9.6 ANÁLISIS DE LA CONSISTENCIA INTERNA DE LAS REGLAS

Evaluación de los Programas del CONAFE; Educación Comunitaria y Programas Compensatorios
9.6 ANÁLISIS DE LA CONSISTENCIA INTERNA DE LAS REGLAS DE
OPERACIÓN
Introducción
La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 3º, la Ley
General de Educación y el Programa Nacional de Educación 2001-2006, establecen
la obligatoriedad del Estado de proporcionar educación básica a la población y
consagran a la misma como un derecho y una obligación para todos los mexicanos,
como condición indispensable para contribuir a elevar sus niveles de bienestar y de
calidad de vida.
Para lograr cumplir con este objetivo es necesario que tanto la calidad de la
educación como las condiciones socioeconómicas de los niños que asisten a los
niveles inicial, preescolar, primaria y secundaria sean similares, con el fin de que
cada niño tenga las mismas posibilidades para mejorar su calidad de vida.
Considerando que en nuestro país existen grandes desigualdades sociales y
económicas, que disminuyen las posibilidades de acceso a una educación con
calidad para una gran cantidad de mexicanos, es necesario dirigir recursos
adicionales para aquellas escuelas en mayor desventaja educativa, por lo cual el
Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) desarrolla sus actividades en
función de dos vertientes: la Educación Comunitaria que se dedica a proporcionar y
apoyar la educación básica para la población infantil de las comunidades rurales y
urbanas marginales en desventaja, y los Programas Compensatorios, que se dedican
a abatir el rezago de la educación básica en las escuelas rurales e indígenas del
sistema regular.
Estos programas al utilizar como estrategia principal la distribución de recursos
financieros federales, están obligados a publicar las reglas de operación que los
regirán1. En este sentido las reglas de operación buscan asegurar que la asignación
de los recursos financieros se lleve a cabo bajo normas que eviten la
discrecionalidad y uso indebido de éstos, estableciendo claramente el grupo objetivo,
la población beneficiaria, los criterios de selección, los mecanismos de operación y
ejecución, los procesos de asignación de recursos y los mecanismos de evaluación
(tanto internos como externos) de los programas.
Objetivo del documento
El objetivo del presente documento es evaluar la consistencia interna de las reglas
de operación de los Programas del CONAFE, con el fin de detectar las posibles
debilidades y/o contradicciones de las mismas, y hacer un instrumento eficaz y ágil
para cualquier tipo de lector.
Generalidades
En los 31 años de existencia del CONAFE, éste ha tenido una relevancia muy
significativa en la política educativa del país, ya que a través de sus programas ha
1
Artículo 63, del Presupuesto de Egresos de la Federación (capítulo VIII).
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contribuido con el compromiso de cubrir los servicios de educación básica para
coadyuvar en los problemas de rezago, puesto que al asegurar el acceso de la
población a las escuelas que ofrecen servicios con niveles altamente contrastantes
de calidad, se contribuye a disminuir las desigualdades sociales.
Durante el análisis de las reglas de operación no se encontró una relación directa
entre los objetivos generales y específicos de los programas. Esto a su vez impide
encontrar una relación directa entre las estrategias y acciones de cada programa, así
como en los indicadores establecidos para su monitoreo y evaluación.
Otra deficiencia es que no hay una distinción clara entre objetivos generales,
objetivos específicos, impactos esperados y metas2, lo que hace imposible evaluar la
pertinencia de los indicadores consignados.
La lectura de las reglas de operación se ve dificultada por una numeración irregular
de sus elementos, la repetición, y la falta de un orden secuencial de muchos de los
procesos operativos que se describen en el índice, pero no en el texto de las
mismas.
Este desorden se ve acrecentado por la mezcla de descripciones, objetivos de las
acciones y normas de operación que dificultan no sólo su lectura sino su
interpretación, lo que seguramente ha producido efectos nocivos (conflictos,
interpretación errónea, constantes aclaraciones, correcciones, etc.) durante la
ejecución de los programas y en la coordinación de las diferentes partes
involucradas.
