Descargar PDF - Ciudades para un Futuro más Sostenible

Biblioteca CF+S
http://habitat.aq.upm.es
Boletín CF+S
No 54. Mayo 2013
La ciudad a escala humana. XII
Congreso Anual N-aerus
Recurso electrónico disponible en HTML y PDF: http://habitat.aq.upm.es
Licencia Creative Commons 3.0 España (cc by-nc-sa)
Boletín CF+S
ISSN: 1578-097X.
Edita:
Instituto Juan de Herrera.
Dirección:
Agustín Hernández Aja
Mariano Vázquez Espí
Consejo editorial:
José Fariña Tojo
José Miguel Fernández Güell
Miguel Ángel Gálvez
Gloria Gómez Muñoz
Margarita de Luxán García de Diego
Patricia Molina Costa
Álvaro Sevilla Buitrago
Isabel Velázquez Valoria
Carlos Verdaguer Viana-Cárdenas
No 54. Mayo 2013
La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Coordinación:
Marian Simón Rojo
Ana Sanz Fernández
Eva Álvarez
Carlos Girona
Autores de los textos:
Ajmeri Nusrat Shoma
Cecilia Cabrera y Mariano Scheinsohn
Caroline Cage
Doaa Abouelmagd
Glenda Dimuro Peter y Esteban de Manuel Jerez
Julio D. Dávila y Diana Daste
María José Castillo Couve
Mariano Scheinsohn y Cecilia Cabrera
Stephen Diang’a y Rosemary Hayangah
Equipo de edición:
César Corrochano Barba
Rebeca Fernández Yunquera
Alejandro Rodríguez Sebastián
Ana Sanz Fernández
Biblioteca CF+S
http://habitat.aq.upm.es
Boletín CF+S 54. Mayo 2013
La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Ante el difícil reequilibrio de poder
Explorando el papel de las Organizaciones de la Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del capital social y político de las comunidades marginales en Kisumu,
Kenia— Caroline Cage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Actores y prácticas en la producción de normativa urbana. Una perspectiva desde
el desarrollo a escala humana para el caso de la ciudad de Buenos Aires—
Cecilia Cabrera y Mariano Scheinsohn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Proyecto de normas de reparto en la ciudad de Kampala— Moses Tukwasiibwe . . .
Reorientar la transformación de viviendas hacia una construcción sostenible: el caso
de Nairobi, Kenia— Stephen Diang’a y Rosemary Hayangah . . . . . . . . . . .
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los
modos de integración económica de Polanyi— Doaa Abouelmagd . . . . . . . .
7
25
37
53
67
De la supervivencia a la gestación de estrategias sinérgicas
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de vivir en las aceras: una realidad en
Daca, Bangladés— Ajmeri Nusrat Shoma . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
La agricultura urbana como proceso de desarrollo a escala humana. Los huertos urbanos en zonas degradadas de São Paulo— Glenda Dimuro Peter y Esteban
de Manuel Jerez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Pobreza, participación y Metrocable. Estudio del caso de Medellín— Julio D. Dávila
y Diana Daste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Producción y gestión habitacional de los pobladores. La autogestión de vivienda en
Peñalolén y La Pintana, Santiago de Chile— María José Castillo Couve . .
Produciendo ciudad a escala humana. Los movimientos sociales y políticos en la producción de hábitat: el caso del Proyecto Monteagudo en la ciudad de Buenos
Aires— Mariano Scheinsohn y Cecilia Cabrera . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Noticias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
En la Red . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cartas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
ISSN: 1578-097X. Edita: Instituto Juan de Herrera.
89
107
121
133
147
163
169
171
Editorial
Marian Simón Rojo
Madrid (España), marzo de 2013.
Cuando un tercio de la población urbana de los países ‘‘en desarrollo’’ vive en tugurios, es difícil
plantear un escenario optimista en el que el derecho a la vivienda y a la ciudad sean una realidad.
Subyugados por la crudeza de las cifras, todavía en demasiados foros se entiende que la incapacidad para
satisfacer las necesidades de alojamiento adecuado se debe a un problema de escasez de recursos. Pero ¿nos
enfrentamos realmente a un problema de escasez? Para responder a esta cuestión es interesante asomarse
a los datos, razonamientos y conclusiones del Informe sobre Desarrollo Humano 2006 del PNUD, titulado
Más allá de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua. Con la vivienda sucede como con el
agua: la escasez nace de la desigualdad en riqueza y poder, no de la disponibilidad física.
Frente a la insistencia en la escasez a la que nos tienen habituados nuestros políticos y economistas,
la teoría del Desarrollo a Escala Humana, propuesta por Max-Neef, Elizalde y Hopenhayn se apoya
en la utilización de recursos abundantes no convencionales, como la solidaridad, que se incrementan en
la medida en que se comparten. Aprovechando que la teoría cumplía un cuarto de siglo, se celebró en
octubre de 2011, en la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid, el Congreso Anual N-aerus
centrado en «La ciudad a escala humana», que resultó ser el germen del boletín que ahora ve la luz.
Hablar de escala humana supone poner en el centro del desarrollo a las personas, auténticas protagonistas del proceso de satisfacción integral de sus necesidades.
A través de varios de los artículos del boletín se puede hacer un recorrido desde las estrategias más
básicas de supervivencia de los habitantes de las aceras en Daca (Bangladés), explicados por Nusrat
Shoma, hasta la conquista de espacios de autogestión en la producción social del hábitat en Chile o
Argentina, pasando por el reconocimiento por parte de los gobernantes de una deuda social en Bogotá,
para desarrollar proyectos de mejora barrial en los que profesionales cualificados trabajan en estrecha
colaboración con la comunidad.
Como dejan patente prácticamente todos los artículos, es esencial hacer visibles las estructuras de
poder que subyacen a la desigualdad urbana. Se analizan espacios de resistencia —que se repiten a lo
largo de la historia y de la geografía— en unas luchas desiguales entre élites y pobladores, en las que
la burocracia y los mecanismos del poder político y económico lastran las posibilidades de las personas
con menos recursos para participar en los beneficios económicos de la ciudad. Doaa Abouelmagd, al
presentar el caso de El Gran Cairo, nos recuerda el planteamiento de Polanyi sobre los tres modelos de
integración económica que condicionan la manera de satisfacer las necesidades humanas: reciprocidad,
redistribución e intercambios de mercado. No basta con asumir la limitada capacidad institucional para
atender a las demandas crecientes de la población, es imprescindible relacionar esa limitación o ineficacia
con la capacidad de las élites del poder financiero para imponer sus intereses por encima de los de la
población, ya sea de manera directa (en connivencia con el poder político) o indirecta. En esta línea, desde
Buenos Aires, Cabrera y Scheinsohn nos explican cómo las políticas de regulación estuvieron fuertemente determinadas tanto por una lucha de intereses (entre los poderes públicos y privados) como por
una dinámica institucional que fue perdiendo paulatinamente —a través de las décadas— su legitimidad
social y su capacidad para actuar de manera autónoma en resguardo del interés público.
