11-0-12100-02-0423 - Auditoría Superior de la Federación

Grupo Funcional Desarrollo Social
Secretaría de Salud
Vacuna Contra la Influenza Estacional
Auditoría Financiera y de Cumplimiento: 11-0-12100-02-0423
DS-051
Criterios de Selección
Esta auditoría se seleccionó con base en los criterios cuantitativos y cualitativos establecidos
en la Normativa Institucional de la Auditoría Superior de la Federación para la integración
del Programa Anual de Auditorías para la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011,
considerando lo dispuesto en el Plan Estratégico de la ASF 2011-2017.
Objetivo
Fiscalizar la gestión financiera para verificar que el presupuesto asignado para la adquisición
de la Vacuna contra la Influenza Estacional, se ejerció y registró conforme a los montos
aprobados y de acuerdo a las disposiciones legales y normativas aplicables.
Alcance
Miles de Pesos
Universo Seleccionado
510,789.2
Muestra Auditada
510,789.2
Representatividad de la Muestra
100.0 %
Se seleccionó como muestra el 100.0% de los recursos ejercidos por el Centro Nacional de
Programas Preventivos y Control de Enfermedades (CENAPRECE), por un monto de
510,789.2 miles de pesos, con cargo a los recursos del Fondo de Protección contra Gastos
Catastróficos (FPGC) del Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud (FSPSS), para
el pago del adeudo correspondiente a la adquisición de 10,600,000 dosis de la Vacuna
antiinfluenza estacional para la temporada invernal 2010-2011.
Integración de la muestra de los recursos ejercidos para el pago de la Vacuna antiinfluenza
estacional Periodo Invernal 2010-2011
(Miles de pesos)
Contrato
Descripción
Cantidad mínima de
dosis anual
276-CENAVECE/C-A-EXC-2008
Contrato Plurianual para la
adquisición de la Vacuna
antiinfluenza estacional.
10.6 millones de
dosis
TOTAL
Importe
510,789.2
510,789.2
FUENTE: Cédula de Integración del Alcance de la Auditoría.
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Antecedentes
Para cumplir el artículo 4 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(CPEUM), relativo a la protección en materia de salud para la población en general, así como
el artículo 33 de la Ley General de Salud (LGS), el Gobierno Federal implementó una
estrategia para abatir la problemática de la mortalidad de la población mexicana debido a
enfermedades transmisibles que son prevenibles a través de la aplicación de vacunas, al
cual se le denominó Programa de Vacunación Universal (PVU), que atiende a niños y
adolescentes como foco prioritario.
El desarrollo del PVU corresponde al Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la
Adolescencia (CeNSIA) que en coordinación con las entidades federativas, realiza la
vigilancia epidemiológica y la prevención y control de las enfermedades transmisibles, ya
que su cobertura es de nivel nacional.
Entre las vacunas que el PVU incluye, se encuentra la vacuna antiinfluenza estacional, que
previene contra virus que provocan enfermedades en el aparato respiratorio.
En mayo de 2006, el Consejo de Salubridad General (CSG) acordó establecer, como medida
indispensable para combatir y prevenir los daños a la salud, la obligatoriedad de
instrumentar un Plan de Preparación y Respuesta ante el riesgo de una pandemia de
influenza, en el que se establecieron las actividades necesarias para evitar la posibilidad de
la enfermedad y su diseminación en el territorio nacional, como es el caso de la creación de
la Reserva Estratégica, la cual consistía en adquirir de manera inmediata insumos para
integrar una provisión que permitiera instrumentar la respuesta inicial, y uno de estos
insumos fue la vacuna antiinfluenza estacional y contra agentes asociados/relacionados.
Para junio de 2007, el CSG consideró indispensable el desarrollo previo de la capacidad de
producción de vacuna antiinfluenza estacional, para hacer frente a las necesidades de
atención, preventiva y curativa en las fases pre-pandémica y pandémica de influenza y para
preservar la autonomía del país, por lo que acordó que el Consejo de Administración de los
Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V., (BIRMEX), tomara las
medidas necesarias para que se realizaran las negociaciones y los contratos que se
requirieran para iniciar y mantener la producción nacional de vacunas, estacional y
pandémica, contra el virus de influenza, lo antes posible.
Ahora bien, como parte de las acciones implementadas por la Secretaría de Salud (SS) para
evitar el riesgo de la enfermedad y su diseminación en el territorio nacional, y tomando
como referencia el acuerdo en el que el CSG determinó que BIRMEX realizara las acciones
necesarias para iniciar la producción nacional de la vacuna antiinfluenza, en diciembre de
2008, la SS, a través del Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de
Enfermedades (CENAVECE), actualmente denominado Centro Nacional de Programas
Preventivos y Control de Enfermedades (CENAPRECE), suscribió con BIRMEX el contrato
plurianual número 276-CENAVECE/C-A-EXC 2008, con vigencia al 2022 para la adquisición
obligada de una cantidad mínima anual de dosis de la vacuna antiinfluenza estacional.
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Grupo Funcional Desarrollo Social
Resultados
1.
En el Reglamento Interior de la Secretaría de Salud y en su Manual de Organización
General, publicados en el Diario Oficial de la Federación, se establecieron las facultades
conferidas al Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades
(CENAPRECE) relacionadas con la vacunación, consistentes en regular la operación de los
programas de prevención y protección de la salud; disminuir sus riesgos y brindar a la
población atención con calidad y equidad, así como las correspondientes al Centro Nacional
para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (CeNSIA), que radican en establecer, difundir y
evaluar las políticas nacionales, estrategias, lineamientos y procedimientos en materia de
vacunación de toda la población residente del país; en tanto que las funciones conferidas a
la Comisión Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS), se establecieron en su
Reglamento Interno y consisten en la provisión de servicios de salud a la población
beneficiaria del Sistema de Protección Social en Salud (SPSS), y la administración del Fondo
del SPSS.
Al respecto, se identificó que en la operación, dichos órganos desconcentrados intervinieron
en la adquisición, distribución y aplicación de la vacuna antiinfluenza estacional de la forma
siguiente:
•
CENAPRECE: fungió como área requirente de la vacuna antiinfluenza estacional y, en
representación de la Secretaría de Salud (SS), formalizó con el proveedor Laboratorios
de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V. (BIRMEX), el contrato plurianual para
el periodo 2008 a 2022, por el suministro de la vacuna antiinfluenza estacional,
también fue responsable de la administración, ejecución y supervisión del
cumplimiento de las obligaciones a su cargo y las del proveedor.
•
CNPSS: autorizó el pago de la vacuna antiinfluenza estacional, con cargo en el
Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud a solicitud del CENAPRECE.
•
CeNSIA: como área responsable del Programa Universal de Vacunación (PVU), del cual
forma parte la vacuna antiinfluenza estacional, dio seguimiento de su aplicación en la
población objetivo.
Además, se constató que en el ejercicio 2010 y 2011 el CENAPRECE contó con sus manuales
de organización y de procedimientos específicos, actualizados, de acuerdo con la estructura
orgánica vigente y autorizada por la Secretaría de la Función Pública.
Por lo que respecta a los manuales de organización específicos y de procedimientos de la
CNPSS y del CeNSIA, en las auditorías 428 y 424 de Cuenta Pública 2011, se emitieron las
observaciones correspondientes.
2.
Al comparar las cifras del Estado del Ejercicio del Presupuesto (EEP) del CENAPRECE,
con las presentadas en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011 (CHPF), no se
determinaron diferencias.
En el documento denominado "Análisis del ejercicio del presupuesto programático
devengado" presentado en la CHPF, se reportó que "Al Centro Nacional de Vigilancia
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Epidemiológica y Control de Enfermedades se transfirió un monto de 510,789.2 miles de
pesos, para la adquisición y abasto de vacunas anti-influenza estacional." del Fondo de
Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC); sin embargo, la información reportada en
CHPF no muestra amplia y claramente el origen y aplicación de los recursos relativos a la
operación financiera realizada, en el sentido de que éstos no se "transfirieron" a la entidad
fiscalizada, toda vez que el mecanismo de pago previsto en las Reglas de Operación del
FPGC consiste en que a solicitud del CENAPRECE, la CNPSS pagará directamente a los
proveedores; además, no indica que los recursos aplicados corresponden al pago de un
adeudo por las obligaciones contraídas a través de un contrato plurianual para el suministro
de vacunas; ni señala cuál fue la población beneficiada con estos recursos, ni el periodo
invernal para el cual se adquirieron éstos insumos.
La omisión o presentación errónea de la información reportada en la CHPF confunde a los
usuarios, en relación con la rendición de cuentas, la fiscalización y la toma de decisiones.
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares, la CNPSS
confirmó que los recursos no fueron transferidos a CENAPRECE, tal como parece en la
información que sirvió de base para integrar la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 2011,
sino pagados a BIRMEX, y precisó que este error involuntario no afecta el resto de la
información financiera, presupuestaria y programática.
Véase acción(es): 11-0-12100-02-0423-01-001
3.
Se comprobó que el CENAPRECE no realizó las previsiones de recursos en su
presupuesto de los ejercicios 2009, 2010 y 2011, con el fin de contar con disponibilidad
presupuestal para afrontar los compromisos relacionados con la adquisición de la vacuna
antiinfluenza estacional mediante el contrato plurianual núm. 276-CENAVECE/C-A-EXC2008, no obstante que la autorización emitida por la SHCP está sujeta a que la Secretaría de
Salud cumpla con los aspectos siguientes:
-
Será responsabilidad de esa secretaría la previsión de los recursos en el presupuesto de
los ejercicios fiscales subsecuentes de que se trate.
-
No se autorizarán ampliaciones al presupuesto de esa dependencia que tengan por
objeto cubrir dicho compromiso, o los que deriven de él.
-
El ejercicio de los recursos estará sujeto a la disponibilidad financiera y presupuestaria
que apruebe la H. Cámara de Diputados y al calendario de gasto que autorice esta
secretaría para los ejercicio de que se trate.
Al respecto, los hallazgos de ejercicios anteriores al de la revisión se hicieron del
conocimiento del Órgano Interno de Control en la SS, mediante el oficio núm.
DGAFFB/B1/1554/2012 del 4 de diciembre de 2012.
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares, el CENAPRECE
informó que a partir del ejercicio fiscal 2012 realizó la previsión presupuestal para afrontar
los compromisos derivados del contrato número 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008; sin
embargo, no se autorizó el presupuesto solicitado. Cabe señalar que el citado ejercicio fiscal
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Grupo Funcional Desarrollo Social
no corresponde al revisado; además, no presentó evidencia de haber realizado las
previsiones de recursos para 2009, 2010 y 2011.
Véase acción(es): 11-9-12112-02-0423-08-001
4.
