Parlamentarismo en Europa - Hanns-Seidel

Apuntes para el Discurso de Apertura
del Gerente Parlamentario del
grupo estadual CSU en el Bundestag
Diputado Stefan Müller
“Parlamentarismo en Europa”
en una ronda de debate con parlamentarios
de la República Argentina por invitación de la
Fundación Hanns Seidel
el 28/02/2011
Europa es un continente polifacético. Esto también rige para sus parlamentos y sus
tradiciones. En el camino hacia el parlamentarismo en Europa, las tradiciones se
deben acercar paso a paso.
En los diferentes Estados europeos el parlamentarismo se remonta a raíces muy
dispares. Lleva la impronta de experiencias muy distintas.
 La tradición británica es la más antigua y se encuentra caracterizada por una
gran continuidad. Se remite a la Carta Magna del Rey Juan de 1215 y al Bill
of Rights de 1689. Los británicos han encontrado reiteradamente la fuerza
necesaria para introducir reformas - ante todo en relación a la ampliación
progresiva del círculo de personas con derecho a voto en el siglo XIX,
llegando al derecho a voto universal en 1918.
 La evolución en Francia está caracterizada por profundas rupturas. La
revolución de 1789 ha sido una señal para el mundo entero y también ha
impulsado en vuestra patria a que se desencadenara la autodeterminación
de los pueblos. Con una rápida seguidilla de constituciones, Francia se
encuentra hoy en la Quinta República - y toda modificación de la
constitución también estuvo ligada a un cambio en el rol del parlamento.
 La tradición de autonomía de las ciudades, que unía a toda Europa durante
la Edad Media, casi no ha podido acuñar el desarrollo del parlamentarismo.
El desarrollo del parlamentarismo en Alemania está caracterizado por la lucha
simultánea en torno a la unidad del Estado y el rol de los parlamentos durante el
siglo XIX.
 Casi todos los Estados de la Confederación alemana contaban con un
parlamento desde el reordenamiento en el Congreso de Viena de 1815 - pero
había mucho camino por recorrer hasta la democracia parlamentaria.
 La situación en el Deutsche Reich a partir de 1871 era dual - por una parte
Alemania lideraba en cuanto al voto universal [para hombres], por otra
1

parte, si bien el Reichstag contaba con el derecho presupuestario y era
legislador, los gobiernos no le debían rendir cuentas.
La Constitución de Weimar de 1919 tampoco le asignó al parlamento el rol
que le corresponde. Eran excesivamente amplios los derechos del presidente
y no se había tenido en cuenta suficientemente en el derecho a voto, si el
parlamento iba a poder llevar adelante un gobierno con capacidad de
trabajo.
La democracia parlamentaria es exitosa en Alemania desde 1949 y hoy se encuentra
firmemente arraigada, porque las madres y los padres de nuestra Ley Fundamental
han sacado enseñanzas importantes de una historia llena de fracturas. Gracias a
esta Constitución también hemos podido resolver la tarea del siglo de reunir ambas
partes de Alemania en la República Federal de Alemania después de cuarenta años
de separación.
 El Gobierno se constituye y se gestiona a partir del seno del Bundestag. De
este modo ningún bloque o partido puede eludir la responsabilidad ante
decisiones incómodas remitiendo a la competencia presidencial.
 Alemania cuenta con un derecho electoral que impide la atomización del
sistema partidario y el sobrepeso de intereses individuales. La asignación de
la mitad de las bancas a través de mandatos directos y el piso nacional del 5
% alejan a partidos minúsculos y hacen que la partición de los partidos sea
un camino seguro hacia la insignificancia.
 Los partidos están expresamente mencionados en la Ley Fundamental,
donde se reconoce su importancia para la formación de una voluntad
democrática. El financiamiento estatal de los partidos y reglas estrictas
sobre la transparencia relativa a todas las fuentes de recursos de los
partidos aseguran la independencia en la formación de la voluntad política.
Al igual que la Argentina, Alemania es un Estado Federal con parlamentos, tanto a
nivel nacional, como provincial.
 Algunos de los Estados federados de Alemania no sólo son históricamente
mucho más antiguos que la Federación, sino que también “se acercaron
antes al Estado” en el reinicio posterior a la dictadura nazi y la Segunda
Guerra Mundial. Los parlamentos estaduales se eligieron antes que el
Bundestag. El “Consejo Parlamentario” que elaboró la Ley Fundamental, se
reunión por invitación de los gobernadores de los Estados federados.