Analizar la realidad es el primer paso para entenderla y poder actuar. Para actuar, es necesario además
dotarse de herramientas que permitan a los pobres defender sus intereses y superar su histórica situación
de indefensión. Es lo que propone Tukwasiibwe en su artículo sobre herramientas para las negociaciones
sobre el acceso a la tierra o sobre los desarrollos urbanísticos en los terrenos donde viven o desarrollan
sus actividades los habitantes más pobres. No hay que olvidar que estos pobladores suelen partir de una
situación de inferioridad en lo que se refiere al acceso a recursos y a conocimiento legal y técnico, con
problemas de reconocimiento legal o anulación de sistemas de propiedad y uso tradicionales.
Frente a estas carencias de los pobladores, Cage plantea el potencial de las organizaciones de pobres urbanos en la construcción del capital social y político de las comunidades marginales. El caso de
las organizaciones de Kisumu, en Kenia, le permiten señalar cómo pueden los pobladores aprovechar y
enriquecer su capital social y político para incidir en la toma de decisiones institucionales que influyen
decisivamente en sus condiciones de vida. Son procesos que no están exentos de conflictos internos, en los
que juegan un papel clave las habilidades y capacidades de los interlocutores, los contactos y el apoyo en
redes.
5
6
Editorial
Por otra parte, a través de los casos de Brasil, Colombia, Argentina y Chile, Dimuro y de Manuel,
Dávila y Daste, Castillo, Scheinsohn y Cabrera nos muestran cómo cuando se da un contexto
favorable abierto a la participación, con estados permeables a las reivindicaciones de los pobladores
organizados, las actuaciones tienen un mayor impacto, mejorando el bienestar de la población y dando
pie al escalamiento de soluciones. En sus artículos podemos encontrar ejemplos de proyectos de mejora
del entorno barrial, de acceso a vivienda y promoción económica, de huertos urbanos y de producción y
gestión habitacional, que nos proporcionan suficiente material para reflexionar y para intentar trasladar
enfoques exitosos de resistencia y gestación de alternativas basadas en la aplicación de satisfactores
sinérgicos que contribuyen a avanzar hacia ese desarrollo a escala humana que preconizaban Max Neef,
Elizalde y Hopenhayn. Porque, como nos recuerdan las luchas sociales en todo el planeta, hay que
reequilibrar poder y riqueza.
Conviene que en nuestras sociedades no lo perdamos de vista, para no claudicar ante la imposición
política y económica de pseudosatisfactores o satisfactores inhibidores, de los cuales sabemos mucho en
muchos de nuestros países, en Latinoamérica, sometidos a ajustes estructurales en décadas pasadas, o en
el arco Mediterráno, acosado por los feroces recortes sociales de la actualidad.
Explorando el papel de las Organizaciones de la
Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del capital
social y político de las comunidades marginales en
Kisumu, Kenia1
Caroline Cage2
Madrid (España), 21 de octubre de 2011.
Resumen: En 2005, Sattherthwaite y D’Cruz se atrevieron a afirmar que «actualmente, es posible
que la iniciativa más significativa a favor de la pobreza en las áreas urbanas de África y Asia [. . . ] sea
el trabajo de organizaciones y federaciones formadas y dirigidas por los pobres de las ciudades o los
sin techo». El creciente número de ONG en zonas urbanas, unido a la presión sobre los gobiernos para
incrementar la participación ciudadana en la toma de decisiones, ha hecho que las Organizaciones
de la Pobreza Urbana (OPU) comiencen a ser reconocidas como un importante actor social civil en
la toma de decisiones urbanísticas y su ejecución. Las federaciones de pobres urbanos como Slum
Dwellers International (SDI) se han expandido rápidamente por los países en desarrollo. Al mismo
tiempo las ONG han empezado a apoyar a grupos paraguas de las Asociaciones de Planificación de
Vecindarios [Neighbourhood Planning Association] (NPA) como representantes de los pobres urbanos
a largo plazo.
En Kisumu, una de las ciudades de mayor crecimiento y foco de los enfrentamientos violentos
tras las elecciones de 2007, tanto SDI como los grupos apoyados por ONG han empezado a actuar
como representantes y coordinadores en diversas localidades. Sin embargo, hay diferencias entre las
organizaciones que los apoyan, así como en su estructura y funcionamiento internos. Mientras que
los grupos apoyados por ONG pueden parecer menos hostiles y, por ello, más indicados como mediadores frente a los actores (representantes) estatales locales, también pueden estar más influenciados
por quienes financian a las propias ONG. Por lo tanto, ¿cuán representativos son? ¿Incrementan la
solidaridad? ¿Cuánto influencian o son influenciadas por actores externos? Este estudio presenta las
conclusiones más recientes de investigaciones sobre el capital social vertical y horizontal de SDI y los
grupos paraguas apoyados por ONG en Kisumu, para analizar su efectividad como mediadores entre
los socios externos y la comunidad.
Palabras clave: Capital social; urbano; barriadas; ONG; gobernanza; planificación participativa.
Introducción
Este trabajo presenta un análisis de los efectos en el capital social de dos Organizaciones de la Pobreza
Urbana (OPU) de gran escala en Kisumu (Kenia) que permite concluir que las OPU pueden ser importantes actores en la construcción del capital político y social. El estudio muestra que ambas OPU son
muy significativas a la hora de construir el capital social de sus miembros, la comunidad marginal más
amplia en la que se establecen y sus conexiones con socios de desarrollo externos. No obstante, evaluando
de la misma manera el impacto de las conexiones formadas con socios externos, se han hallado evidencias
que apoyan la hipótesis de que mientras los medios urbanos pueden ser una buena oportunidad para la
formación de organizaciones a gran escala, existe la necesidad de habilitar medios bien para apoyo estatal,
bien para una cultura de acción colectiva. En los casos en los que esto no es posible, debe haber algún
tipo de apoyo externo. Partiendo de la base de que existe la necesidad de dicho apoyo externo, el estudio
concluye mostrando que las asociaciones entre OPU pueden tanto construir como destruir capital social.
