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INFORME NACIONAL SOBRE LA GESTION DEL
AGUA EN VENEZUELA
Angela B. González Landazábal
4ta Av. Los Palos Grandes, entre 2da y 3ra Transversal, Edf. Imperio, Apto. 51.
Caracas, Venezuela.
e-mail: [email protected]
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Indice Venezuela
1.
Resumen Ejecutivo
2.
Características Generales del País
11
2.1
Ubicación y territorio
11
2.2
Marco natural
11
2.3
Forma de gobierno y organización administrativa
11
2.4
Población
12
2.5
Condiciones sociales
13
2.6
Contexto económico
14
3.
7
Manejo Integrado de los Recursos Hídricos
17
3.1
17
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
Las vertientes y cuencas hidrográficas nacionales e internacionales del país
La disponibilidad de recursos hídricos en el país
19
3.2.1 Disponibilidades relacionadas con el clima
19
3.2.2 Disponibilidades de recursos hídricos superficiales
20
3.2.3 Disponibilidades de recursos hídricos subterráneos
21
3.2.4 Caracterización de la calidad de agua
21
3.2.5 Redes de monitoreo hidrometeorológico e hidrológico
22
El uso y aprovechamiento de los recursos hídricos en el país
23
3.3.1 Los usos extractivos
23
3.3.2 Los usos no extractivos
25
Balance y situaciones ambientales críticas y extremas
27
3.4.1 Balance entre disponibilidad-oportunidad con la demanda de recurso
27
3.4.2 Inundaciones y fenómenos torrenciales
28
3.4.3 Otras situaciones de degradación ambiental
28
3.4.4 Nivel de afectación
29
Aspectos institucionales de la gestión de los recursos hídricos en el país
30
3.5.1 Administración del agua
30
3.5.2 Mecanismos de Participación de los Usuarios
32
3.5.3 Legislación de Aguas
33
Aspectos económicos-sociales de la gestión de los recursos hídricos en el país
33
3.6.1 Sistema tarifario
33
3.6.2 Mecanismo de financiación
33
3.6.3 Aspectos sociales
34
Análisis de los desafíos, conflictos y elementos críticos para el
desarrollo sustentable de los recursos hídricos en el largo plazo
4.
34
Agua Potable y Saneamiento
36
4.1
Estructura organizativa
36
4.1.1 Formulación de políticas y planificación
36
4.1.2 Regulación y control
37
4.1.3 Gestión de los servicios
38
3
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
4.2
4.3
4.4
5.
6.
4
Análisis operacional
42
4.2.1 Cobertura de abastecimiento de agua potable y saneamiento
42
4.2.2 Calidad y condiciones del servicio
44
4.2.3 Déficits de servicios e impacto sobre la salud
45
4.2.4 Gestión comercial de las empresas operadoras
46
Financiamiento del Sector
49
4.3.1 Necesidades de financiamiento
49
4.3.2 Principales fuentes de financiamiento
49
Fortalezas y debilidades
50
4.4.1 Fortalezas y debilidades institucionales
50
4.4.2 Fortalezas y debilidades de la regulación
51
4.4.3 Fortalezas y debilidades de los operadores
51
Situación Esperada de los Recursos Hídricos al Año 2025
53
5.1
Fortalezas y debilidades de la regulación
53
5.2
Fortalezas y debilidades de los operadores
54
5.3
Fortalezas y debilidades de los operadores
55
Conclusiones y Recomendaciones Generales
57
Referencias Bibliográficas
61
Anexos
62
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Figuras y Tablas
Indice de Figuras
Figura Nº 1
Mapa político de Venezuela
12
Figura Nº 2
Transición demográfica en Venezuela
14
Figura Nº 3
Indicadores de pobreza en Venezuela 1980-98
14
Figura Nº 4
Cuencas hidrográficas de Venezuela
17
Figura Nº 5
Mapa isoyético de Venezuela
20
Figura Nº 6
Conurbaciones Siglo XXI y ejes desconcentradores
26
Figura Nº 7
Red intermodal propuesta por el MARN
27
Figura Nº 8
Areas degradadas a nivel nacional
29
Figura Nº 9
Fases del proceso de transferencia de los servicios de agua potable y saneamiento
39
Figura Nº 10
Principales empresas operadoras en el país
40
Figura Nº 11
Evolución de la cobertura del servicio en el área urbana
43
Figura Nº 12
Población rural vs. Cobertura de servicios
43
Figura Nº 13
Cobertura de costos de operación con ingresos propios
48
Figura Nº 14
Ingresos propios (Bs.) a precios constantes de 1984 y facturación
48
Indice de Tablas
Tabla N° 1
Indicadores macroeconómicos
16
Tabla N° 2
Volumen medio anual escurrido. Cuencas hidrográficas
18
Tabla N° 3
Aportes cuencas internacionales
19
Tabla N° 4
Volumen medio anual escurrido por regiones
21
Tabla N° 5
Contaminación de las aguas
22
Tabla N° 6
Superficie regada y regable del país (Ha)
23
Tabla N° 7
Agua producida por regiones
24
Tabla N° 8
Principales plantas hidroeléctricas del país
25
Tabla N° 9
Balance disponibilidad - demanda año 2000
28
Tabla N° 10
Producción de agua y valores de ANC
44
Tabla N° 11
Evolución del precio medio del agua 1993-1999
47
Tabla N° 12
Valores de tarifa promedio en Bs/m3
47
Tabla N° 13
Requerimientos de inversión para escenario sustentable
50
Tabla N° 14
Resultados del balance nacional
56
5
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Abreviaturas
ABRAE
ANC
BID
BOT
CNDSAPS
COPLANARN
CORDIPLAN
CVG
DGSPOA
DHM
EDELCA
EHR
FAV
FIDES
FIEM
FONVIS
FUNDACOMUN
GOSH
HIDROVEN
ICLAM
IESA
INAVI
INDECU
INOS
INPARQUES
ISLR
LORM
MARN
MARNR
MSAS
MSDS
OCEI
OCEPRE
OMN
OMS
OPEP
OPS
PDVSA
PIAS
PIB
PNVR
PROMUEBA
SINAIHME
UCV
VENEHMET
6
Areas Bajo Régimen de Administración Especial
Agua No contabilizada
Banco Interamericano de Desarrollo
Build-Operate and Transfer
Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector Agua Potable y Saneamiento
Comisión de Plan Nacional de Aprovechamiento de los Recursos Hidráulicos
Oficina Central de Coordinación y Planificación de la Presidencia de la República
Corporación Venezolana de Guayana
Dirección General Sectorial de Planificación y Ordenación del Ambiente
Dirección de Hidrología y Meteorología
Electricidad del Caroní Compañía Anónima
Empresas Hidrológicas Regionales
Fuerza Aérea Venezolana
Fondo Intergubernamental para la Descentralización
Fondo de Inversión para la Estabilización Macroeconómica
Fondo de Inversión Social
Fundación para el Desarrollo de la Comunidad y Fomento Mundial
Gerencia de Obras Sanitarias e Hidráulicas
Compañía Anónima Hidrológica de Venezuela
Instituto para la Conservación del Lago de Maracaibo
Instituto de Estudios Superiores de Administración
Instituto Nacional de la Vivienda
Instituto para la Defensa del Consumidor y Usuario
Instituto Nacional de Obras Sanitarias
Instituto Nacional de Parques
Impuesto Sobre la Renta
Ley Orgánica de Régimen Municipal
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (hoy del ambiente y de los Recursos Naturales)
Ministerio de Sanidad y Asistencia Social (actualmente de Salud y Desarrollo Social)
Ministerio de Salud y Desarrollo Social
Oficina Central de Estadística e Informática
Oficina Central de Presupuesto
Organización Meteorológica Mundial
Organización Mundial de la Salud
Organización de Países Exportadores de Petróleo
Organización Panamericana de la Salud
Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima
Plan de Inversiones en Ambiente y Salud
Producto Interno Bruto
Plan Nacional de Vivienda Rural
Programa para el Mejoramiento de Barrios
Sistema Nacional de Información Hidráulica
Universidad Central de Venezuela
Sistema de Pronóstico Hidrometeorológico Nacional
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
1. Resumen Ejecutivo
El entorno del manejo de los recursos hídricos
Venezuela es un país con grandes riquezas naturales,
abundantes recursos hídricos y con una biodiversidad que nos
ubica como uno de los diez países más ricos del mundo en este
aspecto. Sin embargo, a partir del momento en que se inicia la
explotación del petróleo, alrededor de la década de los años
30, comienza también un proceso de abandono del campo y
un crecimiento demográfico que alcanzó el 4 % en 1963, todo
lo cual trajo en consecuencia una ocupación anárquica de los
pocos espacios urbanos existentes para la época y una afectación negativa de muchos recursos naturales. El estilo del desarrollo petrolero dejó una estela de cuerpos de agua contaminados, áreas naturales y urbanas degradadas y altos pasivos
ambientales que requerirán de un esfuerzo sostenido y cuantiosas inversiones para que puedan ser mitigados.
A pesar del efecto concreto del estilo de desarrollo
seguido, a nivel legal formal se mantuvo una actitud distinta, al
decretar una política de ordenación del territorio que buscaba
revertir revertir muchos de estos daños y de proteger las áreas
sensibles aún no deterioradas, y es por ello que hoy en día el
país cuenta con 46% de su superficie protegida como Areas
Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE), clasificadas con fines protectores, protectores bajo usos normados y
fines productores, de acuerdo a sus características.
Por otra parte, se ha logrado desarrollar una legislación en
materia ambiental, que si bien es perfectible, ha significado un
avance y un apoyo para controlar la acción de los desarrollos no
ordenados. Es así como Venezuela, en 1977, es el primer país en
América Latina que crea una institución para el manejo y administración de los recursos naturales renovables con rango ministerial.
El estilo de desarrollo producto de la renta petrolera, si
bien fue causa de un crecimiento desordenado y compulsivo
que trajo muchas consecuencias negativas a la gestión ambiental, también produjo los recursos necesarios para dotar al país
de una importante infraestructura de aprovechamiento de los
recursos hídricos y de servicios conexos, lo cual permite que,
a pesar de las crisis financieras en que se ha visto el país en los
últimos años, aún puede mantener altos porcentajes de cobertura de servicios de agua potable y saneamiento, así como un
importante volumen de recursos de agua aprovechables desde
el punto de vista hidráulico.
1
Un elemento a favor del éxito que pueda tener la
implantación de un plan de manejo sustentable de los recursos
hídricos a futuro, es la reducción progresiva que han experimentado las tasas de crecimiento de la población, toda vez que
esto “desactiva uno de los factores de más difícil manejo desde
el punto de vista ambiental” 1. Sin embargo, es importante analizar los elementos políticos y culturales que pueden influir en
el desarrollo de las tendencias hacia las metas del desarrollo
sustentable que anhelaríamos para nuestro país.
Por una parte, Venezuela se enfrenta actualmente a
una serie de cambios políticos importantes, como consecuencia del agotamiento de un modelo de gobierno, que se tradujo
entre otras cosas en el incremento explosivo de los niveles de
pobreza, hasta alcanzar hoy en día un 60%. Obviamente, bajo
estas circunstancias cualquier acción de control que se pretenda establecer con miras a la recuperación ambiental de los
espacios deteriorados, o que tienda a establecer valores económicos de los bienes para buscar un uso racional de los mismos, es muy difícil de implementar.
Por otra parte, nos encontramos ante una gran transformación del Marco Legal, que ha involucrado incluso la
aprobación de una nueva constitución. Sin embargo, la misma
no promueve el establecimiento de una vinculación del usuario con su entorno bajo formas de corresponsabilidad, necesarias para acometer cambios exitosos en las modalidades de la
gestión pública. De igual manera, la nueva carta magna coloca en el Estado casi el total de los deberes, y no facilita la descentralización político-administrativa que tanto requieren los
procesos modernizadores de la gestión del Estado, por cuanto
centraliza sustancialmente en el Gobierno Central la mayor
parte de las decisiones.
Bajo este escenario y considerando la crisis fiscal existente, existen altas probabilidades de que en el corto plazo, la
presión social para que el Gobierno cumpla con las obligaciones contraídas en la ley, obligue a aperturar otras opciones que
faciliten la participación de la sociedad civil en la solución de
los problemas administrativos propios de la gestión local,
incluyendo la participación de la empresa privada.
De las posibilidades de promover la participación activa de la sociedad civil en la gestión de temas como los recur-
Gabaldón, Arnoldo José. 1999. Medio Ambiente: de uno a otro milenio. Revista SIC. Caracas, (620): 468-469
7
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
sos naturales y ampliar la participación del sector privado y de
los gobiernos locales y regionales, dependerá en buena medida que puedan implementarse las estrategias y acciones que se
han considerado fundamentales como conclusión de los análisis realizados en el presente informe: la gestión descentralizada de la administración de los usos de los recursos hídricos y
de los servicios de agua potable y saneamiento, es una estrate-
gia fundamental para revertir algunas de las situaciones críticas
de los mismos y para lograr que su manejo y desarrollo permitan resolver en el menor plazo posible, las desigualdades críticas en cuanto al acceso a los servicios señalados y se establezcan los mecanismos adecuados para darle sustentabilidad a
todos estos esfuerzos.
La disponibilidad de los recursos
Venezuela es un país con grandes recursos hídricos,
provenientes en su mayoría de los aportes de la cuenca del río
Orinoco, uno de los principales ríos del mundo en razón de su
escurrimiento. En efecto, el volumen superficial promedio
nacional escurrido es de 705 millones de metros cúbicos anuales, y los recursos de aguas subterráneas, aún cuando no existe una cuantificación de los mismos, se estiman en mayor
cuantía que los superficiales, dadas las características hidrogeológicas de los suelos del país.
Sin embargo, el patrón de asentamiento de la población hace que esta abundancia sea relativa, ya que el 80% de
sus habitantes están ubicados en áreas que tienen un 20% de
los recursos hídricos. Por otra parte, el patrón isoyético de las
cuencas, a excepción de la del río Orinoco, le confiere una
limitación temporal a la disponibilidad de los recursos hídricos
en muchas de las regiones, ya que establece dos temporadas
marcadas: una de lluvia entre los meses de abril a septiembre
y otra seca entre octubre y marzo.
La disponibilidad de estos recursos, además de estar limitada debido a la estacionalidad antes señalada, también está siendo alterada por causa de los crecientes problemas de contaminación de los cuerpos de agua que han venido provocando los procesos de urbanización e industrialización acelerada y sin una adecuada planificación, el uso de agroquímicos no biodegradables, las
consecuencias de una actividad minera no controlada y la contaminación proveniente de derrames de crudo, bien desde las vertientes a las cuencas limítrofes con la República de Colombia, o por
accidentes producidos durante las actividades de explotación y
transporte de la industria petrolera nacional. Estos problemas, aunque son incipientes en algunas regiones, en otras están siendo
causa de limitaciones severas para usos como el turístico-recreacional y para el mismo abastecimiento a las poblaciones.
El uso y aprovechamiento
El balance realizado a nivel nacional, considerando los
aportes del escurrimiento superficial en las siete (7) grandes
regiones en que se dividió el país, arroja como resultados una
alta disponibilidad del recurso aún bajo escenarios de crisis en
todas las regiones, a excepción de la región Central-Capital,
donde se ubica un 34% de la población total del país y su
mayor parque industrial. Los recursos disponibles permiten, en
términos generales, el abastecimiento de 20.9 millones de personas (87% de la población nacional) y el riego de 387.500
hectáreas. Ello incluso se logra con niveles de consumo per
cápita que, duplican y cuadruplican respectivamente los valores promedio de la región latinoamericana (consumos promedio de agua potable de 424 lpd y de 1 l/s/ha para riego).
Para el caso de los usos no consuntivos, su aprovechamiento tiene aún grandes posibilidades de desarrollo, dado el
alto potencial no utilizado todavía. En el caso de la producción
8
de energía hidroeléctrica, Venezuela alcanza actualmente la
cifra de 56.205 GWH en generación, 13.306 GWH en construcción y tiene un total de 96.227 GWH como potencial comprobado de producción, fundamentalmente por los aprovechamientos en el río Caroní.
El uso de los cuerpos de agua para la navegación está
muy poco desarrollado. De hecho, solamente existe un bajo
volumen de transporte a través del río Orinoco para llevar productos de la industria pesada que se ha asentado en la región
de Guayana, a los fines de su exportación o transporte a través
del océano Atlántico. Sin embargo, uno de los proyectos fundamentales de la actual administración es el desarrollo de un
eje fluvial a través de los ríos Orinoco y Apure, que permitiría
una línea de comunicación intermodal al sur del país y la generación de nuevos polos de desarrollo que además facilitarían la
desconcentración urbana.
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
No es este el caso de los usos turístico-recreacionales
de los recursos hídricos, los cuales están siendo ampliamente
desarrollados, a pesar de que aún existen limitaciones por los
requerimientos de infraestructura de apoyo a esta actividad.
Este es uno de los usos que puede verse más afectado en muy
corto plazo por el problema creciente de contaminación. Sin
embargo, se hacen esfuerzos por reducir las emisiones de
efluentes no tratados en las áreas costeras turísticas, especialmente en el oriente del país.
Situaciones ambientales criticas
Otro elemento importante de análisis han sido las
situaciones ambientales críticas y extremas que suelen producirse en nuestra geografía: Venezuela es un país con regiones
geográficas bien marcadas y muy definidas tanto por la orografía como por la climatología de cada una de ellas, y por esta
razón encontramos fenómenos climáticos diversos, que pueden llegar en algunos casos a ser parte de la vida cotidiana de
los pueblos, como son los procesos anuales de inundaciones
que se dan en la región de los llanos centro-occidentales, o las
sequías recurrentes de regiones como la península de la
Goajira y de la zona norte del estado Falcón.
Sin embargo, algunos procesos climatológicos extremos
han sido causa de catástrofes originadas inclusive en regiones no
sujetas a acciones antrópicas. Los casos más recientes han sido la
sequía que afectó la zona noroccidental del país como consecuencia de los efectos de El Niño a finales del año 1997 y en el
primer trimestre de 1998, y que requirió de acciones gubernamentales drásticas para evitar serios conflictos por el uso del agua
entre los habitantes de la ciudad de Maracaibo (segunda en
importancia del país, con 1.622.550 habitantes) y los ganaderos
y agricultores de la región. Pero los eventos más severos han sido
los procesos de inundaciones violentas con arrastre de grandes
masas de suelos, como los ocurridos en 1987 en la cuenca del río
Limón en el estado Aragua, y la reciente tragedia ocurrida en
diciembre de 1999, cuando cerca de 35.000 personas perdieron
la vida en el estado Vargas, ubicado al norte del país, en la peor
tragedia de esta naturaleza que se recuerda en toda América
durante los últimos cien años.
A pesar de que muchos de estos eventos no obedecen
a intervenciones del hombre en las cuencas, ni hay los estudios
suficientes como para considerarlos consecuencia de cambios
climáticos globales, lo cierto es el alto nivel de vulnerabilidad
al que está sujeta gran parte de la población, ubicada muchas
veces en zonas de alto riesgo. Esta situación está asociada no
sólo a condiciones de marginalidad de los pobladores, sino
fundamentalmente a la falta de planes de ordenación espacial.
Por otra parte, las deficiencias en la información básica fundamental impide organizar sistemas de alerta o elaborar planes
de ordenación territorial detallados, sin los cuales será imposible disminuir la vulnerabilidad tanto de la población como de
sus bienes de producción y efectuar una adecuada planificación del uso y aprovechamiento de los espacios.
Aspectos institucionales de la gestión
La gestión de los recursos hídricos se realiza de manera centralizada, a través del Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales (MARN), y se ha caracterizado por ser poco
participativa, tanto para el sector privado como para otras
dependencias o empresas públicas, y por no considerar o reforzar mecanismos tarifarios, educativos y de regulación que tiendan a promover un uso racional, coordinado y sustentable de
los recursos. A pesar de que la legislación vigente en materia
ambiental es muy amplia, la capacidad institucional y financiera del Ministerio ha sido muy limitada y las pocas experiencias que esta institución ha iniciado para la administración de
las cuencas con participación regional, no han sido muy exito-
sas, probablemente por no haber estado acompañadas de un
respaldo real y efectivo del Ejecutivo Nacional a este tipo de
figura de gestión.
Los problemas institucionales se repiten de alguna
manera en la gestión del servicio de agua potable y saneamiento. La diversidad de roles del Estado en esta materia, dado
que el mismo funciona como operador y como controlador,
implica una dualidad de funciones que termina confundiendo
y debilitando el poder de regulación del Estado. Los cambios
en la prestación del servicio acaecidos a partir de 1990, han
permitido sin embargo, avanzar en la materia. En efecto, el proceso de descentralización para los servicios de agua potable y
9
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
saneamiento ya ha concretado varias experiencias, dado que la
Legislación atribuye explícitamente a los poderes locales la responsabilidad de la prestación del mismo y porque además las
deficiencias de su prestación inciden más directamente sobre
el usuario en la región, que las posibles consecuencias de procesos de deterioro ambiental en las cuencas.
En los casos de los usos agrícola, hidroeléctrico, turístico y de navegación del agua, la planificación y manejo de los
recursos se realiza a través de diferentes instituciones, siendo
en estos casos la función del MARN elaborar y concertar los
planes de ordenación territorial, otorgar los permisos respectivos y ejercer las acciones de control y regulación posteriores.
Los problemas fundamentales y las propuestas de solución
A pesar de la dificultad que se presenta para desagregar la problemática de la gestión de los recursos hídricos, dada
la integración de los elementos que la componen y de la forma
como interactúan los mismos entre sí, podríamos plantearnos
cuatro grandes problemas:
• La actual gestión ambiental no cumple los objetivos básicos que permitan preservar los principios de equidad
social, beneficios económicos y sustentabilidad ambiental.
• La disponibilidad del recurso hídrico tiende a disminuir
debido a los procesos de intervención en las cuencas altas
y a la creciente contaminación de los cuerpos de agua.
• Existe un déficit de infraestructura necesaria para un cabal
aprovechamiento del recurso y para proveer en forma satisfactoria los servicios de agua potable y saneamiento.
• La distribución de la población intensifica los problemas
de disponibilidad del recurso agua y la propensión a situaciones ambientales críticas.
4.
5.
6.
Como estrategias de acción para actuar sobre los problemas planteados, se proponen:
1. Adecuar la organización institucional a estrategias de sustentabilidad ambiental. Esto implica establecer organizaciones descentralizadas para la administración del recurso
agua, con participación activa de la población local, incluyendo al sector privado y respaldo efectivo del gobierno
nacional para ejercer sus funciones. Para esto deberán definirse claramente los roles del Estado, de los usuarios y de
los gobiernos locales y establecerse las leyes y reglamentaciones necesarias.
2. Intensificar el proceso de ordenación del territorio, actualizando los planes de ordenación y estableciendo los consensos necesarios para darle viabilidad política a los mismos.Implantar un proceso efectivo de control, seguimiento
y sanción a los infractores.
3. Establecer programas de manejo y conservación de cuencas que fomenten el uso de tecnologías limpias, cambios
de patrones de cultivo para fomentar la conservación de
10
7.
suelos, aplicación de la evaluación ambiental como instrumento para la toma de decisiones y la formulación e
implantación de planes para prevención de desastres. En
los casos de cuencas internacionales, deberán establecerse
los convenios necesarios para alcanzar un uso armónico
de los recursos compartidos.
Definir los mecanismos de regulación para el aprovechamiento sustentable de los recursos hídricos y fortalecer las
instituciones regulatorias con un marco legal de actuación
que les permita cumplir a cabalidad sus funciones.
Establecer mecanismos financieros que promuevan la consolidación y la construcción de la infraestructura y servicios básicos ambientales necesarios para alcanzar los objetivos de desarrollo establecidos en los planes de ordenación. Esto involucra los sistemas de tarifas y subsidios y de
incentivos fiscales que promuevan un uso racional del
recurso y permitan darle sustentabilidad a la prestación de
dichos servicios.
Establecer los sistemas de información ambiental necesarios, con miras a tener un mejor conocimiento de los eventos naturales y, en consecuencia, determinar las acciones y
soluciones acertadas en cada caso. Para ello, es imprescindible destinar recursos técnicos y financieros suficientes y
adecuados.
Crear, promover y coordinar programas de capacitación en
el área ambiental, así como también programas que
fomenten la investigación científica y tecnológica, especialmente en lo relativo a tecnologías no convencionales
de fácil implantación local. Este aspecto debe incluir la
educación ambiental y la concientización ciudadana.
La tendencia a que los pobladores exijan mayor participación en la toma de decisiones sobre los recursos de su
entorno, facilitará en el mediano y largo plazo los procesos
modernizadores de la gestión de dichos recursos, promoviendo aspectos como el pago por el uso de los mismos, la promoción de prácticas de manejo sustentable, la participación de los
usuarios y la aplicación del principio de que “el que contamina, paga”.
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
2. Características Generales del País
2.1 Ubicación y territorio
Venezuela es una República Federal ubicada en la
parte más septentrional de la América del Sur, hemisferio norte,
en plena zona intertropical, más cerca del Ecuador que del
Trópico de Cáncer. Está relativamente cerca de algunos de los
centros de decisión económica y política de Norte América y
con una posición geográfica de fácil acceso por vía marítima
a los mercados de Centroamérica, Norteamérica, Noroeste de
Europa y Sudamérica.
De acuerdo con su situación geográfica se encuentra
entre las coordenadas: latitud norte 00°38’53’’ y 15°40’18’’
en el extremo norte insular, en Isla de Aves, longitud oeste
58°07’, considerando la zona en reclamación y 73°25’ en el
nacimiento del río Intermedio. El país ocupa una superficie
de 912.050 km2 y mantiene en reclamación con la Guyana
Británica un sector de 169.060 km2 ubicado al oeste del río
Esequibo.
De acuerdo a su extensión se ubica en el sexto lugar
dentro de los países sudamericanos después de Brasil,
Argentina, Perú, Colombia y Bolivia. Limita por el Norte con el
Mar Caribe, por el Sur, con las Repúblicas de Brasil y
Colombia; por el Este con el Océano Atlántico y la República
de Guyana y por el Oeste con la República de Colombia.
2.2 Marco natural
Fisiográficamente, Venezuela se caracteriza por presentar una variedad de formas geomorfológicas, climáticas y de
suelos distribuidos en cuatro grandes paisajes bien diferenciados de norte a sur: áreas marinas y submarinas del Mar Caribe
y Océano Atlántico al norte y nordeste, el montañoso al norte
y noroeste, el llanero al centro hacia al margen norte del río
Orinoco y las altiplanicies y tepuyes del sureste. Por ello, el
país cuenta con una alta diversidad biológica, y es reconocido
como uno de los diez países más ricos en este sentido del planeta, siendo clasificado por la World Wild Fund for Nature
(WWF) como una de las seis naciones más diversas de América
Latina.
2.3 Forma de gobierno y organización administrativa
La Constitución Venezolana, recientemente aprobada
(15 de Diciembre de 1999), establece que el país es un estado
federal descentralizado, constituido por veintitrés estados, un
distrito capital y las dependencias federales (72 Islas en el Mar
Caribe). Los estados se dividen a su vez en municipios, al igual
que el Distrito Federal. Los municipios suman en total 332.
La organización administrativa del Estado establece
que el Poder Público se distribuye en el Poder Municipal, el
Poder Estadal y el Poder Nacional. Este último se divide a su
vez en Legislativo, Ejecutivo, Judicial, Ciudadano y
Electoral.
11
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Figura 1
Mapa político de Venezuela.
2.4 Población
Venezuela tiene una población de 23.706.711 habitantes (Proyección 1999) siendo el 87% de carácter urbano; se
estima que la población para el año 2025 sea de 34.775.151
habitantes con un 93,2% urbana. El primer censo realizado en
Venezuela, en el año 1873, registró una población de
1.732.411 habitantes a partir de la cual ha aumentado con
tasas de crecimiento interanual variables.
La tasa de crecimiento de la población presentó un
incremento sostenido entre 1936 y 1963 cuando registró un
valor máximo del 4%, debido entre otros factores, a la alta tasa
de natalidad, la disminución de la tasa de mortalidad y el
impacto de la inmigración europea. A partir de entonces, el
índice de crecimiento inició un descenso en su magnitud hasta
el 2,5%, valor calculado a partir de los datos del censo del
1990. Se espera que la tasa de crecimiento siga disminuyendo
y se acerque al promedio mundial.
Entre las características poblacionales principales del
país está que somos un país de jóvenes y de baja densidad.
Para 1987, alrededor del 50% de la población era menor de 20
12
años y un 15% menor de cuatro años. Para los años 2000 y
2025, se estima que alrededor de un 44% y 32% de la población será menor de 20 años y un 11% y 8% será menor de cuatro años respectivamente, así la población paulatinamente se
irá haciendo menos joven. En cuanto a la densidad, para el año
1990 era de 21.4 hab/Km2, para el año 2000 se estima que crecerá a 26.4 hab/Km2 y para el año 2025 será de 38,1 hab/Km2;
la cual se considera baja al compararla con otros países del
mundo, que para el año 1997, ya tenían densidades de 77.3
hab/Km2, 107.7 hab/Km2, 235.9 hab/Km2 y 49.3 hab/Km2
como en España, Francia, Inglaterra y México, respectivamente.
Sin embargo, factores históricos, socio-culturales, económicos, climáticos y sanitarios, han influido concurrentemente en el ordenamiento de la población y de las principales actividades económicas, que han dado como resultado que la distribución espacial de la población presente un patrón de concentración en el eje centro norte costero, es decir, en el Distrito
Federal y los estados Miranda, Aragua y Carabobo.
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
La mayor densidad poblacional se encuentra en la ciudad capital, Caracas, la cual se extiende a dos entidades federales: El Distrito Federal y el Estado Miranda, conteniendo
ambos casi 20,3% de los habitantes del país en el 1,1% del
territorio. Caracas es el centro político, financiero y comercial
más importante del país. Otros estados como Zulia, Carabobo,
Lara, Aragua, Bolívar, Monagas y Anzoátegui, concentran la
actividad industrial y también presentan importantes índices de
población y de población urbana.
De acuerdo a las proyecciones realizadas por la OCEI a
partir del censo de 1990, para el año 2000 las cuatro entidades
con mayores densidades poblacionales son el Distrito Federal con
1.183,9 hab/Km2, Carabobo con 453,0 hab/Km2, Nueva Esparta
con 328,4 hab/Km2 y Miranda con 327,9 hab/Km2. Las cuatro
menos densamente pobladas son Amazonas con 0,57 hab/Km2,
Delta Amacuro con 3,43 hab/Km2, Bolívar con 5,49 hab/Km2 y
Apure con 6,10 hab/Km2. De esta manera se concluye que: el
30,6% de la población total del país en el año 2000 está concentrada en el 1,7% de la superficie nacional y en situación contrapuesta, existe un 8,3% de la población total del país en el
58,2% del territorio nacional.
El índice de Masculinidad proyectado para el 2000 en
las áreas urbanas será de 98.7 varones por cada 100 mujeres,
mientras que para las áreas rurales se eleva a 120.25 varones
por cada 100 mujeres. La población femenina en el año 2000,
representa el 49,69% de la población total del país, encontrándose las mayores concentraciones femeninas en el Distrito
Federal, Zulia, Falcón y Aragua.
2.5 Condiciones sociales
Hasta 1920, la incidencia de enfermedades endémicas, parasitarias e infecciosas, así como las críticas condiciones
económicas y sociales, reflejadas en un sistema sanitario deficiente se expresaron en altos índices de mortalidad en
Venezuela. Para ese año, este índice alcanzaba un altísimo
nivel de 30º/oo.
Desde mediados de los años 20 la tasa de mortalidad
en Venezuela inició un franco descenso, de clara tendencia a
permanecer, asociado a las mejoras sanitarias y médico-asistenciales en la nueva era económica del país. En ello también
han influido los cambios socio-culturales asociados a la etapa
petrolera, que modificaron sustancialmente los patrones de
vida de la sociedad venezolana.
La disminución de la tasa de mortalidad ha sido de tal
magnitud, que de ese elevado registro de 30 muertes anuales
por cada mil personas en 1920, Venezuela ha llegado a 4.8 en
el inicio de la década de los noventa.
