Oscar Oszlak - siare

XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Sto. Domingo, Rep. Dominicana, 30 oct. - 2 nov. 2007
Informe de Conclusiones
Área Temática: Estado y democracia
Coordinador: Oscar Oszlak *
Más de 30 paneles fueron originariamente propuestos sobre este tema, de los cuales quedaron
seleccionados 13. Uno fue suspendido. La convocatoria de la coordinación, en términos temáticos, fue
suficientemente amplia como para incluir paneles y ponencias altamente heterogéneos. Algunos
adoptaron una perspectiva nacional, donde por distintas razones, México, Costa Rica y Venezuela
acapararon la mayor atención. Otros paneles tomaron a América Latina como objeto de sus análisis.
Los procesos de reforma estatal y los cambios en el rol del estado fueron a veces incorporados como
objeto de análisis de los procesos de democratización; otras veces fue la participación ciudadana y el
protagonismo de las instituciones sociales el objeto de atención. El contraste entre filosofías y
estrategias de cambio, como el reformismo neoliberal y la revolución socialista del siglo XXI, sirvió de
base para destacar a esta última como única vía válida para una creciente democratización. Pero tal vez
fueron las experiencias concretas de institucionalización democrática en el nivel local las que
concitaron el mayor interés de los panelistas.
Las interacciones estado-sociedad analizadas en los paneles correspondieron a cuatro ámbitos de
actuación y cuatro tipos de actores fundamentales: 1) los estados subnacionales; 2) las instituciones de
la sociedad civil; 3) los agentes del mercado; y 4) los actores supranacionales. La densidad de las
interacciones en cada uno de estos ámbitos dependió centralmente de la modalidad que en cada caso
fue adquiriendo la división social del trabajo en la resolución de los problemas y demandas sociales
propias de cada país. También de la complejidad de estas interacciones ha dependido la suerte diversa
que ha tenido la democracia en América Latina y la naturaleza democrática o semi-democrática de sus
estados. Paso a analizar cada una de estas interacciones.
Vínculos con los estados subnacionales
Las relaciones entre el estado nacional y los estados subnacionales afectan el esquema de poder, la
división social del trabajo y el pacto distributivo vigentes en una sociedad. No es inusual hallar
situaciones en que el estado nacional muestra avances importantes en términos de institucionalización
democrática y, en cambio, los regímenes políticos existentes en algunos estados sub-nacionales
conservan rasgos patrimonialistas o no democráticos. Liderazgos caudillistas, estilos nepotistas y
clientelares de ejercicio del poder político, sin contrapesos institucionales, suelen caracterizar a los
gobiernos de muchos estados subnacionales, postergando indefinidamente la plena vigencia de reglas
democráticas en todo el territorio nacional.
También cabe plantear otros interrogantes relevantes desde el punto de vista de la gobernabilidad: ¿cuál
es la propensión de esos gobiernos subnacionales a formar bloques o pactos para contrarrestar las
tendencias centralizantes del Estado nacional? ¿Cómo se reparte, en definitiva, el poder de decisión
política? ¿Hay diferencias según el peso de las respectivas competencias de gestión? (por ejemplo, si el
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Director. Maestría en Administración Pública. Facultad de Ciencias Económicas (FCE). Universidad de Buenos Aires
(UBA). Argentina.
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aparato educativo o de salud o de seguridad está totalmente en manos de estados subnacionales, ¿cómo
se logran equilibrios políticos que contrarresten el mayor protagonismo de estos últimos). ¿Cuáles son
las nuevas formas de administración territorial y hasta qué punto los nuevos esquemas encierran o
contienen premisas que suponen la vigencia de reglas e instituciones democráticas?
Desde el punto de vista funcional, las preguntas se relacionan con la división social del trabajo entre
estados nacionales y subnacionales. Sin dejar de tomar en cuenta las orientaciones democráticas de los
respectivos estados (o su ausencia), interesa aquí observar cómo se distribuyen los respectivos roles de
dirección y orientación política sectorial, de promoción, de financiamiento, de regulación, de control y,
obviamente, de prestación directa de los servicios. ¿Cómo se complementan (o no) las respectivas
jurisdicciones? ¿Cómo influye este proceso sobre el carácter democrático de los estados involucrados?
