Enmiendas y proceso legislativo: Influencia, coordinación y

Enmiendas y proceso legislativo: Influencia, coordinación y
delegación partidaria en el Congreso chileno
The Amendment and Legislative Process: Influence, Coordination
and Party Delegation in the Chilean Congress
SERGIO TORO MAUREIRA
Universidad Católica de Temuco
[email protected]
NICOLAS HURTADO ACUÑA
Pontificia Universidad Católica de Chile
[email protected]
RESUMEN:
El artículo busca demostrar cómo los procesos intermedios de la discusión legislativa son instancias claves para
comprender las dinámicas de coordinación partidaria e incidencia del ejecutivo en la formación de la ley. Mediante un
análisis del trabajo en comisiones y votaciones en sala durante el periodo 2006-2010 del Congreso chileno, los autores
analizan los patrones de aprobación de las enmiendas, su influencia en el comportamiento de los legisladores y el rol del
poder ejecutivo en las modificación de las iniciativas legislativas. Con esta mirada de micro-proceso, se espera aportar a la
discusión sobre la capacidad de los congresos en América Latina.
Palabras Clave: Legislativo – Comisiones – Enmiendas – Chile
ABSTRACT:
The aim of this article is to demonstrate how the intermediate processes of the legislative debate are key instances for
understanding the dynamics of partisan coordination and the influence of the executive in the creation of law. Through an
analysis of the work done in legislative committees and roll call voting during the 2006-2010 period of the Chilean
Congress, the authors observe the approval patterns of legislative amendments, suggest how these influence legislator
behavior, and highlight the roll the executive plays in the modification of legislative initiatives. The perspective offered
here hopes to contribute current scholarship on Latin American congressional politics.
Key Words: Legislative – Committees – Amendments - Chile
1
INTRODUCCION
El estudio sobre legislativos en América Latina ha tenido un avance importante en las últimas dos
décadas. A partir del debate originado en Brasil sobre la capacidad de los Congresos en contextos
presidencialistas (Ames, 1995a, 1995b; Amorin Neto, Cox, & McCubbins, 2003; Figueiredo &
Limongi, 1999), una serie de autores han revisado tanto comparativamente (Carey, 2007, 2009;
Morgenstern, 2004; Morgenstern & Nacif, 2002; Saiegh, 2010), como a través de estudios de caso
(Alemán, 2008, 2009a, 2009b; Alemán & Navia, 2009; Carey, 2002, 2003; Jones & Hwang, 2005;
Siavelis, 2000), la idea convencional de Presidente fuerte - Congreso débil, mediante la observación
de las dinámicas de cooperación institucional y coordinación partidaria que se presentan en el
continente.
No obstante, a pesar de este crecimiento, son muy pocos los estudios sobre parlamento en América
Latina que consideran las dinámicas intermedias (eg: los comités) como elementos necesarios en el
resultado final de las políticas. Salvo excepciones, (Alemán & Pachón, 2008; Calvo & Sagarzazu,
2011; Londregan, 2002), la discusión académica no ha logrado una observación sistemática los
procesos al interior del poder legislativo para responder preguntas que aún se encuentran en una
nebulosa. ¿Qué factores determinan la transformación de un proyecto de ley al interior del
Congreso, ¿Cuál es rol del poder legislativo y ejecutivo en este proceso? ¿Qué herramientas se
utilizan y cómo condicionan el comportamiento de los parlamentarios?
Este artículo tiene como objetivo avanzar en esa discusión y aportar -desde una mirada del micro
proceso- en el vacío analítico de las instancias intermedias. En específico, se busca sistematizar la
discusión en comisiones y analizar los patrones de transformación de la ley, su influencia en el
comportamiento de los legisladores y el rol del poder ejecutivo en las modificación de las
iniciativas legislativas. Para ello, se observará el caso chileno durante la legislatura 2006-2010. La
razón principal es que, a pesar que las altas potestades del Presidente chileno para incidir en la
formulación de las leyes, la participación del poder legislativo sigue siendo importante para la toma
de decisiones (Alemán, 2009; Alemán & Navia, 2009; Alemán & Pachón, 2008; Alemán &
Tsebelis, 2006; Carey, 2002; Londregan, 2002). A ello se suma que la legislatura analizada tiene la
particularidad de ser un periodo donde el gobierno comenzó con mayoría parlamentaria en ambas
cámaras y luego se debilitó producto de una serie de renuncias a la coalición de gobierno1.
