Centro de Documentación de Amnistía Internacional

ANÁLISIS DE AMNISTÍA
INTERNACIONAL A LAS
ENMIENDAS PRESENTADAS
POR EL GRUPO POPULAR EN
MATERIA DE TERRORISMO
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de más de 150 países y territorios, que hacen campaña para acabar con los abusos graves contra
los derechos humanos. Nuestra visión es la de un mundo en el que todas las personas disfrutan de
todos los derechos humanos proclamados en la Declaración Universal de los Derechos Humanos y
en otras normas internacionales de derechos humanos. Somos independientes de todo gobierno,
ideología política, interés económico y credo religioso. Nuestro trabajo se financia en gran medida
con las contribuciones de nuestra membresía y con donativos.
ÍNDICE
1. INTRODUCCIÓN .......................................................................................................4
2. ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS QUE
DEBERÍAN GUIAR LA REFORMA ...................................................................................6
2.1. La definición de los actos de terrorismo en el derecho internacional y el
principio de legalidad ....................................................................................................6
2.2. Principio de legalidad, legítimo propósito, necesidad y proporcionalidad......................7
2.3. El derecho a la libertad de expresión e información ...................................................7
2.4. El principio de no discriminación.............................................................................9
3. ANÁLISIS DE LAS ENMIENDAS PROPUESTAS POR EL GRUPO POPULAR..................11
3.1.- Definición de los actos de terrorismo.....................................................................11
3.2.- Ampliación de los actos de colaboración ...............................................................13
3.3.- Adiestramiento ...................................................................................................14
3.4.- Enaltecimiento o justificación ..............................................................................15
3.5.- Difusión o distribución de mensajes o consignas (páginas webs) ..............................16
Consideraciones de AI a las emniemdas presentadas por el Grupo Popular a la Ley Orgánica de Reforma del Código Penal en materia de
terrorismo a la luz del derecho internacional de los derechos humanos
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1. INTRODUCCIÓN
Con motivo de la introducción por parte del Grupo popular de 12 enmiendas que modifican la redacción
de varios artículos relativos a delitos de terrorismo, durante la tramitación de la Ley Orgánica de reforma
del Código Penal en el Congreso de los Diputados, Amnistía Internacional presenta este documento que
se centra en la peligrosa ampliación que afecta a la definición de los delitos de terrorismo y en
particular a cómo ésta puede afectar a la libertad de expresión e información.
Amnistía Internacional no puede dejar de alertar que las enmiendas presentadas por el grupo
mayoritario en el Congreso y apoyadas por las autoridades gubernamentales, pueden ser una grave
amenaza para los derechos humanos. En concreto, la organización considera que la modificación
presentada por el Grupo Popular vía enmienda de los artículos relativos a la tipificación de los delitos de
terrorismo viola o contraviene convenios internacionales de derechos humanos, en cuanto al respeto al
principio de legalidad y la presunción de inocencia, poniendo además en riesgo el ejercicio de derechos
como la libertad de expresión e información, sin justificar adecuadamente ni el propósito, necesidad o
proporcionalidad de las enmiendas presentadas.
En relación a la actual reforma del Código Penal, Amnistía Internacional ya manifestó su preocupación
por la tipificación de los delitos de terrorismo y se dirigió hace unos meses a los grupos parlamentarios
para pedirles que revisaran la legislación penal en materia de terrorismo con el fin de ajustarla a las
recomendaciones de los mecanismos internacionales de derechos humanos, que, en diversas ocasiones
han pedido a España que modifique las disposiciones que afectan a los artículos 572-580, al ser
consideradas demasiado vagas e imprecisas.
Amnistía Internacional lamenta, sin embargo, que el Grupo popular, con mayoría en el Parlamento, no
sólo haya desoído estas recomendaciones, sino que además haya optado por ampliar considerablemente
la tipificación de los delitos de terrorismo, con disposiciones manifiestamente incompatibles con las
normas de derechos humanos. Algunas de las enmiendas constituyen una seria amenaza a éstos en
tanto que limitan derechos como la libertad de expresión, sin que dichas limitaciones sean legítimas o
necesarias. La imprecisión y vaguedad de muchas de las disposiciones puede conducir a castigar como
delitos de terrorismo comportamientos que carezcan de intencionalidad o que no guarden relación
alguna con la violencia. En ese sentido, algunas de estas disposiciones invierten la carga de la prueba y
atentan contra la presunción de inocencia que debe imperar en el procedimiento penal.
Amnistía Internacional condena sin reservas e incondicionalmente los atentados contra la población. También reconoce
que los Estados tienen la obligación de adoptar medidas para impedir estos atentados y proteger a las personas que estén
bajo su jurisdicción, investigar estos crímenes, llevar a los responsables ante la justicia mediante procedimientos justos y
garantizar una pronta y adecuada reparación a las víctimas. Las autoridades españolas deben estudiar la adopción de
medidas legislativas y de otro tipo con el fin de garantizar la no repetición de este tipo de crímenes. Pero al mismo tiempo,
las autoridades tienen la responsabilidad de garantizar que todas las medidas adoptadas estén en consonancia con el
derecho internacional y las normas internacionales de derechos humanos. La seguridad y los derechos humanos no se
excluyen entre sí, sino que van de la mano. El respeto de los derechos humanos no es un obstáculo para la seguridad, sino
el camino para lograrla.
