322 Libro 06 Modelo de Financiamiento

ESTRATEGIA
NACIONAL DE
BANDA ANCHA
ÍNDICES
Libro 6
M o delo d e fina nciam iento
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Índice General 1. 2.
INTRODUCCIÓN .............................................................................................................. 4 ESTIMACIÓN DEL MONTO TOTAL DE LA INVERSIÓN PARA ALCANZAR LAS
METAS DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE BANDA ANCHA .............................. 5 3. MODELOS DE FINANCIAMIENTO SEGÚN LA SEGMENTACIÓN GEOGRÁFICA 6 4. MODELOS DE FINANCIAMIENTO EN ZONAS AISLADAS Y DE BAJA
DENSIDAD ........................................................................................................................ 7 4.1. Iniciativas tendientes a reducir la presión en el caso de inversión por parte del
sector privado ....................................................................................................................... 7 4.2. Inversión con municipalidades ..................................................................................... 9 4.3. Conclusión .................................................................................................................. 10 BIBLIOGRAFÍA ....................................................................................................................... 12 Índice de Figuras
Figura 1 Modelo financiero de inversión para el despliegue de banda ancha ............................ 8 2
SIGLAS
ADSL: Asymmetric Digital Subscriber Line.
DOCSIS: Data Over Cable Service Interface Specification
E.E.U.U.: Estados Unidos de Norte América
FONATEL: Fondo Nacional de Telecomunicaciones
GPON: Gigabit Passive Optical Network
PON: Passive Optical Network
PYME: Pequeña y Mediana Empresa.
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1.
INTRODUCCIÓN
El modelo de financiamiento de la Estrategia Nacional de Banda Ancha define lineamientos en
cuatro áreas:
•
•
•
•
Inversión necesaria para satisfacer las metas desarrolladas a partir de la visión de
la Estrategia: en la estimación del monto total de inversión de capital para satisfacer
las metas de la Estrategia.
Participación de operadores y del fondo universal: distingue entre la inversión de
operadores de telecomunicaciones, de televisión por cable y el sector público, en
particular determinando la porción asignada a FONATEL.
Estímulos a operadores públicos y privados: determina cuales serian los mecanismos
posibles para atraer la inversión del sector privado a las zonas aisladas o de baja
densidad y las zonas rurales.
Posibles modelos de financiamiento: determina la contribución del Estado a los
programas de inversión, en particular la gestión del Programa Acuerdo Social digital y
la inversión de FONATEL.
El modelo de financiamiento de la Estrategia Nacional de Banda Ancha se define de la
siguiente forma:
•
•
•
Los operadores y proveedores como actores principales: los altos costos de capital
requeridos para la inversión en el despliegue de infraestructura de banda ancha,
conllevan exigencias importantes en los casos de negocio; estas condiciones ponen
ciertos límites naturales, guiados por una tasa de retorno razonable a la inversión de
capital, a la capacidad de despliegue de infraestructura.
FONATEL para los sectores vulnerables: Garantizar la conectividad a los sectores
más vulnerables de la población, por medio de una red de alta velocidad que permite
interconectar los proyectos definidos en la Banda Ancha Solidaria.
La intervención estatal puede manifestarse mediante el relajamiento de ciertas
condiciones del modelo de negocio: en este caso, la creación de incentivos, la
reducción en los costos de derechos de paso, y/o el otorgamiento de fondos de servicio
universal, pueden resolver algunos de los retos a los que se enfrentan los operadores en
su proceso decisorio de inversión en infraestructura. Obligan a generar un esfuerzo
país, que identifique los estímulos para el desarrollo de la banda ancha e incluyan
cuáles serían los estímulos posibles para atraer la inversión del sector privado a las
zonas aisladas o de baja densidad y las zonas rurales. Asimismo, se considera de
importancia crear mecanismos para consolidar la demanda estatal, para obtener masa
crítica y proveer préstamos para la inversión de capital.
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2.
ESTIMACIÓN DEL MONTO TOTAL DE LA INVERSIÓN PARA
ALCANZAR LAS METAS DE LA ESTRATEGIA NACIONAL DE
BANDA ANCHA
El alcance de las metas estipuladas en la Estrategia Nacional de Banda Ancha, requerirá una
inversión de capital acumulada de 166 a 306 millones de USD. Esta estimación, no considera
la inversión en transporte de fibra y enlaces, así como aquella de las telecomunicaciones
móviles requerida como consecuencia de los planes normales de inversión de los operadores.