Vertiente Educación Comunitaria
OBJETIVOS
El Programa de Educación Comunitaria se encuentra en una situación vulnerable, ya
que tiene tres objetivos generales, sumamente ambiciosos y que podrían rebasar las
propias posibilidades operativas del CONAFE. Esta situación se agrava por los
objetivos específicos estipulados, los cuales no están correctamente relacionados
con los objetivos generales propuestos.
COBERTURA
La determinación de la cobertura del programa es demasiado detallada, invadiendo
elementos que deberán ser contemplados en la sección 4.4.1.1 Elegibilidad
(Requisitos y restricciones).
2
En las reglas de operación no se especifican metas. Estas últimas fueron publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 6
de marzo del 2002.
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POBLACIÓN OBJETIVO
La población objetivo se define de manera clara, a su vez las modalidades de
atención de la educación comunitaria en cada uno de sus niveles, se describen en la
sección 6.3 Ejecución.
TIPO DE APOYOS
En esta sección se identifican los tipos de apoyo y los montos de los mismos, su
lectura es comprensible, sin embargo, la descripción de sus elementos no es
homogénea.
BENEFICIARIOS (ELEGIBILIDAD Y TRANSPARENCIA)
Esta sección no es desarrollada adecuadamente en las reglas de operación, ya que
si bien se distinguen de manera clara cuáles son los requisitos y restricciones para
elegir a las figuras docentes y las localidades, no se especifican los métodos y
procesos que se deberán seguir para la selección de los beneficiarios. Esto va en
detrimento de la transparencia del programa, ya que se deja en total incertidumbre a
los postulantes y se abre toda posibilidad para la discrecionalidad y la corrupción.
En lo relacionado con el método de postulación de las comunidades, se establece
que su mecanismo principal es a través de la solicitud expresa de las comunidades,
otros entes gubernamentales, de los instructores comunitarios o de las visitas de
campo que tienen por objetivo detectar las localidades que requieren los servicios.
Este mecanismo corre el riesgo de generar inequidades en el programa, ya que
pueden existir comunidades con la necesidad de este tipo de servicios más pueden
no solicitarlos por desconocimiento, o su solicitud puede ser bloqueada por
interferencia de intereses políticos.
En cuanto a la transparencia para la selección de beneficiarios, no se señalan cuáles
serán los métodos o procedimientos que lo harán transparente.
LINEAMIENTOS ESPECÍFICOS
En esta sección no se identifica claramente quiénes son las entidades ejecutoras y
normativas del programa. Esto puede generar conflicto en la coordinación y
operación del mismo, ya que cada una de las partes puede tratar de apropiarse o
deslindarse de derechos u obligaciones que les corresponden.
MECÁNICA DE OPERACIÓN
En esta sección se presenta una estructura difusa ya que la parte introductoria son
actividades relacionadas con la ejecución, por lo cual deberían encontrarse en la
sección 6.3 Ejecución .
Esto mismo hace que en dicha sección no se distingan claramente los diversos
procesos que articulan la ejecución del programa, a saber 1) los procesos de
selección y capacitación de las figuras docentes, 2) los procesos eminentemente
educativos; y 3) los procesos administrativos o de apoyo.
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Por otro lado, tampoco se especifican cuales serán los mecanismo de difusión y
promoción del programa, si bien existen ciertas referencias en los elementos
descritos en la sección 6.3 Ejecución, éstas son difusas y poco informativas.
Otra deficiencia de esta sección es que no explica las razones de que las escuelas
primarias comunitarias su proceso de enseñanza-aprendizaje en tres niveles y no en
los seis grados como en las escuelas primarias generales. Esta omisión tiene graves
repercusiones para la interpretación de los indicadores como se verá más adelante.
EVALUACIÓN
En la evaluación interna encontramos que los indicadores no están adecuadamente
explicados, carecen de unidad de medida y de especificación del tipo de indicador.