Para instrumentar el Plan de Preparación y Respuesta ante el riesgo de una
pandemia de influenza, el Consejo General de Salubridad (CGS), con base en las facultades
que le confiere la Ley General de Salud y su Reglamento Interior, tomó los acuerdos
siguientes:
Acuerdos y decretos emitidos en relación con la influenza estacional y pandémica
Publicación
Instancia
Decreto y/o Acuerdo
Contenido
en D.O.F.
que la Emite
Miércoles
Consejo de
Acuerdo por el que se establecen PRIMERO.- Se establece como medida indispensable para
19 de julio
Salubridad
las actividades de preparación y prevenir y controlar los daños a la salud, la instrumentación
respuesta ante una pandemia de de un Plan Nacional de Preparación y Respuesta ante una
de 2006
General
influenza.
Pandemia de Influenza, en el que se establezcan las
actividades necesarias para evitar el riesgo de la
enfermedad y su diseminación en el territorio nacional,
cuya ejecución será coordinada por el Comité Nacional para
la Seguridad en Salud, presidido por la Secretaría de Salud.
SEGUNDO.- Las acciones necesarias que se requiere
considerar para el desarrollo del Plan Nacional de
Preparación y Respuesta ante una Pandemia de Influenza
incluyen:
V. Reserva estratégica:
a. Adquirir de manera inmediata, insumos para
integrar una reserva que permita instrumentar
la respuesta inicial.
• Vacunas: antiinfluenza estacional y
contra agentes asociados/relacionados.
QUINTO.- Para la ejecución del Plan Nacional de
Preparación y Respuesta ante una Pandemia de Influenza,
así como para la creación de la reserva estratégica de
insumos para la salud, se deberán otorgar los recursos
necesarios a las instituciones responsables de llevar a cabo
acciones para prevenir y dar respuesta, incluyendo al Fondo
de Protección contra Gastos Catastróficos.
Para tal efecto, este Consejo de Salubridad General acuerda
que se consideren dentro de las enfermedades que generan
gastos catastróficos en términos del artículo 77 Bis 29 de la
Ley General de Salud a los efectos de la Pandemia de
Influenza.
Viernes 3
de agosto
de 2007
Consejo de
Salubridad
General
Acuerdo por el cual se establece la
obligatoriedad para desarrollar una
Estrategia Operativa Multisectorial
del Plan Nacional de Preparación y
Respuesta ante una Pandemia de
Influenza.
Que el Consejo de Administración de los Laboratorios de
Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V., tome las
medidas necesarias para que se realicen las negociaciones y
los contratos que se requieran para iniciar y mantener la
producción nacional de vacunas, estacional y pandémica,
contra el virus de influenza, lo antes posible.
Sábado 25
de abril de
2009
C. Presidente
de los
Estados
Unidos
Mexicanos
Decreto por el que se ordenan
diversas acciones en materia de
salubridad general, para prevenir,
controlar y combatir la existencia y
transmisión del virus de influenza
estacional epidémica.
ARTÍCULO PRIMERO.- El Secretario de Salud, implementará,
pondrá en práctica, coordinará y evaluará, todas las
acciones que resulten necesarias para prevenir, controlar y
combatir la existencia y transmisión del virus de influenza
estacional epidémica objeto del presente Decreto.
ARTÍCULO SEGUNDO.- La Secretaría de Salud, con el
propósito de combatir la epidemia y cuando lo estime
pertinente, implementará de manera inmediata en las
regiones afectadas de todo el territorio nacional, las
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
acciones ejecutivas.
Jueves 30
de abril de
2009
Consejo de
Salubridad
General
Acuerdo por el que se ratifica el
diverso por el que se establecen
las actividades de preparación y
respuesta ante una pandemia de
influenza, en los términos que se
indican.
PRIMERO.- este Consejo de Salubridad General acuerda
que se consideren dentro de las enfermedades que generan
gastos catastróficos, en términos del artículo 77 Bis 29 de la
Ley General de Salud, los aspectos preventivos, incluyendo
los gastos asociados a la comunicación a la población;
curativos y de rehabilitación de la influenza epidémica,
cualquiera que sea su origen, en grado de epidemia y/o
posible pandemia, y las enfermedades derivadas de este
padecimiento.
Sábado 2
Consejo de
de mayo de Salubridad
2009
General
Acuerdo por el que se declara a la UNICO. Se declara a la influenza humana AH1N1
influenza
humana
AH1N1 enfermedad grave de atención prioritaria.
enfermedad grave de atención
prioritaria.
Viernes 20
de agosto
de 2010
Consejo de
Salubridad
General
Acuerdo por el que se deroga el
Acuerdo que declara a la influenza
humana A H1N1 enfermedad grave
de atención prioritaria, publicado
el 2 de mayo de 2009.
Viernes 24
de
septiembre
de 2010
C. Presidente
de los
Estados
Unidos
Mexicanos
Decreto por el que se declaran
terminadas las diversas acciones
extraordinarias en materia de
Salubridad General, para prevenir,
controlar y combatir la existencia y
transmisión del virus de Influenza
Estacional Epidémica, ordenadas
en el diverso publicado el 25 de
abril de 2009.
UNICO.- Se DEROGA el Acuerdo por el que se declara a la
influenza humana A H1N1, enfermedad grave de atención
prioritaria, publicado en el Diario Oficial de la Federación el
sábado 2 de mayo de 2009.
ARTÍCULO PRIMERO.- Se declaran terminadas las diversas
acciones extraordinarias en materia de salubridad general
para prevenir, controlar y combatir la existencia y
transmisión del virus de influenza estacional epidémica,
posteriormente identificado por los expertos como virus
pandémico de influenza A (H1N1) 2009, ordenadas en el
Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 25
de abril de 2009.
ARTÍCULO SEGUNDO.- Las autoridades sanitarias del país,
en sus respectivos ámbitos de competencia, continuarán
realizando las acciones que resulten necesarias para la
prevención, control y combate del virus pandémico de
influenza A (H1N1) 2009, conforme a las facultades
ordinarias que les están conferidas en la legislación sanitaria
y demás disposiciones aplicables.
FUENTE: Decretos y Acuerdos publicados en el Diario Oficial de la Federación.
Para atender las instrucciones giradas por el CSG, mediante el Acuerdo del 3 de agosto de
2007, BIRMEX informó que efectuó negociaciones con Sanofi Pasteur y Sanofi Aventis de
México, S.A. de C.V., con el objetivo de establecer diversas líneas de acción para el
desarrollo de un proyecto conjunto para la fabricación de la vacuna en el país, las cuales
incluyen:
a) La adquisición de BIRMEX de una planta propiedad de Sanofi Aventis, ubicada en
Cuautitlán Izcalli, Estado de México, operación que se formalizó el 11 de diciembre
de 2007.
b) La transferencia de tecnología que Sanofi Pasteur realizará a BIRMEX, de la
ingeniería básica y asistencia técnica necesarias para transformar la planta adquirida
por BIRMEX, con la finalidad de que sea apta para producir vacunas.
6
Grupo Funcional Desarrollo Social
c) La construcción por parte de Sanofi Pasteur de una planta en Ocoyoacac, Estado de
México, para fabricar el ingrediente activo para producir la vacuna antiinfluenza
estacional y pandémica.
d) La celebración de un contrato de suministros, entre BIRMEX y Sanofi Pasteur, de las
vacunas y materiales necesarios para producir la vacuna antiinfluenza estacional y
pandémica.
Es importante señalar que como parte del contrato entre BIRMEX y Sanofi Pasteur, se
determinó la necesidad de celebrar un contrato de suministro de vacuna antiinfluenza a
largo plazo entre la SS y BIRMEX, lo que originó la celebración del contrato plurianual núm.
276-CENAVECE/C-A-EXC-2008 del 23 de diciembre de 2008.
Cabe señalar que, en el marco de la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad de América
del Norte (ASPAN), en su segunda reunión celebrada en marzo de 2006, entre Estados
Unidos, Canadá y México, se resolvió que existen situaciones de especial atención, por lo
que se acordaron las iniciativas prioritarias entre las que está la Influenza Aviar y Pandemia
de influenza humana para tener un mayor control en el manejo de dichos padecimientos.
5.
En el ejercicio 2008, la SS, a través del CENAVECE, actualmente CENAPRECE, realizó
el procedimiento de excepción a licitación, mediante adjudicación directa para la
adquisición plurianual de 175.8 millones de dosis de la vacuna antiinfluenza estacional, al
amparo del artículo 41, fracción III, en el cual se autoriza el uso de este procedimiento
cuando existan circunstancias que puedan provocar pérdidas o costos adicionales
importantes, cuantificados y justificados.
En razón de lo anterior, para acreditar la procedencia de la mencionada adjudicación
directa, la Dirección de Programación y Salud del Adulto y del Anciano del CENAPRECE,
como área requirente, presentó al Subcomité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios
del CENAPRECE sus justificaciones, entre las que se destacan las siguientes:
a) Como área requirente determinó "… que el costo económico de una pandemia se
reflejaría en los días laborables perdidos con un valor estimado de 59,515.0 millones
de pesos. Además, la reducción en la demanda de bienes y servicios podría ascender
a un valor estimado en 89,339.0 millones de pesos…".
b) Asegura la disponibilidad de la vacuna estacional y, en caso de requerirse, la
disponibilidad de la vacuna pandémica, ya que el proveedor (BIRMEX) planteó que
construiría una planta para fabricar la vacuna en México y que, de no asignarse
directamente, se exponía a la población al riesgo de enfrentar la pandemia sin la
vacuna.
c)
Se garantizó que el precio del biológico sería igual o menor que el qué cotice la
Organización Panamericana de la Salud (OPS), o que el de cualquier otro fabricante
que produzca la vacuna en México.
Por lo anterior, el Subcomité de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del CENAPRECE,
en la segunda sesión extraordinaria celebrada el 23 de diciembre de 2008, dictaminó
7
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
procedente la excepción de la licitación pública para contratar la adquisición de 175,800,000
dosis de vacuna antiinfluenza estacional o pandémica, mediante adjudicación directa con un
contrato plurianual del año 2009 al 2022 hasta por un monto de 7,127,670.0 miles de pesos.
No obstante lo anterior, el apartado IV de las justificaciones, correspondiente a la
investigación de mercado conforme a la cual se determinó la conveniencia del precio
estimado, se elaboró únicamente tomando como referencia el costo unitario ofertado en
una licitación efectuada por el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) por las empresas
GlaxoSmithKline México, S.A. de C.V., y Novartis Farmacéutica, S.A. de C.V., que en
comparación con el costo ofertado por BIRMEX, éste representó la mejor opción.