 La autonomía de los Estados federados pone de relevancia que en el
Bundesrat son los gobiernos estaduales quienes participan de la labor
legislativa y no como en el caso de la Argentina, los senadores electos. La
ventaja para el Estado federado es que de este modo se incluye en el debate
la responsabilidad de los Estados federados.
 La independencia estadual es una demanda importante, justamente en
Baviera y para la CSU y forma parte de nuestra “marca en orillo” de la
política nacional.
2
A partir del “Parlamentarismo de dos niveles”, durante las últimas cinco décadas,
después de los “contratos de Roma” de 1957, en Alemania se ha formado un
“Parlamentarismo de tres niveles”. Puesto que durante los últimos 25 años en
muchos Estados de organización centralista también se ha fortalecido el rol de las
regiones - como en Francia, Italia y España - este “sistema de tres niveles” hoy
resulta típico para el parlamentarismo en Europa.
 En el escenario internacional hoy se encuentra presente la Unión Europea de acuerdo a la temática detrás, junto a o inclusive delante de los Estados
miembros. Así por ejemplo, las cuestiones de comercio exterior se deciden
íntegramente en el nivel europeo; la Unión Europea celebra los convenios de
libre comercio con terceros Estados. Desde el Tratado de Lisboa la UE
inclusive está armando su propio servicio exterior, que complementará las
representaciones diplomáticas de los Estados miembros y que cuenta con un
anclaje destacado en su jefa, la “Alta Comisionada” Lady Ashton, tanto como
vicepresidente en la Comisión, como también en el Consejo.
 Naturalmente el incremento de las competencias europeas necesarias para la
autonomía de Europa en el mundo moderno no debía conllevar a una merma
del control democrático.
 Es por eso que al mismo tiempo se desarrolló el Parlamento Europeo hasta
que tuviera plena capacidad de acción. Desde que entró en vigencia el
Tratado de Lisboa el 1º/12/2009 se ha vuelto a fortalecer la posición de
Europa - tanto en la confección y el control del presupuesto, como también
en la legislación. La Comisión tampoco ya no puede asumir su mandato sin
una mayoría en el Parlamento.
Con el Parlamento Europeo todos los Estados de Europa aprenden una nueva
“cultura parlamentaria”. El Parlamento Europeo no sigue ningún modelo nacional
sino que reúne diferentes orígenes en algo nuevo.
 El Parlamento Europeo es elegido desde 1979 por los pueblos de los países
miembros, con anterioridad sus miembros eran enviados por los
parlamentos nacionales. El derecho electoral para el Parlamento Europeo se
diferencia de los derechos electorales de todos los países miembros. Desde
el punto de vista alemán, el Bundestag y el Parlamento Europeo son elegidos
de acuerdo al principio de proporcionalidad, pero en tanto en el Bundestag
la mitad de las bancas corresponde a diputados electos directamente en las
circunscripciones, estos están ausentes en el Parlamento Europeo.
 El sistema parlamentario del Bundestag y de los parlamentos estaduales
concuerdan mayormente en la actualidad - no son sólo los derechos
electorales que obedecen a un mismo modelo, sino que la responsabilidad
de los gobiernos también está reglamentada en forma similar. Desde la
unificación del antiguo partido de la dictadura en la República Democrática
Alemana con los críticos de izquierda de la SPD provenientes de la vieja
República Federal de Alemania en el partido “die Linke”, se han vuelto a
reducir más aún las diferencias en cuanto al sistema partidario entre los
Estados federados. Tanto en los parlamentos estaduales, como en el
3

Bundestag los bloques tienen una posición fuerte y un cuerpo de
colaboradores comparativamente grande.
Por el contrario, los bloques del Parlamento Europeo representan un sistema
partidario propio de Europa, que no existe de este modo en ninguno de los
países miembros. También es diferente a Alemania la relación entre los
bloques y los distintos diputados. Aquí se pueden encontrar más fácilmente
paralelismos con el Congreso de los Estados Unidos - puesto que en similitud
al mismo los distintos diputados tienen una posición fuerte y un equipo de
colaboradores grande, en tanto los bloques se apoyan en equipos mucho
más reducidos que en la mayoría de los parlamentos nacionales.
El incremento de la importancia del nivel europeo y del Parlamento Europeo
muchas veces se describe como una pérdida de importancia de los políticos en los
parlamentos nacionales. Pero este temor implica una simplificación exagerada y se
puede rebatir con tres argumentos de peso.
