Trabajo Practico Nº 1 - UAIDerechoAdministrativo

Trabajo Practico Nº 1
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Análisis del - Fallo “Villar de
Puenzo, Leticia C. c. Provincia
de Buenos Aires –B. 48. 160”
El control judicial de los actos
administrativos.
30/05/2012
Trabajo Practico Nº 1 2012
Consignas .................................................................................................................... 2
Fallo Elegido ................................................................................................................ 3
Contexto Histórico - Social ......................................................................................... 4
Hechos del Fallo .......................................................................................................... 7
Cuestiones Debatidas en el Fallo ................................................................................ 8
Temas Relacionados con los Temas del Programa ..................................................... 9
Análisis del Fallo ........................................................................................................13
Conclusión Grupal ......................................................................................................15
Bibliografía ................................................................................................................. 17
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-Elegir un fallo del programa y, a continuación analizar los siguientes
puntos:
1) Contexto histórico - social ¿Qué momento atravesaba el país al
momento del fallo?
2) Hechos del fallo.
3) Cuestiones de derecho que son debatidas en el fallo.
4) Relacionar las cuestiones de derecho debatidas con un tema
del programa.
5) Analizar el fallo en sí mismo (con sus disidencias).
6) Elaborar una conclusión general.
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Tribunal: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (S C
Buenos Aires)
Fecha: 20/02/1984
Partes: Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires –B. 48. 160
Publicado en: La Ley, 1984-D, 145, con nota de Carlos Manuel Grecco,
DJBA, 126-180 – ED del 31/10/84, p. 7.
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Respecto a la materia contencioso administrativa, en el año 1984, se
encontraba vigente el antiguo Procedimiento Contencioso Administrativo de la
Provincia de Buenos Aires, el cual se caracterizaba por ser restrictivo y de previo
agotamiento de la vía administrativa, sustanciado ante la Suprema Corte de Justicia
Provincial conforme lo preceptuaba el artículo 149 inciso 3° de la Constitución, vigente
antes de la reforma de 1994 que establecía:
“La Suprema Corte de Justicia tiene las siguientes atribuciones: … inc. 3: decide
las causas contencioso-administrativas en única instancia y en juicio pleno, previa
denegación o retardación de la autoridad administrativa competente al reconocimiento
de los derechos que se gestionan por parte de la interesada. La ley determinará el plazo
dentro del cual podrá deducirse la acción ante la Suprema Corte de Justicia y los demás
procedimientos de este juicio”.
Ante esta situación nos encontramos con la ausencia de un fuero especializado
con descentralización territorial, que trate este tipo de causas. Las mismas eran
competencia exclusiva de SCJP y la Provincia de Buenos Aires, valga la redundancia,
posee una rica historia en esta materia.
Ya en la Constitución bonaerense de 1854, se contemplaba la creación de un
tribunal especial para juzgar, las por entonces denominadas “causas contenciosas de
hacienda y las que nacen de contratos entre particulares y el gobierno” (artículo 129).
Pero fue la Constitución local de 1873, el primer cuerpo legal de ese rango normativo,
que asignó el fuero Contencioso Administrativo a la Suprema Corte de Justicia (artículo
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156 inciso 3), con una cláusula que perduró, casi sin modificaciones, en las
constituciones de 1889 (artículo 157 inciso 3) y de 1934 (artículo 149 inciso 3).
En la provincia de Buenos Aires, la primera en dictar un Código Contencioso
Administrativo a través de la sanción de la ley 2.961 en el año 1905. Esto sirvió de
ejemplo institucional, para el resto de las provincias las cuales a partir de esta decisión
fueron sancionando sus propios códigos.
El fallo “Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires” pasó a ser de
gran importancia, ya que fue el puntapié de una reforma inminente. El mismo funcionó
como disparador para la transformación, que años más tarde sufrió la política judicial
en materia de control administrativo y se plasmo en la creación del fuero pertinente.
Otro punto destacable es como la revisibilidad de la justicia hizo posible un
mayor control de la misma. Se puede ver que cuando se lesiona un derecho en este
caso de un particular, existe en la vía contencioso administrativo el camino para su
defensa.