Esto es especialmente evidente en los indicadores de aprobación (esperada y no
esperada), los cuales además de los defectos anteriores, presentan fórmulas iguales
para diferentes índices de resultado (número de alumnos con dos ciclos o más en el
nivel n que obtienen calificaciones aprobatorias en el examen final / número total de
alumnos con un ciclo en el nivel n X 100).
Además de esta deficiencia de diseño, la carencia de objetivos claros impiden
comprender la utilidad de los indicadores propuestos, los cuales de una u otra forma
miden principalmente los índices de permanencia, en lugar de la eficiencia y los
impactos reales del programa.
En el caso de los indicadores programáticos presupuestales la denominación del
indicador es errónea y no se especifica la unidad de medida (por ejemplo, en el caso
del indicador de eficiencia en el ejercicio del presupuesto, se trata en realidad de un
indicador de la Eficacia presupuestal).
En cuanto a la sección de indicadores de resultados, no se determinaron indicadores
de evaluación educativa, ni aquellos que permitan evaluar a las figuras docentes.
Programas de Fomento Educativo
Estos programas se instrumentan, a través de dos proyectos el Financiamiento
Educativo Rural (FIDUCAR) y el Sistema de Estudios a Docentes (SED).
Podemos afirmar, en general, que las reglas de operación de estos proyectos son
claras, precisas y concisas, aunque existen tres observaciones importantes.
LINEAMIENTOS ESPECÍFICOS
No se especifican quienes serán las instancias ejecutoras y normativas de ambos
proyectos. Lo que deja en un estado de total incertidumbre a la instrumentación del
programa.
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MECÁNICA DE OPERACIÓN
En esta sección no se establecen los mecanismos mediante los cuales se llevarán a
cabo las acciones de difusión y promoción de los proyectos, lo cual va en detrimento
de la transparencia del mismo ya que limita el acceso a los apoyos que otorga.
EVALUACIÓN
Los indicadores no presentan claros sus objetivos, carecen de elementos para
obtener adecuadamente los índices, así como no se precisa la unidad de medida,
respectiva.
Vertiente Programas Compensatorios
OBJETIVOS
El objetivo general del programa es proveer de los recursos materiales a las escuelas
y alumnos localizados en las zonas de más alto rezago social y educativo. Esto lleva
el supuesto implícito que si se realiza la consecución de este objetivo, se coadyuvará
a que tanto los alumnos como los maestros permanezcan en el sistema educativo,
mejoren su desempeño académico y desarrollen las capacidades necesarias para
mejorar su bienestar, lo cual va más allá de la intención para el que fue creado.
Si consideramos este objetivo como el adecuado, encontramos que los objetivos
específicos no son aplicables, ya que éstos se convierten en los efectos que se
desean obtener con la implementación del programa.
COBERTURA
En esta sección encontramos que la cobertura está bien definida en un inicio, sin
embargo la descripción de las características que deberán tener las escuelas que
serán apoyadas por el programa, son elementos que corresponden a la sección
4.4.1.1 Elegibilidad (Requisitos y restricciones), la cual no está desarrollada, en el
texto.
Asimismo, cabe resaltar que en un principio se habla de que los niveles educativos
que abarcará el programa son educación inicial no escolarizada, preescolar, primaria
y secundaria. Sin embargo, a lo largo de las reglas de operación algunas veces
únicamente se mencionan las telesecundarias y otras se incluyen a las secundarias
generales, lo que hace incierto a qué modalidad de la educación secundaria
realmente se destinarán los apoyos.
POBLACIÓN OBJETIVO
Generalmente se entiende el término como el conjunto de personas, comunidades u
organizaciones sobre quienes se espera que el programa tenga algún efecto. En este
sentido la población objetivo se encuentra bien definida y es satisfactoria para las
reglas de operación.