En Venezuela, la tasa de mortalidad infantil ha sido tradicionalmente alta. Sin embargo, este indicador ha manifestado un significativo descenso en los últimos cuarenta años. En
1950 la tasa de mortalidad infantil alcanzó el 113,4º/oo. Para
el año 1975 había descendido a 45,5º/oo. y en 1990 a 27º/oo.
Aún cuando se reconozca que el descenso ha sido importante,
la tasa registrada en el 90 sigue siendo de consideración, si se
compara con las de otros países.
En cuanto a a tasa de malnutrición, en menores de
cinco años, Venezuela registró valores del 6 % en el período
1989-1995, experimentando valores crecientes en los últimos
años.
El proceso de mejoras en la calidad de vida antes señalado ha incidido directamente en el incremento de la esperanza de vida del venezolano, que ha pasado de 39 ó 40 años en
1936 hasta 70 años en los inicios de la década de los noventa.
Para el año 2000 se estima que la esperanza de vida de la
población venezolana sea de 72.8 años, variando de acuerdo
al sexo entre los 69.9 para los hombres y los 75.7 para las
mujeres.
En el curso de los procesos censales en Venezuela, los
más altos índices de natalidad se registraron entre las décadas
de los cincuenta y sesenta. En 1950 la tasa de natalidad alcanzó el 47º/oo.En el curso del último decenio la tasa de natalidad
ha alcanzado cierta tendencia hacia su estabilización. Desde
1983 hasta 1991, período oficialmente registrado en la OCEI,
los índices de este proceso se han mantenido en un rango que
oscila entre 27,6 - 31,88º/oo. (Fig.2)
Desde el punto de vista sociocultural, las transformaciones asociadas al proceso urbano-industrial reflejan una
importante reducción del núcleo familiar promedio, el cual ha
pasado de 7 y hasta 9 miembros, en la década de los sesenta,
hasta 5 ó 6 en 1990. Podría asegurarse que la población venezolana ha logrado controlar la tasa de fecundidad, reduciéndose en 30 años de 6,6 a 3,2 hijos por cada madre.
Las mejoras alcanzadas en los ámbitos educativo, cultural y laboral, por parte de la mujer venezolana, han impulsado la transformación de las tasas de fecundidad, en el curso de
las últimas tres décadas, hecho registrado principalmente en
zonas urbanas desde los años 1960. En las zonas rurales la respuesta a estos cambios, y muy especialmente a los de índole
económica, ha sido más tardía y en menor proporción. En este
ámbito el proceso comienza a observarse a mediados de los
70.
En cuanto a los niveles de pobreza, en la Fig.3 se
muestra la evolución de estos indicadores para los últimos
20 años, donde se observa una tendencia creciente de los
mismos vinculada a la reducción del empleo y del salario
real.
13
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Figura 2
Transición demográfica en Venezuela
Figura 3
Indicadores de pobreza en Venezuela 1980-98
50
45
60
40
50
35
30
40
25
30
20
20
15
10
10
5
0
198019811982 1983 198419851986 1987 198819891990
0
1936
1957
1963
Tasa de natalidad
1968
1975
Tasa de crecimiento
1986
1991
19911992 199319941995199619971998*
1996
Tasa de mortalidad
Fuente: OCEI.
Pobreza global
Fuente: IESA. Luis Marcano
Pobreza crítica
Pobreza extrema
(*) Cifras preliminares
2.6 Contexto económico
Aspectos generales
El año de 1999 puede ser caracterizado como uno de
grandes cambios en el comportamiento de la economía mundial y de la venezolana. Los vaivenes del precio de las materias
primas, sobresaliendo el del petróleo, el desempeño de los países del sudeste asiático y de los latinoamericanos, así como los
variables flujos de capital, constituyeron parte fundamental del
marco dentro del cual se desenvolvieron los agentes económicos privados y las autoridades económicas del país. En
Venezuela, el ambiente político, caracterizado por la natural
incertidumbre que crea el cambio de poderes públicos, la
nueva política económica a instrumentarse y el proceso de formulación de una nueva Constitución, se añadieron al cuadro
de factores condicionantes del desempeño de las variables
económicas en el período. Estos elementos se manifestaron
adversamente en el gasto agregado de la economía y de allí, en
el nivel del ingreso disponible.
La reversión del proceso de disminución de los precios
del petróleo a partir del segundo trimestre, orientó parcialmente el esfuerzo hacia el ahorro de recursos provenientes de las
exportaciones de hidrocarburos. El ajuste fiscal se sustentó en
un incremento de ingresos a través de medidas impositivas, un
recorte del gasto total y un plan de financiamiento que descansó enteramente en el mercado interno, dadas las condiciones desfavorables del internacional.
El decaimiento de la actividad económica afectó el
14
desempeño del mercado financiero y se evidenció en un mayor
riesgo de la actividad crediticia, aumento de la morosidad de
la banca y una importante disminución de las transacciones
realizadas en el mercado de capitales.
Entorno general
El comportamiento de la actividad económica en 1999
muestra una continuación de la recesión iniciada a mediados
de 1998, con una caída del Producto Interno Bruto (PIB) estimada preliminarmente en 7,2%. La misma refleja la contracción registrada en el sector petrolero (6,8%) y en el no petrolero (6,9%), así como la disminución de los derechos de importación (17,5%).
Los acuerdos de recorte de producción establecidos en
el seno de la OPEP, a partir de la última reunión de marzo de
1999, ascienden para Venezuela a 650 mil b/d. El volumen de
producción de crudos se redujo en 9,2% y las exportaciones en
14,7%.
Por su parte, el desfavorable desempeño del sector no
petrolero (6,9%) tiene su origen en la profunda contracción de
la demanda interna, fundamentada en los recortes de la producción petrolera, la contracción de la inversión pública y el
efecto adverso de la mayor tributación y elevados intereses
sobre el gasto privado de consumo e inversión. A nivel sectorial, la contracción del producto fue particularmente acentua-
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
da en aquellas actividades de mayor ponderación en la estructura del PIB no petrolero, tales como Manufactura con un
decrecimiento de 10,0%, Construcción, con caída de 20,4% y
Comercio, con una contracción de 16,5%.
El decrecimiento de la inversión bruta fija por segundo
año consecutivo, refleja una disminución de la inversión pública (26,1%), afectada por la reprogramación de los planes de
expansión de la industria petrolera. Por su parte, la inversión
privada registró una significativa caída de 23,4%. Las exportaciones y en particular las no petroleras, actuaron en el año de
manera procíclica, cayendo en 11,1%. Así, las exportaciones
petroleras descendieron en 8,0% con relación al año anterior
(a precios constantes de 1984), por efecto de los recortes de
producción, en tanto que las no petroleras retrocedieron en
21,6%.
Respecto al mercado laboral y conforme a cifras suministradas por la Oficina Central de Estadística e Informática
(OCEI), el mercado de trabajo registró un aumento de la tasa de
desocupación, la cual pasó de 11,4% al cierre de 1998 a
15,4% a finales del tercer trimestre de 1999, con estimaciones
del 18% para finales de 1999.
Asimismo, el crecimiento de la Po b l a c i ó n
Económicamente Activa (2,6%), conjuntamente con el descenso en la ocupación formal (4,6%), determinaron un incremento del “exceso bruto de oferta laboral”, esto es, del
grupo de personas dedicadas a actividades informales o
desempleadas. El mayor desempleo fue acompañado por un
incremento de la informalidad que alcanzó el 51,7% de la
población ocupada.
La reducción del empleo se registró tanto en el sector
privado (2,3%), como en el sector público (0,6%). La menor
absorción de empleo en el sector privado reflejó la disminución de 6,4% en la ocupación formal (192.470 personas),
caída esta que no logró ser contrarrestada con el crecimiento
de 1,3% de la informalidad (56.604 personas).
Sector externo
Según cifras preliminares, la balanza de pagos registró
un superávit global de US$ 724 millones, con lo cual las reservas internacionales brutas estimadas al cierre del año se ubicarían alrededor de US$ 15.000 millones. Este resultado es atribuible al saldo positivo de la cuenta corriente (US$ 5.465
millones), ya que la cuenta de capital y financiera registra un
déficit estimado en US$ 3.462 millones y un saldo negativo
generado por transacciones externas de difícil registro, contabilizadas en la partida de errores y omisiones (US$ 1.279 millones).
El balance positivo de la cuenta corriente se atribuye,
principalmente, al incremento del valor de las exportaciones
petroleras (37,3%), el cual, a partir del segundo trimestre,
acusó el efecto favorable de la política concertada para la
defensa de los precios del petróleo por parte de la OPEP. De
esta forma, durante 1999, el precio promedio de la canasta
petrolera de exportación se incrementó en más de 40,0% respecto al observado en 1998, compensando la reducción del
volumen exportado.
Las exportaciones no petroleras públicas y privadas
muestran una reducción de 21,4%, vinculada tanto a la situación recesiva de los socios comerciales del Grupo Andino,
como a los bajos precios internacionales de las materias primas. Por su parte, la contracción de las importaciones es atribuible al menor nivel de actividad económica.
El déficit de la cuenta de capital y financiera está vinculado principalmente a salidas de capital del sector privado
no financiero, las cuales alcanzaron a US$ 4.638 millones, y a
la caída de la inversión extranjera directa en el país (US$ 1.766
millones). Esta última disminución refleja en parte el hecho de
que en 1999 no se registraron ingresos provenientes de la privatización de activos públicos, los cuales, en 1998, alcanzaron
a US$ 1.206 millones. Si se excluye este efecto, el flujo de
inversión extranjera en el país se redujo en US$ 560 millones.
Por otra parte, el flujo de inversión de cartera disminuyó 8,3%,
vinculado a menores colocaciones de títulos públicos y privados.
Finanzas públicas
El repunte de los precios del petróleo en los mercados
internacionales, permitieron al Ejecutivo Nacional reducir progresivamente el déficit previsto para 1999. En efecto, dicha
mejora determinó que Pdvsa presentara declaraciones sustitutivas de Impuesto Sobre La Renta (ISLR), a fin de transferir a las
finanzas públicas el efecto positivo de tal aumento. En este sentido, el precio promedio de realización fue inicialmente ajustado a US$/b 11,88 y, finalmente, a US$/b 15,0; con lo cual el
precio promedio para fines fiscales se incrementó en US$/b 6,0
con respecto al establecido originalmente en el presupuesto de
1999 (US$/b 9,0).
El incremento del precio de la canasta petrolera por
encima del precio de referencia para fines fiscales permitió al
Ejecutivo, según lo establecido en la Ley que crea el Fondo de
Inversión para la Estabilización Macroeconómica (FIEM), financiar gastos corrientes hasta por un 50% de los ingresos extraordinarios. Los recursos acumulados en el FIEM serán destinados, en parte, al financiamiento del Fondo Único Social en el
año 2000, creado con el fin de concentrar en un solo ente la
captación y administración de recursos que serán aplicados a
diferentes planes y programas sociales.
El déficit del Gobierno Central se financió, básicamente, con recursos de origen interno, obtenidos a través de
la colocación de bonos públicos y Letras del Tesoro. En los
mercados internacionales, no se hicieron colocaciones de
títulos, a pesar de que el Ejecutivo contaba con la respectiva
autorización para endeudarse, en razón de las exigentes condiciones financieras, en términos de costos, en esos mercados y de las posibilidades de emitir papeles en el mercado
interno.
15
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Tasas de interés
Según cifras preliminares, disponibles al 26 de
noviembre de 1999, la liquidez monetaria experimentó un crecimiento nominal de 13,8%, mientras que la base monetaria
aumentó en 21,2%. En términos reales, la liquidez monetaria,
como medida de la demanda de dinero, disminuyó en 3,7%,
en tanto que la base monetaria aumentó en 2,6%.
Las tasas de interés del mercado monetario registraron a
lo largo del año un descenso sostenido, en sus valores nominales
y reales: la tasa de interés activa promedio de los bancos comerciales y universales al mes de noviembre se ubicó en 32,9%, inferior en 19,2 puntos porcentuales a la registrada al cierre de
diciembre de 1998. Asimismo, la tasa activa real experimentó
una caída aproximada de 16,0 puntos porcentuales. Por su parte,
la tasa de interés pasiva promedio ofrecida por las instituciones
señaladas, disminuyó de 38,8% al cierre de diciembre de 1998,
a 18,9% en promedio al cierre de noviembre de 1999. En términos reales, esta última se ha mantenido en niveles negativos
desde el mes de julio del presente año.
Resumen de indicadores macroeconómicos
En la Tabla 1 se incluye un resumen de las principales
variables macroeconómicas y su evolución en los últimos tres
ejercicios fiscales.
Tabla 1
Indicadores macroeconómicos
VARIABLES ECONÓMICAS
PIB A PRECIOS DE 1984 (Variación %)
TOTAL
Petrolero
No petrolero
SUPERÁVIT O DÉFICIT DEL GOBIERNO CENTRAL
(% DEL PIB)
SALDO EN CUENTA CORRIENTE (Millones de US$)
RESERVAS INTERNACIONALES BRUTAS a/ BCV (Millones de US$)
MOVIMIENTO CAMBIARIO DEL BCV a/ (Millones de US$)
BASE MONETARIA (Variación %) b/
LIQUIDEZ MONETARIA (Variación %) b/
BANCA COMERCIAL Y UNIVERSAL c/
Captaciones Totales (Variación %)
Colocaciones Totales (Variación %)
Tasa de Interés (%) d/
Activa
Pasiva
TIPO DE CAMBIO NOMINAL (Bs./US$)
Promedio
Puntual
ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (Variación %) f/
1999(*)
1998(*)
1997(*)
(7,2)
(6,8)
(6,9)
(0,1)
1,7
(1,2)
6,4
9,4
4,2
(3,1)
5.465
15.030
181
21,1
13,8
(4,1)
(2.562)
14.849
(2.969)
23,7
18,6
1,9
6.739
17.818
2.589
79,3
62,5
8,4
(0,9)
13,5
12,9
62,1
132,6
33,0
18,9
52,1
38,8
31,7
17,6
614,9 e/
644,3 e/
20,1
548,1
565,0
31,0
488,8
504,8
38,2
(*) Cifras provisionales
* Cifras revisadas.
Notas:
a) Incluye ajustes contables especificados en los estados financieros del Instituto. Incluye aportes de PDVSA al fondo de inversión
para la Estabilización Macroeconómica (FIEM) en el año 1999.
b) Al 26-11-99.
c) En 1999, las variaciones corresponden al período octubre 1999 - diciembre 1998.
d) Corresponde a los promedios ponderados de las operaciones activas y pasivas de los bancos comerciales y universales al mes
de noviembre.
e) Al 20-12-99.
f) Variación anualizada: noviembre del año t, respecto a noviembre del año t-1.
16
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
3. Manejo Integrado de los
Recursos Hídricos
3.1 Las vertientes y cuencas hidrográficas nacionales e internacionales del país
Desde el punto de vista hidrográfico existen dos vertientes marítimas, la del Atlántico y la del Mar Caribe, mientras
que las cuencas hidrográficas de Venezuela son seis, las cuales
se describen a continuación y se indican en la Fig. 4.
Cuenca del Río Orinoco: Ocupa 770.000 Km2 en territorio venezolano. En su margen izquierda recoge las aguas que
escurren por las vertientes orientales de los Andes y los Llanos
Occidentales, el drenaje de la vertiente meridional de la
Cordillera de la Costa y de los Llanos Centrales y Orientales.
Sobre esta margen confluyen diferentes ríos, entre ellos
el Apure, que recibe las aguas de los ríos Portuguesa, Guanare,
Guárico, Masparro y otros. Recibe los aportes de las cuencas
internacionales de los ríos Arauca y Meta y de las cuencas
Colombianas de los ríos Tomo, Vichada y Guaviare que confluyen con el río Orinoco al sur del río Apure, mientras los ríos
Manapiare, Morichal y Pao lo hacen al este de la confluencia
con el río Apure. En la margen derecha del río Orinoco desembocan los ríos que drenan el escudo guayanés y son los que tienen mayor potencial hidroeléctrico del país.
Figura 4
Cuencas hidrográficas de Venezuela
17
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Dado que esta cuenca representa alrededor del 84%
del territorio nacional en ella se desarrollan importantes actividades económicas. En el área que drena hacia la margen
izquierda del río Orinoco se encuentran desarrollos agrícolas
de los estados andinos; agricultura altamente tecnificada en los
estados Portuguesa y Guárico; desarrollo de la ganadería y de
la actividad forestal en los estados Barinas y Apure; desarrollo
de la actividad petrolera fundamentalmente al sur de los estados Anzoátegui y Monagas.
El área que drena por la margen derecha del río
Orinoco, que representa alrededor del 40% del territorio
nacional con aproximadamente el 5,8% de la población del
país, tiene una intensa actividad minero-industrial, ya que en
ella se encuentra el 80% de los recursos mineros del país y se
ha construido el desarrollo hidroeléctrico del río Caroní, el
cual proporciona alrededor del 70% de la energía firme que
consume el país, lo que permite un ahorro sustancial de barriles de petróleo al día en el consumo interno.
Finalmente, la principal vía fluvial del país la constituye el eje Orinoco-Apure, que atraviesa el territorio nacional en
dirección este-oeste y que bajo la nueva orientación del ordenamiento territorial, dirigido al poblamiento y a la explotación
de los recursos naturales del mencionado eje, lo hacen tomar
mayor importancia.
Cuenca del Lago de Maracaibo: Ocupa 74.000 Km2
en territorio venezolano. En esta cuenca se incluyen los ríos
que desembocan en el golfo de Venezuela. La forman los ríos
que drenan la vertiente oriental de la cordillera de PerijáMotilones, la península de la Goajira, la vertiente occidental de
los Andes venezolanos y las vertientes norte y oeste de las elevaciones de Lara-Falcón. A esta cuenca también drena la vertiente internacional ubicada en Colombia del río Catatumbo.
Su actividad económica depende del petróleo, la cual
se lleva a cabo de forma intensa. Cubre el 80% de la producción nacional de petróleo e hidrocarburos. El alto potencial de
los suelos del sur del Lago de Maracaibo, permiten un desarrollo agrícola y ganadero significativo. Es el primer productor de
diversos rubros agrícolas y pecuarios: palma aceitera, uva,
leche, queso, ganado bovino, ovino y aves; el segundo en huevos y el tercero en cambur, plátano y ganado caprino. Además
se cultiva: caña de azúcar, coco, yuca, algodón, frijol, melón y
sorgo. La producción forestal también es significativa, y los
recursos marítimos convierten la región en el segundo proveedor de pescado del país.
Cuenca del Mar Caribe: Ocupa 80.000 Km . Drena a
lo largo de sus casi 2.800 km de costa las vertientes orientales
del sistema Lara-Falcón; las planicies costeras del oriente de los
estados Falcón y Yaracuy; las vertientes septentrionales de la
cordillera de la Costa y la depresión del Unare. Sus ríos principales son: El Tocuyo, Aroa, Tuy, Unare, Neverí y Manzanares.
Esta cuenca y la del Lago de Valencia tienen la menor oferta de
agua por Km2 por año y al mismo tiempo la densidad de población más alta del país.
Las actividades que se desarrollan en esta cuenca son
de la más diversa índole, encontrándose el complejo refinador
de crudo más grande de Latinoamérica en el estado Falcón y el
Complejo Petroquímico de Jose en el Estado Anzoátegui; en el
Distrito Federal y los estados Miranda y Vargas, se ubica el
principal centro de servicios especializados del país en lo
financiero, comercial y de comunicaciones; la industria manufacturera está fuertemente concentrada en el estado Miranda.
En esta cuenca se desarrolla en forma importante la actividad
pesquera, agrícola y el turismo.
Cuenca del Río Cuyuní: Ocupa 40.000 Km2. Forma
parte de la cuenca del río Esequibo y drena la vertiente nororiental del escudo guayanés. Su afluente principal en territorio
venezolano es el río Yuruari. Las poblaciones más importantes
en esta cuenca son Guasipati y El Callao. Este último es un pueblo minero donde existe un importe comercio de compra-venta
de oro y diamantes.
Cuenca del Río Negro: Ocupa 41.900 Km2 en territorio venezolano. El río Negro pertenece a la cuenca amazónica
y constituye la frontera suroeste del país con la República de
Colombia. Su principal afluente en territorio venezolano es el
brazo Casiquiare en el Estado Amazonas. Gran parte de la
cuenca está formada por áreas definidas como de Régimen de
Administración Especial como son: parte del área del Parque
Nacional Serranía de la Neblina y parte del área de la Reserva
de Biosfera del Alto Orinoco.
Cuenca del Lago de Valencia: Ocupa 3.000 Km 2. Es la
única cuenca endorréica del país. El área que conforma esta
cuenca pertenece a los estados Carabobo y Aragua, siendo
estos estados también, parte de la cuenca del Mar Caribe y del
río Orinoco. La actividad económica de Aragua y Carabobo
está asociada al desarrollo industrial, agrícola y pecuario.
Entre las industrias figuran: ensamblaje de vehículos,
productos químicos y petroquímicos, combustibles, asfalto, gas
licuado, papel, cerámicas para construcción, bebidas alcohólicas y gaseosas, productos alimenticios, envases de cartón,
industrias metálicas, productos farmacéuticos, cauchos, electrodomésticos. En cuanto al desarrollo agrícola son de los priTabla 2
Volumen medio anual escurrido. Cuencas hidrográficas
Cuenca
2
18
Río Orinoco
Lago de Maracaibo
Mar Caribe
Río Cuyuní
Río Negro
Lago de Valencia
TOTAL
Volumen Q (m3/seg)
(Hm3)
1.071.188
33.967
28.203
894
13.453
427
26.085
827
76.905
2.439
340
11
1.216.174
38.565
%
88,08
2,32
1,11
2,14
6,32
0,03
100,00
Fuente: Inventario Nacional de Aguas Superficiales COPLANARH 1969
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Tabla 3
Aportes cuencas internacionales
Aportes
De los ríos Arauca, Meta, Tomo Vichada, Guaviare y otros de COLOMBIA al río Orinoco
de Venezuela
De los ríos Catatumbo, Zulia y otros de COLOMBIA al Lago de Maracaibo en Venezuela
Del río Orinoco-Brazo Casiquiare-Río Negro de VENEZUELA al río Amazonas de BRASIL
Del río Cuyuní de VENEZUELA al río Esequibo de GUYANA
Volumen (Hm 3)
Q (m3/seg)
502.426
8.220
76.905
26.085
15.932
261
2.439
827
Fuente: Inventario Nacional de Aguas Superficiales COPLANARH 1969
meros productores de berenjena, pepino, tomate, naranja,
quinchoncho y cebolla a nivel nacional. Con relación al sector
pecuario, son de los primeros productores de ganado porcino,
aves y de huevos del país
En la se presentan los valores del volumen medio
anual escurrido en el territorio de Venezuela incluyendo los
aportes de las cuencas internacionales y sin incluir la zona en
reclamación, en la Tabla 3 los aportes de las Cuencas
Internacionales.
A nivel nacional la gestión de los recursos hídricos es responsabilidad del Ministerio del Ambiente, la cual ejerce a través
de sus Direcciones Sectoriales a nivel central, sus Direcciones
Estadales, INPARQUES y sus Direcciones Regionales, HIDROVEN y sus Empresas Hidrológicas Regionales. Existen también
otras figuras administrativas adscritas al MARN, que realizan funciones específicas de la gestión de los recursos en las diferentes
áreas, como son: en la cuenca del río Orinoco las Empresas
Regionales Desarrollos Hidráulicos Cojedes y Sistemas
Hidráulicos Trujillano S.A.; en la cuenca del Lago de Maracaibo
el Instituto para la Conservación del Lago de Maracaibo (ICLAM)
y la empresa Sistema Hidráulico Planicie de Maracaibo; en la
cuenca del Mar Caribe el Sistema Hidráulico Yacambú - Quibor
y la Autoridad Unica de Area para la Cuenca del río Tuy ; y en la
cuenca del Lago de Valencia la Autoridad Unica de Area para
dicha cuenca.
En el caso de la cuenca del río Orinoco, también actúan la Corporación Venezolana de Guayana (C.V.G) y la empresa Electrificación del Caroní (EDELCA) en los estados
Amazonas, Bolívar y Delta Amacuro. Igualmente existe la confederación de usuarios de la cuenca Amana-Guarapiche de
reciente creación, para el manejo de los recursos hidráulicos
de estas cuencas.
3.2 La disponibilidad de recursos hídricos en el país
3.2.1 Disponibilidad relacionada con el clima
Por su posición latitudinal (1° a 12° N), al norte de
Sudamérica, Venezuela está bajo la influencia de la hondonada intertropical de bajas presiones ecuatoriales, donde convergen los vientos alisios del noreste y del sureste.
Como consecuencia de la circulación general de la atmósfera. Sobre el territorio venezolano es posible distinguir dos períodos denominados comúnmente “verano” (período de sequía) e
“invierno” (período de lluvias). De diciembre hasta abril la mayor
parte del país está afectada por la zona del alisio del noreste, donde
se produce subsidencia de las masas de aire, que origina fuertes
inversiones de temperatura a alturas de 1500 a 2000 msnm (inversiones del alisio). Por encima de esa altura, el aire carece casi por
completo de humedad, por lo que el proceso convectivo de formación de nubes se ve muy limitado, produciendo así la temporada seca sobre Venezuela. La región norte del país se ve afectada
con relativa frecuencia por perturbaciones de origen extratropical,
especialmente frentes fríos, entre enero y abril, que provocan precipitaciones dentro de la temporada seca.
Desde mediados de abril hasta noviembre, debido al des-
plazamiento gradual del sistema de presiones hacia el norte, el país
está casi en su totalidad bajo la influencia de la zona de convergencia intertropical, franja de muy intensa actividad convectiva
(formación de nubes), que determina la temporada lluviosa sobre
Venezuela. La zona sur del país, entre los paralelos 1º y 4º N, aproximadamente, está siempre bajo la influencia de la convergencia
intertropical, por lo que nunca se presenta un período seco.
En Venezuela se presentan muy diferentes situaciones
climáticas; la precipitación varía de menos de 400 mm anuales en parte de la franja costera a más de 4000 mm anuales en
el sur del país, y las temperaturas medias diarias oscilan de más
de 28ºC a menos de 0ºC en los páramos andinos. En la Fig.5 se
incluye el plano de precipitación promedio anual a nivel
nacional para el período 1968 - 1983.
Según la clasificación de Koeppen, en Venezuela existen los siguientes tipos climáticos:
a) Tropical Desértico (árido), ubicado hacia la franja costera
de los estados Falcón y Sucre, en el golfo de Cariaco, en
las islas de Coche y Cubagua, y en la zona de La Restinga,
de la Isla de Margarita.
19
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
b) Tropical Estepario (semiárido), ubicado hacia la parte norte
de los estados Zulia y Falcón, la depresión Lara-Falcón, la
zona costera central, las zonas costeras de la depresión de
Unare y parte del estado Sucre, hacia el golfo de Cariaco y
gran parte de la Isla de Margarita.
c) Tropical de sabana, ubicado en toda la zona de los llanos,
en los piedemontes de las serranías de la Costa y de los
Andes, en gran parte de los estados Zulia y Lara, en todo
el norte del estado Bolívar incluyendo la zona de la Gran
Sabana, en parte de la costa de los estados Falcón y
Yaracuy, y en parte de la costa hacia el golfo de Paria.
d) Tropical monzónico, ubicado como una franja transicional
entre los climas tropical de sabana y tropical de selva,
hacia el piedemonte de Perijá, al sur y parte de la costa
oriental y suroriental del Lago de Maracaibo, en parte de
las costas del estado Sucre y el piedemonte de Turimiquire,
en parte de los estados Delta Amacuro, Bolívar y
Amazonas, en el piedemonte de las serranías de San Luis
(estado Falcón) y de la costa (estados Yaracuy, Carabobo,
Aragua y Miranda).
e) Tropical de Selva, ubicado hacia las sierras de Perijá y San
Luis, el sur del lago de Maracaibo, Barlovento, en la parte
oriental de los estados Delta Amacuro y Bolívar, en la parte
sur del estado Bolívar y en todo el estado Amazonas.
f) Templado de altura siempre lluvioso, ubicado hacia las
zonas más elevadas de los estados Bolívar y Amazonas, en
las partes más altas de las serranías de Turimiquire y de
Perijá, en ambas vertientes de la cordillera de los Andes y
en la zona de El Nula, estado Táchira.
g) Templado de altura, ubicado en gran parte de la cordillera
de los Andes.
h) Páramo de altura, ubicado en las zonas localizadas a más
de 3000 msnm en la cordillera de los Andes.
i) Glacial de altura, ubicado en los picos nevados de la cordillera de los Andes.
Además de estas diferencias en los climas del país,
dentro de cada gran región climática se presentan diferencias
espaciales y temporales en el comportamiento de los parámetros climáticos.
3.2.2 Disponibilidad de recursos hídricos superficiales
La distribución espacial del escurrimiento superficial
en Venezuela se caracteriza por los siguientes aspectos:
Figura 5
Mapa isoyético de Venezuela
20
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
a) El volumen medio anual escurrido en el territorio de
Venezuela y generado por las precipitaciones que caen
sobre él, sin incluir la Guayana Esequiba, se estima en 705
millones de m 3.
b) Las cuencas de los ríos ubicadas en los estados Amazonas
y Bolívar, que contribuyen al río Orinoco por la margen
derecha, generan alrededor del 82% del volumen antes
mencionado.
c) La región del país situada al norte del río Orinoco genera el 18% restante, del cual un 9% lo aportan los afluentes del río Orinoco de los Llanos Centro Occidentales, el
otro 9% corresponde al Lago de Maracaibo, la vertiente
del Mar Caribe, la cuenca del Lago de Valencia y Golfo
de Paria.
En la Tabla 4 se presentan los volúmenes medios anuales de las diferentes regiones de Venezuela, incluyendo los
aportes de la cuencas internacionales.
Tabla 4
Volumen medio anual escurrido por regiones
Región
Area
(Km2)
Zuliana
54.949
Centro-Occidental 74.217
Llanos Centrales 146.687
Andes
65.632
Sur Del Orinoco
451.138
Nor-Oriental
88.714
Central Y Capital
31.618
Totales
912.954
Volumen Rendimiento
Medio
Unitario
Anual (M3 X 106)/Km2
(M3 X 106)
25.146
0,46
16.966
0,23
193.550
1,32
28.863
0,44
934.215
2,07
9.733
0,11
7.700
0,24
1.216.174
1,33
Fuente: Inventario Nacional de Aguas Superficiales COPLANARH 1969.
3.2.3 Disponibilidad de recursos hídricos subterráneos
Venezuela tiene importantes reservas de aguas subterráneas, que no han sido cuantificadas a cabalidad. En
general, son aguas de buena calidad utilizadas para el abastecimiento de poblaciones previo tratamientos primarios y
para riego.
Otra característica importante de los recursos hídricos
de origen subterráneo es su ubicación al norte del río Orinoco
donde se concentra la mayor densidad de población. De los
inventarios realizados en Venezuela, los acuíferos se pueden
clasificar de la siguiente manera:
• Acuíferos de gran potencialidad: mesa de Guanipa, en
anzoátegui, Llanos Orientales en Monagas, sistema de
riego del río Guárico, llanos de Barinas y Portuguesa, llanos de Apure.
• Acuíferos con potencial medio: Cuenca del río Motatán en
Trujillo, Barlovento, en Miranda, Valle de Caracas.
• Acuíferos en vías de agotamiento: Valle de Quíbor en
Lara, acuífero de Coro y península de Paraguaná en
Falcón.
3.2.4 Caracterización de la calidad de agua
Las principales áreas con problemas de contaminación en Venezuela se localizan en la parte norte del territorio. La fuerte presión agrícola, industrial y urbana sobre los
recursos agua, aire y suelo ha ocasionado el deterioro de los
mismos. Los ríos, los lagos y las aguas costeras están afectados por diferentes tipos de polución, como resultado de las
descargas de agua servida sin tratamiento o con tratamiento
insuficiente, en la mayoría de los casos provenientes de centros industriales y urbanos, así como de las actividades agrícolas y pecuarias. Aunado a esto, en los últimos años se ha
comprobado la contaminación de los ríos de la región suroriental por las actividades mineras de explotación de oro y
las actividades de extracción y procesamiento de minerales
de hierro y aluminio.
El diagnóstico de la situación actual de Venezuela con
relación al problema de la contaminación de las aguas, por efecto de las actividades domésticas e industriales, escurrimiento de
áreas agropecuarias, filtración de las operaciones de la minería y
rellenos sanitarios se presentan en forma resumida en la Tabla 5.