¿Hasta qué punto la descentralización alienta o promueve la actuación de la sociedad civil en los
procesos de formulación e implementación de las políticas públicas, o en el control de la gestión
pública? O ¿en qué medida se advierten novedosas formas “transversales” de estado que cortan
horizontalmente las diferentes jurisdicciones?
Desde el punto de vista de la equidad distributiva, interesan las relaciones fiscales
intergubernamentales, las modificaciones a los pactos fiscales y las fórmulas elegidas para su
alteración. Si se admite que la gobernabilidad democrática alienta o es compatible con la equidad
distributiva, interesa ver cómo el manejo de los recursos públicos, por parte de cada instancia de
gobierno, afecta o altera -positiva o negativamente- una mejor asignación de los recursos con tal
orientación. La tolerancia hacia la corrupción, la evasión tributaria, la captura o anulación funcional de
los órganos de control por parte de los intereses concentrados del mercado, también pueden alterar la
equidad al crear ganadores y perdedores del implícito pacto distributivo.
Vínculos con actores del mercado
El papel del estado ha oscilado entre mayores y menores grados de intervención en la promoción y
regulación de la actividad económica. La oposición estado-mercado sigue siendo el eje de una
polémica que aún hoy no ha sido superada. El argumento de que la mano invisible del mercado
asegurará la eficiencia económica, provee una guía errónea para elegir entre distintos sistemas
económicos. Como afirma Przeworski, ya no se trata de justificar la intervención del estado apelando al
argumento de las “imperfecciones” del mercado. Lo que ocurre es que tal mercado perfecto
simplemente no existe. Existen sólo sistemas económicos organizados de manera diferente. Incluso el
lenguaje, con su alusión a “el mercado” sujeto a intervenciones de “el estado” confunde los términos.
El problema a enfrentar no es liberar “el mercado” de “el estado” o regular “el mercado” a través de “el
estado”, sino diseñar mecanismos institucionales específicos que induzcan a los agentes individuales
que operan bajo condiciones de mercados incompletos e información imperfecta, a comportarse de una
manera colectivamente beneficiosa. Este problema organizacional es la preocupación fundamental intelectual y práctica- de la economía política contemporánea.
Se ha dicho que la fórmula “transaccional” de la opción estado-mercado sería tener tanto menos estado
como sea posible pero, a la vez, tanto más estado como sea necesario, planteo que en la práctica obliga
a un análisis casuístico difícilmente generalizable. Por ejemplo, hasta qué punto una “excesiva”
intervención estatal es compatible con un estado democrático sigue siendo una pregunta abierta. Weber
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alertaba que la burocratización y la democratización suelen ser procesos contradictorios, de modo que
encontrar el “justo medio” en la relación estado-mercado sería un raro ejercicio de ingeniería social.
Desde el punto de vista de la gobernabilidad, las relaciones con el mercado se vinculan directamente
con el grado de autonomía relativa del estado frente a los intereses privados. Con frecuencia, estos
intereses lograron insólitas transferencias de ingresos vía tarifas de servicios privatizados, que
excedieron largamente los valores fijados contractualmente. Las relaciones entre el estado y el mercado
también se manifiestan mediante formas directas e indirectas de transferencia de recursos, tales como la
recuperación de empresas privadas en dificultades mediante el auxilio estatal; la promoción industrial,
que a menudo encubre formas escandalosas de corrupción; la exención o reducción de impuestos a los
sectores del capital; los blanqueos y perdones fiscales periódicos, y otros mecanismos por el estilo.
Asimismo, el otorgamiento al sector privado de compensaciones y subsidios de diversa naturaleza,
suele introducir opacidad en los mercados y falta de sinceramiento en la formación de los precios de la
economía.