La organización también lamenta el procedimiento seguido por el gobierno y el grupo parlamentario al
presentar, vía enmienda, una reforma de tal calado. Con la presentación de dichas enmiendas por el
grupo mayoritario en el Congreso, las autoridades del Ministerio del Interior y del Ministerio de Justicia
han sustraído el examen de esas modificaciones del preceptivo informe que correspondería al Consejo
General del Poder Judicial (CGPJ). El CGPJ debe emitir informes sobre normas procesales o que afecten
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a aspectos jurídico-constitucionales de la tutela ante los tribunales, leyes penales y normas sobre
régimen penitenciario. El hecho de que el CGPJ emitiera informe sobre el Anteproyecto de Ley de
Reforma del Código Penal previamente a su remisión a Cortes, no subsana el hecho de que las
autoridades han pasado por alto los procedimientos de consulta que impone la legislación interna.
Asimismo deplora que no se haya consultado a organizaciones de derechos humanos, grupos de la
sociedad civil, ni a mecanismos especiales de Naciones Unidas, que hubieran podido asesorar en la
materia.
Este documento presenta un breve análisis, a la luz del derecho internacional de derechos humanos, de
algunas de las enmiendas presentadas por el Grupo Popular en materia de terrorismo. No es un
documento exhaustivo sobre las preocupaciones de la organización sobre los delitos de terrorismo, que
afectan a otros artículos del CP, que inciden en el derecho a la libertad de asociación.
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2. ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE
DERECHOS HUMANOS QUE DEBERÍAN GUIAR
LA REFORMA
2.1. LA DEFINICIÓN DE LOS ACTOS DE TERRORISMO EN EL DERECHO INTERNACIONAL Y EL
PRINCIPIO DE LEGALIDAD
No existe una definición internacionalmente aceptada de terrorismo. Ni las convenciones
internacionales en la materia ni las resoluciones del Consejo de Seguridad contienen una definición de
terrorismo1. La cuestión de la definición ha sido, sin embargo, objeto de estudio del Relator Especial de
Naciones Unidos para la promoción y protección de los derechos humanos y libertades fundamentales
en la lucha contra el terrorismo2, que ha tomado la resolución 1566 del Consejo de Seguridad, que
conmina a los Estados a cooperar en la lucha contra el terrorismo y a prevenir y castigar los actos que
tengan las siguientes características:
Los actos criminales, inclusive contra civiles, cometidos con la intención de causar la muerte o
lesiones corporales graves o de tomar rehenes con el propósito de provocar un estado de terror en
la población en general, en un grupo de personas o en determinada persona, intimidar a una
población u obligar a un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto, o a
abstenerse de realizarlo, que constituyen delitos definidos en los convenios, las convenciones y
los protocolos internacionales relativos al terrorismo y comprendidos en su ámbito.
El Relator ha señalado que los actos de terrorismo tienen que cumplir tres características acumulativas:
1) Intencionalidad: deben ser actos de gravedad cometidos con la intención de causar la muerte o lesiones graves, o tomar
rehenes.
2) Propósito: deben ser actos que persigan aterrorizar a la población o a personas, o intimidar a la población, u obligar a
un gobierno o a una organización internacional a realizar un acto o a abstenerse de realizarlo.
3) Delitos definidos en convenciones y protocolos internacionales
1
La Asamblea General de Naciones Unidas está tratando de adoptar una convención contra el terrorismo que incluye en la
definición de terrorismo los actos “que ilegal e intencionadamente causen, traten o amenacen con causas a) muerte y
lesiones graves a cualquier persona; b) daños graves a la propiedad pública o privada, incluyendo infraestructuras, sistemas
de transporte, mmedioambiente c) daños a la propiedad, lugares, instalaciones o sistemas que resulten o que probablemente
puedan resultar en pérdidas económicas mayores, cuando el propósito, por su naturaleza o contexto, sea intimidar a la
población, u obligar a un gobierno u organización internacional a hacer o a abstenerse de realizar un acto. Ver High
Commissioner for Human Rights, Human Rights, Terrorism and Counter-Terrorism, Fact Sheet No. 32.
2
Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms while
countering terrorism, Martin Scheinin, 28 de diciembre de 2005, E/CN.4/2006/98.
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Tal y como ha enfatizado el Relator, el término terrorista debe reservarse a actos que tienen
auténticamente una naturaleza terrorista, y por tanto, sólo los actos que reúnan esas tres condiciones
deben catálogarse como tales. Esas tres características son también requisitos indispensables para
catalogar los actos de incitación o de apoyo y colaboración como actos de terrorismo. Los crímenes que
no reúnan esas características, independientemente de su gravedad, no deben ser ser objeto de
legislación antiterrorista.
