Trabajo Practico Nº 1 El control judicial de los actos administrativos. Asignatura: Derecho Administrativo I Profesor: Plazas Alejandro Jorge Carrera: Abogacía 3º año – sede centro – turno noche Análisis del - Fallo “Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires –B. 48. 160” Integrantes: Alan Martini Camila Nadia Querol Debora Lis Poggio Mariana San Roman Universidad Abierta Interamericana 04/05/2011 Noelia Lourdes Pivarchuk Sergio Marino Morinigo TRABAJO PRACTICO Nº 1 CONSIGNAS: -Elegir un fallo del programa y, a continuación: 1) Elaborar breve reseña histórica. 2) Relacionar con contenidos vistos en clase o instituto propio de la materia. 3) Analizar el contexto social, por esto se entiende, una investigación de los hechos ocurridos en el fallo seleccionado. 4) Análisis completo del fallo en estudio, el cual incluirá disidencias si las hubiera, temas abordados y resolución. 5) Exposición final grupal, e individual de cada integrante del grupo. 1 Fallo seleccionado: Tribunal: Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Buenos Aires (S C Buenos Aires) Fecha: 20/02/1984 Partes: Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires –B. 48. 160 Publicado en: La Ley, 1984-D, 145, con nota de Carlos Manuel Grecco, DJBA, 126-180 – ED del 31/10/84, p. 7. 1) BREVE RESEÑA HISTÓRICA Haciendo foco en materia contencioso administrativa, para el año 1984, estaba vigente el antiguo Procedimiento Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, de carácter restrictivo y de previo agotamiento de la vía administrativa, sustanciado ante la Suprema Corte de Justicia Provincial conforme lo preceptuaba el artículo 149 inciso 3° de la Constitución, vigente antes de la reforma de 1994 que establecía: “La Suprema Corte de Justicia tiene las siguientes atribuciones: … inc. 3: decide las causas contencioso-administrativas en única instancia y en juicio pleno, previa denegación o retardación de la autoridad administrativa competente al reconocimiento de los derechos que se gestionan por parte de la interesada. La ley determinará el plazo dentro del cual podrá deducirse la acción ante la Suprema Corte de Justicia y los demás procedimientos de este juicio”. Ante esta situación nos encontramos con que no existe un fuero especializado con descentralización territorial, que trate este tipo de causas. Eran competencia exclusiva de SCJP y la Provincia de Buenos Aires, valga la redundancia, posee una rica historia en esta materia. Ya en la Constitución bonaerense de 1854, se contemplaba la creación de un tribunal especial para juzgar, las por entonces denominadas “causas contenciosas de hacienda y las que nacen de contratos entre particulares y el gobierno” (artículo 129). Pero fue la Constitución local de 1873, el primer cuerpo legal de ese rango normativo, que 2 asignó el fuero Contencioso Administrativo a la Suprema Corte de Justicia (artículo 156 inciso 3), con una cláusula que perduró, casi sin modificaciones, en las constituciones de 1889 (artículo 157 inciso 3) y de 1934 (artículo 149 inciso 3). Fue nuestra provincia, la primera en dictar un Código Contencioso Administrativo a través de la sanción de la ley 2.961 en el año 1905. Esta realidad es base, a modo de ejemplo institucional, para el resto de las provincias quienes a partir de esta decisión fueron sancionando sus propios códigos. El fallo “Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires” pasó a ser de gran importancia, y el puntapié de una reforma inminente. Podemos decir que sirvió de disparador para la transformación, que años más tarde sufrió la política judicial en materia de control administrativo y se plasmo en la creación del fuero pertinente. Otro punto destacable es como la revisibilidad de la justicia hizo posible un mayor control de la misma. Fundamentalmente vemos que cuando se lesiona un derecho en este caso de un particular, existe en la vía contencioso administrativo el camino para su defensa. Advertimos, cómo evoluciona la doctrina permitiendo el control judicial de los actos de administración. Siguiendo esta línea, entendemos que nuestro Código Procesal Administrativo contiene las normas instrumentales para que los interesados puedan hacer valer de manera efectiva la tutela judicial y el acceso irrestricto a la Justicia. Por otro lado, la reforma constitucional provincial de 1994 ha introducido cambios de trascendencia que se reflejan en las nuevas formulaciones incorporadas al sistema contencioso administrativo, tanto en su organización como en las reglas procesales que mandan los conflictos que se plantean ante los jueces. En este sentido, se eliminó una serie de instituciones y de principios que habían terminado por paralizar el sistema provincial, generando típicas denegaciones de justicia, debido a que las fórmulas constitucionales y legales no se adaptaban a los nuevos requerimientos del estado de derecho, orientado, decisivamente, hacia la vigencia absoluta del principio de la tutela judicial efectiva y, por consecuencia, de una plena accesibilidad a la revisión judicial de las actividades regidas por el Derecho Administrativo. Este principio, consagrado por el ya estudiado Pacto de San José de Costa Rica 3 (Artículo 2. Deber de Adoptar Disposiciones de Derecho Interno y Artículo 8. Sobre Garantías Judiciales), se encuentra ahora incorporado expresamente en el art. 15 Const. prov. de 1994. “Constitución Prov. Artículo 15.