Más en general, el estado crea estructuras de incentivos que confrontan a los agentes privados en sus
relaciones, al exigirles o prohibirles ciertas acciones bajo el imperio de la ley, modificando precios
relativos a través de mecanismos fiscales, facilitando cierto tipo de transacciones o impidiendo
acuerdos que promueven situaciones de monopolio. En años recientes, las tendencias hacia la
desregulación de la economía y la supresión de organismos de distinto tipo que regulaban sectores
específicos (v.g. inversiones externas, precios, tasas de interés, tipos de cambio, calidad de insumos,
seguridad de servicios), pudieron haber aumentado la vulnerabilidad de los usuarios como resultado de
la reducción del papel de contralor por parte del estado, aspecto que también merece una reflexión más
detenida.
La relativamente baja participación de los estados latinoamericanos en el PBI, en comparación con
otras regiones del mundo, expresa indirectamente otra forma en que el mismo ha contribuido a
concentrar el ingreso en manos de sectores económicamente dominantes. La tolerancia a la evasión
tributaria y a la corrupción, no han hecho sino agravar esta tendencia. Es decir, han favorecido el
incremento de la inequidad distributiva del ingreso y la riqueza, limitando las perspectivas de
ciudadanización de los sectores sociales marginales. Y al parecer, los tibios esfuerzos que se registran
en la región para instituir orientaciones y prácticas que alientan la responsabilidad social empresaria y
las conductas éticas, no han producido todavía los efectos buscados.
Vínculos con la sociedad civil
Los paneles y ponencias aludieron frecuentemente a las relaciones entre el estado, la ciudadanía y las
organizaciones representativas de la sociedad, especialmente partidos políticos y organizaciones
corporativas. La existencia, organización y funcionamiento de los partidos constituye un test elocuente
del carácter democrático del estado y la sociedad, o de su debilidad. El autoritarismo militar proscribió
a los partidos en casi todas las experiencias históricas en que este tipo de régimen se instaló en AL.
Pero aún en democracia, los partidos pueden jugar un rol muy diferente en su consolidación.
Los partidos pueden ser genuinamente representativos de corrientes político-ideológicas, sectores
sociales, regiones o intereses distintos; pueden generar alianzas más o menos estables contribuyendo a
un verdadero sistema de partidos; o bien pueden convertirse en simples sellos de goma para ocasionales
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enfrentamientos electorales, en la base política de líderes providenciales o en los residuos
institucionales de un sistema de representación altamente pulverizado. La competencia electoral por
ideas y proyectos fortalece al estado democrático. En cambio, la utilización abusiva de la cooptación a
cambio de prebendas; o, en el otro extremo, el vaciamiento de la escena pública mediante la sistemática
eliminación desde el estado de la oposición partidaria, debilita el funcionamiento de la democracia.
En cuanto a las OSC, también conviene distinguir entre aquellas que están constituidas formalmente (y
legitimadas a través de formas jurídicas como fundaciones o asociaciones civiles, con patrimonio
propio, una membresía regulada, autoridades electas periódicamente, etc.) y formas diversas de redes
sociales solidarias cuyo rasgo dominante es su informalidad, su surgimiento en situaciones de crisis, su
objetivo común de resolver diversas cuestiones sociales específicas no atendibles por el mercado ni
incorporadas a la agenda del estado o de las ONG.
Las primeras han tenido un creciente protagonismo en los procesos de formulación e implementación
de políticas, sea como representantes de grupos sociales que pugnan por la defensa o promoción de
intereses específicos o como defensoras de ciertos valores que, según interpretan, son compartidos por
extensos sectores no organizados de la sociedad. En otros casos, OSC han sido convocadas para
proponer políticas y programas de acción social en áreas de educación, salud, medio ambiente u otras.
También estas instituciones colaboran habitualmente en la implementación de políticas públicas
conjuntamente con gobiernos municipales, entidades religiosas y organizaciones comunitarias locales.
En qué medida el ejercicio de estos nuevos roles impulsan la participación y el control ciudadano sobre
la acción de gobierno tornando, de este modo, más democrático al estado, es un interrogante que
encuentra respuestas diferentes en cada experiencia nacional.