2.2. PRINCIPIO DE LEGALIDAD, LEGÍTIMO PROPÓSITO, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD
A menudo la lucha contra el terrorismo ha supuesto limitaciones de los derechos humanos. El derecho
internacional de los derechos humanos reconoce que los Estados pueden limitar, de manera legítima,
algunos derechos como el derecho a la libertad de expresión, el derecho a la libertad de información, o
el derecho a la libertad de asociación y reunión. Sin embargo, esas limitaciones son legítimas
únicamente si están prescritas por la ley, responden a un objetivo legítimo, y son necesarias y
proporcionales para obtener tal fin.
El principio de legalidad, recogido en el artículo 15 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos (en adelante PIDCP), exige que la prohibición de conductas terroristas esté prescrita en la
legislación nacional. Para cumplir con las exigencias de este principio, la ley debe ser, por un lado
accesible, esto es, debe proporcionar indicaciones claras a las personas sobre cómo la legislación limita
su conducta; por otro lado, la ley debe formularse con precisión, de manera que las personas puedan
regular su conducta3. En otras palabras, las disposiciones deben ser claras, previsibles y precisas para
garantizar la seguridad jurídica. Las definiciones vagas y amplias de terrorismo no sólo no satisfarían las
exigencias del principio de legalidad, sino que además podrían ser instrumentalizadas por los Estados
para reprimir actos pacíficos o limitar los derechos humanos.
Además, la medida debe responder a un objetivo legítimo. Las normas internacionales de derechos
humanos reconocen que la seguridad nacional, la seguridad pública, el orden público, la salud y los
derechos humanos y libertades de terceros pueden ser objetivos legítimos que justifiquen una limitación
de algunos derechos humanos. Con todo, cualquier disposición limitativa de derechos debe ser sometida
a un análisis sobre la legitimidad del propósito que persigue, pues, con frecuencia, algunos Estados han
empleado la seguridad nacional como pretexto para ampliar sus poderes y restringir derechos.
Por último, las limitaciones de derechos deben ser necesarias y proporcionales al objetivo que
persiguen, esto es, deben considerarse alternativas posibles menos lesivas para los derechos humanos,
así como el impacto de tales limitaciones en el disfrute de ese derecho.
2.3. EL DERECHO A LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN E INFORMACIÓN
El Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH) y el PIDCP, de los que España forma parte,
consagran el derecho a la libertad de expresión, que incluye el derecho a la información, en los artículos
10 y 19 respectivamente. En virtud de esos artículos, España está obligada a garantizar a todas las
personas que se encuentren en su territorio o bajo su jurisdicción la libertad y el derecho a opinar y a
3
UN Commission on Human Rights, The Siracusa Principles on the Limitation and Derogation Provisions in the International
Covenant on Civil and Political Rights, 28 September 1984, E/CN.4/1985/4, available at:
http://www.refworld.org/docid/4672bc122.html [accessed 2 January 2015]
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buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, ya sea oralmente, por escrito o en forma
impresa o artística o por cualquier otro procedimiento, sin injerencia de las autoridades públicas.
El propio Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha afirmado que el derecho a la libertad de
expresión no sólo es aplicable a ideas o informaciones favorables, o inofensivas, sino también a las
ideas que ofenden, escandalizan o molestan4.
El derecho internacional reconoce, sin embargo, que el derecho a la libertad de expresión no es un
derecho absoluto. La libertad de expresión no puede ser utilizada para incitar al odio y destruir los
derechos de terceros (art. 5 del PIDCP y art. 17 CEDH). Caben pues limitaciones a este derecho pero
para que tales limitaciones sean legítimas, deben estar previstas en la ley, responder a un objetivo
legítimo, y ser necesarias y proporcionales a ese objetivo.
Así, por ejemplo, la libertad de expresión no protege la incitación al odio o a la violencia. El artículo
20.2 del PIDCP establece que “Toda apología del odio nacional, racial o religioso que constituya
incitación a la discriminación, la hostilidad o la violencia estará prohibida por la ley”. Los Estados
deben prohibir la incitación a la discriminación, la hostilidad y a la violencia pero, para que esta
prohibición sea legítima, debe asegurarse que la incitación es directa y clara, de manera que dicha
prohibición no anule o impacte de manera despropocionada en el derecho a la libertad de expresión.
La crítica exacerbada de la política de un Estado, la justificación o aprobación o apoyo de algunas
ideas, o las entrevistas a algunos líderes, aunque puedan ofender algunas sensibilidades, no deben ser
objeto de sanción penal, salvo que esas conductas inciten clara y directamente la violencia5.
