Asistencia Técnica para la actualización del Plan Nacional y

PERFIL DE PROYECTO DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE LA
REPÚBLICA DE PANAMÁ
NOMBRE DEL PROYECTO
Asistencia Técnica para la actualización del Plan
Nacional y Sistema de Monitoreo de la
Cooperación Internacional para el Desarrollo
I.
Área de formulación
Variables de identificación
a. Antecedentes
El Plan de Gobierno “El pueblo primero” identifica, entre sus objetivos prioritarios y
pilares de campaña el Objetivo 5.3 (Eje 5), que establece “la modernización y
fortalecimiento del Ministerio de Relaciones Exteriores, para lograr una óptima
representación de los intereses de Panamá en el extranjero” que se materializa, entre
otras, mediante la estrategia de Gobierno 5.3.1 “Reestructurar el Ministerio de
Relaciones Exteriores, para asignarle las competencias necesarias para articular una
política exterior integral y coherente que incluya todas las tareas que le sean
pertinentes”. Igualmente se propone, entre otras medidas la 5.2.1.i según la cual es de
interés el “fortalecimiento y promoción de la cooperación internacional”.
b. Definición del problema a resolver
El sistema multilateral de relaciones internacionales se ha venido modificando
sustancialmente tanto en su amplitud, cubriendo cada vez nuevos ámbitos temáticos y
nuevas dimensiones geográficas, como en su diversificación traducida en un número
creciente de organizaciones e instituciones y en el carácter cada vez más vinculante del
sistema multilateral para diversos ámbitos del interés nacional.
Las transformaciones en la economía internacional y en los diferentes países, así como
las antes referidas del sistema multilateral, han conducido a modificaciones
importantes en la concepción de la cooperación internacional la cual es ahora más
plural en su temática y más diversa en su flujos, trascendiendo la noción tradicional de
cooperación financiera y técnica y modificándose en sus fuentes y destinos.
El mandato legal de la Dirección de Cooperación Internacional del MIRE incluye la
obligación de “estructurar, centralizar y fomentar la cooperación internacional hacia la
República de Panamá”
La manifestación práctica de este mandato implica ser el cauce oficial de comunicación
con la comunidad internacional en materia de cooperación pero esta función ha
estado, progresivamente, desdibujada con el incremento en el número de actores
internacionales, con la mejora de las tecnologías de comunicación que favorecen una
comunicación más efectiva entre los Organismos del Estado y los actores
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Desarrollo
internacionales, las frecuentes y diversas convocatorias de foros y encuentros
sectoriales que permiten adelantar negociaciones y discusiones binacionales o
multilaterales sin la participación del MIRE e incluso, la presencia cada vez mayor de
organismos internacionales con sede en Panamá que facilitan esas relaciones sin el
concurso de la Cancillería. Adicionalmente, este mandato es compartido, con el
Ministerio de Economía y Finanzas que ejerce una tarea rectora en materia de
cooperación no reembolsable y que difumina aún más el liderazgo del MIRE en esta
materia.
Estas relaciones directas de los organismos del Estado con los puntos focales de otras
Instituciones, mecanismos o países con los que acuerdan algún tipo de cooperación,
resulta una fortaleza para el desarrollo del país pero debe de ir acompañada de la
orientación necesaria para abordar globalmente los intereses del Estado en materia
internacional, labor que corresponde, como resulta obvio, al Ministerio de Relaciones
Exteriores.
De otra manera, el progresivo avance en las relaciones sectoriales en materia de
cooperación pudiera suponer, incluso, una barrera para implementar una Política
Exterior coherente que promueva la eficiencia en la provisión de resultados
estratégicos.
La realidad es que casi cada institución gubernamental, cuenta con su propio
departamento de relaciones internacionales o unidades de proyectos de cooperación
que trabajan de manera autónoma, sin que respondan, necesariamente, a una
estrategia de política nacional ni favorezcan la obligada función de interlocución con la
comunidad internacional asignada al MIRE.
Puede afirmarse, que el mandato legal de ejercer una interlocución coordinada y
coherente de la política de cooperación internacional del MIRE no contaría con los
mecanismos necesarios para un cumplimiento con excelencia de ese disposición
coordinadora.