1
En la Cámara de Diputados Álvaro Escobar (agosto de 2006) renunció al Partido por la Democracia (PPD) y
Marco Enríquez-Ominami (junio de 2009) renuncia al Partido Socialista (PS). En la Democracia Cristiana
2
Tres son las hipótesis de esta investigación: a) que la coordinación entre los partidos de gobierno y
el poder ejecutivo al interior de las comisiones fue clave para la transformación de la ley, b) que el
éxito de la oposición para generar transformaciones legales dependió de la construcción de alianzas
inter-coalicionales y c) que las enmiendas condicionaron una conducta unitaria de la Alianza en los
plenarios, contradiciendo la idea de oposición divida que señala la teoría (Alemán & Saiegh, 2007;
Carey, 2002; Toro, 2007).
Por consiguiente, se ha decidido dividir el trabajo en cinco partes. La primera hará una
aproximación teórica sobre las características de la coordinación partidaria en los congresos y su
aplicación al contexto latinoamericano en general. En seguida veremos la organización y actividad
de las comisiones en el Congreso chileno, para luego, en la tercera parte, observar descriptivamente
las enmiendas. Se continuará analizando el proceso legislativo en dos instancias: la primera a nivel
de comisiones generando un modelo causal multinivel que permitirá observar inferencialmente
algunas lógicas de aprobación de las enmiendas, la segunda a nivel de votaciones en sala donde en
forma diferenciada, se analizará la conducta de los legisladores en aquellas votaciones que
contemplen enmiendas y aquellas que no. Finalizaremos con una breve discusión sobre los
hallazgos y pasos futuros en la investigación institucionalista en América Latina.
(DC) en enero de 2008 renuncian los diputados Pedro Araya, Eduardo Díaz del Río, Jaime Mulet, Carlos
Olivares y Alejandra Sepúlveda, los que pasaron a ser independientes, uniéndose al Partido Regionalista de
los Independientes (PRI). En el Senado, Fernando Flores (enero de 2007) y Roberto Muñoz Barra (enero de
2009) renuncian al PPD, Alejandro Navarro (noviembre de 2008) y Carlos Ominami (junio de 2009)
renuncian al PS, mientras que Adolfo Zaldivar es expulsado por el Tribunal Supremo de la DC en diciembre
de 2007.
3
II.
COORDINACION
PARTIDARIA,
MICRO-PROCESOS
LEGISLATIVOS
Y
PRESIDENCIALISMO
Los estudios sobre instituciones y agregación de intereses tienen sus bases en la teoría política
positiva y uno de los trabajos seminales de Riker: The Theory of Political Coalitions (Riker, 1962).
El objetivo de esta teoría –y que de cierta manera la diferenció de otras técnicas del Public Choicefue predecir las acciones auto-orientadas de los individuos dentro de un marco institucional
modelador. Por lógica, el Congreso se transformó en la principal fuente de estudio. Las dinámicas
que buscaban minimizar costos de transacción y dilemas de acción colectiva, fueron fuertemente
investigadas en instituciones como los comités (Cox & McCubbins, 1993; Weingast & Marshall,
1988) y los partidos (Aldrich, 1995; Cox & McCubbins, 1993, 2005).
Los primeros trabajos que han enriquecido esta línea teórica provienen, fundamentalmente, del
estudio American Politics. Weingast y Marshall (1988), por ejemplo, utilizan la teoría económica de
las firmas para evidenciar la falta de análisis desde las instituciones, enfocándose en los comités
como escenario de transacción que logran institucionalizar el intercambio de influencias. De la
misma manera, autores como Kiewiet y McCubbins (1991) y Cox y McCubbins (1993) han
investigado las estructuras de delegación del proceso de políticas hacia determinados liderazgos,
contraviniendo los trabajos de Fiorina (Fiorina, 1974, 1989; Fiorina & Noll, 1978) que señalan a la
delegación como función de los costos y beneficios políticos del legislador. Los primeros, sugieren
la existencia de tres delegaciones: a los comités, al poder ejecutivo y a las burocracias, señalando
que éstas no son una abdicación de las facultades del Congreso, sino un elemento funcional que les
permite imponer términos ante las instituciones delegadas (Kiewiet & McCubbins, 1991). En tanto,
Cox y McCubbins (1993), tienen una apuesta teórica que observa a los partidos como carteles
legislativos que aprovechan sus facultades en la cámara de representantes para hacerse de las reglas,
apostar a los intereses del partido mayoritario y coordinar los acuerdos centrales entre los
legisladores. El trabajo se hace cargo de hipótesis que señalaban un declive de los partidos políticos
tanto en la arena electoral (fuerte personalismo) como en el legislativo (fuerza de las comisiones).
Así, la estructura de cartel se transforma en un mecanismo que permite enfrentar una variedad de
dilemas de acción colectiva, en especial ante factores como presión de sus constituencies o intereses
personales. Un cartel, en consecuencia, significa la delegación a unos o a un pequeño grupo de
agentes políticos, el liderazgo y capacidad para coordinar a los miembros del partido, disponer de
los incentivos selectivos para lograr la cooperación y reducir los costos de transacción entre los
legisladores afines.