En materia de terrorismo, la Resolución 1624 (2005) del Consejo de Seguridad insta a los Estados a
prohibir la incitación a cometer un acto terrorista. El Convenio del Consejo de Europa para la Prevención
del Terrorismo de 2005 exige que los Estados castiguen la provocación pública para cometer delitos
terroristas. En su artículo 5.1 define la provocación como “la difusión o cualquier otra forma de puesta
a disposición del público de mensajes con la intención de incitar a cometer delitos terroristas, cuando
ese comportamiento, ya preconice directamente o no la comisión de delitos terroristas, cree peligro de
que se puedan cometer uno o varios delitos”. En el apartado 2 establece que los Estados adoptarán las
medidas para tipificarlo como delito, cuando se cometa ilegal e intencionadamente.
Tal y como recoge el informe explicativo del Convenio, debe existir por tanto un acto de comunicación,
una intencionalidad subjetiva de incitar al terrorismo y un peligro objetivo de que la conducta incite al
terrorismo6. Sin embargo, en algunos casos se ha ido más allá prohibiendo la apología, promoción,
enaltecimiento, justificación de afirmaciones que no incitan directamente al terrorismo. Aunque estas
afirmaciones puedan ofender las sensibilidades de personas y de la sociedad, especialmente de las
4
Ver TEDH, Sürek y Özdemi v. Turkey, 8 de julio de 1999, párr. 57.
5
En ocasiones algunos Estados han defendido que algunas palabras incitan de manera implícita u oculta a la violencia. El
TEDH ha reconocido la posibilidad de que esto sea así, pero ha resaltado que la carga de la prueba de demostrar que algunas
declaraciones tienen un doble significado recae en el Estado. Ver Zana contra Turquía, Caso 69/1996/688/880, 25 de
noviembre de 1997.
6
Explanatory Report of the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism. Además, el Relator Especial para la
Promoción y Protección de los Derechos Humanos y Libertades Fundamentales en la Lucha contra el Terrorismo , Martin
Scheinin ha apoyado la definición de este Convenio, al exigir una intencionalidad subjetiva de incitar o alentar a la comisión
de delitos terroristas y un peligro objetivo de que uno o más de esos delitos sean cometidos
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víctimas, en la medida en que no reúnan las condiciones de intencionalidad subjetiva y peligro objetivo,
están protegidas por la libertad de expresión.
El Relator Especial de Naciones Unidas sobre Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la
Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) para Libertad de los medios y el
Relator Especial sobre Libertad de Expresión de la Organización de Estados Americanos (OEA) han
declarado que:
“La criminalización de las expresiones relativas al terrorismo debe restringirse a los casos de
incitación intencional al terrorismo –entendida como un llamado directo a la participación en el
terrorismo que sea directamente responsable de un aumento en la probabilidad de que ocurra un
acto terrorista-, o a la participación misma en actos terroristas (por ejemplo, dirigiéndolos). Las
nociones vagas, tales como la provisión de apoyo en comunicaciones al terrorismo o al
extremismo, la "glorificación" o la "promoción" del terrorismo o el extremismo, y la mera
repetición de afirmaciones terroristas, que en sí mismas, no constituyan incitación, no deberían
estar criminalizadas”7.
Las mismas consideraciones son aplicables a la libertad de expresión e información en Internet. Como
medio para difundir ampliamente informaciones y comunicaciones, entraña posibilidades y desafíos
para la protección de los derechos humanos. Las expresiones que inciten al odio o a la violencia pueden
encontrar un potencial de difusión gracias a Internet. Sin embargo, la lucha antiterrorista no debe ser
empleada como un pretexto para frenar el flujo legítimo de información o de opiniones. Por ello es
preciso que la legislación diferencie claramente los contenidos que pueden ser ilegales, de aquellos,
que aunque polémicos o problemáticos, están protegidos por la libertad de expresión. Cualquier
limitación de la libertad de expresión, para ser legítima, debe ser necesaria y proporcional.
Por último, debe considerarse igualmente el posible impacto de la legislación en el derecho a la libertad
de información. Una legislación antiterrorista que vaya más allá de castigar los comportamientos
violentos intencionales y limite el acceso o contacto con organizaciones o grupos prohibidos, al
considerar que cualquier contacto –reuniones para obtener información– puede ser un acto de
colaboración, puede tener un efecto disuasorio en la libertad de información.
2.4. EL PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIÓN
A pesar de que la igualdad ante la ley y el derecho a no ser discriminado aparecen recogido en
numerosos tratados internacionales, entre ellos el PIDCP y el CEDH, la legislación antiterrorista a
menudo ha tenido un impacto desproporcionado sobre grupos minoritarios y personas extranjeras. En el
ámbito europeo, las Directrices del Consejo de Europa sobre Derechos Humanos y Lucha contra el
Terrorismo establecen que todas las medidas para luchar contra el terrorismo deben excluir cualquier
forma de arbitrariedad y trato discriminatorio8.
Algunas de las disposiciones de la legislación antiterrorista, en tanto que limitan derechos como la
libertad de expresión o asociación, pueden tener un impacto en determinados grupos, como las minorías
étnicas o religiosas. Una legislación ambigua puede inhibir la expresión de estos grupos, que pueden
7
Declaración conjunta del Relator de la ONU sobre Libertad de Opinión y Expresión, el Representante de la OSCE sobre la
Libertad de los Medios y el Relator Especial de la OEA sobre Libertad de Expresión, 21 de diciembre de 2008.
