T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD VALLADOLID

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD
VALLADOLID
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
Sala de lo Contencioso Administrativo Sección PRIMERA
VALLADOLID
C/ Angustias s/n
SENTENCIA: 02220/2015
N.I.G: 47186 33 3 2015 0102462
AP RECURSO DE APELACION 0000091 /2015
LP
Sobre: FUNCION PUBLICA
De D./ña. SINDICATO INGENIEROS TECNICOS AGRICOLAS CYL
Representación D./Dª. FERNANDO VELASCO NIETO
Contra D./Dª. JUNTA CASTILLA Y LEÓN -CONSEJERIA DE HACIENDA, AGRICULTURA Y GANADERIARepresentación D./Dª. LETRADO DE LA JUNTA
FERNANDO VELASCO NIETO
PROCURADORA DE LOS
TRIBUNALES
NOTIFICADO 28/10/2015
TLFNO.983 330910
SENTENCIA Nº 2220
ILMOS SRES. MAGISTRADOS:
DOÑA ADRIANA CID PERRINO
DON SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA
DON FELIPE FRESNEDA PLAZA
TLFNO.983 330910
En Valladolid, a cinco de octubre de dos mil quince.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de
Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el Rollo de Apelación n.º 91/2015,
dimanante del Procedimiento Abreviado nº 97/2014 del Juzgado de lo Contenciosoadministrativo Nº 2 de Valladolid, interpuesto por el Procurador Sr. Velasco Nieto en
nombre y representación de SINDICATO DE INGENIEROS TÉCNICOS
AGRÍCOLAS DE CASTILLA Y LEÓN, y como parte apelada la
ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA -CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y
GANDERÍA DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN-, asistida por Letrado de sus
Servicios Jurídicos, siendo objeto de apelación la sentencia Nº 247/2014 del referido
Juzgado dictada en fecha 28 de noviembre de 2014.
ANTECEDENTES DE HECHO
PRIMERO.- Por el Procurador Sr. Velasco Nieto en nombre y representación
de SINDICATO DE INGENIEROS TÉCNICOS AGRÍCOLAS DE CASTILLA Y
LEÓN se interpuso recurso de apelación contra la sentencia Nº 247/2014 dictada en
fecha 28 de noviembre de 2014, en el Procedimiento Abreviado nº 97/2014 del
Juzgado de lo Contencioso-administrativo Nº 2 de Valladolid, cuyo fallo es del
siguiente tenor literal:
“Que debo desestimar y desestimo el recurso contencioso administrativo
interpuesto por el Procurador Sr. Velasco Nieto en nombre y representación del
SINDICATO DE INGENIEROS TÉCNICOS AGRÍCOLAS DE CASTILLA Y LEÓN
contra la desestimación presunta del escrito de fecha 15 de octubre de 2013
solicitando la convocatoria de concurso de méritos en el Cuerpo de Funcionarios
Ingenieros Técnicos Agrícolas de Castilla y León, confirmando la resolución
recurrida, sin costas”.
SEGUNDO.- Formalizado el Recurso de apelación por la parte apelante en el
mismo suplicaba se dictara sentencia, por la que se estime el recurso de apelación,
revoque la sentencia recurrida, declarando la obligación de la administración
demandada de convocar concurso de traslado de funcionarios, en el prudencial plazo
que se le conceda. Todo ello con imposición de costas a la administración demandada.
TERCERO.- Tras la admisión del recurso de apelación se confirió traslado a la
parte demandada, hoy apelada para que formalizase su oposición o adhesión a la
apelación interpuesta, habiéndose presentado escrito de oposición interesando la
desestimación de la apelación y la confirmación de la sentencia recurrida.
CUARTO.- Remitidas las actuaciones a esta Sala, se formó el correspondiente
Rollo de Apelación, y no habiéndose solicitado la práctica de prueba ni la celebración
de vista, se señaló para votación y fallo el día 22 de julio de 2015, siendo designada
ponente la Ilma. Sra. Magistrado Dª. Adriana Cid Perrino.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso de apelación la
Sentencia Nº 247/2014 dictada en fecha 28 de noviembre de 2014, en el Procedimiento
Abreviado nº 97/2014 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo Nº 2 de
Valladolid seguido a instancia de la parte aquí apelante contra la desestimación
presunta del escrito de fecha 15 de octubre de 2013 solicitando la convocatoria de
concurso de méritos en el Cuerpo de Funcionarios Ingenieros Técnicos Agrícolas de
Castilla y León.