4
En América Latina, la extrapolación de este tipo de teorías tropezó con las características partidarias
del continente y la entrada del Presidente de la República como un actor legislativo importante. Fue
así como Morgenstern y Nacif (2002) se encargaron de explicar la interacción entre las instituciones
y sus diferentes roles al interior del Congreso (Morgenstern & Nacif, 2002). La contribución
principal de los autores es resaltar las ambiciones de carrera de los legisladores latinoamericanos y
cómo éstas afectan la relación entre poderes. Asimismo, Figueiredo y Limongi (1999) y Amorin,
Cox y McCubbins (2003) logran importar la teoría sobre congresos y extrapolarla empíricamente a
la realidad latinoamericana. Estos últimos analizan el funcionamiento del modelo de Cartel Agenda
en Brasil y sostienen que la ocurrencia de este tipo de fenómeno en los presidencialismos, está
condicionado a carteras ministeriales comparables con el peso de los partidos y el uso de la
institucionalidad del Congreso para llevar adelante sus proyectos. De alguna u otra forma, lo que
buscan los autores es discutir las visiones de Ames (1995; 2001), respecto a la poca injerencia de las
legislaturas en las decisiones producto de su alto particularismo. Ames (1995), por ejemplo, señala
una debilidad del Congreso producto de la gran cantidad de partidos, el bloqueo de los
procedimientos y la presencia de muchos miembros con poco interés en una legislación más amplia.
Tal y como señalan Amorin, Cox y McCubbins (2003): Although they do not use our terminology,
Figueiredo and Limongi's work suggests the existence of agenda cartels, while Ames's suggests
their absence. Un ejercicio similar se observa en Jones y Hwang (2005), al aterrizar el concepto de
cartel para el caso argentino donde el fenómeno de coordinación se hacía mucho más relevante en
provincias, principalmente por la fortaleza de los dirigentes políticos a nivel subnacional (Jones &
Hwang, 2005).
III.
EFICIENCIA Y ACTIVIDAD DEL CONGRESO EN CHILE
a) El avance teórico
La idea de coordinación de los actores legislativos, sea mediante estructura partidaria o a través de
las prerrogativas presidenciales, también ha estado presente en el caso chileno. Aportes valiosos y
seminales sobre este tema se han encontrado en Siavelis (2000) y Carey (2002). El primero entrega
pistas importantes sobre la paradoja de un diseño institucional con múltiples barreras para conseguir
acuerdos y la capacidad de los gobiernos post-autoritarios en mantener un presidencialismo
eficiente. El gran aporte del autor es observar las lógicas de transacción dentro del Congreso a lo
5
largo de su historia y cómo los elementos contextuales de la transición estarían jugando un papel
importante en la estabilidad (Siavelis, 2000). Por su parte, Carey (2002) analiza los niveles de
unidad de los partidos políticos a través de las votaciones en sala, logrando demostrar una alta
unidad de los partidos de gobierno y una menor –aunque aún considerable- unidad en los de
oposición, especialmente en Renovación Nacional (Carey, 2002). El trabajo de Carey ha servido
para comprender la idea de que los partidos políticos llegan coordinados por un proceso previo a las
votaciones, idea que luego es corroborada en trabajos de disciplina y cohesión de los parlamentarios
(Morgenstern, 2004; Toro, 2007) y de posicionamiento ideológico (Alemán & Saiegh, 2007). Más
recientemente, otros trabajos se concentran en analizar la eficiencia del trabajo legislativo (Saiegh,
2010; Visconti, 2011) y demuestran una evolución de las capacidades del Congreso producto de un
mayor empoderamiento y aprendizaje las funciones y prácticas parlamentarias.
Paralelo a las líneas generales han surgido otras capaces de adentrarse en el micro-proceso.
Londregan (2000), por ejemplo, desarrolla un importante estudio sobre la ideología de los
parlamentarios, con el supuesto de que las verdaderas preferencias se manifiestan en el interior de
las comisiones (Londregan, 2002). Por otro lado, artículos recientes han sugerido una nueva
sintonía de análisis corroborando la fortaleza de algunos agentes del poder legislativo en el éxito de
los proyectos de ley (Alemán, 2009b; Alemán & Navia, 2009; Alemán & Pachón, 2008; Alemán &
Tsebelis, 2006). Alemán (2009), por ejemplo, sostiene que los legisladores imbuidos con un poder
de agenda, pueden llegar a ser muy buenos controladores del proceso, utilizando esa herramienta
para mantener unida la coalición en general y el partido en particular.