Siguiendo esta línea, entendemos que nuestro Código Procesal Administrativo
contiene las normas instrumentales para que los interesados puedan hacer valer de
manera efectiva la tutela judicial y el acceso a la Justicia.
Por otro lado, la reforma constitucional provincial de 1994 ha introducido
cambios trascendentales incorporados al sistema contencioso administrativo, tanto en
su organización como en las reglas procesales que mandan los conflictos que se
plantean ante los jueces.
Se eliminó una serie de instituciones y de principios que habían terminado por
paralizar el sistema provincial, generando típicas denegaciones de justicia, debido a que
las fórmulas constitucionales y legales no se adaptaban a los nuevos requerimientos del
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estado de derecho, orientado, decisivamente, hacia la vigencia absoluta del principio
de la tutela judicial efectiva y, por consecuencia, de una plena accesibilidad a la revisión
judicial de las actividades regidas por el Derecho Administrativo.
Este principio, consagrado por el Pacto de San José de Costa Rica (Artículo 2.
Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno y Artículo 8. Sobre Garantías
Judiciales), se encuentra ahora incorporado expresamente en el art. 15 Const. prov. de
1994, el cual establece:
“La Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a
la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de
recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en
todo procedimiento administrativo o judicial.
Las causas deberán decidirse en tiempo razonable. El retardo en dictar
sentencia y las dilaciones indebidas cuando sean reiteradas, constituyen falta grave.”
El otro precepto constitucional que cobra trascendencia en la materia está
configurado en el párr. 3º del art. 166, que prescribe:
(…) "Los casos originados por la actuación u omisión de la provincia, los
municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones
administrativas serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso
administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determina la ley, la que establecerá
los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa".
Esta nueva norma constitucional puso fin a la denominada concepción
restringida del proceso contencioso administrativo, al eliminar las fórmulas contenidas
en el antiguo art. 149 inc 3 de la Constitución de 1934.
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La vinculación jurídica de la actora, Villar de Puenzo, Leticia, con la Corte
provincial nació de la adjudicación operada por res. 1541 de fecha 27 de diciembre de
1977 -Poder Judicial- y documentada luego en la orden de compra núm. 598 de fecha
29/12/77 para la provisión de ficheros metálicos, casilleros metálicos para Mesa de
Entradas, archivos metálicos y una caja de seguridad.
El 3 de octubre de 1978, el tribunal resolvió rechazar la entrega de algunos de
los muebles contratados; y el 27 de marzo de 1979 –resuelta ya la reconsideración
interpuesta contra ese acto- rescindió el contrato formalizado para la previsión de los
mismos.
Ante esta situación, encontramos que no existe un fuero especializado con
descentralización territorial; estaba vigente el antiguo Procedimiento Contencioso
Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, sustanciado ante la Suprema Corte de
Justicia Provincial conforme lo preceptuaba el artículo 149 inciso 3°.
El fallo nos plantea una acción contencioso administrativo, entre un particular
y la Provincia de Buenos Aires en la que ésta no acepta parte de la mercadería
entregada por la actora. Tras lo sucedido, la actora promueve demanda.
El Fiscal de Estado solicita la incompetencia del Tribunal e interpone excepción
de previo y especial pronunciamiento.
La corte, al resolver la excepción, dijo que no solamente emanan resoluciones
de autoridad administrativa del poder ejecutivo, sino del resto de los poderes también,
en tanto no estén actuando en su actividad principal (en el caso del Poder Judicial,
resolver controversias). Se declara competente, rechaza la excepción y manda a
contestar demanda al Fiscal de Estado.
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Las cuestiones que se debaten en este fallo son:
-
En relación a los hechos, se trata de cuestiones referidas al ejercicio de la
actividad administrativa por parte del poder judicial, más específicamente la
Corte provincial de Bs. As. Se trata de una relación contractual entre el estado
(la Corte) y un particular (Villar de Puenzo) respecto a la compra de mobiliario.