Las redes sociales solidarias, que han crecido notablemente en casi todas partes como resultado de la
renuncia del estado a seguir cumpliendo ciertas funciones que lo identificaban como un “estado de
bienestar”, también plantean desafíos importantes a la institucionalización de la democracia, abriendo
la discusión acerca de la legitimidad de estas modalidades de democracia directa (movimientismo,
basismo), que a menudo asumen formas de confrontación abierta con el estado, con el capital privado,
con organismos internacionales o con otros actores sociales. Hasta qué punto resulta posible o
necesario canalizar estas expresiones movimientistas a través del sistema de partidos políticos como
modo de robustecer la democracia representativa es, asimismo, uno de los dilemas que ha acompañado
y sigue acompañando el debate político de la región. En igual sentido se ha planteado la cuestión de la
manipulación política de estos movimientos, sea como fuerza de choque, como mecanismo de
legitimación del gobierno o como garantía de contención del descontento social.
Vínculos en el marco de la globalización
La agenda del estado incluye cada vez más cuestiones relacionadas con tres procesos que lo involucran
como actor en el plano internacional: el proceso de globalización, el de internacionalización del estado
y el de integración regional. Cada uno de ellos entraña desafíos significativos para los estados
nacionales en tanto suponen un recorte importante a su capacidad de decisión autónoma.
Las fuerzas que explican la globalización son mucho más abarcativas, poderosas y complejas que las que
gobiernan el comercio internacional. Existe, hoy, una "agenda mundial" que se compone -entre otras- de
cuestiones relativas a las migraciones, el medio ambiente, el terrorismo, la corrupción, el tráfico de
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estupefacientes, la revolución comunicacional, los movimientos de capital golondrina y los mercados
financieros on-line. Todas estas cuestiones tienen un elemento en común: borran las fronteras nacionales,
que se vuelven móviles y porosas o, simplemente, se disuelven ante las nuevas formas que adopta el
intercambio e interrelación entre fuerzas y actores tan poderosos.
La globalización representa, entonces, la explosión de la complejidad y la incertidumbre. Para los estados
nacionales, supone la necesidad de contrarrestar algunos de sus efectos, de anclar algunas de las reglas que
gobiernan esta nueva dinámica, en un intento por ganar previsibilidad y visibilidad de consecuencias. Se
trata de una lucha desigual porque, en última instancia, la nueva agenda mundial parece originarse, en gran
parte, en las nuevas modalidades que ha adquirido el sistema capitalista como patrón dominante de
organización social, lo cual sobrepasa la capacidad de control individual por parte de un determinado
estado nacional.
En este contexto, la integración regional puede ser vista como una manifestación de voluntarismo no
resignado, como una concatenación de acciones deliberadas y conjuntas, llevadas a cabo por dos o más
estados nacionales, para resolver algunas de las restricciones o efectos indeseables de una globalización
tan determinante. En tal sentido, la integración no sería una manifestación más de la globalización sino,
justamente, su opuesto, es decir, un intento de ordenar fronteras adentro, el impacto de un mundo sin
fronteras.
Lo cierto es que globalización, internacionalización e integración son tendencias que ha instalado el propio
desarrollo del capitalismo a escala planetaria. Pero a menos que estemos embarcados -como algunos
sueñan- en un proyecto de "estado mundial", preservar para los estados nacionales un espacio de decisión
autónoma, deliberada y responsable, es condición sine qua non para minimizar los efectos regresivos o
desestabilizantes de esos fenómenos sobre el funcionamiento de las sociedades nacionales y la robustez de
sus aún no consolidadas democracias.
En resumen, se han identificado algunas de las instancias de interlocución entre el estado nacional y los
estados subnacionales, el mercado, la sociedad civil y los actores del ámbito supranacional. En cada
una de ellas se plantean desafíos y oportunidades que pueden o no ser funcionales al desarrollo de un
auténtico estado democrático.
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