La sentencia aquí apelada, desestima el recurso contencioso formulado por
entender que aún a pesar de la tardanza, por parte de la administración, de completar
las actividades tendentes a la modificación de las relaciones de puestos de trabajo del
personal funcionario de la Consejería a fin de adecuarla a las estructuras orgánicas
derivadas del Decreto 2/2011 de reestructuración de Consejerías, y que dicha tardanza
perjudica a los recurrentes, la citada aprobación entra dentro de la capacidad de
autoorganización de la administración, siempre que no se superen los límites
temporales razonables, entendiendo además que si bien de la regulación contenida en
el artículo 48 de la Ley 7/2005 de Función Pública de Castilla y León se deriva la
convocatoria anual de concurso, sin embargo en estos concursos no es preciso que
deban ofertarse todas las plazas vacantes, cuya convocatoria depende de las
necesidades coyunturales; y relatando todos los concursos convocados desde 2006,
aún reconociendo que en ellos se han ofertado muy pocas plazas, justifica esta
situación en las medidas de contención del gasto público como consecuencia de la
coyuntura económica y la necesidad de reducción del déficit público.
La parte apelante, al formular su recurso de apelación, pone de manifiesto la
cantidad de plazas que se encuentran vacantes y el escaso número de plazas que fueron
objeto de los concursos convocados por la administración desde el año 2006, ya que de
todos los recogidos en la sentencia tan solo el concurso convocado por Orden
PAT/2016/ 2006 es concurso especifico que convoca todas las plazas vacantes, y que
desde esa convocatoria el resto se refiere a sacar a concurso un pequeñísimo número
de plazas, a excepción del concurso convocado por ORDEN ADM/1889/2009 en el
que se convocan solo 106 plazas de un total de 371 plazas vacantes en Castilla y León.
Contiene el recurso una crítica a la interpretación que la sentencia de instancia realiza
respecto del artículo 48 de la Ley de función pública y al motivo justificativo de la
falta de convocatoria.
La administración autonómica apelada, entiende que en la apelación se están
reproduciendo los mismos argumentos ya esgrimidos en la instancia, sin combatir los
razonamientos jurídicos contenidos en la misma.
SEGUNDO.-Debemos dejar sentado desde un primer momento que la crítica
que contiene el recurso de apelación respecto de la sentencia de instancia se limita a
entender que la misma ha incurrido en un error de interpretación de los preceptos
legales referidos a la convocatoria de concursos, concretamente a la regulación
contenida en el artículo 48.2º de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de Función Pública de
Castilla y León de 200, cuyo tenor literal exponemos :
“2. Los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán por los
siguientes procedimientos:
a) Concurso. Constituye el sistema normal de provisión. La periodicidad de
su convocatoria será anual y en él se tendrán únicamente en cuenta los méritos
exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figurarán los adecuados a
las características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado
grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y
perfeccionamiento superados y la antigüedad”.
Y sobre el alcance de este precepto ya se ha pronunciado esta Sala en
numerosos pronunciamientos, concretamente podemos hacer referencia a la sentencia
dictada en fecha 5 de diciembre de 2013 en el RECURSO DE APELACION
424/2012, y en el que se fundamentaba la obligación por parte del Ayuntamiento de
Valladolid de efectuar convocatorias de concursos de traslados para la provisión de
puestos de funcionarios de la Administración General y Especial que deriva del
artículo 48.2 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y
León, que considera de aplicación en base principalmente a lo establecido en su
artículo 2.6. En esta sentencia se estudiaba una cuestión de fondo idéntica a la que
ahora es sometida a debate en el presente rollo de apelación. Y en aquella sentencia se
esgrimían las razones de procedencia de la solicitud que se ha visto desestimada tanto
en vía administrativa como en la jurisdiccional de instancia que ahora se combate, y se
argumentaba en su Fundamento de Derecho TERCERO:
“…En efecto, la obligación de efectuar los concursos de traslados con cierta
periodicidad (anual) resulta, en primer lugar, de los acuerdos mencionados particularmente del Acta Adicional de la Relación de Puestos de Trabajo del Personal
al Servicio del Ayuntamiento de Valladolid y Fundaciones Municipales-, sin que
pueda cuestionarse el valor vinculante de dicho acuerdo conforme a lo que establece
el artículo 38.10 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado
Público. En este sentido esta Sala, en la sentencia de 9 de junio de 2011 pronunciada
en el recurso 1216/2010, ha analizado la eficacia de estos acuerdos señalando:
“Sobre la naturaleza y la eficacia subjetiva de los acuerdos y pactos adoptados al
amparo de lo previsto en el artículo 38 de la Ley estatal 7/2007 o de la precedente Ley
9/1987, esta Sección ya se pronunció en su sentencia de 29 del mes de junio de 2010
decisoria del Recurso 1115/2009, siendo el fundamento de derecho 2º del siguiente
tenor: “En atención a lo previsto, principalmente, en los apartados 7 y 8 del artículo
38 de la Ley 7/2007 que aprueba el Estatuto Básico del Empleado Público y teniendo
presente las diversas opiniones doctrinales existentes sobre la naturaleza de los
acuerdos de la índole del antes mencionado, esta Sala se inclina por considerar a los
mismos como contrato colectivo- reglamento siendo constitutivos de una nueva fuente
del Derecho en el ámbito de la Función Pública y que dan lugar a unas normas
denominadas “negociadas o paccionadas” cuyo rango jerárquico se equipara a las
que dictó el órgano administrativo que aprobó o ratificó el mencionado acuerdo;
pudiendo así derogar, modificar o sustituir a los reglamentos (en este caso los
municipales) que se venían ocupando de regular las materias abordadas por el
acuerdo y teniendo una eficacia normativa mediata o inmediata sobre las condiciones
de trabajo según el tipo de regulación que contengan (mero establecimiento de
principios básicos o tratamiento detallado sobre ciertas materias).