-
En relación a las cuestiones que se discutieron para resolver el caso, son
cuestiones relativas a la competencia o incompetencia del tribunal para
intervenir en temas de materia contencioso administrativa.
-
Al tratarse de un pedido de incompetencia del tribunal, se solicito una excepción
de previo y especial pronunciamiento, por lo que para poder resolver respecto
de la cuestión contencioso administrativa, debe resolverse primero la
excepción, para así poder determinar si corresponde o no a la Corte dictar esa
resolución.
En este caso, la Corte decidió rechazar la excepción y declararse competente, por lo
que es ella quien interviene y resuelve en el caso que se planteó en nuestro fallo.
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Al analizar este fallo, podemos encontrar ciertos contenidos teóricos con los
cuales se pueden relacionar:
1) Competencia
En primero de ellos es la competencia. Según CASSAGNE, la competencia es el
conjunto de atribuciones correspondientes a los órganos y sujetos públicos estatales,
las que se encuentran emanadas en una norma. Su obligatoriedad e improrrogabilidad
son principios que se encuentran incluidos en el art. 3 de la ley nacional de
procedimiento administrativo.
En el fallo analizado, el Fiscal de Estado interpone una excepción de
incompetencia, fundamentándose en que en el caso no existe resolución de "autoridad
administrativa", entendiendo por autoridad administrativa solamente al Poder
Ejecutivo. Se decía que no era competente la Corte para tratar este caso, ya que el acto
emanado del Poder Judicial (rescindir el contrato), no se ajustaba al concepto de
“resolución administrativa propiamente dicha”, por lo que, resulta la incompetencia del
tribunal por considerar que no contaban con la aptitud necesaria para resolver este
tipo de cuestiones; atribuyéndole a esta exclusivamente al Poder Ejecutivo.
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2) Funciones del Estado
Otro tema teórico con el cual podemos relacionar este fallo es el de las
“Funciones del Estado”. La función del Poder Judicial es específicamente la de
administrar justicia, tiene una función jurisdiccional. La del Poder Legislativo es crear
normas jurídicas, ejerciendo la función legislativa; y el Poder Ejecutivo, por su parte,
decimos que es meramente gubernativa.
Las tres funciones persiguen el bien común, y cada órgano tiene atribuciones
específicas contempladas en la Constitución Nacional, sin embargo pueden realizar en
algunos casos, funciones que pertenecen a un órgano distinto. Así, podemos observar
el Poder Judicial y el Poder Legislativo, en ocasiones realizan funciones administrativas,
como ser por ejemplo, al adquirir los elementos de trabajo o la organización interna de
su personal. A su vez, el Poder Ejecutivo también realiza funciones judiciales (cuando
veta una ley o da un indulto) y funciones legislativas (cuando dicta un decreto).
3) Actos Administrativos del Poder Judicial
En función de entender porque cada órgano puede llevar a cabo funciones
que, creemos, pertenecen a otro muy distinto, nos preguntamos: ¿Cuándo realiza el
Poder Judicial funciones de tipo administrativo?
Señalamos, que el Poder Judicial al nombrar o remover empleados, al aplicar
sanciones a los agentes o funcionarios, cuando compra muebles y útiles (como sucede
en “Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires”), realiza actos
administrativos porque es una actividad idéntica a la que realiza el Poder Ejecutivo
cuando éste nombra o remueve empleados, aplica sanciones, etc., o la que, en similares
circunstancias, realiza el Poder Legislativo.
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Cualquiera fuera el caso, estos “poderes” administran y los actos que en su
consecuencia dictan son actos administrativos, porque actúan cumpliendo una función
de índole administrativa. Esta es una función que puede ejercer cualquiera de los
órganos del Estado. Por lo tanto, se puede entender que “la función administrativa” la
podemos encontrar repartida en los tres órganos, ya que cualquiera de ellos tiene la
posibilidad de hacerlo.
Puede definirse a la función administrativa como “toda la actividad realizada
por el Poder Ejecutivo y sus órganos dependientes y aquella que realizan los Poderes
Legislativo y Judicial, excluidas las funciones específicas de estos órganos, esto es, las
legislativas y judiciales, respectivamente”.
De este modo, los actos del poder judicial son “actos judiciales” o
“jurisdiccionales”, correspondientes al ejercicio de la función judicial o actos
administrativos” que derivan de la función administrativa que también realiza.
4) Concepto de Excepción
Podemos definir a las excepciones desde dos sentidos, uno abstracto y otro
concreto.
En sentido abstracto. Es el poder que tiene el demandado para oponer, frente
a la pretensión del actor, aquellas cuestiones que afecten la validez de la relación
procesal e impidan un pronunciamiento de fondo sobre dicha pretensión (cuestiones
procesales), o aquellas cuestiones que, por contradecir el fundamento de la pretensión,
se propone un pronunciamiento de fondo absoluto (cuestiones esenciales).
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En sentido concreto. Las excepciones son las cuestiones concretas que el
demandado plantea frente a la pretensión del actor, con el objetivo de oponerse a la
continuación del proceso, alegando que no se han satisfecho los presupuestos
procesales (excepciones procesales), o con el fin de oponerse al conocimiento, por
parte del juez de la fundamentación de la pretensión de la parte actora, aduciendo la
existencia de hechos extintivos, modificativos o imperativos de la relación jurídica
invocada por el demandante (excepciones sustanciales).
En nuestro fallo, la excepción interpuesta por el Fiscal de Estado, tiene el
objeto de suspender el procedimiento en el juicio o prorrogarlo en el tiempo,
denominadas excepciones de previo y especial pronunciamiento y excepciones comunes
o normales. Y son previas porque se resuelven previamente a la contestación del
demandado, resulta un hecho impeditivo o extintivo que se contrapone al hecho
constitutivo (la pretensión) del actor.
La impugnabilidad es una característica esencial del acto administrativo. No
hay ningún acto administrativo que sea irrevisable judicialmente, pues un acto
irrecurrible es impensable en un Estado de Derecho como el nuestro. No puede
admitirse un acto tal, pues nuestro ordenamiento jurídico exige que todos los
habitantes tengan siempre acceso a una instancia judicial — por lo menos— para
deducir sus reclamos. Es el corolario lógico del ejercicio de la defensa en juicio que
asegura el artículo 18 de la Constitución Nacional.
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En cada uno de los apartados del fallo se hace mención al artículo 149, inc. 3 de
la constitución de la Provincia de Buenos Aires y en los Art. 1, 3 y 28 del Código Procesal,
como fundamento para confirmar que es competencia de la Suprema Corte el fallar en
los temas administrativos, que hacen a su desempeño funcional que nada tiene que ver
con su tarea de administrar justicia.
Por su parte el fiscal hace mención a fallos anteriores de la corte, donde esta
niega aptitud para las decisiones de los poderes legislativo y judicial para que sean
revisados en la vía conteciosoadministrativo.
Ante lo expuesto por el Fiscal, el tribunal entiende que los actos de los Poderes
Legislativos y Judicial que sistemáticamente fueran excluidos de revisibilidad judicial
por vía, han sido vinculados con el nombramiento o remoción del personal y con el
ejercicio del poder disciplinario.
Es tal, que ningún obstáculo o razón suficiente se advierte para excluir el
conocimiento y decisión de las mismas cuestiones cuando el contrato para las
"provisiones de elementos o efectos de aplicación pública" ha sido celebrado por el
Estado, aplicando las normas administrativas que rigen con carácter general en materia
de contrataciones de la Provincia. Se lee en el art. 3º del Cód. de Proced.
Contensiosoadministrativo “se autoriza a impugnar por demanda contencioso
administrativa todas las resoluciones que rescindan, modifiquen o interpreten
contratos celebrados por aquéllas” (…), en su carácter de poder público, incluyendo el
codificador en tal categoría a los contratos celebrados para las “provisiones de
elementos o efectos de aplicación pública”. Y la Corte, ha interpretado con criterio
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amplio tal norma, incluyendo en la competencia contenciosoadministrativa a las
incidencias a que den lugar la interpretación y realización de los contratos
administrativos.