Comparativo de precios presentado al SAAS
Empresa
Novartis
Costo Unitario ofertado
(Dólares)
4.60
Dosis cotizadas
7,751,137
GlaxoSmithKline
3.50
7,751,137
BIRMEX
3.35
10,000,000
Sanofi
---
N/A
Alpharma
---
N/A
Italmex
---
N/A
FUENTE:
Segunda sesión extraordinaria del Subcomité de
Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del
CENAPRECE.
Sin embargo, la investigación de mercado no garantizó las mejores condiciones para el
Estado, toda vez que se conoció que además de los proveedores señalados en las
mencionadas justificaciones, existen tres proveedores internacionales en México que
cuentan con registro para el suministro de la vacuna antiinfluenza estacional y que no
fueron considerados dentro de la investigación de mercado; además, las dosis cotizadas no
se corresponden con el volumen requerido a través del contrato plurianual, que ascendía a
175,800,000 dosis distribuidas en un plazo de 15 años, con lo cual se tenía una oportunidad
de obtener mejores precios.
Al respecto, por tratarse de hallazgos de ejercicios anteriores al de la revisión hicieron del
conocimiento al Órgano Interno de Control en la SS, mediante el oficio núm.
DGAFFB/B1/1555/2012 del 4 de diciembre de 2012.
6.
Se constató que para la contratación plurianual de la vacuna antiinfluenza por 15
años, por un total de 175.8 millones de dosis, hasta por un monto de 7,127,670.0 miles de
pesos, la Dirección General de Programación Organización y Presupuesto (DGPOP),
mediante el oficio DGPOP-03/06534, gestionó la autorización ante la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público (SHCP), la cual se otorgó mediante el oficio núm. 315-A- 06805 del 16 de
diciembre de 2008.
8
Grupo Funcional Desarrollo Social
Para obtener la autorización de la SHCP, el CENAPRECE presentó la "Justificación del
contrato plurianual para la adquisición de la vacuna antiinfluenza a la empresa Laboratorios
de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V.", en la cual anexó los documentos
siguientes:
a)
Especificación de las Adquisiciones: Vacuna antiinfluenza (virus inactivado y purificado)
presentación multidosis (10 dosis de 0.5ml en frascos); el propio contrato será
fondeado con recursos de la Secretaría de Salud, destinados para el gasto corriente en
cada ejercicio fiscal.
b)
Ventajas económicas y condiciones que hacen más favorable la contratación plurianual,
respecto a celebrar contratos por un solo ejercicio fiscal. Un contrato plurianual
permitirá asegurar la disponibilidad del número adecuado de dosis de vacuna; una
ventaja económica por el ahorro en términos de gasto de la SS.
c)
Justificación del plazo de la contratación y que no afecta negativamente la competencia
económica del sector. El contrato permitirá garantizar la disponibilidad de la vacuna
estacional y en su caso la vacuna pandémica, de acuerdo con los siguientes criterios:
i)
Generar desarrollo tecnológico autónomo para fabricar la vacuna; ii) incrementar la
capacidad de producción como recomienda la OMS; iii) garantizar igual o menor precio
que la OPS, y iv) garantizar mejor precio que cualquier otro fabricante en México, en
este último punto en particular, se señaló además que el plazo de 15 años fue
determinado en función del plazo en el que BIRMEX podrá generar su propia tecnología
sin dependencia del exterior; aunado a lo anterior se presentan estimaciones de la
OMS de los casos y números de muertes ocasionados por la influenza aviar.
d)
Desglose de gasto consignado a precios del año para todo el periodo, en moneda
nacional y en dólares, que constituye la moneda prevista para su contratación.
e)
Estudio de la justificación para la compra de la vacuna (CeNSIA/CENAVECE).
Cabe señalar que, si bien se cumplieron con los requisitos en la justificación, solicitados por
la SHCP con fundamento en el artículo 147 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria, se desprende lo siguiente:
- Inciso a: No se realizaron los pagos con recursos de la Secretaría de Salud, destinados
para el gasto corriente en cada ejercicio fiscal; es decir, se fondeó con recursos del Fondo
de Protección contra Gastos Catastróficos.
- Inciso b: No se presentan los argumentos para justificar que es más favorable realizar un
contrato plurianual que contratos anuales.
- Inciso c: Las estimaciones de la OMS que se presentaron no se refieren a la vacuna
estacional, la cual es objeto del contrato.
- Inciso d: La proyección del gasto 2008-2022 asciende a 7,127,670.0 miles de pesos, y se
determinó con un valor promedio de 3.35 dólares por dosis; por lo que respecta al 2008
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Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
la proyección ascendió a 405,027.9 miles de pesos, monto que se comparó con el
presupuesto destinado al Programa de Vacunación en las unidades responsables R00
(CeNSIA) y O00 (CENAPRECE) que ascendió 2,976,188.4 miles de pesos, para acreditar
que los recursos que cubrían las obligaciones del contrato plurianual no rebasaban el
20.0% del presupuesto autorizado para este concepto en el ejercicio fiscal 2008,
situación que no se hubiera dado si dicha comparación considerara sólo el presupuesto
del CENAPRECE como área requirente y responsable de la contratación de la vacuna, ya
que su presupuesto era menor que los compromisos plurianuales proyectados; además,
la SS, por conducto de la Subsecretaría de Prevención y Promoción de la Salud, se
comprometió a que los recursos para cumplir el contrato, se incluirían en los
presupuestos anuales del CeNSIA y CENAPRECE.
- Inciso e: El estudio de justificación para la compra de la vacuna lo realizó
CeNSIA/CENAVECE, y señalan que la influenza estacional (otoño-invierno) es una
enfermedad respiratoria que afecta principalmente a niños menores y adultos mayores
de 60 años y más; no obstante, no señalan cuál será el universo de la población a cargo
de cada instancia, de acuerdo con sus facultades y ámbito de responsabilidades.
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares, el CENAPRECE
reiteró las justificaciones presentadas a la SHCP; asimismo, señaló que la carencia de la
delimitación de responsabilidades en materia de aplicación de la vacuna deriva de que dicha
delimitación se sustenta en el artículo 47, fracción IV, del Reglamento interior de la
Secretaría de Salud, por lo que en un principio se previó que la participación del entonces
Centro Nacional de Vigilancia Epidemiológica y Control de Enfermedades (actualmente
CENAPRECE) se sujetara a la adquisición de la vacuna, pues la vigilancia de su aplicación es
una facultad expresamente conferida a otra unidad administrativa de la Secretaría de Salud;
sin embargo, las justificaciones presentadas carecen de sustento documental y la
justificación presentada no está firmada por la autoridad que la emitió.
Véase acción(es): 11-0-06100-02-0423-01-001
7.
Como resultado del mencionado procedimiento de adjudicación, se celebró el
contrato de suministro núm. 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008, entre la SS, por conducto del
CENAVECE, actualmente CENAPRECE, y BIRMEX, cuyo objeto consiste en la "adquisición
obligada por parte de la "SECRETARÍA" a "BIRMEX", de las cantidades mínimas anuales de
dosis que se especifican en el Anexo 6 de la vacuna contra la influenza estacional para el
periodo de 2008 al 2022 y la entrega de "BIRMEX" a la "SECRETARÍA" de las dosis anuales
correspondientes contra la influenza estacional…".
La cantidad obligada a la que se refiere el párrafo anterior es por 175.8 millones de dosis, y
las cantidades mínimas anuales estipuladas de dosis por adquirir son las siguientes:
10
Grupo Funcional Desarrollo Social
Año
Dólares/Dosis
Cantidad
(millones
de dosis)
Valor
(millones de
dólares)
Tipo de
Cambio
Valor
(millones de
pesos)
2008
3.35
10.0
33.50
12.1
405.35
2009
3.35
10.4
34.84
12.1
421.56
2010
3.35
10.6
35.51
12.1
429.67
2011
3.35
10.6
35.51
12.1
429.67
2012
3.35
10.9
36.52
12.1
441.83
2013
3.35
11.1
37.19
12.1
449.94
2014
3.35
11.4
38.19
12.1
462.10
2015
3.35
11.7
39.20
12.1
474.26
2016
3.35
11.9
39.87
12.1
482.37
2017
3.35
12.1
40.54
12.1
490.47
2018
3.35
12.4
41.54
12.1
502.63
2019
3.35
12.7
42.55
12.1
514.79
2020
3.35
13.1
43.89
12.1
531.01
2021
3.35
13.3
44.56
12.1
539.12
2022
3.35
13.7
45.90
12.1
555.33
175.8
589.1
TOTAL
7,127.67
FUENTE: Proyección del Gasto 2008-2012 presentada en la justificación y anexo 6 del
contrato celebrado.
Asimismo, las obligaciones contraídas por las partes en dicho contrato fueron las siguientes:
a) SS/CENAPRECE: mantener actualizada la autorización de la SHCP para la vigencia del
contrato plurianual; incluir en el presupuesto de egresos de cada ejercicio fiscal y
tener actualizada la partida necesaria y suficiente para la compra mínima anual de
las dosis la vacuna antiinfluenza estacional; presentar por escrito las necesidades de
las dosis de vacuna para el siguiente ejercicio y las fechas en que deberán ser
suministradas; supervisar que las dosis de la vacuna entregadas cumplan con las
especificaciones técnicas; pagar dentro de los 20 días naturales siguientes a la
entrega de la vacuna; informar la aceptación del precio de cada dosis de la vacuna;
informar los casos cuando las dosis de la vacuna presenten defectos a simple vista,
no cumplan las especificaciones requeridas, y supervisar que los lugares donde se
distribuya las dosis de vacuna antiinfluenza estacional tengan, en todo momento,
instalaciones red de frío para su conservación y almacenaje.
b) BIRMEX: suministrar anualmente las cantidades mínimas de dosis de vacuna
antiinfluenza; en caso de que se requiera una cantidad de vacunas superior al
mínimo establecido, confirmará la capacidad de entrega con base en la
programación de necesidades de la vacuna para el ejercicio fiscal siguiente;
confirmar el calendario de entrega para el año de que se trate; entregar únicamente
dosis de vacuna que tengan el documento que emita la Comisión Federal para la
Protección contra Riesgos Sanitarios (COFEPRIS); entregar envases primarios y
11
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
secundarios de la vacuna; realizar el canje y sustitución de la vacuna cuando las
dosis presenten defectos a simple vista, no cumplan las especificaciones o
presenten vicios ocultos; realizar la distribución de las dosis de la vacuna, sin costo
adicional alguno en los lugares y conforme al calendario de entregas pactado entre
las partes para cada año; entregar dosis de vacuna con una caducidad no menor de
cinco meses a partir de la fecha de entrega física, y presentar por escrito la
confirmación del precio de la dosis de vacuna.