8
Guideliness on Human Rights and the Fight against Terrorism, Guideline II.
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temer expresar opiniones legítimas sobre temas políticamente sensibles o críticas sobre la política
exterior de algunos Estados o las políticas de gobiernos extranjeros.
Por ello las autoridades deben vigilar y supervisar el impacto de la legislación antiterrorista en el
disfrute de los derechos humanos de los grupos minoritarios.
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3. ANÁLISIS DE LAS ENMIENDAS PROPUESTAS
POR EL GRUPO POPULAR
3.1. DEFINICIÓN DE LOS ACTOS DE TERRORISMO
El Comité de Derechos Humanos, ya en año 2009, instó al Estado español a definir el terrorismo de
manera restrictiva, y limitar su aplicación a aquellos comportamiento que revistan indiscutiblemente un
carácter terrorista9. También el Relator Especial de la ONU sobre la promoción y protección de los
derechos humanos y libertades fundamentales en la lucha contra el terrorismo, antes de esta reforma,
ya había advertido a España:
“la vaguedad de las disposiciones del Código Penal español sobre los delitos de terrorismo
conllevan el riesgo de adentrarse en un pendiente resbaladiza, es decir, la ampliación y deterioro
gradual del concepto de terrorismo a conductas que no suponen ni tienen suficiente relación con
la comisión de actos de violencia grave contra los ciudadanos”10
Amnistía Internacional lamenta que las enmiendas del grupo popular vayan en la dirección opuesta a las
recomendaciones internacionales. Al contrario, estas enmiendas suponen una ampliación
desproporcionada de los tipos de terrorismo, con el riesgo de castigar comportamientos pacíficos o
comportamientos que no tienen naturaleza terrorista. La ampliación de los tipos de terrorismo se
produce a través de la modificación del artículo 571 del CP, que define los delitos de terrorismo, y
también mediante la modificación de algunos artículos posteriores del Capítulo VII- De los delitos de
Terrorismo- y la creación de otros nuevos tipos.
En opinión de la organización, algunos de los tipos propuestos vulneran de manera manifiesta el
principio de legalidad, no son delitos reconocibles, puesto que no cumplen con los requisitos de
claridad y precisión que exige el derecho penal, y vulneran el derecho a la libertad de expresión. En ese
sentido suponen, como ya advertía el Relator, un deterioro del concepto de terrorismo.
a) La modificación del artículo 571.1
El artículo 571.1 modifica la definición de los delitos de terrorismo, estableciendo que son tales el
catálogo de delitos recogidos en el artículo -homicidio, aborto, lesiones, manipulación genética, delitos
contra la libertad, delitos contra la libertad o indemnidad sexual, apoderamiento de buques o aeronaves,
torturas, daños, delitos contra el medio ambiente, delitos contra la seguridad colectiva, delitos contra la
Constitución, delitos contra el orden público, delitos contra la Comunidad Internacional u otros delitos
de carácter grave- cuando se cometen con una de las siguientes finalidades: 1) intimidar gravemente,
atemorizar a la población, crear un grave sentimiento de inseguridad o temor, o alterar de cualquier
modo la paz social; 2) influir o condicionar de un modo ilícito la actuación de cualquier Autoridad
nacional o extranjera o de una Organización Internacional 3) destruir, causar daños graves o alterar
9
Comité de Derechos Humanos, 94º período de sesiones. Doc ONU CCPR/C/ESP/CO/5, 5 de enero de 2009, párr. 10.
10
Informe del Relator Especial sobre la Promoción y la proyección de los derechos humanos y las libertades fundamentales
en la lucha contra el terrorismo, Martin Sheinin, Adición Misión a España, A/HRC/10/3/Add.2, dek 16 de diciembre de
2008, párr. 52.
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gravemente el funcionamiento de las estructuras básicas políticas, constitucionales, económicas o
sociales de un Estado u Organización Internacional.
Amnistía Internacional considera que este artículo vulnera claramente el principio de legalidad y no
cumple con los tres requisitos acumulativos de intencionalidad, propósito y tipificación en convenciones
y protocolos internacionales necesarios para catalogar algunos delitos como delitos de terrorismo.
En primer lugar el artículo no exige el requisito de intencionalidad, esto es, que los comportamientos
sean actos graves cometidos con la intención de causar la muerte, lesiones graves o tomar rehenes. Por
remisión genérica a títulos del CP, se incluyen una variedad de delitos, de gravedad dispar (por ejemplo,
los daños en propiedad ajena, ultrajes a España, atentados contra la autoridad, o resistencia y
desobediencia a la autoridad). No se percibe cómo puede considerarse que algunos de estos delitos
pueden ser cometidos con la intencionalidad de causar la muerte, causar lesiones graves a personas o
tomar rehenes.