Sin embargo, las consecuencias de los procesos intermedios –como las comisiones- en el resultado
final del trabajo legislativo, todavía no han sido del todo investigadas. No existen en Chile artículos
sistemáticos que observen las características de estos procesos, como tampoco el tipo de influencia
de los actores en el resultado final. En consecuencia, un estudio sobre el trabajo de las comisiones
puede ser relevante para determinar cuáles son las dinámicas de aprobación y cambio de los
proyectos de ley que se presentan en el Congreso chileno.
b) Enmiendas y éxito legislativo
El ordenamiento institucional y reglamentario chileno que hace alusión a la composición del
Congreso, distingue cinco tipos de comisiones: permanentes, especiales, unidas, mixtas e
investigadoras. Las especiales se ocupan de observar materias extraordinarias, las unidas dicen
relación con el trabajo conjunto de dos o más comisiones de una misma cámara, las mixtas tienen
6
una función de conciliación2 relacionada con algún desacuerdo entre cámaras o simplemente para el
tratamiento de materias puntuales como la ley de presupuesto, mientras que las investigadoras
responden a hechos puntuales de la prerrogativa fiscalizadora de la cámara. Las principales
comisiones son las llamadas permanentes, las cuales tienen como función, preparar y discutir los
proyectos de ley de acuerdo al área de especialización que corresponda. La Cámara de Diputados
posee 24 comisiones permanentes, cada una integrada por 13 diputados, mientras que el Senado
posee 20, pero compuestas por 5 miembros cada una.
Dichas instancias se transforman en un
importante elemento de coordinación de los partidos, pues existe discrecionalidad y poder de
agenda de quien la dirige, estableciendo el orden de la discusión de los proyectos, como también
permitiéndoles el espacio para el análisis más en detalle y profundo de los mismos. De las
comisiones permanentes, existen algunas que poseen una mención reglamentaria especial por las
materias que tratan, como es el caso de la comisión de Hacienda. Esta comisión, es una de las más
cotizadas en términos de carrera al interior del Congreso, porque es aquella que resuelve las
iniciativas que integran materias presupuestarias o financieras del Estado, siendo por lo tanto
trámite obligado de gran parte de los proyectos. La otra comisión que posee un rango distinto es la
de Régimen Interno, Administración y Reglamento para la Cámara y Régimen Interior para el
Senado. La primera cuenta como miembros a los jefes de los comités parlamentarios, además de
integrarla por derecho propio los miembros de la mesa directiva de la Cámara, siendo presidida por
el presidente de la misma. En cuanto a la segunda, la integran aparte de sus 5 miembros el
vicepresidente y el presidente del Senado, siendo este último el que la preside.
En cuanto a la publicidad y transparencia de la actividad parlamentaria, a pesar de que los acuerdos
reglamentarios consignan en la actualidad la necesidad de registrar los votos nominales en los
anexos de los informes, esto no sucede con frecuencia, ya que habiendo sido un acuerdo
reglamentario reciente, aún no se implementa excepto en la comisión de Hacienda de la Cámara. No
obstante, la información presente en los informes de las comisiones posee falta de rigurosidad,
destacando especialmente en esto los de la Cámara de Diputados, en cuanto a que en diversas
ocasiones no están completos los datos, están expuestos con escasa claridad o simplemente no están
descritos de manera lógica, dificultando además una de las intenciones de la Ley N° 20.285, de
Acceso a la Información Pública, que es que el ciudadano sepa cómo votan sus representantes.
En términos de quórum para sesionar y votar los proyectos, el reglamento de la Cámara de
Diputados señala un piso de cuatro miembros para sesionar, mientras que en el Senado se necesita
2
Para una mayor revisión sobre las comisiones de conciliación ver: Alemán y Pachón (2009)
7
al menos la tercera parte de los parlamentarios integrantes de la comisión. La asistencia promedio
de entre todas las comisiones de la Cámara en el periodo 2006-2010 es de 8,653. Este nivel de
asistencia se condice con aquella que presenta la comisión de Hacienda, con un promedio de 9,03
asistentes por sesión. De todas maneras cabe mencionar que dicho nivel de asistencia no es fiel
reflejo de una asistencia activa, lo que queda demostrado con la cantidad de parlamentarios que
efectivamente votan el detalle de los proyectos en la comisión y, más aún, con los que votan de
manera continua durante toda la sesión. En cuanto a tomar decisiones, ambas cámaras asumen la
mayoría absoluta de los miembros presentes en la comisión como fórmula de aprobación.
En lo que se refiere al orden de la discusión, los reglamentos entregan poder de agenda al presidente
de la comisión para fijar el orden de votación de los artículos y sus enmiendas, además de declarar
la contradicción que estas pudieran tener respecto a las ideas ya aprobadas de un proyecto.