En cuanto a los estándares de calidad empleados el decreto Nº 883 de fecha 11 de Octubre de 1995, establece las normas
para la clasificación y el control de la calidad de los cuerpos de agua
y de los vertidos líquidos descargados a los cuerpos de agua.
El Decreto N° 883 representa un viraje conceptual en
la gestión de la calidad de las aguas, hasta ahora enfocado en
el control de los vertidos. La Norma coloca como objetivo primario el control de la calidad de los cuerpos de agua, definida
en función de sus usos actuales y potenciales. Para el logro de
este objetivo, se establecen como instrumentos la fijación de
parámetros de vertidos y la elaboración y ejecución de planes
de calidad para cada cuerpo de agua, elaborarlos conforme a
un orden de prioridades según la importancia de la problemática planteada en las distintas cuencas del país.
Mientras se elaboran los planes y se particularizan los
parámetros de vertidos en Normas especificas para cada cuerpo de agua, se establece un listado de limites de vertidos de
aplicación general, divididos en dos grupos, uno que no podrá
modificarse en ningún caso por estar referidos a elementos
tóxicos o peligrosos y otro susceptible de ser modificado previo cumplimiento de una serie de requisitos referidos a las
características del cuerpo de agua receptor.
Asimismo, se incorporan en la Norma disposiciones contenidas en el Decreto 125 de fecha 13/04/1994, que regulan los
procesos de adecuación de las actividades ya instaladas a la normativa sobre vertidos, en cumplimiento de las directrices impartidas por la Comisión Evaluadora del señalado Decreto constitui-
21
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Tabla 5
Contaminación de las aguas
Problemas
Contaminación de las Aguas Continentales
Descarga de aguas residuales industriales
Descarga de agua de origen doméstico
Arrastre de agroquímicos
Disminución del cauce de los ríos y colmatación
de embalses por arrastre de sedimentos
Contaminación de playas
Descarga directa de aguas residuales de
origen urbano
Descarga de efluentes líquidos de origen
industrial
Derrame de hidrocarburos
Descargas submarinas
Chatarras marinas
Contaminación de aguas por actividad minera
Minerales metálicos (oro, hierro, bauxita, etc)
Minerales no metálicos (carbón a cielo abierto,
areneras, canteras, arcilleras, etc.)
Regiones
Anzoátegui, Aragua, Bolívar, Carabobo, Dtto. Federal, Falcón, Táchira,
Miranda, Monagas, Sucre y Trujillo
Todo el territorio nacional
Anzoátegui, Aragua, Barinas, Carabobo, Cojedes, Guárico, Lara, Mérida,
Miranda, Monagas, Portuguesa, Sucre, Táchira, Trujillo, Yaracuy y Zulia
Anzoátegui, Monagas, Dto. Federal, Guárico, Yaracuy, Miranda y Mérida.
Anzoátegui, Zulia, Nueva Esparta, Aragua, Miranda, Dto. Federal,
Sucre, Yaracuy, Falcón, Carabobo, Vargas
Anzoátegui, Zulia, Nueva Esparta, Aragua, Miranda, Dto. Federal,
Sucre, Yaracuy, Falcón, Carabobo.
Falcón, Carabobo, Anzoátegui, Zulia, Monagas.
Nueva Esparta, Falcón, Carabobo, Sucre, Anzoátegui, Miranda, Vargas
Nueva Esparta, Falcón, Carabobo, Sucre, Anzoátegui
Bolívar, Amazonas
A nivel nacional (especialmente la cuenca del río Tuy y en el
Estado Yaracuy)
Fuente: M.A.R.N.R. Dirección Sectorial de Calidad Ambiental. 1997
da por expertos designados por el Ministerio y las Comisiones de
Ambiente y Ordenación del Territorio del Congreso.
3.2.5 Redes de monitoreo hidrometeorológico e
hidrológico
La red hidrometeorológica nacional está conformada
por el conjunto de estaciones hidrológicas, climatológicas y
sinópticas, y equipos de monitoreo de tiempo que utilizan tecnologías de sensores remotos tales como radares y receptores
de satélites, los cuales en conjunto definen el sistema que permite la generación, recolección, centralización, sistematización y divulgación de la información básica relacionada con el
recurso agua. Esta información permite la investigación de las
variables involucradas en el ciclo hidrológico, a fines de cuantificar el recurso y hacer un mejor aprovechamiento del mismo.
Existen varios tipos de organismos y servicios involucrados en la generación de la información vinculados con las
áreas de meteorología e hidrología: Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales Renovables, en la Dirección de
Hidrología y Meteorología (DHM); la Fuerza Aérea (FAV), en
el Servicio de Meteorología; la Armada de Venezuela en el
Observatorio Cajigal; Electrificación del Caroni, C.A. (Edelca);
Fondo Nacional de Investigaciones Agropecuarias (Fonaiap);
Universidad Central de Venezuela (UCV).
La Dirección de Hidrología y Meteorología administra
la más extensa red de estaciones climatológicas, meteorológicas e hidrométricas, diseminadas por todo el país. El Sistema
22
Nacional de Información Hidrológica (Sinaihme), mantiene
información de 70 estaciones climatológicas, C1 y C2, 688
pluviométricas y 138 hidrométricas, con mediciones de caudal
líquido y sólido e hidroquímica en algunas de ellas, aproximadamente 200 estaciones de observación de niveles de agua
subterránea, además de 20 estaciones telemétricas distribuidas
en los ríos Limón (7), Guaire (12), Chama y cuenca del Lago de
Maracaibo (4). Además cumple con la planifìcación y construcción de instalaciones para las estaciones, operación y mantenimiento de las mismas, así como el procesamiento, análisis,
archivo y publicación de la información.
El MARNR recibe, del satélite GOES, imágenes cada
media hora y diferidos cada tres horas, así como también de los
satélites NOAA, 10, 11 y Meteor. Se complementan con sistemas
de comunicaciones de radio VHF, telex, fax, microondas, teléfonos y, más recientemente, con el sistema telemático Internet.
Por otra parte, el Servicio de Meteorología de la FAV realiza actividades con equipos tales como: receptor de satélite en
tiempo real, radar, equipos de computación conformado por
monitores, procesador de señales, gerente de sistemas e impresora digital, equipos de graficación con sistemas de recepción
AFTN. El recurso principal es la red sinóptica en un total de 34 y
6 de radiosondeo, de las cuales sólo dos de estas últimas están en
funcionamiento, y en su conjunto prestan apoyo a las actividades
de navegación aérea y al programa de Comunicación de la
Vigilancia Meteorológica Mundial (OMM).
La Armada Venezolana, a través de la Dirección de
Hidrografía y Navegación, Observatorio Cajigal, cuenta con los
siguientes recursos: receptor de imágenes de satélites en el sis-
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
tema Wefax y la red de estaciones climatológicas, con once
estaciones de primer orden y dos de segundo orden, ubicadas
en sitios estratégicos de las costas e islas de Venezuela. Sus
actividades están enmarcadas en el suministro de información
para operaciones marítimas.
La Electrificación del Caroní C.A. (Edelca), maneja una
red de estaciones hidroclimáticas que abarca ciento catorce
estaciones (114) en la cuenca del río Caroní, once (11) en la
del Caura y dieciocho (18) en otras regiones. Además, posee un
equipo receptor de imágenes de satélite en formato GVAR en
tiempo real y una red de estaciones automáticas en las diferentes cuencas operadas por la empresa.
Está en proceso de desarrollo un proyecto de mejoramiento del sistema de pronóstico hidrometeorológico nacional
(VENEHMET) que permitirá a través de la participación coordinada de todos los organismos involucrados en las actividades
hidrometeorológicas la modernización del sistema hidrometeorológico nacional en los aspectos de medición, transmisión y
procesamiento de información básica y capacitación de recursos humanos.
3.3 El uso y aprovechamiento de los recursos hídricos en el país
3.3.1 Los usos extractivos
Agrícola
En los últimos 50 años el Estado venezolano ha construido infraestructura de riego y de saneamiento de tierras con
capacidad de beneficiar 4.000.000 de hectáreas entre regables
y saneables, distribuidas en: treinta y tres (33) grandes y medianos sistemas de riego, un mil ciento sesenta y uno (1.161)
pequeños sistemas de riego y nueve (9) sistemas de saneamiento de tierras. Sin embargo, esta infraestructura de riego y
saneamiento requiere inversiones por el orden de 1.400 millones de US $ para su rescate.
En la actualidad se consideran saneadas alrededor de
2.205.000 Ha incluyendo el sistema de los módulos de Apure
de una extensión aproximada de 1.000.000 Ha.
En la Tabla 6 se incluyen la distribución por regiones
de la superficie regada y regable del país.
Tabla 6
Superficie regada y regable del país (Ha)
Región
Area Regada
Sector Sector
Público Privado
Total
Central y Capital
16.010 52.590 68.600
Centro-Occidental 23.128 76.872 100.000
Andes
12.849 37.151 50.000
Llanos Centrales
43.227 7.473 50.700
Nor-Oriental
6.084 18.016 24.100
Sur del Orinoco
600
600
Zuliana
92 93.408 93.500
Total Nacional
101.390 286.110 387.500
Fuente: Areas regadas y áreas regables Serie informes técnicos
DGSPOA/IT/163. febrero 1984
Area
Regable
88.650
455.850
294.080
138.250
193.700
234.900
1.405.430
Como se puede deducir de la información presentada
el recurso agua no es la limitante para el desarrollo del riego en
Venezuela. Se está realizado la revisión de la política nacional
de riego y saneamiento de tierras, para promover el rescate de
la infraestructura de riego y saneamiento de tierras, la incorporación a la agricultura de grandes extensiones de tierras, la participación activa de los productores en el proceso agrícola sin
paternalismo y la creación de una cultura de riego, que permita hacer de la agricultura una actividad rentable, capaz de abatir la dependencia foránea y reforzar la seguridad alimentaria
del país
Ganadero
En cuanto al uso del agua con fines a la ganadería, son
los estados Zulia, Apure, Barinas, Táchira, Cojedes, Guárico,
Bolívar y Delta Amacuro. Los principales productos del país.
En estos estados la disponibilidad del recurso agua es muy
superior a la demanda, motivo por el cual el recurso agua no
es una limitante para el desarrollo de la actividad ganadera.
Como dato adicional, es importante resaltar que el
28,4% de la superficie regada del país esta dedicada al cultivo
de pasto.
Urbano-industrial
Para los fines de abastecimiento urbano e industrial en
1999, se produjo 3.245 millones de m3 de agua potable, lo
cual permitió cubrir los requerimientos de 20.967.152 hab que
representan la cobertura promedio del servicio en el país de
86,7% y el consumo industrial.
En la Tabla 7 se presenta la distribución de dicho volumen en las diferentes regiones del país, la población total de
cada región y la cobertura del servicio en cada una de ellas.
En cuanto a los estándares de calidad de las aguas, los
utilizados son los definidos en el decreto Nº 883 del 11/10/95
interiormente referenciado; para el caso específico de las
23
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Tabla 7
Agua producida por regiones
Región
Volumen
Producido
(Mill. m3)
Población Cobert.
Total Agua
(hab) Potable
%
Central y
Capital
1.263,21 8.741.955
CentroOccidental
454,80 3.678.136
Andes
379,70 2.946.946
Llanos
Centrales
88,69 1.105.569
Nor-Oriental
344,90 2.942.598
Sur del
Orinoco
271,84 1.544.915
Zuliana
441,61 3.209.626
Total
Nacional
3.244,75 24.169.745
2. Las aguas del sub-tipo 1B son aquellas cuyas características corresponden con los límites y rangos siguientes:
Población
Atendida
(hab)
93% 8.105.558
85% 3.125.389
93% 2.745.232
Totales
82%
910.618
93% 2.743.176
Límite o rango máximo
mayor de 4,0 mg/l. (*)
mínimo 6,0 y máximo 8,5.
menor de 150, U Pt-Co.
menor de 250, UNT.
menor de 1,7 mg/l.
promedio mensual menor a
10000 NMP
por cada 100 ml
* Este valor también se podrá expresar como porcentaje de saturación, el cual
debe ser mayor de 50%
70% 1.081.441
70% 2.246.738
87% 20.976.152
Fuente: MARN - HIDROVEN año 1999
aguas. Tipo 1: Aguas destinadas al uso doméstico e industrial
que requiere agua potable las mismas se desagregan en los
siguientes sub-tipos:
Sub Tipo 1A: Aguas que desde el punto de vista sanitario pueden ser Acondicionadas con la sola adición de
desinfectantes.
Sub Tipo 1B: Aguas que pueden ser acondicionadas por
medio de tratamientos convencionales de coagulación, floculación, sedimentación, filtración
y cloración.
Sub Tipo 1C: Aguas que pueden ser acondicionadas por proceso de potabilización no convencional.
La norma establece en el artículo 4 los siguientes criterios para la clasificación de las aguas, así como los niveles de
calidad exigibles de acuerdo con los usos a que se destinen:
1. Las aguas del sub-tipo 1A son aquellas cuyas características corresponden con los límites y rangos siguientes:
Parámetros
Límite o rango máximo
Oxígeno disuelto (O.D)
mayor de 4,0 mg/l. (*)
Ph
mínimo 6,0 y máximo 8,5.
Color real
menor de 50, U Pt-Co.
Turbiedad
menor de 25, UNT.
Fluoruros
menor de 1,7 mg/l.
Organismos coliformes
promedio mensual menor a
2000 NMP
Totales
por cada 100 ml
* Este valor también se podrá expresar como porcentaje de saturación, el cual
debe ser mayor de 50%.
24
Parámetros
Oxígeno disuelto (O.D)
PH
Color real
Turbiedad
Fluoruros
Organismos coliformes
3. Las aguas de los sub-tipo 1A y 1B no deberán exceder, además, los siguientes límites:
Elementos o Compuestos
Aceites minerales
Aluminio
Arsénico total
Bario total
Cadmio total
Cianuro total
Cloruros
Cobre total
Cromo total
Detergentes
Dispersantes
Dureza, expresada como CaCo 3
Extracto de carbono al cloroformo
Fenoles
Hierro total
Manganeso total
Mercurio total
Nitritos + Nitratos (N)
Plata total
Plomo total
Selenio
Sodio
Sólidos disueltos totales
Sulfatos
Zinc
Límites
0,3 mg/l
0,2 mg/l
0,05 mg/l
1,0 mg/l
0,01 mg/l
0,1 mg/l
600 mg/l
1,0 mg/l
0,05 mg/l
1,0 mg/l
1,0 mg/l
500 mg/l
0,15 mg/l
0,002 mg/l
1,0 mg/l
0,1 mg/l
0,01 mg/l
10,0 mg/l
0,05 mg/l
0,05 mg/l
0,01 mg/l
200 mg/l
1500 mg/l
400 mg/l
5,0 mg/l
Biocidas
Organofosforados y Carbonatos
Organoclorados
Radiactividad
Actividad α máximo 0,1 Becquerelio por litro (Bq/l)
Actividad β máximo 1,0 Becquerelio por litro (Bq/l)
0,1 mg/l
0,2 mg/l
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
4. Las aguas del Sub-Tipo 1C son aquellas en las cuales el pH
debe estar comprendido entre 3,8 y 10,5.
Mientras que para el control de los vertidos líquidos el
mencionado Decreto N° 883, establece las actividades sujetas
a control y clasifica los constituyentes de los vertidos líquidos
en dos grupos:
GRUPO I:
sustancias para las cuales existe evidencia teórica
o práctica de su efecto tóxico, agudo o crónico.
GRUPO II: sustancias o parámetros que aún cuando no se
conozca de su efecto tóxico, agudo o crónico,
generan condiciones en el cuerpo receptor que
afectan la biota o perjudican cualquier uso
potencial de sus aguas.
Los límites de descarga del primer grupo deberán cumplirse, sin excepción, para todas las descargas a cuerpos de
agua, medio marino-costero y submarino, redes cloacales y
para disposición directa sobre el suelo. Así mismo, deberán
cumplirse para la infiltración en el subsuelo.
Los límites de descarga del segundo grupo podrán
ajustarse a las características actuales del receptor, sujetas a las
restricciones que imponga la capacidad de asimilación de éste,
aplicando como criterio general que las descargas no alteren la
calidad de mismo.
El MARN realiza actividades de vigilancia y control
que le permiten chequear el cumplimiento de la normativa
ambiental. En ese conjunto de leyes tiene vital importancia la
Ley Penal del Ambiente. Esta ley tipifica como delitos aquellos
hechos que violen disposiciones relativas a la conservación,
defensa y mejoramiento del ambiente y establece las sanciones
correspondientes. Asimismo, determina medidas precautelativas, de restitución y de reparación a que haya lugar.
En la Tabla 8 se presentan las principales características de las plantas hidroeléctricas del país para las condiciones
de: en operación, en construcción, en estudio. En dicha Tabla
8 se observa que el río Caroní produce el 92,8% de la energía
hidroeléctrica del país, que a su vez representa alrededor del
70% de la energía firme que consume el país.
Tabla 8
Principales Plantas Hidroeléctricas del País
Planta
Hidroeléctrica
En Operación
Río Caroní
Macagua I
Guri I
Guri II
Macagua II
Macagua III
Río Santo Domingo
Planta Páez
Ríos Uribante-Caparo
San Agatón
La Colorada
La Vueltosa
Ríos Boconó-Tucupido
Peña Larga
En Construcción
Río Caroní
Caruachi
Tocoma
En Proyecto
Capacidad
Energía
Instalada Promedio
(MW)
(GWh)
13.590
66.600
11.950
61.850
360
2.952
2.725
6.300
46.650
2.385
11.254
180
994
Miles
Barriles
Equiv. de
Petróleo
por Día
(MBEPD)
381
354
17
267
64
6
240
1.320
300
460
560
750
3.700
1.000
1.700
1.000
4
21
6
10
6
80
4.320
4.320
2.160
2.160
15.762
300
24.850
24.850
12.950
11.900
82.906
2
142
142
74
68
475
3.3.2 Los usos no extractivos
Hidro-eléctrico
Venezuela fue uno de los primeros países en
Latinoamérica en utilizar las caídas de agua para la generación
de energía eléctrica. Desde 1897, cuando entró en servicio la
Central de El Encanto sobre el río Guaire, existió un parque de
centrales hidroeléctricas construidas fundamentalmente por
empresas privadas. Algunas de esas centrales fueron desmanteladas u otras pasaron a ser administradas por el Estado en las
décadas de los 60 y 70.
Venezuela posee su mayor potencial hidroeléctrico al
sur del río Caroní y Caura, los cuales representan el 75% del
potencial bruto total. La región de los Andes participa con el
17% y la zona de la sierra de Perijá con el 8%.
Ha sido política del Gobierno Nacional diversificar las
distintas fuentes de energía existente en el país con el propósito
de liberar combustibles líquidos para el mercado de exportación.
Fuente: EDELCA .1999 - INPARQUES Publicación sobre Los Parques
Nacionales de Venezuela. 1997.
Es importante destacar que la planta hidroeléctrica
(Guri I + Guri II) Presa Raúl Leoni sobre el río Caroní, es la
segunda Planta más grande del mundo y que la línea de transmisión de 756 KV (2.126 Km), que lleva energía a la región
Norte y Centro-Costera del país, es considerado el quinto sistema de transmisión eléctrica más largo del mundo.
Turismo
La variedad de paisajes y de climas ha determinado en
Venezuela, la existencia de una rica composición florística y
faunística. Las selvas y los bosques naturales, son el piso característico de las tierras calientes; las tierras templadas son el
dominio de la vegetación herbácea y arbustiva y constituyen la
región agrícola y pecuaria por excelencia, y las tierras frías pre-
25
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
sentan escasez de vegetación alta, y poseen vegetación herbácea. La calidez de su población. Son todos factores determinantes para el turismo.
La actividad turística y recreativa de nuestro país está sustentada en la gestión ambiental que permita garantizar la disponibilidad de los recursos hídricos, ya que ellos son actores principales en muchas de nuestras bellezas escénicas, proporcionan el agua
potable inherente a la actividad humana y son un factor fundamental para la producción de alimentos (pesca, agricultura y ganadería) que presentan un valor agregado para la actividad turística.
Navegación
La navegación siempre ha tenido un rol importante
para el desarrollo del país. En los tiempos que Venezuela tenia
una economía de tipo agropecuario se exportaban productos
como el café, cacao, cuero de res y otros, hacía Alemania,
Francia, Estados Unidos e Inglaterra, lo cual favoreció el crecimiento de ciudades localizadas cerca de los puertos de la
Guaira, Puerto Cabello, Maracaibo, Carúpano y Río Caribe. En
el período Minero-Petrolero donde nuestro principal y casi
único producto de exportación es el petróleo y donde la mejora del poder adquisitivo de la población dispara un crecimiento de la demanda que es suplido con exportaciones, es la navegación la principal vía de transporte.
Los principales puertos marítimos de Venezuela son la
Guaira, Puerto Cabello, Maracaibo y Guanta. La Guaira es el
mayor puerto artificial de América del Sur, maneja el 16% de
la carga a nivel nacional, Puerto Cabello mueve el 72% de la
carga nacional, Maracaibo el 10% y el restante 2% es manejado fundamentalmente por Guanta. En cuanto, a la producción
de petróleo esta sale por los puertos ubicados dentro de las
diferentes instalaciones petroleras, siendo la mayor actividad
en la cuenca del Lago de Maracaibo con la salida de aproximadamente un 70% de la producción.
En cuanto la navegación fluvial el mayor desarrollo se ha
alcanzado en el eje Orinoco-Apure donde el MARN continua realizando esfuerzos para implementar el Plan Maestro de Navegación
con el propósito de impulsar el desarrollo sostenible de la región.
Se disponen de 645 millas náuticas navegables desde
Boca Grande hasta Puerto Ayacucho en las siguientes condiciones:
• Tramo Boca Grande-Matanzas, con una longitud de 195
millas navegables todo el año, requiere dragado permanente en sectores determinados y permite la navegación de
embarcaciones con calado de hasta 42 pies.
• Tramo Matanzas-El Lobal, con una longitud de 530 millas
navegables Mayo-Diciembre, es un caudal natural y permite la
navegación de embarcaciones con calado de hasta 12 pies.
• Tramo El Lobal-Puerto Ayacucho, con una longitud de 100
millas navegable todo el año, es un caudal natural y permite
la navegación de embarcaciones con calado de 6-8 pies.
El mayor volumen de transporte a través del río
Orinoco es para llevar productos de la industria pesada que se
desarrolla en la región de Guayana, para su transporte interno
o para su exportación a través del Océano Atlántico.
Al sur del Orinoco donde la presencia es fuerte en la
Figura 6
Conurbaciones Siglo XXI y ejes desconcentradores
26
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Figura 7
Red Intermodal propuesta por el MARN
Maracaibo
Lago de
Maracaibo
San Cristóbal
Coro
Pto. Cabello La Guaira
Caracas
Guanta Güiria
Carúpano
Valencia
Barquisimeto
Valle de la pascua
Trujillo
Mérida
Barinas
Barcelona
Maturín
El Tigre
Tucupita
El Baúl
Río Apure Bruzual
Bogotá
San Fernando
Guasdualito
Río Meta de Apure
Pto. Páez
Pto. López
Cabruta Río Orinoco
Caicara
Ciudad Bolivar
San Juan de Manapiare
Pto. Ayacucho
Iquitos
Río Negro
Barrancas
Ciudad Guayana
El Dorado
Sta. Elena
Manaos
Belem
Río Amazonas
Transporte costero
Transporte terrestre
zona, se mantienen tradiciones que datan de varios cientos de
años. El medio de transporte es uno de los símbolos de las
etnias que allí habitan. La curiara continua representando el
medio más expedito para ir de un lado a otro. La principal
característica de la curiara es que está hecha de un solo palo,
es pequeña, oscila entre 3 y 8 metros de longitud.
La navegación deportiva tiene un desarrollo limitado
por lo tanto no entra en conflicto con otras actividades.
Sin embargo, la ordenación del territorio orientada a la
desconcentración, Fig.6 prevé la consolidación del desarrollo
eje Orinoco-Apure, que permitía una línea de comunicación
intermodal al sur del país, tal como se muestra en la Fig.7
Otros
Otros usos donde el recurso agua juega un papel muy
importante han sido los programas de aprovechamiento comercial bajo manejo sustentable de la especie baba (Caimán,
Transporte fluvial
Crocodilus) de los llanos inundables de nuestro país y del estado Delta Amacuro, llevado adelante por el MARN, y donde la
permanencia de la lámina de agua es indispensable para su
desarrollo.
Para las comunidades criollas e indígenas de la zona,
los programas significan fuentes de empleo, una importante
fuente de proteína y la oportunidad de organizar una empresa
artesanal local basada en el aprovechamiento integral de la
especie: pieles, carne, vísceras, huesos, etc.
Al igual que en el caso anterior el MARN implementó
programas de “siembra de peces” en diferentes embalses del
país, de manera que las comunidades complementen sus
requerimientos alimenticios y tengan la oportunidad de desarrollar una actividad económica. De la misma manera, el sector privado ha desarrollado en forma comercial la cría de truchas en el estado Mérida y las camaroneras en los estados
Falcón, Anzoátegui y Sucre a partir de los recursos hídricos de
las regiones, en forma exitosa.
3.4 Balance y situaciones ambientales críticas y extremas
3.4.1 Balance entre disponibilidad-oportunidad con
la demanda de recurso
El balance disponibilidad-demanda que aquí se pre-
senta esta hecho a nivel de regiones por lo que la disponibilidad que considera corresponde a los volúmenes de agua que
pueden ser extraídos de la fuente.
El escurrimiento superficial de cada región fue afec-
27
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
tado por un factor de reducción que pretende considerar los
efectos de la polución de los cuerpos de agua en cada
región, es por ello que se expresa como escurrimiento aprovechable.
Estas disponibilidades de agua requieren en algunos
casos, de cuantiosas inversiones e importantes períodos de
tiempos para realizar el estudio, proyecto y construcción de las
obras que permiten disponer del recurso.
En la Tabla 9 a continuación se incluye el balance disponibilidad-demanda por regiones del país.
Tabla 9
Balance Disponibilidad - Demanda año 2000
Escurrimiento
Demanda
Aprove- Demanda UrbanoRegión
chable Agrícola Industrial Balance
Central y Capital
4.620
2.163
1.263
1.194
Centro-Occidental 12.725
3.154
455
9.116
Andes
18.761
1.261
380
17.120
Llanos Centrales 145.163
1.600
89 143.474
Nor-Oriental
7.300
760
345
6.195
Sur del Orinoco 840.793
19
272 840.502
Zuliana
17.603
2.950
442
14.211
Total Nacional 1.046.965 11.907
3.246 1.031.812
Fuente: Cálculos Propios año 1.999
3.4.2 Inundaciones y fenómenos torrenciales
El fenómeno de las inundaciones en el país puede clasificarse en dos grandes tipos: las inundaciones estacionales,
que ocurren en forma recurrente todos los años y afectan fundamentalmente las zonas de los llanos (zonas bajas en las
regiones central y occidental del país), y las inundaciones de
carácter torrencial, que se suceden en las zonas de piedemonte y ocurren con la presencia de eventos de lluvia particulares.
Las primeras se caracterizan por ser fenómenos de
ascenso lento de los niveles de agua, ocupando las denominadas planicies inundables de los grandes ríos llaneros, en áreas
usualmente de deposición de sedimentos. Estas inundaciones
tratan de ser controladas con infraestructura hidráulica como
diques marginales, canales de derivación, rectificaciones de
cauces, etc., pero en términos generales los habitantes de las
zonas afectadas han aprendido a convivir con estos fenómenos, y a excepción de años extremadamente húmedos en que
suelen sobrepasarse los niveles previsibles de inundación, no
suelen presentarse mayores daños, dado que las áreas de riesgo mantienen usos acorde con los problemas previsibles por
los niveles de agua.
Las inundaciones de tipo torrencial tienen lugar en las
cuencas medias y altas, como consecuencia de actividades
antrópicas, generalmente por actividades agrícolas no contro-
28
ladas, práctica de tala y quema, sobrepastoreo, y en general,
falta de programas de manejo, con consecuencias que se
hacen sentir en las zonas bajas y medias fundamentalmente, o
muchas veces por procesos meteorológicos localizados (presencia de frentes, vaguadas, etc.), que causan sobresaturación
de los suelos y fenómenos de solifluxión de los mismos, intensificados por el peso de la masa vegetal.
Estos eventos tienen en la mayoría de los casos consecuencias catastróficas, dado que su recurrencia suele tener
períodos de retorno largos, que inducen a la ocupación de
áreas de alto riesgo. Por otra parte, la falta de planes de ordenación que incluyan la delimitación de usos en las planicies
inundables agrava esta situación.
3.4.3 Otras situaciones de degradación ambiental
Entre las otras situaciones de degradación ambiental
que se producen en el país están los siguientes tipos de degradación de suelos:
Salinización
Está ocurriendo de manera creciente en:
• Partes bajas y planas de las cuencas de los ríos Limón y
Palmar, al noroeste de la cuenca del Lago de Maracaibo.
• Partes bajas y planas de las cuencas de los ríos Motatán,
Misoa, Machango y Chiquito, al este de la cuenca del Lago
de Maracaibo.
• Llanuras de Coro y porciones de la Península de
Paraguaná.
• Partes bajas y deltáicas de las cuencas de los ríos Misoa,
Hueque, Tocuyo y Aroa, localizadas al norte y noroeste del
estado Falcón.
• Valles de Quíbor, Tocuyo, Rodeo y Turbio, en los estados
Lara y Yaracuy.
• Partes bajas de las cuencas de los ríos Manzanares, Aragua
y Cariaco, al norte de los estados Anzoátegui y Sucre.
Sodificación
Los suelos que sufren de degradación por sodificación,
asociados a la agricultura bajo riego, se encuentran localizados
en los Llanos centrales y occidentales del país, donde se cultiva el arroz, y en las áreas ganaderas con pastos cultivados.
También se presentan en áreas de riego, depresiones y afloramientos arcillosos de suelos erosionados, al norte de los llanos
centro-orientales y en zonas subhúmedas al sur del Lago de
Maracaibo.
Compactación
Según datos recientes, los problemas de compactación
de los suelos se están presentando en las áreas planas y bajas,
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
no inundables, de los llanos altos occidentales y en las mesas
orientales, son consecuencia de la incorporación de estas tierras al desarrollo agrícola (cultivo de oleaginosas y cereales).
Erosión
En la Fig. 8 se incluye el mapa donde se delimita la
extensión de los procesos anteriormente referenciados.
3.4.4 Nivel de afectación
Los suelos que sufren graves problemas de erosión
hídrica, (que antes se concentraban en las zonas altas de la
Cordillera de Los Andes), se localizan hoy día en las partes más
bajas de esta cordillera; sobre todo en las cuencas de los ríos
Chama, Motatán, Uribante, Santo Domingo, Masparro,
Boconó, Guanare y Acarigua. También se presentan en la
región centro-occidental, principalmente en la cuenca del río
Tocuyo.
• Problemas de erosión hídrica moderada: se observan en
áreas de altas pendientes de la cordillera de la costa en
sentido oeste-este y, en menor grado, en la Sierra de Perijá.
Uno de los hechos que llama la atención, es que en los
últimos 15 ó 20 años este problema está ocurriendo en
áreas de colinas con pendientes suaves, localizadas al
norte de los llanos centrales y occidentales; en las cuencas
de los ríos Sanare, Turbio y Yaracuy. También en el área de
San Francisco de la Paragua en el estado Bolívar.
• Areas con escasa o ninguna erosión: se encuentran al sur y
al este de Venezuela y comprenden a los estados
Amazonas y Delta Amacuro y gran parte del estado
Bolívar.
El país posee importantes recursos hidráulicos, fauna
variada y un alto potencial piscícola marino y continental;
abundantes bellezas escénicas para la recreación y el turismo;
y una gran riqueza en el subsuelo, principalmente, petroleo,
gas, hierro, bauxita, fosfatos y minerales preciosos, todos los
cuales han venido siendo aprovechados con distinta intensidad, siendo la explotación del petróleo y el gas, el sustento fundamental de la economía país.