 1) Cuando se trata de evaluar o decidir a qué nivel de un sistema con varios
niveles se asumen cuáles competencias, entonces el único punto de vista
admisible es el bienestar de los ciudadanos - y de ninguna manera la
perseverancia y los intereses institucionales. Desde la óptica de los
ciudadanos, por un lado debe actuar una unidad con capacidad de acción - y
en vistas de la globalización en muchos casos esta es la Unión Europea. Pero
por el otro lado, en caso de duda y de acuerdo al principio de subsidiariedad
debe actuar el nivel más próximo al ciudadano. Es por eso que nosotros
abogamos por volver a trasladar las competencias de la UE al nivel nacional
o regional si fuera el caso - y en el caso del cultivo de plantas transgénicas
daremos un primer ejemplo en este sentido.
 2) Todos los parlamentos toman sus decisiones como representantes de las
ciudadanías que los han votado. Porque el sentido de las elecciones radica
justamente en darle a la política de un Estado federado, de una nación o
bien de la UE durante un tiempo determinado una orientación deseada por la
mayoría a través de la elección entre diferentes personalidades y sus
diferentes programas. Aún cuando la integración europea hubiera
restringido los espacios de decisión de los parlamentos nacionales - como
diputados al mismo tiempo tenemos raigambre en nuestros partidos y dentro
de los mismos participamos de la formación de voluntades que también
incluyen a los miembros del parlamento europeo influyendo así sobre las
decisiones europeas.
 3) Un actor de peso en el proceso de la legislación europea son los gobiernos
de los países miembros de la Unión Europea. Una parte de los asuntos que
antes se trataban en el Bundestag como cuestiones legislativas, debe ser
tratada hoy como asuntos de control de gobierno - como “trabajo legislativo
preventivo” mediante un apoyo estrecho a las negociaciones del gobierno en
los múltiples gremios europeos.
4
Para los parlamentos nacionales el desarrollo del “Parlamentarismo en tres niveles”
en Europa representa una cambio en el significado, pero no una pérdida de
importancia.
 No es posible describir acertadamente a la Unión Europea con los términos
habituales para el Estado de Derecho. No representa una federación de
Estados, ni un Estado federado. En su calidad de nivel conjunto de trabajo
para 27 Estados, en que se hablan 23 idiomas [oficiales de trabajo], la Unión
Europea y el Parlamento Europeo no pueden prestar importantes servicios
de integración, que deben prestar un Estado y su parlamento. La opinión
pública democrática a futuro seguirá siendo una opinión pública
mayormente nacional. Por lo demás, justamente no sería democrático
apostar a una opinión pública suprarregional en la cual la participación
fuera una cuestión de dominio de idiomas y por lo tanto una prerrogativa de
algunas “elites”. Los parlamentos nacionales seguirán desempeñando a
futuro un rol central para el contenido democrático del parlamentarismo en
Europa.
 Tal como lo ha destacado también el Tribunal Constitucional Alemán en su
resolución sobre el Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo sigue
presentando marcados déficits de democracia a pesar de todos los avances
de las últimas décadas. Con toda certeza, para un parlamento de un gran
grupo de Estados resulta imprescindible una reglamentación que le asegure
una cantidad mínima de bancas a todos los Estados miembros - tal como
también es el caso en la Argentina. El Parlamento Europeo cuenta con 751
bancas y pretende posibilitar la representación de más de una orientación
política, aún para los países pequeños. Es por eso que Malta con 400.000
habitantes tiene seis bancas en el Parlamento Europeo; Alemania con 82
millones de habitantes tiene 96 bancas. Un diputado de Malta representa a
69.000 ciudadanos; uno alemán a 852.000, un español inclusive a 855.000.
Aún cuando esto fuera inevitable en la etapa actual del desarrollo del la UE de todas maneras a nuestro modo de ver es un contundente déficit
democrático. [El rango es de 1 a 12,4 - en la Argentina es de 1 a 8,7].
 Los Estados nacionales de Europa se encuentran firmemente arraigados en la
conciencia de los ciudadanos. Estos han evolucionado a lo largo de una
dilatada historia. La Unión Europea es imprescindible para la presencia de
Europa en el mundo, pero por mucho tiempo aún no contará con el respaldo
de los ciudadanos del mismo modo que los Estados nacionales, si acaso lo
gana alguna vez. Es por eso que los parlamentos nacionales seguirán siendo
imprescindibles a futuro como lugares para la formación de la voluntad
democrática y para el control público de las acciones de gobierno.
