Tesis Electrónicas UACh - Universidad Austral de Chile

UNIVERSIDAD AUSTRAL DE CHILE
FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS Y SOCIALES
ESCUELA DE DERECHO
EFECTOS TEMPORALES DEL ACTO INVALIDATORIO
ALEJANDRO VILLA BIOTT
MEMORIA PARA OPTAR AL GRADO DE LICENCIADO EN CIENCIAS JURÍDICAS Y
SOCIALES
PROFESOR PATROCINANTE:
JAVIER MILLAR SILVA
VALDIVIA – CHILE
2008
Informe Memoria de Prueba.
Srta.
Yanira Zúñiga.
Profesora Seminario de Investigación.
Presente.
De mi consideración:
Por medio de la presente, tengo el agrado de informar la Memoria de Prueba del Sr.
Alejandro Villa Biott, para optar al Grado de Licenciado en Ciencias Jurídica y
Sociales, titulada “Efectos temporales del acto invalidatorio.”
Como indica el título del trabajo informado, el memorista se propone abordar los
“efectos temporales del acto invalidatorio”, es decir si éste ha de operar hacia el pasado,
eliminando los efectos que del acto invalidado se derivan o, por el contrario, aquel sólo
ha de operar con efectos ex nunc, hacia el futuro, dejando subsistentes las consecuencias
pasadas que se sustentan en el acto dictado en contravención al ordenamiento jurídico.
La cuestión no sólo reviste una importancia fundamental, por las incidencias concretas
que representa para los particulares que podrían ver afectadas sus situaciones jurídicas,
mediante la dictación de un acto administrativo invalidatorio y que han actuado en la
vida jurídica sobre la base de la apariencia de regularidad del acto ilegítimo; sino que
además presenta una especial complejidad, por cuanto la doctrina administrativa
nacional no se ha detenido mayormente en el tema propuesto por el memorista, sino que
–salvo alguna excepción-1, en general se limita a menciones tangenciales que dan por
supuestos ciertos efectos, sin ahondar demasiado en los fundamentos que justifican las
posibles soluciones.
Además de lo anterior, contribuye a la complejidad del tema, el que éste se relaciona
con instituciones capitales de nuestro ordenamiento jurídico, entre las que se encuentra
el principio de legalidad o juridicidad y las sanciones que el ordenamiento jurídico
prevé frente a los actos que contravienen sus prescripciones, carácter del que participa la
invalidación administrativa, como establece el memorista –acertadamente, a mi juicio-;
asimismo, se vincula con el principio de seguridad y certeza jurídica que fuerza a la
mantención de los efectos que se derivan de los actos de la Administración. Esto, sin
perjuicio de sus vinculaciones con otros principios asociados a aquellos, como el de
protección de la buena fe de los particulares que se relacionan con la Administración del
Estado; y el de estabilidad de los actos de la Administración.
Considerando lo expuesto, el trabajo que se informa constituye un loable esfuerzo por
adentrarse en uno de los temas más complejos de la disciplina en la que se inserta el
tema objeto de estudio. En este sentido, no se puede desconocer que el memorista da un
paso en el desarrollo del conocimiento jurídico, al sistematizar la discusión doctrinal en
torno al tema (capítulo II) y al señalar ciertos elementos que deben estar presentes en la
discusión destinada a dar solución al punto (capítulo III).
1
JARA SCHNETTLER, Jaime. La nulidad de derecho público ante la doctrina y la jurisprudencia.
En este sentido, el trabajo del Sr. Villa Biot sitúa adecuadamente el problema objeto de
estudio, en el sentido que éste se presenta frente a los actos administrativos
invalidatorios desfavorables, es decir, frente a aquellos que privan de efectos a actos
administrativos anteriores favorables.
Sin embargo, el trabajo del Sr. Villa Biott omite algunos aspectos del tema, que en mi
opinión, podrían contribuir a dar mayor profundidad al análisis. Entre éstas, se
encuentra la categoría de actos favorables/actos desfavorables, que da origen a lo que en
doctrina comparada se conoce como actos de doble efecto y que ha comenzado a ser
sugerido por un sector de la doctrina nacional.2 Asimismo, si bien el memorista lo
menciona, sería recomendable un análisis más profundo respecto de la normativa
específica que contempla casos de invalidación y que se refiere a los efectos temporales
de ciertos actos invalidatorios desfavorables. En concreto, de lo dispuesto en el artículo
63 de la Ley de Bases Generales de la Administración del Estado, Nº 18.575; y de lo
dispuesto en el artículo 4 de la ley Nº 19.260.
Finalmente, en mi opinión, sería necesario un análisis más acabado respecto de la forma
en que se relacionan los artículos 52 y 53 de la LBPA, en cuanto el primero establece
una norma general que vincula al administrador, pero que, en tanto norma de carácter
legal, podría ser modificada por el propio legislador, a través del establecimiento de
excepciones a la misma. En este sentido, surge la pregunta de si la invalidación
reconocida en el artículo 53 de la misma ley, ¿no constituye una excepción a la regla
general establecida en el artículo 52?. Esto, considerando especialmente el carácter o
naturaleza jurídica que el memorista –aceptando la doctrina que así lo plantea- ha
atribuido a la invalidación administrativa.
En síntesis, si bien el trabajo que se informa reviste un paso en el desarrollo del
conocimiento sobre el tema que aborda, éste constituye un paso inicial en tanto
sistematiza la doctrina nacional respecto del tema y propone algunos elementos que
deben ser considerados en la discusión del mismo.
Es por todo lo anterior, que soy de la opinión de calificar la Memoria de Prueba del Sr.
Villa Biott, con nota 4,5 (cuatro como cinco), salvo mejor parecer de Ud.
Le saluda cordialmente,
Javier Millar S.
Profesor Derecho Administrativo.
Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales.
Universidad Austral de Chile.
Valdivia, 11 de marzo de 2009.
2
FERRADA BORQUEZ, Juan Carlos. La potestad invalidatoria de los órganos de la Administración del
Estado.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
pág. 3
CAPÍTULO I. LA INVALIDACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1.
Consideraciones previas
pág. 5
2.
Hacia un concepto de invalidación
pág. 5
2.1
Terminología.
2.2 Conceptos doctrinales de invalidación.
2.3
Nuestro concepto de invalidación.
3.
Características
pág. 9
4.
Naturaleza jurídica
pág 10
5.
Fundamento
pág. 11
6.
Reconocimiento en el ordenamiento positivo
pág. 11
7.
Efectos
pág. 13
7.1.
La invalidación y los efectos del acto administrativo. La cuestión en la
doctrina.
7.2.
Invalidación y efectos temporales del acto administrativo a partir de la LBPA.
CAPÍTULO II. CAMBIO DE ENFOQUE EN LAS DISCUSIONES DOCTRINALES.
EL
PROBLEMA
DE
LOS
EFECTOS
TEMPORALES
DEL
ACTO
INVALIDATORIO
1.
Consideraciones previas___________________________________________ _pág. 19
2.
El problema de los efectos temporales del acto invalidatorio
pág. 20
CAPÍTULO III. TRES ELEMENTOS A CONSIDERAR EN LA DISCUSIÓN DEL
PROBLEMA DE LOS EFECTOS TEMPORALES DEL ACTO INVALIDATORIO
1.
Consideraciones previas
pág. 26
2.
Revocación e invalidación
pág. 26
3.
Historia fidedigna del artículo 52 de la Ley Nº19.880
pág. 29
1
4. El modelo de la ley española de régimen jurídico de las Administraciones
Públicas y del procedimiento administrativo común
pág. 30
CONCLUSIONES
pág. 34
BIBLIOGRAFÍA
pág. 35
2
INTRODUCCIÓN
El 29 de mayo de 2003 se dictó la Ley Nº 19.880 que establece las bases de
los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración
del Estado (en adelante LBPA), consagrándose normativamente con ello ciertas
instituciones, que con anterioridad a la dictación de esta ley –y por falta de un fundamento
normativo expreso– no se sabía si permitidas o no en el ordenamiento jurídico
administrativo nacional. Una de estas instituciones es la invalidación de los actos
administrativos, la cual obtuvo consagración legislativa en el artículo 53.
De este modo, hoy prácticamente no existen dudas respecto del poder-deber
que tiene la Administración de aplicar esta institución, zanjándose así, casi completamente
la disputa principal en torno a la cual giraba la doctrina administrativista nacional sobre el
tema. Esto es, si la Administración tenía o no el poder para volver sobre sus propios actos
contrarios a Derecho.
Pues bien, las discusiones doctrinales respecto a la invalidación han
comenzado a tomar, desde entonces, otro rumbo; ya no dirigiendo exclusivamente la
mirada a su procedencia o improcedencia, sino que a analizar su régimen jurídico.
De esta forma, la presente investigación se enmarca en el estudio que ha
venido realizando la doctrina nacional –tanto anterior, como posterior a la dictación de la
LBPA– en torno a uno de los aspectos del régimen jurídico de la invalidación, esto es, a los
efectos de ella y, más específicamente, a lo relacionado con sus efectos temporales.
Demás está decir que, poder resolver las dudas que surgen en torno a los
efectos temporales de esta institución no obedece a un fin antojadizo o baladí, sino que muy
por el contrario resulta del todo necesario, considerando las importantísimas consecuencias
jurídicas que conlleva declarar que ésta tiene efectos temporales pro praeterito o bien pro
futuro y que, el legislador –en el artículo 53 de la LBPA– no se pronunció expresamente
respecto de los efectos temporales de la invalidación.
No obstante, el contenido de la disposición señalada se debe conjugar con lo
dispuesto en el artículo 52 de la misma Ley Nº 19.880, que establece la irretroactividad de
los actos administrativos como regla general, estableciendo a la vez como excepción que
ello no será así cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no
lesionen derechos de terceros.
De esta forma, el legislador consagró la indubitada irretroactividad de los
actos de la Administración del Estado como regla general y en el artículo siguiente de esta
misma ley –esto es, en el artículo 53– estableció que la autoridad administrativa podrá, de
3
oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a Derecho, previa audiencia del
interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o
publicación del acto.