Asimismo, se comprobó que dicho contrato cumplió con los requisitos establecidos en la Ley
de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público y su reglamento.
8.
En el análisis de las cláusulas del contrato y sus respectivos anexos, se identificó lo
siguiente:
•
Cláusula primera. Objeto, que consiste en la adquisición obligada por parte del
CENAPRECE a BIRMEX de las cantidades mínimas anuales de dosis de la vacuna
antiinfluenza, para el periodo de 2008 al 2022.
•
Cláusula Quinta. Plazos y condiciones de entrega, establece que "BIRMEX se obliga a
entregar la vacuna a la SECRETARÍA, conforme al programa de entregas pactado entre
las partes, en el entendido de que la fecha de entrega será aquella en la que la vacuna,
una vez liberada por la COFEPRIS, se encuentre disponible para su distribución a las
entidades federativas en cualquiera de los almacenes de BIRMEX…". La cláusula en
comento representa una condición favorable para el proveedor, en virtud de que la
entrega (condicionante para el pago) se pactó en función de la fecha de liberación de
COFEPRIS y no en función de las necesidades de la población de contar con la vacuna
liberada en los almacenes estatales para realizar la vacunación oportunamente en los
periodos invernales y con ello evitar el riesgo inminente del surgimiento de brotes
epidémicos.
•
Cláusula Sexta. Pagos, la cual establece que el pago se efectuará una vez que las
vacunas se encuentren en los almacenes de BIRMEX, para que realice la distribución a
las entidades federativas sin costo alguno, por lo que se benefició al proveedor ya que
obtendrá el pago independientemente de que el biológico se encuentre disponible en
los almacenes de las entidades federativas para su aplicación oportuna a la población.
•
Cláusula Octava, fracción VIII. Obligaciones de BIRMEX, que establece que BIRMEX
entregará los biológicos con una caducidad no menor de 5 meses, lo cual, no obstante
que se tiene previsto el canje, no prevé el almacenamiento en la cadena de frío (nivel
estatal, jurisdiccional y unidad de salud), tomando como referencia el Manual de
Vacunación 2008-2009 emitido por la SS.
•
Cláusula Novena. Obligaciones de la "Secretaría", no se establece como obligación del
CENAPRECE, en representación de la SS, los mecanismos para vigilar y supervisar la
aplicación de las vacunas adquiridas, lo que representa un riesgo de que los biológicos
no sean aplicados a la población objetivo.
12
Grupo Funcional Desarrollo Social
•
Cláusula Décima Quinta. Penas convencionales, que señala que BIRMEX se obliga al
pago del 1% por concepto de penas convencionales, sobre el valor de la vacuna no
entregada; sin embargo, según el contrato debe entenderse como "entregada", cuando
sea liberada por COFEPRIS y recibida en los almacenes de BIRMEX (como si el contrato
fuera entre el productor de la vacuna Sanofi y la SS), y no la fecha de entrega en las
entidades federativas, por lo que de esta forma nunca se va a cobrar una penalización
por un incumplimiento de BIRMEX.
•
El CENAPRECE no estableció en el contrato el nombre y cargo del administrador del
mismo.
Dichas cláusulas representan ambigüedades y omisiones a la norma, que ponen en riesgo
que durante la vigencia del contrato se aseguren las mejores condiciones para el Estado en
términos de economía, eficacia y honradez, para salvaguardar las necesidades de la
población y los intereses del Estado.
Véase acción(es): 11-0-12O00-02-0423-01-001
9.
En relación con la obligación contraída por el CENAPRECE, referente a mantener
actualizada la autorización de la SHCP para la vigencia del contrato plurianual, se observó
que si bien en el contrato se tiene previsto realizarla cuando existan modificaciones al
objeto del contrato, no se previó el supuesto que marca el Reglamento de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, referente a solicitar la autorización ante la SHCP
cuando ocurran actualizaciones que rebasen el 20.0% de los montos plurianuales
autorizados; además, el contrato no establece el costo total a fin de compararlo con la
Proyección del gasto 2008-2022, que es parte de la justificación presentada a la SHCP; es
decir, no se establecen las bases para determinar el porcentaje de variación anual con
respecto a la proyección original, con lo que se confirmaría la obligatoriedad de actualizar la
autorización del contrato ante la SHCP.
Cabe señalar que la variación en el costo de la vacuna para el periodo invernal 2010-2011
fue de 19.0%; sin embargo, al no señalar los costos en el contrato, no será posible
determinar la variación establecida en ley para proceder a solicitar la actualización de la
autorización.
Véase acción(es): 11-0-12O00-02-0423-01-002
10.
De conformidad con el contrato de suministro núm. 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008,
la SS, a través del CENAPRECE, se comprometió a presentar por escrito a BIRMEX las
necesidades de las dosis de vacuna antiinfluenza estacional, para lo cual requirió 10,600,000
dosis que corresponden al mínimo obligado de dosis por adquirir en 2010, establecidas en el
contrato; sin embargo, se comprobó que para el periodo invernal 2010-2011, se requerían
13,825,550 dosis para cubrir la población objetivo de 36,398,280 beneficiarios, de acuerdo
con lo comunicado por el CeNSIA, como responsable de coordinar las acciones de las
instituciones del Sistema Nacional de Salud en materia de vacunación para toda la población
en el territorio nacional, mediante el oficio 2066/CeNSIA/2010 de fecha 10 de junio de
2010, adicionalmente, mediante el oficio número 2569/CeNSIA/2010 del 16 de julio de
2010, la Directora General del CeNSIA comunicó al Director General del CENAPRECE el
13
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
número de dosis requeridas consistente en 12,068,250 dosis determinadas con base en las
poblaciones autorizadas por el Consejo Nacional de Vacunación (CONAVA) para la
vacunación contra la influenza estacional.
Cabe señalar que el contrato prevé que en caso de que la "SECRETARÍA" requiera una
cantidad de vacuna superior al mínimo de dosis establecido, "BIRMEX" confirmará por
escrito a la " SECRETARÍA", a más tardar durante noviembre de cada año, su capacidad de
entrega con base en la programación de necesidades de la vacuna que la "SECRETARÍA" le
requiera por escrito para el siguiente ejercicio fiscal, a más tardar el 15 de agosto de cada
año y, en caso de que la presente después de esta fecha, "BIRMEX" procederá a evaluarla y
hará su mejor esfuerzo para satisfacer los requerimientos; asimismo, "BIRMEX" se
comprometió a dar respuesta a esta petición en noviembre o en un plazo de 45 días
naturales posteriores a su recepción.
Por lo anterior el CENAPRECE no demostró que requirió las dosis adicionales a las mínimas
contratadas, con base en la programación de necesidades de la vacuna, por lo que no se
obtuvieron los beneficios previstos y no se garantizó la cobertura total de la población,
situación que se contrapone con los propósitos que dieron origen al contrato.
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares, el CENAPRECE
destacó que no contaba con presupuesto autorizado para realizar la autorización y se
encontraba en gestiones para que el Comité Técnico del FPGC aprobara los recursos, por lo
que se determinó que sería preferible ajustarse a la estimación prevista en el momento de
suscribir el contrato; además, señaló que adquirir un volumen mayor de vacunas solicitadas
por el CONAVA o el CeNSIA de ninguna manera constituye una obligación a cargo del
CENAPRECE; por otra parte, debido a la carencia de presupuesto autorizado para la
adquisición del bilógico en comento, hubiera resultado imposible para este órgano
desconcentrado asumir compromisos mayores que los estipulados en el contrato; sin
embrago, el CENAPRECE no evidenció que la CNPSS restringió el pago únicamente a
10,600,000 dosis, por lo que las argumentaciones presentadas no aportan elementos para
justificar la omisión de la atención de las necesidades presentadas por el CeNSIA, con base
en las poblaciones autorizadas por el CONAVA.
Véase acción(es): 11-0-12O00-02-0423-01-003
11.
El CENAPRECE indicó que, en la justificación presentada al Subcomité de
Adquisiciones Arrendamientos y Servicios (SAAS) y en el contrato, los precios serían
revisados anualmente por el CENAPRECE y el proveedor, "a fin de asegurar que el precio
siempre sea igual o menor al precio ofertado por la Organización Panamericana de la Salud
(OPS) o al de cualquier otro fabricante que produzca la vacuna en México".
Al respecto, se observó que para la compra de vacuna antiinfluenza estacional para el
periodo invernal 2010-2011, BIRMEX informó al CENAPRECE que el costo unitario de la
vacuna sería de 3.9 dólares, el cual fue aceptado por éste último, ya que era inferior al
precio de 8.5 dólares (sin incluir costos de transporte, seguros, desaduanización, liberación,
almacenamiento y distribución) ofertado en 2010 por la OPS; cabe mencionar que la fuente
oficial de los datos presentados por BIRMEX fue acreditada por la representación de la OPS
en México.
14
Grupo Funcional Desarrollo Social
La condicionante para revisar y acordar el precio anual de la vacuna representa un riesgo, ya
que en caso de que exista un fabricante de la vacuna en México que oferte un costo
superior al de la OPS o viceversa, el CENAPRECE podría elegir el más alto; es decir, la
cláusula no garantiza que se adquiera la vacuna en el precio más bajo.
Véase acción(es): 11-0-12O00-02-0423-01-004
12.
Se comprobó que una vez que el CENAPRECE y BIRMEX acordaron la cantidad y
precio de las dosis requeridas de vacuna antiinfluenza estacional para el periodo invernal
2010-2011, BIRMEX remitió al CENAPRECE el 22 de septiembre de 2010, la garantía de
cumplimiento correspondiente, sin embargo, se comprobó que dicha póliza de garantía se
entregó fuera del plazo establecido en el contrato, ya que el proveedor debió entregarla
dentro de los 10 días naturales siguientes a la fecha del pedido, es decir, el 21 de agosto de
2010.
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares, el CENAPRECE
informó que la aceptación de la petición de surtimiento de 10.6 millones de dosis no fue
recibida hasta el 30 de agosto de 2010, consecuentemente no era posible exigir al
proveedor la entrega de la garantía de cumplimiento antes de que se formalizara su
aceptación respecto de la solicitud que le hizo la dependencia; sin embargo, la irregularidad
subsiste en virtud de que la entrega de la garantía no fue sino hasta el 22 de septiembre de
2010.
Véase acción(es): 11-0-12O00-02-0423-01-005
13.
Se comprobó que el CENAPRECE no pactó con BIRMEX el calendario de entregas ni
el de distribución de las vacunas, no obstante que en el contrato se estableció que BIRMEX
entregaría la vacuna al CENAPRECE, conforme al programa de entregas pactado, en el
entendido de que la fecha de entrega sería aquella en la que la vacuna, una vez liberada por
la COFEPRIS, se encontrara disponible para su distribución en cualquiera de los almacenes
de BIRMEX.
