REVISIÓN FISCAL 110/2005. - Semanario Judicial de la Federación

REVISIÓN FISCAL 110/2005.
Número de registro: 19070
Novena Época
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta
Tomo: Tomo XXII, Octubre de 2005
Página: 2098
REVISIÓN FISCAL 110/2005. DIRECTOR GENERAL DE DELITOS FEDERALES
CONTRA EL AMBIENTE Y LITIGIO DE LA SUBPROCURADURÍA JURÍDICA DE LA
PROCURADURÍA FEDERAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE, EN
REPRESENTACIÓN DEL PROCURADOR FEDERAL DE PROTECCIÓN AL
AMBIENTE.
CONSIDERANDO:
SEXTO. La autoridad recurrente sostiene que se violan en su perjuicio los principios
contenidos en el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, que refiere que las
sentencias emitidas por el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, se fundarán
en derecho, lo cual no ocurre en la especie en relación con los artículos 160 de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente y 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo:
La autoridad recurrente señala que se aplicó de forma indebida la figura jurídica de la
caducidad, ya que se encuentra prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, siendo que la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente, ordenamiento que rige sus actos, no prevé la figura en cuestión; por tanto, dicha
figura no es aplicable ni siquiera de manera supletoria.
Lo anterior, ya que de acuerdo a los requisitos de la supletoriedad, para poder incorporarla al
artículo 168 de la ley antes citada, en dicho ordenamiento debe encontrarse prevista y al no
ser así, no puede incorporarse de manera supletoria tal institución.
En este sentido, la recurrente manifiesta que las reglas para que opere la supletoriedad de un
ordenamiento a otro, consisten en que la ley que se pretenda suplir lo admita expresamente y
se contemple la figura jurídica correspondiente; no obstante, las normas existentes resulten
ser insuficientes para su aplicación por carencia total o parcial de reglamentación; y, que la
disposición con la que se llene la deficiencia, no contraríe las bases esenciales del sistema
legal de sustentación de la institución suplida, siendo que ante la falta de alguno de estos
requisitos, es imposible que opere la supletoriedad.
Así las cosas, la recurrente refiere que el artículo 168 de la ley ya señalada, no establece la
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aplicación de la caducidad, para el caso de que la respectiva resolución no sea emitida dentro
del término señalado por el mismo, por lo que la suplencia no puede llegar a tal grado de traer
una figura no prevista en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, ya que se contraviene el proceso legislativo, pues por alguna razón el legislador no
la quiso incluir para los procedimientos en materia ambiental, de ahí que resulte
intrascendente que haya existido en la especie algún periodo prolongado de inactividad
procesal, situación que por ende, no daba pauta para caducar el procedimiento.
Por otra parte, la recurrente señala que el Pleno del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en ningún momento se pronunció respecto de lo expuesto en el juicio
contencioso, en el sentido de que la caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, no es aplicable a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente, de conformidad con los mismos motivos que ya fueron expuestos en
el presente recurso, ni tampoco atendió los criterios jurisprudenciales sostenidos por el Poder
Judicial, que se invocaron al contestarse la demanda.
A fin de emitir el pronunciamiento correspondiente, se considera necesario precisar los
términos en los que dentro del cuarto considerando de la sentencia recurrida, el Pleno de la
Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, declaró la nulidad de
la resolución negativa ficta impugnada una vez que analizó la figura de la caducidad
invocada dentro del primer concepto de impugnación, en los siguientes términos:
· Una vez que el Pleno de la Sala Superior se remitió a los argumentos expuestos por la parte
actora en el concepto de impugnación en estudio, así como a lo señalado por las autoridades
al contestar la ampliación de la demanda y los alegatos formulados por ambas partes, precisó
que si la resolución impugnada es la negativa ficta recaída al recurso de revisión, la cual no
satisfizo el interés jurídico de la actora, se entiende que simultáneamente está impugnando la
resolución recurrida, de ahí que pueda hacer valer conceptos de impugnación no planteados
en el recurso o inclusive ya planteados en el mismo, pero resueltos incorrectamente por la
autoridad administrativa; lo anterior, en términos del artículo 197 y 237 del Código Fiscal de
la Federación.
· Precisado lo anterior, se señaló que la litis en el juicio se centra en determinar si en el caso
concreto resulta aplicable, ya sea supletoriamente o de manera directa, la figura de la
caducidad prevista por el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, por
haber transcurrido el plazo que tenía la citada autoridad para dictar la resolución
originalmente recurrida.
· Para determinar lo anterior, el Pleno de la Sala Superior se remitió a la exposición de
motivos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, publicada en el Diario Oficial
de la Federación de cuatro de agosto de mil novecientos noventa y cuatro, en vigor a partir
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del diez de junio de mil novecientos noventa y cinco.