En consecuencia, como otros discursos sobre capital social, es necesaria una mayor consideración sobre
las intervenciones que influyen en el capital social ya existente y cómo pueden afectar a las estructuras
de poder tanto internas como externas a las OPU.
Este trabajo se basa en el análisis de resultados iniciales de un estudio de cinco meses sobre dos OPU,
la Slum Dwellers International (SDI) y la Neighbourhood Planning Association (NPA), que operan en
dos comunidades marginales (Manyatta y Nyalenda) de Kisumu, Kenia. Durante el periodo de trabajo
de campo, los datos fueron recogidos a través de observaciones in situ, entrevistas con inversores clave de
las autoridades locales, ONG y otras organizaciones de comunidades situadas en áreas donde el estudio
2 London
South Bank University.
artículo pertenece a una serie de ponencias impartidas entre los días 20 y 22 de octubre de 2011 en la Escuela
Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid en el marco de la XII N-AERUS Conference
2011.
1 Este
7
8
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Fuente: Dibujada por un participante de un grupo de NPA en Kisumu. Anónimo.
Figura 1: Red dibujada por un participante
Diagrama diseñado por ordenador. Elaboración propia.
Figura 2: Modelo de redes para grupo de una unidad
Explorando el papel de las Organizaciones de la Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del
capital social y político de las comunidades marginales en Kisumu, Kenia Caroline Cage
9
se realizó para obtener una perspectiva general sobre cómo se veían las OPU desde fuera. Además, se
utilizaron entrevistas a fondo junto con ejercicios de modelos de redes (véanse las las Figuras 1 y 2,
entrevistas de grupos seleccionados y observaciones in situ para entender la percepción de los miembros
de la OPU de cómo la información y los recursos llegaban hasta ellos a través de la organización y quiénes
pensaban que eran los actores clave que se beneficiaban de esto.
Capital social (y político) y su papel en la construcción de
medios de vida sostenible en el contexto de comunidades de
pobreza urbana
Diagrama basado en modelos domésticos de Sanderson (2000). Elaboración propia.
Figura 3: Versión de un modelo de medio de vida sostenible mostrando el capital social
como uno de los cinco activos domésticos
El capital social se considera uno de los activos clave necesarios para construir medios de vida sostenibles para el acceso a recursos y protección contra impactos y estrés (ver Figura 3). En especial, el
capital social se considera importante como un mecanismo de defensa y red de seguridad en periodos
de crisis (Landolt, 1996). Sin embargo, mientras se acepta de forma generalizada que el capital social
es un activo importante, hay dudas sobre si en los entornos de pobreza urbana, a menudo heterogéneos
y fragmentados, existe potencial para que el capital social horizontal se traduzca en un capital social
vertical político en forma de acción colectiva a gran escala (Pelling y High, 2005) para ejercer presión
sobre los sistemas de gobernanza urbana y para proporcionar oportunidades a los pobres urbanos para
participar realmente en los procesos de toma de decisiones.
Mientras que la importancia del capital social en el desarrollo está ampliamente aceptada, se sigue
discutiendo sobre su definición, componentes básicos y, en consecuencia, sobre cómo pueden medirse o
evaluarse (o si es posible hacerlo); si pueden construirse o utilizarse como recurso; y las implicaciones
positivas y negativas de los actores externos que así lo intentan. Como con otros términos similares,
el concepto de capital social y por lo tanto, su tratamiento en temas de desarrollo, fue originalmente
acuñado en sociedades que no eran ni tan móviles ni estaban tan interconectadas como el mundo hoy en
día. La noción de comunidad ya no se usa únicamente para identificar un área geográfica, sino que hay
comunidades a todos los niveles y escalas, desde lo local a lo global, pasando por lo nacional. Ahora, la
comunidad puede definir a cualquier grupo de personas que tienen algo en común, las comunidades de
lugar son sólo uno de los cinco tipos de comunidades definidas por Hamdi (2004). Por ello, la evaluación de
las conexiones que las personas forman dentro de estas comunidades, en los distintos papeles e identidades
que se asumen en las sociedades, ha llevado a un gran debate sobre cómo el capital social debe definirse
para incorporar tanto su estructura como su contenido, al igual que sus implicaciones en las dinámicas y
jerarquías de poder en un contexto moderno. Este debate es particularmente relevante para las complejas
formas de vida y asociaciones de la pobreza; e incluso más, para los múltiples niveles de asociación e
influencia que pueden estar tanto fuera como dentro del alcance de la pobreza urbana (Cage, 2011).
El capital social puede utilizarse para describir los vínculos formados entre dos o más actores en
la sociedad y por ello, es importante definir la unidad de análisis en la que es evaluada. Así pues, en
tanto que haya más de un individuo en un determinado grupo, habrá vínculos que puedan definirse como
internos o externos a dicho grupo. Por lo tanto, los vínculos podrán ser internos, con una estructura de
10
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
vínculos dentro del grupo, o externos al grupo. Además, dentro de los grupos puede haber subgrupos que
también tengan vínculos internos y externos importantes a tener en cuenta. Esto debe tenerse en cuenta
especialmente en los medios urbanos, en los que resulta mucho más difícil definir comunidad en términos
de localización geográfica. La definición de capital social utilizada debería hacerse en relación a la escala
en la que se mida (individual, grupal, social, etc.). También debería definirse según sea concebida, en
particular, según cómo se relaciona con la estructura y/u organismo (o contenido) de interacción social.
Para el objetivo de este estudio, el capital social será entendido según la concepción original de Bourdieu,
como beneficio potencial que pueda obtenerse al formar conexiones sociales en un contexto de estructuras
de poder internas y externas relacionadas con dicha conexión. Mientras que algunas tienen poder, acceso
y control, es inevitable que otras no lo tengan, de modo que las primeras puedan limitar a las segundas a
la hora de obtener beneficios, como puede verse por la desigualdad en medios urbanos de diversas partes
del mundo.