Al respecto, se comprobó que el CeNSIA estableció las fechas de distribución de la vacuna
por medio de un correo electrónico a BIRMEX, a fin de enviarlas en seis entregas a las
entidades federativas, no obstante que esta función no le fue delegada en ningún
instrumento jurídico, a efecto de garantizar el cumplimiento por BIRMEX y la protección de
la población.
Asimismo, se comprobó que BIRMEX, en atención a los calendarios de distribución
comunicados por el CeNSIA, entregó las 10,600,000 dosis contratadas para el periodo
invernal 2010-2011 a los Servicios Estatales de Salud con una caducidad no menor de 5
meses a partir de la fecha de entrega física, como consta en las "Remisiones de Producto
Terminado y Acuse de Recibo", sin que para ello se generara un costo adicional; sin
embargo, en el análisis de la distribución de la vacuna antiinfluenza a cada entidad
federativa, se observaron las siguientes diferencias:
15
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
• Tercera entrega. Baja California Sur devolvió 4,800 dosis, ya que al llegar al almacén
estatal, éstas estaban congeladas, por lo que el proveedor las compensó en la quinta
entrega.
• Sexta entrega. Se entregaron 2,000 dosis de más al estado de Campeche y 14,359, al
estado de Chihuahua, en tanto que al Estado de México no se le entregaron 16,359.
Lo anterior es evidencia de que en estas entidades no se contó en tiempo y forma con todas
las dosis requeridas para cubrir a la población objetivo, de acuerdo con la programación del
CeNSIA; sin embargo, no se generaron penalizaciones toda vez que en el contrato no se
estableció, como una condicionante para el pago, que BIRMEX comprobara la entrega en el
destino final (almacenes estatales).
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares el CeNSIA señaló
que no cuenta con la facultad de sancionar las distribuciones realizadas por BIRMEX por
tratarse de una vacuna adquirida por otro Centro Nacional, sólo puede dar seguimiento de
las mismas conforme a la normativa; sin embargo, no acreditó las diferencias identificadas
en la distribución.
Véase acción(es): 11-0-12O00-02-0423-01-006
11-9-12112-02-0423-08-002
14.
El CENAPRECE no demostró haber realizado la supervisión, validación y vigilancia
continua del cumplimiento de las obligaciones del proveedor para entregar los biológicos,
de conformidad con las especificaciones del contrato, para identificar e informar los casos
en los cuales las dosis de la vacuna presenten defectos a simple vista y supervisar que los
lugares donde se distribuyeron las dosis de vacuna antiinfluenza estacional tuvieron en todo
momento instalaciones de red de frío para su conservación y almacenaje.
Además, como consecuencia de la falta de seguimiento del CENAPRECE de las dosis
distribuidas a nivel nacional, se identificaron las diferencias siguientes entre lo reportado
por el CeNSIA y las "Remisiones de Producto Terminado y Acuse de Recibo"(PT) presentadas
por BIRMEX:
Determinación de las diferencias entre las dosis de vacuna antiinfluenza
estacional entregadas por Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A.
de C.V., a las entidades federativas vs las dosis reportadas como recibidas por él
CeNSIA.
Dosis reportadas
Dosis
por el CeNSIA como
Entidad
entregadas
Diferencia
recibidas en las
Federativa
por BIRMEX
entidades
federativas
Aguascalientes
81,360
81,910
-550
Baja California
172,430
172,930
-500
Baja California Sur
29,200
30,720
-1,520
Campeche
82,360
84,060
-1,700
Chiapas
317,260
316,530
730
Chihuahua
289,799
285,940
3,859
Coahuila
173,920
174,320
-400
Colima
59,530
59,750
-220
Distrito Federal
737,740
736,470
1,270
Durango
137,230
136,130
1,100
16
Grupo Funcional Desarrollo Social
Estado de México
1,832,651
1,843,710
-11,059
Guanajuato
524,800
524,510
290
Guerrero
437,300
438,300
-1,000
Hidalgo
303,930
304,530
-600
Jalisco
655,150
654,050
1,100
Michoacán
345,800
345,700
100
Morelos
146,850
146,750
100
Nayarit
105,120
94,020
11,100
Nuevo león
368,280
367,770
510
Oaxaca
516,140
517,740
-1,600
Puebla
603,200
604,100
-900
Querétaro
157,530
157,730
-200
Quintana Roo
105,920
105,920
San Luis Potosí
239,830
240,720
-890
Sinaloa
224,100
223,750
350
Sonora
240,800
240,600
200
Tabasco
271,380
273,380
-2,000
Tamaulipas
322,530
321,680
850
Tlaxcala
138,330
138,080
250
Veracruz
731,920
729,850
2,070
Yucatán
107,050
107,390
-340
Zacatecas
140,560
140,960
-400
TOTAL
10,600,000
10,600,000
0
FUENTE: Remisiones de producto terminado; Reporte de dosis recibidas por
entidad federativa.
Si bien existen diferencias en el reporte de dosis recibidas por entidad federativa, éstas no
evidencian un faltante o sobrante real de vacunas, ya que la cantidad de vacunas recibidas
por cada entidad federativa se acreditó con las PT, donde cada entidad acusó de recibido y
contó con todas las vacunas adquiridas para el periodo invernal 2010-2011; sin embargo, las
diferencias identificadas denotan la falta de control en el registro, así como de la
supervisión, validación y vigilancia del CENAPRECE.
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares el CENAPRECE
señaló que cumplió con la obligación de verificar la entrega del total de dosis adquiridas,
por lo que corresponde al CeNSIA aclarar las diferencias. A su vez este último centro
nacional informó que realizó el seguimiento del abasto realizado por BIRMEX a las 32
entidades federativas, a través de la información proporcionada por los Servicios Estatales
de Salud vía electrónica, ya que, por tratarse de una vacuna adquirida por otro centro
nacional, no cuenta con facultades para solicitar a BIRMEX los PT y sancionar las
distribuciones realizadas; sin embargo, ninguno de los dos centros acreditó las diferencias
identificadas.
Véase acción(es): 11-9-12112-02-0423-08-003
15.
De las 10,600,000 dosis de la vacuna antiinfluenza estacional, adquiridas por el
CENAPRECE para el periodo invernal 2010-2011 mediante el contrato plurianual número
276-CENAVECE/C-A-EXC-2008, el CeNSIA otorgó al ISSSTE 400,000 dosis en octubre de 2010,
en calidad de préstamo, de acuerdo con las facultades que le confiere el artículo 47 del
Reglamento Interior de la Secretaría de Salud, en las fracciones siguientes:
17
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
II. Proponer al Subsecretario de Prevención y Promoción de la Salud las políticas y
estrategias nacionales, lineamientos y procedimientos en materia de vacunación para toda
la población residente en la República Mexicana, y evaluar su impacto.
IV. Coordinar las acciones de las instituciones del Sistema Nacional de Salud en materia de
salud de la infancia y la adolescencia y de vacunación para toda la población en el territorio
nacional.
VII. Proponer los mecanismos que permitan el control en el suministro y la distribución
oportuna, suficiente y de calidad de los insumos de los programas en materia de salud de la
infancia y la adolescencia, así como de los utilizados para la vacunación.
Sin embargo, del análisis de las citadas fracciones se desprende que el CeNSIA carece de
facultad de disponer de los biológicos adquiridos por otras instancias, por lo que a su
arbitrio autorizó el préstamo de las vacunas antiinfluenza estacional adquiridas por el
CENAPRECE, sin que el contrato para la adquisición de vacunas o en cualquier otro
documento se le confirieran las responsabilidades o atribuciones para incidir en el destino
de los biológicos.
Además, el CeNSIA informó que el préstamo de vacunas al ISSSTE se sustentó en el Acuerdo
de Regionalización Operativa (ARO) en el Grupo Menor de 8 años de edad, lineamientos
generales 2010, formalizado por los titulares del CeNSIA, IMSS-Ordinario, IMSSOportunidades e ISSSTE, el cual menciona que "En el seno de los COEVAs se establecerá
coordinación y acuerdos, cuando por falta de productos biológicos o de algún otro insumo
se requiera el apoyo de otra institución o inclusive de nivel federal, para cubrir las metas
establecidas en actividades permanentes o fases intensivas de vacunación, y brotes de EPV";
sin embargo, el propósito del ARO es sentar las bases de coordinación entre las entidades
federativas y al interior de éstas (nivel federal, estatal, municipal y local) para asignar los
porcentajes de responsabilidad geográfica y poblacional para cada institución del sector
salud y, en su caso, los acuerdos necesarios para que se otorgue el apoyo entre instituciones
de cada entidad federativa que por falta de biológicos lo requieran.
Cabe señalar que el CeNSIA no formalizó acuerdos para establecer las condiciones de su
devolución, por lo que en febrero de 2011, el ISSSTE devolvió las 400,000 dosis mediante 19
lotes con el oficio de liberación que emitió la COFEPRIS, conforme al historial sanitario del
producto, en el que se autorizó la disposición del producto bajo estricta responsabilidad del
proveedor (GlaxoSmithKline México, S.A. de C.V.), cuya vigencia prescribió desde el 31 de
diciembre de 2010.
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares, el ISSSTE
proporcionó el oficio de liberación del biológico, con base en los resultados analíticos
emitidos por la CCAyAC; sin embargo, éstos se emitieron en febrero y abril de 2011, es decir,
posterior a su devolución.
Véase acción(es): 11-0-12O00-02-0423-01-007
11-9-12112-02-0423-08-004
18
Grupo Funcional Desarrollo Social
16.
En el análisis de los 32 "Convenios Específicos para el Fortalecimiento de Acciones
de Salud Pública en las Entidades Federativas" (AFASPE) y de sus respectivos convenios
modificatorios en materia de transferencia de recursos e insumos, celebrados por el
Ejecutivo Federal a través de la Secretaría de Salud representada por la Subsecretaría de
Prevención y Promoción de la Salud, sus unidades administrativas y órganos
desconcentrados, en los ejercicios 2010 y 2011, se identificaron deficiencias de control en
sus Anexos, ya que las vacunas antiinfluenza estacional se presentan en el apartado
correspondiente a la Unidad Responsable R00 Centro Nacional para la Salud de la Infancia y
la Adolescencia, no obstante que es la unidad O00 Centro Nacional de Programas
Preventivos y Control de Enfermedades la que adquirió los biológicos para transferirlos a las
entidades federativas. Esto es una limitante para que las entidades federativas informen al
CENAPRECE sobre la aplicación, destino y resultados obtenidos respecto a los biológicos
transferidos; además, aunque las dosis de vacuna antiifluenza estacional se entregaron a las
entidades federativas para su aplicación en el periodo invernal 2010-2011 (de octubre a
marzo), los anexos correspondientes no hacen una separación por ejercicio fiscal de las
dosis enviadas, lo que impidió verificar que las 10,600,000 dosis entregadas quedaron
formalizadas en los convenios para hacer exigible a las entidades federativas la
comprobación de su aplicación y destino.