Surge entonces el siguiente problema: ¿los actos administrativos
invalidatorios que producen consecuencias desfavorables para los interesados, tienen o no
efecto retroactivo?
Centrándonos exclusivamente en la doctrina nacional, trataremos de avanzar
en el esclarecimiento de esta duda, adentrándonos, además, en tres elementos que
consideramos deben ser tomados en cuenta al tratar de solucionar este problema.
Ésta es la finalidad de la presente investigación, finalidad que pretendemos
conseguir a través de la exposición de los tres capítulos que la conforman.
En el primero de ellos, se hará un análisis de la invalidación, para poder
esclarecer así: su terminología, concepto, características, naturaleza jurídica, fundamento,
reconocimiento en el ordenamiento positivo y efectos. Punto este último, en el cual nos
detendremos en extenso.
En el capítulo segundo, se analizará la discusión doctrinal respecto a los
efectos temporales del acto invalidatorio. Discusión que abordaremos en dos grupos:
primero la doctrina anterior a la aparición de la Ley Nº 19.880 y luego, la posterior a la
entrada en vigencia de esta norma.
En el tercero –y final– de los capítulos, se expondrán tres elementos a
considerar en la discusión del problema de los efectos temporales del acto invalidatorio.
Comenzando con la comparación de nuestra institución objeto de estudio, con otra forma de
extinción de los efectos de los actos administrativos, esto es la revocación de los actos
dictados por la Administración del Estado. Luego, con el análisis de la historia fidedigna
del artículo 52 de la LBPA, en el cual se consagra la irretroactividad de los actos
administrativos como regla general y la retroactividad de éstos como excepción. Por último,
se expondrá el modelo español establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo
común, reformada por la Ley 4/1999 de 13 de enero.
Finalmente, entregaremos las conclusiones a las que hemos arribado en
nuestra investigación procurando aportar de este modo una pequeña luz a esta enmarañada
y compleja área de nuestro Derecho administrativo.
4
CAPÍTULO I. INVALIDACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
1.
Consideraciones previas.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define
invalidación como “la acción y efecto de invalidar”, agregando a su vez, que invalidar
consiste en “hacer inválido, nulo o de ningún valor algo”.1 De este modo, ya determinado el
contenido semántico de esta palabra, podemos comenzar a indagar en el sentido jurídico
que adopta este vocablo. Así, toda vez que la Ley Nº 19.8802 no entregó un concepto de
invalidación, buscaremos éste –luego de analizar algunos aspectos del disenso doctrinal
existente respecto a su alcance terminológico– en lo expuesto por parte de la doctrina
nacional tanto anterior como posterior a la aparición de esta norma legal. En consecuencia,
ya definida esta institución y establecidas sus características, nos avocaremos a indagar en
su naturaleza jurídica, fundamento, reconocimiento en el ordenamiento positivo y efectos.
2.
Hacia un concepto de invalidación.
2.1 Terminología.
Lo primero que debemos señalar, es que la LBPA en su Capítulo IV regula
bajo el título “revisión de los actos administrativos” diversas instituciones administrativas:
invalidación –artículo 53–, revocación –artículo 61–, aclaración –artículo 62–, recurso de
reposición, recurso jerárquico –ambos en el artículo 59– y recurso extraordinario de
revisión –artículo 60–. Procediendo las primeras tres, tanto a petición de parte como de
oficio y las últimas dos, como medios de impugnación, sólo a instancia de parte.3
1
Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, 22ª edición, 2001, España.
2
Ingresada a tramitación al 4 de octubre de 2000 y publicada en el Diario Oficial con fecha 29 de mayo de
2003, vino a llenar un importante vacío existente en nuestro ordenamiento jurídico en cuanto a la regulación
legal de la forma en que deben tramitarse los actos de la Administración del Estado. Dicha ley –cuya fuente
constitucional fue el artículo 60 Nº 18 de la Constitución Política de la República (en adelante CPR) que
corresponde al actual artículo 63 Nº 18– está dividida en cinco capítulos; abordando, el primero, disposiciones
generales (artículo 1º a 17); el segundo, el procedimiento administrativo (artículo 18 a 44); el tercero, la
publicidad y ejecutividad de los actos administrativos (artículo 45 a 52); el cuarto, la revisión de éstos
(artículo 53 a 62); y por último, el quinto, las disposiciones finales (artículo 63 a 69).
3
Poblete, J., Actos y contratos administrativos, LexisNexis, Santiago, 2007, pág. 59.
5
En segundo término, hay que indicar que la potestad invalidatoria en derecho
comparado recibe distintas denominaciones, así por ejemplo, anulación de oficio en el
derecho italiano, revocación en sentido genérico en el derecho francés y revisión de oficio
en el derecho español. En todos estos casos, presentan estas instituciones características
similares a las señaladas por la doctrina nacional respecto la potestad invalidatoria, aunque
con una extensión material y temporal diversa, en atención a los supuestos de procedencia
y efectos.4
A todo ello hemos de agregar, que parte de nuestra doctrina nacional
entiende a la invalidación y a la revocación como especies de retiro de los actos
administrativos, adquiriendo así éste la categoría de género conteniendo a la invalidación y
revocación como especies; pudiendo distinguirse así, retiro por ilegitimidad (invalidación)
y retiro por oportunidad (revocación). Además, señala esta doctrina, que la invalidación,
junto con ser una especie de retiro, adopta también un sentido genérico, al contener ésta
como especies a la invalidación en sentido estricto y a la nulidad; distinguiendo para estos
efectos, si la invalidación –como especie de retiro por motivo de ilegitimidad– es declarada
por la Administración o por los Tribunales de Justicia.5
Además, junto a lo anterior, hemos de señalar que un exponente de la
doctrina nacional aclara que cierta doctrina considera también a la revocación desde un
ángulo genérico, comprendiendo en ella como especies a la revocación en sentido estricto y
a la invalidación; siendo así éstas, formas de revocación de los actos administrativos,
obedeciendo la primera a motivos de oportunidad y la segunda a motivos de ilegalidad.6
Con todo ello, sólo podemos concluir –tal como señala Boloña Kelly– que
no existe una terminología uniforme ni en el derecho chileno ni el en el derecho comparado
respecto a la invalidación.7
4
Ferrada, J., “La potestad invalidatoria de los órganos de la Administración del Estado”, en V.V.A.A.: Acto y
procedimiento administrativo. Segundas jornadas de Derecho Administrativo. Actas, Ediciones Universitarias
de Valparaíso, Valparaíso, 2007, pág. 133. Ver en el mismo sentido: Jara, J., La nulidad de derecho público
ante la doctrina y la jurisprudencia, Libromar, Santiago, 2004, págs. 97-99.
5
Madariaga, M., Seguridad jurídica y Administración Pública en el siglo XXI, Editorial Jurídica de Chile,
Santiago, 1993, pág. 173. Ver en el mismo sentido: Letelier, R., “Un mal día no es eterno: seis alcances en
materia de invalidación y nulidad de los actos administrativos”, en Revista de Derecho, Consejo de Defensa
del Estado, Nº 2, año 2002, pág. 49.
6
Caldera, H., Tratado de Derecho Administrativo, t. II, Parlamento, Santiago, 2001, pág. 128.
7
Boloña, G., El acto administrativo, LexisNexis, Santiago, 2005, pág. 268.
6
2.2
Conceptos doctrinales de invalidación.
La invalidación de los actos administrativos, ha sido objeto de estudio en
nuestra doctrina desde antes de la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.880. Con el
surgimiento de esta ley –que contiene la regulación más amplia sobre el retiro de los actos
administrativos irregulares desde 1833 hasta la fecha–8 se hace necesario revisar algunos de
los conceptos que la doctrina ha entregado, para así –luego de sistematizarlos y
contextualizarlos al alero del contenido de esta norma jurídica– entregar el nuestro.
Los conceptos estudiados son los siguientes:
En primer lugar revisamos el entregado por Silva Cimma, quien entiende
que ésta consiste en “la declaración que formula la Administración Activa por cuyo
intermedio deja sin efecto un acto administrativo por causa de ilegalidad”9
Luego, analizamos el de Marín Vallejo, el cual la define como “un medio no
natural, formal y provocado de extinción de los actos administrativos, en que, a diferencia
de la revocación, de la caducidad y del decaimiento, el acto padece de una ilegitimidad
congénita, que se sanciona con la declaración de su invalidez y la negación de sus
efectos”.10
Siguiendo, indagamos en el concepto entregado por Caldera Delgado, quien
señala que “la invalidación de los actos administrativos irregulares constituye un derechodeber para la Administración, y tiene lugar cuando la Administración emite un acto de
“contrario imperio” cuyos efectos eliminan los efectos jurídicos provocados por el acto
irregular”.11
Así, ya revisados algunos de los conceptos entregados por la doctrina
administrativa anterior a la LBPA, llegamos a la doctrina posterior a esta ley, dentro de la
cual examinamos en primer lugar el concepto elaborado por Jara Schnettler, quien indica
que “la invalidación es un asunto doméstico de la Administración. Ésta emite un nuevo acto
para dejar sin efecto otro anterior, retirándolo del mundo jurídico, por estar viciado,
mediante una decisión del mismo órgano administrativo o de su superior jerárquico. Es un
modo no natural, formal y provocado de extinción de los actos administrativos, en que un
8
Jara, J., op. cit. en nota 4, pág. 99.
9
Silva, E., Derecho Administrativo chileno y comparado: actos, contratos y bienes, Editorial Jurídica de
Chile, Santiago, 1995, pág. 158.
10
Marín, U., “Vigencia actual de la invalidación de los actos administrativos”, en Revista de Derecho,
Consejo de Defensa del Estado, año 1, Nº 2, diciembre 2000, pág. 48.
11
Caldera, H., op. cit. en nota 6, pág. 134.