El Tratado de Lisboa, el fundamento contractual sobre el “modo de trabajar de la
Unión Europea”, saca las consecuencias y retoma expresamente el rol central de los
parlamentos nacionales.
 Los parlamentos nacionales se mencionan explícitamente en uno de los
artículos del Convenio como actores individuales en el marco de la
legislación europea. De acuerdo al “Protocolo sobre la Aplicación de los
5


Principios de Subsidiariedad y Proporcionalidad”, los parlamentos
nacionales disponen de los instrumentos de reprensión de subsidiariedad y
control de subsidiariedad.
Si un tercio de los parlamentos nacionales denuncia un proyecto de la
Comisión de la UE, que es la única con derecho de iniciativa, porque no
cumple con el principio de subsidiariedad y proporcionalidad, entonces la
Comisión debe analizar el proyecto y justificarlo - de modo que después del
análisis debe volver a presentar la iniciativa (denuncia de subsidiariedad).
Por iniciativa de Barroso, su Presidente, la Comisión Europea, hace llegar
sus proyectos de ley a los parlamentos nacionales para el control de
subsidiariedad al mismo tiempo en que los envía a las instituciones
europeas.
Todo parlamento nacional puede denunciar cualquier resolución del nivel
europeo ante la Corte Suprema Europea con el fundamento de que esa
resolución no cumple con los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad.
Los derechos de los parlamentos nacionales no deben constar solamente en el
papel. Se les debe dar vida y se los debe usar con compromiso. Si Europa no ha de
perder el respaldo de la gente, las medidas y decisiones de la política europea
deben ser transparentes y debatidas ante la opinión pública. A esto queremos hacer
un aporte comprometido desde el Bundestag.
 Como todos los parlamentos nacionales, el Bundestag debe poner acentos
claros en la política europea. En lugar del “control de out-put”, la reparación
en la implementación y de las quejas sobre los resultados de la
implementación del derecho de la UE debe haber un “control de in-put”: la
influencia previa sobre proyectos de ley, ya en su fase de elaboración.
 Es por eso que no sólo el Bundestag, sino todos sus bloques han abierto una
oficina en la UE. Es por eso que estamos en contacto permanente con
nuestros colegas en el Parlamento Europeo y cooperamos estrechamente.
Existen muchos caminos para profundizar las relaciones entre el Parlamento
Europeo y los parlamentos nacionales, estos están siendo probados e
intensificados: encuentros parlamentarios conjuntos, reuniones conjuntas de
comisiones con las mismas competencias técnicas - por ejemplo, de las
Comisiones de Relaciones Exteriores y Defensa para debatir la política
europea de seguridad y relaciones exteriores. El grupo de la CSU y el bloque
CDU/CSU del Bundestag mantienen un contacto intensivo con el bloque del
Partido Popular Europeo en el Parlamento Europeo a través del grupo
alemán.
 Para lograr una observación más detallada de los procesos de toma de
decisiones en Europa se debe sumar un mayor trabajo en red de los
parlamentos nacionales entre ellos. En este sentido el grupo de la CSU y el
bloque CDU/CSU son líderes en Europa. Hemos comenzado a construir
contactos de trabajo estrechos con los bloques parlamentarios de la gran
familia del Partido Popular Europeo - abarcando a todos los países miembros
6
de la UE y también al Parlamento Europeo; se trata la mayor formación
política de la actualidad.
En el futuro el control democrático en la Unión Europea será ejercido cada vez más
por el Parlamento Europeo y por los parlamentos nacionales en conjunto.
 El Parlamento Europeo controla a la Comisión Europea y al Consejo Europeo
en los campos de la política en los cuales se ha asignado competencia
legislativa a la UE de acuerdo al Tratado de Lisboa.
 Los parlamentos nacionales controlan la conducta del gobierno respectivo en
el Consejo, expresan su postura con respecto a los proyectos de la Comisión
y funcionan como vigías del principio de subsidiariedad. La sentencia del
Tribunal Constitucional Alemán con respecto al Tratado de Lisboa pone de
relevancia la responsabilidad integradora de ambas cámaras del Parlamento
Alemán, el Bundestag y el Bundesrat, y por lo tanto el compromiso de
ejercitar sus derechos. También hemos establecido por ley los derechos de
cogestión y control del Parlamento [Ley sobre Responsabilidad en la
Integración / Ley de Cooperación].
