parados cuanto mayor es el alejamiento del cir‑
cuito del empleo. Ello evitaría incurrir de forma
definitiva en situaciones de riesgo de pobreza y
exclusión social.
42] CAUCES 30
Al mismo tiempo, habría que apostar de for‑
sus familias, es la pieza clave en la imbricación de
ras de Más Edad 2012‑20147, que incluía medidas
de trabajo dirigidas a favorecer el mantenimien‑
to en el mercado de trabajo de este colectivo y
promover la reincorporación al mismo de aque‑
llas personas que pierden su empleo en los úl‑
timos años de su vida laboral. Era una iniciativa
7 Resolución de 14 de noviembre de 2011 de la
Secretaría de Estado de Empleo por la que se publica el
Acuerdo del Consejo de Ministros de 28 de octubre de
2011, por el que se aprueba la Estrategia Global para el
Empleo de los Trabajadores y Trabajadoras de Más Edad
2012‑2014 (Estrategia 55 y Más).
En todo este tiempo, se ha identificado claramente la
necesidad de atención prioritaria a algunos colectivos, lo
que ha llevado a adoptar distintas estrategias específicas,
en las que ha estado presente la estrecha relación entre
las políticas activas de empleo y el sistema de protección
por desempleo.
ambiciosa que situaba por primera vez las nece‑
similitudes con los subsidios asistenciales; o
temente perjudicados durante la crisis– entre
Empleo, dirigido específicamente a las personas
sidades de los trabajadores de más edad –fuer‑
las prioridades de las políticas de empleo, y ne‑
cesaria porque aseguraba el efecto positivo de la
reforma del sistema de Seguridad Social en rela‑
ción con la prolongación de la vida laboral.
el más reciente Programa de Activación para el
desempleadas de larga duración con responsabi‑
lidades familiares que hubieran agotado su pro‑
tección por desempleo.
En todo caso, todas las actuaciones desarro‑
O las iniciativas adoptadas en favor de los jó‑
lladas, tanto las de carácter general como las
en España ya era una constante antes del inicio
una valoración sobre el alcance de las mismas
venes, cuyas elevadas cifras de desempleo juvenil
de la crisis y que se ha agudizado con ésta, y que
motivó la puesta en marcha de la Estrategia de
Emprendimiento y Empleo Joven (2013‑2016) y
los avances en la Garantía Juvenil con la implan‑
8
tación del Sistema Nacional de Garantía Juvenil .
Además, la fuerte vinculación entre ambos
tipos de actuaciones se ha puesto de manifies‑
to con algunos programas específicos dirigidos a
algunos colectivos prioritarios -parados de muy
larga duración con menores posibilidades de
reincorporación al mercado laboral y más baja
empleabilidad–, para los que se estableció un
mecanismo adicional de protección social junto
a medidas de activación. Es el caso del Programa
orientadas a colectivos específicos requieren de
en la línea con los objetivos pretendidos, y a este
respecto es necesario poner énfasis una vez más
en la importancia de la evaluación continuada y
rigurosa de las políticas activas de empleo, más
allá del mero seguimiento de los indicadores de
gestión. Todo ello requiere de un análisis cuanti‑
tativo pero también cualitativo de las medidas
desarrolladas, que permita valorar la adecuación
y pertinencia de las mismas con la realidad y ne‑
cesidades del mercado de trabajo y la eficiencia
en términos del gasto y objetivos alcanzados lle‑
vando a cabo una evaluación que, hasta ahora, ha
sido insuficiente.
Una evaluación completa y rigurosa de las
de recualificación profesional de las personas
políticas activas de empleo es imprescindible
ra y anteriormente Prodi), que se enmarca dentro
objetivos previstos y la eficacia de las medidas
que agotan su protección por desempleo (Prepa‑
de las políticas activas de empleo pero cuya ayu‑
da económica vinculada al mismo reúne muchas
8 Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, y posterior
Ley 18/2014, de 15 de octubre, de Aprobación de medidas
urgentes para el crecimiento, la competitividad y
la eficiencia.
para conocer el grado de cumplimiento de los
llevadas a cabo, pero también para detectar los
fallos y debilidades de las mismas y poder intro‑
ducir los cambios y mejoras necesarias.
CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [43