Antonio Alcolea Aullón - I Congreso Internacional de Estudios
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LOS ACTORES NO-ESTATALES: FUNCIONALIDAD Y MORALIDAD EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES Autor: Antonio Alcolea Aullón Universidad Nacional de Educación a Distancia (UNED) – F. de Filosofía (estudiante) Instituto Universitario Gutiérrez Mellado (IUGM) (estudiante) [email protected] [email protected] Resumen Superado el sistema de relaciones internaciones de Westfalia, hoy conviven los estados-nación tradicionales con nuevos y diversos actores no-estado, y expondré criterios y conflictos éticos para evitar una mutua utilización deshonesta. Los análisis y la jurisprudencia internacional sobre los nuevos actores internacionales, los actores no-estatales, son dispares, así como su interacción sobre el terreno, por lo que causan dilemas éticos, políticos y legales que han de categorizarse homogéneamente para gestionarlos con igualdad y legitimidad. Si obviamos esta necesidad, la consolidación de un derecho internacional capaz de gestionar conflictos, en particular de carácter violento, internacional y de lesahumanidad, se perderá en favor de la arbitrariedad, la desconfianza y la disparidad de fuerzas. Nota biográfica Águilas, Región de Murcia, 1975. Actualmente me encuentro realizando el trabajo fin de grado de Filosofía, en la UNED, sobre aspectos de la teoría política de Baruch Spinoza y su legado, y a la vez cursando el título de Especialista Universitario en Seguridad en el Mediterráneo, Oriente Medio y Oriente Próximo, en el IUGM. Palabras clave: estado-nación, actor internacional no-estatal, ética, guerra justa, derecho Agradecimientos a Iera Azkarate de la Cruz (doctorando en CC Políticas y de la Administración por la UPV EHU) 1. El mundo sin bloques Aunque desde el final de la Segunda Guerra Mundial (GM2)1 se ha 1 La GM2 se desarrolló entre 1939 y 1945, entre la mayor parte de las naciones, en dos alianzas: los Aliados y las Potencias del Eje. Con más de cien millones movilizados, fue un estado de guerra total, borrando la distinción entre recursos civiles y militares, estuvo marcada por hechos como el Holocausto y el uso, por primera y única vez, de armas nucleares, y con un resultado final de entre 50 y 70 millones de víctimas. acelerado, y mucho más desde el fin de la guerra fría 2, las transformaciones en el modelo/mundo de las Relaciones Internacionales (RRII), que llamábamos de Westfalia3, con la aparición de muchos nuevos actores (Saddiki, 2006), y de nuevas Organizaciones Internacionales e Intergubernamentales (OIG), la estructura sobre el papel sigue basando esta parte de la política mundial en lo inter-estados (García Picazo, 2000). Los gobiernos, además, aún siendo conscientes de su necesidad de trato con todo tipo de organizaciones, en éste campo informales, siguen poniendo estos temas en el apartado de international affairs, a pesar de haber transformado sus estructuras de trabajo exterior, que ya no están estancadas sólo en los ministerios de asuntos exteriores (MAE), si no que se combinan junto a los responsables económicos, culturales, de obras públicas, de educación, de cooperación, u otros (Saddiki, 2006). El estado-nación (EN) sigue siendo el sujeto de derecho internacional público por antonomasia (Flórez Ruiz, 2012), pero ya no ocupa este lugar en solitario. Eso no quiere decir que todos los nuevos actores puedan ejercer dicha subjetividad jurídica al mismo nivel, ni que la interacción sea siempre equivalente. Las clasificaciones de los nuevos entes son variadas en criterio y división, aunque a veces utilicen los mismos nombres para diferentes descripciones. Además de no ser mucha la literatura al respecto, dada su importancia en la escena internacional, tampoco contamos con criterios suficientemente unificados. Por lo tanto, haremos una descripción de varias de estas clasificaciones, para después, sin adscribirnos a ninguna en particular, describir varios de estos entes que llamaremos de forma genérica, y no excluyente, como sí hacen algunos estudiosos, actores no-estatales (AnE), en oposición al EN, dando sus principales características y algunos ejemplos. Antes de pasar explícitamente a los sujetos de estudio, vamos a ver de forma general, las características políticas/organizativas de este mundo que ha surgido tras la ruptura del modelo westfaliano. La era moderna ha estado dominada internacionalmente por el modelo que denominamos Westfalia, y cuya centralidad se basa en fuertes EN, como actores internacionales que se reconocen, y en los que reside toda la soberanía de las RRII, empezando, como no, por la soberanía de la economía, sobre el territorio, y del uso de la fuerza (Davis, 2011). Este modelo dio estabilidad y funcionalidad al modelo imperial de los siglos xvii-xix, en lo que se vino a llamar la pax británica, que en el s.xx se 2 La Guerra Fría fue el enfrentamiento político, económico, social, militar, y cultural, desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta el fin de la URSS, entre los bloques occidental-capitalista, y el oriental-comunista, por razones esencialmente ideológicas y políticas. Ver mapa en: http://commons.wikimedia.org/wiki/File:Guerra_Fria_1980.png (consultado a 14 de abril de 2014). 3 (Paz de) Westfalia se refiere a la región de los dos tratados de paz de Osnabrück y Münster, en la actual Alemania, de 1648, por los cuales finalizó la Guerra de los Treinta Años en Alemania, y la Guerra de los Ochenta Años entre España y los Países Bajos. La Paz de Westfalia dio lugar al primer congreso diplomático moderno e inició el concepto de soberanía nacional, e integridad territorial, como el fundamento de la existencia de los Estados, por lo que se le otorga el nacimiento del Estado Nación. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 2 transformó en pax americana, en ambos casos un equilibrio que pivota sobre la supremacía de una gran superpotencia, o como mucho unas pocas, que hacen el papel imperial de la pax romana (García Picazo, 2000). Pero, desde el fin de la GM2, esta estructura se ha ido relajando y diversificando, dando lugar a EN más débiles, con soberanías menos dibujadas, y a AnEs con más fuerza, volviendo en parte, en algunas regiones especialmente, a un reparto de fuerzas de tipo feudalizante, propio de épocas previas al modelo moderno (Davis, 2011). El 25 de abril de 1945, aún en las postrimerías de la guerra, se reunían en San Francisco los 46 países que firmarían la carta fundacional de la Organización de las Naciones Unidas (NNUU), como ente político y jurídico supraestatal, que venía a sustituir a la malograda Sociedad de Naciones, así como a continuar el espíritu de la Carta del Atlántico 4. Europa se encontraba tras la GM2 literalmente arrasada, la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), antiguo imperio ruso, había vencido en el frente oriental a costa de unos 27 millones de muertos y un cuarto de toda su riqueza, los imperios europeos del siglo anterior estaban agotados económica, humana y moralmente, y pronto, Japón sufriría el golpe final del conflicto con dos detonaciones atómicas. A esto hay que sumarle el holocausto, el exterminio sistemático, de millones de personas, en particular unos 6 millones de judíos europeos, de toda las partes que estuvieron ocupadas por las tropas alemanas del gobierno Nazi, y que causó un estupor que aún hoy perdura. Con el fin de la Primera Guerra Mundial (GM1), y la disolución de los imperios perdedores5, se habían divido los territorios imperiales de África, Asia, y Pacífico, y puesto bajo control europeo de los vencedores en diferentes mandatos coloniales, con más o menos autonomía local, que anunciaban la finalización del anterior orden imperial que llegaría tras la GM2 y la constitución de NNUU, y que ya entonces bocetaba EEUU 6 (García de Cortázar, y Lorenzo Espinosa, 1996). La joven NNUU nació con importantes taras políticas, reflejo del nuevo reparto de fuerzas. Su Asamblea General, donde se encontraría pronto representada la mayoría del planeta, no tiene poder ejecutivo real, más allá de pronunciamientos, y éste reside en el Consejo de Seguridad 4 Firmada por EEUU y Reino Unido en 1941 y que bocetaba el nuevo orden mundial reconociendo, entre otros, el derecho de autodeterminación de los pueblos colonizados. 5 La Primera Guerra Mundial se localizó principalmente en Europa, comenzó el 28 de julio de 1914 y finalizó el 11 de noviembre de 1918. Cuatro de los grandes imperios de los anteriores tres siglos desaparecieron con ella; el Imperio Ruso, el Alemán, el Austrohúngaro y el Otomano, dando lugar a todo un nuevo reparto del sistema imperialcolonial. 