- La Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo procedimiento administrativo o judicial. Las causas deberán decidirse en tiempo razonable. El retardo en dictar sentencia y las dilaciones indebidas cuando sean reiteradas, constituyen falta grave.” El otro precepto constitucional que cobra trascendencia en la materia está configurado en el párr. 3º del art. 166, que prescribe: (…) "Los casos originados por la actuación u omisión de la provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el ejercicio de funciones administrativas serán juzgados por tribunales competentes en lo contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determina la ley, la que establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa". Esta nueva norma constitucional puso fin a la denominada concepción restringida del proceso contencioso administrativo, al eliminar las fórmulas contenidas en el antiguo art. 149 inc 3 de la Constitución de 1934. 2) CONTENIDOS VISTOS EN CLASE. COMPETENCIA En primer lugar uno de los temas teóricos con el cual el fallo se relaciona es la competencia. La cual, según CASSAGNE, es definida como los conjuntos de atribuciones correspondientes a los órganos y sujetos públicos estatales, las que se encuentran emanadas en una norma. Su obligatoriedad e improrrogabilidad son 4 principios que se encuentran incluidos en el art. 3 de la ley nacional de procedimiento administrativo. En el fallo, el Fiscal de Estado interpone una excepción de incompetencia. El fundamento es que, en el caso no existe resolución de "autoridad administrativa", entendiendo por autoridad administrativa solamente al Poder Ejecutivo. Se decía que no era competente la Corte para tratar este caso, porque el acto emanado del Poder Judicial (este es el de rescindir el contrato), no se ajustaba al concepto de “resolución administrativa propiamente dicha”, y por ello, resulta la incompetencia del tribunal por considerar que no contaban con la aptitud necesaria para resolver este tipo de cuestiones; atribuyéndosela exclusivamente al Poder Ejecutivo. FUNCIONES DEL ESTADO En segundo lugar, encontramos relación con las “Funciones del Estado”. La función del Poder Judicial es específicamente la de administrar justicia, una función jurisdiccional. Mientras que la del Poder Legislativo es crear normas jurídicas, legislativa; y el Poder Ejecutivo, por su parte, decimos que es meramente gubernativa. Las tres funciones persiguen el bien común, y aunque cada órgano tiene asignadas atribuciones específicas contempladas en la Carta Magna, pueden realizar en algunos casos, funciones que, en el consciente colectivo, pertenecen a un órgano distinto. ACTOS ADMINISTRATIVOS DEL PODER JUDICIAL En tercer lugar, en función de entender porque cada órgano puede llevar a cabo funciones que, creemos, pertenecen a otro muy distinto, nos preguntamos: ¿Cuándo realiza el Poder Judicial funciones de tipo administrativo? Señalamos, que el Poder Judicial al nombrar o remover empleados, al aplicar sanciones a los agentes o funcionarios, cuando compra muebles y útiles como sucede en “Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires”, etc. realiza actos administrativos porque es una actividad esencialmente idéntica a la que realiza el Poder Ejecutivo cuando éste nombra o remueve empleados, aplica sanciones, etc., o la que, en similares circunstancias, realiza el Poder Legislativo. 5 En cualquiera de esos supuestos, estos “poderes” administran y los actos que en su consecuencia dictan son actos administrativos, porque actúan cumpliendo una función de índole administrativa. Esta es una función que puede ejercer cualquiera de los órganos del Estado. Clarificando el asunto, entendemos que “la función administrativa” la podemos encontrar repartida en los tres órganos, ya que cualquiera de ellos tiene la posibilidad de hacerlo. Recurriendo a la investigación, encontramos que el criterio de que el órgano determina la función y que la función administrativa sólo la ejerce el Poder Ejecutivo, ha sido consecuencia de realidades histórico-sociales y de concepciones dogmáticas vigentes en el momento de su aparición, coincidentes con las viejas enseñanzas de Locke y Montesquieu. De ahí que pueda definirse a la función administrativa como “toda la actividad realizada por el Poder Ejecutivo y sus órganos dependientes y aquella que realizan los Poderes Legislativo y Judicial, excluidas las funciones específicas de estos órganos, esto es, las legislativas y judiciales, respectivamente”. De este “jurisdiccionales”, modo, los actos