· Asimismo, se remitió al contenido de los artículos 1o. y 2o. de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo; 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 1o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
· A partir de los dos primeros preceptos y el último de ellos, señaló que a todas las materias
que no sean las relativas a las de carácter fiscal, responsabilidades de los servidores públicos,
justicia agraria y laboral, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones
constitucionales, les es aplicable lo previsto en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, como lo es la materia de la resolución recurrida, consistente en una multa por
violaciones a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y
Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente en
Materia de Impacto Ambiental, emitida por un órgano desconcentrado de la Secretaría de
Medio Ambiente y Recursos Naturales, configurándose con ello el supuesto de aplicación
que señala el artículo 2o. de la referida Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
· En tal virtud, el Pleno de la Sala Superior concluyó que la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, debe ser aplicada supletoriamente a la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente, tratándose de infracciones y en el caso de la materia de impacto
ambiental, ya que el artículo 2o. de la citada Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
expresamente establece que esta ley se aplicará supletoriamente a las diversas leyes
administrativas reguladas por la misma, a excepción de las materias de carácter fiscal,
responsabilidad de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, que no es el caso de la
materia de equilibrio ecológico y la protección al ambiente.
· Que lo anterior, se corrobora con el contenido del artículo 160 de la Ley General del
Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, pues a los actos, procedimientos y
resoluciones que realiza y emite la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, como
órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, le son
aplicables supletoriamente las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, pues la materia ecológica y de protección al ambiente no se encuentra
excluida expresamente de la aplicación de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
cuyo artículo 1o. en forma limitativa únicamente excluye las materias fiscal, responsabilidad
de los servidores públicos, justicia agraria y laboral, al Ministerio Público en ejercicio de sus
funciones constitucionales y en relación con las materias de competencia económica,
prácticas desleales de comercio internacional y financiera, éstas últimas a las cuales
únicamente será aplicable el título tercero A.
· En estas condiciones, tomando en cuenta los argumentos anteriores, se consideró que siendo
aplicable la Ley Federal de Procedimiento Administrativo a los actos, procedimientos y
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resoluciones de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente como órgano
desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, contrario a lo que
sostiene la autoridad demandada, resulta también aplicable la figura jurídica de la caducidad
del procedimiento que la misma regula en su artículo 60.
· Por ende, el Pleno de la Sala Superior consideró que en efecto, de conformidad con lo
dispuesto por los artículos 1o., 2o. y 12 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
el procedimiento administrativo regulado en el título tercero de la citada ley, es de aplicación
supletoria a los actos, procedimientos y resoluciones, a través de los cuales se desenvuelve la
función de la administración pública federal, incluyendo los procedimientos oficiosos
sancionadores y de defensa administrativos, así como a las diversas leyes administrativas; por
tanto, tal supletoriedad opera respecto del procedimiento administrativo sancionador, iniciado
de oficio, previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,
pues en el caso no se surte ninguna de las excepciones establecidas por materia, en el párrafo
tercero del artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y no existe norma
expresa al respecto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
· Por tanto, el Pleno de la Sala Superior concluyó que la regla de la caducidad prevista por el
artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, tratándose de procedimientos
sancionadores, iniciados de oficio por la autoridad, es aplicable supletoriamente, cuando la
litis en juicio exige decidir si tal figura opera respecto de procedimientos de esta índole, en
materia federal de ecología y protección al ambiente, citando como apoyo la jurisprudencia
V-J-SS-45 del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa cuyo rubro es:
"CADUCIDAD DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PREVISTOS EN EL
ARTÍCULO 60 DE LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. ES
APLICABLE A LAS LEYES ADMINISTRATIVAS QUE NO ESTÁN EXCLUIDAS EN
ELLA."
· Así, los Magistrados que integran el Pleno de la Sala Superior de ese Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, consideraron que la resolución impugnada en el juicio, es
ilegal al haberse dictado dejando de aplicar las disposiciones legales que resultan aplicables,
específicamente el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
· Posteriormente, el Pleno de la Sala Superior, señaló que una vez que se quedó determinado
que al caso concreto le son aplicables las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo; por tanto, que resulta aplicable la figura jurídica de la caducidad del
procedimiento regulada por el artículo 60 de dicha ley, analizó el contenido de dicho
precepto, considerando que en atención al término con que contaba la parte actora para
formular alegatos en el procedimiento administrativo, el plazo con el que contaba la
autoridad para dictar la resolución definitiva en la que en su caso impusiera alguna sanción,
había fenecido el quince de diciembre de mil novecientos noventa y nueve.