Conflictos ambientales
El proceso descrito ha generado un conjunto de problemas que afectan el proceso general de desarrollo del país,
siendo sus consecuencias más importantes las siguientes:
Concentración de la población, de las actividades económicas y del equipamiento en un área reducida del pais,
acompañada de una alta concentración de ingresos con relación a los espacios menos dinámicos: 40% de la población
vive en la franja centro-norte-costera del país, donde se localiza el 70% de los establecimientos industriales y el 75% del
empleo generado por la industria manufacturera, en el 2,3%
del territorio nacional.
Figura 8
Areas degradadas a nivel nacional
29
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Esta concentración del desarrollo urbano-industrial se
ha llevado a cabo en un área que presenta serias limitaciones
en la oferta de recursos hidráulicos, y además, está alejado de
las principales fuentes de recursos energéticos.
Estos problemas han obligado al Estado a invertir
ingentes recursos, construyendo obras de infrAestructura tales
como: grandes acueductos, vialidad, canalizaciones, control
de inundaciones, plantas de tratamiento y grandes colectores
para aguas servidas y rellenos sanitarios.
Por otra parte, las deseconomías generadas por este
crecimiento son también absorbidas por el Estado por la vía de
subsidios en la prestación de servicios públicos: agua, salud,
vivienda, educación, recolección de basuras, transporte etc.
Esta concentración ha producido un deterioro intensivo de los cuerpos de agua, entre ellos el Lago de Valencia, los
ríos Guaire y Tuy, el sistema costero y sus playas y recursos
recreacionales de uso público. La calidad de vida también ha
disminuido como consecuencia de los altos niveles de ruido y
contaminación atmosférica y la escasez de áreas de esparcimiento y recreación abierta.
En algunas áreas, es alarmante la ocupación de tierras
agrícolas de buena calidad, por el desarrollo urbano e industrial. Igualmente son importantes de mencionar los problemas
de inundaciones recurrentes en los principales centros poblados, por la ocupación de las planicies de inundación y la disposición de desechos sólidos en los cursos de agua que atraviesan a las ciudades populosas.
La persistencia de importantes fenómenos migratorios,
tanto de origen interno como externo, y el rápido crecimiento
de la población marginal, ejerce enormes presiones sobre la
dotación de servicios públicos en los centros urbanos mayores,
lo que plantea graves problemas de orden social y político, por
las deficiencias que dichos servicios presentan.
El resto del país, las áreas con baja densidad de población se caracterizan por una base económica urbana sustentada por actividades terciarias, fuertemente dependientes del
gasto público. La estructura funcional típica de las ciudades, se
orienta en flujos radiales que convergen hacia las grandes ciudades y una utilización poco racional de los recursos naturales,
caracterizada por la sub-utilización o el sobre-aprovechamiento de los mismos y sus consecuencias sobre el deterioro del medio ambiente.
3.5 Aspectos institucionales de la gestión de los recursos hídricos en el país
3.5.1 Administración del agua
En Venezuela el Ejecutivo Nacional ejerce a través del
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales la
Autoridad Nacional de las Aguas, según lo establecido en el
artículo 50 del Decreto con Fuerza y Rango de la Ley Orgánica
de la Administración Central, publicado en la Gaceta Oficial
No. 36.807 de fecha 14 de octubre de 1999. Además, cabe
destacar que a ese Ministerio compete, con relación al recurso
agua, lo concerniente a:
•
•
• La generación, recopilación, centralización, sistematización y divulgación de la información hidrometeorológica e
hidrogeológica.
• La elaboración del inventario nacional de los recursos
hídricos.
• La elaboración y actualización de los planes de gestión de
las aguas.
• El otorgamiento de las concesiones, asignaciones y autorizaciones para el aprovechamiento de las aguas.
• La vigilancia y control del cumplimiento de las disposiciones relativas a la conservación y racional aprovechamiento de los recursos hídricos, sin perjuicio de las competencias atribuidas a otros entes en el ordenamiento legal
vigente.
• La elaboración de los estudios y proyectos de aprovecha-
30
•
•
•
•
miento de los recursos hídricos; así como la programación,
ejecución, operación, uso, manejo, guarda, mantenimiento y conservación de las obras hidráulicas que corresponda realizar a la Administración Central o encomendar tales
cometidos a otros órganos de la misma o a los organismos
descentralizados competentes en la materia, reservándose
su inspección y supervisión.
La definición e implementación de las medidas para el
cumplimiento de los acuerdos y convenios internacionales
en materia de aguas.
La instrumentación de mecanismos que fomenten y faciliten la participación de los usuarios en la planificación,
manejo y administración del recurso.
El desarrollo de la normativa técnica en la materia.
El fomento del aprovechamiento racional de los recursos
hídricos.
La promoción y desarrollo de programas de capacitación y
educación ambiental; así como la asesoría y asistencia técnica en materia de aguas, a las instituciones públicas y privadas que lo requieran.
Cualquiera otra establecida en Leyes, Reglamentos,
Decretos, Resoluciones y demás normativas en materia de
aguas.
En cuanto a otras instituciones que participan en la gestión integral de las aguas, se tiene que la ejecución de la política
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
de aguas en el país corresponde también al Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales, el cual ejerciendo su condición de Autoridad Nacional de las Aguas, coordinará las acciones correspondientes con la Gobernación del Distrito Federal, las
Gobernaciones de Estado, los Municipios, las empresas prestadoras de servicios asociados al recurso agua, las asociaciones de
usuarios y las comunidades organizadas. Los entes gubernamentales señalados participarán en la gestión integral de las aguas en
las materias definidas para esos poderes en la Constitución
Nacional, de conformidad con la normativa sobre descentralización y transferencia de competencia prevista.
Con relación a los otros organismos de la
Administración Central, éstos deben actuar con sujeción a los
actos administrativos requeridos por las autoridades competentes en materia ambiental y de aguas, que aprueban, autorizan
o conceden derechos para ocupar el espacio, afectar el
ambiente o aprovechar los recursos hídricos, mediante proyectos que:
• Demanden el recurso y requieran la construcción de presas, tomas, vertederos, derivaciones, canales, diques o
cualquier otra obra hidráulica.
• Ejecuten actividades que afectan la cantidad y calidad de
las aguas.
• Provoquen cambios de flujo, obstrucción de cauces y problemas de sedimentación.
Para apoyar al Ministerio del Ambiente y de los
Recursos Naturales en el logro de sus metas y objetivos, en el
año 1996 se creó el Consejo Nacional de Planificación de los
Recursos Hídricos con carácter ad honoren y permanente,
como órgano asesor del Ejecutivo Nacional, el cual considerando la reestructuración de la Administración Pública
Nacional efectuada en el curso del año 1999, se estima deberá estar integrado por un Presidente, designado por el
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales y por
representantes designados por los Ministros de la Producción
y el Comercio, Salud y Desarrollo Social, Energía y Minas,
Relaciones Exteriores, Defensa e Infraestructura; así mismo,
contará con un representante de las Asociaciones de
Gobernadores y Alcaldes, de las empresas dedicadas a la prestación del servicio de suministro de agua potable y saneamiento y la generación de hidroelectricidad, empresas hidráulicas
regionales, universidades nacionales, comunidad organizada,
asociaciones de usuarios y por cualquier otra institución de
carácter público o privado que estime necesario incorporar el
Presidente del Consejo, por iniciativa propia o a petición de los
representantes del Consejo.
Las atribuciones establecidas para el Consejo Nacional
de Planificación de los recursos hídricos fueron las siguientes:
• Servir de órgano de consulta al Ejecutivo Nacional.
• Proponer políticas para el desarrollo y conservación de los
recursos hídricos.
• Recomendar los criterios técnicos y el establecimiento de
políticas para el reconocimiento del valor del agua.
• Participar en la revisión y formulación del marco jurídicoinstitucional en materia de conservación, administración y
aprovechamiento de las aguas.
• Formular recomendaciones para la elaboración de los planes relacionados con el recurso agua y para los programas
y proyectos que los desarrolle.
• Proponer mecanismos de coordinación interinstitucional
que permitan el logro de los objetivos de gestión establecidos en las normas que regulan la conservación y el aprovechamiento de las aguas.
El régimen de acceso del uso del agua
Los procedimientos legales vigentes para que los administrados puedan ser beneficiarios de los aprovechamientos de
los recursos hídricos, actualmente están regidos mediante el
Decreto Nº883 de fecha 18 de diciembre de 1995: “Normas
para la Clasificación y el Control de la Calidad de los Cuerpos
de Agua y Vertidos o Efluentes Líquidos”; el Decreto Nº1257
de fecha 25 de abril de 1996: “Normas sobre Evaluación
Ambiental de Actividades Susceptibles de Degradar el
Ambiente”; y el Decreto Nº1400 de fecha 10 de julio de 1996:
“Normas sobre la Regulación y el Control del
Aprovechamiento de los Recursos Hídricos y las Cuencas
Hidrográficas”.
En concordancia con lo expresado en los instrumentos
legales citados, y haciendo referencia al contenido del Decreto
Nº1400, se tiene en principio que:
• Todos pueden utilizar las aguas superficiales sin necesidad
de concesión o autorización mientras discurran por sus
cauces naturales, para beber, bañarse, y otros usos domésticos; así como para abrevar el ganado sin perjuicio de los
derechos de los propietarios y derechohabientes establecidos en el Código Civil y otras leyes. Estos usos se llevarán
a cabo de forma que no impidan la navegación fluvial, ni
produzcan un deterioro de la calidad y caudal de las
aguas, y sin desperdicio o mal uso de las mismas, cumpliendo con las normas de orden ambiental.
• Los propietarios de los predios ribereños a cursos de agua
podrán defender sus riberas y márgenes con arboledas,
estacadas o protecciones menores, siempre que no alteren
el curso natural de las corrientes ni causen daños a terceros.
• La distribución de los recursos hídricos entre las distintas
actividades que demanden su aprovechamiento, tales
como el abastecimiento urbano, industrial, de servicio,
agrícola, pecuario, comercial y otros la realizará el
Ejecutivo Nacional, a través de los órganos competentes,
de acuerdo a los beneficios sociales y a la importancia económica de cada uno de estos sectores, según el Plan
Nacional y los Planes Regionales de Aprovechamiento de
los Recursos Hídricos.
31
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
• El aprovechamiento de las aguas de los ríos, lagos, lagunas,
quebradas, manantiales, acuíferos y otras, estará sujeto las
condiciones establecidas en las normas de este Decreto. En
todo caso los aprovechamientos se realizarán considerando la titularidad, cantidad, abundancia relativa, calidad,
características químicas y físicas, energía potencial y otras
propiedades del recurso a aprovechar; así como lo previsto en los planes respectivos y las necesidades de abastecimiento de otros usuarios actuales y potenciales.
• Los derechos al uso de las aguas establecidos en el Código
Civil, deben adecuarse a la disponibilidad del recurso, a
las necesidades reales de la actividad a que se pretende
destinar, al interés público, a las previsiones de los planes
y a los objetivos de la política nacional en la materia.
• El aprovechamiento de las aguas termales, minerales o no,
estará sujeto a las disposiciones de las normas de este
Decreto y a la realización de estudios previos, por parte de
los interesados que determinen su cantidad, calidad, aptitud de uso y propiedades curativas, de conformidad con las
disposiciones establecidas al efecto por los Ministerios del
Ambiente y de Los Recursos Naturales y de Salud y
Desarrollo Social.
Procedimiento para el otorgamiento de concesiones,
asignaciones y autorizaciones para el aprovechamiento de las
aguas.
Es oportuno expresar que todo proyecto que requiera
el aprovechamiento de las aguas, su afectación o la construcción de obras para su uso y que impliquen incidencia espacial,
deberá disponer de la autorización o aprobación para la ocupación del territorio, la cual debe ser anexada cuando se introduzca la solicitud correspondiente ante el Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales.
En cuanto a la autorización o aprobación para la ocupación del territorio, la tramitación para su obtención está regida por lo establecido en el Decreto No. 1257 del 25 de abril
de 1996: ”Normas sobre Evaluación Ambiental de Actividades
Susceptibles de Degradar el Ambiente”. Lo cual implica que:
• El ente interesado presente ante el Ministerio del Ambiente
y de los Recursos Naturales, un Documento de Intensión,
el cual contendrá la información sobre los objetivos, justificación y descripción de las opciones a considerar para el
desarrollo del proyecto y las acciones con potencial, generación de impactos ambientales. Así como el cronograma
de planificación e inversiones estimadas. De igual forma,
contendrá la información disponible sobre los componentes físico-natural y socio-económico del ambiente a ser
afectado por las distintas opciones y cualquier otra información que se considere relevante para la evaluación del
proyecto.
• Posteriormente del análisis del Documento de Intención, el
Ministerio establece la metodología a seguir par la evaluación ambiental del proyecto la cual podrá consistir en la
elaboración de un Estudio de Impacto Ambiental, una
32
Evaluación Ambiental Específica o la presentación de
recaudos adicionales.
• Una vez cumplido el requerimiento del Ministerio, y
dependiendo del resultado del análisis, éste otorgará o
negará la autorización para la ocupación del territorio.
Una vez obtenida la autorización para la ocupación
del territorio, el potencial beneficiario procederá a introducir
ante el Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales la
solicitud de:
• Concesión para el Aprovechamiento de Aguas, cuando se
trate de personas naturales o jurídicas.
• Asignación para el Aprovechamiento de Agua, en el caso
de corresponder a órganos de la Administración Pública
Nacional, a los cuales se les puede conferir derechos para
aprovechamiento de agua con fines de utilidad pública o
social o de interés colectivo o del Estado.
• Autorización para el Aprovechamiento de Agua, contemplada cuando los solicitantes sean personas naturales y jurídicas
u órganos de la Administración Pública Nacional. Este tipo
de autorización se ha incluido por estar prevista en el
Proyecto de Código Orgánico del Ambiente. Estimándose
que seria aplicable para los aprovechamientos de recursos
hídricos que demanden menos del diez por ciento (10%), de
la disponibilidad de cursos regulados o no, de fuentes lacustres o de la recarga media anual de los acuíferos.
La administración de los recursos hídricos internacionales.
Formalmente el país no dispone de un instrumento
legal de carácter internacional que permita racionalizar y controlar el aprovechamiento de los recursos hídricos de las cuencas compartidas. Cuando se presenta la necesidad de establecer negociaciones con otros países sobre estos temas, las mismas se realizan a través de acuerdos bilaterales, coordinados
por la Dirección de Fronteras del Ministerio de Relaciones
Exteriores con la asesoría técnica del MARN. Actualmente un
acuerdo vigente con el vecino país, es el correspondiente para
el mantenimiento del curso del río Arauca donde éste representa límite internacional.
3.5.2 Mecanismos de participación de los usuarios
Los usuarios de los recursos hídricos pueden constituir
voluntariamente asociaciones para el aprovechamiento eficiente coordinado de recursos y para la defensa de sus intereses.
Las asociaciones pueden solicitar al Ministerio del Ambiente y
de los Recursos Naturales la constitución, mediante
Resolución, de Jurados de Agua como instancia de conciliación entre los usuarios, sin perjuicio del cumplimiento de las
previsiones contenidas en las autorizaciones y concesiones
correspondientes y de las competencias atribuidas en la ley al
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Ministerio del Ambiente y de los Recursos Naturales, como
autoridad administrativa de las aguas.
La constitución y estatutos de las Asociaciones de
Usuarios son redactadas y aprobadas por los propios usuarios;
y los Jurados de Aguas se organizan y funcionan de conformidad con lo dispuesto en la Resolución mediante la cual sean
creados.
Las organizaciones civiles integradas por las empresas
prestadoras de servicios, los Jurados de Aguas, Las Juntas para
la Conservación, Defensa y Mejoramiento del Ambiente, las
Asociaciones de Vecinos, y las organizaciones de usuarios pueden incorporarse a la gestión integral de las aguas conforme a
las normas legales que las rigen, para actuar a nivel nacional,
regional, estatal o local.
3.5.3 Legislación de aguas
La legislación ambiental vigente con atribuciones
específicas y genéricas aplicables en el proceso de administración integral de los recursos hídricos es la siguiente:
• Ley Forestal de Suelos y Aguas y su Reglamento, publicada
en la Gaceta Oficial No. 34.321 de fecha 6-10-89.
• La Ley Orgánica del Ambiente, publicada en la Gaceta
Oficial No. 31.004 de fecha 16-06-76.
• La Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, publicada en la Gaceta Oficial No. 3.238 -E, de fecha 11-08-83.
• Reglamento Parcial de la Ley Orgánica para la Ordenación
del Territorio sobre Administración y Manejo de Parques
Nacionales y Monumentos Naturales, publicado mediante
Decreto No. 276, de fecha 9-06-89.
• Ley Penal del Ambiente, publicada en la Gaceta Oficial
No. 4.358, de fecha 3-01-92.
• Decreto No.883, publicado en la Gaceta Oficial No.
5.021-E, de fecha 18-12-95. “Normas para la Clasificación
y el Control de la Calidad de los Cuerpos de Agua y
Vertidos o Efluentes Líquidos”.
• Decreto 1.257, de fecha 25-04-96. “ Normas Sobre
Evaluación Ambiental de Actividades Susceptibles de
Degradar el Ambiente”.
• Decreto No. 1.400 de fecha 10-07-96. “Normas sobre la
Regulación y el Control del Aprovechamiento de los
Recursos Hídricos y de las Cuencas Hidrográficas”.
Actualmente está a nivel de proyecto la elaboración de
un Código Orgánico del Ambiente, el cual recoge y compatibiliza toda la legislación ambiental antes señalada.
3.6 Aspectos económicos-sociales de la gestión de los recursos hídricos en el país
3.6.1 Sistema tarifario
La legislación existente establece las bases legales para
el cobro de tarifas o cánones por concepto del uso de recursos
hídricos. En efecto, tanto la Ley Forestal de Suelos y Aguas
como el Decreto 1400, plantean que todo aprovechamiento
de aguas del dominio público no sujetas a derechos de aprovechamiento establecidos en el Código Civil y otras normas
nacionales, requerirá de una concesión, otorgada por el
MARN. En caso de determinarse que la concesión es a título
oneroso, el usuario cancelará al Fisco Nacional un canon por
el aprovechamiento del recurso, calculado con base en la cantidad a aprovechar, su escacez relativa en el lugar, su calidad,
la variabilidad de su régimen y su energía potencial.
Hasta ahora, no existe una aplicación efectiva de la
norma, y los aprovechamientos de agua realizados para abastecimiento de agua potable, riego y de hidroelectricidad, no
generan pagos por parte de los usuarios, que suelen ser del
mismo gobierno nacional.
Las inversiones en materia de aprovechamiento de recursos hídricos son realizadas casi en su totalidad con recursos del
presupuesto nacional, bien sea a través de organismos del nivel
central o de entes regionales y locales. Es así como existe un subsidio a la inversión y en el caso de los servicios de agua potable
y saneamiento y riego, el mismo se extiende también a un porcentaje de la operación, especialmente en el caso del riego.
Hasta ahora, el Código Civil ha establecido quienes
son propietarios y derechohabientes de las aguas, y de acuerdo con la Ley Forestal de Suelos y Aguas y la Ley Orgánica del
Ambiente, se establecen autorizaciones, concesiones y asignaciones de aprovechamientos de este recurso. Sin embargo, la
nueva constitución establece en su artículo 304, que todas las
aguas son bienes del dominio público de la Nación, por lo que
deberán analizarse las figuras de derechos de agua existentes a
la luz de este nuevo precepto.
3.6.2 Mecanismo de financiación
El proceso de toma de decisiones para la asignación de
recursos presupuestarios destinados a las inversiones en obras
de aprovechamiento hidráulico u otra infraestructura ambiental, ha sido hasta ahora marcado por decisiones políticas. Las
evaluaciones costo/beneficio de los proyectos es posible que
sean realizadas al elaborar el mismo, pero generalmente no
tiene mayor influencia en la decisión de ejecutar o no una
determinada obra.
Solamente se exceptúa de esta práctica la infraestruc-
33
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
tura que ha sido financiada con fondos multilaterales, ya que
estos organismos exigen la respectiva evaluación económica
para decidir sobre la asignación o no de los préstamos.
Durante los últimos diez años, las inversiones públicas
en infraestructura hidráulica han venido sufriendo un descenso
progresivo, y sus porcentajes dentro de la inversión pública son
menores del 1%, muy por debajo de los porcentajes de otros sectores como telecomunicaciones, vialidad y electricidad. En este
sentido, los financiamientos externos, tanto bilaterales como multilaterales, han sido elementos clave para construir las grandes
obras de aprovechamiento hidráulico en la última década.
3.6.3 Aspectos sociales
Como se ha planteado al inicio del presente informe,
durante la bonanza petrolera el Estado construyó una importante infraestructura tanto de aprovechamiento como de servicio para toda la sociedad venezolana. Esto permitió erradicar
una serie de endemias vinculadas a la falta de servicios sanitarios y disminuir sustancialmente los problemas de salud asociados.
Sin embargo, los procesos de éxodo incontrolado de
campesinos hacia las grandes ciudades producto del abandono
del campo por medios de vida más rentables, ocasionó que la
infraestructura construída fuese cada vez más insuficiente y
comenzó el colapso de los servicios. Por otra parte, quienes
venían del campo se ubicaron fundamentalmente en áreas de
las ciudades poco aptas para el desarrollo urbano, entre otras
causas por ser muy difícil su acceso a los servicios básicos.
Todo esto trajo como resultado que quienes están actualmente
excluídos de estos servicios sean en su mayoría la población
urbano-marginal y las rurales.
El deterioro de los servicios trajo aparejado un incremento no muy relevante pero sí de cuidado, de algunas enfermedades de orígen hídrico, como ha sido el caso del cólera y
las diarreas, esta última especialmente en la población infantil.
En el caso de los problemas por mal manejo de recursos hídricos, como lo es la intervención de las cuencas altas y
la ocupación desordenada de planicies inundables y zonas de
alto riesgo, usualmente se vé afectada la población de menores
ingresos, aunque en los fenómenos de inundaciones torrenciales, las mismas han afectado por igual población de diversos
estratos.
Un último aspecto inportante de destacar es sobre las
normas de protección de derechos indígenas y de campesinos.
En el caso de estos últimos, la ley de Reforma Agraria les concede prerrogativas para los usos y aprovechamientos de los
recursos hídricos, y los conflictos generalmente se dirimen en
las Asociaciones de Regantes. Los derechos de los indígenas
han quedado particularmente protegidos con la nueva
Constitución, donde se establece que el Estado reconocerá su
hábitat y derechos originarios sobre las tierras que ancestral y
tradicionalmente ocupan. También se establece que el aprovechamiento de los recursos naturales en los hábitats indígenas
por parte del Estado, se hará sin lesionar su integridad cultural,
social y económica, siendo además necesaria la información y
consulta previa a las comunidades afectadas.
3.7 Análisis de los desafíos, conflictos y elementos críticos para el
desarrollo sustentable de los recursos hídricos en el largo plazo
La solución permanente de nuestros problemas en la
gestión del recurso hídrico no es simple. Se requiere desde organización hasta cambio en las actitudes y los hábitos de consumo, así como tecnología, grandes inversiones, y muy especialmente voluntad política para apoyar estos cambios. Presupone
también una distribución más racional de la población y las actividades económicas en el territorio. Es parte, por tanto, de un
esfuerzo más coherente y deliberado de desarrollo2.
En efecto, se requiere un esquema de políticas que permitan pasar del Estado proveedor al Estado regulador, y ello se
logra fundamentalmente descentralizando la gestión de los
recursos y servicios asociados, y promoviendo una participación activa y responsable por parte de los usuarios, quedando
al Estado un rol de planificación, regulación y asistencia técnica.
2
Francés, Antonio. Venezuela posible. Siglo XXI. Ediciones IESA. Caracas, 1999
34
En Venezuela, la excesiva centralización de la administración de los recursos naturales, ha traído como consecuencia el crecimiento desmedido de un ente del Gobierno
Central que no tiene la organización adecuada para atender
todas las obligaciones y tareas contraídas dentro de su amplio
rol de planificador, financista, ejecutor y regulador, lo cual,
además de originar un evidente conflicto de competencias, le
resta eficiencia a su gestión, y finalmente se sacrifica la capacidad reguladora del Estado, que debería ser su función primordial.
A esta situación debe añadirse el hecho de que la
constitución recientemente aprobada, concentra aún más la
mayoría de las decisiones sobre gestión pública en el gobierno
central, agudizando con ello la problemática antes señalada. A
pesar de que dicha constitución crea un Poder ciudadano, no
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
le promueve a este último ningún tipo de responsabilidad, ya
que la atención de todas las necesidades sociales y económicas quedan como derechos del ciudadano y por supuesto, obligación del Estado.
Este tipo de esquema político, sumado a la crítica
situación financiera y a los altos niveles de pobreza que existen en el país, dificulta aún más la implantación de esquemas
financieros que permitan darle al recurso agua un valor económico. Es así como en los usos extractivos las tarifas no cubren
los costos de operación, mantenimiento y reposición, y mucho
menos los costos y externalidades ambientales asociados a
dichos usos. Esto trae en consecuencia una mayor ineficiencia
de las empresas prestadoras de los servicios y una tendencia
creciente a continuar incrementando los pasivos ambientales
(contaminación y deterioro de las cuencas), lo cual termina
siempre afectando a la población de menores ingresos, quienes
ven desmejorarse cada vez más sus condiciones de vida, porque definitivamente el agua más cara es la que no se tiene.
Otro aspecto importante de analizar como obstáculo a
lograr una gestión sustentable de los recursos hídricos es el
problema de la falta de información básica, que no nos permite establecer de manera adecuada y razonable las decisiones
básicas para la planificación de los usos, el ordenamiento espacial y las funciones de control y regulación. Sacrificar los presupuestos dedicados a la producción de la información básica
es una práctica común, que ha venido deteriorando progresivamente las redes de información y monitoreo, hasta alcanzar
niveles críticos. Esto constituye una gran debilidad para la gestión de los recursos, llegando inclusive a limitar las posibilidades de análisis sobre la influencia de los cambios climáticos en
los eventos ambientales extraordinarios que se suceden en
nuestros países.
Finalmente, los aspectos relativos a la falta de capacitación y a las grandes brechas tecnológicas que se presentan en los
ámbitos de actuación de la gestión de los recursos hídricos, constituyen un grave problema que sobrepasa los aspectos técnicos y
llega a incidir en lo económico, por cuanto los esquemas rudimentarios de manejo y operación de sistemas de agua, las bajas
eficiencias en su uso, el consumo excesivo de sustancias químicas, el incremento de contaminación y la falta de prácticas adecuadas de manejo en las cuencas, se traduce no solamente en
pasivos ambientales muy costosos de solventar, sino también en
altos costos para la prestación del servicio, incremento en los
consumos, y una merma progresiva en las disponibilidades de
agua para cualquiera de sus usos y aprovechamientos.
Venezuela se encuentra actualmente en una situación
que pudieramos denominar “de borde” con relación al manejo y aprovechamiento de sus recursos hídricos: de no plantearse en el corto plazo una política de desconcentración de la
población que permita, tal como se planteó inicialmente, un
proceso de desarrollo coherente, veremos que en muy pocos
años se iniciarán conflictos severos por el acceso al recurso
agua, pues su disponibilidad será cada vez menor, especialmente en las regiones más densamente pobladas del país. Por
otra parte, continuaremos viviendo las secuelas de procesos
críticos relacionados con inundaciones, de continuar la ocupación incontrolada de planicies y zonas de alto riesgo.
Una consecuencia importante de no iniciar procesos
de ordenación del territorio a corto plazo, será el deterioro creciente de la prestación de los servicios de agua potable y saneamiento, lo cual generará mayor incidencia de enfermedades
de orígen hídrico, limitará severamente algunos desarrollos y
acrecentará la insatisfacción de la demanda, especialmente en
las zonas de más difícil acceso para la prestación, que usualmente suelen ser áreas marginales de desarrollo urbano o
zonas rurales.
Otro gran reto es ordenar la institucionalidad del sector, en forma tal que el Estado asuma su rol de planificador y
regulador, dejando en manos de los entes privados (usuarios,
empresas, asociaciones civiles, etc.) la administración de los
recursos, para darle a la misma la flexibilidad necesaria para su
mejor desarrollo. Este pareciera ser el punto álgido para cualquier discusión política sobre el tema; sin embargo, es fundamental entender que la privatización de los servicios públicos
reduce el tamaño del Estado, pero no lo hace menos importante, lo cual pareciera ser el temor de muchos gobernantes.
Por el contrario, el Estado debe fijar las políticas y los estándares de servicio y cuidar que se cumplan, y tiene además la delicada tarea de velar porque los intereses privados sean canalizados en forma socialmente constructiva. Igualmente, le
corresponde cuidar los derechos e intereses de aquellos consumidores que no pueden asumir su propia defensa. Mientras
el Estado sea el prestador de los servicios no podrá asumir la
tarea fundamental de la regulación y la protección tanto de
usuarios como prestadores.
Este último aspecto tiene asociado un elemento de
desarrollo social muy importante, y que se hace especialmente significativo dentro de un proceso de aprendizaje político
como el que se viene desarrollando en Venezuela. De hecho,
promover en el ciudadano la participación en las decisiones de
carácter ambiental que le afectan a él y a su entorno, haciéndole sentir su responsabilidad por las mismas, es sin duda el
método de educación ambiental más efectivo que se pueda
implantar. Si a todo esto se asocia el lograr darle al recurso
agua un valor económico, que permita que cada usuario pague
los costos asociados a su aprovechamiento, ello permitiría a la
larga disminuir los consumos y controlar los procesos de contaminación, lo cual permitiría recuperar los niveles de disponibilidad del recurso y darle mayor eficiencia a una infraestructura que contaría con el financiamiento necesario para programas de mantenimiento permanente y cuyas ampliaciones
podrían ser diferidas en el tiempo, disminuyendo las inversiones requeridas para el manejo de los recursos.
Finalmente, la política financiera que debe acompañar
estas propuestas, debe considerar un esquema de subsidios e
incentivos fiscales que promuevan el uso eficiente del agua y que
permitan resolver las desigualdades y problemas de equidad en el
acceso a la prestación de los servicios relativos al recurso. Estos
aspectos son fundamentales para darle a todos estos procesos la
condición necesaria para ser un impulso real al desarrollo.
35
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
4. Agua Potable y Saneamiento
4.1 Estructura organizativa
Desde 1990 se inició en Venezuela la reestructuración
del servicio de agua potable y saneamiento, para pasar de un
esquema de prestación absolutamente centralizado, a un
modelo donde se acercasen más las decisiones a los usuarios.
Para ello se comenzó el proceso con una etapa de transición,
donde se crearon diez empresas desconcentradas denominadas Empresas Hidrológicas Regionales (EHR), con la particularidad de descentralizar la administración del servicio, es decir,
que a pesar de recibir todavía subsidios operativos de parte del
gobierno nacional, los ingresos propios de las empresas son
administrados por ellas en forma independiente, sin pasar a
una caja central como ocurría anteriormente. Esto trajo en consecuencia un interés por recaudar los montos facturados del
servicio, ya que estos recursos son invertidos nuevamente en la
propia región.
Esta fase tenía como objetivos lograr en corto plazo la
transferencia del servicio a los gobiernos locales, quienes tienen la competencia asignada por la Ley, para que estos últimos
buscaran figuras de gestión adecuadas a sus necesidades, bien
fuera directamente, a través de asociaciones con privados, o
promoviendo la participación de las comunidades de usuarios
en algunos casos, especialmente para los servicios en áreas
rurales. El esquema tenía igualmente prevista la disminución
progresiva de los subsidios o transferencias del Ejecutivo nacional a las regiones, en el entendido de que se realizaría una adecuación también progresiva de las tarifas para lograr la autosuficiencia financiera del servicio.
Sin embargo, una serie de factores de índole político y
económico no permitió llevar adelante el proceso en la forma
prevista, y fue solamente después de cuatro años de iniciado el
proceso que se logró la creación de la primera empresa descentralizada en el Estado Monagas. Luego se sucedieron otras
transferencias, pero aún el proceso no ha culminado.
Esto ha traído en consecuencia que, a pesar de que la
prestación del servicio es por Ley competencia de los
Municipios, el gobierno nacional continúa prestando el mismo
en la mayor parte de las regiones, bien sea a través de las EHR
o del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (MSDS) en el caso
de muchos acueductos rurales. Por otra parte, el financiamiento de la infraestructura del servicio continúa siendo realizado
en un altísimo porcentaje con presupuesto nacional, y existen
36
todavía subsidios operativos financiados por el Ejecutivo nacional.