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TIPOS DE APOYOS
En esta sección si bien se mencionan los tipos de apoyo y los montos de los mismos,
su lectura se hace confusa debido a que en algunas secciones detalla elementos que
no deberían describirse. Por ejemplo, se describen los requisitos que tienen que
cubrir las diferentes figuras docentes para obtener el apoyo, además de que se
precisan las partidas presupuestales de donde se obtendrán los recursos, lo cual es
innecesario. Por otro lado, la clasificación de los apoyos se vuelve confusa, ya que
cada subcomponente está estructurado de diferente forma; esto es especialmente
evidente en lo que se refiere al subcomponente de Fortalecimiento de la Capacidad
de Gestión a Nivel Federal y Estatal, en donde no se diferencia qué corresponderá a
cada orden de gobierno.
Otro problema detectado con los tipos de apoyo es que éstos no se pueden
relacionar claramente con los objetivos establecidos.
BENEFICIARIOS
Generalmente se entiende por éste concepto a los grupos para quienes los efectos
de los programas son benéficos o valiosos. Cabe mencionar que los beneficiarios no
son necesariamente los mismos que la población objetivo. En este caso los
beneficiarios si coinciden con el grupo objetivo, sin embargo no se encuentran
especificados cuáles serán los requisitos de elegibilidad de los mismos, ya que estos
se precisaron en la sección 4.1 Cobertura.
En cuanto a los métodos y procesos de selección (transparencia) estos sólo están
especificados para la selección de escuelas, más no para las figuras docentes y
localidades. En cuanto al método estadístico de selección para las escuelas, este no
se encuentra bien presentado ya que resulta confuso e ininteligible durante su
lectura. Es necesario tener bien identificadas cuáles y qué tipos de escuelas son
susceptibles para la aplicación de dicha metodología.
DERECHOS Y OBLIGACIONES
Las reglas establecen claramente que se suscribirán convenios de coordinación
entre la SEP-CONAFE-Gobiernos Estatales para las acciones compensatorias, con
los destinatarios y las figuras operativas. Sin embargo, es recomendable precisar los
derechos y obligaciones generales de cada uno de los subcomponentes operativos
del programa.
LINEAMIENTOS ESPECÍFICOS
Esta sección sí especifica claramente las líneas de coordinación entre las instancias
ejecutoras y normativas de la acción compensatoria.
MECÁNICA DE OPERACIÓN
En esta sección no se establecen los mecanismos mediante los cuales se llevarán a
cabo las acciones de difusión y promoción del programa. En caso de no existir
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acciones de difusión y promoción porque la decisión se toma de manera central,
debería señalarse.
En cuanto al subcomponente de las Redes Estatales de Asesoría para la Calidad en
la Educación Primaria, éste trasciende las funciones del CONAFE, ya que no está
facultado para proporcionar asesoría pedagógica, pues ésta facultad corresponde a
la Subsecretaría de Educación Básica y Normal de la SEP. Situación que puede
implicar una duplicación de funciones, con el subsecuente derroche de recursos del
sector educativo. Adicionalmente, la operación de las redes no es comprensible, ya
que no precisa claramente las funciones de cada uno de los agentes educativos de la
cadena operativa, ni los procesos de coordinación mediante los cuales se otorgará la
asesoría pedagógica.
Otro apartado que se encuentra inmerso en los proyectos de coordinación sectorial,
es el “Fondo de Innovación en la Educación Básica”, donde su operación y
normatividad son confusas.
EVALUACIÓN
En esta sección las principales deficiencias se encuentran en los indicadores
establecidos, ya que todos carecen del objetivo que se persigue con el mismo. Se
entiende que los indicadores para evaluar los programas compensatorios son los
indicadores considerados por la SEP, en el sentido de que el programa busca que la
población de 0-14 años, permanezca y concluya exitosamente la educación básica,
sin embargo, estos indicadores no señalan sus unidades de medida.
Los fórmulas de los indicadores presupuestales son erróneas, ya que no se
menciona su denominación, qué queremos medir con ellos y no presentan su unidad
de medida.