En segundo lugar, respecto a los propósitos señalados anteriormente que son constitutivos del delito de
terrorismo, cabe señalar que el artículo 571 va más allá y contempla como propósito “alterar de
cualquier otro modo la paz social” y “alterar gravemente el funcionamiento de las estructuras básicas
políticas, constitucionales, económicas, o sociales”. Estas disposiciones son vagas y manifiestamente
imprecisas, por lo que no permiten configurar delitos reconocibles. No se conoce que se entiende por
alterar la paz social de cualquier otro modo, qué incluye el concepto “estructuras básicas del Estado”,
ni qué puede considerarse como alteración grave de su funcionamiento.
Por ello, es posible que esta tipificación tan amplia y vaga pudiera sancionar comportamientos de
protesta, incluidos en el capítulo de desórdenes públicos, que por su naturaleza pueden alterar el
funcionamiento del Estado.
En tercer lugar, la modificación del artículo 571 considera como delitos de terrorismo, delitos que no
están incluidos en las Convenciones y protocolos internacionales sobre terrorismo11. Estos convenios
sectoriales se refieren al secuestro de aeronaves, a la seguridad marítima, la seguridad de la navegación
marítima, la protección de las personas o la financiación del terrorismo. Por tanto, el artículo 571 va
mucho más allá de estas Convenciones y Protocolos, al incluir otros delitos.
Por último, conviene también señalar que el apartado o) del artículo 571 incluye “cualquier otro delito
de carácter grave”. La redacción de esta disposición es tan amplia y vaga que atenta contra el principio
de legalidad del artículo 15 del PIDCP, al ser la norma de tal imprecisión que tiene cabida cualquier
delito.
Amnistía Internacional pide al legislador que rechace las modificaciones del artículo 571 y se asegure que únicamente se
incluyen como delitos de terrorismo, delitos que tienen esa naturaleza y que reúnan las tres características de
intencionalidad, propósito y tipificación en los Convenios y Protocolos Internacionales.
11
Existen una docena de instrumentos sectoriales sobre terrorismo, entre los que se incluyen, por ejemplo, el Convenio para
la represión del apoderamiento ilícito de aeronaves de 1970 ("Convenio de la Haya"), el Convenio para la represión de actos
ilícitos contra la seguridad de la aviación civil de 1971 ("Convenio de Montreal"), Convención sobre la prevención y el castigo
de delitos contra personas internacionalmente protegidas de 1973, o la Convención Internacional contra la toma de rehenes
de 1979.
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b) El artículo 571.2 y el resto de los delitos tipificados en el Capítulo VII
El artículo 571.2 establece que “tendrán también la consideración de delitos de terrorismo los demás
delitos tipificados en este capítulo”. Amnistía Internacional considera que algunos de los delitos
recogidos en el capítulo VII no deben ser considerados como delitos de terrorismo. No necesariamente
comportamientos reprochables penalmente deben ser catalogados como delitos de terrorismo si no
reúnen los requisitos de intencionalidad, propósito y tipificación12. Tanto más cuando las consecuencias
de catalogar un delito como delito de terrorismo son varias, entre ellas, un agravamiento de la pena, o la
posibilidad de aplicar el régimen de incomunicación hasta 13 días.
Amnistía Internacional percibe con preocupación la amplitud e imprecisión de algunos tipos que
definen los actos de terrorismo. La definición de terrorismo se desvincula de la pertenencia a un grupo
terrorista para incluir comportamientos individuales, e incluye no sólo la realización de actos que
comportan violencia grave contra personas o daños, o que tengan como finalidad la intimidación de la
población, la destrucción de infraestructuras, o el condicionamiento de las autoridades. También se
incluye el adiestramiento, la consulta de páginas webs, otros actos de colaboración, o la incitación
indirecta, enaltecimiento y justificación.
Algunos tipos introducidos con esta reforma adolecen de ambigüedad y falta de claridad. Su alcance es
demasiado amplio y desproporcionado. Algunas de las conductas que se castigarán no guardan una
relación directa con actos de violencia, no exigen una finalidad o intencionalidad, o son tan
ampliamente definidos que dejan abierta la posibilidad de sancionar comportamientos pacíficos o
comportamientos que nada han tenido que ver con fines y actos de violencia, o en las que el propio
autor desconoce el resultado o el potencial y futuro impacto de su comportamiento. Hay
comportamientos como el apoyo pacífico a los fines de un grupo u organización, que, por ocurrir en el
ámbito del terrorismo, acaban recibiendo un reproche penal limitando el derecho a la libertad de
expresión y asociación. La ampliación de la definición es tal, que se acaban sancionando
comportamientos previos que, sin necesariamente guardar una relación causal ni temporal con los actos
violentos cometidos posteriormente por otros, son considerados como actos preparatorios por haber
“contribuido a reforzar la disposición” subjetiva de una persona para cometerlos.
Amnistía Internacional pide al legislador que rechace la calificación como delitos de terrorismo, los delitos de colaboración,
adiestramiento, enaltecimiento, justificación y difusión de mensajes y consignas, salvo si se asegura que tienen esa
naturaleza y que reúnen las tres características de intencionalidad, propósito y tipificación en los Convenios y Protocolos
Internacionales.