Tácitamente, el artículo 281 señala lo siguiente: “Si hay indicaciones incompatibles con la
proposición original, se votarán primero aquéllas, en el orden que el Presidente determine. No
podrán ponerse en votación artículos o indicaciones que, a juicio del Presidente, sean
contradictorios con las ideas ya aprobadas de un proyecto de ley o de acuerdo”. En el mismo
sentido, los presidentes de comisión tienen la potestad de declarar inadmisibles iniciativas
parlamentarias que sean de la iniciativa exclusiva del Presidente, planteándose en el artículo 25 de
la Ley Orgánica Constitucional del Congreso que “los miembros del Congreso Nacional no podrán
formular indicación que afecte en ninguna forma materias cuya iniciativa corresponda
exclusivamente al Presidente de la República, ni siquiera para el mero efecto de ponerlas en su
conocimiento. No obstante, se admitirán las indicaciones que tengan por objeto aceptar, disminuir
o rechazar los servicios, empleos, emolumentos, préstamos, beneficios, gastos y demás iniciativas
sobre la materia que haya propuesto el Presidente de la República”. De esta manera, podemos ver
que el ejecutivo no sólo tiene la potestad de legislar sobre ciertas materias de manera exclusiva, si
no que esto ocurre también cuando los parlamentarios desean modificar dichos proyectos, lo que
restringe en gran medida el accionar parlamentario, sobre todo en el caso de la oposición.
Con todo, buena parte de la literatura señala que las comisiones parlamentarias son un elemento
central en la solución de dilemas de acción colectiva. Ante entornos presidencialistas cabría esperar
que este tipo de estructura se transformara en el mejor mecanismo de empoderamiento partidario,
pues es en su interior donde la agenda y el orden de la discusión son manejados por los propios
congresistas. Uno de los mayores instrumentos de los partidos en el proceso de las comisiones, son
3
Este dato fue obtenido de la base legislativa de PNUD-Chile. Proyecto auditoría de la democracia 2010.
8
las genéricamente llamadas enmiendas -en Chile conocidas como indicaciones-. Son éstas las que
en definitiva transforman la intención original del proyecto en lo que se vota y eventualmente
aprueba.
Las enmiendas (indicaciones) en Chile pueden ser propuestas tanto por el ejecutivo como por los
congresistas. En algunas ocasiones suele ocurrir que es la propia comisión la que propone cambios
al cuerpo de la ley. La tabla 1 muestra su distribución por cámara y año de los proyectos de ley
presentados al Congreso. Para asegurar homogeneidad en el análisis, sólo se consideraron las
enmiendas sobre las iniciativas ingresadas durante el periodo parlamentario y presidencial de los
años 2006 a 2010. Aquí se puede observar que la mayor actividad en cuanto a su presentación, se
encuentra radicada en el Senado, incluso en muchas ocasiones doblando las presentaciones de la
cámara de diputados. De la misma manera cabe destacar que el envío de enmiendas por parte del
ejecutivo suele ser menor a las presentadas por el poder legislativo.
Tabla 1
Número de enmiendas por cámara y año de ingreso del proyecto*
2006
2007
2008
2009
Senado Diputado Senado Diputados Senado Diputados Senado Diputados
Ejecutivo
460
366
529
308
637
297
329
191
%
24,5
34,3
19,5
29,6
36,8
32,9
26,9
40,5
Legislativo
1414
702
2190
731
1094
606
894
281
%
75,5
65,7
80,5
70,4
63,2
67,1
73,1
59,5
Total
1874
1068
2719
1039
1731
903
1223
472
%
100
100
100
100
100
100
100
100
Fuente: www.congreso.cl
* Los periodos anuales son considerados de marzo a marzo
El número de indicaciones presentadas varía en cada iniciativa de ley. Apenas el 10% de los
proyectos presentan enmiendas, número que se condice con el total de proyectos del periodo
aprobados. Seguidamente, de aquellas se presentaron en el periodo, fluctuaron en un rango de 1 a
741 indicaciones. El proyecto con más indicaciones del periodo fue el que creó el ministerio, el
servicio de evaluación ambiental y la superintendencia del medio ambiente El cuadro dos, muestra
por año, el número de proyectos en el que se presentó algún tipo de enmienda.
9
Tabla 2
Número de proyectos de ley en que se aplicaron enmiendas
Enmiendas?
2006
2007
2008
2009
2010
SI
68
107
78
55
2
%
9,33
12,27
11,76
11,43
5,26
NO
661
765
585
426
36
%
90,67
87,73
88,24
88,57
94,74
Total
729
872
663
481
38
%
100
100
100
100
100
Fuente: www.congreso.cl
* Los periodos anuales son considerados de marzo a marzo
De igual forma, las enmiendas pueden llegar a ser aceptadas, rechazadas, retiradas o declaradas
inconstitucionales. Mientras las dos primeras responden a la votación nominal sostenida en la
comisión, el retiro es un acto discrecional del proponente4, mientras que la declaración de
inconstitucionalidad guarda relación con las potestades del presidente de la comisión5. El gráfico 1
muestra los resultados de las indicaciones separado por la cámara en que se discute. Aquí se puede
observar que en proporción la Cámara de Diputados tiende a una mayor aprobación que el Senado.