6 El 8 de enero de 1918, el presidente estadounidense Wilson pronunció en el Congreso su Lista de 14 puntos de Wilson, con el objetivo de la obtención de la paz. Entre los puntos se incluía el final de la diplomacia secreta, la reglamentación de las rivalidades coloniales, la autonomía de los pueblos de los antiguos imperios, o la creación de una Liga de Naciones, que claramente ya se orientaban al modelo de la descolonización que luego aplicaría NNUU, apropiado para la nueva hegemonía a la que aspiraba EEUU, la de un imperio sin colonias. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 3 (CS), que formaron las dos nuevas superpotencias del momento, URSS y Estados Unidos (EEUU), a las que se sumaron Francia, Gran Bretaña y China. En éste Consejo los 5 miembros tienen además derecho a veto, por lo que la política real queda pendiente de la confluencia de los intereses de estos o abocada al bloqueo7 (Fontana, 2010). Paralelamente a esto, el repliegue de los antiguos imperios 8 había dejado el hueco que ya estaban ocupando las nuevas potencias. Mientras la URSS agrupaba como podía a los países liberados por sus tropas de la ocupación alemana, los EEUU expulsaban la influencia comunista de todos los gobiernos occidentales e iban buscando aliados hasta, prácticamente, tener al bloque socialista rodeado, y partiendo el mundo en dos. Desde los años cincuenta, hasta la caída del bloque socialista en 1991, no habrá ningún movimiento estratégico, conflicto, pacto, interés, organización internacional o simple pronunciamiento, que no estén claramente posicionados a favor o en contra de uno de los dos bloques; el prooccidental-capitalista-OTAN o el prosoviético-socialista-pacto de Varsovia9 (op. cit.). Entre 1989 y 1991, éste estatus dividido colapsa y los países al este de Alemania irán todos desmontando su economía centralizada, entrando en la Unión Europea y aplicando una conversión social y económica hacia el mercado, aunque, eso sí, de manera agresiva y poco cohesionada, que no conseguirá ir acompañada a la misma altura de estabilidad y conquistas democráticas. El mundo esperaba entonces que el deshielo de la tensión militar de los bloques apaciguara el estado de preguerra permanente que vivía, y reorientara todo el esfuerzo que fue dedicado al plano militar en años anteriores hacia la concordia internacional y el desarrollo social. Tras la desaparición de los súper-bloques, que monopolizaban la política mundial en todos sus rincones, el mundo sufrió el surgimiento de multitud de nuevos agentes, formales e informales, desde grandes estados, a grupos transnacionales de todos los tamaños, que se disponían a tomar posiciones. La guerra convencional entre estados-nación parecía destinada a desaparecer, y la insurgencia, el crimen organizado, el terrorismo y el contagio de inestabilidades de todo tipo, a través de las fronteras, se perfiló como la nueva tónica en los conflictos internacionales. 7 Posteriormente se sumarían otros diez miembros, renovables cada dos años, pero sin derecho a veto. 8 Francia, Gran Bretaña, Holanda, y Bélgica, más la desaparición del imperio japonés. 9 La Organización del Tratado del Atlántico Norte, OTAN, es una alianza militar intergubernamental firmada en 1949, y constituye un sistema de defensa colectiva de los estados miembros. En sus primeros años, la Guerra de Corea hizo que se planteara una coalición permanente, y desde entonces una nueva estructura militar fue creada bajo la dirección de los comandantes de Estados Unidos. El curso de la Guerra Fría llevó a las naciones rivales a crear el Pacto de Varsovia, que se formó en 1955 en torno a las fuerzas militares de la URSS. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 4 Al mismo tiempo, el contexto de globalización y liberalización económica, con un desvanecimiento del concepto de nacionalidad, y una erosión de la soberanía nacional, sobre todo en la gestión económica y financiera, han disminuido el papel del EN y cambiado la manera en que se entretejen las relaciones entre lo nacional, lo internacional y lo supranacional (Flórez Ruiz, 2012). Tras una primera década de reorganización de los actores y las teorías que los analizaban, en 2001, el 11 de septiembre (11S), la ciudad de Nueva York sufrió un atentado suicida con aviones comerciales en vuelo, reivindicado por la red yijadista internacional al-Qaeda, y que dejó al menos 3000 muertos y 6000 heridos, con un gasto mínimo en recursos y personas para llevarlo a cabo. Estos atentados irán seguidos de otros de espectacular y trágico resultado en capitales europeas (Madrid, Londres, Moscú), y de una escalada inédita de la violencia y la insurgencia doméstica en la periferia de los países desarrollados (Irak, Afganistán, Pakistán, Sahel/Sahara, Repúblicas del Cáucaso, cuerno de África). Estos sucesos van a poner de relieve, ante los gobiernos y la opinión pública, cosa que sorprendentemente no había pasado hasta entonces, la emergencia de grupos de todo tipo y tamaño, con especial preocupación por aquellos violentos, que ya no se ajustan al modelo de enemigo militar, de corte transnacional en muchos casos, y que no parecían haber llamado la atención, o incluso habían sido promocionados desde gobiernos occidentales10. Éste tipo de grupos armados transnacionales, de poder disperso y organización más superestructural que directa, y en especial al-Qaeda, se van a convertir en el modelo mediático de los AnE, pero, como vamos a ver, no es más que una de las adaptaciones que encontramos al poder y las RRII en éste nuevo modelo de soberanía estatal debilitada. No hay que olvidar que, en otro lado, aparecen toda una serie de organizaciones de tipo solidario, humanitario, cultural, de acción transnacional, y que durante todo el siglo xx van a ir tomando protagonismo en la escena internacional, hasta el punto en que hoy en día pueden ser reconocidas como actores internacionales, que participan de la actividad política internacional, y cuyo origen temprano lo podemos encontrar en el fenómeno de la Cruz Roja Internacional11. A esto se le 10 Son ilustrativas, por ejemplo, el apoyo a los Talibán en Afganistán, origen de alQaeda, excelentemente reflejado en “La guerra de Charlie Wilson” (ficha en: http://www.filmaffinity.com/es/film310693.html ), y los descuidos en Oriente Medio que narró el antiguo agente de la CIA, Robert Baer, en su libro biográfico “Soldado de la CIA”. Ver también: “CIA, historia de un fracaso”, en El País, http://elpais.com/diario/2008/09/28/eps/1222583211_850215.html 11 La Cruz Roja Internacional es una organización transnacional, fundada en 1863, dedicada a la asistencia sanitaria y humanitaria en conflictos bélicos y situaciones de crisis, modelo de lo que hoy conocemos como ONG para la cooperación y desarrollo, y cuya principal característica como AnE es la promoción de un derecho internacional humanitario (convención de Ginebra), y su adscripción a las organizaciones internacionales y a la diplomacia internacional como un sujeto de pleno derecho, no estado, y completamente imparcial e independiente de gobiernos u organizaciones. Ver: Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 5 suma la multiplicación, como veremos, de las organizaciones intergubernamentales y regionales a niveles nunca vistos. 