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· En esas condiciones, resultó obvio que a partir de dicha fecha inició el cómputo de treinta
días a que se refiere el último párrafo del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, para que operara la caducidad, de ahí que si la resolución recurrida fue
emitida cuando ya había transcurrido dicho plazo, la misma es ilegal pues proviene de un
procedimiento que ya había caducado; en consecuencia, el Pleno de la Sala Superior
consideró que en la resolución recurrida se actualizó la causal de anulación prevista en la
fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación y estimó que también era
ilegal la resolución negativa ficta impugnada al confirmar una resolución ilegal, aunado a que
en su caso, se trata de una resolución que es fruto de un acto viciado de origen.
Ahora bien, para resolver el agravio de la recurrente, resulta conveniente remitirnos al
contenido del artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, así como el 168
de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, vigentes a la fecha en
que se dio inicio al procedimiento del cual derivó la resolución confirmada a través de la
resolución negativa ficta impugnada a través del juicio contencioso administrativo federal y
en los cuales se apoyó el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, para emitir la resolución recurrida, son del tenor siguiente:
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente.
"Artículo 168. Una vez oído al presunto infractor, recibidas y desahogadas las pruebas que
ofreciere, o en caso de que el interesado no haya hecho uso del derecho que le concede el
artículo anterior dentro del plazo mencionado, se procederá a dictar la resolución
administrativa que corresponda, dentro de los treinta días hábiles siguientes, misma que se
notificará al interesado, personalmente o por correo certificado."
Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
"Artículo 60. En los procedimientos iniciados a instancia del interesado, cuando se produzca
su paralización por causas imputables al mismo, la administración pública federal le advertirá
que, transcurridos tres meses, se producirá la caducidad del mismo. Expirado dicho plazo sin
que el interesado requerido realice las actividades necesarias para reanudar la tramitación, la
administración pública federal acordará el archivo de las actuaciones, notificándoselo al
interesado. Contra la resolución que declare la caducidad procederá el recurso previsto en la
presente ley. La caducidad no producirá por sí misma la prescripción de las acciones del
particular, de la administración pública federal, pero los procedimientos caducados no
interrumpen ni suspenden el plazo de prescripción. Cuando se trate de procedimientos
iniciados de oficio se entenderán caducados, y se procederá al archivo de las actuaciones, a
solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de 30 días contados a partir de la
expiración del plazo para dictar resolución."
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Ahora bien, conviene de igual forma remitirnos al contenido de los artículos 1o. y 2o. de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, también vigentes a la fecha de inicio del
procedimiento administrativo tramitado por la hoy recurrente, mismos que prevén lo
siguiente:
"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden e interés públicos, y se aplicarán a
los actos, procedimientos y resoluciones de la administración pública federal centralizada, sin
perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales de los que México sea parte. El
presente ordenamiento no será aplicable a las materias de carácter fiscal, financiero,
responsabilidades de los servidores públicos, electoral, justicia agraria y laboral, ni al
Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales. En relación con las
materias de competencia económica y prácticas desleales de comercio internacional,
únicamente les será aplicable el artículo 4 A de esta ley. Para los efectos de esta ley sólo
queda excluida la materia fiscal tratándose de las contribuciones y los accesorios que deriven
directamente de aquéllas."
"Artículo 2o. Esta ley se aplicará supletoriamente a las diversas leyes administrativas
reguladas por la misma. El Código Federal de Procedimientos Civiles se aplicará, a su vez,
supletoriamente a esta ley en lo conducente."
De los artículos antes transcritos, se puede afirmar lo siguiente:
- Las disposiciones de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se aplicarán de forma
supletoria a las leyes que regulen los actos, procedimientos y resoluciones de la
administración pública federal centralizada, con excepción de las que versen sobre materias
de carácter fiscal, financiero, responsabilidades de los servidores públicos, electoral, justicia
agraria y laboral, ni al Ministerio Público en ejercicio de sus funciones constitucionales, y en
el caso de materias de competencia económica y prácticas desleales de comercio
internacional, únicamente les será aplicable el artículo 4 A de esa ley.
- En los procedimientos iniciados de oficio, se entenderán caducos y se procederá al archivo
de las actuaciones, a solicitud de parte interesada o de oficio, en el plazo de treinta días
contados a partir de la expiración del plazo para dictar resolución.
- En el caso del procedimiento regulado por el artículo 168 de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente, la autoridad procederá, una vez recibidos los alegatos
o transcurrido el término para presentarlos, a dictar dentro de los veinte días siguientes, la
resolución respectiva.