correspondientes del poder al ejercicio judicial son “actos de la función judiciales” judicial o o actos administrativos” que derivan de la función administrativa que también realiza. CONCEPTO DE EXCEPCIÓN (contenido estudiado en procesal parte general) En sentido abstracto. Es el poder que tiene el demandado para oponer, frente a la pretensión del actor, aquellas cuestiones que afecten la validez de la relación procesal e impidan un pronunciamiento de fondo sobre dicha pretensión (cuestiones procesales), o aquellas cuestiones que, por contradecir el fundamento de la pretensión, se propone un pronunciamiento de fondo absoluto (cuestiones esenciales). Es decir, concretamente, las excepciones procesales objetan la válida integración de la relación procesal e impiden un pronunciamiento de fondo sobre la pretensión del actor, mientras que las sustanciales contradicen al fundamentación misma de dicha pretensión y procuran una sentencia desestimatoria. En nuestro fallo, la excepción interpuesta por el Fiscal de Estado, tiene el objeto de suspender el procedimiento en el juicio o prorrogarlo en el tiempo, denominadas excepciones de previo y especial pronunciamiento y excepciones comunes o 6 normales. Y son previas porque se resuelven previamente a la contestación del demandado, resulta un hecho impeditivo o extintivo que se contrapone al hecho constitutivo (la pretensión) del actor. La impugnabilidad es una característica esencial del acto administrativo. No hay ningún acto administrativo que sea irrevisable judicialmente, pues un acto irrecurrible es impensable en un Estado de Derecho como el nuestro. No puede admitirse un acto tal, pues nuestro ordenamiento jurídico exige que todos los habitantes tengan siempre acceso a una instancia judicial — por lo menos— para deducir sus reclamos. Es el corolario lógico del ejercicio de la defensa en juicio que asegura el artículo 18 de la Constitución Nacional. 3) HECHOS: CONTEXTO SOCIAL La vinculación jurídica de la actora, Villar de Puenzo, Leticia, con la Corte provincial nació de la adjudicación operada por res. 1541 de fecha 27 de diciembre de 1977 -Poder Judicial- y documentada luego en la orden de compra núm. 598 de fecha 29/12/77 para la provisión de ficheros metálicos, casilleros metálicos para Mesa de Entradas, archivos metálicos y una caja de seguridad. El 3 de octubre de 1978, el tribunal resolvió rechazar la entrega de algunos de los muebles contratados; y el 27 de marzo de 1979 –resuelta ya la reconsideración interpuesta contra ese acto- rescindió el contrato formalizado para la previsión de los mismos. Ante esta situación nos encontramos con que no existe un fuero especializado con descentralización territorial; estaba vigente el antiguo Procedimiento Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, sustanciado ante la Suprema Corte de Justicia Provincial conforme lo preceptuaba el artículo 149 inciso 3°. (ver reseña histórica) El fallo nos plantea una acción contencioso administrativo, entre un particular y la Provincia de Buenos Aires en la que ésta no acepta parte de la mercadería entregada por la actora. Tras lo sucedido, la actora promueve demanda. 7 El Fiscal de Estado solicita la incompetencia del Tribunal, interpone excepción de previo y especial pronunciamiento. La corte dijo al resolver la excepción, que no solamente emanan resoluciones de autoridad administrativa del poder ejecutivo, sino que el resto de los poderes también, en tanto no estén actuando en su actividad principal (en el caso del Poder Judicial, resolver controversias). Se declara competente, rechaza la excepción y manda a contestar demanda al Fiscal de Estado. 4) ANALISIS DEL FALLO En cada uno de los apartados del fallo se hace mención al artículo 149, inc. 3 de la constitución de la Provincia de Buenos Aires y en los Art. 1, 3 y 28 del Código Procesal, como fundamento para confirmar que es competencia de la Suprema Corte el fallar en los temas administrativos, que hacen a su desempeño funcional que nada tiene que ver con su tarea de administrar justicia. Por su parte el fiscal hace mención a fallos anteriores de la corte, donde esta niega aptitud para las decisiones de los poderes legislativo y judicial para que sean revisados en la vía conteciosoadministrativo. El tribunal, ante lo expuesto por el Fiscal, entiende que los actos de los Poderes Legislativos y Judicial que sistemáticamente fueran excluidos de revisibilidad judicial por vía, han sido vinculados con el nombramiento o remoción del personal y con el ejercicio del poder disciplinario. Es tal, que ningún obstáculo o razón suficiente se advierte para excluir el conocimiento y decisión de las mismas cuestiones cuando el contrato para las "provisiones de elementos o efectos de aplicación pública" ha sido celebrado por el Estado, aplicando las normas administrativas que rigen con carácter general en materia de contrataciones de la Provincia. Se lee en el art. 3º del Cód. de Proced. Contensiosoadministrativo “se