De conformidad con esa configuración, en tanto que contrato colectivo está
sometido a la cláusula llamada rebus sic standibus, debido a que el texto del acuerdo
es resultado de un equilibrio entre los intereses y posiciones de las partes que se
consigue en un determinado momento y en un concreto marco de circunstancias, por
lo que al cambiar esto último sustancialmente se produce una ruptura del citado
equilibrio. Pero, además y al mismo tiempo, el acuerdo es una norma jurídica y como
tal no tiene carácter inderogable siquiera por el principio general sancionado en el
artículo 2.2 del Código Civil, o alternativamente, es susceptible de alteración por
normas posteriores que contienen una regulación adaptada o motivada por sucesos
acaecidos después de la aprobación y publicación del acuerdo...”.
En segundo lugar, y cara a justificar esa obligación de efectuar concursos de
traslados, la Sala considera asimismo totalmente adecuada la cita que se hace del
artículo 48.2 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la Función Pública de Castilla y
León, según el cual: “Los puestos de trabajo adscritos a funcionarios se proveerán
por los siguientes procedimientos: a) Concurso. Constituye el sistema normal de
provisión. La periodicidad de su convocatoria será anual...”. A este respecto
significaremos que sobre la aplicación de las normas de la mencionada Ley
autonómica en el ámbito de las Corporaciones locales nos hemos pronunciado en la
sentencia de fecha 10 de mayo de 2011 resolutoria del Recurso 467/2010, en la que se
decía:
“La cuestión relativa a cuál es la normativa aplicable con carácter supletorio
a los procesos de selección de personal funcionario de las Corporaciones Locales, en
función de la remisión que contiene el artículo 134 del Real Decreto Legislativo
781/1986, de 18 de abril, ha de ser resuelta a favor de la normativa autonómica pues
ese el sistema de fuentes previsto en ese precepto (“Serán aplicables las normas de la
presente Ley, y las que dicte el Estado en uso de las autorizaciones contenidas en los
artículos 98.1 y 100.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril en lo no previsto en ellas, la
reglamentación que para el ingreso en la función pública establezca la respectiva
Comunidad Autónoma, y supletoriamente, el Real Decreto 2223/1984, de 19 de
diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al
servicio de la Administración del Estado”) y, además, se ajusta a lo que dice el
artículo 109 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de Función Pública de Castilla y León,
que establece que “La selección de los funcionarios de Administración Local se regirá
por lo dispuesto en la presente Ley en lo no previsto por la legislación estatal en
materia de régimen local”. Así pues, ante la ausencia de previsión en la regulación de
régimen local, cual es el caso pues no se encuentra previsión expresa en la Ley
7/1985, en el Real Decreto Legislativo 781/1986 ni en el real decreto 896/1991, de 7
de junio, deberá acudirse a la normativa de función pública autonómica y solo en
defecto de ésta a la normativa estatal de función pública”.