7
acto que padece de una ilegitimidad de origen, se sanciona con la declaración de su
invalidez y el desconocimiento de sus efectos”.12
Prosiguiendo con la doctrina actual, nos adentramos en el concepto señalado
por Boloña Kelly, quien entiende que “la invalidación, retiro o anulación del acto
administrativo, es su extinción retroactiva por infringir el Derecho y en virtud de la
voluntad de la Administración, o del juez. En buenas cuentas, la invalidación, es la sanción
que recae sobre el acto administrativo irregular o antijurídico”.13
Por último, revisamos el concepto de Poblete Vinaixa, para quien “la
invalidación constituye una de las formas de extinción del acto administrativo
originalmente viciado. Es la extinción de un acto administrativo que contraviene el
ordenamiento jurídico. En ella hay retiro, dispuesto por la autoridad que dictó el acto.
Requiere de un acto de contrario imperio”.14
2.3
Nuestro concepto de invalidación.
De todo ello, podemos concluir que la invalidación es un modo de extinción
de los efectos de los actos administrativos15 por medio del cual la Administración del
Estado obligatoriamente, en ejercicio de su potestad invalidatoria,16 ya sea de oficio o a
petición de parte y encontrándose dentro del plazo legal, priva total o parcialmente de sus
efectos a un acto administrativo por ser éste contrario a Derecho, mediante un acto
administrativo posterior, el cual será impugnable17 y dictado por el mismo órgano emisor
del primero, sin necesidad de recurrir a los Tribunales de Justicia para obtener tal
declaración.18
12
Jara, J., op. cit. en nota 4, pág. 96.
13
Boloña, G., op. cit. en nota 7, pág. 268.
14
Poblete, J., op. cit. en nota 3, pág. 25.
15
Caldera, H., op. cit. en nota 6, pág. 134.
16
Entendemos por ésta, lo señalado por Ferrada Bórquez al definirla como “la potestad o privilegio
exorbitante de la Administración para anular por sí misma un acto administrativo por concurrir un vicio o
irregularidad invalidante, sin recurrir a los Tribunales de Justicia”. Ferrada, J., op. cit. en nota 4, pág. 132.
17
Establecido así por el artículo 53 de la LBPA, el cual señala que:
“La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a
derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la
notificación o publicación del acto.
La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial…
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los tribunales de justicia, en procedimiento breve
y sumario.”
18
Jara, J., op. cit. en nota 4, pág. 96.
8
3. Características.
Primero, distinguimos que la invalidación es un medio de extinción de los
efectos de los actos administrativos19 y que como todo medio de extinción, priva de sus
efectos al acto en cuestión. Además hay que mencionar que es un modo de extinguir formal
y provocado.20
Segundo, la invalidación es un asunto doméstico de la Administración del
21
Estado. Ésta, en virtud de la potestad invalidatoria que le ha sido conferida expresamente
por el Legislador (artículo 53 de la LBPA) procede a retirar del ordenamiento jurídico un
acto administrativo por adolecer de un vicio invalidante.
Tercero, el ejercicio de la potestad invalidatoria es reglado y no discrecional,
como podría desprenderse de la forma verbal “podrá” contenida en el artículo 53 de la Ley
Nº 19.880. Ello significa que su ejercicio no queda entregado a la voluntad de la
Administración. Así, esta expresión (“podrá”) se refiere más bien al apoderamiento de esta
potestad y no a su carácter discrecional; esto, en razón de que antes –de la entrada en
vigencia de la LBPA– al no existir una norma que la estableciera con carácter general, no
se sabía en definitiva si podía ser o no ejercida por la Administración.22
Cuarto, el procedimiento de invalidación puede ser incoado a iniciativa de la
misma Administración en una acción de muto proprio o de oficio, o bien puede ser
provocada a petición de parte.23
Quinto, la invalidación puede ser total o parcial,24 no alcanzando en este
último supuesto la invalidez a las disposiciones independientes de la parte invalidada.
Sexto, para encontrarnos en un supuesto de invalidación es menester que
concurra la causal que la hace procedente, consistiendo ésta en que el acto sea “contrario a
Derecho”, tal como expresa el artículo 53 de la LBPA. Esto significa, que cualquier
infracción al ordenamiento jurídico en que incurra el acto puede hacerse valer en el
procedimiento invalidatorio.
Así, según dispone el artículo 7º de la CPR, los vicios más graves que
comprometen la actuación de un órgano estatal son: i) ausencia de investidura regular del
19
Caldera, H., op. cit. en nota 6, pág. 134.
20
Marín, U., op. cit. en nota 10, pág. 48.
21
Jara, J., op. cit. en nota 4, pág. 96.
22
Ferrada, J., op. cit. en nota 4, págs. 137 y 138.
23
Establecido así por el artículo 53 de la LBPA, el cual señala que: “La autoridad administrativa podrá, de
oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho…”
24
Establecido así por el artículo 53 de la LBPA, el cual señala que: “…La invalidación de un acto
administrativo podrá ser total o parcial…”
9
órgano; ii) incompetencia del mismo por vicio de exceso de poder, de abuso de poder o de
desviación de fin; y iii) vicio de forma o de procedimiento; debiéndose interpretar siempre
este último en conexión con lo preceptuado por el artículo 13 de la Ley Nº 19.880.25
Además, la expresión “contrario a Derecho” debe concordarse con lo dispuesto en el
artículo 2º de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado (en adelante LOCBGAE)26 que concreta el principio de juridicidad de manera
específica para la Administración del Estado.27
Y séptimo, la invalidación se materializa a través de la dictación de un acto
administrativo –acto invalidatorio–, el cual queda sujeto a controles internos, será siempre
impugnable,28 fundado y presuntamente legítimo. Por último, para dictar este acto
invalidatorio, la Administración no requiere la tutela de los Tribunales de Justicia para
realizar tal declaración.
4.
Naturaleza jurídica.
Si consideramos, por un lado, los conceptos doctrinales de invalidación que
se han expuesto, así como las características que se han apuntado, se puede señalar que la
naturaleza jurídica de la invalidación corresponde a una especie de sanción que el
ordenamiento jurídico prevé en contra de los actos que contravienen sus disposiciones. Es
decir, se trata de una declaración de la nulidad de derecho público que afecta a un acto, la
cual es pronunciada –en este caso– por los órganos de la Administración, en virtud de la
25
“Artículo 13. Principio de la no formalización. El procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia,
de modo que las formalidades que se exijan sean aquéllas indispensables para dejar constancia indubitada de
lo actuado y evitar perjuicios a los particulares.
El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en
algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera
perjuicio al interesado.
La administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con
ello no se afecten derechos de terceros.”
26
“Artículo 2º. Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y las
leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les
haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a
las acciones y recursos correspondientes.”
27
Jara, J., op. cit. en nota 4, pág. 111.
28
Tal como lo dispone el artículo 53 de la LBPA: “…el acto invalidatorio será siempre impugnable ante los
tribunales de justicia, en procedimiento breve y sumario”. A este respecto Jara Schnettler, recalca que sólo es
impugnable mediante este procedimiento especial el acto que resuelve invalidar. Por el contrario, la
resolución que deniega dicha posibilidad, si bien igual puede ser impugnada, sólo lo será mediante las vías
generales que franquea el ordenamiento jurídico. Jara, J., op. cit. en nota 4, pág. 112.
10
potestad invalidatoria que el ordenamiento jurídico le reconoce, como una forma de
destrucción retroactiva de los actos administrativos.29
Lo anterior se condice con una tradición administrativa de raigambre
francesa –al amparo de la cual nace la nulidad de derecho público como control de
legalidad “parajudicial”, cuya declaración se hace radicar en los propios órganos de la
Administración–.
De esta manera, de acuerdo a los mecanismos revisores que introdujo la Ley
Nº 19.880, parece correcto señalar que la declaración de nulidad de derecho público no es
atribución exclusiva de los tribunales de justicia. Sin perjuicio que el control final y
definitivo de los actos de la Administración –incluyendo el del acto invalidatoriocorresponde a aquellos.
5. Fundamento.
Esta institución encuentra su fundamento en el deber que le asiste a la
autoridad administrativa de ajustar todos sus actos a la observancia estricta del principio de
legalidad, postulado que en nuestro ordenamiento jurídico es obligatorio para todos los
órganos de la Administración del Estado por disponerlo así los artículos 6º y 7º de la CPR
y, de manera especial para aquella, el artículo 2º de la LOCBGAE (ya mencionado a
propósito de las características de la invalidación).
De esta forma, si la Administración comprueba que un acto suyo es ilegítimo
deberá ejercer su potestad, invalidándolo, conducta que no se le presenta como facultad
sino como un deber.30
6.
Reconocimiento en el ordenamiento positivo.
Con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.880 –y sin que
existiera aún una norma expresa que la estableciera con carácter general– la doctrina que se
manifestaba a favor de la invalidación, la sustentaba en distintas disposiciones
constitucionales y legales.31
29
Jara, J., op. cit. en nota 4, págs. 93-94.
30
Silva, E., op. cit. en nota 9, pág. 159. En el mismo sentido, con posterioridad a la LBPA, Ferrada, J., op.
cit. en nota 4.
31
Cfr. en este sentido: Vargas, O., “Algunos aspectos sobre la invalidación en la jurisprudencia de la
Contraloría General de la República”, en Gaceta Jurídica, Nº 178, 1995, págs. 35-36; Marín, U., op. cit. en
11
Actualmente, es la propia LBPA la que la establece con carácter general,
para todos los órganos a los que se aplica dicha ley,32 en su artículo 53, el cual,
incorporando además reglas para su ejercicio, dispone lo siguiente:
“Artículo 53.- Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de
oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa
audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados
desde la notificación o publicación del acto.
La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La
invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la
parte invalidada.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de
Justicia, en procedimiento breve y sumario.”
Es importante señalar que, antes de la Ley Nº 19.880, ya existían algunas
normas que consagraban la invalidación para ciertos casos específicos. Así por ejemplo, el
artículo 63 de la LOCBGAE33 que establece la invalidación para anular nombramientos
irregulares de funcionarios públicos, resguardando la validez de los actos administrativos
que involucren la incorporación a la Administración de persona inhábil.34 Similar contenido
nota 10, pág. 54; Reyes, J., Invalidación de los actos administrativos, LexisNexis, Santiago, 2002, págs. 130137; Millar, J., “La potestad invalidatoria en la jurisprudencia nacional. Procedencia, alcances y limitaciones”,
en Revista de Derecho Universidad Austral de Chile, vol. XIV, julio 2003, págs. 84-86.