En primer lugar, se consideran dos escenarios para instalar ADSL en la infraestructura de
cobre:
•
•
Instalar 235 000 líneas de ADSL: este número es calculado, asumiendo que el
operador de telecomunicaciones satisface 50% de la demanda de líneas adicionales de
banda ancha (470 000). El porcentaje, está basado en una extrapolación aproximada de
las cuotas de mercado actuales. El costo utilizado de inversión por línea es US$300 (ver
Katz, 2011). Esto resulta en una inversión de capital de US$ 70 500 000.
Instalar ADSL en todas las líneas de cobre existentes: basándose en el ejemplo de la
oferta de ANTEL de Uruguay, que presenta a los abonados a la telefonía fija la
posibilidad de incluir un producto de banda ancha paquetizado, se asume que el
operador de telecomunicaciones estaría instalando ADSL en aquellos pares de cobre
que no disponen de esta capacidad1. Estimándose que el número de líneas residenciales
seria aproximadamente 700 000, y asumiendo el mismo costo por línea de 300 USD, se
calcula un monto total de US$210 000 000.
Más allá del despliegue del servicio de ADSL, se estima que el operador de
telecomunicaciones ofrecería servicio de ADSL 2+ a alrededor de 60 000 abonados entre
usuarios comerciales y residenciales de alto consumo. El costo por línea seria de 60 USD
(basándose en 80% del precio pagado por abonados que se mueven de ADSL a ADSL 2+).
Con ello, el costo total será de US$3 600 000.
Moviéndose a la inversión a ser efectuada por los operadores de televisión por cable, se estima,
de manera agresiva, una inversión en despliegue de la norma DOCSIS 3.0 y la instalación de
los módems correspondientes a un costo de US$80 USD por línea para los 150 000 abonados
que componen el universo servido por los operadores. Esto, resulta en una inversión de
US$12 000 000.
Finalmente, se incluye la inversión requerida por el Acuerdo Social Digital para proveer
conectividad a las 2963 instituciones educativas y elevar el nivel de conectividad a las 2563
instituciones educativas actualmente conectadas. Este proyecto se estima en US$80 millones.
1
Obviamente, esto requerirá un cambio en las políticas comerciales del operador de telecomunicaciones, en la
medida de que este no ofrece ADSL en bucles locales superiores a 2500 metros. Sin embargo, en el modelo
tecnológico se considera que ADSL puede desplegarse en bucles de hasta 4100 metros, reconociéndose que esto
implica una reducción en la velocidad de descarga entregada.
5
En conclusión, de acuerdo al análisis de inversión de capital por cada iniciativa propuesta, se
estima que el costo total de capital para implantar esta estrategia, oscila entre US$166 000 000
y US$306 000 000. El rango está determinado por los dos escenarios posibles de despliegue de
ASDL.
El cuadro 1 resume la inversion considerada como necesaria para alcanzar las citadas metas
Cuadro 1. Resumen de Inversión para el cumplimiento de metas
Area de
inversion
Desplegar ADSL en
lineas fijas
Medidas
utilizadas
US $300/linea
Escenario
Monto
Inversion
●
Instalar 50% de 470.000
(calculadas como brecha de
demanda residencial)
●
235.000
●
US $70.500.000
●
Instalar en todas las lineas fijas
que no tienen ADSL
●
700.000
●
US $210.000.000
Desplegar ADSL 2+
US $60/linea
●
Migrar una porcion de los clientes
actuales a ADSL 2+
●
60.000
●
US
Desplegar DOCSIS
3.0
US $80/linea
●
Instalar en 100% de los abonados
●
150.000
●
US $12.000.000
●
Si bien no hay monto asignado
de manera definida por
FONATEL a la banda ancha
●
US $80.000.000
Conectividad
(incluyendo los
destinados por el
fondo FONATEL)
Total
$3.600.000
US $166.000.000 – US
$306.000.000
Nota: Esta estimación asume que la inversión en transporte de fibra y enlaces, y la de las redes móviles es parte
del capital invertido planeado
3.