- A fin de interpretar debidamente el alcance de lo previsto en la Ley Federal de
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Procedimiento Administrativo, se considera conveniente remitirnos a la exposición de
motivos de la iniciativa que dio lugar a su expedición, que en la parte que nos interesa se lee
lo siguiente:
"En abril de 1992, la Comisión de Justicia de esta Cámara de Diputados, por conducto de la
Subcomisión de Justicia Administrativa, acordó integrar un grupo plural de trabajo formado
por representantes de los tres poderes de la Unión, con el propósito de preparar un proyecto
de Ley Federal de Procedimiento Administrativo. El documento inicial, producto del trabajo
de dicho grupo plural, fue sometido a una amplia y profunda revisión por parte de las
direcciones jurídicas de las dependencias del propio Ejecutivo Federal y de la dirección
general de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la República, así como en diferentes foros
profesionales y académicos, que ha culminado con esta iniciativa que someto a la
consideración de esta soberanía. ... Todo Estado democrático que se precie de serlo, tiene la
obligación ineludible de dar certeza y seguridad jurídica a sus relaciones con los particulares.
... Las múltiples leyes administrativas que regulan la actividad de los administrados; el
aparato burocrático para hacer cumplir tales leyes; la lentitud de muchos de los trámites que
hay que agotar ante la administración; ineficiencias; en muchos casos duplicidad de
funciones; inseguridad e indefensión jurídica que aún subsisten en algunas instancias de la
administración pública, colocan a los administrados en una situación tan difícil que hoy en
día resulta impostergable la ordenación de principios que gradualmente se institucionalicen,
para contrarrestar los elementos nocivos de la función administrativa. Ciertamente que se ha
avanzado, fundamentalmente a partir de la década de los 60, un cuanto a una reforma
administrativa integral, pero tal avance ha sido, básicamente, en el ámbito interno de la
administración, conforme a los principios de la ciencia de la administración, mas no en el
establecimiento de principios legales que rijan toda la actuación de la administración pública.
Es menester, en consecuencia, un ordenamiento legal que unifique lo que se encuentra
disperso en algunas leyes en lo que se refiere a los principios fundamentales atinentes a
definir, principios de competencia, elementos del acto administrativo, que constituye la forma
como se expresa la voluntad del Estado en su función administrativa para aplicar y concretar
la ley a casos particulares, efectos por la ausencia de uno o más elementos del acto
administrativo y principios relativos al procedimiento administrativo. Salvo la fiscal, hoy en
día existe una anarquía legislativa en el ámbito administrativo respecto a tales principios, de
suerte que cada ley administrativa, con su procedimiento especial, fija sus propios principios,
muchas veces contradictorios con otras leyes, dando lugar con ello a una inseguridad jurídica.
Es también innegable que por la pluralidad de actividades que puede y debe desarrollar la
administración pública, es a veces necesario tener procedimientos especiales. No obstante
ello, también es cierto que es necesario contar con un ordenamiento legal que instituya un
solo procedimiento que regule la actuación de la administración pública, mediante principios
aplicables a todos los órganos que la integran, en un marco de un procedimiento general tipo,
para asegurar un mínimo de unidad de principios y lograr así la justicia administrativa.
Hablar de justicia administrativa es concretar, en su especie, una rama de la justicia en
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general. No puede significar más que una clase de justicia que queda individualizada o
concretada por su relación con la actividad pública. La presente administración ha continuado
y profundizado la reforma administrativa, que se ha concretado en una reestructuración de la
propia administración pública; ha intensificado en múltiples áreas de la actividad de la
administración un proceso de desregulación en su actuación. Empero, dicha reforma quedaría
inacabada, por muchos esfuerzos que se hagan si no va acompañada de un ordenamiento
legal que venga a llenar el vacío que impera hoy en día en nuestro sistema jurídico, mediante
una Ley Federal de Procedimiento Administrativo que cumpla con los objetivos y metas
antes señalados. Fundamento, principios y criterios que orientan la presente iniciativa. b)
Denominación de la ley y su ámbito de aplicación. El título de ley fue denominado ‘Ley
Federal de Procedimiento Administrativo’ y no ‘Código Federal Administrativo’, porque esta
última denominación es más amplia que la primera, y si bien contiene la iniciativa principios
rectores de la actuación de la administración pública, no menos lo es que no incluye y
comprende toda la parte sustantiva que una ley tendría que regular para merecer tal
denominación. Por ello, se optó por la denominación propuesta, sin que ello obste para que
en el título segundo de la iniciativa, principalmente, se desarrollen principios rectores del acto
administrativo que constituye la forma en que se expresa la voluntad de la administración
pública en el ejercicio de su función administrativa. Se hace especial énfasis al procedimiento
administrativo que es el conjunto de normas que regulan la serie de actos que realiza la
administración pública, para la realización de los fines que las leyes atribuyen competencia.