Así, mientras el 61,23% de las indicaciones fueron aprobadas en la cámara baja, 43,2% de las veces
se hizo en el Senado. En tanto, el nivel de rechazo es más alto en el Senado alcanzado el 36,4%
versus el 28,2 de los diputados. Lo mismo ocurre con los retiros, en donde el 11,7% se contrapone a
un escaso 1% de la cámara.
4
Aunque en múltiples ocasiones son retiradas para que no sean declaradas como inconstitucionales, al
haberse cumplido el objetivo de que el Ejecutivo presente indicaciones sobre las materias tratadas por los
autores parlamentarios.
5
Cabe mencionar que en caso que hayan parlamentarios contrarios a la declaración de inadmisibilidad de la
indicación en el seno de la comisión, esta puede ser votada por los integrantes de la misma.
10
Gráfico 1
Resultado de indicaciones por cámara
Diputados
Senado
Aprobada
Rechazada
Sin votacion
Inconstitucional
Retirada
Graphs by camara
En definitiva, los datos descriptivos dejan algunas luces respecto a cómo se trataron las enmiendas
dentro del Congreso. Vimos que la cámara alta es donde más se discuten y se realizan
modificaciones a los proyectos, siendo aquí donde existe menor aprobación y se realizan retiros por
parte de los proponentes. Sin embargo, resta aún saber preguntas clave: ¿qué variables determinan
el éxito de las indicaciones? ¿Cómo se comportan los partidos y coaliciones en este tipo de
instancia? ¿Cómo influyen los acuerdos en comisiones en la votación dentro del plenario? En la
siguiente sección se buscará responder estas interrogantes mediante el análisis sistemático de las
enmiendas y las votaciones en sala.
IV.
EL EJECUTIVO, LOS PARTIDOS Y EL ÉXITO DE LAS ENMIENDAS.
Ya hemos visto que los estudios sobre el Congreso en Chile han demostrado una amplia influencia
del poder ejecutivo en gran parte del proceso de formación de la ley. Sin embargo, muy pocos han
observado las instancias de discusión intermedia como escenario donde los proyecto son analizados
en detalle por parte de los parlamentarios. Por ello, hemos diseñado una base de datos que
precisamente permite adentrarse en las comisiones como centro de discusión y toma de decisiones
políticas. Esta base fue construida sobre tres niveles de análisis. El primer nivel analiza las
particularidades del proyecto de ley, es decir, busca caracterizar la cámara de origen, el estado de la
tramitación o si corresponde a una iniciativa del poder ejecutivo o legislativo. Un segundo nivel es
la observación a nivel de comisión. Aquí se busca determinar la comisión en que se discute el
proyecto, la asistencia a la misma, y el trámite al que corresponde esa discusión. Finalmente, un
11
último nivel, se relaciona con las indicaciones, su autoría y resultado.6 Obviamente que el avance en
este tipo de sistematización de la discusión legislativa es el que en definitiva permite conocer las
causas que llevan al éxito de una enmienda y las configuraciones políticas que permiten que ello
suceda.
a) La aprobación de las enmiendas
El primer punto se refiere a los factores que influyen en el éxito de una enmienda. Aquí es
importante destacar tres elementos importantes: la efectividad del ejecutivo, la prevalencia de los
partidos de gobierno y las estrategias inter-coalicionales. Respecto de la efectividad del gobierno en
la presentación de propuestas de cambio, cabe señalar que son aprobadas el 90,37% de las
indicaciones provenientes del poder ejecutivo. Este dato es importante pues demuestra que el
Presidente, al enviar un proyecto de ley, lo realiza con la intensión de negociar sus modificaciones
dentro de las comisiones. Por otro lado, si bien las enmiendas de los parlamentarios tienen una
menor probabilidad de ser aprobadas (33,54%) y la mayor parte de ellas son rechazadas (44%) o
declaradas inconstitucionales (12,42%), la participación del legislativo respecto a las iniciativas
aprobadas es alta y equiparada en total agregado (2185 versus 2401).
Tabla 3
Condición de las enmiendas por poder que la patrocinó
Aprobada
Inconstitucional
Rechazada
Retirada
Sin votación
Total
Legislativo
2,185
33.54
809
12.42
2,874
44.12
621
9.53
25
0.38
6,514
100.00
Ejecutivo
2,401
90.37
5
0.19
166
6.25
72
2.71
13
0.49
2,657
100.00
Total
4,586
50.01
814
8.88
3,04
33.15
693
7.56
38
0.41
9,171
100.00
Respecto al éxito por partido, cabe señalar que durante el periodo en estudio se demuestra una
tendencia en este sentido en las enmiendas de parlamentarios pertenecientes a los partidos de
6
Esta base de datos fue diseñada por los autores dentro del marco de la generación de indicadores de
gobernabilidad del proyecto de Auditoría de la Democracia dirigido por el Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo-PNUD.