Fuente: elaboración propia
Figura 4: Ilustración de las diferentes formas de capital social
Uniendo/conectando capital social
Los vínculos pueden entenderse como unión de capital social o conexión de capital social (ver Figura
4). Aunque los conceptos de capital social como unión y como conexión puente se han utilizado de
diferentes maneras, para el presente estudio se va a considerar la diferencia entre unión y conexión, entre
capital social interno y externo (al que a veces se refiere como enlace) en términos de estructuras sociales
tangibles e intangibles. Es decir, el capital social como unión y conexión se empleará para describir la
inclusión o exclusión de estructuras sociales intangibles que forman las personas, mientras que interno y
externo se utilizará para describir la relación de las personas, si son miembros formales o no, de grupos y
asociaciones tangibles. En lo que se refiere los grupos estudiados, interno y externo podría definirse como
interno y externo a las Organizaciones de Pobres Urbanos (OPU); pero también como interno y externo
a los grupos que forman las redes de dichas organizaciones. Unión y conexión se referirá a aquellos que
son similares dentro de la comunidad y a aquellos que están más marginados; es decir, mujeres, jóvenes,
inquilinos y tribus menos dominantes.
El capital social de unión se refiere a la homogeneidad o vinculación entre personas que son similares, un grupo podría definirse por su cultura, género, etnia, etc., y que se desarrolla habitualmente en
comunidades pobres como mecanismo de defensa (Pelling y High, 2005). De esta manera, el capital
social de unión sería una de las formas más comunes de capital social en medios urbanos (Landolt
y Portes, 1996). Sin embargo, como se ha demostrado en los conflictos actuales entre grupos étnicos
diferentes, el capital social de unión puede generar resultados negativos si el objetivo de dichos grupos
no se comparte (Titeca y Vervisch, 2008). Los grupos que se han unido, o que mantienen un enfoque
independiente, son más propensos a convertirse en excluyentes y ejercer normas de degradación entre
sus miembros (Landolt y Portes, 1996). A pesar de que un capital social de unión puede fomentar
confianza entre sus miembros (Serra, 2012), por sí solo, no puede facilitar la formación de grupos inclusivos a gran escala que puedan ser la base de acciones colectivas (Pelling, 1998). Por el contrario, el
capital social de conexión da cuenta de la heterogeneidad o los vínculos entre los miembros de un grupo
y aquellos que están fuera o son extraños a dicho grupo. Como en la teoría de agujeros de estructuras de
Burt, aquellos que sirven de puente (conexión) entre grupos son de gran valor ya que incorporan nueva
información y oportunidades. Sin embargo, la desventaja podría ser que aquellos que actúan como puentes
Explorando el papel de las Organizaciones de la Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del
capital social y político de las comunidades marginales en Kisumu, Kenia Caroline Cage
11
suelen ser aquellos que ya tienen posiciones privilegiadas dentro de la sociedad. De modo que el papel de
puente entre los grupos podría aumentar su capacidad para abusar de esta posición de autoridad.
Capital social vertical (político)
Otros aspectos clave, relacionados con lo que se denomina como interno y externo, son los conceptos
de capital social horizontal y vertical (o político, véase Figura 4). El capital social vertical puede definirse
como los vínculos entre miembros del mismo estrato social, mientras que capital social vertical serían los
vínculos entre miembros del mismo estrato social y aquellos que se encuentran en un estrato superior
(Mckenzie y Harpman, 2006). Esto es especialmente importante en relación con el estudio de capital
social dentro de OPU, ya que uno de los papeles principales en la comunidad es el de establecer un puente
entre la comunidad y los socios de desarrollo, por lo que la naturaleza del capital social vertical y horizontal
tiene una gran importancia. Primero, cómo se vinculan con el resto de la comunidad (capital social
horizontal), cómo transfieren los beneficios de las conexiones con aquellos que están en un nivel superior
y, por último, cómo les influencian estos dos tipos de relaciones. Aunque existe un consenso general en
lo que se refiere a los potenciales beneficios de un conjunto de capitales sociales de unión, de conexión y
de vínculo (o vertical), también se han identificado los riesgos de un descenso en la confianza (Pelling
y High, 2005), dando lugar a un aumento en la probabilidad de casos de parasitismo y malversación
de recursos (Olson, 1971) en los que los pequeños grupos con altos niveles de capital social de unión
se transforman en grupos más grandes con mayor capital vertical. Por otra parte, se ha sugerido que
los niveles de máxima eficacia para el beneficio en desarrollo de esta combinación pueden variar según
los diferentes contextos (Titeca y Vervisch, 2008). La capacidad de las personas para organizarse de
forma colectiva no sólo depende de las reservas de capital social horizontal, sino también en la relación
entre comunidades de pobreza urbana, el Estado y la influencia de actores terceros en la conversión de
capital social horizontal en vertical político necesario para instigar una transformación en los actuales
sistemas de gobernanza desiguales.
Un papel de mayor protagonismo en la gobernanza para las
organizaciones de la pobreza urbana, pero ¿pueden actuar de
forma autónoma fuera del medio adecuado?
Desde el cambio de siglo, uno de los cambios más grandes en términos de desarrollo ha sido el reconocimiento en el papel que juegan las OPU y especialmente en el desarrollo urbanístico. A pesar de
que la participación de la comunidad ha sido el término de moda, ahora son las comunidades urbanas y,
en particular, las comunidades de la pobreza urbana las que han crecido hasta el punto de dejar de ser
pequeños grupos locales trabajando con asociaciones para el desarrollo. Se han convertido en federaciones
de la pobreza con redes que llegan a cientos de personas a nivel local, nacional e, incluso, internacional.
Mientras que en el pasado el poder de decisión estaba en manos del gobierno o asociaciones internacionales, actualmente son los habitantes de zonas marginales quienes se organizan a una escala que no
sólo tiene influencia en la toma de decisiones, sino que también pueden ser accionistas clave que ejerzan
presión y realicen proyectos a través de recursos comunes. Las OPU empiezan a ser reconocidas como
importantes actores civiles en potencia para decidir y llevar a cabo decisiones (Carolini, 2007), así como
la auténtica voz de la pobreza (Nyamugasira, 1998).
En países donde existe un estado que puede servir de apoyo o una sociedad civil fuerte, la pobreza
urbana puede, por sí misma, empezar a formar organizaciones a gran escala basadas en la comunidad
—Organizaciones de base comunitaria (OBC), Community based organizations (CBO) por sus siglas
en inglés— que defiendan sus propios intereses (d’Cruz y Satterthwaite, 2005). En estos países, un
estado que les respalde no sólo puede dar el marco legislativo para su participación, sino también dotarles
de los mecanismos que sirvan de apoyo para que hagan respetar sus derechos (Heller, 2001).