A la luz de la teoría general del proceso, de la cual no está ajena el procedimiento
administrativo, como especie de otros procedimientos (legislativo y judicial), constituye el
camino, condicionado jurídicamente, a través del cual una manifestación jurídica de un plano
superior produce una manifestación del plano inferior. Caminos de producción jurídica los
hay tantos como formas perceptivas que sirven como reglas de producción de otras
manifestaciones jurídicas. El motivo político legislativo que en todo caso justifica la
elaboración de un derecho procesal administrativo es el empeño de proporcionar a los
hombres que obtienen su derecho en cada caso particular, a través de las autoridades
administrativas, las mismas garantías de juridicidad, o lo que es lo mismo, la aplicación del
derecho administrativo, material o sustantivo. La necesidad de observar ciertas formas se
considera con razón una garantía al debido proceso legal, esto es, que el contenido se adapte
a la forma. Un procedimiento administrativo es una manera adecuada y eficaz de
instrumentar, en el ámbito administrativo, el debido proceso legal consagrado en el artículo
14 constitucional. En el párrafo anterior se dijo que esta iniciativa de ley no sólo se concreta a
establecer el procedimiento administrativo para la producción del acto administrativo final,
sino también, debe contener principios rectores de la actuación administrativa. La falta de una
ley uniforme en materia administrativa y la carencia, como se indicó con antelación, de una
unidad integral de las diversas leyes administrativas, ha dado lugar a que el Poder Judicial
integre principios jurisprudenciales para suplir las deficiencias de algunos de nuestros
ordenamientos legales administrativos, a fin de procurar la realización y vigencia de los
principios de legalidad y del debido proceso legal. ... f) Principio de oficiosidad. En el título
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tercero, capítulo I, se establece que el procedimiento administrativo podrá iniciarse de oficio
o a solicitud de parte interesada y, concretamente, se establece que el procedimiento se
impulsará de oficio en todos sus trámites, sin necesidad del impulso de los particulares, para
llegar a una decisión final, obligando a la administración pública, por el interés público en
juego, a desplegar por sí misma toda la actividad que sea necesaria para dar adecuada
satisfacción a ese interés, sin perjuicio de que si el obstáculo de la continuación del
procedimiento es ocasionado por causas imputables al interesado, podrá ser declarado caduco
el procedimiento."
De lo antes transcrito, se advierte la clara intención del legislador de someter a este
ordenamiento, la eficacia y validez de los actos administrativos, a fin de crear un sistema
uniforme que dé certeza y seguridad jurídica a las relaciones de la administración pública
federal con los particulares.
Asimismo y tomando en cuenta el inciso f) de la exposición de motivos, se advierte que el
objetivo del legislador fue el que, dentro de los procedimientos administrativos, los mismos
podrán iniciarse de oficio o a solicitud de parte interesada; en específico, que el
procedimiento se impulsará y concluirá de oficio en todos sus trámites, sin necesidad del
impulso que le den los particulares, y buscando obligar a la administración pública (sin
establecer restricción alguna por el hecho de que en las leyes especiales se prevea o no tal
obligación), a desplegar por sí misma, la actividad necesaria para dar adecuada satisfacción a
ese interés y que en el caso de no hacerlo, podrá ser declarado caduco el procedimiento.
Es decir, del principio de oficiosidad antes analizado, se advierte que efectivamente, el
legislador buscó, con la figura de la caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, sancionar la inactividad que las autoridades a las que les es
aplicable dicha ley, observen dentro de los procedimientos que tramiten, como en su caso lo
es la autoridad emisora de la resolución confirmada a través de la resolución negativa ficta
impugnada ante el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
En este sentido, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, establece que sus
disposiciones serán aplicables a los actos de la administración pública federal centralizada, a
la cual pertenece la autoridad que emitió la resolución impugnada ante el Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, quien en el caso concreto, lo fue el delegado de la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en el Estado de Michoacán.
Lo anterior, ya que dicha procuraduría, de conformidad con lo previsto por el artículo 1o. del
Reglamento Interior de la entonces Secretaría de Medio Ambiente, Recursos Naturales y
Pesca (vigente a la fecha de emisión del procedimiento administrativo tramitado) hoy
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, se trata de un órgano administrativo
desconcentrado de dicha dependencia, de ahí que resulte innegable que a los actos,
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procedimientos y resoluciones de la autoridad en comento, le resulte aplicable la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo.
Por lo ya analizado, la intención del legislador fue crear un ordenamiento común y de
aplicación directa a todo aquello que no estuviera regulado en el cúmulo de leyes
administrativas que rigen a la administración pública.