En el mes de febrero de 2015 se aprobó en Panamá la Ley número 124 que crea en la
Cancillería el Viceministerio de Asuntos Multilaterales y Cooperación con las funciones
esenciales de:
-
Fortalecer la capacidad estratégica de planificación y cooperación del
Ministerio de Relaciones Exteriores y del Estado panameño, así como la
defensa y promoción de los intereses nacionales, en las instituciones y
organismos multilaterales;
-
Mejorar la articulación entre la política exterior y de cooperación con los
diversos ministerios e instituciones del Estado panameño, así como con las
organizaciones gremiales y de la sociedad civil;
-
Aumentar la efectividad de la presencia de Panamá en los flujos de cooperación
internacional, incluyendo la cooperación Sur-Sur, y en la generación de
propuestas y acuerdos en cuanto a la agenda global de desarrollo.
Este mandato legal del viceministerio obliga al menos a alcanzar un doble objetivo. Por
un lado, (i) promover y atraer para el país cooperación internacional (tanto de carácter
binacional como multilateral) que favorezca la obtención de los resultados previstos en
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las políticas impulsadas por el plan de gobierno y por otro, (ii) coordinar, monitorear y
rendir cuentas sobre el alcance de los impactos y efectos que resulten de dicha
cooperación en el ámbito nacional.
Para lograr estos objetivos no se cuenta en la actualidad con una definición clara de la
estrategia y resultados que se pretenden lograr en términos de cooperación a nivel
nacional, que incluya líneas temáticas prioritarias, indicadores de resultados,
responsables, etc. ni por tanto un sistema que favorezca el monitoreo y la
coordinación con los actores intervinientes en el país y que incorpore tanto a
entidades estatales como organizaciones no gubernamentales.
Hasta el momento, esta misión planificadora y de seguimiento (no sistemático ni
automatizado) y especialmente para la cooperación de carácter reembolsable, se está
llevando a cabo también por parte del MEF por lo que resulta de vital importancia
promover una transferencia de funciones y conocimiento a la Cancillería para el
cumplimiento a cabalidad del mandato legal. El MEF cuenta incluso con una estrategia
de Cooperación 2010 -2014 pero sobre la que no se ha profundizado en los
mecanismos de coordinación y seguimiento.
Este proyecto pretende colmar la necesidad de proporcionar asistencia técnica para la
actualización del Plan Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo y para
la mejora de las capacidades de gestión y coordinación de la cooperación internacional
del MIRE. Para ello se perseguirá el fortalecimiento de capacidades internas para la
negociación de acuerdos de cooperación, así como los sistemas de trabajo, apoyados
con el adecuado soporte tecnológico, que permitan el seguimiento inter-institucional y
la rendición de cuentas ante los actores internacionales de los proyectos e iniciativas
de cooperación que se manejan en todo el territorio nacional.
c. Alternativa pertinente seleccionada
El fortalecimiento de las capacidades del MIRE para la definición de un Plan estratégico
nacional y el establecimiento de un sistema de monitoreo de la Cooperación
Internacional en Panamá se impulsará, hasta su integración en la dinámica de la
institución, bajo la lógica de un proyecto a implementarse con la Dirección de
Cooperación Internacional. Su elaboración e implementación atiende a la dinámica de
proyectos pues la puesta en práctica de cambios institucionales en las Administración
Pública bajo esta mecánica ofrece las siguientes ventajas:
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-
Permite descomponer la complejidad del cambio en tareas y actividades
concretas sobre las que se pueden definir períodos definidos y responsables
directos.
-
Para el MIRE como promotor del cambio, la gestión por proyectos permite
mejorar la cooperación y la coordinación en el seno de la organización y resulta
idóneo para crear un contrapeso a la inercia de la organización. La asignación
de recursos al proyecto indicativa la importancia de la cuestión y genera
cierta autonomía para una gestión dirigida a un resultado.