32
33
Los que se encuentran señalados en el artículo 2 de dicha ley.
“Artículo 63. La designación de una persona inhábil será nula. La invalidación no obligará a la restitución
de las remuneraciones percibidas por el inhábil, siempre que la inadvertencia de la inhabilidad no le sea
imputable.
La nulidad del nombramiento en ningún caso afectará la validez de los actos realizados entre
su designación y la fecha en que quede firme la declaración de nulidad. Incurrirá en responsabilidad
administrativa todo funcionario que hubiere intervenido en la tramitación de un nombramiento irregular y que
por negligencia inexcusable omitiere advertir el vicio que lo invalidaba.”
34
Millar Silva establece al respecto, que el artículo 63 de la LOCBGAE es coherente con la existencia del
poder invalidatorio radicado en la propia Administración, precisando su alcance y limitaciones. Toda la lógica
del artículo 63 de la LOCBGAE descansa –agrega– sobre la base de la existencia de la potestad invalidatoria.
En este sentido –continúa– es natural que si los legisladores parten de ese supuesto, sólo sea necesario
regular los efectos del acto invalidatorio, aspecto en el cual esta norma es clarificadora. En efecto, en este
punto la norma recoge claramente dos principios generales aplicables a la materia: la protección de la buena
fe de los afectados y, vinculado a éste, la protección del derecho de propiedad.
De esta forma, –señala el autor– realiza felizmente este artículo al menos tres distinciones.
En primer término, se trata de dar protección a la buena fe de quienes podrían verse afectados por la
invalidación del nombramiento, y no a quienes se encuentren de mala fe. Esta buena fe queda de manifiesto –
en relación con la persona indebidamente nombrada– por la imputabilidad de la inadvertencia de la
inhabilidad, y se traduce en que ésta no deberá restituir las remuneraciones indebidamente percibidas, entre el
12
dispone el artículo 74 del Decreto 412/1992 que establece el texto refundido, coordinado y
sistematizado del personal de Carabineros de Chile,35 atribuyendo esta potestad al
Subsecretario(a) correspondiente, ya sea de oficio o a petición de parte. En el mismo
sentido, se puede también mencionar, lo dispuesto en la Ley Nº 19.260, que dicta normas
de carácter previsional36 y que en su artículo 4º autoriza la invalidación administrativa de
beneficios previsionales.
7. Efectos.
7.1 La invalidación y los efectos del acto administrativo. La cuestión en
la doctrina.
Los efectos de la invalidación, son los efectos producidos por el acto
administrativo invalidatorio, de tal forma que en un primer acercamiento –y dado que el
acto invalidatorio es un acto administrativo–, diremos que éstos serán los que corresponden
a todo acto administrativo.
Poblete Vinaixa señala a este respecto, que algunos administrativistas
vinculan los efectos de los actos administrativos con las características de éstos, resultando
nombramiento y la invalidación. Lógicamente, a contrario sensu, si esta inadvertencia le es imputable, no
será objeto de protección.
En segundo término, se distingue claramente –sólo en relación con el funcionario
indebidamente nombrado, que se encuentra de buena fe– entre el derecho a las remuneraciones percibidas, las
cuales no serán restituidas; y el derecho al empleo, sobre el cual no tiene ningún supuesto derecho adquirido
que impida la invalidación del nombramiento. Naturalmente, a quien se encuentre de mala fe la protección no
le alcanzará en ninguno de estos aspectos.
Y, finalmente, distingue entre la protección de la buena fe de la persona indebidamente
nombrada y de los terceros que podrían verse afectados por actos realizados entre el nombramiento y la
invalidación del mismo, a quienes la invalidación del nombramiento no podrá afectarles en ningún caso. Vale
decir, aquí la protección es absoluta, por lo que en realidad se trata de una verdadera presunción de Derecho
de su desconocimiento del vicio de que adolecía el nombramiento y por tanto de su buena fe.
Finalmente –concluye Millar Silva– esta norma es acertada al regular los efectos de la
invalidación en un caso concreto, en el sentido de que no hace más que recoger y expresar los principios y
normas generales que regulan la existencia de la invalidación, los cuales debieran plasmarse en una futura
normativa común y general que regule la extinción del acto administrativo. Cfr. Millar, J., op. cit. en nota 31.
págs. 86-87.
35
Publicado en el Diario Oficial de 3 de enero de 1992.
36
Publicado en el Diario Oficial de 4 de diciembre de 1993.
13
así ser efectos de ellos: la presunción de legalidad, la insuspensibilidad, la irretroactividad,
la tipicidad, la estabilidad, la ejecutoriedad y la impugnabilidad.37
Por su parte Silva Cimma señala acertadamente, que una parte de la doctrina
española38 vincula los efectos del acto administrativo a la “eficacia” del mismo y que por
ello, entienden que la eficacia del acto es su calidad de producir efectos en un determinado
ámbito territorial, subjetivo y temporal.39
De esta forma respecto a los efectos territoriales, se aplican a cabalidad las
normas generales relativas a la territorialidad de la ley, contenidas en los artículos 14 y
siguientes de nuestro Código Civil.
En relación a las personas afectadas (ámbito subjetivo), la invalidación tiene
efectos universales, a diferencia de la anulación que, como toda resolución judicial –y al
margen de que el acto administrativo anulado desaparezca igualmente respecto de todos–,
es relativa en su aplicación, por cuanto sólo afectará a las partes.40 Silva Cimma en este
sentido aclara que esta doctrina española ya señalada, precisa que el estudio de la eficacia
privilegia los efectos jurídicos comunes a los distintos tipos de actos, antes que a los efectos
específicos que derivan de su propia naturaleza o posición, y que dentro de estos últimos, es
posible distinguir una eficacia directa (referida a los efectos relacionados con el destinatario
del acto) y una eficacia indirecta con alcance erga omnes (cuya cualidad es el principio de
la obligatoriedad, vinculando por ello a terceros aunque no sean destinatarios del acto).41
Por último queda referirse a los efectos temporales del acto invalidatorio –
columna vertebral de la presente investigación–. Antes de indagar en este asunto, necesario
es delimitar ciertas cuestiones, de esta forma debemos relacionar tres conceptos analizados
por la doctrina y que resultan de extrema importancia en nuestro trabajo: la extinción de los
actos administrativos y la retroactividad o irretroactividad de éstos.
En lo que respecta a la extinción de los actos administrativos, lo primero que
debemos señalar, es que la doctrina administrativista nacional no se encuentra conteste
respecto a si lo que desaparece es el acto mismo, o sus efectos.42
37
Poblete, J., op. cit. en nota 3, págs. 19-22.
38
El autor se refiere a Fernando Garrido Falla y José María Fernández Pastrana.
39
Silva, E., op. cit. en nota 9, pág. 120.
40
Marín, U., op. cit. en nota 10, pág. 58.
41
Silva, E., op. cit. en nota 9, pág. 120.
42
Así por ejemplo: Caldera Delgado señala, que la extinción de los efectos del acto administrativo sólo
alcanza a los efectos que el acto estaba produciendo, sin perjuicio que el acto continúe existiendo, aun cuando
sus efectos se hayan producido válidamente sólo durante un determinado periodo, o que por la invalidación o
la nulidad judicialmente declarada, se estime que nunca tuvieron lugar los efectos que efectivamente se
causaron en la realidad. Caldera, H., op. cit. en nota 6, pág. 124.
14
Entendemos así entonces por extinción de los actos administrativos, la
eliminación o desaparición de ellos, sea que esta eliminación o desaparición opere
retroactivamente o sólo hacia el futuro. Puede provenir esta extinción de un hecho
(vencimiento de un plazo prefijado, satisfacción del objetivo del acto o cumplimiento de
una condición preestablecida), o bien de otro acto administrativo de contrario imperio que
cierra el círculo de existencia del acto extinto. Se pueden consignar por lo tanto, como
causales de extinción de los actos administrativos las siguientes: caducidad, retiro,
invalidación, anulación y revocación.43
En este sentido Madariaga Gutiérrez, denomina figuras extintivas decisorias
a aquellas en las que la extinción proviene de otro acto administrativo, encontrándose
dentro de ellas –como una figura de retiro– la invalidación.44 Por su parte Caldera Delgado,
entiende a las mismas como causales provocadas de extinción de los efectos de los actos
administrativos (revocación, invalidación, caducidad y anulación), aclarando que éstas
constituyen un mayor riesgo para las personas naturales o jurídicas que hayan adquirido
derechos o situaciones jurídicas. El riesgo a que se hace alusión –señala–, puede convertirse
en realidad, cuando la Administración dicta un acto administrativo de contrario imperio,
que ponga fin a los efectos que estaba produciendo un acto preexistente.45
Ahora, respecto a la retroactividad e irretroactividad de los actos
administrativos, debemos señalar en primer lugar que es retroactiva la norma que sitúa su
eficacia en época anterior a su vigencia, o, lo que es lo mismo, que regula conductas del
pasado reviviéndolas o pretendiendo hacerlo, para lo cual dispone prestaciones especiales
con el objeto de adecuar esas circunstancias pretéritas a sus nuevas prescripciones.46
Un exponente de la doctrina administrativista anterior a la Ley Nº 19.880
(Caldera Delgado) señalaba que los actos administrativos sólo podían producir efectos
hacia el futuro, es decir con posterioridad a su dictación, salvo que una norma expresa les
permitiera tener en forma excepcional, efectos con anterioridad a su publicación o
notificación. No obstante, si la ley lo establecía o respecto de actos que por su naturaleza
tenían estos efectos, como los invalidatorios, podían operar desde su entrada en vigencia.
El fundamento de la irretroactividad –aclaraba este autor– radicaba en el
artículo 9º47 del Código Civil y en el principio de legalidad que consagraban los artículos 6º
43
Boloña, G., op. cit. en nota 7, pág. 265.