En este sentido, ha sido sostenido por nuestro más Alto Tribunal, que la supletoriedad
procede no sólo cuando en la ley de la materia no se reglamenta o se reglamenta de forma
insuficiente una institución que se encuentra contemplada en otro ordenamiento, sino también
cuando no encontrándose comprendida la institución relativa, su aplicación sea congruente
con los principios que rigen el procedimiento del cual deriva la resolución.
Por tanto, la figura de la caducidad prevista en la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, sí resulta aplicable de forma supletoria al procedimiento tramitado en
términos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente; máxime si
el primer ordenamiento regula las procedimientos y resoluciones que emite la administración
pública centralizada, dentro de la cual se ubica la autoridad emisora de la resolución
impugnada, es decir, la Delegación de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente en
el Estado de Michoacán, como órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales.
Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 2a. LXXII/95, sostenida por la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la Novena Época, visible en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo II, agosto de mil novecientos noventa
y cinco, página doscientos setenta y nueve, que es del tenor siguiente:
"AMPARO. SUPLETORIEDAD DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS
CIVILES. La aplicación supletoria del Código Federal de Procedimientos Civiles que en
materia de amparo establece el numeral 2o. de la Ley Reglamentaria de los Artículos 103 y
107 Constitucionales procede no sólo respecto de instituciones comprendidas en la Ley de
Amparo que no tengan reglamentación o que, conteniéndola, sea insuficiente, sino también
en relación a instituciones que no estén previstas en ella cuando las mismas sean
indispensables al juzgador para solucionar el conflicto que se le plantee y siempre que no esté
en contradicción con el conjunto de normas legales cuyas lagunas deban llenar, sino que sea
congruente con los principios del proceso de amparo."
Solamente con lo anterior, se logra un régimen homogéneo que regule los actos de la
Administración Pública que refiere el artículo 1o. de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, a los cuales se aplicarán de igual forma, los ordenamientos que rijan cada
materia, como en el caso lo es la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
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Ambiente.
No interpretarlo de tal forma, es decir, considerar que las normas previstas en la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo y con esto, las figuras ahí previstas, únicamente pueden ser
aplicables, cuando el ordenamiento específico haga una remisión expresa o prevea una figura
como lo es la caducidad, traería como consecuencia una clara contravención a la voluntad del
legislador y en consecuencia, restarle eficacia al ordenamiento citado.
Es decir, el hecho de que, ni el artículo 168 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente, así como tampoco algún otro precepto de dicho ordenamiento,
prevean la figura de la caducidad, ello no impide la aplicación de la figura de la caducidad
prevista dentro de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, la cual, tal como ya se ha
analizado, tiene por objeto regular de forma directa los actos que emita la administración
pública, argumentos que coinciden con los vertidos en la resolución recurrida a fin de
justificar la aplicación de dicha figura.
Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 48/2003, emitida por la Segunda Sala de
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la Novena Época, visible en el
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVII, junio de dos mil tres, página
doscientos cinco, que es del tenor siguiente:
"CONTROL SANITARIO. LA CADUCIDAD DE LAS FACULTADES DE LA
AUTORIDAD PARA CUMPLIMENTAR LA RESOLUCIÓN RECAÍDA A UN RECURSO
DE REVISIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA INTERPUESTO EN CONTRA DE LA
IMPOSICIÓN DE SANCIONES Y MEDIDAS DE SEGURIDAD EN ESA MATERIA,
OPERA DE PLENO DERECHO AL TRANSCURRIR LOS PLAZOS PREVISTOS EN
LOS ARTÍCULOS 60, ÚLTIMO PÁRRAFO Y 92, ÚLTIMO PÁRRAFO, DE LA LEY
FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. Cuando la resolución que pone
fin al procedimiento administrativo de aplicación de medidas de seguridad y sanciones,
contemplado en los artículos 428 a 437 de la Ley General de Salud, es impugnada mediante
el recurso de revisión en sede administrativa previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, y éste resulta fundado, lo resuelto por el superior jerárquico
debe ser cumplido por el inferior, de modo que si tal cumplimiento requiere que éste emita un
acto nuevo en el que se purguen los vicios del impugnado, dicha autoridad, con el objeto de
no dejar el procedimiento sin una resolución que le ponga fin, deberá cumplir en el plazo de
cuatro meses dispuesto en el artículo 92, último párrafo, de la ley adjetiva federal supletoria
en materia administrativa y, en caso de que no lo haga y se actualicen las condiciones
previstas en el artículo 60, último párrafo, de la ley adjetiva citada, es decir, que hayan
transcurrido treinta días naturales a partir de la expiración del plazo para dictar resolución,
operará la caducidad de pleno derecho de las facultades de la autoridad para efectuar dicha
cumplimentación, y el procedimiento relativo culminará sin una resolución que le ponga fin,
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en atención a que el fallo primigenio fue anulado."