Aunque aún queda camino por recorrer en la mejora de estos mecanismos y, así, conseguir un mayor
grado de influencia de la pobreza urbana. Países como Brasil, India y Sudáfrica han conseguido un
progreso significativo en la integración de los residentes de zonas marginales en el urbanismo y en las
decisiones sobre desarrollo de infraestructuras. El creciente potencial de la pobreza para establecer OBC
y defenderse en los procesos de urbanismo pone en duda la necesidad de apoyo por parte de actores
externos. En particular, se plantea el papel que tienen las ONG como representantes de la pobreza
(Nyamugasura, 1998 y d’Cruz y Satterthwaite, 2005).
Sin embargo, mientras que éste puede ser el caso en países con un gobierno en el que apoyarse y/o
una sociedad civil fuerte, en muchos otros ambos o uno de estos dos apoyos no existe y el progreso ha
12
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Fuente: elaboración propia
Figura 5: ¿Pueden las ONG capacitar a la sociedad civil y actuar de puente entre ésta y el
Estado?
sido mucho menor. A pesar de que puede haber un potencial institucional para que los residentes de
zonas marginales defiendan sus intereses en los procesos de urbanismo, las comunidades pueden no tener
la suficiente capacidad o cohesión para apoyar dichos procesos (Heller, 2001). En otras palabras, el
capital social entre la pobreza urbana no es suficiente para que hagan valer sus derechos legales. En estos
casos, tendrían que ser las ONG quienes capacitaran a los residentes de zonas marginales, especialmente
la reserva y el tipo de capital social para que puedan defenderse. Por lo tanto, ¿es esto posible en un
contexto de sociedad civil fragmentada? (véase Figura 5).
¿Quién debe representar a la pobreza urbana?
Estudios de proyectos anteriores que tenían como objetivo construir capital social han concluido
que, en vez de construir nuevo capital social, han confiado en el capital social existente, fortaleciendo
las jerarquías existentes, de modo que no llegaban a las comunidades más vulnerables (Carvalho y
White, 2004). Al mismo tiempo, cómo se gestionan los donativos y la escala de tiempo que impera han
llevado tanto a las ONG del Norte como a sus homólogos del Sur a centrarse en proyectos a corto plazo
con resultados tangibles, más que en el proceso de construcción de comunidades (Nyamugasira, 1998).
A pesar de que las ONG pueden estar bien situadas para apoyar el desarrollo de OPU, han aumentado
las críticas sobre la influencia de las organizaciones mundiales de donativos en las relaciones entre las
ONG del Norte y del Sur (Porter, 2003), y cómo ésta influencia sus intervenciones en el desarrollo de
las redes de capital social en las comunidades (Beall, 2001).
En contraste con los términos a corto plazo de los proyectos tradicionales de las ONG, muchas de las
OBC a gran escala formadas recientemente se centran en un enfoque de construcción de capital social
más flexible, sostenible y que puede dar más oportunidades a través de microfinanciación y grupos de
crédito y ahorro. Algunas ONG también están empezando a adoptar este enfoque. Ahora, algunas de ellas
se centran en el desarrollo de capital social comunitario y de instituciones y mecanismos que permitan
a la comunidad actuar como sus propios defensores en el proceso de desarrollo participativo mencionado
anteriormente, incluso cuando no existen facilidades por parte del Estado.
Sin embargo, a pesar de haber sido criticado por su tendencia a pasar por alto los temas de poder y
control en las comunidades (Fine, 2003), el interés creciente en capital social por parte de los donantes
también puede presentar una oportunidad para que las ONG promuevan más financiación a largo plazo
y construyan capital social en áreas consideradas débiles, especialmente en contextos en los que el Estado
no las respalda.
Federaciones de pobreza urbana como Slum Dwellers International (SDI) se han expandido rápidamente por países en vías de desarrollo, con redes de OPU conectadas a ellas. Su relativa autonomía
significaría que pueden «negociar mejor con el Estado y apoyarse las unas a las otras para responder
mejor a las necesidades de sus miembros» (Beall y Mitlin, 2001). La capacidad de estos grupos de
redes para vincular el capital social horizontal existente en la comunidad, más enfocado en procesos a
largo plazo que en productos a corto, puede favorecer el aumento de la solidaridad dentro de la comunidad, así como estrechar el vínculo entre ellos y con el resto de la red internacional de habitantes
marginales. En otras palabras, las redes de SDI pueden estar mejor posicionadas para apoyar el desarrollo de asociaciones que satisfagan la necesidad de nuevas «políticas de desarrollo radicales» (Hickey
y Mohan, 2005). Sin embargo, también puede ocurrir lo contrario y que su posicionamiento sea menos
idóneo para establecer los vínculos necesarios para procesos de toma de decisiones: que dicha posición en
la comunidad, las estructuras de poder internas y las políticas asociadas a la misma puedan tener efectos
negativos en la sostenibilidad de estos grupos a largo plazo. Además, al igual que ha sucedido con las
Explorando el papel de las Organizaciones de la Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del
capital social y político de las comunidades marginales en Kisumu, Kenia Caroline Cage
13
críticas al uso del término capital social por parte de las organizaciones de donativos, se han criticado
de forma similar los sistemas de ahorro y crédito establecidos por las OBC y ONG. Se considera que
servirían para fortalecer las jerarquías existentes y las relaciones entre patrocinadores y clientes en el
seno de comunidades de pobreza, de manera que en ningún caso llegarían hasta los más necesitados y
vulnerables (van Bastelaer, 2000 y Mayoux, 2001).
Por consiguiente, este estudio pretende llegar a una compresión más exhaustiva del capital social de
dos tipos de OPU diferentes en Kisumu (Kenia) en las zonas marginales de Manyatta y Nyalenda. Estas
barriadas fueron construidas y/o reforzadas básicamente a través de ONG (NPA) externas o por medio de
las federaciones de habitantes de barrios marginales de Kenia (Muungano Wa Wanavijiji). Con el análisis
de estos dos tipos de OPU se espera comprender mejor la manera en que estos dos tipos de organizaciones
se estructuran en este área, según las relaciones y conexiones que facilitan, y cómo pueden afectar positiva
o negativamente tanto a sus miembros como al resto de la comunidad. Así, se podrá recabar información
útil para las futuras intervenciones para el desarrollo que tengan como objetivo construir capital social.