12
gobierno y una menor prevalencia para la oposición. Sin embargo, en muchas ocasiones existe la
estrategia de generar acuerdos entre parlamentarios de distintas coaliciones que también ayudan a
conseguir la aprobación de estas propuestas de modificación. El gráfico 2 muestra el éxito por
partido de las enmiendas iniciadas por al menos uno de sus parlamentarios. Aquí se puede observar
que la Alianza alcanza apenas el 33,9% de las indicaciones aprobadas, muy lejos de los partidos de
la Concertación, mientras que las presentaciones inter-coalición tienen una tasa de éxito del
77,85%.
Gráfico 2
% Aprobación de las enmiendas por partido que la patrocinó
100
90
70
22,15
31,14
80
43,44
66,1
42,81
57,52
65,32
75
60
50
40
56,56
33,9
34,68
UDI
RN
20
77,85
68,86
30
57,19
42,48
25
10
0
Intercoalicional
IND
DC
PRSD
PPD
PS
Enmiendas aprobados
Enmiendas no aprobados
Atendiendo estos antecedentes y para realizar un análisis exhaustivo sobre las probabilidades de
aprobación de las enmiendas, se ha decidido realizar un modelo multinivel que permita controlar la
variabilidad interna de los proyectos. Se ha generado como variable dependiente una dummy que
indica si éstas fueron aprobadas o no, para enseguida ser contrastada por variables tales como la
cámara en que se discute esa indicación, las coaliciones y partidos proponentes de la iniciativa y si
ésta responde o no a una formulación desde el ejecutivo. La tabla número 4, muestra los resultados
obtenidos.
Tabla 4
Logit multinivel VD= Aprobación de indicaciones
VARIABLES
Ejecutivo
Diputados
Alianza
Intercoalicional
1
Aprobación
2
Aprobación
3.244***
(0.0970)
0.607***
(0.0828)
-0.408***
(0.0726)
1.595***
3.861***
(0.125)
0.558***
(0.0827)
13
(0.124)
Concertacion*udi
0.794***
(0.184)
0.141
(0.0950)
0.968***
(0.190)
0.713***
(0.103)
0.203**
(0.0935)
UDI
concertación*rn
Concertación
RN
Hacienda
Constant
Observations
Number of groups
Standard errors in parentheses
*** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
-0.0432
(0.0967)
-0.691***
(0.109)
-1.281***
(0.130)
9,171
310
9,171
310
Los resultados del logit multinivel arrojan una fortaleza del ejecutivo en términos de aprobación de
las enmiendas presentadas. Esta fortaleza se atiende porque suelen ser presentaciones estratégicas
que buscan su aprobación luego de negociaciones con los miembros de la comisión. De la misma
manera, se puede rescatar que las modificaciones patrocinadas por los parlamentarios de la
oposición, tuvieron menor probabilidad de ser aprobadas, aunque, tal y como se observa en el
modelo 1, el éxito de las enmiendas fue más probable cuando se generaron propuestas que cruzaron
el espectro coalicional. Paralelamente, el modelo 2 -que incorpora el uso de interacciones
Concertación-UDI y Concertación-RN- indica el aumento de las probabilidades de los entonces
partidos de oposición cuando sus enmiendas eran presentadas en conjunto con algún parlamentario
de la concertación. Finalmente, la cámara de mayor probabilidad de aprobación de la enmiendas es
la de diputados. Ello sumado a que la presentación de cambios es menor en las comisiones de la
cámara baja, podría ayudar a entender las razones del ejecutivo para elegir a esta instancia y no al
Senado para el origen de la discusión de los proyectos.
b) Los cambios en la coordinación del voto de las coaliciones en sala
¿Influye el trabajo en comisiones en el comportamiento de los congresistas dentro del plenario?
Hasta hoy los estudios de roll call voting en Chile no han hecho distinción entre aquellas votaciones
relacionadas con alguna indicación y aquellas que no. Este punto es relevante, en especial porque
14
este elemento –que se estaría omitiendo- es crucial para la comprensión del comportamiento
legislativo y las lógicas de coalición. En efecto, buena parte de las investigaciones sobre el
Congreso en Chile no han hecho distinción alguna sobre los tipos de votación. Asimismo, todos
ellos han coincidido en demostrar que la heterogeneidad o diferenciación en los comportamientos
partidarios se encontraba más presente en la coalición de oposición (Alianza) que en la de gobierno
(Concertación). Aquí, estudios sobre disciplina partidaria (Carey, 2002), niveles de aprobación de
las iniciativas del ejecutivo (Toro, 2007) y posicionamiento ideológico (Alemán y Saiegh, 2007)
han concordado desde distintas técnicas el mismo resultado, principalmente por su observación
indiferenciada de las votaciones nominales.