2. Clasificación de los Actores no Estales En general se acepta que un AnE es un grupo organizado, con cierta estructura y capacidad operativa, para llevar a cabo unos fines o intereses concretos, desde una situación no estatal (Brown, 1991 y Attaman, 2003), aunque esta acepción es amplia y vaga, es la única común a todos los estudios y planteamientos teóricos, por lo que vamos a ver algunos criterios para su clasificación. Aunque, como hemos visto, el origen de éste cambio de paradigma político internacional está entre la GM1 y el fin de la GM2, la Guerra Fría mantuvo centrado el debate teórico, y no es hasta su superación cuando empezamos a encontrar fuentes académicas que observen esta realidad (Brown, 1991). La primera clasificación que encontramos tiene como criterio el origen de la promoción de estos sujetos dentro de las RRII, en los que encontraríamos EN, Organizaciones Internacionales, y actores privados (Attaman, 2003). Dentro de esas Organizaciones Internacionales, se dividen entre Organizaciones Intergubernamentales (OIG) y Organizaciones No Gubernamentales transnacionales o internacionales (ONG) (Brown, 1991). Las OIG, van a ser uno de los grupos que se mantiene en casi todas las clasificaciones que encontramos, aunque en su espíritu encontramos una doble función. Por un lado son órganos con entidad jurídica y política propia, con presencia propia en la escena internacional, pero, por otro lado, no dejan de ser organizaciones conformadas por gobiernos y estados, que si bien no representan a ninguno en concreto, representan a todos en su conjunto, y no a un tercero (García Picazo, 2000). La imagen arquetípica de estas organizaciones son las NNUU y todas sus agencias sectoriales, a las que se suman toda una multitud de organizaciones menores, organizadas por diferentes afinidades y criterios, y con muy diferentes grados de actividad, funcionalidad e influencia (García de Cortázar, y Lorenzo Espinosa, 1996). Por territorialidad encontramos ejemplos muy desarrollados, como la Unión Europea (UE), que abarca amplísimas competencias clásicamente estatales, y otros con un poder más simbólico, orientado al posicionamiento político, pero con poca fuerza ejecutiva, como la Liga Árabe12 o la Unión Africana13. Estas OIGs no tienen una composición uniforme, y se dan muchos http://es.wikipedia.org/wiki/Cruz_Roja#Fundaci.C3.B3n o http://www.icrc.org/eng/index.jsp (consultado el 15 de abril). 12 Liga Árabe organización que agrupa a los estados árabes del Medio Oriente y el Magreb, fundada el 22 de marzo de 1945 para “Servir el bien común, asegurar mejores condiciones, garantizar el futuro y cumplir los deseos y expectativas de todos los países árabes”. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 6 casos de solapamientos y ámbitos concéntricos, como podemos ver en el continente americano14, además de no eliminar la capacidad del estado de también actuar como tal, encontrándonos foros de discusión donde aparecen tanto ciertas OIGs, como alguno o varios países miembros de las mismas, con voces claramente diferenciadas. En el campo sectorial, según la materia en que se centran, el protagonismo recae sobre las asociaciones económicas, de nivel mundial, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial 15, o regional como la Comunidad Económica de Estados de África Occidental (CEDEAO)16 o el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)17, u otras con vínculos más sui generis, como la Organización de Países Productores de Petróleo (OPEP)18 o la aún existente, aunque poco activa, Mancomunidad de Naciones19. Muy por detrás de estas, en influencia y organización, encontraremos organizaciones que agrupan estados por motivos tan dispares como la lengua, la religión, el comercio o la identidad étnica. 13 La Unión Africana está formada por 54 estados africanos, todos excepto Marruecos, se creó el 26 de mayo de 2001 en Adís Abeba y comenzó a funcionar el 9 de julio de 2002 en Sudáfrica. 14 En el continente americano tenemos tres grandes OIGs regionales (Comunidad de Estados de América Latina y Caribe, Organización de Estados Americanos y la Unión de Naciones Suramericanas) de las que forman parte, al mismo tiempo, todos, varios, o sólo algunos de los estados, además de otras de carácter sectorial o ideológico, dándose incluso lugar situaciones de contradicción entre las posiciones defendidas por los mismos países en unas y otras. Ver: http://www.celac.gob.ve/, http://www.oas.org/es/, http://www.unasursg.org/. (consultado el 12 de abril de 2014) 15 En julio de 1944, en la ciudad norteamericana de Bretton Woods, los vencedores de la GM2 acordaron la parte económica del nuevo orden mundial, creando el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo, después Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional, poniendo el dólar como referencia universal, estableciendo una gestión global del mercado financiero, y asegurando la eliminación de restricciones al libre comercio (Fontana, 2011). 16 La Comunidad Económica de Estados de África Occidental es un grupo regional de quince países de África Occidental. Fundada el 28 de mayo de 1975 con la firma del Tratado de Lagos, su misión es promover la integración económica de la región. Monetariamente se divide en dos zonas, según la moneda en común, el ECO o el Franco CFA. 17 El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es una organización financiera internacional con sede en la ciudad de Washington D.C. (EEUU), y creada en el año de 1959 con el propósito de financiar proyectos de desarrollo económico, y promover la integración comercial regional en el área de América Latina y el Caribe. 18 La Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) es una organización intergubernamental, con sede en Viena, fundada en Bagdad, en 1960 por iniciativa del Gobierno de Venezuela y el de Arabia Saudita, como instrumento de defensa de los precios del petróleo. 19 La Mancomunidad de Naciones, en el pasado Mancomunidad Británica de Naciones, Commonwealth, es una organización compuesta por 53 países que, excepto Mozambique y Ruanda, comparten lazos históricos con el Reino Unido. Su objetivo es la cooperación política y económica, y desde 1950 la pertenencia no implica sumisión alguna hacia la corona británica. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 7 Las clasificaciones entre las ONGs se vuelven mucho más complejas. Por un lado tenemos la acepción común que, a día de hoy, encontramos en la opinión pública y los medios de comunicación, centrada en organizaciones de carácter transnacional para la cooperación, el desarrollo, y la acción humanitaria y de emergencia, para desastres naturales o conflictos armados, y que tienen ya una base legal bastante sólida, basada en la protección de los Derechos Humanos (DDHH), bajo el Derecho Internacional Humanitario (DIH), en cualquier parte del mundo (VVAA, 2011b). Otras descripciones, incluyen también las organizaciones de estructura y acción no estatales, transnacionales, que, como propone Marcel Merle20 “tienden a hacer valer o a imponer su punto de vista en el sistema internacional” (García Picazo, 2000). Estos colectivos ya no son sólo altruistas, si no también interesados, y sus principios se organizan bajo afinidades de todo tipo. El mismo autor, encuentra así, entre los AnE, una división que quedaría en ONGs, empresas-corporaciones multinacionales, y opinión pública internacional (op. cit.). El interés particular, más o menos extenso, y la imagen social/pública sobre ciertos aspectos políticos o económicos, entran así en los entes informales de las RRII. Otras clasificaciones, dentro de una mezcla menos diferenciada entre no-estatal y no-gubernamental (Attaman, 2003) serían las basadas, según este concepto de grupo de interés, en la finalidad que busca esa presión de grupo transnacional. Tendríamos así por ejemplo una clasificación entre empresas-corporaciones multinacionales, movimientos de liberación nacional, territoriales o étnicos, comunidades de creencias, que pueden ser religiosas, políticas, o incluso sexuales, y grupos criminales internacionales21. Cuando entramos ya en una clasificación así, nos es cada vez más difícil delimitar la separación entre un grupo de interés de carácter nacional, un grupo de presión, o un AnE. Así, desde el punto de vista del ejercicio diplomático, al considerar agentes que influyen en la política exterior de un país, además de los señalados anteriormente, encontramos a los partidos políticos influyentes, tanto gobernantes como de oposición, a los movimientos sindicales, a los grandes empresarios o a los thinktanks académicos, pues todos ellos tienen cierta capacidad de influir sobre la política exterior de un estado, o incluso varios (Rana, 2011). Éste tipo de actores pueden tener un carácter más o menos nacional en esencia, según el caso, pero todos aquellos con deseo de influencia tienden a estar asociados supranacionalmente. Los partidos o sindicatos 20 Marcel Merle (n. Saumur, 1923, m. París, 2003), profesor de derecho público, participó en los procesos de Nuremberg, y trabajó en el Instituto de Estudios Políticos de Burdeos, la Universidad de París, y el Instituto de Estudios Políticos de París. 21 Aunque hay diferentes clasificaciones al respecto, principalmente sobre lo que es crimen, terrorismo, y acción militar, me parecen demasiado sutiles, cuando no tendenciosas, así que lo limitaré a la cuestión sobre si son armados/violentos o no. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 8 europeos, por ejemplo, pertenecen todos a agrupaciones multinacionales, como la Confederación Europea Sindicatos (CSI-ETUC)22, o la Internacional Demócrata de Centro/Demócrata Cristiana23, aunque en estos casos no sean ejemplos de una fuerte unidad de acción transnacional, si no, más bien, de dependencia de sus coyunturas políticas nacionales. Un ejemplo diferente es el de la Sociedad de los Hermanos Musulmanes (HM)24, que desde una organización política islamista25 originada en Egipto, y con una vocación transnacional a toda la comunidad arabomusulmana (umma), consigue un programa fuerte, influyente, y compacto en todos los países donde tiene presencia. Es una mezcla de una comunidad de creencias y una organización política transnacional (Campanini, 2011). Los HM se diferencian claramente de otros partidos islamistas propiamente nacionales, como el AKP turco, o Enhadda en Túnez26, o de una comunidad religiosa al uso, con carácter claramente transnacional, pero sin estrategia para alcanzar poder institucional político. Son estos últimos ejemplos significativos a la hora de atacar otra clasificación, de tipo funcionalista, y que nos ofrece el profesor Truyol y Serra, que habla de “1. Fuerzas que canalizan actividades esencialmente desempeñadas por grupos y colectividades en cuanto a tales […], y 2. Fuerzas que representan […] afanes, estímulos y libertades individuales, aunque luego su plasmación sea colectiva.” (García Picazo, 2000: p.154) Las asociaciones profesionales, o los colectivos de apoyo a la libertad de opción sexual, podrían estar en el segundo grupo, mientras que el islamismo político o las organizaciones ecologistas, por ejemplo, en el primero, pero, sin duda, esta clasificación, aunque más sutil, provee una complejidad añadida, además de no ser tan fácil de delimitar en según qué casos. Es importante destacar, aunque sea escuetamente, la importancia que 22 La Confederación Europea de Sindicatos (CES), en inglés European Trade Union Confederation (ETUC), se fundó en 1973 con el objetivo de representar de manera unitaria a los trabajadores y a los afiliados de sus respectivos países a escala europea, y ha ido adquiriendo cada vez más importancia desde el momento en que se ampliaron la influencia de la Unión en las políticas económicas, sociales y de empleo de los 28 estados miembros. 23 La Internacional Demócrata de Centro - Demócrata Cristiana es una asociación nacida en 1961, compuesta por partidos políticos democratacristianos y socialcristianos de distintos países y cuya ideología, según su declaración de principios, se basaba en el humanismo cristiano. 24 La Sociedad de los Hermanos Musulmanes fue fundada por Hasan al-Banna, (n. 1906, m. 1949), en Egipto en 1928, y se considera el comienzo del islamismo moderno. 25 El islamismo es una corriente ideológica y política, que no debe confundirse con lo islámico, puramente religioso, que basándose en los principios morales y legales del islam, pretende una serie de fines políticos y sociales. 26 Ambos representan un islamismo centrado, democrático, moderado, con buenas relaciones internacionales, en particular con EEUU y Europa, afines a las políticas económicas liberales del FMI, y que han llagado al poder por medios democráticos en sus respectivos países. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 9 tienen en el ejercicio de la RRII, la diplomacia, y en la imagen de unos y otros actores, la incursión en los últimos 20 años de las llamadas Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs), y como estás han dado paso a lo que algunos llaman la diplomacia virtual (Saddiki, 2006). En este aspecto, la incursión de las televisiones por satélite en los noventa, primero en lo que se llamó el efecto CNN27, después con la incursión de multitud de emisoras globales de televisión, y después la aparición de internet, ya en el s. xxi, han modificado enormemente la capacidad de influir y expandirse de cualquier tipo de movimiento y sus posiciones, sin el gasto en medios e infraestructura que hasta entonces era necesario para llegar desde cualquier lugar a cualquier otro punto del mundo de manera casi inmediata y barata (op. cit.). Por último, queda una clasificación, no más exacta en algunos casos, pero desde luego determinante en el panorama tanto académico, como político y mediático, que es la de los AnE armados (AAnE), o violentos, según el autor, y los que no lo son. El monopolio de la violencia sobre un territorio, es uno de los pilares de la soberanía en el modelo de EN moderno, y, en tanto en cuanto podemos definir los AAnE como competidores en soberanía de los estados clásicos, son numerosos los autores que centran su análisis de los AnE, sólo en aquellos de carácter armado, frente al EN, clasificándolos y valorándolos con parámetros como el territorio controlado, recursos, e implantación social (VVAA, 2011a). Aún así, su carácter armado va a sobreponerse al valor territorial, en particular en aquellos grupos de nuevo tipo, con aspiraciones globales y sin adscripción territorial, dispuestos, según sus propias palabras, a llevar su lucha allí donde haya un seguidor oprimido, como es el caso de alQaeda (VVAA, 1998). Estos son especialmente importantes en lo que se refiere a crisis y resolución de conflictos y la vertiente ética de la actuación de los EN y del derecho. 3. Guerra y Justicia Dado el abanico de clasificaciones28, medidas y formatos a los que acabamos de ver que nos enfrentamos, debemos empezar por preguntarnos si es posible, pues yo creo que sería deseable, establecer criterios para el funcionamiento, que mantengan ciertas bases morales, de las relaciones entre Estados y AnE, puesto que, dada la perdida de 27 Cable News Network, CNN, fue la primera cadena de televisión en cubrir noticias las 24 horas del día. Desde su lanzamiento en 1980, se ha expandido notablemente, incluyendo en la actualidad 15 cadenas de televisión de cable y satélite, doce sitios web, y dos cadenas de radio, y en diferentes idiomas. Actualmente es el canal de noticias más visto en Estados Unidos. 28 Para mostrar las clasificaciones de los AnE podemos resumir los criterios, según lo visto, en: según su origen, según su finalidad (teleológico), por la acción de influencia (lobbistas), según el medio o la función que defienden (funcionalista), o según los medios utilizados (instrumentalistas), principalmente, violentos o no violentos. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 10 competencias de los primeros, y la ampliación de las mismas en los segundos, nos vamos a encontrar con campos de colisión en los que no hemos establecido aún la forma de encajar las piezas de manera no arbitraria. Tanto desde la Ética, como desde el Derecho Internacional Público (DIP), el eje central de normas y criterios en RRII durante toda la modernidad ha sido la justificación del ejercicio de la guerra (París, 2012: p.75), y, en todo caso, del uso de los medios violentos para la resolución de los conflictos en marcha. Por lo tanto considero oportuno que empecemos estableciendo qué veníamos asumiendo como legal/ético para los EN. El concepto de Guerra de Justa (GJ), y su trayectoria histórica, recopilado por Walzer en su Just and Unjust Wars29, y fundamento del actual DIP y de las constituciones de las OIGs, comenzando por la carta de NNUU30, comienza por definir quienes son los sujetos internacionales legítimos, y por tanto con derecho a actuar como tales, en última instancia, a declarar y ejercer la guerra, y que no son otros, como ya hemos visto, que los EN soberanos en todas sus facetas y reconocidos en la comunidad internacional por los demás EN, a los que cada uno también reconoce (Frost, 2005: pp. 3-4). A continuación se establecen tanto los motivos por los que un Estado ejerce la violencia contra otro (ius ad bellum), así como la manera legal en que lo hace (ius in bello). Resumiendo lo esencial, la GJ lo es, en estos parámetros aceptados durante toda la edad moderna, siempre y cuando se trate de una guerra de autodefensa y se entienda como la última opción disponible. La autodefensa se enmarca en la acción de repeler una agresión directa de otro estado, aunque también, con el paso del tiempo, se asimilaron la agresión a un aliado, la agresión a un tercero en incumplimiento de un tratado común, la intervención externa en una guerra civil, y el atentado general contra los DDHH de una población sin posibilidad de defenderse. Una vez en este punto, la tradición de la GJ establece como forma correcta y ajustada a derecho aquella guerra que diferencia claramente entre combatientes y no combatientes (soldados y civiles), minimizando los daños colaterales a estos últimos, así como manteniéndolos fuera de los objetivos bélicos, y por tanto vetando el uso de Armas de Destrucción Masiva, pues anulan esas diferencias. A esto hay que sumar la proporcionalidad de la fuerza y el trato a los prisioneros de guerra (op. cit.: pp. 5 y ss.). Es en base a estos criterios como se establece el entramado legal por el cual NNUU estipula la justificación del uso de la fuerza bélica, bien como institución global propiamente31, bien como avalista de un país o una 29 Walzer, M. (1980): Just and Unjust Wars: A Moral Argument with Historical Illustrations. NYC: Penguin. 