Por último, también tiene razón el sindicato recurrente cuanto argumenta que
la falta de convocatorias de concursos de traslados afecta al derecho a la promoción
y a la progresión de los funcionarios de carrera que prestan sus servicios en el
Ayuntamiento de Valladolid. En definitiva se afecta el derecho a la movilidad de los
funcionarios, como una de las manifestaciones del derecho al cargo, que ya se
contemplaba en la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, que encuentra su
protección constitucional en el artículo 23.2 de nuestra Carta Magna. Esto es, quienes
ya son funcionarios tienen reconocido un derecho de movilidad funcional y de
promoción en relación con el de carrera administrativa, derecho a la movilidad que
incluso es también geográfica si la Administración de que se trate tuviere diferentes
sedes geográficas, y el cual se articula a través de los mecanismos de provisión de
puestos de trabajo; y hoy, como decimos, tiene incluso un engarce constitucional a
través del derecho al acceso a funciones y cargos públicos, que también afecta a la
provisión del puesto de trabajo en la forma que deriva del artículo 23.2 de la
Constitución Española, en la interpretación jurisprudencial efectuada en la sentencia
del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2007, y ello en cuanto compromete el
mencionado derecho a la movilidad de los funcionarios públicos.
Y resulta claro, en el caso que nos ocupa, que la citada Corporación
demandada ha dejado transcurrir un excesivamente dilatado lapso temporal sin haber
efectuado concursos de traslados, habiéndose impedido a los funcionarios de carrera
que prestan sus servicios en el Ayuntamiento de Valladolid en las escalas General y
Especial el ejercicio del mencionado derecho a la movilidad, el cual además, como
principio general, y conforme se deriva de la sentencia del Tribunal Supremo que se
acaba de mencionar, deberá ser preservado frente a los procedimientos de nuevo
ingreso, cuyas excepciones requerirán de la correspondiente motivación.
En este sentido esta Sala en la reciente sentencia de fecha 4 de noviembre de
2013 dictada en el recurso nº 1215/2010 ha señalado, enjuiciando de un supuesto
referido al personal estatutario, lo siguiente:
“Ha de entenderse que el derecho a la movilidad horizontal de los funcionarios
estatutarios se ha de hacer efectivo a través de la posibilidad de su participación en
los concursos para la provisión de puestos de trabajo. Este derecho que no es
absoluto, puede ser objeto de matizaciones... - En tanto que no se vea negada la
posibilidad “in genere” de participar en los procesos de provisión, como establece la
norma antes citada, podrán ofertarse puestos de trabajo vacantes a dichos
funcionarios de nuevo ingreso. Mas en todo caso debe siempre ser reconocible el
derecho a la movilidad de los funcionarios preexistentes. De esta forma, la oferta de
puestos de trabajo a funcionarios de nuevo ingreso, no puede efectuarse en una forma
tal que haga ilusoria la posibilidad de participar en los puestos vacantes por parte de
quienes ya ostentasen previamente la condición de funcionarios...”.
En este sentido no puede desconocerse que a través de las convocatorias
regulares de concursos de traslados se logra poner fin a la cobertura de puestos de
trabajo mediante sistemas precarios, en sí mismos de carácter temporal, cubriéndose
de forma definitiva mediante personal funcionario fijo, siendo de significar que en este
tipo de decisiones la Administración, y como esta Sala expresó en la sentencia de
fecha 4 de octubre de 2012 dictada en el Rollo de Apelación 79/2011, no actúa con
libertad de criterio sino guiada por unas pautas que resultan o se infieren de las
disposiciones ya mencionadas, como es en este caso la de garantizar de forma real y
efectiva del derecho a la movilidad y eliminar la temporalidad y provisionalidad en la
cobertura de las plazas.
A lo anterior no puede obstar el hecho de que antes de la convocatoria tengan
que efectuarse determinados trámites y dictarse algunos actos administrativos recuérdese que precisamente por ello se ha excluido la vía del artículo 29.1 de la
LJCA-, o también que fuera necesario someter algunos aspectos a la previa
negociación, ya que en todo caso la responsabilidad de llevar a cabo tales actividades
compete a la propia Administración demandada; de modo que si resulta que la misma
ha mantenido una actitud pasiva, no podrá entonces escudarse en la falta de algunos
de esos trámites cuando sólo a ella corresponde impulsarlos y llevarlos a cabo.
De este modo, siendo así las cosas, esta Sala, con el fin de preservar el derecho
a la tutela judicial efectiva, y de evitar en definitiva que el contenido del fallo de la
presente sentencia resulte ilusorio, considera que ante la situación actual la solución
más apropiada es conceder a la Corporación demandada el plazo de seis meses para
que efectúe la correspondiente convocatoria o convocatorias de concursos de
traslados, plazo éste en que podrá llevar a cabo y ultimar los procedimientos que
resultan precisos”.