La doctrina moderna reconoce la existencia de actividad administrativa en el
ámbito del Poder Judicial en base a la distinción entre el Poder del Estado, único y sus
diversas funciones. Y si bien la función administrativa es realizada principalmente por el
Poder Ejecutivo y sus órganos centralizados o descentralizados, nacional, provincial o
municipal, nada obsta a la existencia de actividad administrativa en el ámbito de los
restantes poderes constitucionalmente reconocidos, cuando éstos no ejercen su
función primordial sino que se vinculan con los particulares para proveer a la
infraestructura u organización necesarias para el desarrollo de esa función.
Frente a los hechos mencionados, y ante la decisión de la Suprema Corte, que
autoriza a intervenir por ser competente, podemos decir que la función administrativa
debe tomarse en cuenta como una órbita independiente del órgano que la ejerce. Por
lo tanto se la incluye en el concepto de "autoridad administrativa" contenido en el
artículo 149 inc. 3 de la Constitución Provincial vigente en 1984.
También entendemos, que es fundamental para determinar la materia de lo
contencioso- administrativo, que exista un derecho administrativo lesionado, como en
el caso de autos, la existencia de un contrato que no fue cumplido por parte de la
Provincia de Buenos Aires (ley para las partes). Todo habitante de la Nación tiene
derecho a un proceso y esta garantía comprende también los actos del Poder Judicial
actuando en función administrativa.
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En este fallo podemos ver como el Poder Judicial admite su competencia en el
tema contencioso administrativo, esto se debe a que interpreta la norma en forma
amplia al manifestar que si son revisables los “actos administrativos” cuando emanan
de un órgano distinto del Ejecutivo; los únicos actos administrativos, que quedan
excluidos de revisión son los que versan sobre cuestiones de
nombramiento o
remoción de personal y el ejercicio del poder disciplinario.
Además, se cita el artículo 3 de Código de Procedimiento Contencioso
Administrativo el cual autoriza a impugnar por demanda todas las resoluciones
administrativas de las autoridades administrativas que rescinda, modifiquen o
interpreten contratos celebrados por aquella, en su carácter de poder público,
incluyendo el codificador en tal categoría a los contratos celebrados para las
“provisiones de elementos o efectos de aplicación pública”.
La función administrativa tiene caracteres distintos a la función propia del
poder judicial (función jurisdiccional o judicial). La primera se distingue por la
subordinación, lo cual implica una gradación jerárquica respecto a otros órganos que
cumplen la misma función. La distinción tiene su razón de ser y no es una creación
artificial, la independencia del órgano Judicial es garantía de un correcto sentido de
justicia, es uno de los principios básicos sobre los cuales descansa la división de
poderes y el sistema democrático.
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No debe perderse de vista que lo importante es la índole de la actividad y no el
órgano de quien emana. Esto quiere decir que no importa de qué órgano provenga el
acto administrativo, siempre va a ser revisable, mientras que no sean cuestiones que se
encuentren mencionadas en la norma.
Percibimos cómo evoluciona la doctrina permitiendo el control judicial. Y
como posteriormente, se da lugar a la creación, por medio de la Ley 12.074, de
Tribunales competentes para decidir los casos correspondientes al Fuero Contencioso
Administrativo, de conformidad a lo dispuesto en los artículo 166, último párrafo y 215
de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, con el alcance y en las condiciones
establecidas en las disposiciones siguientes y en el Código Procesal Contencioso
Administrativo, en diciembre de 1997.
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- LEY 12074 Del Fuero Contencioso Administrativo.
(Texto actualizado con las modificaciones introducidas por la ley 12310, 13101, 13118,
13405 y 13479)
http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12074.html
- Fallo “Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires –B. 48. 160”
Publicado en La Ley, 1984-D, 145, con nota de Carlos Manuel Grecco, DJBA, 126-180 – ED
del 31/10/84, p. 7.
- Juan Carlos Cassagne, Derecho administrativo, Sexta edición actualizada
reimpresión, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires.
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