4.1.1 Formulación de políticas y planificación
La Constitución Nacional establece como competencia del Poder Público Nacional “El régimen general de los servicios públicos domiciliarios y, en especial, electricidad, agua
potable y gas”. En función de lo anterior y dado que en el
ámbito nacional existen diversos Ministerios con competencia
en aspectos relativos al servicio de agua potable y saneamiento, se creó la Comisión Nacional para el Desarrollo del Sector
Agua Potable y Saneamiento, de la cual forman parte los
Ministerios del Ambiente y de los Recursos Naturales (MARN),
de Salud y Desarrollo Social, de la Producción y el Comercio,
de Infraestructura, de Planificación y Desarrollo y la
Asociación Nacional de Alcaldes. De esta manera las decisiones acerca de las políticas o normativas sectoriales de esta
Comisión, quien se constituye en Ente Rector del servicio a través de su Secretaría Técnica, ejercida por HIDROVEN, tienen
carácter de política nacional al estar avaladas por las máximas
autoridades de los entes del nivel central con injerencia en el
servicio.
Los aspectos relativos al financiamiento del servicio
son manejados fundamentalmente por el MARN (órgano de
adscripción administrativa de HIDROVEN y sus EHR) con el
Ministerio de Planificación y Desarrollo, atendiendo a las políticas presupuestarias que establezca este último, conjuntamente con el Ministerio de Finanzas.
Con relación a las competencias de los Estados en el
servicio, la Constitución establece como competencia exclusiva de los mismos ...”la creación, régimen y organización de los
servicios públicos estatales”. Actualmente todas las empresas
descentralizadas (transferidas a los gobiernos locales) son de
ámbito estatal y las gobernaciones de estado tienen una participación accionaria importante en las mismas.
Para el caso de los gobiernos municipales, la
Constitución establece como competencia del Municipio ...”el
gobierno y administración de sus intereses y la gestión de las
materias que le asigne esta Constitución y las leyes nacionales, en
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
cuanto concierne a la vida local, en especial la ordenación y promoción del desarrollo económico y social, la dotación y prestación de los servicios públicos domiciliarios,......la promoción de
la participación, y el mejoramiento, en general, de las condiciones de vida de la comunidad, en las siguientes áreas:
1. Ordenación territorial y urbanística.
4. Protección del ambiente y cooperación con el saneamiento ambiental.
6. Servicio de agua potable, electricidad y gas doméstico,
alcantarillado, canalización y disposición de aguas servidas,......”
A pesar de esto, los Municipios en general se han mantenido alejados de la gestión directa del servicio, a excepción
de aquellos estados donde se ha descentralizado totalmente el
mismo y las municipalidades son accionistas mayoritarias de
dichas empresas.
4.1.2 Regulación y control
Modelos regulatorios
Los aspectos regulatorios del servicio de agua potable y
saneamiento en Venezuela son aún muy incipientes, y de hecho
no existen “modelos” específicos para la regulación del servicio.
De hecho, la legislación vigente establece a través de muchos
organismos y diversas Leyes y Reglamentos las normas de actuación tanto de los prestadores como de los usuarios, pero su aplicación sistemática adolece de mecanismos eficientes de implantación. Hace falta por ejemplo crear la instancia que se encargue
de la regulación de los aspectos económico-financieros y de velar
por que se garanticen los deberes y derechos de los entes operadores del servicio y de los clientes. En este sentido, se trabaja
actualmente en el desarrollo de una serie de propuestas estratégicas para el control en la prestación de los servicios, bajo un
modelo de regulación de procesos, donde se establezcan las
regulaciones pertinentes a través de los contratos de delegación
de los servicios que se establezcan entre el operador y el
Municipio, como responsable directo de la prestación.
Las Leyes y normas existentes, que tienen relación
directa con la prestación del servicio son:
• Ley Orgánica de Administración Central, que le asigna al
Ministerio de Salud y Desarrollo Social el establecimiento de
normas técnicas sanitarias referentes al suministro de agua
potable y la vigilancia de su cumplimiento; al Ministerio de
Producción y Comercio la planificación y fijación de tarifas y
precios en todo el territorio nacional, la coordinación, certificación y control de calidad de los productos y servicios; al
Ministerio de Infraestructura la coordinación, supervisión y
evaluación de los servicios públicos necesarios para el desarrollo urbano y al Ministerio del Ambiente y de los recursos
Naturales la administración de las aguas.
• Ley de Protección al Consumidor y al Usuario que se
encarga de las materias de precios y tarifas así como el precio máximo de venta de un bien o de la prestación de un
servicio público. Crea el Instituto Autónomo para la
Defensa y Educación del Consumidor y del Usuario, INDECU, encargado de velar por la aplicación de la Ley.
• Decreto N° 750 - Normas sobre Vigilancia, Inspección y
Control de las Obras Hidráulicas afectadas al servicio de
abastecimiento de agua a poblaciones. Contiene las actividades de vigilancia, control e inspección que deberán programar las empresas hidrológicas regionales o las entidades que
asuman la administración del servicio. Regula las tomas autorizadas, las prohibiciones y las tomas clandestinas.
Normas técnicas
• Resolución N° 37-A del MARNR - Normas para la
Prestación del Servicio de Acueducto y Recolección,
Tratamiento y Disposición de Aguas Residuales.
• Decreto 2.831 - Reglamento N° 4 de la Ley Orgánica del
Ambiente sobre Clasificación de las Aguas.
• Normas Técnicas Ambientales - Parámetros físico-químicos
y biológicos de los vertidos líquidos a cuerpos de agua y
cloacas.
• Decreto 883 - Norma para la clasificación y el control de
la calidad de los cuerpos de agua y vertidos o afluentes
líquidos.
• Resolución N° 238 del MSAS - Normas Sanitarias de
Calidad de Agua Potable.
• Decreto 1400 - Normas sobre la Regulación y el control
del aprovechamiento de los recursos hídricos y de las
cuencas hidrográficas.
Normas tarifarias
• Resolución N° 0741 del Ministerio de Fomento y
Resolución N° 55 del MARNR - Régimen Tarifario para la
Prestación de los Servicios de Abastecimiento de agua
potable y de Recolección, Tratamiento y Disposición de
Aguas Residuales.
• Decreto 2.331 - Tarifas que en forma de fracciones porcentuales de los beneficios e inversiones deberán aportar
para la conservación de cuencas hidrográficas.
• Decreto 2.786 - Declaratoria de primera necesidad de los
servicios de abastecimiento de agua potable y de
Recolección, Tratamiento y Disposición de Aguas
Residuales en todo el territorio nacional.
Normas generales de derecho público
• Decreto Ley 138 - Concesiones de Obras Públicas y Servicios
Públicos Nacionales. Define como obra pública la construcción, reforma y reparación de bienes públicos mientras que
la concesión de servicios públicos se refiere al modo indirecto de gestionar los servicios públicos de competencia nacio-
37
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
nal que tengan un contenido económico y susceptibles de
explotación por los concesionarios. El Poder Ejecutivo
Nacional dicta los decretos de cada concesión.
• Ley de Privatización regula el proceso de privatización de
bienes o servicios del sector público, en cuya definición no
se incluyen los estados ni municipios, por lo cual se entienden excluidos de su aplicación.
• Ley para Promover y Proteger el Ejercicio de la Libre
Competencia tiene por objeto prohibir las conductas y prácticas monopólicas, oligopólicas y demás medios que puedan
impedir, falsear o limitar el goce de la libertad económica.
No existe una normativa general a nivel nacional que
dicte las pautas para la selección de los operadores a nivel de
las regiones o localidades. Esto implica adecuar el marco legal
y normativo del servicio, en forma tal de cubrir aquellos vacíos que en estas materias puedan tener las actuaciones legales y
reguladoras a nivel local.
cio ha sido hasta ahora indirecta, a través de los mecanismos
de atención de quejas que establecen las mismas empresas
prestadoras, o a quejas públicas realizadas a través de la prensa u otros medios de comunicación. Sin embargo, en ningún
caso esto genera sanciones a la empresa por mal servicio, ni
existe una instancia superior de apelación, una vez que la
empresa “atiende” la queja, pues si bien existe el INDECU, el
mismo no tiene capacidad de sanción para estos casos.
Obviamente, las quejas de los usuarios con relación a fallas del
servicio terminan no siendo vinculantes en el estricto sentido
de la palabra.
Como una primera aproximación a la participación de
los usuarios en la regulación está la incorporación de un representante de la Asociación Nacional de Alcaldes en la Comisión
Nacional para el Desarrollo del Sector Agua Potable y
Saneamiento, y la participación de representantes locales en
las Juntas Directivas de las empresas descentralizadas.
Entes reguladores
4.1.3 Gestión de los servicios
Tal como se señaló anteriormente, si bien los aspectos
sanitarios del servicio están regulados por el Ministerio de
Salud y Desarrollo Social por una parte (calidad del agua) y por
el MARN en lo relativo a la calidad de los efluentes, no existe
una instancia que ejerza la regulación de otros aspectos fundamentales, como es lo relativo a los aspectos económico-financieros y a la prestación en sí misma del servicio (otros aspectos
de la calidad, como son la continuidad, presión y otros aspectos técnicos relevantes). Las Leyes otorgan al Gobierno
Nacional la competencia en lo relativo al régimen general del
servicio, pero sin embargo existe un marcado conflicto de intereses, por cuanto en la actualidad es a través de instituciones
del mismo gobierno central que se lleva a cabo la prestación
del servicio, lo cual implicaría que el mismo Estado ejecute y
se regule a sí mismo, cosa que obviamente no sucede. La transferencia del servicio a las autoridades locales permitirá resolver
este problema, pues quedaría el gobierno nacional, bien sea a
través de HIDROVEN o de otra instancia que se cree para este
fin, como regulador del servicio en sus diferentes aspectos.
Por otra parte, los Municipios pueden, a través de los
contratos de servicio que establezcan, ejercer la regulación del
servicio, para lo cual crearían comisiones o entes técnicos especializados que supervisen la actuación del prestatario y que faciliten la resolución de conflictos entre estos últimos y el usuario.
Hasta ahora, la regulación de los aspectos sanitarios
del servicio que deberían ejercer el MSDS y el MARN, no se
ejecuta de manera sistemática, dadas las dificultades presupuestarias que usualmente sufren estas instituciones, pues el
mecanismo de financiamiento de las funciones regulatorias no
existe como tal, y los recursos para ejercer dicha función provienen del presupuesto nacional.
Participación de los usuarios en la regulación
La participación del usuario en la regulación del servi-
38
Modalidad de gestión
La prestación de los servicios de agua potable y saneamiento se ha venido cumpliendo desde 1990 a través de las
Empresas Hidrológicas Regionales, las cuales, además de ser
instancias transitorias, tienen potestades limitadas para tal fin.
El proceso en su tercera fase tiene prevista la transferencia del
servicio a empresas locales, las cuales definirán su modalidad
de operación (pública, privada o mixta), de acuerdo a las figuras que les define la Ley, la cual dispone que el servicio puede
ser prestado directamente por el municipio, por institutos autónomos municipales, delegando la prestación a empresas, fundaciones, asociaciones civiles y otros organismos descentralizados, o mediante concesiones otorgadas en licitación pública,
para lo cual se establecen algunas condiciones mínimas.
Igualmente se establece la figura de las mancomunidades que
pueden ser formadas entre dos o más municipios para la prestación del servicio en forma coordinada. El gráfico a continuación indica las fases del proceso.
El avance de la tercera fase ha sido lento, por las razones
expuestas en puntos anteriores. Solamente se han creado y operan efectivamente cinco empresas descentralizadas, con participación accionaria de las gobernaciones y los municipios.
Hasta ahora el gobierno central se mantiene como
dueño de las acciones de las EHR, ya que su accionista único
es HIDROVEN, quien funge de casa matriz de dichas empresas, y el MARN es a su vez el dueño del 95% de las acciones
de HIDROVEN. El 5% restante es también propiedad de un
ente gubernamental (el Instituto Nacional de la Vivienda INAVI). En el caso de los estados Amazonas, Bolívar y Delta
Amacuro, pertenecientes a la región de Guayana, el servicio es
también prestado por un ente gubernamental, como lo es la
Corporación Venezolana de Guayana (CVG), a través de la
Gerencia de Obras Sanitarias e Hidráulicas (GOSH).
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Figura 9
Fases del proceso de transferencia de los servicios de agua potable y saneamiento
•ALCALDIAS
•GOBERNACIONES
Instituto
Nacional de
Obras
Sanitarias
HIDROVEN y 10
empresas
hidrológicas
regionales
(CARÁCTER
TRANSITORIO)
Proceso de
Descentralización
y Transferencia
de Servicio
Empresas Operadoras
Locales
(AUTOSUFICIENCIA)
•COMUNIDADES
•SECTOR PRIVADO
COMPETENCIAS
NACIONALES
- Regulación
- Planificación
-Asistencia Técnica
1era FASE
2da FASE
Los servicios de agua potable y cloacas en las poblaciones rurales (menores de 5.000 habitantes), son gestionados
por varias instituciones: las EHR en el caso de poblaciones fundamentalmente suburbanas o mayores de 1.000 habitantes, la
Dirección de Malariología del Ministerio de Salud y Desarrollo
Social (MSDS), algunos Municipios a través de sus Direcciones
de Obras Públicas o de Servicios, y en casos muy particulares,
por las comunidades organizadas a través de asociaciones de
usuarios.
Como ya se señaló, las EHR tienen potestades limitadas para la prestación del servicio. De hecho, la Ley de
Supresión del antiguo Instituto Nacional de Obras Sanitarias
(INOS) establece que dichas empresas prestarán el servicio
hasta tanto los Municipios decidan alguna otra modalidad. Sin
embargo, el no contar con contratos de servicio debidamente
establecidos entre el Municipio y la EHR, restringe sustancialmente las actuaciones de estas empresas, especialmente en
materia de tarifas, subsidios, cortes o suspensiones de servicio,
y otros aspectos importantes. Solamente en los casos de las
empresas descentralizadas se han formalizado los contratos
3era FASE
respectivos entre los municipios y las empresas prestadoras, lo
cual provee una base legal a las discusiones relativas a condiciones físicas y financieras de la prestación del servicio con las
autoridades competentes.
Organismos y empresas operadoras
Operadores Públicos:
Empresas Hidrológicas Regionales, compañías anónimas dependientes del Poder Nacional, con Juntas Directivas y
autoridades nombradas por el Ejecutivo nacional y cuyo único
accionista es HIDROVEN. Se ocupan en su totalidad de la operación de los servicios de agua potable y saneamiento en su
ámbito de actuación. Existen nueve empresas a nivel nacional
con la siguiente ubicación:
• HIDROCAPITAL - Acueducto Metropolitano de Caracas,
Estados Vargas y Miranda
• HIDROCENTRO - Estados Aragua, Carabobo y Cojedes
39
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
• HIDROLAGO - Estado Zulia
• HIDROFALCÓN - Estado Falcón
• HIDROSUROESTE - Estado Táchira y Municipio E. Zamora
del estado Barinas
• HIDROANDES - Estados Trujillo y Barinas (excepto
Municipio E. Zamora)
• HIDROPÁEZ - Estado Guárico
• HIDROCARIBE - Estados Sucre, Nueva Esparta y
Anzoátegui
• HIDROLLANOS- Estado Apure
Organismos operadores regionales, dependientes
igualmente del poder nacional, a través de la Corporación
Venezolana de Guayana (CVG). Constituyen dependencias
administrativas que operan y administran los servicios de agua
potable y saneamiento. CVG - Gerencia de Obras Sanitarias e
Hidráulicas (opera en los estados Bolívar, Amazonas y Delta
Amacuro)
Compañías Anónimas con participación de estados y
municipios, donde los accionistas mayoritarios son usualmente las municipalidades. La Junta Directiva es elegida por la
Asamblea de accionistas y es independiente del Poder
Nacional. Son usualmente de ámbito estatal y se ocupan de la
gestión y operación de los servicios de agua potable y saneamiento. Actualmente existen cinco en el país:
•
•
•
•
•
HIDROLARA- Estado Lara
AGUAS DE MONAGAS - Estado Monagas
AGUAS DE MÉRIDA - Estado Mérida
AGUAS DE PORTUGUESA - Estado Portuguesa
AGUAS DE YARACUY - Estado Yaracuy
Empresas operadoras municipales, usualmente creadas bajo la figura de institutos y algunas de sociedades anónimas, dependientes de la administración del Municipio.
Organismos operadores locales, representados por
direcciones técnicas de la organización municipal, que tienen
a su cargo la operación, mantenimiento y construcción de
obras para el servicio.
Operadores Privados:
Empresas de capital privado operadoras del servicio
bajo contratos de gerencia integral (Aguas de Valencia en el
estado Lara y FOCSAVEN en el estado Monagas).
Empresas de capital privado que operan y mantienen
aspectos específicos del servicio bajo un contrato administrativo de corta duración. No poseen responsabilidad directa con
el servicio y el usuario, sino que la misma se establece a través
de la empresa operadora contratante. Es una figura utilizada
ampliamente en casi todo el país.
Figura 10
Principales empresas operadoras en el país
40
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Cooperativas y Asociaciones de vecinos que prestan el
servicio en urbanizaciones usualmente periurbanas o en zonas
rurales. Se organizan a través de Comités de Agua y en algunos
casos a través de asociaciones comunales, pudiendo recibir
apoyos de las alcaldías para el financiamiento de algunas
obras.
La Fig.10 indica las principales empresas operadoras a
nivel nacional
Participación del sector privado
Los objetivos que se persiguen al promover la participación privada en la prestación del servicio de agua potable y
saneamiento son, fundamentalmente:
• Aumentar la eficiencia operativa y generar una dinámica
de excelencia.
• Elevar el nivel tecnológico del sector y permitir respuestas
efectivas a los retos de la modernización.
• Conferirle mayor estabilidad al modelo de gestión y permitir capitalizar los recursos humanos.
• Diferenciar adecuadamente los objetivos sociales de los
económicos.
• Separar y focalizar los diversos roles de las autoridades
públicas.
• Facilitar el flujo de inversiones requeridas por el servicio.
Hay que tener en cuenta que la legislación venezolana define a la prestación de los servicios de agua potable y
saneamiento como una actividad de servicio público, lo cual le
impone al Estado la obligación de garantizar a la ciudadanía su
prestación. Por otra parte, no se aplica el concepto estricto de
privatización, por cuanto los bienes que lo conforman son de
dominio público y por lo tanto no pueden ser vendidos o enajenados. Sin embargo, la Ley prevé la participación del Sector
Privado en la prestación del servicio a través de diversas figuras: como propietario conjunto de empresas mixtas, concesionario, bajo convenios de gestión o de arrendamiento.
El empresario privado que desee participar en el sector
de agua y saneamiento venezolano se encuentra con una normativa que, si bien aún está sujeta a mejoras, le otorga suficiente seguridad jurídica para desempeñarse. Asimismo, se
encuentra amparado por una legislación liberal en su trato con
el inversionista extranjero, la cual, gracias a los acuerdos internacionales suscritos, garantiza un trato igual al del inversionista local y total libertad de repatriación de capitales y ganancias.
Por otra parte, si bien el crecimiento económico ha
sufrido inestabilidad en los últimos años como consecuencia
de la transición entre políticas económicas esencialmente distintas, Venezuela aún goza el privilegio de contar con uno de
los ingresos per cápita más altos de Latinoamérica y un sector
industrial pujante, todo lo cual garantiza un apropiado consumo de servicios públicos para el futuro.
Las figuras previstas en la Ley para la participación del
privado en la prestación del servicio son las siguientes:
Contrato de servicio. Permite competencia entre múltiples prestadores, cada uno con contratos cortos específicos.
Se transfiere a los suplidores privados la responsabilidad de
entregar un servicio en particular al menor costo u obteniendo
habilidades y experiencias que difícilmente se encuentran en el
sector público. Ej: lectura métrica, facturación y cobro, operación, mantenimiento de instalaciones.
Contrato de gerencia. La remuneración se basa en parámetros físicos como volumen de agua producida y mejoras en las
tasas de cobro. Se transfiere al suplidor privado la responsabilidad
de gerenciar una operación y se incrementa la autonomía gerencial al tiempo que se reduce el riesgo de interferencia política en
el día a día de las operaciones de la entidad pública.
Contrato de arrendamiento. El proveedor asume todo
el riesgo operativo. Ej: contrato operacional amplio.
Concesión. El concesionario asume el riesgo operacional y el de inversión. Ej: todos los aspectos de contrato de
arrendamiento más financiamiento de algunos activos fijos.
Así mismo, para explotar los recursos hídricos, es
necesario obtener una concesión otorgada por el Ministerio del
Ambiente y de los Recursos Naturales (MARN) de conformidad
con las condiciones establecidas en el Decreto Presidencial
1.400 del 12 de agosto de 1996.
Como experiencias de participación del Sector Privado
en la prestación del servicio, pueda señalarse que desde que se
suprime el INOS y la nómina de obreros dependiente del
Instituto, se inicia un interesante proceso de “tercerización” o
contratación de diversas actividades o fases del servicio a través de empresas operadoras privadas, figura que aún se mantienen en la mayor parte de las actividades propias del servicio
y en todas las regiones del país.
Avanzando más en un proceso de apertura a la participación privada, se han realizado dos licitaciones para el otorgamiento de contratos de gerencia de la totalidad del servicio en las empresas descentralizadas Aguas de Monagas e HIDROLARA. Estas contrataciones tienen duración de cuatro años y pretenden alcanzar
mejoras sustanciales del servicio con miras a abrir posteriormente
procesos de concesión. Ambas contrataciones han sido obtenidas
por empresas operadoras españolas, y cuentan con respaldo de
financiamiento del Banco Mundial y del BID.
La experiencia hasta ahora ha demostrado dos grandes
debilidades por parte de las empresas contratantes: en primer
lugar, una información muy deficiente de los parámetros técnicos, comerciales y financieros de las empresas, lo cual dificulta el control de la gestión del operador por cuanto no hay cifras
precisas para establecer los valores de “arranque” de los indicadores básicos de desempeño. La segunda deficiencia es en
gran medida consecuencia de la primera, u estriba en las dificultades para llevar a cabo una adecuada regulación del proceso a través de organismos técnicos locales que tengan señalado, unido a algunos problemas de injerencia política en el
servicio que aún no han podido ser superados, trae en consecuencia que aún no pueda realmente llevarse a cabo una evaluación razonable de los resultados de la participación de privados en la gestión del servicio.
41
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
4.2 Análisis operacional
4.2.1 Cobertura de abastecimiento de agua potable
y saneamiento
Desde 1946, con la creación del INOS, el gobierno
nacional asumió la responsabilidad de cubrir las inversiones
necesarias para lograr dar los servicios de agua potable y saneamiento a unas poblaciones que crecían en forma vertiginosa,
tal como sucedió en la década de los años 40, -cuando ciudades como Caracas, Maracaibo, Barquisimeto, Valencia y San
Cristóbal, prácticamente duplicaron sus poblaciones en un
período de diez años.
Durante las décadas de los años sesenta y setenta, el
sector Agua Potable y Saneamiento en el país contó con recursos financieros que permitieron al INOS construir la mayor
parte de los grandes sistemas de producción, transporte, tratamiento y distribución del agua a las principales poblaciones
del país y en menor proporción la construcción de algunos sistemas de tratamiento de aguas residuales, atendiendo las presiones ya señaladas, resultantes de un crecimiento urbano concentrado en muy cortos períodos de tiempo. Todo ello se tradujo en un incremento sustancial de la cobertura del servicio,
y obviamente, de la mejora de las condiciones sanitarias del
país, con las secuelas positivas que esto produjo en la salud
pública y la calidad de vida de los venezolanos.
Sin embargo, y como consecuencia de la bonanza
petrolera que disfrutó el país durante estos años, no se realizó
un esfuerzo por acompañar la mejora física de las condiciones
de la prestación del servicio con una política comercial que
permitiese darle sustentabilidad financiera al servicio en el
tiempo, y que además creara entre los usuarios conciencia
sobre el valor del agua como un bien económico. Esto trajo en
consecuencia la implantación de una cultura de derroche del
recurso, por cuanto el costo del servicio se subfacturaba o simplemente no se cobraba al usuario.
El resultado de esta situación fue que poco a poco se
fueron deteriorando las instalaciones, por falta de recursos para
implantar programas de mantenimiento y rehabilitación adecuados y por lo tanto las condiciones de calidad, cantidad y
continuidad del servicio disminuyeron sustancialmente. El tratamiento de efluentes cloacales no ha sido una prioridad para
el servicio, por cuanto no existe ninguna actuación regulatoria
que obligue a las empresas prestadoras del servicio a solventar
sus pasivos ambientales.
Es importante resaltar que las estadísticas existentes solamente reflejan el porcentaje de la población que tiene acceso físico al servicio indicado. Es decir, el indicador no incorpora ningún
elemento asociado a calidad, cantidad o continuidad. Sobre los
dos últimos factores existen pocas estadísticas en las empresas
operadoras. Con relación al factor calidad, a pesar de que la
42
misma generalmente cumple con los estándares establecidos en
el país (usualmente se siguen las normas de la OMS), se realizan
los análisis de laboratorios indispensables en las plantas de tratamiento, pero muy pocas empresas tienen algún ente externo para
convalidar dichos resultados.
Para los efectos de manejo de los indicadores señalados en el presente trabajo, es importante señalar que los datos
estadísticos del país sobre cuya base se realizaron los cálculos
y análisis, establecen como poblaciones rurales todos aquellos
centros poblados menores de 5.000 habitantes, considerándose los demás como urbanos (aún si no están dentro de zonas
periurbanas). Sin embargo, se hace la acotación de que la clasificación de centros poblados rurales no ha sido actualizada
desde hace algunos años, por lo cual muchas poblaciones
cuyo crecimiento permite catalogarlas como urbanas de acuerdo al criterio antes señalado, continúan apareciendo como
centros rurales a efectos de la recopilación de datos elaborada
por los entes respectivos. Esto puede ocasionar algunas distorsiones en los indicadores y en algunos análisis, lo cual tratará
de solventarse en la medida de lo posible con información adicional que pueda ser recopilada y utilizando el criterio y experiencia del consultor.
Ambito urbano y rural concentrado
Las cifras de cobertura del servicio de agua potable y
cloacas en el área urbana a nivel nacional son actualmente del
87% para acueductos y 74% para cloacas. La cobertura de tratamiento de efluentes cloacales es del 28%. La Fig.11 indica la
evolución de los estos valores desde 1961 para los períodos en
los cuales existe información.
La variación observada en los valores de cobertura es
el resultado de la orientación de las inversiones del Sector,
enfocadas en su mayoría en obras de producción y descuidando muchas veces la distribución, lo cual incide en las variaciones de los indicadores, sin mostrar a veces un crecimiento sostenido, que sería lo razonable.
Los mayores porcentajes de población atendida con
agua potable se alcanzan en los estados Táchira (97%) y
Mérida (94%) y los menores en los estados Zulia y la región de
Guayana (70%). Con relación a las cloacas, los mayores porcentajes de población atendida están en los estados Táchira
(85%) y la región Capital (86%) y los menores pertenecen a
Apure y Zulia (50%) y Mérida (34%).
Ambito rural
Como se planteó anteriormente, el criterio utilizado en
Venezuela para catalogar un sistema como rural es toda población
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Figura 11
Evolución de la cobertura del servicio en el área urbana
Fuentes: MOP, MARNR Memoria y Cuenta, HIDROVEN
OCEI, Anuarios Estadísticos. Cálculos Propios
menor de 5.000 habitantes. Sin embargo, desde 1.974 no se ha realizado una actualización formal del listado de sistemas catalogados
como tales, lo cual obviamente, y como producto del crecimiento
poblacional, ocasiona que muchas de las poblaciones cuyo servicio se cataloga como rural constituyen en la actualidad centros
poblados consolidados intermedios y en muchos casos son parte
del área marginal o perimetral de ciudades mayores. Este elemento
introduce distorsiones en los valores presentados.
La prestación de los servicios de agua potable y saneamiento en las áreas rurales está compartida por la oficina del
Plan Nacional de Vivienda Rural (PNVR) del MSAS, las
Empresas Hidrológicas Regionales y en menor proporción la
CVG, algunas Alcaldías y organizaciones comunitarias.
De acuerdo a la información suministrada por el
Servicio Autónomo PNVR, la cobertura del servicio de acue-
ductos rurales a nivel nacional es de un 80% y de servicios de
saneamiento un 78% (este último valor incluye sistemas como
pozos sépticos y letrinas). Estos porcentajes se aplicaron a la
población rural total para 1.999 de acuerdo a las proyecciones
de la Oficina Central de Estadística e Informática - OCEI
(3.165.845 habitantes), resultando que el servicio de saneamiento básico rural en el país, el cual se presta a través de
1.936 sistemas, brinda servicio de agua potable a 2.532.676
habitantes, y de saneamiento a 2.469.359 habitantes.
Estos valores no pudieron ser verificados, por cuanto
no se obtuvo la población censal de los sistemas administrados
por el PNVR, para ponderar la cobertura nacional con los datos
de todas las instituciones (EHR, CVG y PNVR), con respecto al
total de población rural nacional.
El 70% de los acueductos rurales está abastecido por
pozos, y el resto combina tomas superficiales con alguna fuente subterránea. La configuración de los sistemas es generalmente bastante simple: son sistemas colectivos con conexiones
intradomiciliarias, que constan de un pozo y un pequeño sistema de bombeo que surte un tanque. Luego se realiza un proceso simple de desinfección a través de la cloración del agua y
pasa al sistema de distribución.
Muy pocos acueductos rurales tienen sistemas de potabilización más sofisticados, que son implantados básicamente
cuando se detecta en forma permanente la presencia de coliformes y alta turbiedad en las fuentes de captación: en los
casos con más de 50 col./100ml y turbiedad hasta 25 unidades
se usa la modalidad de filtración con grava, arena y adición de
alumbre, previo a la cloración. Cuando la presencia de coliformes está muy por encima del valor antes señalado y la turbiedad y el color son muy elevados, se instalan plantas de tratamiento de sedimentación de alta rata y filtración posterior, por
ser una tecnología de bajo costo y fácil manejo. En cualquier
caso, no existen estadísticas de los sistemas con uno u otro tipo
de tecnología.
Figura 12
Población rural vs. Cobertura de servicios
Fuentes: MSAS-PNVR. Hidroven, Programa de Ajuste, l.994.
43
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Los sistemas de cloacas existentes en las áreas rurales
están en su mayoría funcionalmente incompletos, por cuanto
no se han concluido los colectores ni se han colocado la mayor
parte de los empotramientos básicos domiciliarios. Por otra
parte no existe casi ningún tipo de tratamiento de efluentes y
los receptores de los sistemas cloacales son los cuerpos de
agua aledaños a las poblaciones, con las consecuencias
ambientales que se derivan de ello.
Del total de población servida, solamente un 53% de
la población rural tiene acceso a sistemas formales de recolección de aguas servidas. El resto de la población utiliza sistemas
como las letrinas (18%) y sépticos individuales (27%). Los sistemas formales se desarrollan preferentemente en aquellas
zonas donde los niveles freáticos altos y las condiciones de
baja permeabilidad del suelo hacen inconvenientes el uso de
letrinas y tanques sépticos.
4.2.2 Calidad y condiciones del servicio
Como se señaló anteriormente, la calidad del agua
está establecida por la normativa que al respecto establece el
MSDS, basado en las normas de la OMS. En el país funcionan 119 plantas de tratamiento, con una capacidad instalada de 132.390 l/s. Los tipos de plantas existentes son básicamente: convencional, con unidades de tipo tradicional; convencional con tratamiento completo, que incluye acondicionamiento, sedimentación, filtración y desinfección; convencional con tratamiento parcial y no convencionales con tratamiento parcial de tipo modulares, aceleradas, compactas y
combinadas.
Los valores de calidad bacteriológica y organoléptica se sitúan en 85% y 83% respectivamente para agua sólo
clorada y en 91% y 85% para agua con tratamiento convencional.
El nivel de satisfacción de los usuarios con la prestación del servicio no es medido directamente. Existen encuestas de servicios públicos, muy restringidas a las grandes ciudades, donde se incorporan los servicios de agua potable y
cloacas para su análisis. Solamente se conocen casos aislados como el del Acueducto Metropolitano de Caracas,
donde el servicio de agua pasó de ser el segundo problema
de importancia para los pobladores en el año 1993, al puesto octavo en 1998.