-
La estructura de proyecto permite incorporar al mismo, de diversas maneras, a
expertos y responsables de diverso tipo cuya contribución puede ser útil para el
éxito del mismo por sus conocimientos, habilidades o posicionamiento interno
o externo al MIRE
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Desarrollo
-
El proyecto implica una estructura de monitoreo y control, cuya activación
periódica garantiza la posibilidad de analizar el curso de los acontecimientos y
corregir el rumbo en la medida de lo necesario. El carácter incierto de las
circunstancias que rodean el cambio y la tecnología que puede usarse para ello
hace muy útil esta forma de gestionar.
d. Objetivo general del proyecto
El objetivo del proyecto se encuadra en el objetivo estratégico general de impulsar una
política exterior dinámica y coordinada que posicione a Panamá en un papel
protagónico en la nueva agenda global de desarrollo sostenible, mediante la
instalación, en su operativa habitual, de un sistema de trabajo en red para la
coordinación institucional e interinstitucional, a través de una tecnología adecuada
que defina y facilite el monitoreo de la estrategia de posicionamiento nacional de la
política exterior y de la cooperación internacional.
e. Objetivos específicos
-
Actualizar, validar y difundir con el resto de las instituciones nacionales del
gobierno, entidades internacionales y organizaciones no gubernamentales el
Plan Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo. Dicho plan
estará en confluencia con los lineamientos estratégicos de la política nacional y
la oferta de cooperación internacional bilateral y multilateral y, su diseño (con
resultados esperados, responsables, indicadores etc.), deberá sentar las bases
para la coordinación, negociación y movilización de recursos orientados al
desarrollo de las prioridades nacionales.
-
Definir y desarrollar, con apoyo de herramientas tecnológicas, un sistema de
trabajo inter-institucional, colaborativo y estable entre los puntos focales en
materia de cooperación internacional que ejecutan iniciativas de cooperación
en el país. Dicho sistema favorecerá la misión de coordinar, monitorear y rendir
cuentas sobre el alcance de los impactos y efectos que resulten de dicha
cooperación en el ámbito nacional y en conexión con el Plan Estratégico de
Cooperación definido.
f. Justificación
El proyecto servirá para que la Cancillería alcance los resultados comprometidos por el
Ejecutivo del fortalecimiento de una política exterior coherente con el plan de
gobierno y de la modernización de la Cancillería. Este mecanismo de trabajo
colaborativo servirá para fortalecer la posición internacional de Panamá,
enriqueciendo la agenda ministerial en el ámbito bilateral y multilateral y facilitará el
seguimiento y la rendición de cuentas de los compromisos adquiridos en materia de
cooperación.
Estudio de mercado
a. Definición del producto
El proyecto pretende proveer al MIRE de la Asistencia técnica adecuada para generar
una metodología de trabajo, soportada en la tecnología adecuada que integre las
fortalezas y lecciones aprendidas de la Dirección de Cooperación Internacional del
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MEF, actualice y valide la Estrategia Nacional en material de cooperación, fortalezca las
capacidades del trabajo colaborativo y reduzca la débil articulación inter-institucional
en materia de cooperación internacional favoreciendo el seguimiento, la difusión y
rendición de cuentas de los resultados en materia de cooperación ante el estado y la
comunidad internacional.
b. Análisis de la demanda actual y futura
En los últimos años se han producido transformaciones en la naturaleza y flujos de la
cooperación internacional que se han visto acompañados por el crecimiento de la
economía panameña, la estabilidad política, la revalorización de su posición geográfica
y el establecimiento en el país de numerosas instituciones y organizaciones
multilaterales.
A pesar de los niveles de desarrollo de la economía panameña han reducido
notablemente la capacidad de atraer cooperación tradicional, el interés de desarrollar
mecanismos de la cooperación Sur-Sur es mucho más relevantes que en ningún otro
momento. Para Panamá resulta cada vez más estratégico la necesidad de crear y
fortalecer nuevas alianzas, identificar soluciones personalizadas a las necesidades de
cada sector, minimizar costos de contratación y aumentar la eficiencia de costos de las
intervenciones.