Véase acción(es): 11-0-12100-02-0423-01-002
17.
En cuanto al pago realizado a BIRMEX por concepto de las vacunas antiinfluenza
estacional adquiridas mediante el contrato plurianual número 276-CENAVECE/C-A-EXC2008, por 510,789.2 miles de pesos, se comprobó que la CNPSS cubrió el "adeudo"
correspondiente con recursos del Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud
(FSPSS), Subcuenta Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC), de acuerdo con
la primera sesión extraordinaria del Comité Técnico del FSPSS realizada el 3 de junio de 2011
en la que se aprobó por unanimidad cubrir dicha obligación adquirida por el CENAPRECE, y
con las Bases de colaboración entre la CNPSS y el CENAPRECE que se firmaron el 13 de junio
de 2011; sin embargo, esta situación se presentó, en virtud de que el CENAPRECE no
cumplió con su obligación de prever los recursos necesarios para la compra mínima anual
obligada de dosis de la vacuna antiinfluenza estacional; además, se realizó el pago no
obstante que los tratamientos, medicamentos, materiales e insumos para la salud para
atender los padecimientos relacionados con la influenza estacional se incluyen en el
Catálogo Universal de Servicios de Salud y no en el Catálogo de Intervenciones Cubiertas por
el FPGC, lo que representa que por una mala planeación no se tenga suficiencia financiera y
se recurra al FPGC para cubrir cualquier compromiso de la dependencia por falta de
recursos presupuestarios.
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares la CNPSS confirma
la irregularidad detectada, ya que reiteró que las erogaciones relacionadas con la influenza
estacional se incluyeron en el CAUSES; sin embargo, no demostró que se encuentran
contenidas en el Catálogo de Intervenciones Cubiertas por el FPGC.
Véase acción(es): 11-0-12U00-02-0423-01-001
18.
Con las Bases de Colaboración suscritas el 13 de junio de 2011, por el Comisionado
Nacional de Protección Social en Salud, el Director General del CENAPRECE y el Director
19
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
General de Financiamiento de la CNPSS, se comprobó que, a través de la carta de
instrucción número CTF/Secretaría Ejec./3143/2011 de fecha 15 de junio de 2011, la CNPSS
ordenó a la fiduciaria Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos, S.N.C (BANOBRAS), que
se transfirieran los recursos del FSPSS al proveedor BIRMEX para pagar las facturas por la
entrega de 10,600,000 dosis de vacuna antiinfluenza estacional del periodo el invernal 20102011 por un monto de 510,789.2 miles de pesos.
El pago de las vacunas adquiridas mediante el contrato plurianual número 276CENAVECE/C-A-EXC-2008, se soportó en las facturas correspondientes, acompañadas de los
oficios de liberación de los lotes emitidos por la COFEPRIS, en los que se observa la fecha de
expedición antes de la emisión de las facturas, como se estableció en el contrato.
19.
El CeNSIA, de acuerdo con las funciones y atribuciones que le confiere el Manual de
Organización General de la Secretaría de Salud, es la instancia competente para establecer
los mecanismos para dar seguimiento del desarrollo y resultados de las actividades de
vacunación para toda la población residente en la República Mexicana; sin embargo, el
CENAPRECE como responsable de administrar el contrato plurianual número 276CENAVECE/C-A-EXC-2008 no garantizó el seguimiento de la aplicación de las 10,600,000
dosis de vacunas antiinfluenza estacional. No obstante lo anterior, el CeNSIA presentó un
reporte de dosis aplicadas, el cual presenta diferencias entre las vacunas entregadas y las
aplicadas como se muestra a continuación:
Determinación de las diferencias entre las dosis de vacuna antiinfluenza estacional distribuidas
por Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V., a las entidades federativas vs
las dosis reportadas como aplicadas por el CeNSIA
Entidad
Federativa
Aguascalientes
Baja California
Baja California Sur
Campeche
Chiapas
Chihuahua
Coahuila
Colima
Distrito Federal
Durango
Estado de México
Guanajuato
Guerrero
Hidalgo
Jalisco
Michoacán
Morelos
Nayarit
Nuevo león
Oaxaca
Puebla
Querétaro
Quintana Roo
20
Dosis entregadas por
BIRMEX
81,360
172,430
29,200
82,360
317,260
289,799
173,920
59,530
737,740
137,230
1,832,651
524,800
437,300
303,930
655,150
345,800
146,850
105,120
368,280
516,140
603,200
157,530
105,920
Dosis reportadas
por el CeNSIA como
aplicadas en las
entidades
federativas
81,666
172,719
30,621
82,687
314,545
285,256
171,138
58,756
733,701
135,413
1,838,414
522,393
436,215
302,141
652,204
344,453
146,429
93,137
363,194
511,832
594,933
156,267
104,798
Diferencia
-306
-289
-1,421
-327
2,715
4,543
2,782
774
4,039
1,817
-5,763
2,407
1,085
1,789
2,946
1,347
421
11,983
5,086
4,308
8,267
1,263
1,122
Grupo Funcional Desarrollo Social
San Luis Potosí
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Tamaulipas
Tlaxcala
Veracruz
Yucatán
Zacatecas
TOTAL
239,830
224,100
240,800
271,380
322,530
138,330
731,920
107,050
140,560
10,600,000
239,823
220,937
239,499
269,690
315,927
135,866
722,294
106,993
139,701
10,523,642
7
3,163
1,301
1,690
6,603
2,464
9,626
57
859
76,358
FUENTE: Remisiones de producto terminado y acuse de recibo; Reporte de dosis aplicadas por
entidad federativa.
Al respecto, el CENAPRECE, como unidad responsable de administrar el contrato en
comento, no aclaró el destino final de las 76,358 dosis con un costo estimado de 3,679.5
miles de pesos, que es la diferencia neta entre las 10,600,000 dosis entregadas y las
10,523,642 dosis reportadas por las entidades federativas al CeNSIA como aplicadas.
Como resultado de las reuniones de presentación de resultados preliminares, el CeNSIA
informó que realizó el seguimiento de la aplicación con la información enviada por las
entidades federativas, por lo que las 76,358 dosis no reportadas como aplicadas pueden
corresponder a pérdidas en operación, ya que representan 0.72% de dosis distribuidas y se
tiene contemplado que las vacunas multidosis pueden tener pérdidas en operación de hasta
el 10.0% y proporcionó las actas administrativas circunstanciadas que las entidades
federativas celebraron para sustentar la referida pérdida en la operación, por lo que se da
por aclarado lo observado.
20.
En la verificación física del Estado de México y Distrito Federal, con el fin de
comprobar la recepción, distribución y aplicación de la vacuna antiinfluenza estacional
recibidas en sus almacenes durante la temporada invernal 2010-2011, así como el uso de la
red de frío y los controles establecidos para la conservación de las vacunas, se identificó lo
siguiente:
a)
Se observó que los registros de entradas, salidas y aplicación de la vacuna antiinfluenza
estacional presentan diferencias, ya que su captura no es homogénea a nivel estatal,
jurisdiccional, coordinación municipal y unidad médica, lo que originó que la
información presentada en los reportes de distribución o aplicación carezca de
oportunidad, confiabilidad y utilidad.
b)
Por lo que corresponde a la cadena de red frío, se observó un funcionamiento
adecuado en los almacenes estatales, jurisdicciones y unidades médicas revisadas a fin
de asegurar la conservación de los biológicos.
Como resultado de la reunión de presentación de resultados preliminares, el CENAPRECE
informó que en ninguna disposición legal se le confieren facultades para establecer
directrices o medidas que obliguen a las entidades federativas a homogenizar los registros
de entradas, salidas y aplicación de vacunas a nivel estatal, jurisdiccional, municipal y de
unidad médica, por lo que las aclaraciones, respecto de los reportes de distribución y
21
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
aplicación, corresponden al CeNSIA, no obstante, este último no proporcionó las
justificaciones correspondientes.
Véase acción(es): 11-0-12O00-02-0423-01-008
21.
En la revisión del cumplimiento del contrato plurianual número 276-CENAVECE/C-AEXC-2008, celebrado entre CENAPRECE y BIRMEX en diciembre de 2008, mediante el cual se
adquirieron 10,600,000 dosis de la vacuna antiinfluenza estacional, para el periodo invernal
2010-2011, se identificaron las siguientes irregularidades:
a)
El CENAPRECE comprometió al Gobierno Federal a realizar una compra anual mínima
obligada de vacunas por 15 años, sin demostrar que las cantidades pactadas se
determinaron en función de las necesidades de la población.
b)
La adquisición se fundamentó en la probable ocurrencia de una pandemia de
influenza; sin embargo, mediante acuerdos del 20 de agosto y 24 de septiembre de
2010, se derogó el decreto en el que se declaró a la influenza AH1N1 enfermedad
grave de atención prioritaria, y se declararon terminadas las diversas acciones en
materia de Salubridad General para prevenir, controlar y combatir la existencia y
transmisión del virus de influenza estacional epidémica; motivo por el cual,
actualmente, se considera inexistente el argumento presentado como justificación
para la celebración y permanencia del contrato plurianual por los 10 años restantes
de los 15 pactados originalmente.
c)
La conveniencia de firmar el contrato bajo la modalidad de plurianual no garantiza
que se desarrollará la capacidad nacional para la producción de la vacuna estacional,
como se justificó para obtener la autorización de la SHCP, ya que el ingrediente activo
siempre será propiedad de Sanofi Pasteur, S.A. de C.V., a menos que este laboratorio
autorice el uso de la patente para que BIRMEX produzca de forma directa el antígeno,
sólo entonces se podría producir en México.
d)
El CENAPRECE no demostró que es la instancia competente para la administración y
operación del contrato, aunado a que no implementó las acciones pertinentes para el
seguimiento y control de la aplicación oportuna de las vacunas a nivel nacional.
e)
El CeNSIA participó en la distribución de la vacuna a las entidades federativas, así
como, en el seguimiento de su aplicación, sin que dichas funciones fueran conferidas
mediante el contrato revisado o en cualquier instrumento jurídico.
f)
El CENAPRECE no cumplió con los aspectos a los que se encuentra sujeta la
autorización emitida por la SHCP, como es la previsión de los recursos en el
presupuesto de los ejercicios fiscales subsecuentes, indispensables para el
cumplimiento de sus obligaciones.
g)
Se está pagando la adquisición de vacunas antiinfluenza estacional con recursos del
FPGC, no obstante que el Catálogo de Intervenciones Cubiertas por éste no
contempla los tratamientos, medicamentos, materiales e insumos para la salud, para
atender los padecimientos relacionados con la influenza estacional, por lo que podría
22
Grupo Funcional Desarrollo Social
volverse una práctica constante el hecho de que en este fondo se incluya cualquier
compromiso que las dependencias, por insuficiencia financiera, no tengan la
capacidad de cubrir con sus recursos presupuestarios.