Como indicador para la continuidad del servicio,
sólo en forma muy reciente se ha incorporado la medición
de la relación del número de horas de servicio diario y las
horas del día. Sin embargo, en muchas empresas este valor
es el resultado de estimaciones realizadas por los profesionales responsables de la prestación del servicio. De acuerdo con los datos disponibles, para 1998 el 52% de las
empresas mostró índices de prestación de servicio/día
superiores al 80%.
La producción de agua en 1998 fue de 2.973 Millones
de m3, distribuidos de acuerdo a la Tabla 10 siguiente:
44
Tabla 10
Producción de agua y valores de ANC en las
empresas operadoras nacionales
Empresa Hidrológica
HIDROANDES
HIDROCAPITAL
HIDROCARIBE
HIDROCENTRO
HIDROFALCON
HIDROLAGO
HIDROLLANOS
HIDROCCIDENTAL
PORTUGUESA
HIDROCCIDENTAL
YARACUY
HIDROPAEZ
HIDROSUROESTE
HIDROLARA
AGUAS DE MERIDA
AGUAS DE MONAGAS
TOTALES
Producción
MM3
219,22
732,53
264,90
530,68
113,07
441,63
29,65
ANC 1999
55%
52%
70%
75%
46%
67%
70%
70,36
40%
70,29
59,04
135,01
201,07
25,47
80,00
2.975,93
70%
48%
62%
57%
55%
64%
Fuente: Hidroven, 1999
Estos valores permiten establecer un promedio nacional de agua producida por usuario de 424 lpd. Las coberturas
nacionales del servicio de agua potable son bastante homogéneas, siendo los estados Zulia, Bolívar, Amazonas y Delta
Amacuro quienes poseen los valores más bajos (70%) y los más
elevados en las regiones de Los Andes, Oriente, Central y
Capital y el estado Lara. Con relación a los consumos, la falta
de micromedición no permite establecer un valor promedio
nacional. Sin embargo, las mediciones testigo que se realizan
en algunos puntos de las principales ciudades registran consumos superiores en muchos casos a los 600 lpd, como consecuencia de la ausencia de medición y el cobro de tarifas planas a los usuarios.
Los valores de pérdidas o fugas en la red no pueden ser
establecidos directamente, dado que no existe macromedición
en muchas de las plantas de tratamiento y en los nodos principales de la red. Por otra parte la micromedición es muy escasa
(el porcentaje a nivel nacional es de 12% de los clientes y el
15% de los metros cúbicos producidos) lo cual imposibilita
conocer exactamente el volumen de agua que se pierde en las
redes. Sin embargo, existen estimaciones del parámetro denominado agua no contabilizada (definida como la diferencia
entre el agua producida y el agua facturada), que incluye las
pérdidas técnicas y las comerciales del servicio.
Este valor (ANC) es muy elevado en prácticamente
todos los sistemas del país. El promedio nacional es del 64%,
aunque su cálculo usualmente tiene distorsiones, por cuanto
no existe muchas veces certeza con relación a los valores de
agua producida, ni tampoco se realiza micromedición a un alto
porcentaje de usuarios. Sin embargo, constituye una buena
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
aproximación que permite de manera global cuantificar las
pérdidas del servicio, donde se incluyen además las pérdidas
debido los robos de agua a través de tomas clandestinas. Estas
pérdidas técnicas y comerciales se traducen obviamente en
costos para el servicio y en pérdidas de dinero que bien podrían permitir mejorar la cobertura. Este valor del ANC, considerando las pérdidas que se consideran razonables dentro de los
estándares de servicio, representa pérdidas del orden de
248.000 millones de bolívares anuales (aproximadamente
381.5 millones de US$), lo cual demuestra la urgencia de focalizar recursos para mejorar los sistemas de cobro.
La depuración de aguas residuales es muy poca en términos porcentuales (28% en el caso de aguas residuales urbanas e industriales). Los tipos de tratamiento utilizados son lagunas de oxidación y aereación extendida en el caso de poblaciones urbanas y lagunas de estabilización, séptico-filtro, séptico-campo de absorción y lagunas filtro en algunas poblaciones rurales. En general, la mayor parte de los efluentes no tratados contaminan las costas del Litoral, dada la cercanía de los
grandes centros poblados al mar, o debido a que son vertidos
directamente en ríos que desembocan en el mismo. Solamente
regiones de mayor desarrollo turístico, como la isla de
Margarita, algunas zonas de los estados Falcón (ciudad de Coro
y península de Paraguaná) y Anzoátegui (eje urbano
Barcelona—Puerto la Cruz-Guanta) y más recientemente la
ciudad de Maracaibo, están implementando sistemas de tratamiento para las aguas servidas. También están siendo incorporados sistemas de tratamiento de aguas residuales en las ciudades de Cumaná y Carúpano, ubicadas en la costa del estado
Sucre. En el caso de Caracas, la mayor concentración urbana,
no existe ningún tipo de tratamiento para efluentes, los cuales
son vertidos en la cuenca del río Tuy, y a través de éste al Mar
Caribe.
4.2.3 Déficits de servicios e impacto sobre la salud
Uno de los elementos principales de análisis para
hablar del déficit de los servicios es la distribución espacial de
la población en Venezuela, donde el 80% de sus habitantes se
ubican en áreas que solamente poseen el 20% de los recursos
de agua disponibles. Esto trae en consecuencia que en el corto
plazo se pueden agudizar los problemas de escasez existentes
y disminuir las disponibilidades reales de otras regiones para
atender las necesidades propias del crecimiento poblacional.
El otro elemento fundamental es la intervención de las
cuencas proveedoras de agua para consumo urbano e industrial, muchas de las cuales ya sufren de una merma importante
en sus caudales promedio, o están sujetas a procesos erosivos
que inducen altos riesgos en los sistemas de abastecimiento
dependientes de ellas.
Un tercer elemento que reduce la disponibilidad del
recurso por cuanto afecta su calidad es la contaminación de los
cuerpos de agua, y si bien este factor aún no ha traído grandes
consecuencias en las disponibilidades para el abastecimiento
urbano dado que las tecnologías aún permiten capacidad de
tratamiento, es altamente probable que en el mediano plazo
esto constituya una fuerte limitación para disponer de los volúmenes de agua requeridos para el servicio, de continuar la tendencia a no atender los pasivos ambientales generados por este
último.
Actualmente y en términos generales, no existen
grandes déficits en lo que a producción de agua se refiere,
por cuanto la producción de las Empresas Hidrológicas
Regionales es de 2.973 millones de m3, lo cual para una
dotación de 250 lpd y unas pérdidas técnicas del 20%, permitiría abastecer una población de 26.06 millones de habitantes. Si se adiciona la producción de acueductos rurales
atendidos por MSAS y CVG, y los urbanos de la Corporación
Venezolana de Guayana, se alcanza la cifra de 28.96 millones de habitantes, valor previsto para las proyecciones totales de población en el año 2010.
Sin embargo, la situación de deterioro de los servicios
de saneamiento y abastecimiento de agua potable, especialmente lo relativo a los sistemas de distribución de aguas blancas y recolección de aguas cloacales, acentúan las escasas
condiciones sanitarias de algunas poblaciones, especialmente
en las áreas urbano-marginales y en el sector rural.
Con relación a las enfermedades infecciosas y parasitarias, las de origen hídrico con mayor incidencia en el país son
las diarreas, el cólera, la amibiasis y la hepatitis aguda Tipo A.
También ocurren epidemias de gastroenteritis de manera recurrente en ciertas épocas del año, especialmente en períodos de
lluvia.
Para el período 1993-97 la información disponible
señala incrementos en las diarreas del orden de un 20% en los
casos anuales por 100.00 habitantes, para un promedio de
2.891 casos promedio para dicho lapso, registrándose la
mayor parte de los casos en niños mayores de 5 años (40%),
pero la mayor mortalidad en el grupo etario menor de 1 año.
Los estados con mayor incidencia de diarreas son Táchira,
Portuguesa, Yaracuy, Carabobo, Miranda y el Distrito Federal.
La amebiasis se incrementó en un 15.3% para el
mismo período, con un promedio de 87.595 casos por año. El
grupo etario con mayor afectación fue el de menores de 5 años,
y en los grupos menores de 10 años se registraron el 65.6% de
los casos.
El cólera ha sido otra de las enfermedades asociadas
a la calidad de los servicios de agua potable y cloacas. En
1991 esta enfermedad resurgió en Venezuela, registrándose
una epidemia hasta 1993, con un total de 5.420 casos.
Luego de dos años sin incidencias de dicha enfermedad, en
1996 se presentó un repunte, iniciándose los casos en las
zonas fronterizas entre Venezuela y Colombia (estado Zulia).
Luego se registraron brotes en prácticamente todo el país, a
excepción de la región nororiental, registrándose un total de
2.557 casos con una tasa de morbilidad de 11.14 por
100.000 habitantes. Los estados más afectados fueron Zulia,
Mérida, Delta Amacuro y el Distrito Federal. Al igual que en
las diarreas, el grupo de mayor riesgo fue la población menor
45
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
de 1 año, la cual presentó las mayores tasas de morbilidad
(20.03/100.00 habitantes).
Para el período señalado, la hepatitis tipo A presentó
un ascenso del 14% en el número de casos, que llegó a 24.221
en total, para un promedio de 4.844 casos por año. El grupo
más afectado fueron los menores de 19 años, con un total del
58% de los casos registrados. Los estados con mayor incidencia son Zulia, Táchira, Mérida, Falcón, Lara, Cojedes,
Anzoátegui, Monagas y Bolívar.
Esto es significativo por cuanto la mortalidad infantil se
incrementa fundamentalmente con la incidencia de las enfermedades hídricas; y la potabilización del agua juega un papel
de mucha importancia en la disminución de estas enfermedades, así como la adecuada disposición de las excretas.
Posibilidades hidrológicas
Excepto para el uso residencial o residencial social, la
tarifa considera un cargo fijo y un cargo variable. El cargo fijo
corresponde al volumen correspondiente a cinco (5) días de
consumo, con un gasto equivalente a la dotación, y se establecen rangos mínimos, de acuerdo al tipo de uso. En el caso de
los usuarios del Sector Público, se les aplicarán las tarifas de
acuerdo con los usos de cada inmueble. Solamente se exime
de pago el agua utilizada en el combate de incendios.
Para el cobro de servicios de tratamiento de aguas residuales, la norma establece un cobro en función del 10% de la
facturación (en bolívares) correspondiente a los servicios de agua
potable y de recolección y disposición de aguas residuales.
Para los ajustes a los precios medios referenciales, se
utilizará la siguiente ecuación:
4.2.4 Gestión comercial de las empresas operadoras
Pma = Pmr + (a S/Si + bE/Ei + cQ/Qi + dC/Ci)
Regímenes tarifarios
Donde:
El Gobierno Nacional aprobó en 1993 un Régimen de
Tarifas, mediante Decreto publicado en la Gaceta Oficial y firmado por el Ministerio del Ambiente y los Recursos Naturales
Renovables y el entonces Ministerio de Fomento (hoy
Ministerio de Producción y Comercio), donde se fijan las tarifas máximas para la prestación de los servicios de acueducto,
recolección, tratamiento y disposición de aguas residuales en
todo el país, a excepción de aquellos municipios que no perciban aportes del Ejecutivo Nacional para garantizar la prestación de estos servicios.
La norma establece que la estructura tarifaria reflejará
el costo de la prestación de los servicios en cada localidad,
pero permite las compensaciones internas entre sistemas
manejados por una misma empresa operadora.
Como modalidades de uso de los servicios señalados,
se establecen los usos residencial, residencial social (donde sea
aplicable la tarifa social de acuerdo a los criterios de la empresa operadora), comercial e industrial. Este último se divide a su
vez en Industrial Tipo A (cuando la actividad industrial utilice
el agua como insumo principal) e Industrial Tipo B (la actividad
desarrollada no requiere agua como insumo principal).
La norma también establece 15 m3/mes como consumo mínimo mensual por inmueble, asignando este volumen
como la asignación mínima para el uso residencial social, y
establece que el costo del mismo no superará el 3% del salario
mínimo vigente.
La tarifa que se aplique a cada localidad y uso deberá
ser conformada por HIDROVEN, tomando en consideración
los siguientes elementos, los cuales formarán parte del precio
medio referencial:
Costos de operación y mantenimiento de los sistemas
de acueductos y de recolección y disposición de aguas servidas (necesidades energéticas y complejidad operativa)
Valor de las instalaciones de los sistemas de acueducto y saneamiento
46
Pma es el precio medio ajustado
Pmr es el precio medio referencial
a = proporción de costos de personal con respecto al costo
total
b = proporción de costos de electricidad con respecto al
costo total
c = proporción de costos de químicos con respecto al costo
total
d = proporción de costos de mantenimiento con respecto al
costo total
donde a+b+c+d=1
Costo total = gastos de personal + gastos de electricidad +
gastos de químicos + gastos de mantenimiento
S=
Si =
E=
Ei =
Q=
Qi =
C=
Ci =
salario mínimo vigente
salario mínimo correspondiente al período inicial
precio promedio de electricidad esperado en Bs/Kwh
precio promedio de electricidad en el período inicial en
Bs/Kwh
precio promedio de químicos esperado en Bs/Kg
precio promedio de químicos en período inicial en Bs/Kg
índice de precios más reciente a nivel de mayoristas para
insumos de construcción
índice de precios en el período inicial a nivel de mayoristas para insumos de construcción.
También se establece que en aquellos casos en que las
condiciones socioeconómicas lo permitan, el precio medio
referencial podrá ajustarse para que incluya los gastos de
inversiones requeridos.
Con relación a la suspensión del servicio, la norma
indica que si la factura por concepto de los servicios no es cancelada en los quince (15) días siguientes a su presentación, el
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Tabla 11
Evolución del precio medio del agua 1993-1999
Año
Bs/m3
US$/m3
1993
13.4
0.147
1994
19.7
0.132
1995
34.8
0.197
1996
71.8
0.164
1997
140.0
0.174
1998
192.0
0.35
1999
232.0
0.374
Fuente: HIDROVEN Cálculos propios 2.000
servicio podrá ser suspendido y el cliente deberá cancelar los
costos de reconexión.
No existe sin embargo dentro de la norma, ninguna
referencia o metodología para establecer el cálculo de los costos, el cumplimiento de indicadores de gestión, ni la determinación de utilidades del prestador. Estos elementos desincentivan la eficiencia y expone al usuario al pago de un servicio que
no refleja los menores costos. Se requieren pues, reformas
importantes en el régimen tarifario para lograr solventar estos
aspectos, fundamentales para promover mejoras en la eficiencia de la prestación y, de acuerdo con ello, posibilitar el pago
de beneficios a los prestadores.
Es importante señalar que, de acuerdo con las disposiciones del Gobierno Nacional, los Municipios podrán fijar
regímenes tarifarios diferentes, siempre y cuando los mismos
cubran los costos de funcionamiento. Sin embargo, cuando el
servicio se declara como de primera necesidad, dentro del
marco legal de la Ley de Protección al Consumidor, la fijación
de los precios máximos le corresponderá al Ejecutivo Nacional,
por órgano del Ministerio de Producción y Comercio.
Tarifas
Las tarifas de servicios de agua potable y saneamiento
establecidas por las Empresas Hidrológicas Regionales, deben
ser aprobadas previamente por HIDROVEN, y a pesar de que
los gobiernos municipales aún no han conformado ninguna
vinculación formal con estas empresas para la prestación del
servicio, siempre se realizan negociaciones acerca de las tarifas y sus incrementos con las autoridades del Municipio, e
inclusive de la Gobernación respectiva. Esto en virtud de que
los incrementos tarifarios suelen acarrear protestas de los usuarios, y el respaldo de las autoridades regionales y locales es
importante para lograr implantar dichos aumentos. Por otra
parte, los municipios y las gobernaciones usualmente participan en forma activa en el financiamiento de muchas de las
obras requeridas para la operación y mantenimiento del servicio, lo cual les otorga ciertos derechos a ser tomados en cuenta para este tipo de decisiones, por lo demás bastante políticas.
En cuanto a las tarifas aplicadas, las mismas se calculan de acuerdo con lo reseñado anteriormente. Sin embargo, y
dado que existe una micromedición muy baja (el porcentaje a
nivel nacional es de 12% de los clientes y el 15% de los metros
cúbicos producidos), los ajustes tarifarios suelen ser complementados con ajustes en los consumos, ya que en la mayor
parte de los casos este es el valor promedio de mediciones testigo, o son calculados por algún otro método indirecto.
A pesar de que en 1993 entró en vigencia el nuevo
régimen tarifario, las tarifas del servicio han permanecido rezagadas y en algunos casos no alcanzan a cubrir ni siquiera los
costos de operación y mantenimiento, mucho menos financiar
la reposición de activos, ni por supuesto las nuevas inversiones.
Todo ello ha dificultado la obtención de recursos propios por
parte de las empresas operadoras, fundamentales para mantener en buen estado la infraestructura existente.
Esto trae como consecuencia inmediata pérdidas importantes de agua, que se producen debido a los problemas de mantenimiento de la infraestructura del servicio y en muchos casos a
los robos de agua a través de tomas clandestinas.
En términos de su valor en divisas (U.S.$) el precio
medio del agua se redujo como consecuencia de la devaluación del Bolívar, y nunca ha alcanzado valores mayores de
0.38 $/m3 en los últimos diez años (Tabla 11).
Sin embargo, las mejoras en la calidad del servicio han
facilitado los ajustes en los precios medios en los últimos años.
En 1999, el precio medio más alto lo tuvo Hidrocapital en el
Distrito Federal y el estado Miranda con 328 Bs/m3 (0.50
US$/m3) y los más bajos Hidrollanos en el estado Apure e
Hidroandes en el estado Barinas con valores de 41.37 Bs/m3
(0.064 US$/m3) y 78.73 Bs/m3 (0.121 US$/m3) respectivamente.
La Tabla 12 indica las tarifas promedio para 1998 y 1999 en las
principales empresas operadoras.
Tabla 12
Valores de tarifa promedio en Bs/m3
Empresa Hidrológica
HIDROANDES
HIDROCAPITAL
HIDROCARIBE
HIDROCENTRO
HIDROFALCÓN
HIDROLAGO
HIDROLLANOS
HIDROCCIDENTAL PORTUGUESA
HIDROCCIDENTAL YARACUY
HIDROPÁEZ
HIDROSUROESTE
HIDROLARA
AGUAS DE MONAGAS
PROMEDIO NACIONAL
1.998
63,21
293,34
179,07
190,94
146,54
217,46
S/I
76,18
54,78
73,88
92,93
98,61
181,72
192,00
1.999
78,73
328,63
246,33
197,08
206,85
220,23
41,37
S/I
S/I
100,67
123,49
S/I
S/I
231,67
Fuente: HIDROVEN 1999.
Dentro de los esquemas de tarifas existe un sistema de sub-
47
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
sidios indirectos, donde algunos sectores como el comercial, industrial y residencial de altos ingresos usualmente subsidia a los residenciales sociales. También se ha establecido un sistema de subsidios
aplicado a la oferta, a través de las transferencias presupuestarias del
Gobierno Nacional para operación a inversión, el cual presenta
como desventaja el no promover objetivos de eficiencia en los operadores (ya que el subsidio no está vinculado a las actuaciones eficientes de los mismos), y beneficiar principalmente los que menos lo
necesitan, pues la aplicación de dicha subvención es al servicio en
general y no a un universo específico de usuarios.
Cobrabilidad
La cobranza del servicio de agua potable y saneamiento es uno de los aspectos más difíciles de la gestión
comercial. El usuario venía acostumbrado a una cultura de no
pagar el agua, debido a que los operadores del servicio siempre recibían del Ejecutivo los recursos necesarios para operar
los sistemas, y por lo tanto no tenían incentivos para esforzarse en la cobranza del mismo. La reestructuración sectorial y las
crisis fiscales obligaron al Ejecutivo a reducir sustancialmente
las aportaciones de recursos, especialmente para operación y
mantenimiento, lo cual ha obligado a las operadoras a realizar
esfuerzos importantes para mejorar la cobranza. Esto ha permitido que el porcentaje de gastos operativos cubiertos con ingresos propios haya experimentado incrementos sustanciales
desde que se inició el proceso de reforma sectorial.
Sin embargo, todavía queda mucho por hacer en esta
área, especialmente mejorar los programas de recaudación y de
corte del servicio. Este último aspecto constituye una medida
coercitiva que ha dado buenos resultados en algunos casos, pero
se requieren controles estrictos, ya que persiste la práctica de
colocar conexiones directas (by-pass) en los medidores descoFigura 13
Cobertura de costos de operación con ingresos propios
nectados, para evadir la suspensión del servicio. Por otra parte,
aún cuando la norma autoriza al operador a proceder al corte
después de un período de quince días sin pago de la factura luego
de entregada la misma al cliente, sin embargo los retardos en la
emisión y entrega de facturas y los problemas en los sistemas de
control de pago, traen en consecuencia que los cortes se realizan
luego de aproximadamente cuatro meses de débito.
El índice de cobrabilidad promedio nacional para 1998
fue de 58.7 %. Este índice ha venido presentando fluctuaciones
en los últimos años, y no una tendencia creciente como sería de
esperar, debido principalmente a la incorporación en los sistemas
de facturación de usuarios ubicados en áreas de bajos ingresos y
con poca tendencia al pago. Igualmente, la moratoria en los
pagos de las dependencias oficiales incide en el valor de este
indicador. Por otra parte, el nivel de automatización de la información catastral y de los sistemas contables es aún muy bajo, a
pesar de los esfuerzos que se han realizado en estas áreas.
La efectividad en la cobranza muestra grandes variaciones entre las distintas regiones del país: el estado Mérida
presenta el caso más ventajoso (79%) seguido de los estados
Lara y Falcón (75%) mientras que la menor tasa de cobranza la
tiene el estado Guárico con 28%.
Para 1999, las cifras preliminares señalan una facturación consolidada nacional de 272.4 millardos de bolívares,
equivalentes a 419 millones de US$. La recaudación se estima
en 190 millardos de bolívares, equivalentes a 290 millones de
US$, lo cual arroja un porcentaje de cobrabilidad del 69%.
Nivel de satisfacción del cliente
Como señalamos anteriormente, es muy poca la estadística que existe con relación a este aspecto. Las encuestas en algunas
grandes ciudades y las cifras iniciales sobre el número de horas de
Figura 14
Ingresos propios (Bs.) a precios constantes de
1984 y facturación
Fuentes: MARNR, Memoria y Cuenta, cálculos propios
Fuentes: MARNR, Memoria y Cuenta, HIDROVEN
48
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
servicio y tiempo de atención de reclamos, permiten inferir mejoras tanto en la calidad como en la percepción de los usuarios.
Sin embargo, se están realizando esfuerzos importantes al
respecto, como son la apertura de oficinas para atención al cliente, y
algunos módulos automatizados para facilitar el pago del servicio y
la información que éste requiera. Igualmente, se utilizan bancos, farmacias y algunos supermercados para cancelar la factura, dándole
mayor facilidad a los clientes. Este programa incluye el adiestramiento del personal que está en contacto con el usuario.
Existen también campañas educativas tanto a nivel
nacional como locales, dirigidas a promover un uso racional
del recurso, y a inducir a la población al pago del servicio,
señalando la importancia y valor del mismo.
4.3.1 Necesidades de financiamiento
4.3 Financiamiento del sector
4.3.1 Necesidades de financiamiento
Para determinar en forma aproximada las necesidades
de inversiones del Sector, se utilizó el escenario sustentable
analizado anteriormente, que establece como meta alcanzar
coberturas del 98% para acueductos y 88% para cloacas en el
período de análisis 2000-2025, y que además en un plazo de
diez años se lograse la rehabilitación de la infraestructura existente. Estos criterios fueron similares a los establecidos en el
Plan de Modernización Sectorial preparado por HIDROVEN en
1998, sobre la base del Plan de Inversiones de Ambiente y
Salud (PIAS), elaborado conjuntamente con la OPS.
Para el tratamiento de las aguas servidas se plantearon como
alternativas dos tipos de tecnologías, por constituir este aspecto el más
oneroso en la valoración de las inversiones requeridas. Los resultados
de dichos escenarios nos indican que la magnitud de las inversiones
totales requeridas para el año 2005 a nivel nacional, son del orden de
312.6 millones de US$ (utilizando tecnología convencional de tratamiento, denominada Hard a efectos de este informe) y 258.5 millones
de US$ anuales respectivamente (utilizando la tecnología de los filtros
Ralph, denominada Soft a efectos de este informe) para las poblaciones urbanas, y 4.1 y 11.8 millones de US$ para acueductos y cloacas
en áreas rurales respectivamente.
El escenario de análisis mencionado se estableció
cuantificando las necesidades en recursos de inversión en los
sistemas de acueductos y saneamiento urbanos, a nivel nacional, como resultado de la agregación de los requerimientos en
cada uno de los estados.
En la Tabla 13 se indican los requerimientos de inversión para el escenario señalado desagregado por rubros (Ver en
página siguiente).
4.3.2 Principales fuentes de financiamiento
Las principales fuentes de financiamiento actual del
servicio son:
• Los ingresos propios de las empresas, producto de la
cobranza del servicio a través de la aplicación de tarifas.
Para 1999, se logró cubrir con estos ingresos el 79% de los
gastos de operación y mantenimiento menor.
• Transferencias del Gobierno Central, las cuales pueden ser
corrientes o de capital, y constituyen subsidios a la operación en el primer caso y a la inversión en el segundo. Estos
últimos pueden a su vez provenir de recursos ordinarios de
presupuesto o de operaciones de crédito público. Dentro
de este grupo se incluyen los fondos provenientes de préstamos multilaterales, dado que por la Ley solamente el
Ejecutivo puede endeudarse directamente con estos organismos. Estas transferencias por lo general son muy variables, y están sujetas a los ajustes presupuestarios que se
realicen en función de los posibles vaivenes económicos
que presenten las finanzas públicas. Usualmente representan un 4% de la inversión pública total y un 0.2% del PIB.
• Transferencias de Gobiernos locales y regionales, las cuales igualmente pueden ser corrientes o de capital. Estos
recursos provienen fundamentalmente de impuestos locales y de las transferencias del Gobierno Central o “situado”
correspondientes a cada región.
En términos generales, la asignación de los recursos
utilizados por el Sector tanto en inversión como en operación,
se encuentra dispersa en las distintas instancias político territoriales de gobierno, lo cual ha generado una gran ineficiencia
en los resultados sustantivos del financiamiento.
A nivel de Gobierno Central los Ministerios de
Finanzas (a través de la OCEPRE), del Ambiente y los Recursos
Naturales y CORDIPLAN, intervienen en la definición de las
cuotas presupuestarias tanto para inversión como operación
que reciben las empresas operadoras del servicio. Dichos
recursos son asignados y ejecutados a través de empresas adscritas a la administración centralizada, como son HIDROVEN,
las Empresas Hidrológicas Regionales, la Corporación
Venezolana de Guayana (CVG), y de otras instituciones de
financiamiento y apoyo al desarrollo como son el Fondo intergubernamental para la Descentralización (FIDES), FUNDACOMUN y el Fondo de Inversión Social (FONVIS). Finalmente, a
nivel de la administración descentralizada, las Gobernaciones
de los Estados y los Municipios, a través de sus Asambleas
Legislativas y Cámaras Municipales, establecen en sus presupuestos asignaciones para inversión y en algunos casos para
operación del servicio, con la finalidad de atender necesidades
del mismo en sus respectivas regiones.
49
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Tabla 13
Requerimientos de inversion para escenario sustentable
Año
2000
Población Urbana (hab)
19.271.601
ACUEDUCTOS
Población Servida (hab)
17.344.441
Inversión en Rehabilitación (US$)
84.987.760
Inversión en Ampliación (US$)
Sub-Total Inver. Acueductos (US$)
84.987.760
CLOACAS. Alternativa A: Tecnología Hard
Población Servida (hab)
14.260.985
Inversión en Rehabilitación (US$)
85.565.908
Inversión en Ampliación (US$)
Sub-Total Inversión Cloacas (US$)
85.565.908
CLOACAS. Alternativa B: Tecnología Soft
Población Servida (Hab)
14.260.985
Inversión en Rehabilitación (US$)
85.565.908
Inversión en Ampliación (US$)
Sub-Total Inversión Cloacas (US$)
85.565.908
Total Inversión Alternativa A (US$) 170.553.669
Total Inversión Alternativa B (US$) 170.553.669
Población Rural
3.160.171
ACUEDUCTO
Población servida (habitantes)
2.528137
Rehabilitación (US$)
3.286.578
Ampliación (US$)
CLOACAS
Población servida (habitantes)
2.464.933
Rehabilitación (US$)
11.092.200
Ampliación (US$)
Total (US$)
14.378.778
Total general de inversión
Total Inversión Nacional
Alternativa A (US$)
184.932.447
Total Inv. Nac. Altern. B (US$)
184.932.447
2005
21.423.220
2010
23.652.966
2015
26.114.786
2020
28.832.834
2025
31.833.778
19.280.898
84.987.760
232.374.852
317.362.612
21.760.729 24.547.899
84.987.760
297.579.686 334.460.414
382.567.447 334.460.414
27.679.521
31.197.102
375.794.616
375.794.616
422.109.816
422.109.816
15.853.183
85.565.908
477.659.418
563.225.326
18.212.784 20.891.829
85.565.908
707.880.306 803.713.494
793.446.214 803.713.494
24.219.581
28.013.725
15.853.183
18.212.784
85.565.908
85.565.908
206.985.748 306.748.133
292.551.656 392.314.041
880.587.939 1.176.013.661
609.914.269 774.881.488
3.154.500
3.126.145
2.586.690
3.286.578
3.805.958
2.657.223
3.286.578
4.584.661
2.523.600
11.356.200
14.079.989
32.528.725
2.563.439
11.535.475
9.561.336
28.968.050
20.891.829
998.325.528 1.138.243.224
998.325.528 1.138.243.224
24.219.581
28.013.725
348.275.847 432.607.729 493.238.730
348.275.847 432.607.729 493.238.730
1.138.173.908 1.374.120.144 1.560.353.040
682.736.262 808.402.345 915.348.546
3.097.790
3.069.435
3.041.080
2.788.011
2.915.963
2.980.258
8.501.204
8.316.896
4.179.185
2.602.144
2.639.714
2.676.150
9.289.128
17.790.332
9.016.920
17.333.816
8.744.712
12.923.897
913.116.663 1.204.981.711 1.155.964.240 1.391.453.960 1.573.276.937
642.442.993 803.849.538 700.526.594 825.736.161 928.272.443
Fuente: Cálculos propios, 2000
La intervención de muchas instancias, no siempre en
forma armónica, en la configuración final de los recursos asignados al Sector, limita severamente la eficiencia en la aplicación de
los fondos disponibles, ya que sigue existiendo una fuerte discrecionalidad tanto del Congreso como del Ejecutivo y las administraciones descentralizadas, para decidir sobre el monto asignado
y el uso de estos fondos. En otras palabras, la aplicación de criterios de planificación y de eficiencia para la construcción de
obras es muy puntual y las decisiones parecieran tomar un mayor
cariz político cada vez. Esta situación no se solucionará hasta
tanto no se establezca una comunicación fluida y permanente
por parte de las empresas del servicio con estos actores.
4.4 Fortalezas y debilidades
4.4.1 Fortalezas y debilidades institucionales
Fortalezas
• La existencia de la Comisión Nacional para el Desarrollo
50
del Sector, conformada por cinco Despachos Ministeriales,
el Consejo Nacional de Alcaldes e HIDROVEN como
Secretaría General Permanente, la cual ha fortalecido el
proceso de formulación de políticas y la coordinación
intrasectorial.
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
• La creación de cinco empresas descentralizadas en los
Estados: Monagas, Lara, Mérida, Yaracuy y Portuguesa, ya
en funcionamiento. El proceso de descentralización está en
avance, concebido y en ejecución en forma ordenada y sistemática, con el apoyo de organismos financieros internacionales.
• La CNDSAPS cuenta con HIDROVEN como Secretaría
Permanente. Además, esta Empresa dispone de una organización funcional que le permite el desempeño como
Casa Matriz de las Empresas Hidrológicas
• En el proceso de descentralización de los servicios se han
ido definiendo y creando los esquemas institucionales
apropiados para la prestación de los servicios.