Basta, por tanto, la reiteración de los argumentos que se han trascrito de la
sentencia citada, y que resultan plenamente aplicables al supuesto aquí enjuiciado,
para proceder la estimación del recurso de apelación, no sin antes hacer expresa
mención de lo establecido en el artículo 50 de la Ley 7/2005, de 24 de mayo, de la
Función Pública de Castilla y León, en su redacción dada por la Ley Castilla y León
9/2012 de 21 diciembre 2012, y en el que se concreta que los concursos para la
provisión de puestos de trabajo podrán convocarse para la generalidad de los puestos
vacantes, para puestos de trabajo de un determinado ámbito o área de actividad, o para
puestos de trabajo referidos a vacantes de uno o más cuerpos o escalas, en atención a
las necesidades del servicio.
Teniendo en consideración la cantidad de plazas vacantes que resultan
acreditadas respecto del total, correspondientes a los funcionarios del Cuerpo de
Ingenieros Técnicos Agrícolas de Castilla y León, y que por la administración se ha
justificado de una manera genérica que no se oferten la totalidad de las citadas
vacantes en atención a las modificaciones y reestructuración de la estructura orgánica
de la Consejería, es por lo que, al igual que se hiciera en la sentencia que
anteriormente se ha citado, y dado el tiempo transcurrido desde que se dictó el Decreto
2/2011 de reestructuración de Consejerías, con el fin de preservar el derecho a la tutela
judicial efectiva, y de evitar en definitiva que el contenido del fallo de la presente
sentencia resulte ilusorio, se considera que ante la situación actual, en que existe un
gran número de plazas vacantes, la solución más apropiada es conceder a la
Administración demandada el plazo de seis meses para que efectúe la correspondiente
convocatoria o convocatorias de concursos de traslados, plazo éste en que podrá llevar
a cabo y ultimar los procedimientos que resultan precisos, a los efectos de
reestructuración de la Consejería, reestructuración que como ya se ha reflejado
proviene desde el año 2011 y teniendo en consideración que la propia Secretaría
General de la Consejería de Agricultura, como pone de relieve en el escrito de la
misma aportado en el acto del juicio por la administración demandada, tras realizar el
oportuno estudio, ha remitido con fecha 30 de junio de 2014, ( esto es hace más de un
año) a la Dirección General de Atención al Ciudadano, Calidad y Modernización, de la
Consejería de Hacienda, la Propuesta de Reestructuración de la estructura orgánica y
territorial de los servicios Territoriales de la Consejería de agricultura y GanaderíaUnidades de Desarrollo Agrario (UDA) y Unidades Veterinarias (UV).
TERCERO.- A tenor de lo que se ha expuesto, deberá ser estimada la presente
apelación, en el sentido de que procederá revocar la sentencia de instancia y estimar
también a pretensión deducida por el Sindicato recurrente, anulando la resolución
recurrida y a la vez, en la vertiente de de plena jurisdicción, ordenar a la
Administración demandada que efectué, dentro del plazo de seis meses a contar desde
la notificación de esta sentencia, las convocatorias para la provisión de puestos de
funcionarios en el Cuerpo de Funcionarios Ingenieros Técnicos Agrícolas de Castilla y
León.
CUARTO.- El pronunciamiento sobre las costas causadas en este recurso de
apelación resultará de aplicar los artículos 68.2 y 139.1 de la Ley 29/1998, sin que a
los efectos previstos en la segunda de esas disposiciones este Tribunal aprecie mala fe
o temeridad en la conducta procesal de alguna de las partes litigantes.
Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación;
FALLAMOS
Que estimando el Recurso de Apelación registrado con el nº 91/2015, ejercitado
por la representación de SINDICATO DE INGENIEROS TÉCNICOS AGRÍCOLAS
DE CASTILLA Y LEÓN contra la Sentencia Nº 247/2014 dictada en fecha 28 de
noviembre de 2014, en el Procedimiento Abreviado nº 97/2014 del Juzgado de lo
Contencioso-administrativo Nº 2 de Valladolid, debemos revocar y revocamos la
misma.
En su lugar, estimamos la pretensión deducida por dicho sindicato contra la
desestimación presunta de la solicitud de convocatoria de concurso para la provisión
de puestos en el Cuerpo de Funcionarios Ingenieros Técnicos Agrícolas de Castilla y
León, ordenando a dicha Corporación que efectúe, dentro del plazo de seis meses a
contar desde la notificación de esta sentencia, las pertinentes convocatorias a tales
fines.
No se hace condena especial en cuanto a las costas causadas en la segunda
instancia, debiendo devolverse al mencionado sindicato el depósito que constituyó
para recurrir.
Con testimonio de la presente resolución y atento oficio se devolverán las
actuaciones originales a su procedencia.
Así por esta nuestra sentencia, la cual no puede ser impugnada mediante recurso
ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr.
Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando
celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal
Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.