3.2. AMPLIACIÓN DE LOS ACTOS DE COLABORACIÓN
Preocupa a la organización que las enmiendas del grupo popular, en lugar de delimitar el delito de
colaboración, como habían exigido varios mecanismos de derecho humanos, lo amplíe en diversos
artículos.
Así el artículo 573.1, que penaliza el depósito y tenencia de armas, su fabricación y transporte, así
como su colocación o empleo, incluye en su apartado c) términos ambiguos para castigar a aquellos que
colaboren con un individuo que haya mostrado su disposición a cometer alguno de los delitos
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El Convenio del Consejo de Europa para la prevención del terrorismo insta únicamente a los Estados partes a castigar
penalmente la provocación al terrorismo.
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considerados como actos de terrorismo, o que haya iniciado preparativos para ello. La cláusula
“mostrado su disposición” es ambigua y carece de precisión. De la misma manera, este artículo no
exige que la persona conociera la disposición de ese tercero, por lo que, esta redacción no castiga actos
con una clara intencionalidad y conexión con actos de terrorismo posteriores.
De la misma manera, el artículo 575.1 castiga cualquier acto de colaboración con una persona que
hubiera mostrado o anunciado su voluntad de cometer algunos de los delitos del artículo 571 -actos de
terrorismo- e incluye una cláusula general y abierta para castigar “cualquier otra forma equivalente de
cooperación, ayuda o mediación con las actividades de las organizaciones o grupos terroristas, grupos o
personas”. Esta cláusula no sólo atenta contra el principio de legalidad y la seguridad jurídica. También
resulta preocupante que penalice la mediación, que será considerada como delito de terrorismo, con las
consecuencias que ello conlleva. Amnistía Internacional subraya que la mediación pacífica no puede
considerarse como un delito, y menos como un delito terrorista.
En opinión de la organización también resulta preocupante que estos artículos puedan subvertir de
alguna manera la presunción de inocencia. En la medida en que la intencionalidad no está claramente
exigida, estos artículos pueden vulnerar el principio de culpabilidad. Corresponde al Estado demostrar
que en los casos de colaboración existía una intencionalidad. Igualmente corresponde al Estado
delimitar con precisión los comportamientos que se incluyen en los delitos de colaboración para no
castigar aquellos que carecen de intencionalidad o conexión con actos violentos.
Amnistía Internacional pide al legislador:
* que revise la enmienda que modifica el artículo 573 para sancionar únicamente aquellos comportamientos que tengan
una finalidad, propósito y conexión con la violencia y los actos terroristas.
* que revise la enmienda que modifica el artículo 575.1 para eliminar la cláusula general que castiga “cualquier otra
forma equivalente de cooperación, ayuda o mediación con las actividades de las organizaciones o grupos terroristas,
grupos o personas” y se asegure que no se castiga la mediación.
3.3. ADIESTRAMIENTO
El grupo popular ha introducido un nuevo artículo, el artículo 573 bis, que castiga el adiestramiento
pasivo, esto es, recibir entrenamiento por cualquier vía, incluida Internet, que esté destinado a facilitar
la comisión de alguno de los delitos del capítulo VII, y el autoadiestramiento.
Amnistía Internacional considera que este artículo puede vulnerar el principio de legalidad y los
requisitos de intencionalidad, propósito y tipificación necesarios para considerar que un
comportamiento constituye un delito de terrorismo de acuerdo a las normas internacionales de derechos
humanos. El artículo también puede suponer una restricción ilegítima y desproporcionada del derecho a
la libertad de información (art. 10 y 19 del CEDH y PIDCP respectivamente) y, además, atenta contra la
presunción de inocencia. Es especialmente preocupante que el grupo popular haya reconocido, en la
justificación que acompaña la enmienda, que el artículo desvincula el adiestramiento de la intención de
cometer un delito posteriormente para así evitar problemas probatorios. En otras palabras, se castiga el
adiestramiento pasivo en sí mismo, independientemente de si éste da lugar o no a actos de violencia.
Al desvincular el adiestramiento de una finalidad de cometer actos de violencia grave, o de sus
resultados posteriores, el artículo acaba castigando a quienes se adiestren o instruyan en el uso de
explosivos o “en técnicas especialmente adecuadas para la comisión de uno de los delitos del artículo
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571”, a quienes consulten páginas webs o documentos que sean idóneos para incitar a otros a reforzar
la decisión de incorporarse a una organización o grupo terrorista; o a quienes se trasladen a otro país y
establezcan contactos o colaboración con grupos.
La vaguedad y amplitud de la redacción de este artículo podría llevar incluso a castigar, por ejemplo, a
ingenieros que se hayan formado en el uso de explosivos, a investigadores y periodistas que consulten
páginas webs con el fin de documentarse, o a trabajadores humanitarios y periodistas, que, en otros
países, establezcan contactos con grupos y personas que han cometido actos violentos, con el fin de
informar o negociar el acceso para distribuir ayuda humanitaria.