44
Madariaga, M., op. cit. en nota 5, pág. 173.
45
Caldera, H., op. cit. en nota 6, pág. 123.
46
Madariaga, M., op. cit. en nota 5, págs. 166-167.
47
“Artículo 9º. La ley puede sólo disponer para lo futuro, y no tendrá jamás efecto retroactivo.
Sin embargo, las leyes que se limiten a declara el sentido de otras leyes, se entenderán incorporadas
en éstas, pero no afectarán en manera alguna los efectos de las sentencias judiciales ejecutoriadas en el tiempo
intermedio.”
15
y 7º de la CPR. Alguien podría preguntarse –agregaba– acerca del motivo de examinar la
irretroactividad de la ley, en consecuencia que de lo que se trata es de la irretroactividad del
acto administrativo. La respuesta que habría que dar –señalaba– tendría que partir de la
consideración siguiente: dentro del orden normativo la Constitución y las leyes tienen una
jerarquía superior a la de los actos administrativos, los cuales tienen como fundamento
atribuciones constitucionales y legales; y si dichas normas deben respeto al principio de
irretroactividad, con mayor razón deberá acatarlo el acto administrativo, el cual, en sí
mismo, está siempre subordinado a la Constitución y a las leyes.
La regla general –añade– indica que los efectos del acto administrativo son
siempre irretroactivos. Sin embargo, los actos declarativos de derechos,48 tienen efecto
retroactivo, puesto que vienen a sancionar o declarar la existencia de un derecho, a contar
de una fecha que es anterior a la fecha de emisión del acto administrativo que declara o
reconoce el derecho. El acto administrativo, en razón de su característica esencial que es la
unilateralidad, resulta inconciliable con la retroactividad; de lo contrario constituiría un
vicio de inconstitucionalidad, excepto que el acto viniere a conferir derechos.
Llama la atención el autor, respecto a la distinción que es preciso hacer
entre un acto que confiere derechos desde la fecha de su dictación, y el acto declarativo de
derechos. El primero –señala– crea un derecho a contar de la fecha de su dictación, viene a
crear un derecho que no existía, en cambio, el segundo, viene a reconocer, oficialmente, un
estado de cosas preexistentes, por vía de autoridad, sanciona, erga omnes, una situación
jurídica anterior, la cual, a contar desde la fecha indicada en el texto del acto, en adelante,
no podrá ser discutida. Es necesario –concluye– atender al matiz comprendido en la frase:
“desde la fecha indicada en el acto”, que es diferente a decir, “desde la fecha del acto”.49
De esta forma queda de manifiesto que el tema de la retroactividad de los
actos administrativos ya había sido tratado por parte de nuestra doctrina antes de la entrada
en vigencia de la LBPA.
48
Estima este autor (Caldera Delgado), que el atribuir efecto retroactivo a los actos declarativos de derechos
no es otra cosa que confundir la causa con los efectos. El acto declarativo se limita a constatar, por vía de
autoridad, un derecho preexistente, el acto declarativo no tiene por objeto crear algo nuevo, sino dejar
constancia de algo que ya existía en virtud del ordenamiento jurídico. El acto declarativo se asemeja al acto
certificatorio. Caldera, H., op. cit. en nota 6, pág. 89.
49
Idem., págs. 89-90.
16
7.2
Invalidación y efectos temporales del acto administrativo a partir
de la LBPA.
Actualmente, desde la vigencia de la Ley Nº 19.880, el primer lugar donde
debemos buscar cuáles son estos efectos, es en el articulado de esta norma, apareciendo así
dos disposiciones que se tornan indispensables para resolver la cuestión. Éstas son, los
artículos 3º y 52. El primero de ellos en sus incisos primero y segundo establece:
“Artículo 3º. Concepto de acto administrativo. Las decisiones escritas
que adopte la Administración se expresarán por actos administrativos.
Para efectos de esta ley, se entenderá por acto administrativo las
decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en
las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de
una potestad pública.”
La necesidad de conectar el artículo 53 de la Ley Nº 19.880 con los incisos
transcritos del artículo 3º, obedece simplemente a que la invalidación es materializada por
la Administración del Estado a través de la dictación de un acto administrativo, lo cual nos
muestra entonces, que una forma de descubrir cuáles son los efectos temporales de ella, es a
través de la determinación de cuáles son los efectos temporales del acto por medio del cual
se invalida. Dicho en otras palabras: cuáles son los efectos temporales del acto
administrativo invalidatorio.
Con esto establecido llegamos a la segunda de las disposiciones en comento,
el artículo 52 de la Ley Nº 19.880, el cual consagra la regla general de temporalidad de los
actos administrativos estableciendo lo siguiente:
“Artículo 52.- Retroactividad. Los actos administrativos no tendrán
efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los
interesados y no lesionen derechos de terceros.”
Ahora bien, la Administración del Estado para llevar a cabo la invalidación,
dicta un acto administrativo y éste puede producir consecuencias tanto favorables como
desfavorables para los interesados. Ello significa que cuando este acto es favorable para el
interesado y no lesiona derechos de terceros, entonces el acto tiene –en virtud de lo
establecido en el artículo 52– efecto retroactivo, ya que satisface los requisitos establecidos
en la excepción de dicho precepto.
De esta manera, una primera aproximación a este asunto pareciera demostrar
que si los actos administrativos no tienen efecto retroactivo, salvo cuando producen
consecuencias favorables para los interesados; entonces a contrario sensu, los actos
17
administrativos desfavorables deben encuadrarse dentro de la regla general, es decir la
irretroactividad.
No obstante, en vista de la naturaleza jurídica de la invalidación –la cual según parte
de la doctrina corresponde a la sanción administrativa de la nulidad de derecho público– y
al tratamiento que han dado parte de los estudiosos del Derecho administrativo nacional –
tanto antes como con posterioridad a la LBPA– a la invalidación, estableciendo que ésta
opera con efecto retroactivo; nos permiten aventurar que los actos administrativos
invalidatorios aún cuando produzcan consecuencias desfavorables para los interesados,
tienen eficacia ex-tunc. Es decir, operan retroactivamente, eliminando de esta forma los
efectos que se derivan del acto invalidado, haciendo desaparecer las consecuencias pasadas
que se sustentan en el acto dictado en contravención al ordenamiento jurídico.
18
CAPÍTULO II. CAMBIO DE ENFOQUE EN LAS DISCUSIONES DOCTRINALES.
EL
PROBLEMA
DE
LOS
EFECTOS
TEMPORALES
DEL
ACTO
INVALIDATORIO.
1.
Consideraciones previas.
Dado que con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley Nº 19.880 no
existía una norma que estableciera, con carácter general, la potestad invalidatoria, la
discusión que dominaba el panorama doctrinal era la existencia o inexistencia de ésta.
Así, la doctrina razonaba en torno a si le era lícito o no a la Administración
ejercer dicha potestad. De manera tal, que aquellos que abogaban por su procedencia
entregaban varios fundamentos normativos, los cuales basaban en diversas disposiciones
constitucionales y legales.50 En el otro lado de la vereda, se encontraban –con sus
respectivos argumentos jurídicos– aquellos que negaban la procedencia de la potestad
invalidatoria, uno de cuyos integrantes incluso aún continúa negándola.51
50
Son éstos, los artículos 6º y 7º de la CPR –que establecen el principio de juridicidad y los requisitos de
validez de las actuaciones de los órganos del Estado– junto a los artículos 27 y 38 de la misma norma. Estas
disposiciones irradiaban –a juicio de esta doctrina– el ámbito legal en los artículo 2º, 8º, 10 y 11 de la
LOCBGAE. Más todavía, si bien ninguna de estas normas contemplaba de modo expreso la potestad
invalidatoria, su reconocimiento estaba dado –según uno de sus exponentes– en el artículo 63 de la Ley
18.575. Ver en este sentido: Vargas, O., op. cit. en nota 31, págs. 35-36; Marín, U., op. cit. en nota 10, pág.
54; Reyes, J., op. cit. en nota 31, págs. 128-134; Millar, J., op. cit. en nota 31, págs. 84-87.
51
Nos estamos refiriendo a Eduardo Soto Kloss, quien fundaba su rechazo a la procedencia de la potestad
invalidatoria en razón de la inexistencia de autotutela administrativa (de la cual el ejercicio de la potestad
invalidatoria sería una clara manifestación) y en los artículos 19 Nº 24 y 20 de la CPR, por cuanto los efectos
jurídicos del acto administrativo a invalidar, una vez producidos, devienen en adquiridos para el administrado
y asegurados por la Constitución, pues para éste constituyen un derecho de propiedad, el cual al verse
vulnerado por la Administración, lo habilita a recurrir a los Tribunales de Justicia vía recurso de protección.
Actualmente, este autor ha postulado la inconstitucionalidad del artículo 53 de la LBPA. Al respecto véase:
Soto, E., “La invalidación de los actos administrativos en el derecho chileno”, en Revista de Derecho y
Jurisprudencia, t. LXXXV, Nº 3, 1988, págs. 165-167. Ver además del mismo autor, ver: Soto, E., “La Ley
19.880, sobre procedimientos administrativos ¿”Aleluya” o “miserere”?”, en V.V.A.A.: Ley 19.880 sobre
procedimientos administrativos. Conferencias, Universidad Santo Tomás, Santiago, 2003, págs. 100-104. En
el mismo sentido, pero realizando un análisis de las relaciones entre el artículo 52 y 53 de la Ley 19.880:
Aróstica, I., “La intangibilidad de los actos administrativos favorables como límite a la revocación e
invalidación de oficio”, en V.V.A.A.: Ley 19.880 sobre procedimientos administrativos. Conferencias,
Universidad Santo Tomás, Santiago, 2003, págs. 71-74.
19
De este modo, con la dictación de la LBPA, las diferencias doctrinales que
giraban en torno a la invalidación, se han trasladado desde la discusión de su procedencia o
improcedencia, hacia el análisis del régimen jurídico de ésta. Análisis que –centrado en los
efectos temporales– desarrollaremos en el presente capítulo, abarcando tanto la doctrina
anterior como posterior a la Ley Nº 19.880.