Considerando que los indicadores de cobertura son aquellos que miden el alcance
de beneficios a la población objetivo en su dimensión real, se puede decir que éstos
están bien definidos, sin embargo, las fórmulas son erróneas y carecen de unidad de
medida, así como se omite su utilidad y forma de interpretación para el monitoreo y
evaluación del programa.
Por otro lado, el proyecto Fondo de Innovación no presenta indicadores de ningún
tipo, lo cual representa una deficiencia para su evaluación.
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Recomendaciones Generales
1. Se recomienda ampliar el marco de referencia nacional de las reglas de
operación, para que el lector tenga un panorama genérico de las principales
políticas educativas en México (Plan Nacional, Programa Nacional, Programa de
mediano plazo, Proyecto, etc.).
Asimismo, para introducirse un poco más en el quehacer del Consejo como un
organismo descentralizado, se recomienda mencionar su ámbito, desde el punto
de vista de la Administración Pública Federal:
Organismos descentralizados. Son entes jurídicos creados por ley o
decreto emitido por el congreso de la Unión o por el ejecutivo federal, con
personalidad jurídica y patrimonios propios, cualquiera que sea la forma o
estructura legal que adopten.3
Estos organismos tienen por objeto realizar actividades estratégicas para la
vida nacional, proporcionar un servicio público, o aplicar recursos para fines
de asistencia o seguridad social. El patrimonio de estos organismos debe ser
constituido total o parcialmente con fondos o bienes federales, de otros
organismos descentralizados, asignaciones, subsidios, concesiones o
derechos, que aporte u otorgue el gobierno federal o con el rendimiento de un
impuesto específico.
2. Resulta indispensable la definición del objetivo general y específicos de los
programas en congruencia con las atribuciones conferidas al CONAFE y a su
misión.
3. Es menester que las reglas de operación guarden congruencia de inicio a fin
definiendo claramente cada sección; evitar repetir textos iguales en varias
secciones. En el caso de que unas secciones no apliquen a los programas
mencionar la razón por la cuál no aplica.
Se recomienda homogeneizar los conceptos básicos en todo el documento, ya
que se detectaron inconsistencias de interpretación, principalmente entre la
evaluación de desempeño y evaluación de impacto. Son dos conceptos
totalmente diferentes y el CONAFE tiene que describir claramente su ámbito de
interpretación.
4. Debido a que las reglas de operación son de acceso general al público, es
conveniente describir de forma sencilla, con criterios claros, bien definidos y la
metodología de focalización de la vertiente de los Programas Compensatorios.
3
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Artículo 45.
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5. En el contexto de la Administración Pública Federal, los indicadores son los
parámetros utilizados para medir los logros de los objetivos de los programas
gubernamentales o actividades institucionales a través de las cuales las
dependencias y entidades dan cumplimiento a su misión. Asimismo, permiten: 1)
analizar el desempeño de las dependencias y entidades, vinculándolo con el
cumplimiento de sus objetivos, 2) evaluar sistemáticamente el costo de los
servicios públicos y de la producción de bienes, así como su calidad, su
pertinencia y su impacto social, y 3) verificar que los recursos públicos se utilicen
con honestidad, eficacia y eficiencia.
Considerando lo anterior, resulta indispensable definir indicadores claros y
acordes con los objetivos general y específicos de los Programas del CONAFE,
que reflejen el desempeño e impacto de los programas y en consecuencia
fortalezcan la toma de decisiones para mejorar la operación, la calidad de los
servicios y verificar la eficacia programático-presupuestal (metas-recursos) y con
ello conocer la eficiencia de la ejecución de los programas.
6. Si bien el artículo 64 del Presupuesto de Egresos de la Federación manifiesta que
el CONAFE, entre otras dependencias, deberán publicar en el Diario Oficial de la
Federación durante el primer bimestre del ejercicio fiscal, el monto asignado y la
distribución de la población objetivo, sería conveniente que en las reglas de
operación se hiciera mención de que esta información ya fue publicada.
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