Contexto: capital social en Kenia
En las sociedades africanas, el comienzo de la vida en asociaciones se identifica con la élite relacionada con conferencias a nivel nacional y el trabajo de ONG y OBC en observatorios de derechos
humanos, asegurando elecciones legislativas justas, y en la base de grupos de ahorro de mujeres y artesanos (Bratton, 1994 y Watson, 2002). La proliferación de métodos de comunicación públicos y la
expansión de las nuevas tecnologías de comunicación, especialmente en zonas urbanas, ha abierto nuevos
caminos para la diseminación de noticias locales e internacionales, de información y de valores políticos
incluso en aquellos países en los que el propio gobierno ha intentado censurarlas. Esto ha proporcionado el
potencial necesario para instigar el cominezo de acciones colectivas y de la oposición a regímenes opresivos
(Watson, 2002).
No obstante, algunos especialistas han observado falta de conexión entre el nivel de la sociedad civil
en su conjunto (macro) y niveles más específicos (micro). A pesar del evidente crecimiento de la cultura
política, aún hay un importante desinterés en la participación política, pues no se cuestionan las normas
democráticas y gubernamentales. Se han abolido los regímenes autocráticos de un solo partido, pero
en muchos países africanos la cultura política sigue estando dominada por el neopatrimonialismo de
estructuras de poder excesivamente centralizadas y la corrupción política en el uso de recursos públicos
para intereses personales (Bratton, 1994 y Watson, 2002). Ha aumentado el número de movimientos
sociales y OBC, pero aunque esto sea señal de un fortalecimiento de la sociedad civil, aún existen
evidencias de que la estructura de dominación y liderazgo se repite en muchas de las organizaciones
que forman dicha sociedad civil (Watson, 2002 y Okello, 2010). La participación aún se considera en
términos de relaciones entre patrocinadores y clientes, y las organizaciones suelen estar dirigidas por un
representante, de tal forma que no se fomentan los vínculos horizontales dentro de la comunidad. Los lazos
entre la sociedad civil y el gobierno están altamente comercializados en su origen, poniedo seriamente en
duda la posibilidad de una autonomía política en la sociedad civil de África (Watson, 2002). Como apuntó
Hyden, la vida en asociación no se traduce necesariamente en sociedad civil, ya que las «asociaciones
en países africanos son mucho más realistas y se centran en acciones concretas en un contexto local,
esperando —o pidiendo— un comportamiento interactivo flexible con el objetivo de reforzar la lealtad».
Según Hyden, esto se traduce en buscar resultados tangibles en lugar de en fortalecer la sociedad civil,
no sólo en las organizaciones de base, sino también en las organizaciones que las apoyan. De esta manera,
aunque se centren en cambiar las estructuras de poder marginalizadoras —género, juventud, etc.—, hasta
ahora no se ha prestado suficiente interés en aumentar la capacidad cívica de las comunidades para que
se comprometan a nivel de conjunto (macro) (Hyden, 2006).
En Kenia, desde la transformación política de múltiples partidos en 1992, se ha conseguido un gran
progreso aumentando la participación de organizaciones de la sociedad civil en forma de «ONG, iglesias,organizaciones profesionales, organizaciones comunitarias y sindicatos» y a través de ella incrementan
la presión en aquellos que ostentan la responsabilidad de posiciones de poder (Okello, 2010 y Musembi, 2010). Sin embargo, el mismo estudio también concluye que mientras «los programas de CBO para
la capacitación política han tenido éxito a la hora de fomentar el civismo, enseñar habilidades políticas y
alimentar la capacidad y el deseo por parte de las organizaciones comunitarias para controlar los abusos
de poder a nivel local [. . . ]. [Sin embargo] sólo han conseguido un éxito relativo en lo que se refiere a
mejorar la autonomía y sostenibilidad de la vida en asociaciones comunitaria y han fracasado en la mejora
de la calidad e igualdad de representación de los intereses en la gobernanza local» (Musembi, 2010). De
esta manera, como da a entender este estudio, existen pruebas de la falta de conexión entre los sistemas
14
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
de gobernanza comunitarios y los superiores. En otras palabras, mientras que la responsabilidad en altos
cargos en Kenia mejora, esto no se traduce en una responsabilidad o igualdad a nivel comunitario.
Fuente: fotografía de la autora
Figura 6: Vista de una de las zonas marginales en Kisumu
Kisumu es la tercera ciudad más grande de Kenia, situada al lado del lago Victoria al Oeste del
país. Un estudio llevado a cabo por Naciones Unidas (2005) concluyó que «a pesar de la gran cantidad
de recursos naturales de los que dispone, Kisumu registra uno de los niveles más altos de pobreza de
Kenia, agravado por un aumento pronunciado del sector informal en contra del colapso o retroceso del
crecimiento del sector privado como telón de fondo» (Naciones Unidas, 2005). El informe constataba
que el 60 % de la población vivía en asentamientos informales, con un 48 % de la población urbana dentro
de los umbrales de la pobreza absoluta, en comparación con el 29 % de la media nacional. La Figura
6 muestra una escena típica de las zonas marginales en Kisumu, donde se llevó a cabo el estudio. En
2007, Kenia mostró las tensiones étnicas subyacentes del país durante los enfrentamientos violentos tras
las elecciones. Las manifestaciones de violencia fueron más intensas en las zonas marginales del país,
especialmente en Kisumu, donde la mayoría de los residentes pertenecen a la tribu Luo del opositor que
mostró su frustración tras los resultados de las elecciones. Desde las muestras de violencia postelectorales
se ha conseguido reparar en gran medida el daño causado, pero los recuerdos están aún muy presentes
entre los habitantes de la ciudad.
No obstante, ha habido grandes inversiones externas en la zona para intentar mejorar sus condiciones,
y aunque la violencia tras las elecciones da cuenta de una comunidad dividida —como se discutirá en
la próxima sección— existe un número creciente de grupos de comunidades en las zonas marginales
de Manyatta y Nyalenda (entre otras) en Kisumu. Además, desde los acontecimientos de 2007, se ha
redactado una nueva constitución y se han realizado grandes esfuerzos para llevar a cabo reformas que
redundarán en la distribución de más recursos y poder a nivel local, lo que al mismo tiempo dará más
oportunidades para la participación ciudadana en la toma de decisiones.