Por lo expuesto, se considera pertinente evaluar la conveniencia de dar continuidad al
contrato en su carácter de plurianual, así como de realizar las modificaciones que garanticen
la administración y operación eficaz y eficiente de los recursos destinados para estos fines.
Véase acción(es): 11-0-12100-02-0423-01-003
Acciones
Recomendaciones
11-0-06100-02-0423-01-001.- Para que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
implemente los mecanismos de control y las acciones de supervisión necesarias a fin de
garantizar que las dependencias y entidades que administran contratos plurianuales,
renueven la autorización otorgada, siempre y cuando subsistan las justificaciones que
dieron origen a la necesidad de contar con un contrato plurianual y presenten un informe
pormenorizado que acredite la vigencia de dichas justificaciones. [Resultado 6]
11-0-12O00-02-0423-01-001.- Para que el Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades implemente los mecanismos de control y las acciones necesarias a
fin de garantizar que los términos y condiciones del contrato y sus anexos precisen los
plazos, condiciones de entrega, requisitos para el pago, obligaciones del ente y del
proveedor, penas convencionales, así como el nombre y cargo del administrador del
contrato. [Resultado 8]
11-0-12O00-02-0423-01-002.- Para que el Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades implemente los mecanismos de control y las acciones necesarias a
fin de confirmar que el monto total actualizado de las adquisiciones no rebasó el 20.0% de
los montos plurianuales autorizados para el año en los conceptos correspondientes, como
resultado de la variación calculada en función de los costos y montos pactados con el
proveedor. [Resultado 9]
11-0-12O00-02-0423-01-003.- Para que el Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades implemente los mecanismos de control y las acciones necesarias a
fin de garantizar que en los contratos que se formalicen con los proveedores de vacunas, se
definan los mecanismos de coordinación con el Centro Nacional para la Salud de la Infancia
y la Adolescencia, que es la instancia responsable de regular las acciones de las instituciones
del Sistema Nacional de Salud en materia de vacunación para toda la población en el
territorio nacional con el objetivo de definir y atender las necesidades y garantizar la
cobertura total de la población. [Resultado 10]
11-0-12O00-02-0423-01-004.- Para que el Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades implemente los mecanismos de control y las acciones necesarias a
fin de garantizar que los precios pactados en el contrato plurianual número 276CENAVECE/C-A-EXC-2008 sean revisados anualmente y se asegure de que éste siempre será
23
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
igual o menor que el precio ofertado por la Organización Panamericana de la Salud y que el
de cualquier otro fabricante que produzca la vacuna en México. [Resultado 11]
11-0-12O00-02-0423-01-005.- Para que el Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades implemente los mecanismos de control y las acciones necesarias a
fin de garantizar que el proveedor Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de
C.V., presente la garantía de cumplimiento correspondiente, en el plazo establecido en el
contrato plurianual núm. 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008. [Resultado 12]
11-0-12O00-02-0423-01-006.- Para que el Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades implemente los mecanismos de control y las acciones necesarias a
fin de que en el contrato plurianual número 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008 se establezca
expresamente que para efecto del cálculo de penalizaciones se considerará la entrega del
biológico en las entidades federativas, y no aquélla en que la vacuna sea liberada por la
Comisión Federal de Protección contra Riesgos Sanitarios y se encuentre disponible en los
almacenes de Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V., a fin de
garantizar la entrega oportuna de los biológicos en los almacenes estatales para su
aplicación a la población en el periodo invernal que corresponda. [Resultado 13]
11-0-12O00-02-0423-01-007.- Para que el Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades, como unidad administradora del contrato plurianual número
276-CENAVECE/C-A-EXC-2008, implemente los mecanismos de control y las acciones
necesarias a fin de garantizar que los préstamos de vacunas que se otorguen a otras
instancias de salud se formalicen mediante acuerdos que establezcan las condiciones de su
devolución. [Resultado 15]
11-0-12O00-02-0423-01-008.- Para que el Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades como unidad responsable de administrar el contrato plurianual
número 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008, implemente los mecanismos de control y las
acciones de coordinación con el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la
Adolescencia y las entidades federativas a fin de garantizar que la captura de los reportes de
distribución y aplicación sean homogéneos a nivel estatal, jurisdiccional, coordinación
municipal y unidad médica. [Resultado 20]
11-0-12U00-02-0423-01-001.- Para que la Comisión Nacional de Protección Social en Salud
implemente los mecanismos de control y las acciones necesarias a fin de garantizar que los
recursos de la Subcuenta Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos, no se utilicen
para cubrir compromisos de las dependencias que por una mala planeación no cuenten con
los recursos en su presupuesto para cumplir con sus obligaciones. [Resultado 17]
11-0-12100-02-0423-01-001.- Para que la Secretaría de Salud implemente los mecanismos
de control y las acciones necesarias a fin de garantizar que la información reportada en la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal muestre amplia y claramente el origen y aplicación
de los recursos relativos a las operaciones financieras realizadas entre el Centro Nacional de
Programas Preventivos y Control de Enfermedades y la Comisión Nacional de Protección
Social en Salud. [Resultado 2]
24
Grupo Funcional Desarrollo Social
11-0-12100-02-0423-01-002.- Para que la Secretaría de Salud implemente los mecanismos
de control y las acciones necesarias a fin de garantizar que los "Convenios Específicos para el
Fortalecimiento de Acciones de Salud Pública en las Entidades Federativas", así como sus
respectivos convenios modificatorios que se celebren por el Ejecutivo Federal se incluyan en
el anexo correspondiente a la unidad O00 Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades, ya que este centro adquirió los biológicos para transferirlos a las
entidades federativas; y que los anexos en los que se reportan las dosis transferidas
especifiquen el periodo invernal al que corresponden para comprobar la aplicación y destino
de las dosis entregadas. [Resultado 16]
11-0-12100-02-0423-01-003.- Para que la Secretaría de Salud evalúe la conveniencia de dar
continuidad al contrato plurianual número 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008 para la adquisición
de la vacuna antiinfluenza estacional, por los 10 años restantes de los 15 pactados
originalmente o, en su caso, designe a otra instancia del Gobierno Federal para administrar
dicho contrato, que cuente con las facultades para implementar las medidas que garanticen
la administración y operación eficaz y eficiente de los recursos destinados para estos fines y
para supervisar y dar seguimiento de la distribución y aplicación de la vacuna en las
entidades federativas. [Resultado 21]
Promociones de Responsabilidad Administrativa Sancionatoria
11-9-12112-02-0423-08-001.- Ante el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Salud
para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento
administrativo correspondiente por los actos u omisiones de los servidores públicos del
Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades que en su gestión no
realizaron las previsiones de gasto necesarias, para contar en su presupuesto del ejercicio
2011, con la disponibilidad presupuestal para afrontar los gastos relacionados con la
adquisición mediante el contrato núm. 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008 de la vacuna
antiinfluenza estacional, para el periodo invernal 2010-2011. [Resultado 3]
11-9-12112-02-0423-08-002.- Ante el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Salud
para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento
administrativo correspondiente por los actos u omisiones de los servidores públicos del
Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades que en su gestión no
pactaron con el proveedor Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V., el
calendario de entregas ni el de distribución de las vacunas, no obstante que en la cláusula
quinta y anexo 10 numerales 4 y 6 del contrato número 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008 se
estableció que el proveedor entregaría la vacuna conforme al programa de entregas
pactado, en el entendido de que la fecha de entrega sería aquélla en la que la vacuna, una
vez liberada por la Comisión Federal para la Protección contra Riesgos Sanitarios, se
encontrara disponible para su distribución en cualquiera de los almacenes de Laboratorios
de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V.; asimismo, en cuanto al programa de
distribución, en el anexo 10 numeral 9 del contrato, se establecía que el programa
calendarizado de distribución debería enviarse al proveedor con 30 días de anticipación a la
primera entrega. [Resultado 13]
25
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
11-9-12112-02-0423-08-003.- Ante el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Salud
para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento
administrativo correspondiente, por los actos u omisiones de los servidores públicos del
Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades que en su gestión no
cumplieron con las obligaciones establecidas en la Cláusula Novena Frac. IX y el anexo 10
numeral 9 y 10 del contrato número 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008, ya que no realizaron la
supervisión, validación y vigilancia continua del cumplimiento de las obligaciones del
proveedor Laboratorios de Biológicos y Reactivos de México, S.A. de C.V., para entregar los
biológicos, de conformidad con las especificaciones del anexo 7 del contrato, para
identificar e informar los casos en los cuales las dosis de la vacuna presentaron defectos a
simple vista, ni supervisaron que los lugares donde se distribuyeron las dosis de vacuna
antiinfluenza estacional tuvieron en todo momento instalaciones de red de frío para su
conservación y almacenaje. [Resultado 14]
11-9-12112-02-0423-08-004.- Ante el Órgano Interno de Control en la Secretaría de Salud
para que realice las investigaciones pertinentes y, en su caso, inicie el procedimiento
administrativo correspondiente por los actos u omisiones de los servidores públicos del
Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia que en su gestión, sin contar
con las facultades para disponer de los biológicos adquiridos por otras instancias y sin que
se le confirieran las responsabilidades o atribuciones para incidir en el destino de los
biológicos, autorizaron a su arbitrio el préstamo de las 400,000 dosis de vacuna
antiinfluenza estacional adquiridas por el Centro Nacional de Programas Preventivos y
Control de Enfermedades mediante el contrato plurianual número 276-CENAVECE/C-A-EXC2008, además no formalizaron acuerdos para establecer las condiciones de su devolución, lo
que originó que en febrero de 2011, el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado devolviera las 400,000 dosis mediante 19 lotes con el oficio de
liberación emitido por la Comisión Nacional para la Protección contra Riesgos Sanitarios,
conforme al historial sanitario del producto, en el que se autorizó la disposición del
biológico bajo la estricta responsabilidad del proveedor (GlaxoSmithKline México, S.A. de
C.V.), cuya vigencia prescribió desde el 31 de diciembre de 2010; además, el Instituto de
Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado no proporcionó el oficio de
liberación del producto, con base en los resultados analíticos emitidos por la Comisión de
Control Analítico y Ampliación de Cobertura. [Resultado 15]
Consecuencias Sociales
Con la cantidad mínima obligada de dosis adquiridas por el CENAPRECE para el periodo
invernal 2010-2011, mediante el contrato plurianual núm. 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008,
no se garantizó la cobertura total de la población, ya que la cantidad de dosis solicitada por
el Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (CeNSIA) para cubrir las
necesidades fue de 13,825,550 y la cantidad adquirida fue de 10,600,000 dosis.