autoriza a impugnar por demanda contencioso administrativa todas las resoluciones que rescindan, modifiquen o interpreten contratos celebrados por aquéllas” (…), en su carácter de poder público, incluyendo el codificador 8 en tal categoría a los contratos celebrados para las “provisiones de elementos o efectos de aplicación pública”. Y la Corte, ha interpretado con criterio amplio tal norma, incluyendo en la competencia contenciosoadministrativa a las incidencias a que den lugar la interpretación y realización de los contratos administrativos. La doctrina moderna reconoce la existencia de actividad administrativa en el ámbito del Poder Judicial en base a la distinción entre el Poder del Estado, único y sus diversas funciones. Y si bien la función administrativa es realizada principalmente por el Poder Ejecutivo y sus órganos centralizados o descentralizados, nacional, provincial o municipal, nada obsta a la existencia de actividad administrativa en el ámbito de los restantes poderes constitucionalmente reconocidos, cuando éstos no ejercen su función primordial sino que se vinculan con los particulares para proveer a la infraestructura u organización necesarias para el desarrollo de esa función. Frente a los hechos mencionados, y ante la decisión de la Suprema Corte, que autoriza a intervenir por ser competente, podemos decir que la función administrativa debe tomarse en cuenta como una órbita independiente del órgano que la ejerce. Por lo tanto se la incluye en el concepto de "autoridad administrativa" contenido en el artículo 149 inc. 3 de la Constitución Provincial vigente en 1984. También entendemos, que es fundamental para determinar la materia de lo contencioso- administrativo, que exista un derecho administrativo lesionado, como en el caso de autos, la existencia de un contrato que no fue cumplido por parte de la Provincia de Buenos Aires (ley para las partes). Todo habitante de la Nación tiene derecho a un proceso y esta garantía comprende también los actos del Poder Judicial actuando en función administrativa. 9 5) CONCLUSION GRUPAL En este fallo vemos como el Poder Judicial admite su competencia en el tema contenciosoadministrativo ya que interpreta la norma en forma amplia al manifestar que si son revisables los “actos administrativos” cuando emanan de un órgano distinto del Ejecutivo; los únicos actos administrativos, que quedan excluidos de revisión son los que versan sobre cuestiones de nombramiento o remoción de personal y el ejercicio del poder disciplinario. Además, se cita el artículo 3 de Código de Procedimiento Contencioso Administrativo el cual autoriza a impugnar por demanda todas las resoluciones administrativas de las autoridades administrativas que rescinda, modifiquen o interpreten contratos celebrados por aquella, en su carácter de poder público, incluyendo el codificador en tal categoría a los contratos celebrados para las “provisiones de elementos o efectos de aplicación pública”. La función administrativa tiene caracteres distintos a la función propia del poder judicial (función jurisdiccional o judicial). La primera se distingue por la subordinación, lo cual implica una gradación jerárquica respecto a otros órganos que cumplen la misma función. La distinción tiene su razón de ser y no es una creación artificial, la independencia del órgano Judicial es garantía de un correcto sentido de justicia, es uno de los principios básicos sobre los cuales descansa la división de poderes y el sistema democrático. No debe perderse de vista que lo importante es la índole de la actividad y no el órgano de quien emana. Esto quiere decir que no importa de qué órgano provenga el acto administrativo, siempre va a ser revisable, mientras que no sean cuestiones que se encuentren mencionadas en la norma. Percibimos cómo evoluciona la doctrina permitiendo el control judicial. Y como posteriormente, se da lugar a la creación, por medio de la Ley 12.074, de Tribunales competentes para decidir los casos correspondientes al Fuero Contencioso Administrativo, de conformidad a lo dispuesto en los artículo 166, último párrafo y 215 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, con el 10 alcance y en las condiciones establecidas en las disposiciones siguientes y en el Código Procesal Contencioso Administrativo, en diciembre de 1997. Alan Martini Camila Nadia Querol Debora Lis Poggio Mariana San Roman Noelia Lourdes Pivarchuk Sergio Marino Morinigo 11 BIBLIOGRAFIA - LEY 12074 Del Fuero Contencioso Administrativo. (Texto actualizado con las modificaciones introducidas por la ley 12310, 13101, 13118, 13405 y 13479) http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-12074.html - Fallo “Villar de Puenzo, Leticia C. c. Provincia de Buenos Aires –B. 48. 160” Publicado en La Ley, 1984-D, 145, con nota de Carlos Manuel Grecco, DJBA, 126180 – ED del 31/10/84, p. 7. - Juan Carlos Cassagne, Derecho administrativo, Sexta edición actualizada reimpresión, Ed. Abeledo-Perrot, Buenos Aires. 12