Amnistía Internacional recuerda a las autoridades que el derecho penal se rige por el principio de
presunción de inocencia. Corresponde al Estado presentar las evidencias que prueben que una persona
es culpable de cometer delitos que estén definidos de manera clara y precisa. Este artículo socava
claramente la presunción de inocencia, y puede castigar como actos de terrorismo actos que no guardan
relación alguna con la violencia y que no persiguen esa finalidad.
Por otro lado, el artículo 575.2, relativo al delito de colaboración, también castiga la captación,
adoctrinamiento o formación que por su contenido resulte idónea para incitar a otros o reforzar la
decisión adoptada de incorporarse a una organización o grupo terrorista. Las mismas preocupaciones
que se han vertido con anterioridad relativas a la falta de intencionalidad, a la vaguedad, imprecisión y
amplitud de los comportamientos susceptibles de “reforzar la decisión de incorporarse a una
organización o grupo terrorista”, son aplicables a este artículo.
Conviene además recordar que el Convenio Europeo para la Prevención del Terrorismo insta a los
Estados a castigar el adiestramiento, pero no criminaliza la recepción de esa formación, sino
proporcionarla y siempre que esa formación reúna los siguientes requisitos: 1) que se pretenda que esos
conocimientos sean empleados para cometer o contribuir a cometer un delito de terrorismo 2) que ese
adiestramiento sea ilegal 3) que exista una intencionalidad13. El Convenio no proporciona ninguna base
legal para “penalizar conductas que únicamente tienen una conexión teórica con delitos terroristas. Por
tanto, el Convenio no contempla acontecimientos que hipotéticamente pudieran suceder en cadena”14.
Amnistía Internacional insta al legislador a rechazar las enmiendas presentadas por el Grupo Popular en el Congreso a los
artículos 573 bis y 575.2 a).
3.4. ENALTECIMIENTO O JUSTIFICACIÓN
De aprobarse las enmiendas propuestas por el grupo popular que amplían los delitos de terrorismo, se
ampliaría asimismo el castigo del enaltecimiento o justificación de los delitos de terrorismo del artículo
578. Así, por ejemplo, quienes defiendan la consulta de páginas webs con “contenido idóneo” para el
autoadiestramiento pueden ser igualmente sancionados por justificar delitos de terrorismo.
Amnistía Internacional vuelve a reiterar que de acuerdo con las normas internacionales de derechos
humanos, el enaltecimiento o la justificación del terrorismo sólo deben castigarse cuando supongan una
incitación directa y clara a la comisión de actos terroristas. Aunque algunas afirmaciones puedan
13
Explanatory Report of the Council of Europe Convention on the Prevention of Terrorism. Párr. 114-122.
14
Ibid, párr. 49.
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ofender las sensibilidades de personas, especialmente de las víctimas, en la medida en que no reúnan
las condiciones de intencionalidad subjetiva a incitar a la violencia y peligro objetivo, estas afirmaciones
están protegidas por el derecho a la libertad de expresión consagrado en los artículos 10 del CEDH y
19 del PIDCP.
Amnistía Internacional insta al legislador a reformar la tipificación de los delitos de enaltecimiento o justificación del
terrorismo para sancionar únicamente aquellos comportamientos que inciten clara y directamente a la violencia.
3.5. DIFUSIÓN O DISTRIBUCIÓN DE MENSAJES O CONSIGNAS (PÁGINAS WEBS)
El artículo 578 bis. 1 b) castiga la difusión o distribución de mensajes o consignas, que por su
contenido sean idóneos para incitar a otros a la comisión de alguno de los delitos de este capítulo o
para reforzar la decisión de cometerlos, independientemente de que promuevan o no directamente la
comisión de los delitos de terrorismo.
Amnistía Internacional estima que este artículo constituye una limitación desproporcionada, innecesaria
e ilegal del derecho a la libertad de expresión e información. Esta disposición es demasiado amplia y
general, al no exigir un elemento claro de intencionalidad. De nuevo, este articulado invierte la carga de
la prueba respecto al elemento de intencionalidad, puesto que no se asigna al Estado la responsabilidad
de demostrar que la persona que divulgó la información lo hizo con la finalidad de fomentar la comisión
de un acto de terrorismo o de inducir a otra a perpetrarlo. Al contrario, parece castigarse la idoneidad de
los contenidos, -un concepto jurídicamente indeterminado- y es el acusado el que tiene que demostrar
que no pretendía proporcionar o facilitar la comisión o preparación de un acto de terrorismo.
De acuerdo con las normas internacionales sobre la libertad de expresión (artículos 10 y 5 del CEDH, y
7 y 19 del PIDCP) el legislador debe castigar la incitación a la comisión de actos de terrorismo, pero
únicamente cuando ésta constituye una incitación clara y directa a cometer actos violentos.
Amnistía Internacional insta al legislador a rechazar la enmienda presentada por el Grupo Popular que introduciría un
nuevo artículo, el 578 bis, y crearía un nuevo delito de difusión o distribución de mensajes o consignas.
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