2. El problema de los efectos temporales del acto invalidatorio.
Como ya señalamos, una vez superado –casi completamente– el disenso
doctrinal producto de la procedencia o improcedencia del ejercicio de la potestad
invalidatoria por parte de la Administración, y gracias al expreso reconocimiento que de
ella realiza el artículo 53 de la LPBA, las diferencias doctrinales tomaron otro rumbo,
abriendo así, entre otros, un nuevo problema jurídico a resolver: el de los efectos de la
invalidación. Efectos, que como se ha señalado, pueden ser personales, territoriales o
temporales. Pues bien, a continuación revisaremos algunos planteamientos de la doctrina
anterior y posterior a la Ley 19.880, referentes a los efectos temporales del acto
administrativo invalidatorio. Revisión que en definitiva tratará de dar luces respecto a los
alcances temporales –retroactivos o prospectivos– que se le atribuyen al acto administrativo
por medio del cual la Administración del Estado, en ejercicio de la potestad invalidatoria,
deja sin efecto un acto anterior por adolecer de un vicio de ilegalidad. En pocas palabras el
carácter retroactivo o irretroactivo de los efectos temporales del acto invalidatorio.
Ahora bien, es dable señalar que incluso antes de la LBPA parte de la
doctrina que se inclinaba por la existencia de la potestad invalidatoria ya se había
pronunciado respecto a estos efectos. Es así como Madariaga Gutiérrez; inserta en la
corriente que entiende a la invalidación como una forma de retiro de los actos
administrativos por motivos de ilegitimidad (la que a su vez contendría, a la invalidación en
sentido estricto –retiro por ilegitimidad llevado a cabo por la Administración– y a la
nulidad –retiro por ilegitimidad llevado a cabo por la judicatura–), establece que la
invalidación en –sentido amplio– poseerá siempre eficacia retroactiva, remontando sus
consecuencias a los efectos producidos antes de la emisión del acto invalidatorio. Si se trata
de un acto viciado que se elimina, esta eliminación debe ser total –aclara– y, por
consiguiente, será preciso que desaparezcan todas las consecuencias que se encuentran
“contaminadas” con el vicio. Además, si se tiene en cuenta que el acto inválido acusa una
divergencia con el Derecho vigente, debe concluirse que el acto invalidatorio
necesariamente habrá de regir con efecto retroactivo. 52
52
Madariaga, M., op. cit. en nota 5, pág. 176.
20
Agrega la autora –ahora distinguiendo entre actos constitutivos y
declarativos de derechos– que los actos constitutivos (aquellos mediante los cuales, y en
virtud del poder legal de las autoridades competentes, se establecen nuevas relaciones
jurídicas, se modifican o extinguen) por su naturaleza, producen sólo efectos hacia el futuro
y no serán jamás retroactivos. Su eficacia alcanzará de esta forma exclusivamente a las
nuevas situaciones que ellos vienen a constituir. Por su parte, los actos declarativos o
recognoscitivos (aquellos que se limitan a reconocer situaciones preexistentes, derivadas
directamente del sistema normativo de superior jerarquía) al estar compuestos por hechos o
situaciones reconocidos por el acto en cuestión, pertenecen necesariamente al pasado. Por
ello se dice que tales actos –por su naturaleza propia– deben retrotraer sus efectos al
momento que tuvo lugar la circunstancia verificada. Sobre la base de esta distinción –
continúa Madariaga Gutiérrez– es posible asignar efectos retroactivos naturales a la
invalidación, tanto en sede administrativa como jurisdiccional, y negárselos, en cambio de
manera enfática, a la revocación. Esto significa que la invalidación constituye un acto
declarativo cuya eficacia se retrotrae al momento de la ocurrencia del vicio que se declara,
es decir, a la época de dictación del acto viciado. La revocación por el contrario, es un acto
constitutivo, la Administración retira el acto para el futuro, creando o constituyendo una
nueva situación o relación jurídica.53
Por su parte Vargas Zincke y a propósito de un alcance realizado por la
Contraloría General de la República al dictamen 28.514 de 1992; el cual expresa que la
invalidación en cuestión no afecta los actos jurídicos celebrados por terceros con arreglo a
las normas que se dejan sin efecto, ni a los derechos que en tales actos se hayan originado,
toda vez que ello excede de la competencia de la autoridad administrativa; señala que no le
parece claro el alcance, considerando que la invalidación por esencia tiene efecto
retroactivo y que el criterio adoptado por la Contraloría General de la República
aparentemente tiene por finalidad hacer notar que no obstante ello, la potestad invalidatoria
de que está dotada la Administración no alcanza, por la sola circunstancia de su ejercicio, a
afectar los actos ejecutados al amparo del decreto que se invalida. 54
En este mismo sentido, Marín Vallejo manifiesta que la invalidación al ser
una variante concreta de la nulidad como forma de destrucción retroactiva de los actos
administrativos, posee la característica de que sus efectos en el tiempo, en principio
deberían operar retroactivamente.55
53
Idem., pág. 180.
54
Vargas, O., op. cit. en nota 31, pág. 41.
55
Marín, U., op. cit. en nota 10, pág. 58.
21
Continuando, Caldera Delgado –luego de entregar un concepto de
invalidación– señala que ésta tiene efecto retroactivo y produce las mismas consecuencias
que la nulidad judicialmente declarada.56
Por último –dentro de la doctrina anterior a la LBPA– Letelier Wartenberg,
entendiendo la invalidación en el mismo sentido que Madariaga Gutiérrez (como forma de
retiro por ilegitimidad), establece que ésta podrá ser declarada por la Administración
(invalidación en sentido estricto) o por los Tribunales de Justicia (nulidad), agregando que
tanto invalidación en sentido estricto como nulidad deben producir los mismos efectos
(declaración de invalidación de una actuación administrativa), por cuanto éstas constatan
una situación no protegible por el ordenamiento legal e indican que un determinado acto no
puede producir efectos jurídicos. Agrega este autor, que la declaración de invalidez tendrá
como fin y efecto –a su vez– el generar la restitución de las prestaciones cumplidas
producto de aquella actuación inválida o el establecer la certidumbre de una situación en
orden a generar una excepción de incumplimiento de las prestaciones presuntamente
ordenadas en el acto administrativo a invalidar. Así –concluye–, como no es posible
imaginar una sanción jurídica de papel u honorifica (ya que si no existen efectos, no existe
sanción), no puede entonces haber invalidación sin que ésta entregue la acción restitutoria o
la excepción de incumplimiento de una obligación asignada.
Sin embargo –continúa Letelier Wartenberg– la obtención del cumplimiento
de los efectos de la invalidación (acción y excepción) diferirá en cuanto al órgano que los
hará ejecutable, y cada uno de estos efectos generará un
titular distinto. Así, la
Administración no puede ordenar y hacer ejecutar de forma propia la restitución de aquellas
prestaciones dadas o entregadas producto del acto a invalidar. En este caso, deberá
necesariamente solicitar la nulidad-restitución a la justicia ordinaria, pues ella generará
prestaciones mutuas, a favor o en contra de la Administración, declaración que sólo pude
ser tomada por un tercero imparcial. Mas, sí puede la Administración generar una
excepción de incumplimiento en cuanto a que dicho efecto no es sino manifestación de su
contrario imperio y como tal ejecutable a través de la dictación del acto invalidatorio. En
definitiva, según sea el efecto de la invalidación (acción o excepción), distinto será el
órgano que podrá declararla, y determinará que el titular de la invalidación (en sentido
amplio) sea la propia Administración (para el caso de la generación de una excepción de
incumplimiento) o bien los Tribunales (para el caso de pretender la restitución).57
En lo que atañe a los autores posteriores a la dictación de la Ley Nº 19.880,
también los hay del sector que atribuye efecto retroactivo al fruto de la invalidación o acto
administrativo invalidatorio. En primer lugar encontramos a Boloña Kelly, quien
56
Caldera, H., op. cit. en nota 6, pág. 134.
57
Letelier, R., op. cit. en nota 5, págs. 63-73.
22
equiparando los efectos del acto administrativo con los de la sentencia judicial, señala que
los efectos de la invalidación del acto administrativo ilícito, son los mismos, derive ésta de
una resolución administrativa, o de un fallo judicial firme. De este modo –continúa– la
invalidación del acto ilícito, hace que éste desaparezca retroactivamente como si nunca
hubiere existido, operando ex-tunc. Agrega que un acto contrario a Derecho no puede crear
norma o efecto jurídico alguno. 58
Así, llegamos a Jara Schnettler, exponente de la doctrina que se ha detenido
en extenso respecto a este asunto. La tesis de este autor, se encuadra en la consideración de
la invalidación como una variante de la nulidad de derecho público, considerándola como
una forma de expresión de ésta, que es pronunciada por la propia Administración. Se hace
cargo de la evidente contradicción existente entre lo dispuesto por el artículo 53, que regula
la invalidación, y el artículo 52, que establece como regla general el carácter irretroactivo
de los actos administrativos. De esta forma el autor se pregunta ¿Ha querido significar con
ello el legislador que la invalidación que regula dicha ley carece de efecto hacia el pasado?
En otros términos ¿Queda la Administración inhibida de alcanzar con su invalidación los
efectos ya consolidados?59
Con lo expuesto en el párrafo anterior, Jara Schnettler aterriza el problema
de los efectos temporales del acto invalidatorio en los límites que se presentan frente a
éstos. Límites en cuestión, que ya habían sido expuestos y analizados por parte de la
doctrina que acepta la procedencia de la invalidación.
En este sentido, Madariaga Gutiérrez establecía que la retroactividad de los
actos administrativos debía estar limitada por los principios de la buena fe y por la
naturaleza real de las cosas. Así, las limitaciones más importantes a la invalidación eran el
reconocimiento necesario de la legislación irregular y la teoría del funcionario de facto. Por
su parte Marín Vallejo, quien luego de establecer que la invalidación operaría en principio
con efecto retroactivo, aclaraba que se discutía si podía afectar a los derechos subjetivos de
terceros de buena fe o si, en caso de haberse constituido estos derechos, la declaración de
nulidad debiera hacerse en sede judicial. 60 También Letelier Wartenberg acusaba la alusión
de este límite por parte de la doctrina, límite que su en opinión debía ser expresamente
rechazado, en razón de que estos derechos adquiridos estarían dados por su permanencia en
una situación de hecho motivada por el acto nulo, no adquiriéndose así, en la forma
establecida por la ley.61
58
Boloña, G., op. cit. en nota 7, pág. 283.