Todo ello plantea la exigencia creciente de una nueva inserción de Panamá en el
campo de la cooperación internacional, de mayores requerimientos de especialización
y de mejor articulación con las diferentes instancias del Estado y la sociedad nacional e
internacional.
c. Análisis de la oferta actual y futura
Esta demanda se ha de satisfacer aumentando la efectividad de la presencia de
Panamá en los flujos de cooperación internacional, incluyendo la cooperación Sur-Sur,
y en la generación de propuestas coherentes con la política de estado lo que exige una
cada vez mayor coordinación inter-institucional, generando e instalando un sistema
permanente de capacidades operativas y de trabajo en red, a través de la revitalización
del Plan Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo, una plataforma de
trabajo colaborativo que permita dar seguimiento, evaluar los resultados y rendir
cuentas de los mismos a la comunidad internacional.
Estudio técnico
a. Localización del proyecto
El proyecto al ser de asistencia técnica se localizará en la Ciudad de Panamá, en la sede
del MIRE.
b. Costo
El costo total previsto es de B/. 150,000 (Ciento cincuenta mil)
c. Aspectos de organización
Los servicios que pretenden mejorarse son responsabilidad institucional del
Viceministerio de Asuntos Multilaterales y Cooperación, siendo la Dirección encargada
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de su implementación, la Dirección de Proyectos Especiales y Cooperación
Internacional, que designará responsables técnicos del mismo.
Desde la Unidad de Planificación y Desarrollo Institucional, se apoyará la
implementación del proyecto mediante la selección y asignación de un Director/a
Proyecto (Project Manager) que facilitará la programación, coordinación y seguimiento
del mismo con la dirección responsable y con las personas asignadas en las Direcciones
de Apoyo (Administración y Finanzas, Recursos Humanos y Tecnología).
Se pondrá en funcionamiento el Comité de Seguimiento que incluirá al Viceministerio,
al Director/a de Proyectos Especiales y Cooperación Internacional, al Director/a de
Administración y Finanzas, a la Dirección de Asuntos Jurídicos, al de Comunicación y a
la Unidad de Tecnología.
d. II. Área de evaluación
Evaluación técnica
La evaluación técnica se realizará mediante el monitoreo de los indicadores de
progreso (procedentes de la programación detallada) y de los indicadores de
resultados siguientes:
 Documento del Plan Nacional de Cooperación Internacional
 Sistema de trabajo, incluyendo tecnología apropiada, para el seguimiento de la
cooperación internacional definida y en ejecución.
El sistema de seguimiento y evaluación será provisto por la Unidad de Planificación y
Desarrollo Institucional del MIRE.
Evaluación financiera
a. Costo de inversión
El costo total del proyecto (B/. 200.000) se programa en una extensión de 5 años de
acuerdo a los siguientes desembolsos:
 2015: desembolso estimado B/. 20,000 ( Veinte mil)
 2016: desembolso estimado B/. 80,000 (Setenta y cinco mil)
 2017: desembolso estimado B/. 40,000 (Cuarenta Mil)
 2018: desembolso estimado B/. 30,000 (Treinta Mil)
 2019: desembolso estimado B/. 30,000 (Treinta Mil)
a. Costo de operación o funcionamiento
Los gastos previstos se distribuyen en:
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 Consultorías
B/. 120.000 (Ciento Veinte mil)
 Organización de eventos
B/. 25.000 (Veinticinco mil)
 Talleres de Capacitación
B/. 15.000 (Quince mil)
 Soporte Tecnológicos
B/. 10.000 (Cinco mil)
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 Comunicación y publicidad
B/. 30.000(Treinta mil)
Evaluación económica y social
Para Panamá la mejora de su cooperación internacional redundará en una mayor
competitividad del Estado panameño que se materializara en la mejora de la imagen
del país desde el exterior, en la optimización de su política pública internacional y en
su capacidad de defensa de los intereses nacionales e incremento de las inversiones
extranjeras a realizar en el mismo.
Evaluación ambiental
Dado que se trata de un proyecto para la instalación de asistencia técnica no exige la
construcción de estructura física alguna, y por ello no se considera necesaria una
evaluación ambiental.
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