MODELOS DE FINANCIAMIENTO SEGÚN LA SEGMENTACIÓN
GEOGRÁFICA
Condicionada por la tasa de retorno a la inversión de capital, la inversión privada en banda
ancha tiende naturalmente a concentrarse en áreas de alta densidad residencial y consumo
empresarial. En el diagnóstico realizado, en el libro segundo – Línea base, se evidenció que las
áreas con dichas características, concentran la presencia de varios proveedores de banda ancha.
Esta situación tiende a modificarse en áreas suburbanas y cabeceras de distritos donde, debido
a una concentración más reducida de actividad económica y capacidad de consumo, la
presencia de operadores se limita a dos. En tercer lugar, las áreas rurales con densidad
residencial baja tienden a concentrar la presencia de un solo operador (en el caso costarricense,
el operador público). Finalmente, en áreas de demanda baja y reducida densidad, es posible que
no haya actividad de ningún operador. Asumiendo que los operadores privados tenderán a
invertir en las primeras dos áreas, y que el operador público puede extenderse a la tercera,
aunque sea parcialmente, el Estado debe determinar si es necesaria una intervención
gubernamental en el terreno financiero, para estimular la inversión en las áreas postergadas.
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Para identificar aquellas comunidades que necesiten una intervención estatal para garantizar la
inversión en infraestructura de banda ancha, la implementación de la estrategia responde a las
siguientes tres elementos clave:
● ¿Cuáles comunidades son o deben ser servidas por los operadores? En este caso
corresponde identificar a aquellas comunidades que por sus características económicas
o geográficas no requieren inversión estatal. Asimismo, más allá de la identificación de
aquellas comunidades en las que solamente una intervención estatal ha hecho posible la
canalización de la inversión, corresponde determinar si había otras áreas que, más allá
de la intervención a la fecha, no han recibido un estimulo y, por lo tanto, no cuentan
con banda ancha.
● ¿Cuáles son las comunidades que necesitan asistencia inicial para transformarse en una
inversión sostenida y sustentable? En algunos casos, la intervención estatal debe
limitarse a garantizar la inversión inicial (con la eventual recuperación de la misma) en
la medida de que una vez que esta se haya producido, los costos recurrentes de la
operación pueden ser afrontados por los operadores.
● Alternativamente, hay algunas comunidades que no pueden devenir una inversión
sustentable y requerirán financiamiento continuo.
En caso de que el proyecto no atraiga inversión debido a tasas de retorno no atractivas, la
intervención gubernamental puede ser justificada si la inversión pública es menor que el
beneficio social. Seguidamente se detalla qué debe hacer el Estado en este caso.
4.
MODELOS DE FINANCIAMIENTO EN ZONAS POSTERGADAS
Existen dos modelos de financiamiento posibles que involucran acciones del Estado tendientes
a solucionar la falta de inversión pública en zonas de baja densidad demográfica con alta
concentración de grupos sociales vulnerables. El primero se enfoca en resolver algunos
obstáculos que afectan la inversión de los operadores. En el segundo, el Estado interviene
directamente, en asociación con los operadores y proveedores de telecomunicaciones y
empresas de electrificación a través de FONATEL.
4.1. Iniciativas tendientes a reducir la presión en el caso de inversión por
parte de los operadores
El desarrollo de un programa de universalización de la banda ancha que garantice la inversión
para el despliegue de redes debe, en primer lugar, evaluar si las condiciones y variables que
afectan negativamente la tasa de retorno a la inversión de un operador, pueden ser modificadas
para permitir que el despliegue se efectúe. En este sentido, la determinación de iniciativas
posibles para alivianar el caso de inversión debe comenzar por la consideración del modelo
financiero de inversión (ver figura 1).