59
Jara, J., op.cit. en nota 4, pág. 114.
60
Marín, U., op. cit. en nota 10, pág. 58.
61
Letelier, R., op. cit. en nota 5, pág. 67.
23
Igualmente, posterior a la Ley Nº 19.880, junto a Jara Schnettler otros
exponentes de la doctrina han señalado la problemática que presentarían estos derechos
respecto a los efectos temporales de la invalidación, en este sentido Boloña Kelly aclara
que se suscita la cuestión de saber si la Administración puede invalidar un acto
administrativo ilícito que ha creado un derecho subjetivo a favor de un particular o
administrado, y como tal, no sujeto a plazo o condición de precariedad; o sea, que ha
ingresado definitivamente a su patrimonio y sobre el cual recae un derecho de propiedad,
que está amparado por la inviolabilidad constitucional del artículo 19 Nº 24 de la CPR.62
Por último, hay que señalar que la intangibilidad de los derechos adquiridos al amparo del
acto invalidado ha sido uno de los argumentos centrales de la doctrina que establece la
improcedencia de la invalidación.63
Volviendo a las interrogantes expuestas por Jara Schnettler en párrafos
anteriores respecto de si ¿Ha querido significar con ello el legislador que la invalidación
que regula dicha ley carece de efecto hacia el pasado? Y si ¿Queda la Administración
inhibida de alcanzar con su invalidación los efectos ya consolidados? señala lo siguiente:
“dicha interpretación, al margen de su incompatibilidad absoluta con el imperativo de
juridicidad a cuyo servicio se encuentra el mecanismo invalidatorio, puede conducir a
consecuencias absurdas e indeseadas desde el punto de vista del régimen de revisión de los
actos administrativos. En efecto al alero de esa lectura superficial deberíamos concluir
también que, no sólo la invalidación administrativa, sino que en general la totalidad de los
recursos administrativos y mecanismo revisorios que regula el Capítulo IV de dicha ley
(recursos de reposición, jerárquico y aún la revisión extraordinaria) quedarían marginados
de aquella eficacia ex-tunc. No parece ser ésta una interpretación razonable de dicha
disposición”.64 Para mayor abundamiento argumentativo, el autor expone la historia
fidedigna del artículo 52 de la LBPA, tratando de esclarecer de esta forma la contradicción
antedicha.
Jara Schnettler, señala que el problema de la invalidación no radica en la
intangibilidad de los derechos adquiridos por los administrados en virtud del acto
invalidado –toda vez que para él la invalidación tiene efecto pro praeterito– sino más bien
en la ejecutoriedad del acto invalidado, la problemática se desplaza así, desde el ámbito
tradicional de los derechos adquiridos, hacia la determinación de los límites de esa
ejecutoriedad, entendiendo por tal, la posibilidad de que el contenido obligatorio del acto
administrativo pueda ser realizado por la propia Administración en contra de la voluntad
62
Boloña, G., op. cit. en nota 7, pág. 282.
63
Soto, E., op. cit. en nota 51, págs. 166-167 (respecto de la primera obra citada) y págs. 99-104 (respecto de
la segunda).
64
Jara, J., op. cit. en nota 4, pág. 115.
24
del destinatario del acto y sin necesidad de intervención de los Tribunales de Justicia.65
Complementando, señala este autor que en principio y como regla general, el acto de
invalidación sólo está dotado de ejecutoriedad impropia y en consecuencia excluye a priori
la posibilidad del órgano administrativo de recurrir directamente a medios coactivos para su
cumplimiento. Ello es así, porque la potestad de invalidación no es sino un reflejo de la
autotutela declarativa o decisoria y que entre otras manifestaciones, permite justificar a la
Administración su potestad de resolución de recursos administrativos.66
Referido a lo anterior y articulando una nutrida cadena argumentativa
concluye diciendo que lo dicho, si bien se entiende referido a la autotutela ejecutiva como
límite objetivo a la potestad invalidatoria, no compromete en absoluto lo referido a la
autotutela declarativa o decisoria. “La administración siempre podrá invalidar con efecto
retroactivo”.67
65
Idem., pág. 121.
66
Idem., pág. 122.
67
Idem., pág. 123.
25
CAPÍTULO III. TRES ELEMENTOS A CONSIDERAR EN LA DISCUSIÓN DEL
PROBLEMA DE LOS EFECTOS TEMPORALES DEL ACTO INVALIDATORIO
1.
Consideraciones previas.
Claro es a todas luces que con la presente investigación no se zanjará el
problema de los efectos temporales del acto invalidatorio, pero con la revisión de la
doctrina administrativa nacional que se ocupa del tema de la invalidación y el análisis de
tres elementos que creemos deben ser considerados al momento de discutir este problema,
intentamos aportar algo provechoso a esta confusa y aún no resuelta materia.
De este modo el presente capítulo abordará los tres elementos señalados,
siendo en definitiva éstos: el paralelo entre revocación e invalidación, la historia fidedigna
del artículo 52 de la LBPA y el modelo establecido en la ley española de régimen jurídico
de las Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.
2.
Revocación e invalidación.
La revocación de los actos de la Administración es definida doctrinalmente
como el acto jurídico mediante el cual se deja sin efecto o se retira un acto administrativo
lícito o regular y que opera esencialmente sobre la base del principio de su
irretroactividad.68
Esta manera, como forma de retiro de los actos administrativos presenta las
siguientes particularidades:
a) Extingue los efectos de un acto administrativo, por eso opera siempre para
futuro y respecto de todos los destinatarios del acto. La revocación modifica, extingue o da
nacimiento a una situación jurídica nueva.
b) No se trata de una revisión, sino que de una manifestación de otra
voluntad. A la Administración le es indiferente la estructura del acto y sólo le interesa que
éste deje de producir los efectos inconvenientes al interés público.
c) Es producida por el mismo servicio que emitió el acto o por su superior
jerárquico, siempre que tenga potestad para revocar.
d) No es sancionadora, por ello opera respecto de actos válidos, no
susceptibles de ser invalidados.
68
Boloña, G., op. cit. en nota 7, pág. 293.
26
e) Se traduce en la dictación de un nuevo acto. Por ello, no consiste en el
retiro de la voluntad anteriormente manifestada, sino en una nueva voluntad.
f) Los actos administrativos no son esencialmente revocables. La
revocabilidad es un elemento que depende de si un órgano tiene o no potestad para
revocar.69
Positivamente, se encuentra regulada en el artículo 61 de la LBPA, el cual
señala lo siguiente:
“Artículo 61. Procedencia. Los actos administrativos podrán ser revocados por
el órgano que los hubiere dictado.
La revocación no procederá en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos
legítimamente;
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los
actos; o
c) cuando por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean
dejados sin efecto.”
De esta manera, se puede señalar que tanto la invalidación como la
revocación son formas de retiro de actos administrativos, es decir figuras de extinción
voluntarias realizadas por el mismo ente que dicta el acto. Sin embargo, son
sustancialmente distintas: mientras la revocación retira un acto válido y eficaz en razón del
interés público, la invalidación consiste en el retiro de un acto inválido en razón de sus
vicios.
De esta manera, siguiendo a Poblete Vinaixa,70 se puede sostener que entre
ambas se presentan las siguientes diferencias:
a) Validez del acto retirado.
El acto revocado es plenamente válido, en cambio, el acto invalidado tiene
vicios. En este sentido, cobra relevancia el carácter de sanción de la invalidez del acto
administrativo irregular, lo que justifica que el acto administrativo que se pronuncia sobre
dicha invalidez ha de operar retroactivamente.
b) Sobre qué opera.
Mientras la revocación opera sobre los efectos de un acto, la invalidación lo
hace directamente sobre el acto mismo. De esta forma, es lógico que el acto revocatorio ha
69
Poblete, J., op. cit. en nota 3, pág. 34.
70
Idem., pág. 26.
27
de tener efectos sólo hacia el futuro; en cambio, la invalidación, al hacer desaparecer el
acto, elimina el antecedente jurídico que sostenía las consecuencias que se derivan del acto
inválido.
c) Finalidad.
La revocación tiene por objeto hacer primar el interés general, en cambio, la
invalidación, el principio de legalidad. Cobrando importancia, nuevamente, en este punto,
el carácter de sanción que la doctrina ha atribuido a la invalidación.
d) Efectos.
La revocación opera siempre hacia el futuro, a diferencia de la invalidación,
que puede operar hacia el pasado. Esto, como una consecuencia de los elementos antes
señalados.
e) Potestad ejercida.
En la revocación se ejercita la potestad de la Administración activa, en la
invalidación una potestad controladora.
Ahora bien, ya con anterioridad a la LBPA la doctrina había reparado en las
diferencias de estas dos instituciones y en las consecuencias que esto importaba al
momento de determinar la eficacia temporal del acto invalidatorio, es así como un autor,
luego de dar una definición de revocación, señala que ésta sólo genera efectos hacia el
futuro, esto es, no opera con efecto retroactivo.71 Lo cual, es de toda lógica, pues como se
señaló, el acto inicial sobre el que cada una opera es sustancialmente diferente. Ello, pues
en el caso de la revocación, se está frente a un acto perfectamente válido, el que se ha
incorporado al mundo jurídico, sin vicios que lo hagan susceptible de ser cuestionado. En
cambio, en el caso de la invalidación, se está frente a un acto inválido, el que presenta
ciertos defectos jurídicos que ponen en entredicho su capacidad para producir validamente
los efectos que de él se derivan.