El capital social existente en la comunidad
Los representantes del departamento de servicios sociales estimaron que sólo en el área de Manyatta
debían existir alrededor de 500 grupos registrados. En Kenia, registrarse en el departamento de servicios
sociales es un requisito legal para todos los grupos y, aunque hay muchos que no lo hacen, la mayoría
se registran para tener acceso a oportunidades de financiación, al igual que por seguridad a la hora
de arbitrajes en casos de disputas. Gran parte de los que se registran en el departamento de servicios
sociales son grupos de autoayuda. Suelen tener entre 20 y 30 miembros y se forman en torno a un área
de interés específico para sus miembros. Por ejemplo, muchos grupos de mujeres se forman para apoyar
un sistema de ahorro continuo en los que se turnan para hacer un fondo común con sus finanzas para
que uno de los miembros pueda utilizar esta suma para comprar objetos domésticos, etc. Otros grupos
se forman en torno a negocios o como grupos de apoyo para miembros vulnerables de la comunidad. La
mayoría tiene algún tipo de plan de ahorro y préstamo entre sus miembros. Existen tres tipos de grupos
de autoayuda registrados en el departamento de servicios sociales: grupos de juventud (el 70 % de los
miembros han de ser jóvenes), grupos de mujeres (el 70 % de los miembros y todos los líderes han de ser
mujeres) y grupos de autoayuda más generales (miembros mixtos). El gobierno pone a disposición medios
de financiación específicos en forma de créditos para mujeres y jóvenes, a los que pueden acceder a través
del departamento de servicios sociales, una vez que el grupo se ha registrado por un periodo de un año.
Explorando el papel de las Organizaciones de la Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del
capital social y político de las comunidades marginales en Kisumu, Kenia Caroline Cage
15
El paso siguiente a los grupos de autoayuda son las organizaciones basadas en la comunidad (OBC).
Estos son grupos más grandes (de cincuenta miembros o más) que suelen evolucionar de grupos de
autoayuda más pequeños. Mientras que el enfoque de los grupos de autoayuda —como bien indica su
nombre— se centra en incrementar el bienestar de sus miembros, el objetivo de una OBC es más amplio:
el bien común de la comunidad. En consecuencia, podría decirse que mientras que los grupos de autoayuda
tienen una visión más introspectiva, las OBC son de naturaleza extrínseca. Muchas de ellas actúan como
grupos paraguas, representando a una proporción más grande de la población con muchos grupos de
autoayuda afiliados a ellos. La mayor ventaja de las OBC es que pueden iniciar proyectos a mayor escala
ya que disponen de una base de recursos más sólida. Además, están reconocidas por el gobierno como
vínculo con la comunidad, por lo que pueden acceder a financiación específica y licitaciones públicas.
Del mismo modo, están vinculadas a asociaciones externas que, a través de ellas, podrían acceder a la
comunidad. En algunas ocasiones, una vez que los grupos forman OBC y su base de recursos crece, se
crean instituciones de microfinanciación para el ahorro y el préstamo a grupos e individuos externos,
además de para ellos mismos.
El mayor escollo de todos estos grupos era un liderazgo pobre. A menudo, quienes ostentaban el papel
de líderes eran los más instruidos y aventajados de la comunidad, quienes acababan abusando de su
posición de autoridad malversando los fondos o recursos. Esto fue una práctica recurrente y la principal
causa de disputas entre los grupos. Se observó que, como las OBC solían estar formadas por grupos de
autoayuda más pequeños, los puestos de liderazgo se mantenían, pero sin una preparación adicional para
lidiar con las dificultades de manejar un grupo mucho mayor. A medida que los grupos aumentaban su
tamaño, las disputas entre sus miembros empezaron a ser más frecuentes, ya que se formaban facciones
con puntos de vista divergentes sobre la gestión y el objetivo del grupo. Debido a esto, también era
frecuente que los grandes grupos se dividieran en otros más pequeños una vez que alcanzaban un tamaño
determinado.
Uno de los problemas más importantes que se detectaron tanto por los miembros de la comunidad como
por los actores entrevistados, fue la presencia de grupos y organizaciones comunitarios que en realidad
eran organizaciones fantasma o de maletín. En otras palabras, el grupo registrado o bien funcionaba
durante un corto periodo de tiempo y se colapsaba, o bien no era un grupo en funcionamiento sino que
sólo existía sobre el papel para que sus dirigentes pudieran acceder a la financiación. Para tratar de
evitarlo, los funcionarios de los servicios sociales intentaron hacer un seguimiento de la actividad de los
grupos, pero sus recursos para llevarlo a cabo eran limitados.
Muungano y las asociaciones de planificación de vecindarios
Existen tres APV en distintos emplazamientos de Manyatta y Nyalenda, uno para cada localidad
(Manyatta A y B y Nyalenda A y B). Tres de las cuatro asociaciones para la planificación de vecindarios
se establecieron en 2009, mientras que la restante se formó a partir de asociaciones de residentes que ya
existían con anterioridad.
Las APV están constituidas por un comité a nivel local conectado a grupos de unidades o representantes. Junto con esta estructura central existen unidades de trabajo en torno a una serie de áreas de
desarrollo claves. Éstas pueden varían según las unidades o las localidades, pero algunos ejemplos serían
las de alcantarillado, canalización, energía, gestión de residuos sólidos, etc. Existen representantes de
los grupos de trabajo a nivel de unidad y local quienes actúan como comités asesores para estos temas
según sus respectivas áreas, al mismo tiempo que coordinan las actividades relacionadas. El propósito de
las APV es entender las necesidades de la comunidad de tal manera que puedan representarles frente
a asociaciones para el desarrollo, al igual que coordinar las actividades con el objetivo a largo plazo de
mejorar las condiciones de vida.