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Figura 1. Modelo financiero de inversión para el despliegue de banda ancha
MERCADO
BANDA ANCHA
PLANES DE
DESPLIEGUE
CUOTA DE
MERCADO
CUOTA
MINORISTA/MAYORI
STA
HOGARES
SERVIDOS
COSTOS DE
TERMINAL
ARPU
MINORISTA
COSTOS DE
CONSTRUCCION
COSTOS DE
EQUIPAMIENTO
ACCESOS
MAYORISTAS
INGRESOS
MINORISTAS
ARPU
MAYORISTA
INGRESOS
MAYORISTAS
GASTOS
OPERATIVOS
EBITDA
IMPUESTOS Y
AMORTIZACION
EBIT
FLUJOS DE CAJA
Fuente: Katz (2008)
En términos generales, este modelo de inversión considerado por todo operador al momento de
decidir una estrategia de despliegue, enfrenta tres puntos principales a considerar sobre la tasa
de retorno en zonas de baja densidad que pueden afectarla. Primero, si la demanda primaria
(identificada como mercado de banda ancha) es muy reducida, esto significa que aun con una
alta cuota de mercado, los ingresos no garantizan un valor presente neto positivo. Segundo, un
capital de inversión elevado respecto a la renta bruta resulta en un horizonte largo para la
obtención de un valor presente neto positivo. Tercero, gastos operativos afectados por
reducidas economías de escala que influyen sobre los márgenes de ganancia.
En este contexto, el gobierno podría intervenir modificando algunas de las variables de la
inversión para mejorar el caso del negocio, estimulando así la voluntad de invertir en regiones
menos atractivas. En este sentido, se pueden considerar seis iniciativas.
En primer lugar, el Estado puede comportarse como un usuario clave para garantizar ingresos
en la etapa de despliegue de la red. El mejor medio para estimular el despliegue de
infraestructura sin intervenir artificialmente en el mercado es agregar demanda. Esto significa
coordinar pro-activamente la demanda de banda ancha por parte de administraciones
gubernamentales y servicios públicos (seguridad pública, escuelas y hospitales), con el objetivo
de presentar al Estado como un cliente único, con el que se negocia una tarifa mayorista y un
contrato de largo plazo, así como acuerdos de servicio. Esto crea un flujo de ingresos inicial
que alivia la presión financiera sobre el plan de negocio, sobre todo en los inicios del
despliegue.
La tarea antes mencionada debe involucrar la consolidación de grupos de demanda a nivel
comunitario (escuelas, PYME, etc.), el establecimiento de centros de excelencia y
alfabetización de banda ancha para difundir conocimiento en organizaciones e instituciones no
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familiarizadas con la tecnología, y el despliegue de centros de demostración de banda ancha
para usuarios individuales en bibliotecas y telecentros. Esta iniciativa puede complementarse
con la entrega de subsidios para abonados en condiciones de vulnerabilidad económica y
social, con lo que se incrementaría el volumen de demanda minorista.
Por el lado de la oferta de servicios, el Estado proveerá fondos a operadores (de acuerdo a la
misión y operativa de FONATEL)2, procurará reducir los derechos de paso o costos de peaje, y
finalmente, proveerá las instalaciones en espacios propiedad del Estado para la instalación de
equipamiento. Estas iniciativas podrían relajar significativamente la presión asociada a la
inversión para el despliegue de banda ancha en zonas de baja densidad o reducida demanda
primaria.
4.2. Inversión con empresas públicas de electrificación rural
Existen cuatro modelos de participación pública por medio del financiamiento de las empresas
públicas de electrificación rural que intentan satisfacer los imperativos de banda ancha
universal. El primero está basado en la co-inversión entre la administración central y dichas
empresas. Así, este último ofrece servicios minoristas, de la misma manera que lo que podría
ser la energía eléctrica. En el segundo, la empresa pública de electrificación rural provee
servicios a un precio mayorista a un solo operador de banda ancha para que este ofrezca
servicios minoristas al mercado. El tercer modelo es el de la red abierta ("open access"), en el
cual la empresa pública ofrece acceso al mayoreo a múltiples proveedores de servicios. El
cuarto modelo es una modificación parcial del tercero, ya que en lugar de ofrecer acceso a
precio mayorista, la empresa pública de electrificación rural provee fibra oscura a operadores
de banda ancha.
En el ámbito internacional, existen numerosas experiencias de operadores públicos rurales. En
EE.UU., por ejemplo, existen 66 municipalidades que ya operan redes de fibra y 40 lo están
planeando. En Suecia, 136 municipalidades operan redes de fibra. En Alemania, existen 25
redes ciudadanas en las que algunas controlan 50% de cuota. Finalmente, en Holanda, existen
16 redes municipales de banda ancha desplegadas, cubriendo las principales ciudades del país.