• La función de prestación de los servicios está claramente
definida a través de la LORM y asignada a los municipios.
Debilidades
• No existe un ente regulador y las disposiciones legales
vigentes no garantizan la regulación técnica y económica
de los servicios ni los deberes y derechos de los operadores y clientes.
• El marco jurídico insuficiente, genérico y no concebido
para promover la eficiencia y la participación de otros
actores.
• Falta de aprobación de un nuevo régimen sobre tarifas y
subsidios.
Debilidades
• Una estructura institucional sin una clara definición de funciones y sin la necesaria separación entre los roles de prestación y regulación.
• El proceso de descentralización retrasado en relación con
el tiempo transcurrido desde su inicio, debido a escasa
motivación de los Gobiernos Locales, resistencia al cambio
por parte de algunos gerentes y funcionarios del Sector, y
dificultades para lograr acuerdos políticos.
• Déficit de inversiones, el cual se refleja en falta de cobertura de agua potable a un 20 % de la población, de saneamiento a un 26 % y tratamiento de sólo el 28% de las
aguas servidas.
• Las inversiones consolidadas del Sector en el período
1993-1998 han sido mucho menores en términos reales
que las del quinquenio anterior. La inversión pública en el
Sector no supera el 0,2 % del PIB.
• Dispersión en cuanto a los recursos que recibe el
Sector y desconocimiento sobre la cuantía y efectividad de esas inversiones. No se dispone de un mecanismo que permita administrar eficientemente esos
recursos.
4.4.2 Fortalezas y debilidades de la regulación
Fortalezas
• La Resolución sobre Normas Generales que rigen la descentralización, la cual ha otorgado sustento legal al proceso y definido las pautas para avanzar en el mismo.
• Avances importantes en el Sistema de Información
Sectorial.
• Las Normas para la Prestación de los Servicios de
Acueductos y Recolección, Tratamiento y Disposición
Final de Aguas Residuales
• Existencia de organismos como el MSDS y MARN, con
atribuciones para controlar la calidad del agua de consumo y garantizar el cumplimiento de las responsabilidades
ambientales del Sector.
4.4.3 Fortalezas y debilidades de los operadores
Fortalezas
• Avances en el diseño del Sistema Nacional de
Capacitación de los Recursos Humanos.
• Existencia de una apreciable infraestructura física de captación y distribución, incluida la disponibilidad de una significativa capacidad de potabilización en 126 plantas con
sus respectivas redes.
• Se ha concedido prioridad a la rehabilitación de los sistemas y a través de los créditos de la banca multilateral se ha
avanzado en su solución.
• Una mayor satisfacción de la comunidad por mejoras en la
prestación de los servicios, que han contribuido a reducir
la conflictividad por protestas debidas a discontinuidad de
los servicios o limitada respuesta a las quejas de los usuarios. Simultáneamente ha mejorado la imagen del Sector
en los medios de comunicación.
• Una mayor eficiencia en el uso del recurso humano, puesto que, de un índice de 11 empleados por mil conexiones
que se tenía en 1992 se ha pasado a 5.9 en la actualidad.
• Incrementos en los costos de los servicios por debajo de la
inflación acumulada, lo cual indica una racionalización de
los mismos asociada a los esquemas de tercerización, la
reducción de los costos de electricidad y un mejor uso de
las sustancias químicas.
• Mejoras importantes en la función comercial, con las cuales, la relación gastos/ingresos operacionales ha aumentado sensiblemente al pasar de 18 % en 1992 a 79 % en
1999.
• Las Empresas Hidrológicas cuentan con estructuras organizativas apropiadas para la prestación de los servicios.
• Algunos municipios, en número limitado, disponen de instancias a nivel de Dirección, e Institutos Municipales, para
prestar los servicios.
• Las Gobernaciones de Estado han creado dependencias
para atender la construcción de acueductos rurales, a través de las Direcciones de Obras Públicas
51
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Debilidades
• Incipiente desarrollo de los sistemas de información, rezago tecnológico, ninguna prioridad a la investigación, poca
efectividad de la asistencia técnica y limitaciones en cuanto a capacitación del recurso humano.
• Rezago en la aplicación de las tarifas. A pesar de que el
régimen tarifario vigente fue aprobado en 1993, todavía en
algunas empresas las tarifas no llegan a cubrir los costos de
operación y mantenimiento, y mucho menos a financiar la
reposición de activos ni las nuevas inversiones.
• Ineficiencias en la gestión de los servicios ocasionadas por
el deterioro de los sistemas, prácticas insatisfactorias de
operación y mantenimiento, deficiente calidad del agua
suministrada a los consumidores y escasa infraestructura
52
de tratamiento de las aguas servidas. El ANC, estimada en
un 64% se traduce en elevadas pérdidas económicas para
las empresas.
• Alto suministro promedio de agua, estimado en 405 lpd,
valor que duplica los estándares de la OMS establecidos en
250 lpd.
• Degradación progresiva de las cuencas hidrográficas, a
consecuencia de la erosión y contaminación de los cuerpos de agua. Esto último, debido a que, de los 40 metros
cúbicos por segundo de aguas servidas que se recolectan,
sólo recibe tratamiento un 28 %.
• Procesos importantes de eutroficación en embalses, causados por nutrientes como fósforo y nitrógeno, provenientes
de aguas de retorno de la actividad agrícola y del desarrollo urbano.
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
5. Situación Esperada de los
Recursos Hídricos al Año 2025
Para el análisis de los escenarios de crisis, convencional y sustentable que podrían esperarse en el lapso 2000-2025,
se partió de algunas premisas que se señalan a continuación:
• El marco geográfico del análisis coincide con las regiones
presentadas en el aparte referente a la disponibilidad de
recursos hídricos superficiales (Regiones: Zuliana, Andina,
Centro-occidental, Llanos centrales, Sur del Orinoco,
Nororiental y Central-Capital) .
• En cuanto a la población, Venezuela al igual que el resto
de América Latina, ha venido experimentando una disminución sostenida de la tasa de crecimiento, lo cual se evidencia a partir de 1961 y su tendencia es a igualarse a la
tasa promedio mundial. Para todos los escenarios considerados el crecimiento demográfico será el mismo.
• Los consumos promedio per cápita en las diferentes regiones del país para abastecimiento de agua potable son significativamente mayores que el promedio actual de
América Latina de 200 lpd, siendo su valor actual de 424
lpd. Esto trae en consecuencia, que a pesar de plantearse
reducciones sustanciales de los consumos en los escenarios convencional y sustentable, aún al final de las proyecciones se mantienen valores superiores al promedio de la
región.
• Igualmente, en el caso de los requerimientos de riego, se
parte de valores que implican una alta ineficiencia, como
lo es el gasto de 1 l/s/ha, comparado con el promedio de la
región de 0.24 l/s/ha. Al final del período proyectado y a
pesar de considerar mejoras en la eficiencia de riego, se
mantiene nuevamente el país con valores muy superiores
al promedio regional. Los criterios utilizados para la determinación de las áreas potenciales de riego en cada región
fueron las condiciones edafoclimáticas de los suelos y la
disponibilidad de agua, mediante fuentes superficiales o
subterráneas.3
• La disponibilidad de los recursos hídricos varía como consecuencia de:
- El grado de contaminación de los cuerpos de agua
debido a las descargas de efluentes domésticos e
industriales, actividades mineras y derrames de
hidrocarburos.
- El grado de intervención de las cuencas altas y
medias.
• Finalmente, se consideró que hasta el año 2005 las condiciones no varían, por ser este período el tiempo necesario
para la adaptación e implementación de las políticas y medidas requeridas para los cambios planteados. A partir del 2010
se comenzarán a registrar cambios en las tendencias.
En términos generales, la situación esperada de los
recursos hídricos para el año 2025 será la que se describe en
los siguientes escenarios.
5.1 Escenario de crisis
-
-
-
3
Se mantiene la tendencia centralizadora en la política del
Estado relativa al manejo de los recursos hídricos. El
Gobierno Nacional continúa la dualidad de funciones al
ser prestador y regulador, con los consecuentes conflictos
de interés que impiden el desarrollo de una actividad reguladora y controladora eficiente.
No se promueve la creación de la institucionalidad adecuada para la modernización de la gestión del manejo de
los recursos hídricos, por lo cual no se incentiva la participación privada, local y comunal.
La política proteccionista del Estado no facilita la implantación de esquemas tarifarios que le den un valor econó-
-
-
mico al recurso y promuevan su uso racional.
El desarrollo tecnológico y la capacitación de personal es
muy limitado, dado que no existen incentivos
La contracción del gasto público trae como consecuencia
que se dificulte la inversión oportuna en el mantenimiento
y ampliación de la infraestructura requerida. No se facilitan mecanismos para la inversión privada.
La recesión económica restringe los mercados de trabajo, incrementa el desempleo y aumenta la población
marginal, la cual suele establecerse en áreas ambientalmente frágiles (cuencas altas, planicies inundables,
etc.).
Areas regadas y Areas regables. Serie: Agua y Agricultura. MARNR. DGSPOA/IT/163. 1984. López, Rodríguez y Zerpa.
53
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Como consecuencia de lo anterior:
-
-
-
-
-
Continúa el deterioro de las cuencas altas y medias, especialmente en la región andina.
La calidad del agua estará muy comprometida, especialmente en las regiones ubicadas al norte del río Orinoco,
dada la tendencia a incrementar la descarga de efluentes
no tratados, así como también la contaminación proveniente de las actividades agrícola, petrolera y minera.
La cobertura actual de los servicios se mantiene constante
en el período (87% para agua potable, 74% para cloacas y
28% para tratamiento de efluentes), dado que las acciones
e inversiones realizadas solamente permiten cubrir la
demanda del crecimiento vegetativo de la población.
Se desmejora la calidad del servicio de agua potable y cloacas y se incrementa la población sin acceso a los mismos,
lo cual ocurre fundamentalmente en áreas marginales de
las ciudades y en poblaciones rurales.
El consumo per cápita para abastecimiento de agua potable en cada región se mantiene en los valores actuales para
todo el período de análisis (promedio nacional 424 lpd).
Se incrementa la incidencia de enfermedades de origen
hídrico, reapareciendo algunas de ellas en zonas donde
habían sido erradicadas.
-
-
-
-
Continúa la práctica de facturar el agua utilizada para riego
de acuerdo con el área regada y no con el volumen consumido, lo cual desincentiva la búsqueda de eficiencia en
el uso del recurso; por lo tanto no se consideraron mejoras
en la eficiencia de las dotaciones.
Con relación al incremento de las áreas regadas, se asumieron los valores tendenciales de la región latinoamericana bajo un escenario similar.
Se incrementan los conflictos de uso, especialmente entre
la agricultura, los desarrollos urbano-industriales y los usos
recreacionales.
La actividad turística, especialmente en las regiones costeras del país, se ven afectadas por las restricciones en el
abastecimiento de agua potable y por la contaminación de
playas y ríos.
Bajo estas condiciones se presentarían déficits en la
disponibilidad del recurso en la región Central-Capital.
Igualmente se espera que se agudicen los procesos de deterioro de las cuencas altas en la región andina, a consecuencia de
prácticas agrícolas inadecuadas y que se continúen presentando catástrofes en las regiones ubicadas al norte del río Orinoco,
como producto de la ocupación anárquica de planicies inundables y zonas en pendiente con alto riesgo.
5.2 Escenario convencional
-
-
-
-
-
-
Se promueve el manejo descentralizado de los recursos
hídricos. El Gobierno Nacional comienza a ejercer sus funciones regulatorias y se reserva el manejo de recursos compartidos o de carácter estratégico.
Se promueve la creación de la institucionalidad requerida
para la modernización de la gestión del manejo de los
recursos hídricos, incentivando la participación privada,
local y comunal.
El Estado apoya la implantación de esquemas tarifarios que
le asignen un valor económico al recurso y promuevan su
uso racional, estableciendo incentivos fiscales para las
actuaciones ambientales favorables.
El desarrollo tecnológico y la capacitación de personal
adquieren importancia. Se comienza a disponer de recursos presupuestarios tanto en el sector público como privado para el uso y desarrollo de tecnologías.
El mantenimiento de la infraestructura existente se convierte en una prioridad. Se optimizan los requerimientos de
inversión en obras, dado que se disminuyen las ineficiencias en el uso del recurso. El sector privado comienza a
participar en los financiamientos a través de figuras como
BOT, concesiones, etc.
Una mejora en la situación económica permite iniciar programas de ordenación territorial, lo cual incidirá en la dis-
54
-
minución del contingente de población marginal y el inicio de la recuperación de áreas afectadas por la ocupación
incontrolada.
Se establecen sistemas de información ambiental que permitan respaldar la toma de decisiones.
Como consecuencia de lo anterior:
-
-
-
-
Disminuye el deterioro de las cuencas altas y medias, gracias a la implantación de técnicas de protección, prácticas
de cultivo adecuadas a cada región.
El incremento de las funciones de regulación y control por
parte del Estado, inducen una disminución de las acciones
contaminantes por parte de los agentes públicos y privados. El deterioro registrado en los cuerpos de agua por contaminación al 2015 se estabiliza.
Se mejora la calidad del servicio de agua potable y cloacas
y se incrementa la población con acceso a los mismos
hasta alcanzar un 94% para el abastecimiento, 81% para
cloacas y 50% en el tratamiento de efluentes a nivel nacional.
El consumo per cápita para abastecimiento de agua potable en cada región disminuye progresivamente, hasta
alcanzar valores de 325 lpd (250 lpd más pérdidas estimadas del 30%), bajo el supuesto de la implantación de algu-
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
-
-
-
nas políticas, medidas y desarrollo tecnológico que permitan iniciar mejoras en la calidad del servicio y en la racionalización de los consumos.
La incidencia de enfermedades de origen hídrico disminuye sustancialmente.
Se comienza a facturar el agua utilizada para riego de
acuerdo con el volumen consumido, lo cual incrementa la
eficiencia en el uso del recurso en un 12% al año 2010 y
alcanza el 15% en el año 2025.
Se incrementan las áreas regadas asumiendo los valores
tendenciales de la región latinoamericana bajo un escenario similar.
El incremento en las disponibilidades en las fuentes aunado a una disminución de los consumos, permite minimizar
-
los conflictos de uso. Sin embargo, estos se mantienen en
la región Central-Capital (balance disponibilidad-demanda
deficitario), especialmente entre la agricultura y los desarrollos urbano-industriales.
La actividad turística continúa con algunas restricciones
por el abastecimiento de agua potable y por la contaminación de playas y ríos.
Bajo estas condiciones se continúan presentando déficits en la disponibilidad del recurso en la región CentralCapital. Disminuyen los procesos de erosión y desestabilización de las cuencas altas y medias. El inicio de procesos de
ordenación territorial y las mejoras económicas permiten disminuir la ocupación de zonas de alto riesgo.
5.3 Escenario sustentable
-
-
-
-
-
-
La administración de los recursos hídricos está fundamentalmente bajo la responsabilidad de los gobiernos locales y
de las comunidades. El Gobierno Nacional ejerce funciones regulatorias y de asistencia técnica y administra recursoso de carácter estratégico.
Se fortalecen las instituciones existentes que participan en
la gestión del manejo de los recursos hídricos. La participación del sector privado se incrementa, incorporándose a
las actividades de operación y gestión integral.
Para todos los usos del agua se han implantado esquemas
tarifarios que permiten la recuperación de costos y el financiamiento de las inversiones, estableciendo incentivos fiscales y mecanismos de subsidios que promuevan el desarrollo y la equidad social.
El desarrollo tecnológico y la capacitación de personal permiten la aplicación y el desarrollo de tecnologías de punta.
El mantenimiento de la infraestructura existente es una práctica permanente. La disminución de los consumos permite diferir y en muchos casos descartar nuevas inversiones en algunos
tipos de obras. El sector privado participa en los financiamientos a través de figuras como BOT, concesiones, etc.
Un crecimiento económico del país permite una mejora
sustancial en los ingresos per cápita y una distribución más
equilibrada del mismo, lo cual incide en que la marginalidad disminuya sustancialmente. El mejoramiento de la
calidad de vida permite aumentar los niveles educativos de
la población y su conocimiento con relación a la importancia de cuidar el ambiente.
Se consolidan sistemas de información ambiental para facilitar la toma de decisiones.
Como consecuencia de lo anterior:
-
Se realiza un manejo sustentable de las cuencas altas y
medias.
-
-
-
-
La acción reguladora del Estado junto a la participación
ciudadana, logra revertir el proceso de contaminación de
las fuentes de agua.
Se mejora la calidad del servicio de agua potable y cloacas y se incrementa la población con acceso a los mismos hasta alcanzar un 98% para el abastecimiento y
88% para cloacas y 70% en tratamiento de efluentes a
nivel nacional.
El consumo per cápita para abastecimiento de agua potable en cada región disminuye de manera más acentuada,
hasta alcanzar valores de 250 lpd, bajo la reafirmación de
los supuestos del escenario convencional, aunado a la consolidación de una conciencia ambiental en la población.
La incidencia de enfermedades de orígen hídrico es prácticamente inexistente.
La política tarifaria y la educación ambiental de los productores permite elevar la eficiencia de riego hasta un 40%
Las áreas regadas se incrementan siguiendo la tendencia
de la región latinoamericana bajo un escenario similar.
Los conflictos de uso desaparecen, dada la suficiente disponibilidad en las fuentes para los usos previstos.
La actividad turística se desarrolla sin restricciones dada la
disponibilidad de agua potable y la descontaminación de
los cuerpos de agua.
Para este escenario no se presentan déficits en el balance en ninguna región del país.
En la Tabla 14 se presentan los resultados del balance
nacional discriminado por regiones para cada uno de los escenarios antes descritos. De estos resultados puede señalarse que, a
excepción de la región Central-Capital, donde se presentan déficits desde el año 2010 para el escenario de crisis y desde el año
2015 para el escenario convencional, existe disponibilidad del
recurso hídrico para cualquiera de las situaciones planteadas. Sin
embargo, estas disponibilidades resultan ser relativas, dada la
estacionalidad de las lluvias y su distribución espacial.
55
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Tabla 14
Resultados del balance nacional
REGION ZULIANA
UND
Población
hab
Escurrimiento Aprov. Esc. Crisis
Hm3
Balance Escenario Crisis
Hm4
Escurrimiento Aprov. Esc. Convencional Hm5
Balance Escenario Convencional
Hm6
Escurrimiento Aprov. Esc. Sustentable
Hm7
Balance Escenario Sustentable
Hm3
REGION CENTRO - OCCIDENTAL
UND
Población
hab
Escurrimiento Aprov. Esc. Crisis
Hm3
Balance Escenario Crisis
Hm4
Escurrimiento Aprov. Esc. Convencional Hm5
Balance Escenario Convencional
Hm6
Escurrimiento Aprov. Esc. Sustentable
Hm7
Balance Escenario Sustentable
Hm3
REGION LLANOS CENTRALES
UND
Población
hab
Escurrimiento prov. Esc. Crisis
Hm3
Balance Escenario Crisis
Hm4
Escurrimiento Aprov. Esc. Convencional Hm5
Balance Escenario Convencional
Hm6
Escurrimiento Aprov. Esc. Sustentable
Hm7
Balance Escenario Sustentable
Hm3
REGION ANDES
UND
Población
hab
Escurrimiento Aprov. Esc. Crisis
Hm3
Balance Escenario Crisis
Hm4
Escurrimiento Aprov.Esc. Convencional Hm5
Balance Escenario Convencional
Hm6
Escurrimiento Aprov. Esc. Sustentable
Hm7
Balance Escenario Sustentable
Hm3
REGION SUR ORINOCO
UND
Población
hab
Escurrimiento Aprov. Esc. Crisis
Hm3
Balance Escenario Crisis
Hm4
Escurrimiento Aprov. Esc. Convencional Hm5
Balance Escenario Convencional
Hm6
Escurrimiento Aprov. Esc. Sustentable
Hm7
Balance Escenario Sustentable
Hm3
REGION NOR - ORIENTAL
UND
Población
hab
Escurrimiento Aprov. Esc. Crisis
Hm3
Balance Escenario Crisis
Hm4
Escurrimiento Aprov. Esc. Convencional Hm5
Balance Escenario Convencional
Hm6
Escurrimiento Aprov. Esc. Sustentable
Hm7
Balance Escenario Sustentable
Hm3
CENTRAL Y CAPITAL
UND
Población
hab
Escurrimiento Aprov. Esc. Crisis
Hm3
Balance Escenario Crisis
Hm4
Escurrimiento Aprov. Esc. Convencional Hm5
Balance Escenario Convencional
Hm6
Escurrimiento Aprov. Esc. Sustentable
Hm7
Balance Escenario Sustentable
Hm3
56
2000
3.209.626
17.603
14.212
17.603
14.212
17.603
14.212
2,000
3.209.626
12.725
9.116
12.725
9.116
12.725
9.116
2,000
3.209.626
145.163
143.475
145.163
143.475
145.163
143.475
2,000
3.209.626
18.761
17.120
18.761
17.120
18.761
17.120
2.000
3.209.626
840.794
840.503
840.794
840.503
840.794
840.503
2.000
3.209.626
7.300
6.195
7.300
6.195
7.300
6.195
2.000
3.209.626
4.620
1.193
4.620
1.193
4.620
1.193
2005
3.601.639
16.345
12.901
16.345
12.955
16.345
12.955
2,005
3.601.639
11.877
8.226
11.877
8.268
11.877
8.268
2,005
3.601.639
135.485
133.786
135.485
133.798
135.485
133.798
2,005
3.601.639
17.318
15.649
17.318
15.677
17.318
15.677
2.005
3.601.639
817.438
817.111
817.438
817.147
817.438
817.147
2.005
3.601.639
6.813
5.682
6.813
5.708
6.813
5.708
2.005
3.601.639
4.235
697
4.235
808
4.235
808
2010
3.993.175
15.088
10.912
15.088
11.294
16.345
12.217
2,010
3.993.175
11.028
6.612
11.028
6.988
11.877
6.155
2,010
3.993.175
125.808
123.728
125.808
123.905
135.485
133.367
2,010
3.993.175
15.875
13.891
15.875
14.058
17.318
14.443
2.010
3.993.175
794.083
793.720
794.083
793.784
822.109
821.806
2.010
3.993.175
6.326
4.997
6.326
5.101
6.813
4.579
2.010
3.993.175
3.850
-296
3.850
99
4.235
866
2015
4.379.047
13.831
9.498
13.831
9.999
16.848
12.214
2,015
4.379.047
10.180
5.616
10.180
6.096
12.216
4.923
2,015
4.379.047
116.130
113.982
116.130
114.206
139.356
136.933
2,015
4.379.047
14.432
12.382
14.432
12.596
18.761
14.957
2.015
4.379.047
770.727
770.328
770.727
770.426
831.451
831.151
2.015
4.379.047
5.840
4.462
5.840
4.590
7.008
3.915
2.015
4.379.047
3.465
-865
3.465
-351
4.466
1.229
2020
4.750.807
12.573
8.086
13.831
9.972
18.105
13.216
2,020
4.750.807
9.332
4.623
10.180
6.058
12,895
4.577
2,020
4.750.807
106.453
104.235
116.130
114.184
147.098
144.496
2,020
4.750.807
12.988
10.876
14.432
12.580
20.781
16.367
2.020
4.750.807
747.372
746.936
775.398
775.104
840.794
840.513
2.020
4.750.807
5.353
3.931
5.840
4.568
7.397
3.716
2.020
4.750.807
3.080
-1.429
3.465
-388
4.774
1.693
2025
5.099.211
11.316
6.693
13.831
9.989
20.117
15.217
2,025
5.099.211
8.483
3.651
10.180
6.054
13.573
4.784
2,025
5.099.211
96.775
94.497
116.130
114.176
154.840
152.186
2,025
5.099.211
11.545
9.380
14.432
12.575
23.090
18.363
2.025
5.099.211
724.017
723.546
775.398
775.127
840.794
840.551
2.025
5.099.211
4.867
3.408
5.840
4.556
7.786
3.796
2.025
5.099.211
2.695
-1.975
3.465
-413
5.390
2.604
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
6. Conclusiones y Recomendaciones
Generales
El presente informe resume de manera breve la situación tanto institucional como técnica, financiera y legal, de los
recursos hídricos en Venezuela, su gestión y de manera particular la situación del servicio de agua potable y saneamiento.
Las conclusiones del análisis, pueden resumirse en cuatro
grandes aspectos, de los cuales se presentan además las estrategias
que se consideran adecuadas para la superación de los problemas
planteados, así como también los instrumentos de política que pueden apoyar dichas estrategias, el tipo de inversiones necesarias, las
actividades que se requiere desarrolllar en el corto y mediano
plazo, y por último los indicadores que se consideran más apro-
piados para medir los resultados de las acciones planteadas:
La gestión del recurso
Situación: Si bien el país inició hace muchos años
acciones si se quieren de avanzada en los temas de manejo de
recursos naturales, por diversas situaciones de deterioro institucional y financiero, estas iniciativas fueron dejándose de
lado, y actualmente la gestión ambiental no cumple los objetivos básicos que permitan preservar los principios de equidad
social, beneficios económicos y sustentabilidad ambiental.
Estrategia 1: Modernizar institucionalmente el Sector, estableciendo organizaciones descentralizadas para la administración de
los usos del recurso, con participación activa de la sociedad civil y bajo el respaldo efectivo del gobierno nacional.
Instrumentos de política
Marco Legal, mecanismos de regulación, promoción de organizaciones descentralizadas para
la administración de usos del recurso, instituciones respaldadas políticamente, incentivos fiscales,
promoción de la participación ciudadana y de empresas privadas.
Fortalecimiento del MARN en sus funciones de planificación y regulación
Tipo de Inversiones
Capacitación
requeridas
Información
Desarrollo Institucional
Acciones propuestas
Diagnóstico Institucional
Revisión marco jurídico existente
Plan de acción con actividades, mecanismos de financiamiento y de control
Desarrollo de propuestas de solución
Implementación de medidas
adecuar marco legal
obtención de financiamiento
programa de capacitación
programa de desarrollo tecnológico
desarrollo de instituciones
Indicadores
(Su avance dependerá de cómo se desarrollen el resto de las actuaciones ambientales)
Estrategia 2: Mejorar la gestión de los servicios de agua potable y saneamiento, a fin de lograr incrementos en su cobertura y
superar las inequidades del servicio dando acceso al mismo a toda la población. Lograr la sustentabilidad financiera del servicio.
Instrumentos de Política:
Marco legal, descentralización del servicio, regulación, institucionalidad, apoyo a la gestión,
política de subsidios.
Tipo de Inversiones
Información
requeridas
Tecnología
Desarrollo Institucional
Acciones propuestas
Plan de Acción para sistemas Urbanos y Rurales, conteniendo los mecanismos de
financiamiento y los requerimientos institucionales
Adecuar Marco Legal
Fortalecer instituciones y mecanismos de regulación
Obtener financiamiento
Desarrollar instituciones
Indicadores
% de cobertura de agua potable y de cloacas
Porcentaje del servicio descentralizado
Participación del sector privado
% de enfermedades hídricas
Niveles de calidad del servicio
57
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
La disponiblidad oportuna y suficiente del agua
Situación: Venezuela es uno de los países con mayor
disponibilidad de recursos hídricos en América Latina, pero su
abundancia es relativa, dada la estacionalidad de la misma y la
ocupación intensiva del territorio nacional en áreas con menor
cantidad de recursos hídricos disponibles. A esto se suma la
tendencia a la disminución de dicha disponibilidad como consecuencia de procesos de intervención en las cuencas altas y
de la creciente contaminación de los cuerpos de agua. Si este
proceso continúa en la tendencia actual, se presentará una crisis de disponibilidad de agua en el corto plazo en las regiones
de mayor ocupación urbano-industrial.
Estrategia 1: Controlar los procesos de contaminación de cuerpos de agua haciendo hincapié en los programas de tratamiento
de aguas residuales y con mecanismos de control de otras fuentes de polución.
Instrumentos de política
Reglamentos y mecanismos de aplicación
Incentivos fiscales.
Convenios con Colombia y Brasil para control de contaminación minera y de Hidrocarburos.
Tipo de inversiones
Obras
requeridas
Tecnología
Capacitación
Acciones propuestas
Diagnóstico Nacional
Plan de Acción conteniendo jerarquización de acciones, actividades, mecanismos de
financiamiento, programas de control
Obtener financiamiento
Implantación de políticas, reforzamiento institucional y capacitación
Obras
Acciones de control
Indicadores
% Efluentes tratados
% uso de agroquímicos biodegradables
Estrategia 2: Establecer programas de manejo y conservación de cuencas que fomenten el uso de tecnologías limpias, cambios
de patrones de cultivo para fomentar la conservación de suelos, aplicación de la evaluación ambiental como instrumento para
la toma de decisiones y la formulación e implantación de planes para prevención de desastres.
Instrumentos de política:
Reglamentos y mecanismos de aplicación de sanciones, incentivos fiscales, apoyo a la gestión.
Tipo de inversiones
Obras
requeridas
Capacitación, tecnología
Información
Desarrollo institucional
Acciones propuestas
Diagnóstico Nacional
Plan de Acción conteniendo jerarquización de acciones, actividades, mecanismos de
financiamiento, programas de control
Obtener financiamiento
Implantación de políticas, reforzamiento institucional y capacitación
Obras
Acciones de control
Indicadores
% cuencas con programas manejo y control
% áreas de cultivo en cuencas altas y medias bajo métodos conservacionistas
% productores capacitados
Nº. de organizaciones de usuarios de cuencas en funcionamiento
58
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
La infraestructura para el aprovechamiento y
control del recurso hídrico
Situación: A pesar de haberse construído una gran
cantidad de infraestructura de servicio en décadas anteriores,
que permitieron mejorar notablemente las condiciones de salubridad pública, el éxodo de campesinos hacia las ciudades
aunado a un abandono de los programas de mantenimiento de
la obras, provocó un colapso de los servicios, que todavía no
se ha podido superar. Por otra parte, las crisis fiscales que ha
sufrido el país en los últimos años ha traído en consecuencia
un rezago importante de las inversiones necesarias para un
cabal aprovechamiento y control de los recursos hídricos a
nivel nacional.
Estrategia 1: Desarrollo de infraestructura ambiental para el manejo de recursos hídricos, tanto para su aprovechamiento
como para el control de sus efectos.
Instrumentos de política
Política de financiamiento, incentivos fiscales, promover la participación del sector privado,
establecer mecanismos de control y regulación.
Tipo de inversiones
Obras
requeridas
Tecnología
Información
Capacitación
Acciones propuestas
Diagnóstico de necesidades (conciliar las mismas con los Planes de Ordenación Territorial)
Plan de Acción incluyendo jerarquización de obras, análisis Costo/Beneficio, Estudios de Impacto
Ambiental, Mecanismos Financieros
Elaboración proyectos
Obtener financiamientos
Obras (ejecución)
Programas de mantenimiento
Control y regulación
Indicadores
% cuencas alto riesgo con sistemas de alerta
% áreas inundables saneadas
% de volumen regulado por cuenca
Estrategia 2: Establecer mecanismos financieros que promuevan la consolidación y la construcción de la infraestructura y
servicios básicos ambientales necesarios para alcanzar los objetivos de desarrollo establecidos en los planes de ordenación,
y que incluyan sistemas de tarifas y subsidios que promuevan un uso racional del recurso.
Instrumentos de política
Marco Legal, política de tarifas y subsidios
Incentivos fiscales
Tipo de inversiones
Estudios
requeridas
Fondos Apoyo Financiero
Capacitación
Información
Acciones propuestas
Diagnóstico de necesidades de inversión
Propuesta de financiamiento que incluya mecanismos institucionales, sistemas de tarifas
y subsidios
Definición de incentivos fiscales
Marco Legal
Obtención de financiamientos
Aplicación de mecanismos
Programa de control y regulación
Indicadores
% de inversión recuperada por tarifa
% de población de bajos ingresos favorecidos con subsidios
% de capital de inversión sujeto a programas de control
% de infraestructura requerida con financiamiento
59
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
La ocupación ordenada del territorio
Situación: La tendencia histórica a poblar la región
centro-norte costera del país, dadas sus facilidades de comunicación y para el comerio, ha consolidado un patrón de ocupación que requiere de acciones contundentes en los aspectos de
ordenación del territorio, para alcanzar una distribución más
racional de la población y las actividades económicas. Ello
amerita un esfuerzo para adoptar un modelo de desarrollo más
coherente, que permita revertir situaciones críticas en cuanto a
la disponibilidad del recurso agua y la propensión a efectos
ambientales no deseados.