30 http://www.un.org/es/documents/charter/ (consultado el 10 de julio de 2014) 31 Las NNUU llevan a cabo intervenciones militares, Operaciones de Mantenimiento de la Paz, a través de fuerzas donadas por países miembros que actúan bajo su pabellón, con diferentes objetivos y condiciones de actuación, como se puede ver en Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 11 alianza. Pero éste sistema de justificación, anteriormente un modelo más nítido y representativo, se encuentra hoy, la mayoría de las veces, atrapada en una de dos encrucijadas posibles. La primera es la del bloqueo por parte de alguno de los cinco miembros del CS, fruto del reparto de fuerzas tras la GM2, y sin cuya aprobación ninguna acción bélica está en última instancia justificada. Esto ya ha traído la puesta en duda por parte de algunos países, que han argumentado inválido el reparto de poder este Consejo (CS), por pertenecer a una situación superada tras la caída del bloque socialista, aunque sí admiten la validez de sus argumentos para actuar fuera de su marco32 (Vega Fernández, 2006). La segunda, y que en mayor parte nos atañe, es la de la inadecuación de éste sistema de referencia para la GJ a la realidad actual. Por un lado tenemos una serie de nuevos sujetos, más claramente en el caso de los armados, pero no únicamente, que sin ser reconocidos como EN soberanos, ejercen poderes y acciones propias de los mimos. Por otro lado, tenemos alianzas de EN, OIGs, o alianzas mixtas, más o menos estables, que en un momento dado restablecen o reinterpretan las justificaciones, legales y éticas, de éste “derecho internacional” que comenta Habermas33 que “no estaba concebido para situaciones como ésta”(Habermas, 2006, p.87), refiriéndose a diferentes operaciones militares de las dos últimas décadas, y a las diferencias que debemos de considerar en cada caso, pues “La autorización de la OTAN independientemente de la ONU”, como una de éstas reinterpretaciones, “no debe convertirse en la norma.”, aunque sí en algunos casos que cita (op. cit. p. 89). En uno u otro caso, legitimado o no, en las últimas décadas, la protección de los DDHH contra la población indefensa ha sido uno de los argumentos más utilizados en operaciones militares internacionales, consumadas o no, por ser mejor recibido por la opinión pública, así como menos concreto que otro tipo de agresiones34. http://www.un.org/es/peacekeeping/operations/index.shtml . (Consultado el 13 de julio de 2014). 32 Ésta es la argumentación, por ejemplo, de los países, entre ellos España, que participaron en la operación de castigo a Irak en diciembre de 1998, Operación Zorro del Desierto, por la que una alianza encabezada por EEUU y UK entendió que podía actuar en aplicación de anteriores resoluciones del CS contra Irak, dado que existían nuevos incumplimientos de los mismos criterios, aunque ahora no hubiera un nuevo pronunciamiento a favor de la intervención por parte del CS. 33 Jürgen Habermas, n. Düsseldorf, 18 de junio de 1929, filósofo y sociólogo alemán, conocido por sus trabajos en ética, filosofía política y del derecho. Sus teorías son muy conocidas y estudiadas gracias a su actividad en universidades de todo el mundo, sobre todo de EEUU. En una entrevista incluida en esta obra (2006: pp. 87-110) va a ir discerniendo sobre las operaciones de intervención militar, y la influencia de occidente y su política en el mundo, que, durante los 2000, se dieron en diferentes lugares del mundo, con diferentes circunstancias de amparo legal internacional. Es importante por los debates que estas diferentes operaciones conllevaron tanto en la opinión pública como en el ámbito académico. 34 La doctrina internacional de la Responsabilidad de Proteger (R2P), por la que se justifica una intervención contra un gobierno o grupo de poder, por el peligro de Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 12 Aún así, el mismo Habermas en estos escritos describe otras situaciones en las que sí encuentra justificada la intervención bajo premisas como esta, o sea, la autorización de una alianza militar que interpreta actuar en consonancia al CS, pero sin su consentimiento. El problema que encontramos aquí es que no tenemos una actuación que nos pueda servir a priori para evaluar si el resultado de una operación va a ser satisfactorio o no, por lo que el criterio moral, que entiendo debe ser previamente aplicable con validez legal, aún no resultado satisfactorio, no podría establecerse. Esta incapacidad hace caer a los actores de esas situaciones en una doble moral, por la que públicamente se proclaman ideales altruistas, como la seguridad internacional, acordes al concepto de GJ y al DIP, pero que en la práctica no se pueden establecer como válidos para establecer un doctrina estable, cuando menos, o son abiertamente interesados (Paris, 2012: p.88)35. 4. Nuevos criterios en Relaciones Internacionales. El ejemplo de España en el caso de Kosovo. Las dinámicas de poder que se entretejen entre los actores internacionales, ya sean estatales o no, pacíficos o armados, no dejan de reflejar la competición por la hegemonía de los grupos sociales dentro del contexto general de economía-mundo capitalista. Esa búsqueda de hegemonía es la que irá moviendo, ascendente o descendentemente, a las diferentes potencias, estados u organizaciones a nivel internacional, en relación a sus particulares situaciones políticas y sociales internas (García Picazo, 2000: p.141). Así, tendríamos que establecer en qué circunstancia la actuación está legitimada, o los sujetos internacionales deben inhibirse de intervenir, y que interacción conlleva con respecto a los AnE. Cuando se trata de una agresión de un EN a otro, está relativamente claro, al menos con respecto a los criterios, como pudo ser el caso de la Guerra del Golfo Pérsico (agosto de 1990 - febrero de 1991), en represalia a Irak por su invasión de Kuwait. Pero cuando se dan conflictos, de más o menos intensidad, entre AnE de cualquier naturaleza y uno o varios EN, las líneas de de empiezan a desdibujar, aparecen múltiples criterios sobre lo que es un conflicto interno, una lucha contraterrorista, o un conflicto internacional. Aquí es producir un futuro genocidio entre su población, es la última elaboración jurídica en esta línea, no exenta de controversia por ser reclamada en diferentes operaciones de dudosa intencionalidad. Puede consultarse sus principios en http://www.un.org/es/preventgenocide/adviser/index.shtml (consultado el 14 de julio de 2014). 35 Carlos París Amador, n. Bilbao, 17 de julio de 1925, m. Madrid, 31 de enero de 2014, filósofo, y escritor, catedrático emérito de Filosofía en la Universidad Autónoma de Madrid y, desde 1997 hasta 2014, presidente del Ateneo de Madrid. En su obra Ética Radical (2012), el filósofo español va a ir desgranando muchos de los dilemas éticos de nuestro en tiempo en materias de ámbito global, como la RRII, en una línea, acorde a este párrafo, duramente crítica con las intenciones reales cree que se esconden bajo las llamadas al altruismo y la legalidad de las potencias occidentales. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 13 de gran importancia cómo se pronuncia la comunidad internacional respecto al reconocimiento de los actores implicados. Tenemos casos en los que NNUU ha reconocido las aspiraciones de AnE de convertirse en EN, en contra del EN en el que se producía esta reclamación, como fue habitual en las guerras de liberación e independencia durante la segunda mitad del s.xx, todas ellas, al principio, con la oposición de los gobiernos metropolitanos (Frost, 2005: pp. 8 b y ss.). En otras situaciones, encontramos que una parte de la comunidad internacional legitima, una vez avanzada una situación de conflicto, sin el amparo del CS, el reconocimiento de un AAnE, frente al EN correspondiente, entranndo en un conflicto de legitimidad internacional, como veremos más adelante en el caso de la OTAN en la Guerra de Kosovo (Vega Fernández, 2006). Otras veces, se ha dado, unas con cobertura legal internacional y otras no, los casos en que no se reconoce un nuevo actor frente al EN, si no que es el gobierno del Estado, el que es acusado de actuar como un AnE beligerante contra su propia población/Estado, convirtiéndolo así en el objetivo de las acciones internacionales. Estas suelen ampararse en la obligación de proteger a la población frente a sus gobernantes, destruyendo en lo posible la capacidad operativa de sus fuerzas, como fue el caso de Libia inicialmente36, pero que acabó convirtiéndose en una guerra para el derrocamiento de un régimen y el reconocimiento de otros beligerantes internos no-estatales. Esta situación, la de peligro de agresión de un régimen a su población, no sirve en otros casos que han sido reclamados por la opinión pública, pero que la comunidad internacional no ha atendido, amparándose en la soberanía del EN, creando una sensación de dobles raseros éticos y legales. Éste puede ser el caso de las revueltas en Egipto 37 que acabaron con el cambio de gobierno, o más atrás en el tiempo, las de las dictaduras Chilena o Indonesa38, que causaron decenas de miles de represaliados, 36 NNUU, Consejo de Seguridad, Res. 1973, del 17 de marzo de 2011, disponible en http://daccess-ddsny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N11/268/42/PDF/N1126842.pdf?OpenElement , (consultado el 10 de junio de 2014). 37 En Egipto las revueltas derrocaron al gobierno de Mubarak en pocas semanas, a comienzos de 2011, convirtiéndose en un símbolo del éxito popular en los países MENA, pero sin que la comunidad internacional retirase en ningún momento la consideración de legítimo al gobierno, a pesar de la clara falta de libertad y garantías, y la brutal represión que conllevo el proceso sobre la población civil. 38 Desde el 1973 a 1990, Chile estuvo bajo una dictadura militar, tras el golpe de Estado, tras el que golpe fueron cometidas sistemáticas violaciones a los derechos humanos, registrándose al menos 28.000 víctimas de represión, 2298 ejecutados y 1209 detenidos desaparecidos. A pesar de cierto aislamiento, EEUU y otros aliados, como España, mantuvieron su respeto al gobierno militar. En Indoseia, en 1965, un intento de golpe de estado fue contrarrestado por el ejército, quien dirigió una violenta campaña anticomunista, durante el cual se atribuyó al PKI el intento de golpe de estado y el partido fue disuelto. Entre 500.000 y un millón de personas fueron asesinadas durante estos enfrentamientos. El jefe del ejército, el general Suharto, en 1968, fue nombrado Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 14 muertos y desaparecidos entre su población sin que las potencias occidentales aceptaran considerarlo un caso susceptible de intervenir para evitar el genocidio. Desde éste punto de vista clásico materialista, Gramsci39, analiza en su obra “La política y el Estado moderno” examina, sin tener aún una noción como la nuestra de AnE, los elementos económicos, culturales o sociales que conforman la soberanía que constituye o destruye a los EN como tales, dando ya una imagen bastante incipiente de nuestro conflicto ético/legal, centrado en aquella época (1920-30) en los procesos de descolonización y las guerras de liberación. (Gramsci, 2009). Podemos ver ya la separación entre las fases de acciones violentas/militares y las de legitimación política, en la que las necesidades políticas requieren actuar en diversas vertientes: “En la guerra militar se obtiene la paz cuando se ha alcanzado el fin estratégico, la destrucción del ejército enemigo y la ocupación de su territorio. […] Por esto en dichas formas mixtas de lucha, de carácter militar fundamental y de carácter político preponderante […] exige un desarrollo original, para cuya concepción la experiencia de guerra sólo puede ser un estímulo, no un modelo.” (Gramsci, A. 2009, Lucha política y guerra militar, pp. 154 y ss.) También vemos como actúa éste proceso de inversión que se da, en ciertos casos, entre la potestad estatal y no estatal a través de las vicisitudes de los conflictos, sean armados o no: “En las luchas actuales se verifica a menudo éste fenómeno: una organización estatal debilitada es como un ejército enflaquecido; entran en escena las escuadras de asalto, es decir, las organizaciones armadas privadas, que tienen esta tarea: utilizar la ilegalidad, mientras que el Estado parece permanecer en el marco de la legalidad, como medio para reorganizar el Estado mismo. Creer que se puede contraponer a la actividad ilegal privada otra similar, es decir, combatir el escuadrismo con el escuadrismo es una necedad; quiere decir creer que el Estado permanecerá eternamente inerta, cosa que no ocurre jamás […].”(Gramsci, A. 2009, Lucha política y guerra militar, pp. 157-58) En un marco en el aún no se reclama una legalidad internacional, el marxista italiano hace una muy interesante referencia a la movilidad y dinamismo de los procesos sociales y políticos, también en lo que a las RRII se refiere, y como se da el proceso de conversión de los AnE, que el llama privados, como algunos autores posteriores (Brown, 1991), en realidades estatales. Podemos encontrar en la actualidad muchos de esos procesos intermedios de actores internaciones, entre EN y AnE, que nos llevan de nuevo preguntarnos por cuando se debe considerar a un actor tratable como estatal. Los AnE pueden vivir integrados socialmente en el entorno, formar realmente parte estructural de la sociedad, casi sustituyendo al EN en algún cao, o completamente marginados (VVAA, 2011a). Algunos de formalmente presidente. La administración del "nuevo orden" fue apoyada por el gobierno de Estados Unidos. 39 Antonio Gramsci, n. Ales, Italia, 22 de enero de 1891, m. Roma, 27 de abril de 1937, filósofo marxista, político comunista, dirigente del Partido Comunista Italiano (PCI), y periodista, murió tras años de prisión como represaliado del régimen fascista italiano. Son importantes sus aportaciones sobre la formación cultural de los valores hegemónicos en la sociedad y los distintos agentes que intervienen. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 15 estos grupos llegan a suplir servicios básicos, recaudar impuestos, o extender documentos administrativos, como es el caso de Hezbolá 40 en Líbano, en una situación fruto de tenso status quo, fruto de una guerra civil, un conflicto fronterizo armado con Israel y la intervención internacional en la zona de Oriente Medio. Este es un caso paradigmático de AAnE que prácticamente usurpa todas las competencias de un Estado clásico, y con el que la comunidad internacional trata a la hora de solucionar crisis, como fue en el caso de la guerra libanesa-israelí, que acabó con la intervención de NNUU en forma de tropas internacionales41. Muchas de las organizaciones que protagonizan crisis internacionales, están declaradas por sus gobiernos, o por OIGs, como grupos terroristas, e incluso puede que el origen del conflicto sea la actividad de los mismos. Históricamente no ha habido problemas mayores a la hora de que los gobiernos que denominan grupos terroristas, criminales o insurgentes, se sienten a negociar con los mismos, bien cuestiones de paz, o incluso cuestiones políticas (Fisas, 2010), aunque si es relevante la presión internacional y las facilidades prestadas por algunos AnE interpuestos. No debemos de pasar por alto que en la última década se han contabilizado 221 conflictos no estatales y 69 conflictos armados (Moya, 2013), lo que dispara la conflictividad mundial en comparación con las décadas de la guerra fría. Pero no es menos cierto que éste tipo de procesos pueden llevar contradicciones y suspicacias por parte de la opinión pública 42, que como hemos visto, es en sí misma un poder de influencia en la RRII actuales. Algunas organizaciones, armadas y no armadas, consideradas en su momento terroristas o simplemente ilegalizadas, han pasado a ser partidos de gobierno, organizaciones legales, o incluso reconocidas como poderes estatales, como pueden ser el Congreso Nacional Africano en Sudáfrica (CNA)43, Comisiones Obreras en España (CCOO)44, o, con 40 Hezbolá, partido de dios en árabe, es una organización islamista política y militar libanesa, de comunión chií, que se ha convertido en el principal actor independiente en el país, además de estar considerada un estado (islámico) en si misma dentro de Líbano. Hezbolá ha aumentado su representación e influencia institucional, a la vez que mantiene su estructura militar y un amplísimo sistema de cobertura social, lo que le granjea la simpatía mayoritaria entre la población chií. 41 Ver: http://www.un.org/es/peacekeeping/missions/unifil/mandate.shtml 42 Ver como ejemplo http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/976024.stm , respecto al proceso de paz de Irlanda del Norte, o http://www.aljazeera.com/indepth/spotlight/afghanistanschallenge/ sobre la realidad en Afganistán, y las dificultades que conlleva el trato político con fuerzas que justificaron el comienzo de las operaciones militares hace ya una década. 