Prosiguiendo cronológicamente con este argumento debemos señalar que
luego de publicarse la Ley Nº 19.880 la doctrina no estuvo silente al respecto, postulando
un autor72 –al comparar los efectos del ejercicio de la potestad invalidatoria con los
derivados de la potestad revocatoria– que la invalidación o nulidad, concierne a los actos
administrativos viciados de ilegalidad y como tal, por ser una sanción o punición de
irregularidades cometidas por el poder público, debe operar ex-tunc, desde la fecha en que
el acto viciado se realizó retroactivamente.
71
Vargas, O., op. cit. en nota 31, pág. 37.
72
Boloña, G., op.cit. en nota 7, pág. 294.
28
Por el contrario, la revocación o derogación, concierne a acciones
administrativas, que son retiradas por la autoridad en el ejercicio de potestades privativas
destinadas a satisfacer de mejor forma las necesidades públicas, y que debe operar siempre
ex – nunc, desde la fecha en que se efectúa, hacia el futuro, por razones de seguridad
jurídica.
Con todo, pareciera ser que esta limitación temporal imputada por la
doctrina señalada (eficacia sólo ex-nunc) al acto revocatorio, establecería a contrario sensu,
que ello no ocurriría así en el acto invalidatorio, razón por la cual éste sí podría alcanzar el
pasado con su eficacia temporal ex-tunc y tener en consecuencia efecto retroactivo o pro
praeterito.
3.
Historia fidedigna del artículo 52 de la Ley 19.880.
El artículo 52 de la Ley Nº 19.880, –que ya hemos transcrito–, dispone la
irretroactividad de los efectos de los actos administrativos como regla general y la
retroactividad de éstos cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y
no lesionen derechos de terceros.
Pues bien, tal cual como se ha reiterado en esta tesis, el artículo 53 –que
consagra y regula el ejercicio de la potestad invalidatoria– no se refiere en ningún momento
a la eficacia temporal del acto invalidatorio, razón por la cual hay que relacionar dicha
norma necesariamente con el artículo 52 ya mencionado, de modo tal que imprescindible
resulta revisar la historia fidedigna de este precepto para determinar en definitiva cuál fue el
camino que debió recorrer para llegar a su contenido actual.
De este modo la primera –y única referencia en cuanto a la discusión de su
contenido– la encontramos en el “Nuevo informe de las comisiones de gobierno,
descentralización y regionalización y de constitución, legislación, justicia y reglamento,
unidas, recaído en el proyecto de ley, iniciado en mensaje de su Excelencia el Presidente de
la República, que fija las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de
la Administración del Estado (Boletín Nº 2594-06) de 2 de octubre de 2001”. Al respecto,
este Informe señala textualmente lo siguiente:
“El artículo 51 del texto sustitutivo propuesto por el Ejecutivo consagra la
retroactividad de los actos administrativos, salvo que:
uno) Se dicte un acto invalidatorio de otro o la sustitución de los que se
hubieren invalidado.
29
dos) Produjesen efectos favorables a los interesados siempre que a la fecha de
generación de aquéllos concurran los supuestos que los hicieron procedentes y
no lesionen derechos de terceros.
A indicación del H. Senador señor Díez, las Comisiones Unidas optaron por
restringir la retroactividad de los actos administrativos sólo a los efectos que
fueren favorables a los interesados, y al mismo tiempo, se cautele el derecho de
los demás administrados o terceros, en general.
En consecuencia, acogieron una redacción para este artículo –que pasa a ser
artículo 58– que declara que los actos administrativos no tendrán efecto
retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los
interesados y no lesionen derechos de terceros.”73
En definitiva, del contenido del artículo en cuestión se mantuvo la
modificación propuesta por las Comisiones Unidas, hasta su publicación en el Diario
Oficial, cambiando solamente –para efectos de la redacción final– el número (de 58 a 52).
Ninguna explicación se entrega en el debate legislativo respecto del por qué se decidió
cercenar el artículo, excluyendo la primera excepción a la regla de irretroactividad (cuando
se dicte un acto invalidatorio de otro o la sustitución de los que se hubieren invalidado).
De esta forma, el citado artículo pasó de ser una norma que contenía
coherentemente una excepción al carácter irretroactivo de los actos administrativos para los
casos de invalidación, a una disposición –al tenor de su sentido literal– que podría dar a
entender que los operadores jurídicos deben privar de efecto retroactivo a los actos
invalidatorios.
4.
El modelo de la ley española de régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común.
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de régimen jurídico de las
Administraciones Públicas y del procedimiento administrativo común (en adelante LRJAPPAC), reformada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, dispone en su artículo 102 lo
siguiente:
“Artículo 102. Revisión de oficio de disposiciones y actos nulos. 1. Las
Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a
73
Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la ley, Compilación de textos oficiales del debate
parlamentario, Ley 19.880 (D. Oficial, 29 de mayo de 2003), Establece bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de la Administración del Estado, vol. 1, Santiago, Chile, 2003, pág. 79.
30
solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
órgano equivalente de las comunidades autónomas, si lo hubiere, declararán de
oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos
previstos en el artículo 62.1.74
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas de oficio y
previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo
equivalente de la Comunidades Autónoma si lo hubiere, podrán declarar la
nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en el
artículo 62.2…”75
De este modo se consagra en este artículo (y en los siguientes) la facultad de
las Administraciones Públicas para declarar la nulidad de sus actos y disposiciones nulos,
bajo el nombre de revisión de oficio de los actos administrativos, configurándose como una
modalidad de extinguir los actos administrativos por razones de ilegalidad.
No obstante, el modelo español presenta una diferencia sustancial respecto a
nuestro sistema, por cuanto distingue, para efectos de la declaración de nulidad de los actos
administrativos, por un lado los actos nulos de pleno Derecho (aquellos que adolecen de
gravísimos vicios tales como grave incompetencia material, inconstitucionalidad, ausencia
de procedimiento o forma, e imposibilidad de objeto), en los cuales es procedente la
revisión de oficio; y, por otro lado, los actos anulables (aquellos que adolecen de
ilegalidades en sentido amplio y genérico),76 respecto de los cuales se descarta la revisión
74
“Artículo 62. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno
derecho en los casos siguientes:
a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.
b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.
c) Los que tengan un contenido imposible.
d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.
e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas
que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o
derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.
g) Cualquiera otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal…”
75
“Artículo 62. Nulidad de pleno derecho. 1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno
derecho en los casos siguientes:
… 2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución,
las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que materias reservadas a la Ley, y las
que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos
individuales.
76
Jara, J., op. cit. en nota 4, pág. 97.
31
de oficio por ser propios del sistema indirecto del recurso de lesividad derivada del artículo
103 de la LRJAP-PAC que señala lo siguiente:
“Artículo
103.
Declaración
de
lesividad
de
actos
anulables.
Las
Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el interés público los
actos favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo
dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su ulterior
impugnación ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo…”
Se compone este recurso de lesividad de dos fases; una primera, de
declaración lesiva del acto respecto del interés público –lo cual se resuelve en sede
administrativa–; y luego una segunda, de impugnación ante la jurisdicción contenciosoadministrativa, que se resuelve obviamente en sede judicial.77
Ahora bien, en lo que respecta puntualmente a los efectos temporales del
acto anulatorio, éstos se pueden desprender del artículo que regula los efectos de los actos
administrativos, siendo éste el artículo 57 de la LRJAP-PAC que señala al respecto:
“Artículo 57. Efectos. 1. Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al
Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la
fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa.
2. La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o
esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.
3. Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando
se dicten en substitución de actos anulados y, asimismo, cuando produzcan
efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios
existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y ésta no
lesiona derechos o intereses legítimos de otras personas.”
De su somera lectura, resulta impresionante el parecido del inciso tercero de
este artículo con el artículo 51 del texto sustitutivo propuesto por el Ejecutivo y modificado
por las Comisiones Unidas, ya visto en nuestra investigación a propósito de la historia
fidedigna del artículo 52 de la LBPA.
De este modo, el modelo español nos muestra cómo habría sido el régimen
chileno respecto a los efectos temporales del acto invalidatorio, de no haberse cercenado el
artículo 51 del proyecto (actual 52) ya comentado; por cuanto, contempla coherentemente
una excepción a la irretroactividad de los actos administrativos, cuando nos encontramos
frente a actos que se dicten en substitución de actos anulados.
77
Idem., pág. 98.
32
Lo anterior, podría dar a entender, contrariamente a lo señalado a propósito
de las diferencias entre la revocación e invalidación, que el acto invalidatorio no opera con
efecto retroactivo. Esto, según se desprende de las similitudes entre el modelo español y la
redacción que la LBPA da al artículo 52, pues el legislador chileno pudiendo seguir aquel
modelo, ha optado por eliminar la excepción que este contempla.
33
CONCLUSIONES
De este modo, al término de nuestra investigación, podemos concluir lo
siguiente:
Primero. Tanto antes, como después de la entrada en vigencia de la LBPA, la doctrina
administrativa nacional ha discutido sobre los efectos temporales del acto administrativo
invalidatorio.
Segundo. Después de la dictación de la LBPA, los problemas derivados de la potestad
invalidatoria se han trasladado desde la argumentación de su procedencia o improcedencia,
al análisis de su régimen jurídico, abriendo nuevas cuestiones teóricas, entre las que cobra
relevancia, la de los efectos temporales del acto administrativo invalidatorio desfavorable.
Tercero. Tanto antes, como después de la entrada en vigencia de la LBPA, una –no
menor– parte de la doctrina entendía y entiende, que la invalidación debe operar con efecto
retroactivo.
Cuarto. El efecto retroactivo de la invalidación se justifica en cuanto ésta constituye una
sanción que, operando en sede administrativa, se cierne sobre el acto administrativo
inválido.
Quinto. La regulación legal de los efectos temporales de los actos administrativos, parece
dar a entender que el legislador no ha tenido la intención de dar al acto administrativo
invalidatorio efectos retroactivos.
Sexto. El problema de los efectos temporales del acto invalidatorio está lejos de ser un
asunto resuelto en el ordenamiento jurídico nacional. De esta forma, la búsqueda de nuevos
elementos que permitan una acertada inteligencia del problema, colaborará para el
encuentro de una deseable y esperada solución.
34
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