Resumen de Observaciones y Acciones
Se determinó(aron) 16 observación(es), de la(s) cual(es) 1 fue(ron) solventada(s) por la
entidad fiscalizada antes de la integración de este informe. La(s) 15 restante(s)
26
Grupo Funcional Desarrollo Social
generó(aron): 13 Recomendación(es) y 4 Promoción(es) de Responsabilidad Administrativa
Sancionatoria.
Adicionalmente, en el transcurso de la auditoría se emitió(eron) oficio(s) para solicitar o
promover la intervención de la(s) instancia(s) de control competente con motivo de 2
irregularidad(es) detectada(s).
Dictamen: con salvedad
La auditoría se practicó sobre la información proporcionada por la entidad fiscalizada, de
cuya veracidad es responsable; fue planeada y desarrollada de acuerdo con el objetivo y
alcance establecidos, y se aplicaron los procedimientos de auditoría y las pruebas selectivas,
que se estimaron necesarios. En consecuencia, existe una base razonable para sustentar el
presente dictamen, que se refiere sólo a las operaciones revisadas.
La Auditoría Superior de la Federación considera que, en términos generales y respecto de
la muestra auditada, la Secretaría de Salud cumplió con las disposiciones normativas
aplicables, excepto por los resultados que se precisan en el apartado correspondiente de
este informe y que se refieren principalmente a que el Centro Nacional de Programas
Preventivos y Control de Enfermedades (CENAPRECE) no previó los recursos en su
presupuesto de los ejercicios 2009, 2010 y 2011, con el fin de contar con disponibilidad
presupuestal para afrontar los compromisos relacionados con la adquisición de la vacuna
antiinfluenza estacional mediante el contrato plurianual núm. 276-CENAVECE/C-A-EXC2008, no obstante que éste era uno de los requisitos para que la Secretaría de Hacienda y
Crédito Público (SHCP) autorizara la formalización del contrato con carácter plurianual y es
uno de los aspectos a los que se encuentra sujeta la autorización; el contrato que se
formalizó tiene ambigüedades y omisiones a la norma que ponen en riesgo, durante su
vigencia (2008 al 2022), el cumplimiento en las mejores condiciones para el estado en
términos de economía, eficacia y honradez; con la cantidad de dosis adquiridas por el
CENAPRECE para el periodo invernal 2010-2011 no se garantizó la cobertura total de la
población, ya que la cantidad de dosis solicitada por el Centro Nacional para la Salud de la
Infancia y la Adolescencia (CeNSIA) para cubrir las necesidades fue de 13,825,550 y la
cantidad adquirida fue de 10,600,000 dosis; el CENAPRECE no demostró haber realizado la
supervisión, validación y vigilancia continua del cumplimiento de las obligaciones del
proveedor; el CeNSIA otorgó en calidad de préstamo al Instituto de Seguridad y Servicios
Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) 400,000 dosis de vacuna antiinfluenza
estacional, sin contar con las atribuciones para hacerlo, y cuando dicho instituto las
devolvió, éstas carecían de los resultados analíticos emitidos por la Comisión de Control
Analítico y Ampliación de Cobertura (CCAyAC), para asegurar que contaban con la potencia
y efectividad necesarias para inmunizar a la población; la Comisión Nacional de Protección
Social en Salud (CNPSS) pagó las 10,600,000 vacunas por 510,789.2 miles de pesos con
recursos del Fondo de Protección contra Gastos Catastróficos (FPGC) sin que esta
enfermedad se encontrara incluida en el Catálogo de Intervenciones Cubiertas por el FPGC;
el CENAPRECE, como responsable de administrar el contrato plurianual número 276CENAVECE/C-A-EXC-2008, no implementó controles para garantizar el seguimiento de la
aplicación de las 10,600,000 dosis de vacunas antiinfluenza estacional adquiridas.
27
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Apéndices
Procedimientos de Auditoría Aplicados
1.
Comprobar que se desempeñaron las funciones establecidas en los manuales de
organización y de procedimientos específicos de las instancias que intervinieron en la
adquisición, distribución, seguimiento y pago de las vacunas antiinfluenza estacional.
2.
Comprobar que las cifras presentadas en el Estado del Ejercicio del Presupuesto, se
corresponden con lo reportado en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal y que la
información asentada en ésta, muestra amplia y claramente el origen y aplicación de
los recursos relativos a la operación financiera realizada.
3.
Comprobar que la entidad fiscalizada realizó las previsiones de recursos en su
presupuesto para afrontar los compromisos plurianuales relacionados con la vacuna
antiinfluenza estacional. Asimismo, analizar las justificaciones para la celebración de un
contrato plurianual y comprobar el cumplimiento de los requisitos ante la SHCP para
obtener la autorización correspondiente.
4.
Analizar el procedimiento de adjudicación y las condiciones establecidas en el contrato
plurianual celebrado para la adquisición de la vacuna antiinfluenza estacional;
asimismo, verificar que el proveedor cumplió con las obligaciones estipuladas y
presentó la fianza respectiva para garantizar el cumplimiento del contrato.
5.
Comprobar que la recepción, almacenamiento y distribución de la vacunas para su
aplicación se realizó de conformidad con las especificaciones contratadas; que la
entidad fiscalizada implementó los controles de supervisión, validación y vigilancia para
asegurar que el proveedor cumpliera la entrega de las dosis adquiridas en los periodos
establecidos en el contrato, así como los controles para dar seguimiento de la
aplicación de las vacunas a nivel nacional.
6.
Comprobar que los pagos se realizaron de conformidad con el contrato plurianual y con
cargo en el presupuesto aprobado para la adquisición de la vacuna antiinfluenza
estacional; asimismo, que cuentan con la documentación justificativa y comprobatoria
de las operaciones, como son las facturas, las "Remisiones de Producto Terminado y
Acuse de Recibo" (PT) y los resultados analíticos los biológicos emitidos por la Comisión
de Control Analítico y Ampliación de Cobertura (CCAyAC) que garantizan que los lotes
adquiridos son aptos para su distribución.
7.
Comprobar el control, recepción, distribución y aplicación de vacunas antiinfluenza
estacional, mediante la realización de verificaciones físicas en los almacenes estatales,
jurisdiccionales y en las unidades de salud.
Áreas Revisadas
El Centro Nacional de Programas Preventivos y Control de Enfermedades (CENAPRECE), el
Centro Nacional para la Salud de la Infancia y la Adolescencia (CeNSIA), y la Comisión
Nacional de Protección Social en Salud (CNPSS).
28
Grupo Funcional Desarrollo Social
Disposiciones Jurídicas y Normativas Incumplidas
Durante el desarrollo de la auditoría practicada, se determinaron incumplimientos de las
leyes, reglamentos y disposiciones normativas que a continuación se mencionan:
1.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: Art. 134.
2.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Art. 1, Par. 2; Art. 32, Par. 1;
Art. 41, Frac. II, Inc. g; Art. 50, Par. Último; Art. 82.
3.
Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria: Art. 147,
Frac. II, Inc. a y Art. 267.
4.
Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público: Art. 25, Par. 3; Art.
26 Par. 1; Art. 48, Frac. II; Art. 55, Par. 1.
5.
Reglamento de la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público:
Art. 55-A de la reforma publicada en el DOF del 30 de noviembre de 2006; Art. 40, Par.
2, y Art. 84 de la reforma publicada en el DOF del 28 de julio de 2010.
6.
Otras disposiciones de carácter general, específico, estatal o municipal: Contrato de
Suministro número 276-CENAVECE/C-A-EXC-2008 Cláusula Novena, Frac. II, IX; Clausula
Quinta; Cláusula Décima Cuarta, numeral 2,4,6,9; Anexo 10; Manual Administrativo de
Aplicación General en materia de Adquisiciones Arrendamientos y Servicios del Sector
Público publicado en Diario Oficial de la Federación el 27 de junio de 2011 numeral
4.2.6.1.1 Formular y enviar el contrato; Políticas, bases y lineamientos que deberán
observar los servidores públicos de las unidades administrativas centrales y de los
órganos desconcentrados de la Secretaría de Salud, en los procedimientos de
contratación para la adquisición y arrendamiento de bienes muebles y, la prestación de
servicios de cualquier naturaleza, con excepción de los servicios relacionados con la
obra pública, numeral 8.1 Par. 4, 5 del Cap. V; Ley Federal de Responsabilidades
Administrativas de los Servidores Públicos Art. 8, Frac. I; Ley General de Salud Art. 77
Bis 29; Reglamento de la Ley General de Salud en materia de Protección Social en Salud
Art. 95, Art. 96 y Art. 101; Reglas de Operación del Contrato Fideicomiso Sistema de
Protección Social en Salud Regla 3, Frac. I; Regla 27; Bases de Colaboración celebradas
entre la Comisión Nacional de Protección Social en Salud y el Centro Nacional de
Programas Preventivos y Control de Enfermedades Cláusula Cuarta Frac. VIII; Manual
de Vacunación 2008-2009 Cap. 14 en sus apartados "Niveles de la cadena de frío" y
"Almacenamiento"; Reglamento Interior de la Secretaría de Salud, Art. 4.
Postulados Básicos de Contabilidad Gubernamental: Importancia Relativa, Revelación
Suficiente.
Fundamento Jurídico de la ASF para Promover Acciones
Las facultades de la Auditoría Superior de la Federación para promover las acciones
derivadas de la auditoría practicada, encuentran su sustento jurídico en las disposiciones
siguientes:
29
Informe del Resultado de la Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2011
Artículo 79, fracción II, párrafos tercero y quinto y fracción IV, párrafos primero y penúltimo,
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Artículos 6, 12, fracción IV; 13, fracciones I y II; 15, fracciones XIV, XV y XVI; 32; 39; 49,
fracciones I, II, III y IV; 55; 56, y 88, fracciones VIII y XII, de la Ley de Fiscalización y Rendición
de Cuentas de la Federación.
Comentarios de la Entidad Fiscalizada
Es importante señalar que la documentación proporcionada por la entidad fiscalizada para
aclarar o justificar los resultados y las observaciones presentadas en las reuniones fue
analizada con el fin de determinar la procedencia de eliminar, rectificar o ratificar los
resultados y las observaciones preliminares determinadas por la Auditoría Superior de la
Federación, y que se presentó a esta entidad fiscalizadora para los efectos de la elaboración
definitiva del Informe del Resultado.
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