Sin embargo, creemos que el contraste entre las votaciones a enmiendas y las que no, pueden llegar
a ser importantes para entender los grados de coordinación de los partidos y encontrar otros
resultados complementarios. Para ello hemos decido sistematizar todos los Roll Calls de la Cámara
de Diputados entre 2006-2010 e identificar minuciosamente aquellos en que se discutía una
enmienda o indicación, para luego diferenciarlos del resto de las votaciones. En seguida se aplicó
W-Nominate (Poole, 2005) que es básicamente un técnica de escalamiento paramétrico de datos
binarios que permite observar el posicionamiento y cercanía de cada legislador en relación a los
otros. Los resultados W-Nominate para las votaciones "sin indicación" y las "con indicación" se
presentan más abajo.
Sin indicación (1)
Con indicación (2)
15
Las salidas gráficas unidimensionales de W-Nominate que aquí mostramos, indican que el
comportamiento partidario cambia de manera considerable cuando se analizan las votaciones
relacionadas con enmiendas. Aquí, el grado de congruencia de la Alianza (lado izquierdo del
gráfico) es mucho mayor que el que se suele presentar en la teoría. En efecto, ya hemos observado
que buena parte de los trabajos que analizan el Congreso chileno han constatado el comportamiento
de una Alianza menos homogénea que la Concertación. Sin embargo, cuando sólo se observa la
votación de enmiendas, la figura cambia. En esta ocasión es la primera la que aparece más
coordinada en sus votaciones que la segunda. De todas formas, si bien es todavía aventurado
plantear explicaciones, el análisis exhaustivo de las comisiones nos permite ensayar que estos
cambios de conducta podrían estar relacionados con que -si bien el ejecutivo sigue presente- las
instancias de comisión y generación de enmiendas continúan siendo un instrumento donde los
partidos se transforman en el eje central de la discusión. Si esto es así, podemos observa conductas
diferenciadas entre partidos y coaliciones según el tipo de votación que se presente. Así, las
enmiendas se transformarían en la oportunidad de la oposición para influir en las decisiones de
política, mientras que para los partidos oficialistas, sería la instancia de diferenciación partidaria
frente a las acciones de disciplinamiento del poder ejecutivo.
16
DISCUSIÓN
Quienes han hecho el intento de acomodar la teoría sobre congresos en América Latina, han
observado la fortaleza del ejecutivo respecto a su rol en el control y coordinación de la agenda y
comportamiento de los partidos en el legislativo. A pesar de que el diseño institucional apunta enesa
dirección, el presente trabajo buscó observar desde los procesos intermedios de discusión el rol
tanto del gobierno como de los partidos en la formación de la ley.
A través de un análisis de la discusión en las comisiones, el artículo logró demostrar que durante el
periodo 2006-2010 existió una aceitada coordinación entre los partidos de gobierno y el ejecutivo
en la aprobación de las indicaciones, lo que significó -sumado a las prerrogativas presidencialistasun menor éxito a las alternativas que proponía la oposición. Si bien es cierto que nuevamente es el
Presidente el que tiene una intervención eficaz en los procesos de generación legislativa, también es
posible advertir un trabajo más dinámico y eficiente de los legisladores, que se contrasta con la
fuerte baja en la tasa de aprobación de los proyectos de ley que provienen de los parlamentarios.
Esto vendría a demostrar que de cualquier forma existe un trabajo de los representantes en
instancias menos costosas y más accesibles como son las enmiendas. Este trabajo en comisiones le
permite a los legisladores un trabajo más sigiloso, al ser más apartado mediáticamente, pero a la vez
profundamente técnico. De la misma manera, se puede observar que los miembros de las
comisiones son entes capaces de coordinar los partidos en la transformación de la ley, en donde se
involucran en dichos cambios minuciosos, pero a la vez relevantes de los proyectos, a pesar de las
atribuciones que tiene el Presidente para bloquear esa discusión.
Con todo, nuestro trabajo busca complementar tanto las visiones que observan al Presidente como
el actor más importante dentro del proceso legislativo y aquellas que buscan el sitial que
correspondería a la labor legislativa. Por cierto que el ejecutivo tiene altos poderes de agenda y
coordinación que lo hacen ser un agente relevante en esta dimensión, pero eso no podría ser
limitante para seguir observando los niveles de coordinación en especial en las instancias de toma
de decisión como las comisiones. Ese sin duda es el nuevo desafío.
17
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