43 El Congreso Nacional Africano (CNA), alianza parlamentaria del mismo Congreso Nacional Africano, el Congreso de Sindicatos de Sudáfrica (COSATU) y el Partido Comunista Sudafricano (SACP), ha sido el partido en el gobierno de Sudáfrica desde el establecimiento de la democracia en 1994, momento hasta el cual estuvo perseguido, ilegalizado y acusado de terrorismo, lo que llevo a muchos de sus líderes a la muerte o a largos periodos de cárcel, como fue el caso de Nelson Mandela, que sería presidente del país al frente del mismo. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 16 otras características, la Organización para la Liberación de Palestina(OLP) / Autoridad Palestina (AP) 45. En el caso de organizaciones que se pueden considerar puramente criminales, no hay que descartar la necesidad, e incluso idoneidad, de establecer un trato directo con ellas a la hora de resolver cuestiones de crisis. Se dan casos, como en las organizaciones de narcotráfico internacional en Sudamérica, o los grupos dedicados al contrabando en el Sahel-Sáhara, en el que su capacidad operativa sobre el terreno es muy superior a la de cualquier otro organismo, o incluso tienen un fuerte apoyo de la población local, con lo que son necesarios para según qué resoluciones (VVAA, 2011a). Por otro lado, algunas OIGs, en especial las adscritas a NNUU, aun no teniendo un poder ejecutivo real, que las podría convertir en meras escenificaciones, como es el caso de la Asamblea General, han demostrado ser de gran importancia mediática y sobre la opinión pública a la hora de pronunciarse sobre los conflictos en curso (Fontana, 2010). Dada esta amalgama de poderes superpuestos e inmersos en procesos dinámicos, como los ya descritos por Gramsci, el cual no podía entrar aún en debatir una legalidad internacional centralizada ejecutivamente, diferentes iniciativas han planteado reformas del reglamento de las NNUU y su CS, que le den una mayor trasparencia, participación, y funcionalidad frente a los bloqueos, pero que hasta ahora se enfrentan a una mayoría cualificada (2/3 de los miembros) difícil de conseguir. Otros, han propuesto una serie de cambios que avancen en esta línea, pero sólo atendiendo a aspectos aprobables por medio de una mayoría simple; aunque hasta ahora también con nulo éxito (Lehmann, 2013). 4.2 El ejemplo de España en el caso de Kosovo. Un caso ilustrativo de las contradicciones y dilemas a los que nos podemos enfrentar fruto de la diversidad de criterios de relación entre AnE y EN, en caso de conflictos, es la situación de las intervenciones internacionales en Kosovo, y la situación particular de España a su respecto. 44 Comisiones Obreras, CCOO, es una confederación sindical, que actualmente es la primera fuerza sindical de España. Fundada en 1957, durante el periodo franquista, no fue legalizada hasta 1976, aunque su penetración en la vida social y laboral del país le dio una gran influencia, además de protagonizar llamativos juicios y persecuciones en su contra por parte del régimen. 45 La Organización para la Liberación de Palestina (OLP) es una coalición de movimientos políticos y militares creada en 1964 bajo los auspicios de la Liga Árabe, y considerada por ésta desde octubre de 1974, como la "única representante legítima del pueblo palestino". Aquel mismo año, la Asamblea General de la ONU reconoció a la OLP como representante del pueblo palestino, otorgándole la condición de observadora. Hoy sigue siendo la estructura principal, pero no la única, de la Autoridad Palestina, que es el proyecto protoestatal que contemplan los Acuerdos de Oslo I y II, como paso previo para la constitución definitiva de un Estado Palestino. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 17 En 1999, la OTAN decidió actuar sin el amparo de una resolución del CS de NNUU, bombardeando desde el aire objetivos en la República Federal Yugoslavia (RFY), en donde participó el Ejercito Español, como respuesta a la crisis humanitaria en la que se encontraba la región de Kosovo. Kosovo era una región de la antigua Yugoslavia 46, que a causa del empuje nacionalista Serbio, que llevó a la guerra en el antiguo país socialista, se había visto privada de su autonomía y controlada por la administración central de Belgrado. Kosovo declaró en 1991 su independencia como República de Kosovo (RK), que no fue reconocida internacionalmente, a raíz de la cual se creo, para defender sus intereses y autonomía, el Ejército de Liberación Kosovar (UÇK), un arquetípico AnE armado que fue tratado de grupo terrorista dentro y fuera del país 47, hasta que el 1998 la comunidad internacional empezó a interesarse por la situación de la zona, después de casi una década de guerra no declarada entre la RFY y el UÇK (Fontana, 2010). En 1999, la OTAN alegó peligro de genocidio inminente 48 por parte de las fuerzas serbias de Yugoslavia, que eran reconocidas internacionalmente como fuerzas de un gobierno soberano, sobre la población kosovar, no reconocida como actor internacional, y declaró en su seno la capacidad de la Alianza para actuar, en defensa de los principios de NNUU, pero sin permiso del CS, pues se daba “una situación de emergencia”, cuya resolución era bloqueada por la inoperancia del Consejo, y que obligaba moralmente a la comunidad internacional a actuar. El Gobierno de España, a través de su MAE, y en sede parlamentaria, alegó reconocer la generalidad del DIP y de NNUU, pero actuar bajo el caso de una “situación excepcional”, en la cual el Consejo de la OTAN tiene legitimidad para actuar sin amparo del CS, pero en consonancia con 46 Después de la muerte de Tito en 1980, y en medio de una crisis económica, las tensiones entre los pueblos de la antigua República Federal Socialista de Yugoslavia fueron en continuo aumento. Tras 1991, la tensión entre las diferentes repúblicas nacidas de la disolución del régimen socialista derivó en el sangriento conflicto conocido como Guerra de Yugoslavia. Las repúblicas decidieron reemplazar en 1992 el país por la República Federal de Yugoslavia. 47 Puede consultarse en diferentes bases de datos internacionales sobre terrorismo como: http://web.archive.org/web/20070402053051/http://www.tkb.org/Group.jsp? groupID=3517, http://www.start.umd.edu/tops/terrorist_organization_profile.asp? id=3517 . (Consultado el 16 de julio de 2014) 48 A partir del año 2000, hubo gran controversia por la aparición de informes que aseguraban que los datos de víctimas, en especial en la ciudad kosovar de Račak, utilizados por la Alianza para alertar sobre el creciente peligro de un genocidio, habían sido manipulados con el objetivo de acelerar la intervención de la OTAN. Ver: «Michael Collon: El fundador de Médicos sin Fronteras reconoce que su campaña para sensibilizar sobre la limpieza étnica en Yugoslavia estuvo manipulada, en http://www.nodo50.org/tortuga/Medicos-Sin-fronteras-pudo-haber (Consultado el 10 de junio de 2010). Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 18 los principios de la Carta de NNUU, por “obligación moral” (Vega Fernández, 2006, pp. 81-83). Tras el éxito militar de los bombardeos, y el repliegue de las fuerzas yugoslavas de la región kosovar, la llamada Guerra de Kosovo 49 finalizó, dando paso al mandato de NNUU sobre la región, establecido en la Resolución 1244 del CS50, por el que la región quedaba bajo una administración autónoma transitoria para su reconstrucción, siempre dentro de la República Federal de Yugoslavia a efectos legales internacionales51. España también formó parte de esta parte de las operaciones integrándose en la fuerza de la alianza para éste mandato, la KFOR52, aportando tanto personal militar, como policial y civil. Entre el año 2007 y 2008 la misión iba cumpliendo con satisfacción sus objetivos y quedaba establecer la negociación diplomática que estableciera un estatuto permanente a la región. Aunque ninguna de las propuestas hablaba de independencia, algunas parecían apuntarlo, lo que llevó a la RFY advertir de antemano que no reconocería ninguna declaración unilateral de independencia, y que en tal caso lo denunciaría a las instancias internacionales, pues este reconocimiento quedaba fuera tanto de la resolución del CS como del mandato de administración transitoria. Aún así, el 17 de febrero de 2008 el Parlamento de Kosovo declaró el estatus independiente y soberano de la RK, lo que reconocieron muchos países, pero que España, entre otros, se negó a reconocer, retirando todas sus fuerzas del territorio. El Gobierno Español alegó que esta declaración no formaba parte del mandato de NNUU ni de los objetivos de la KFOR como fuerza para aplicarla, y que, en consonancia con los dilemas que se presentan en la política interior del Reino, España no reconocería ninguna declaración de independencia unilateral de ninguna región del mundo fuera de lo mandatado por NNUU y el CS. He aquí un caso claro de puesta en entredicho de un EN en sus RRII que acaba poniéndole en la tesitura de recibir las críticas de sus aliados internacionales por su cambio de posición. El caso de Kosovo ha pasado por ser en la opinión pública occidental un ejemplo de intervención militar internacional satisfactoria y 49 Denominación específica de los bombardeos que realizaron fuerzas de la OTAN entre el 24 de marzo y el 10 de julio de 1999 sobre diversos objetivos en Serbia, principalmente en su capital, Belgrado, y que finalizó con la retirada de las fuerzas militares y de la administración civil yugoslava de la región de Kosovo. 50 http://daccess-ods.un.org/access.nsf/Get? Open&DS=S/RES/1244%20%281999%29&Lang=E&Area=UNDOC (Consultado el 30 de junio de 2014). 51 Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (MINUK) en http://www.unmikonline.org/ (consultado a 15 de junio de 2014) 52 De la siglas en inglés Kosovo Force, en http://www.nato.int/kfor/ (consultado a 15 de junio de 2014) Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 19 beneficiosa para la población y la seguridad de la zona 53, pero ha dejado a España finalmente en una situación comprometida. En lo que nos atañe, España tuvo al menos cuatro posturas diferentes a la hora de afrontar la legalidad y la moralidad en sus relaciones con los actores, estatales y no estatales, implicados. Durante la década de los 90, ni reconoció a la RK, ni entendió como un actor de referencia a su Ejército de Liberación, ciñéndose para ello en ese momento a respetar el criterio de NNUU y el resto de la comunidad internacional. A partir de 1998, y del cambio de opinión de algunos países sobre la intervención, España pasa a encontrar motivos, como ya hemos visto, para reconocer a la población kosovar y sus organizaciones políticas como actores de un conflicto, y para pasar a entender que no necesita, dadas las circunstancias, la autorización de la ONU y el CS para su actuación, además de obviar las acusaciones de contrabando, apoyo al terrorismo internacional54, y otras, que llevaban años recayendo sobre el UÇK. Posteriormente, nuestro gobierno se pondría en un punto intermedio, al incorporarse a la misión bajo mandato de NNUU, y no apostar por los anhelos independentistas del UÇK, ya oficialmente desarmado y transformado en organización política, el Partido Democrático de Kosovo, como sí hacían otros miembros de la Alianza, creyendo que el seno de la final resolución debía estar en la política interior de la RFY. Por último, tras la declaración unilateral de independencia, España ha pasado a oponerse a la capacidad de la OTAN de apoyar la creación unilateral de éste nuevo estado fuera los marcos del DIP y de NNUU, posicionándose así junto a la propia Yugoslavia, posición que dura hasta hoy, y que a diferencia de otras cuestiones, mantiene unidos al respecto a los dos mayores partidos del Parlamento Español. Le Ley de la Defensa Nacional (L.O. 5/2005), viene a oficializar esta capacidad de movimiento del estado dando por un lado, en su art.19, el mismo valor a las autorizaciones del CS, de la UE, y de la OTAN, aunque más adelante, en el mismo artículo, declara que cualquier misión exterior 53 Son dos ejemplos de esta opinión, mayoritaria en los círculos de los gobiernos occidentales, la entrevista del programa de Al-Jazeera English, Head to Head, al General Mike Jackson, antiguo jefe de las Fuerzas Armadas de UK, en http://www.aljazeera.com/programmes/headtohead/2014/03/should-west-end-wars201438144631862912.html , o este artículo del influyente autor francés Bernard-Henri Lévy “Frente a Putin, no renunciemos a la verdad”, publicado en El País y disponible en http://elpais.com/elpais/2014/03/14/opinion/1394812091_721685.html (Consultado el 18 de julio de 2014). 54 Sirva como ejemplo “Kosovo y sus embajadores en España”, por Manu Marlasca, en http://marlascarendueles.blogspot.com/2008/02/kosovo-y-sus-embajadores-en-espaaesta.html , o “Terrorist Groups and Political Legitimacy”, publicado por Council for Foeign Relations, en http://www.cfr.org/terrorism/terrorist-groups-politicallegitimacy/p10159#p3 , o, publicado en El País, “La UE investigará las acusaciones de tráfico de órganos del primer ministro de Kosovo”, en http://www.elpais.com/articulo/internacional/UE/investigara/acusaciones/trafico/organos /primer/ministro/Kosovo/elpepuint/20101215elpepuint_2/Tes . Consultado el 13 de junio de 2014. Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 20 debe responder a los principios de NNUU y a una autorización del CS, en lo que pudiera parecer una contradicción (op. cit., pp. 85-86). 5. Conclusiones y debates Como hemos podido ver, la principal característica de la organización y gestión de las RRII actuales es la multitud de actores de todo tipo y capacidad, que se superponen, solapan y complementan con los Estados, que siempre van a intentar marcar sus actuaciones bajo una legalidad, aún lejana de casar con la práctica, lo que nos abre para el debate, al menos, las siguientes cuestiones: - ¿Es una situación deseable volver a estabilidades hegemónicas como la que se vivieron en los siglos precedentes, con luchas al mismo nivel, o a pesar de serlo, por imposible, es descartable? - ¿Cómo debemos juzgar la potestad de un actor en un mundo en el que las capacidades tecnológicas permiten una articulación hasta hace pocos años impensable a pequeños grupos y organizaciones, con pocas personas y recursos, que en algunos campos los equiparan a grandes Estados Nación? - ¿Cómo podemos valorar la importancia y la influencia real de cada uno de estos actores que o han usurpado parte de la soberanía de los EN (los AnE), o la de EN que las han perdido, en situaciones de conflicto controladas por varios, cuando no múltiples partes? - ¿Es el objetivo de los países que afirman defender los DDHH y el sistema democrático instaurar definitivamente un sistema de DIP único y de referencia mundial, o la soberanía de los EN debe mantener una pluralidad de referentes, aún con el peligro de tender a la arbitrariedad? 5.2 Conclusión Al menos en los países plenamente democráticos, el criterio de evaluación o de trato hacia un AnE, no puede tener la imagen pública de estar construido ad hoc para cada situación, de manera que los criterios éticos sean cambiantes, e incompatibles entre ellos, y la justificación legal salga de puntos diversos según la coyuntura concreta. Es imprescindible empoderar, con las reformas y las modificaciones que sean necesarias en sus órganos, a la Organización de las Naciones Unidas como último garante de la justicia universal y de la construcción de un derecho internacional, incluido el consuetudinario, también en lo que a la guerra se refiere, así como a la defensa de un AnE o al reproche a un EN si se necesitara, si se quiere que la legalidad internacional sea verdaderamente reclamable. Éste empoderamiento, que consistirá en añadir al mecanismo legal, la legitimidad moral necesaria para que cualquier otra vía sea reprochable, así como criterios para las nuevas realidades, no va a evitar las actuaciones fuera del mismo, pero sí nos dará un marco estable, reclamable legalmente, y deseable éticamente por cualquier actor/es, estatal o no, que quiera validar su actuación ante su ciudadanía, la opinión Los actores no-estatales: funcionalidad y moralidad en las relaciones internacionales Antonio Alcolea Aullón 21 pública general, y ante el resto del mundo. Bibliografía: - Ataman, M. (2003, otoño): “ The impact of Non-State Actors on world politics: A challenge to Nation-States”, en Alternatives: Turkish Journal of International Relations, vol.2, nº1. www.alternativesjournal.net (consultado el 18 de abril de 2014). - Brown, S. (1991, primavera): “Explaining the transformation of world politics”, International Journal, tomo 46, núm. 2, pp.207-230. 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