Estrategia: Intensificar el proceso de ordenación del territorio, actualizando los planes de ordenación y estableciendo los
consensos necesarios para darle viabilidad política a los mismos, implantando un proceso efectivo de control, seguimiento y
sanción a los infractores.
Instrumentos de política
Marco Legal, procedimientos de control y sanción
Incentivos fiscales
Negociación y consenso político para la implantación de los Planes de Ordenación
Tipo de inversiones
Estudios
requeridas
Capacitación
Desarrollo institucional
Información
Infraestructura de apoyo
Acciones propuestas
Actualizar Planes de Ordenación Territorial (POT)
Establecer prioridades
Determinar requerimientos de implantación: legales, financieras, obras, capacitación,
desarrollo institucional
Fortalecer instituciones de planificación y regulación a nivel nacional y regional
Implantar medidas de los POT
Programa de control y regulación
Indicadores
% de estados con POT aprobado
% de POT implementados
Complementariamente a lo señalado, es importante
hacer énfasis en dos aspectos que se han indicado como acciones comunes en casi todos los temas planteados: en primer
lugar, la necesidad de desarrollar los sistemas de información
ambiental necesarios, con miras a tener un mejor conocimiento de los eventos naturales y, en consecuencia, determinar las
60
acciones y soluciones acertadas en cada caso. En segundo
lugar, la importancia de crear, promover y coordinar programas
de capacitación en el área ambiental, así como también programas que fomenten la investigación científica y tecnológica,
especialmente en lo relativo a tecnologías no convencionales
de fácil implantación local.
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
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Caracas. ECOGRAPH Proyectos y Ediciones. 44 p.
61
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
Anexos
Preguntas guía para referente en el campo del manejo integrado
de los recursos hídricos
1. En los últimos años se ha incrementado la preocupación
acerca del valor estratégico del agua para el desarrollo de la
vida en el próximo milenio. Por otra parte, si bien existe una
conciencia de esta circunstancia por parte de los gestores y
administradores del agua, aún no se han logrado implementar en la práctica de manera cotidiana, las estrategias que permitan una gestión sustentable del agua. ¿Cuáles son, con
base en su experiencia, las causas de esta dualidad?
2. ¿Cuáles serían las tres prioridades en materia de política
hídrica que deberían ser implementadas en su país para
lograr una gestión integrada de los recursos hídricos a largo
plazo considerando las potencialidades y restricciones
actuales?
3. Las estructuras gubernamentales encuentran serias dificultades para la gestión eficiente del agua. ¿Cree Ud. que la
inserción del gerenciamiento privado puede mejorar sustancialmente la gestión integrada de los recursos hídricos?
¿Cuál es el límite en la incorporación de empresas de derecho privado en el manejo del agua?
4. Cualquier cambio en el patrón actual del proceso de toma
de decisiones en el manejo del agua, y en la asignación de
inversiones, necesita un tiempo prudencial de adecuación
y adaptación. Cuáles cree que deben ser las actividades
prioritarias a ser implementadas desde ahora, para que en
un mediano plazo (2005) se pueda contar con un escenario proclive a la incorporación de la dimensión ambiental
en las decisiones cotidianas.
5. En los últimos años la población y las agencias gubernamentales se vieron conmovidas por un creciente impacto
debido a fenómenos extremos (deslizamientos de tierras,
inundaciones, aluviones, sequías y otros). ¿Hasta qué
punto pueden ser considerados únicamente desastres naturales? ¿Qué estrategias prioritarias hay que implementar
para atenuar las consecuencias negativas en su país?
6. Aparentemente, los procesos de erosión hídrica, salinización de los suelos, así como la contaminación de las aguas
62
superficiales y subterráneas, son sistemáticamente crecientes a pesar de los innumerables esfuerzos volcados en la
implementación de planes de manejo de cuencas, programas de manejo conservacionistas, programas de control de
la contaminación. ¿Cuáles son según su opinión las causas
de esta brecha creciente?
7. Una componente esencial en el ciclo de la gestión de los
recursos hídricos corresponde al monitoreo y evaluación
continua de la oferta del agua, no obstante lo cual, las
redes de información y actividades de campo ven sistemáticamente reducido su presupuesto de operación y mantenimiento en la mayoría de los países. ¿Cuáles son, según
su opinión, las estrategias a seguir para lograr que esta actividad sea sustentable?
8. En los últimos años se ha producido un importante
avance en el diseño de infraestructuras y en el desarrollo de nuevas tecnologías para un reuso del agua,
riego presurizado y no presurizado, etc. ¿Hasta qué
punto son difundidos y aplicados estos avances tecnológicos? ¿Son consideradas alternativas de técnicas no
convencionales en el momento de la toma de decisiones? ¿La enseñanza universitaria incorpora en la formación de sus egresados con suficiente anticipación
estos temas?
9. La mayoría de los países cuenta con un cuerpo normativo
para la gestión del agua. ¿Hasta qué punto este incorpora
y promueve un uso integrado de los recursos hídricos?
¿Cómo se ejecutan las actividades intersectoriales al existir
otros marcos normativos para la gestión de los recursos
naturales?
10. La última década se ha caracterizado por fomentar la participación de la sociedad en un sinnúmero de actividades.
¿Hasta qué punto se verifica la participación social en la
gestión del agua de su país? ¿Las opiniones de la sociedad
extraídas de instancias participatorias han cambiado genuinamente una decisión relativa a la gestión del agua? ¿En
qué caso?
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
Respuestas del Ingeniero Eduardo Buroz
1. Las causas residen en que las principales razones que afectan a la disponibilidad y calidad del recurso están fuera de
la capacidad de gestión de los administradores del agua y
corresponden mas bien a fenómenos sociales y económicos, regulados o controlados o estimulados o realizados
por agentes externos a la gestión del agua que además
cumplen diversos roles sociales y ocupan distintos estamentos en las comunidades, regiones y naciones.
2. Ordenamiento Territorial: Manejo integrado de cuencas, lo
cual implica manejo del recurso agua dentro de la cuenca,
entendida ésta desde sus nacientes hasta su desembocadura, con las implicaciones económicas que ello conlleva.
Regulaciones claras en la relación entre el Estado, como
administrador del patrimonio acuífero de los países y los
usuarios sectoriales del recurso.
3. Absolutamente de acuerdo, la gestión del agua por el sector privado hace transparente la calidad de la gestión, establece deberes y derechos más claros y precisos, remite a
regulaciones y puede dar lugar a suspensión del mandato
otorgado por el Estado en el momento que se transgredan
los acuerdos establecidos. Los límites son los que impone
la función propia del Estado de establecer leyes, regulaciones, sanciones, pues hasta en la planificación el sector privado puede y debe intervenir.
4. En Venezuela este hecho debe ser inmediato, pues se cuenta
con la base jurídica, institucional y de planificación necesaria para acometer esa tarea. En otros países depende de su
desarrollo jurídico institucional en materia ambiental.
5. No todos esos eventos pueden ser considerados exclusivamente desastres naturales. Muchos daños, incluso fatalidades, se deben a imprevisiones del público y a fallas institucionales en la instrumentación de planes de ordenamiento
territorial o de desarrollo urbano. Hacer cumplir la legislación de ordenamiento del territorio y de desarrollo urbanístico. Mejorar las normas; instrumentar acciones de vigilancia y control ambiental.
6. El foco de atención puesto a la solución de los problemas,
tratando de resolverlo a través de planes cuya instrumentación está basada en recursos humanos que no poseen la
base tecnológica requerida para mantener activo el proceso, luego que se retiran las actividades.
7. Reconocer su costo e incorporarlo en el sistema de precios
del agua desde el nivel público hasta la tarifa del servicio
privado, mediante un sistema de pagos de transferencia
8. Son muy poco difundidos, poco enseñados a nivel universitario y ciertamente son considerados alternativas no con-
vencionales. Esto es así por la dificultad que tiene su uso
por los usuarios tradicionales del sector agrícola.
9. El problema consiste en definir lo que se considera manejo
integrado de los recursos hídricos. Anexo el documento leído
ante 6ta. Reunión de la Comisión de Desarrollo Sustentable
en 1998 y el Proyecto de Decreto sobre Política Hidráulica
(1999) que preparó la Comisión Ad-hoc designada por el
Ministro Rafael Martínez Monró y de la cual formé parte.
10. En algunos casos ha tenido efectos relevantes, por ejemplo
presa Las Mayas, pero en general la participación es escasa y los medios para hacerla efectiva son pocos.
Respuestas de Luis E. Franceschi A. (21-12-99)
1. La historia de la humanidad ha estado siempre asociada al valor estratégico del agua para el desarrollo de la
vida; sin embargo, acercándonos ya al final del milenio, la población mundial en condiciones de subdesarrollo es cada vez mayor. Por consiguiente, incapaz de
reconocer dentro de su ignorancia las consecuencias
de un desarrollo anárquico e insustentable, no permiten realizar las acciones propuestas.
2. Las tres prioridades serían:
Registro de datos e información relativa a todas las fases de
aprovechamiento.
Educación y capacitación de la población en general.
Aprovechamiento racional de las cuencas hidrográficas
preservando para generaciones futuras la calidad y la cantidad de las aguas.
3. Definitivamente la incorporación del gerenciamiento privado mejoraría la gestión de los recursos hídricos.
Considero que no existe límite para esa incorporación.
4. Insisto en educación formal como actividad prioritaria.
5. La magnitud de los daños está íntimamente ligada al desconocimiento o ignorancia de las consecuencias de las acciones que llevan a la ocupación de zonas de alto nivel de riesgo; es decir, si no se brinda información acerca del riesgo que
se corre, sólo algunos serán capaces de preverlo.
6. El crecimiento desmesurado y la concentración de la
población urbana.
7. Muy simple, aumentar el presupuesto ajustándolo al incremento del consumo de agua.
8. Los avances tecnológicos se incorporan automáticamente a
la cultura de un país en franco proceso de desarrollo con
libertad, trabajo y paz.
63
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
9. En nuestro país no existe todavía un cuerpo normativo que
incorpore y promueva el uso integrado de los recursos
hídricos. Las actividades intersectoriales se ejecutan de
acuerdo a los postulados establecidos por los dirigentes de
turno.
10. La participación social es mínima. No conozco de ningún
caso que merezca mención.
Respuestas de Arnoldo José Gabaldón (14-01-2000)
1. En la medida que el agua, tanto en cantidad como en calidad, se va convirtiendo en un recurso escaso en diferentes
regiones del Planeta, se ha ido creando mayor conciencia
sobre la necesidad de su aprovechamiento sustentable y se
van implantando prácticas de buena administración
hidráulica. Por lo tanto, no pienso que debe exponerse de
manera tajante la dualidad que señala la pregunta. La escasez será indudablemente el motor del uso sustentable, pero
quedan muchas regiones en que felizmente el recurso
todavía es relativamente abundante y sus precios de mercado son bajos, y por lo tanto no existen mayores motivaciones para un uso eficiente.
2. En primer lugar se considera que la política hidráulica
debe establecer como requisito la apreciación del recurso
tomando en consideración su valor en sitio y los costos de
su captación, conducción, tratamiento pre y post uso. En
segundo término, es conveniente que la política ambiental
prevea un marco regulatorio de estricta aplicación sobre el
manejo sustentable del agua. Tercero, como elemento
coadyuvante de todo lo antes expuesto, se piensa que la
educación ciudadana para el uso sustentable del agua
puede ser instrumento eficaz en el sentido mencionado.
3. El gerenciamiento privado puede ser un factor que contribuya al mejor manejo del agua. Ello no implica, sin embargo, la omisión de criterios sociales en la administración del
recurso, lo cual es indispensable especialmente en los países en desarrollo donde existen segmentos poblacionales
de muy escaso poder adquisitivo. Ambos aspectos: privatización y tarifas sociales son compatibles, siempre y cuando se formulen las políticas públicas de subsidio adecuadas.
4. Se considera prioritario que a nivel de los gobiernos exista
conciencia sobre lo que está implícito en la administración
sustentable del agua y que como correlato se creen las instituciones con esta misión; se formulan las políticas públicas apropiadas y se establezcan los marcos regulatorios
adecuados.
5. Los fenómenos hidrológicos extremos que han afectado la
región durante los últimos años, pueden obedecer a la dis-
64
tribución probabilística natural de dichos fenómenos o
estar influenciados por el proceso de cambio climático.
Aunque existen bases científicas para suponer que esto
último pueda ser el caso, habrá que hacer todavía mucho
más investigación para poder llegar a conclusiones definitivas en este sentido.
Los daños ocurridos, cuantiosos en término de vidas humanas pérdidas o damnificadas y pérdidas materiales, son
causadas generalmente por una imprevisión en cuanto a la
localización espacial de las actividades socio-económicas.
La ordenación territorial con criterio ecológico; el diseño
de sistemas de previsión de catástrofe cuando ello es viable y los planes de contingencia ante estas situaciones,
pueden contribuir a mitigar las consecuencias de dichos
fenómenos naturales.
6. Hay suficientes experiencias que demuestran que las situaciones planteadas son evitables. Un manejo apropiado de
las cuencas; los programas de conservación de suelos; las
acciones y medidas para evitar la pérdida de calidad de los
recursos hídricos; son prácticas que pueden instrumentarse dentro de una política ambiental bien formulada y ejecutada. Que en nuestros países no sean frecuentes estas
prácticas, lo que indica es atraso institucional, que es prioritario superar.
7. La estrategia principal es considerar el manejo del agua
como un servicio público, que además de obedecer a criterios ecológicos apropiados, debe ser sustentable desde el
punto de vista económico. Cuando se aplica el enfoque
arriba expuesto no deben escasear los recursos financieros
para la adecuada operación y mantenimiento de estos servicios, ya que de lo contrario es muy difícil lograr el equilibrio económico buscado.
8. En nuestros países existe una evidente brecha tecnológica.
Las nuevas tecnologías llegan con considerable atraso,
tanto a los ámbitos académicos, como a los comerciales.
En otras circunstancias, los costos económicos de las nuevas tecnologías no resultan soportables dentro de los escenarios socio-económicos prevalecientes. De allí la importancia de propiciar endógenamente a nivel de cada país o
región un desarrollo científico-tecnológico, que se adpte
más a nuestras realidades.
9. Las normas para la gestión del agua existente, rara vez
toman en consideraión los aspectos ecológicos y económicos. Cuando ello se logre, será mucho más obvio la conveniencia del uso integrado de los recursos hídricos.
10. En Venezuela se registran muy pocos casos de participación ciuadadana en la gestión del agua. Las escasas experiencias de participación de las comunidades en la gestión
del agua que se registren, se dan en la administración de
algunos pequeños sistemas de egadío. Sin embargo, estos
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
casos no son abundantes dada la escasa superficie bajo
riego producto quizás de la relativa abundancia del recurso agua y condiciones climáticas que permitan general-
mente una agricultura de secano. También se han registrado experiencias aisladas de participación de las comunidades en la administración de acueductos rurales.
Preguntas guía para referente en el campo del agua potable y saneamiento
1. En el marco del proceso de transformación del sector agua
potable y saneamiento implementado en su país, en su opinión ¿cuáles son las características esenciales que definen
la situación por la que atraviesa el sector y cuáles son los
aspectos más críticos de la actual gestión de los prestadores?
2. ¿Considera que el Marco legal vigente resulta adecuado a
los requerimientos de la transformación del sector? En caso
contrario ¿cuáles serían las modificaciones que deberían
implementarse para su adecuación?
3. La incorporación de la participación del sector privado en
la prestación de los servicios es visualizada como la alternativa más eficaz para alcanzar indicadores de eficiencia
aceptables y como el único con capacidad para afrontar
las importantes inversiones que se requieren. En su opinión, ¿en su país se confirma esta hipótesis?
4. La actividad regulatoria debe contemplar las necesidades y
las preocupaciones de los usuarios (precio, calidad, confiabilidad) de las empresas (beneficios, riesgos, poder del
mercado), del gobierno (cuestiones fiscales, ambientales y
distributivas). Desde esta perspectiva ¿Cuáles son las externalidades más importantes que soporta la regulación en su
país? y ¿Cuál es el espacio político e institucional de las
agencias reguladoras?
5. En el caso que la población de las áreas de expansión de
los servicios de agua potable y saneamiento en los que se
ha concretado la incorporación del sector privado, sea
población en situación de pobreza o de bajos ingresos,
las necesidades de inversión son mayores y las posibilidades de recuperación de las mismas son escasas. En su
país ¿Cómo se viabiliza la solidaridad social en esta situación?
Respuestas del Ingeniero Boris Castellano
1. En el caso de Venezuela resulta impropio hablar de transformación del sector agua potable y saneamiento, ya que el
mismo solo existe como tal en materia de necesidades atendidas y por atender, lo cual contrasta con la dispersión de
esfuerzos e instituciones que actúan en el “sector” sin una
verdadera coordinación sectorial. Dentro de esta situación
destacan como aspectos críticos, en el marco de formación y
fortalecimiento del sector, 1) la definición de un liderazgo
sectorial comprometido con la salud y el medio ambiente, 2)
la generación de un sistema de planificación estratégica, y 3)
la creación de un sistema financiero sectorial
2. El proceso de formación y fortalecimiento del sector, siempre estará íntimamente vinculado con la existencia de una
voluntad política comprometida con el proceso, y articulada con el liderazgo sectorial. Se trata de contar con un Plan
Regional de Inversiones en Ambiente y Salud, que estimule las líneas maestras de la Participación Social, la
Descentralización y la Eficiencia Operativa dentro un de
un proceso político general; y no como un cuadro de
acciones administrativas o propósitos institucionales. En
todo caso habrá que estimular y respetar los tiempos de
respuesta de cada comunidad y cada institución.
3. La participación del Sector Privado en la Gestión de la
Empresas de Agua, se conjuga con el proceso de
Participación Social, sin embargo hay que estar consciente de
sus limitaciones para afrontar la magnitud de las inversiones
requeridas para saldar los déficits acumulados, tanto en términos de garantías como de accesos a las fuentes de financiamiento reservadas a los Estados y al Sector Público. La eficacia y/o la eficiencia no son valores patrimoniales de ningún
sector, por ello hay que insistir en la búsqueda de la
Eficiencia Operacional, dentro de un cuadro de Políticas
Generales, sin excluir, ni privilegiar a ninguno de los actores
comprometidos o por comprometer en el proceso de formación y fortalecimiento del sector salud y ambiente, y en particular con la implementación del Plan Regional de
Inversiones en Ambiente y Salud.
4. La actividad regulatoria debe conjugar los intereses del
estado, de las empresas, de los usuarios y de la sociedad
en general para garantizar la calidad, la cantidad, la continuidad y la confiabilidad de los servicios dentro de una
65
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
estructura de costos que conjugue los intereses concurrentes dentro de una sana política de inversiones, que busque
la autonomía financiera del sector. Dentro de las externalidades más importantes hay que destacar los lineamientos
dogmáticos impuestos por algunos organismos y agencias
de cooperación financiera, firmemente apoyados en su
desconocimiento de las realidades operacionales y sociales del sector y férreamente soportado por sus fundamentos administrativos y financieros. En todo proceso político
general hay espacios crecientes de participación y fortalecimiento de todas las instituciones y los actores involucrados, lo cual incluye a las agencias reguladoras.
5. La solidaridad social, entendiendo como tal la atención a
la población en situación de pobreza o de bajos ingresos,
siempre ha estado presente en las actuaciones del Estado:
1) como una obligación dentro del cuadro de sus responsabilidades básicas en materia de salud, y 2) como una
carga dentro de las líneas establecidas por los criterios presupuestarios. La formulación de un Plan Regional de
Inversiones en Salud y Ambiente, debe incluir la definición
de los aportes del estado para cubrir los déficits de caja
asociados a la debilidad de la recuperación comercial de
los sectores amparados por las tarifas sociales. En todo
caso se trata de formalizar los entendimientos que soportan y conjugan los intereses concurrentes con el proceso.
Respuestas del Ingeniero Aurelio Useche K.
1. El sector atraviesa desde hace ya tiempo una alta ineficiencia por efectos de falta de inversión en la reposición de
activos en operación, así como en la modernización de sus
sistemas administrativos y de operación. A ello habría que
agregarle la falta de inversión en expansión del servicio.
Entre los aspectos más críticos esta la gerencia actual conformada por una gerencia con poco ó nulo conocimiento
en la administración y operación de una empresa de servicios y pensar que se trata de un tema exclusivo de ingeniería de construcción. Se hace evidente con la falta de
pericia en el manejo del caso del Guapo y del Litoral, del
cual la prensa contiene una información exhaustiva.
que el consumidor obtenga un beneficio adicional por
cada unidad de servicio recibida. Ello significa que debe
existir un ambiente competencia entre operadoras. El reconocimiento de una autoridad reguladora, cuya motivación
fundamental sea el beneficio del consumidor en relación al
precio que paga por obtener el servicio.
3. La participación de los particulares a través de empresas
prestadoras del servicio es sin lugar a dudas un aspecto
fundamental en la consecución de los fines de eficiencia,
por cuanto ello significa que se podrán realizar las inversiones necesarias para obtener altos índices de eficiencia.
Sin embargo, es indudable que el Estado tiene que concurrir con el privado al desarrollo de inversión en infraestructura hidráulica de base, tales como obras de embalse y
conducción de grandes volúmenes cuando se trata de
obras de propósito múltiple.
4. Las externalidades más notoria en el proceso de regulación
es el proceso de cambios políticos en el país, hacia un sistema que no tiene definición, pero que asoma como un
gobierno militar, con ropaje democrático que propicia al
populismo como medio de instauración de una autoritarismo. En ese ambiente se y hace difícil, por no imposible
adelantar una proceso de mejoramiento progresivo del servicio, por cuanto no es la eficiencia económica el motivo
central de la acción del Gobierno. Una agencia reguladora al estilo de Conatel, en el caso del agua no tiene espacio. Las actuales autoridades de HIDRVEN piensan que
éste ente es regulador, administrador y prestador del servicio al mismo tiempo, como la santísima trinidad del Señor.
5. En la medida que la economía venezolana no tenga en
marcha una política de crecimiento económico con estabilidad de precios, en la cual existan condiciones de mercado para el desarrollo de nuevos negocios, entre ello las
empresas prestadoras de servicios públicos, se hará mas
profunda la pobreza y desde luego mucho más difícil el
desarrollo de inversiones y desde luego mejoras sustanciales en el nivel de servicio.
Respuestas del Ingeniero Germán Uzcátegui
2. En mi criterio el marco legal vigente es prácticamente inexistente por cuanto de trata de un conjunto de leyes, reglamentos y normas dictadas a lo largo de 60 años sin que
exista coherencia en cuanto a los fines que persigue regular. Esta situación impide que se pueda progresar en el establecimiento de un servicio público eficiente en el cual se
mejore sustancialmente la calidad en la prestación del servicio. Las modificaciones que deben introducirse deben
estar orientadas a que se cree las condiciones para que
exista un conjunto de empresas operadoras que actúen
bajo una normativa que permita condiciones de operación
eficiente en la cual la relación precio consumo permita
66
1. Las características que atraviesa el Sector son:
- Baja cobertura, discontinuidad, baja calidad y altos costos de operación. El tratamiento de aguas servidas es muy
bajo
- Baja Tarifa y concepto de que el agua es un “regalo de
dios” al que todos tienen derecho
- Escasos niveles de inversión
Los aspectos mas críticos de los prestadores son:
- Modelo institucional no adaptado a una legislación
transitoria
- Intervención política e inestabilidad gerencial
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
CURRICULUM VITAE
Germán Uzcátegui es Director de la Unidad Estratégica de Negocios de Agua de la Corporación EDC. Uzcátegui es
Ingeniero Civil con estudios de maestría y doctorado en Aprovechamiento de Recursos Hidráulicos.
Su experiencia fundamental es en obras hidráulicas y análisis de negocios y desarrollo institucional de empresas de Agua.
Ha sido profesor de Obras Hidráulicas en la Universidad de los Andes y de la Universidad Católica Andrés Bello. Desempeñó los
cargos de Director del Centro Interamericano de Desarrollo Integral de Aguas y Tierras, Viceministro del Ambiente y Presidente
del Instituto Nacional de Obras Sanitarias.
Organizó y coordinó programas de adiestramiento en aprovechamiento de aguas y tierras en toda la América Latina y el Caribe
(CIDIAT) coordino la privatización del Instituto de Aseo Urbano del Area Metropolitana de Caracas (MARNR). Asesoró al Ministro del
Ambiente en el proceso de reestructuración del Sector Agua Potable y Saneamiento que dio origen a Hidroven y sus empresas filiales.
Ha preparado varios proyectos exitosos para obtener préstamos de agencias multilaterales Para el Sector Agua y Saneamiento. Ha sido
consultor para el sector Agua Potable y Saneamiento del Banco Mundial, de la Oficina Panamericana de Salud.
- Desconocimiento de la importancia del sector y de los
avances tecnológicos y gerenciales que le son aplicables
- Oposición a la introducción de nuevos modelos de gestión (El modelo centralizado sigue imperando a pesar de
algunos esfuerzos realizados para descentralizar)
2. La reforma se puede realizar dentro del marco legal vigente mediante el esquema de “regulación por contrato”,
siempre que tenga “apoyo político” Indudablemente que
la regulación venezolana en la materia es muy antigua y
debe ser revisada en su totalidad y adecuada a los nuevos
modelos de gestión del sector, en este sentido hay avances
importantes realizados en HIDROVEN que pueden colaborar a un mejor Sector.
3. Estoy de acuerdo. Lamentablemente los países llegan a esta
conclusión no por convicción sino por necesidad. Chile,
Colombia. Argentina y Brasil, hace 10 años se negaban
totalmente a seguir ese modelo. Hoy lo han adoptado y lo
están aplicando de manera apresurada, a veces sin estructurar debidamente los procesos.
4. En mi país no hay (de hecho) actividad regulatoria. Las tarifas son fijadas de manera arbitraria sin relación con los
costos, nadie vela por la calidad ni la confiabilidad del servicio ni por las cuestiones fiscales y distributivas. Aunque
nuestra legislación ambiental es muy rígida, el Sector es
una gran contaminador al que no se le exige reparo. Todo
esto posiblemente ocurre porque el regulador es el Estado
y el prestador también es el mismo Estado.
5. En mi país no existen casos en que se haya incorporado el
Sector Privado a la operación asumiendo la responsabilidad de las inversiones y los riesgos del servicio.
Respuestas del Ingeniero Pedro Misle Benítez
Ex Presidente Hidroandes - Hidroven
1. La característica esencial es la de “transición con cierto
grado de incertidumbre”. En efecto, la política de las ante-
riores autoridades era la de transformar un esquema de
prestación fundamentalmente público y altamente centralizado, en un esquema con participación efectiva (como
operadores o reguladores) de actores municipales (alcaldías) y regionales(gobernaciones de Estado), en donde se
contemplaban distintas modalidades de gestión privada.
Esta política de transición comenzaba a dar algunos frutos
como la creación de 5 empresas operadoras con participación accionaria municipal y regional, 2 de las cuales habían delegado la prestación del servicio a privados mediante
la figura de una “gestión integral”, figura que intentaba
minimizar los riesgos de un marco legal que estaba construyéndose y que debía evolucionar hacia esquemas de
participación privada de mayores plazos y riesgos ( concesiones, empresas mixtas, etc.
2. A partir del cambio de Gobierno a principios del 99, las nuevas autoridades someten a revisión la política adelantada en
el Sector con los retardos que dicha revisión conlleva.
Todavía no es clara la posición del actual Gobierno en relación a la transformación del Sector, aún y cuando podría
intuirse que se mantendrá en esencia la misma, en virtud que
la nueva Constitución continua asignando la competencia
del servicio a los actores locales (municipios y gobernaciones) y no parece excluir la participación privada en la gestión
de estos servicios. No obstante, la definiciones precisas
deben ser objeto de leyes, decretos y reglamentos; instrumentos que en algunos casos hay que elaborar y en otros ratificar aprobaciones ya hechas.. Entre los aspectos mas críticos
de la actual gestión de los prestadores, podríamos mencionar
: La ausencia de información confiable, generando como
consecuencia indefiniciones gruesas en programas de operación y de inversiones; b) Carencia de una política institucional definida y de metas claras y factibles de lograr ; c) Como
corolario de los aspectos anteriores, no existen programas de
financiamientos que vayan en la dirección del logro de metas
de servicio, ni de la autosuficiencia económica de los prestadores.
3. Existen un conjunto de instrumentos legales, fundamentalmente decretos y reglamentos que permitirían, y de hecho
67
Agua para el Siglo XXI:
De la Visión a la Acción
han permitido, avanzar en la transformación del Sector,
siempre y cuando exista la necesaria voluntad política.
Como la transformación es un proceso, su evolución y
continuidad requieren sin embargo, de una coordinación
clara de los instrumentos legales, así como del desarrollo
de algunos nuevos que establezcan claramente funciones y
competencias. Entre las funciones, los diferentes niveles de
gobierno deben ejercer seis básicas: Planeación,
Financiamiento, Regulación, Vigilancia, Control y Sanción.
Existe una propuesta de Ley de Prestación del Servicio
cuya finalidad era la de asignar a los entes de gobierno
(nacionales regionales y municipales) y a la comunidad
organizada, las competencias para el ejercicio de las funciones mencionadas. En otras palabras, la de servir de
Instrumento Marco de Coordinación. Entiendo que la
misma está en estos momentos en revisión. Sin duda la agilidad administrativa y gerencial y la motivación por el
negocio, le otorgan al privado mayores posibilidades de
eficacia que a un ente público en la prestación de los servicios de APyS. No obstante, dada su condición de
Monopolio Natural, niveles mayores de eficiencia en la
prestación por un privado solo podrán alcanzarce con una
buena regulación por parte del Sector Público. No es realmente el Privado quien afronta las importantes inversiones
que requiere el Sector, son los clientes del Servicio través
de las tarifas quienes realmente lo hacen. El Privado tiene
la posibilidad de financiarlas siempre y cuando pueda
recuperarlas, obteniendo un rendimiento adecuado. En
Venezuela, el financiamiento de los Privados para el Sector
es realmente necesario, sin embargo, es claro que este
cubrirá aquellas inversiones que puedan ser rescatadas vía
tarifa o mediante subsidios directos del Sector Público. En
virtud del rezago y la cuantía de recursos requeridos para
el Tratamiento de Aguas Servidas, aunada a la capacidad
de pago del cliente promedio venezolano, estimamos que
este aspecto del negocio no podrá ser solo financiado por
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el Privado y requerirá de inversiones importantes del
Gobierno.
4. En nuestra opinión, las externalidades mas importantes que
soporta la regulación en Venezuela son : a) las ambientales, referidas estas a los aspectos de deterioro y contaminación de fuentes de agua, así como a tratamiento y disposición de aguas servidas; b) las distributivas, relacionadas estas con la marcada desigualdad de ingresos de la
población y c) La resistencia a aceptar Precios o Tarifas
acordes con los costos reales del Servicio como consecuencia de haberlo subsidiado por mas de cuarenta años.
En los actuales momentos existen algunos instrumentos de
regulación pero no agencias reguladoras . Los instrumentos
regulatorios son aplicados, en muchos casos, por los mismos prestadores creando situaciones anómalas para los
usuarios del Servicio.
5. No existe otra vía que los subsidios. El tipo de subsidio y
sus posibilidades de aplicación dependen da la estructura
institucional y política del país. En Venezuela, creemos
que los subsidios cruzados entre diferentes estratos de
ingresos para una localidad determinada es la vía de mas
fácil aplicación. Igualmente, opinamos que este mecanismo puede aplicarse entre poblaciones que compartan un
determinado ámbito político territorial. De hecho, la conformación de empresas operadoras con participación de
actores locales se orientaba en este sentido, empresas de
ámbito etadal o departamental donde participan todos los
Municipios del Estado. Con ello se perseguía lograr economías de escala y poder, mediante la aplicación de mecanismos de subsidios cruzados apoyar a los Municipios
menos favorecidos. El que los subsidios cruzados sean de
mas fácil aplicación, no significa que sean mas eficientes;
en todo caso habrá de considerarse las posibilidades reales
de aplicación.
Informe Nacional sobre la Gestión del Agua en:
Venezuela
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