De igual forma, sirve de apoyo al criterio sostenido en el presente fallo, la jurisprudencia
emitida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a
la Novena Época, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI,
octubre de dos mil dos, tesis 2a./J. 115/2002, página doscientos noventa y cuatro, que
determinó lo siguiente:
"PROPIEDAD INDUSTRIAL. EL ARTÍCULO 187 DE LA LEY RELATIVA FUE
DEROGADO TÁCITAMENTE POR EL ARTÍCULO 2o. DE LA LEY FEDERAL DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, EN CUANTO ÚNICAMENTE PREVÉ LA
APLICACIÓN SUPLETORIA DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS
CIVILES. Los artículos 187 de la Ley de la Propiedad Industrial y 2o. de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo contienen disposiciones incompatibles en tanto que regulan de
manera distinta una misma materia, pues mientras el artículo 187 considera que las lagunas
de esa ley (de carácter administrativo) respecto de las disposiciones que rigen los
procedimientos de declaración administrativa de nulidad a que se refiere su capítulo segundo,
deberán suplirse con las del Código Federal de Procedimientos Civiles, el artículo 2o. de la
ley procedimental, que es aplicable a los actos de autoridad de los organismos
descentralizados de la administración pública federal paraestatal, como los que realiza el
Instituto Mexicano de la Propiedad Industrial en términos del artículo 6o. de la Ley de la
Propiedad Industrial, señala que los vacíos de las leyes administrativas deberán llenarse con
las disposiciones de la propia Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y sólo a falta de
disposición expresa en ella, deberá acudirse a las del código aludido, además de que, ambos
ordenamientos fueron expedidos por el Congreso de la Unión, por lo que tienen idéntica
jerarquía en términos del artículo 133 constitucional y rigen en un mismo ámbito federal de
validez. En tal virtud, atento al principio jurídico de que la ley posterior deroga a la anterior
en las disposiciones que se opongan a ella, debe estimarse que la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, cuya expedición fue posterior, derogó tácitamente la
disposición contenida en la Ley de la Propiedad Industrial en el aspecto señalado y, por ende,
las disposiciones de aquélla son las que deben prevalecer, es decir, las normas aplicables
supletoriamente a los procedimientos de declaración administrativa en mención son las de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo y sólo a falta de disposición expresa en la
misma lo serán las del Código Federal de Procedimientos Civiles, tal como lo dispone el
artículo 2o. de la referida ley procedimental."
Por lo anterior, se considera que el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, interpretó debidamente, en relación con la obligación impuesta a la
autoridad hoy recurrente, dentro del artículo 168 de la Ley General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente, que la figura prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, sí resulta aplicable al procedimiento administrativo que se
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instauró en contra de Pemex Gas y Petroquímica Básica, parte actora en el juicio fiscal
4466/02-17-06-4.
Por todo lo anterior, ha resultado infundado el argumento de la autoridad recurrente, en el
sentido de que se interpretó y aplicó indebidamente, dentro de la resolución recurrida, lo
previsto en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, y haciéndose
notar que no existe argumento alguno de la autoridad recurrente, que controvierta los motivos
que llevaron a considerar que sí se había configurado la caducidad del procedimiento iniciado
por la autoridad demandada en el juicio fiscal, pues sólo se concreta a manifestar que no
existe, en este supuesto, la supletoriedad.
Por otra parte, en cuanto al argumento de que dentro de la resolución recurrida, el Pleno de la
Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa, dejó de analizar los
argumentos expuestos así como los criterios expuestos en la contestación de demanda
formulada en el juicio fiscal, en el sentido de lo argumentado en el presente recurso en cuanto
a que la figura de la caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, no es aplicable a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, pues no se actualizaron las reglas de supletoriedad, resulta ser ineficaz.
Lo anterior, ya que si bien la consideración de la recurrente se hizo valer dentro de los
fundamentos y motivos de la resolución negativa ficta impugnada proporcionados por la hoy
recurrente al contestar la demanda, lo cierto es que son ineficaces en la medida en que si bien
la Sala no se refirió expresamente a tales argumentos, como lo ha determinado este Tribunal
Colegiado, sí procedía aplicar supletoriamente la figura de la caducidad.
En estas condiciones, aun en el caso de que no hubieran sido tomados en cuenta los
argumentos que refiere la autoridad recurrente, al tratarse de los mismos planteamientos que
fueron expuestos ante este tribunal, ya estudiados, a nada práctico conduciría el revocar la
sentencia recurrida, para el efecto de que fueran tomados en cuenta, ya que contrariamente a
lo expuesto por la recurrente, el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa, sí analizó debidamente, la aplicación de la figura de la caducidad
prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al
procedimiento del cual derivó la resolución confirmada a través de la resolución negativa
ficta impugnada ante dicho tribunal.