La experiencia internacional muestra que los modelos de intervención pública directa no están
exentos de riesgos. Por ejemplo, en Suecia, mientras que fondos fueron asignados a municipios
para que estos desplieguen infraestructura en áreas donde la competencia no es factible, los
operadores comenzaron a comportarse como entidades comerciales. Al respecto, se observó a
los municipios desplegaban infraestructura en áreas donde la competencia es factible,
rehusando la provisión de fibra oscura o acceso a la infraestructura, transformándose en
operadores integrados, asimismo, definiendo precios más altos que los del mercado.
2
Se reconoce, sin embargo, que la definición por la Ley de Fonatel no permite hacer esto, los recursos se asignan
a los operadores y/o proveedores de servicios, a partir de un concurso público, para la realización de proyectos
específicos elaborados por Sutel previamente.
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En Alemania, los municipios ubicaron la inversión de capital en fibra óptica en el balance de
las compañías eléctricas municipales para reducir los costos de capital, ofreciendo un subsidio
cruzado al apalancamiento. Finalmente, en EE.UU. las redes de acceso abierto han tenido que
enfrentar problemas de diferente índole; a saber:
● Ineficiencias operativas, las cuales no les permiten mostrar resultados financieros
positivos
● La instalación de servicios en un sistema con muchos operadores minoristas tiende a ser
muy complejo
● Existen dificultades en gestionar la red y resolver problemas de servicio
● Los sistemas de fibra PON no son flexibles para acomodar la colocación de numerosos
operadores
4.3. Conclusión
En resumen, la experiencia internacional nos permite determinar las áreas de oportunidad y los
riesgos ligados a la intervención estatal (ver cuadro 2).
Cuadro 2. Ventajas y Efectos negativos de la Intervención estatal
ES EL PROYECTO SOSTENIBLE Y RENTABLE?
SI
●
NO
Anticipación de la inversión
privada – “crowding out”
(Alemania, Suiza, Holanda)
SI
ESTA EL
GOBIERNO
INTERVINIENDO?
●
El mercado resuelve la
necesidad de bien público
●
Aliviar los obstáculos
estructurales en el caso de
inversión para estimular la
inversión privada
●
Re-generación de cuellos de
botella (EE.UU., Sud-Africa)
●
Erosión del modelo de utilidad
pública (EE.UU., Suecia)
●
Proveedor de último recurso
NO
Fuente: Katz (2010)
Como regla general, si el proyecto de inversión es rentable y sostenible en el tiempo, el Estado
deberá permanecer al margen de la inversión, dejando a las leyes del mercado resolver la
necesidad del bien público, mediante la competencia entre plataformas. La intervención del
Estado en este contexto resulta en una anticipación a la inversión de operadores, generando un
efecto de "crowding out".
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Alternativamente, si la inversión no es rentable y/o sostenible, el Estado puede plantearse como
actor en el modelo de financiamiento. En primer lugar, el modelo a implementar es uno que
permita superar los obstáculos estructurales a la inversión, con el objetivo de estimular la
inversión de operadores. Si el Estado interviene en un escenario en donde existen las
condiciones para garantizar la inversión de operadores (caso de negocio "aliviado"), las
consecuencias pueden ser negativas. Así, se pueden regenerar cuellos de botella se erosiona el
modelo de utilidad pública.
Hay casos donde la inversión de operadores, aun en condiciones de "relajamiento" de
variables, no se efectiviza. En este caso, el Estado puede erigirse como proveedor de último
recurso, asociándose con operadores y proveedores de servicios de telecomunicaciones y
empresas públicas de electrificación rural, en la provisión de banda ancha. En caso de que las
empresas públicas de electrificación rural no provean servicios de telecomunicaciones, esto
requerirá una modificación de la normativa que guía el funcionamiento de FONATEL.
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BIBLIOGRAFÍA
–
–
–
Casa Presidencial Costa Rica. (2011). Versión preliminar del Documento
del Acuerdo Social Digital. San José: setiembre 2011
Katz, R. (2008). "Ultra broadband Investment Models", Aravantinos, E., Bedo, J-S,
Choi, B-G, Noam, E. and Vallee, A. (eds.) Ultrabroadband: the next stage in
communications. Communications & Strategies, Special Issue, November 2008.
Katz, R. (2011). "The impact of broadband on the economy: research to date and policy
issues", Trends in Telecommunication reform 2010-11. Geneva: International
Telecommunication Union.
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