 El rol de los parlamentos nacionales también constituye un problema central
del debate actual sobre una mejor sintonía de la política económica en la
Unión Europea a través de un gobierno económico, también llamado control
económico. No rechazamos un gobierno económico de Europa porque no
queremos una mejor coordinación. Sino que queremos que esta tarea sea
realizada en el Consejo, o bien por los Jefes de Estado y de Gobierno de los
Estados del euro y de los demás miembros de la UE que deseen participar.
Porque queremos que se preserve la cohesión global de la política
presupuestaria, financiera, económica y social dentro de los parlamentos
nacionales. Porque esto es un requisito para la implementación realmente
efectiva de las medidas a coordinar en Europa.
El “sistema de tres niveles” del parlamentarismo europeo que se va desarrollando
poco a poco reúne de este modo las ventajas de una unidad mayor con capacidad de
acción para los europeos con la preservación de los contenidos democráticos
históricos, conquistados en los Estados nacionales.
 En la competencia con los grandes actores del mundo, con los EE.UU., con
China y la India, sólo una Europa unificada tiene posibilidades de pesar.
 Europa se halla caracterizada por valores comunes. A pesar de ello su
historia está llena de conflictos. Hoy, en Europa todos hemos llegado a la
convicción de rescatar aquello que nos une - y resolver los conflictos a
tiempo y en las mesas de negociación de las instituciones europeas con los
medios del argumento y del arte de negociación.
 Ambas cosas, el mercado interno y el peso conjunto de Europa, como así
también las instituciones reglamentadoras y compensadoras de intereses,
constituyen una ventaja para la gente en Europa.
Con toda certeza el parlamentarismo en Europa no es perfecto y se lo debe seguir
mejorando - pero hoy ya ofrece muchas cosas, que merecen ser aprendidas.
7
Anexo 1
Proporción habitantes - diputados según
Tratado de Lisboa
País
Unión Europea
Alemania
Austria
Bélgica
Bulgaria
Chipre
Dinamarca
Eslovaquia
Eslovenia
España
Estonia
Finlandia
Francia
Grecia
Hungría
Irlanda
Italia
Letonia
Lituania
Luxemburgo
Malta
Países Bajos
Polonia
Portugal
Reino Unido
Rep. Checa
Rumania
Suecia
Bancas en
PE
751
96 [99]
19
22
18
6
13
13
8
54
6
13
74
22
22
12
73
9
12
6
6
26
51
22
73
22
33
20
Habitantes
(millones)
501,1
81,8
8,4
10,8
7,5
0,8
5,5
5,4
2,0
46,0
1,3
5,4
64,7
11,3
10,0
4,5
60,3
2,2
3,3
0,5
0,4
16,6
38,2
10,6
62,0
10,5
21,5
9,3
Ciudadanos
por diputado
667.193
852.083
440.789
492.136
420.222
133.000
425.769
417.308
255.875
854.648
223.333
411.615
874.514
513.409
455.136
371.333
826.575
249.777
277.417
83.666
68.833
637.615
748.373
483.545
849.425
477.591
650.363
467.050
8
Anexo 2
Proporción habitantes - diputados nacionales en la Cámara de
Diputados de la República Argentina
Provincia
Buenos Aires
Ciudad Autónoma de
Buenos Aires
Catamarca
Chaco
Chubut
Córdoba
Corrientes
Entre Ríos
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja
Mendoza
Misiones
Neuquén
Río Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Santiago del Estero
Tierra del Fuego
Tucumán
Cantidad
de
bancas
70
15.052.177
218.147
25
3.042.581
121.703
5
7
5
18
7
9
5
6
5
5
10
7
5
5
7
6
5
5
19
7
5
9
388.416
1.052.185
460.684
3.340.041
1.013.443
1.255.787
539.883
679.975
333.550
341.207
1.729.660
1.077.987
547.742
597.476
1.224.022
695.640
437.544
225.920
3.242.551
865.546
126.212
1.475.384
77.683
150.312
92.136
185.558
144.778
139.532
107.977
113.323
66.710
68.241
172.966
153.998
109.548
119.592
174.860
115.940
87.509
45.184
170.661
123.649
25.242
163.932
Habitantes
(2008)
Habitantes
por Diputado
9