Además, en cuanto al argumento de que la Sala Fiscal no se pronunció respecto de los
criterios jurisprudenciales del Poder Judicial, hechos valer al contestar la demanda, también
resulta ineficaz toda vez que el criterio invocado se trató del que lleva por rubro:
"SUPLETORIEDAD DE LA LEY. REQUISITOS PARA QUE OPERE.", con el cual no se
demuestra la inaplicabilidad de la figura de la caducidad, siendo que si bien no fue invocado
por la Sala Fiscal, ello es insuficiente para demostrar la inaplicabilidad de la figura de la
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caducidad prevista en el artículo 60 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
Similar criterio ha sostenido este Octavo Tribunal Colegiado al resolver la revisión fiscal
82/2002, mediante ejecutoria aprobada en sesión de treinta de abril de dos mil dos, así como
la diversa R.F. 107/2003, aprobada en sesión de veintinueve de agosto de dos mil tres y
finalmente, el recurso de revisión fiscal R.F. 300/2004, aprobada en sesión de veinte de enero
de dos mil cinco.
En esta tesitura, resultaron infundados e ineficaces los argumentos vertidos por la autoridad
recurrente en su primer concepto de agravio.
SÉPTIMO.-En el segundo concepto de agravio, la autoridad refiere que la sentencia recurrida
transgrede lo dispuesto por los artículos 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos y 237 del Código Fiscal de la Federación, al declarar la nulidad de la resolución
impugnada, pues se transgredió el principio de exhaustividad, toda vez que antes de realizar
un estudio sobre la caducidad se debió estudiar el fondo de la cuestión planteada; es decir,
determinar si se cometió o no la infracción que se le imputa a la actora.
Este Tribunal Colegiado estima infundado el agravio de mérito, pues el segundo párrafo del
artículo 237 del Código Fiscal de la Federación, vigente a la fecha en que se emitió la
sentencia recurrida, prevé que "... Cuando se hagan valer diversas causales de ilegalidad, la
sentencia o resolución de la Sala deberá examinar primero aquéllos que puedan llevar a
declarar la nulidad lisa y llana."
En este sentido, como se advierte del contenido de la sentencia recurrida, la Sala Fiscal
estimó que en la resolución recurrida se actualizaba la causal de ilegalidad prevista en la
fracción IV del artículo 238 del Código Fiscal de la Federación; por ende, que debía
declararse la nulidad de dicha resolución, así como de la resolución negativa ficta que
confirmó tal resolución; lo anterior, toda vez que a la fecha en que se emitió la resolución
recurrida, había caducado el plazo con que contaba la autoridad administrativa para emitir la
resolución definitiva dentro del procedimiento tramitado en contra de la demandante, en la
que en su caso se podía imponer alguna sanción a dicha demandante.
Así las cosas, resulta infundado el agravio de la autoridad recurrente, pues la Sala Fiscal no
tenía por qué analizar en primer lugar si se cometió o no la infracción sancionada, máxime si
quedó demostrado que el procedimiento que concluyó con la emisión de la resolución que
consideró que se había cometido una infracción, se encontraba caduco a la fecha en que se
dictó tal resolución.
Al no existir algún agravio pendiente por analizar, lo procedente es confirmar la sentencia
recurrida.
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Por lo expuesto y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 248 del Código Fiscal de la
Federación, se resuelve:
PRIMERO.-Es procedente pero infundado el recurso de revisión fiscal interpuesto por el
director general de Delitos Federales contra el Ambiente y Litigio de la Subprocuraduría
Jurídica de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en representación del
procurador Federal de Protección al Ambiente.
SEGUNDO.-Se confirma la sentencia recurrida, pronunciada el veintinueve de septiembre de
dos mil cuatro, por el Pleno de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y
Administrativa, en el juicio de nulidad 4466/02-17-06-4/696/03-PL-03-04, promovido por
Pemex Gas y Petroquímica Básica, en los términos del último considerando de esta
ejecutoria.
TERCERO.-Se declara la nulidad de la resolución negativa ficta impugnada y de la
resolución originalmente recurrida.
Notifíquese; y con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a la Sala de su origen y,
en su oportunidad, archívese el toca.
Así, por unanimidad de votos de las Magistradas (presidenta) Adriana Leticia Campuzano
Gallegos, Clementina Flores Suárez y María Guadalupe Saucedo Zavala, lo resolvió el
Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, siendo relatora la
última de las nombradas.
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