Las redes de Muungano han existido durante varios años (no se conoce la fecha exacta de su formación)
y son parte de una red más amplia que extiende por todo Kenia y más allá de sus fronteras. Hay una red
local tanto en Manyatta como en Nyalenda, pero la red de Manyatta se exiende más allá de sus límites
y abarca las áreas de Kajula y Kibos. Cada red la conforman un cuerpo paraguas al que se han unido
grupos de autoayuda. En el sitio web de Pamoja Trust se consigna que «ante todo, Muungano organiza
comunidades en torno a los temas que les afectan y se movilizan con financiación diaria de planes de
ahorro, realizan censos llevados a cabo por la comunidad, promueven la enseñanza y el intercambio entre
asentamientos a través de contactos y proyectos de viviendas e infraestructuras periódicos». Mientras
que en otras partes de Kenia se centran en la ocupación segura de los habitantes de zonas marginales, en
Kisumu no es un tema de gran importancia, ya que la mayor parte de la tierra pertenece a los residentes.
Por este motivo, su visión se centra en suministrar los servicios y comodidades básicas con el objetivo
adicional de dotar a los miembros de financiación a través de grupos de ahorro y préstamo.
16
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Por consiguiente, el propósito de Muungano es muy similar al de las APV en tanto en que representan las necesidades de la comunidad e intentan mejorar los servicios básicos. Sin embargo hay muchas
diferencias clave entre las organizaciones. Primero, la trayectoria de Muungano ha estado más dirigida
hacia la presión y la defensa; mientras que en otras áreas el objetivo era la integración en las estructuras
de decisión existentes dentro de la autoridad local, más que actuar como un grupo autónomo. Los antiguos funcionarios eran miembros honoríficos de los comités locales y en otra área de Kenia las APV se
integraron más en la estructura de toma de decisiones de la autoridad local.
En comparación con las APV que se establecieron —o fortalecieron— para ser estructuras en la
comunidad a largo plazo enfocadas al desarrollo en su área, los grupos de Muungano se crearon con un
enfoque similar, pero con una red (o movimiento social) menos rígida y con el objetivo adicional a corto
plazo de proveer a sus miembros de grupos de ahorro. De tal manera que, a su vez, esto contribuye a
alcanzar las metas a largo plazo de la red. Hay ventajas y desventajas en las estructuras de ambos grupos,
que se discutirán en la siguiente sección.
Comparación del capital social de las dos organizaciones
Capital social horizontal
Uno de los factores clave para ambas organizaciones en la participación de los miembros de la comunidad en las redes de los grupos fue la localización de las reuniones. Si las reuniones se celebraban a gran
distancia, entonces los miembros acudían con menor regularidad o no acudían. Para ambas organizaciones, tener un lugar fijo de reunión en una localización clave de la zona (por ejemplo, en una ruta principal
entre los asentamientos) para las reuniones de mayor orden —es decir, para toda la organización— suponía una gran ventaja, ya que la comunidad estaría más enterada de las concentraciones y así aumentaría
la confianza en la sostenibilidad del grupo.
La flexibilidad para hacerse miembro en Muungano (cualquier grupo podía unirse a su red pagando
una cuota y contribuyendo al crédito) supuso que muchos más grupos se unieran a la red. La posibilidad
de que esta tendencia continúe aumenta a medida que se va dando a conocer y la red se expande. Sin
embargo, mientras que los grupos de ahorro pequeños se establecían y celebraban sus reuniones donde
más les convenía a sus miembros, había mayor concentración cerca de los lugares donde se llevaban a
cabo las reuniones de las redes más extensas, por lo que los grupos más alejados tenían dificultades para
acudir. Se sometió a debate que algunos grupos se separaran de la red predominante para formar redes
más pequeñas que pudieran reunirse en un lugar más conveniente para los grupos miembros. Como los
grupos de las APV están formados en torno a una localización, sólo un número determinado de sus
grupos pueden unirse al resto de la comunidad (por cada unidad), de modo que la organización tiene
más limitada su expansión. En consecuencia, el hecho de que los grupos de Muungano cubran una mayor
extensión y su flexibilidad a la hora de convertirse en miembros ha supuesto una distribución desigual
de los grupos conectados a la asociación. El lugar fijo de reunión de la APV para las unidades de menor
nivel implica que los grupos están distribuidos de una manera más uniforme por toda la zona.
Ambas organizaciones sufrieron la desconfianza de la comunidad en algunos grupos. Se observó que
había un sentimiento generalizado de desconfianza respecto a las intenciones del grupo, al igual que una
sensación de que cuanto más se prolongara la existencia del grupo, más difícil resultaría formar parte
de dicha entidad. El sentimiento de desconfianza también se debía al fracaso de grupos anteriores, bien
por desacuerdos entre sus miembros, bien por la mala gestión de los recursos del grupo por parte del
líder —lo que ocurría a menudo—; o incluso peor, como la cooptación de los miembros del grupo para su
propio beneficio.
La evolución natural de los grupos, como la describen los representantes de los servicios sociales, era
que si el grupo excedía su tamaño óptimo (unas 20–30 personas) su gestión se hacía cada vez más difícil
y acababa dividiéndose. Por su naturaleza, la estructura limitada de las APV no admiten el crecimiento
de sus grupos, ya que tienen un número limitado de grupos pequeños en cada zona. Resultaría muy difícil
que aumentaran en tamaño manteniendo la confianza, por lo que su habilidad para expandirse está muy
limitada. Por el contrario, la estructura de Muungano fomenta la unión por grupos de sus miembros
a la estructura paraguas global. En otras áreas de Kenia se les da más importancia a los miembros
individuales. El tipo de unión anterior da mayor flexibilidad a los grupos a la hora de formarse, crecer,
dividirse, etc. y siguen el curso natural que el capital social parece tener dentro de la comunidad. Al
mismo tiempo, se mantiene el vínculo con la estructura paraguas de Muungano, ya que sus miembros
ahorran de manera individual.
El diagrama de la Figura 7 ilustra las diferencias entre las estructuras de las dos organizaciones.
Mientras que las redes de las comunidades de la APV se forman en torno a la localización (un grupo
en cada unidad), las redes de Muungano son más abiertas y flexibles (abiertas a todos los grupos de la
Explorando el papel de las Organizaciones de la Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del
capital social y político de las comunidades marginales en Kisumu, Kenia Caroline Cage
17
Fuente: realización propia
Figura 7: Ilustración de la estructura de Muungano frente a la estructura en un área de
Kisumu
comunidad), y suelen conseguir más adeptos a través de las redes de los miembros que ya pertenecen a
ella (según sus intereses, amistades, familia o trabajo). Por este motivo es por lo que están más abiertas a
que los grupos formen y creen una identidad propia, al mismo tiempo que siguen siendo parte del resto de
la red. Por consiguiente, mientras que las redes de Muungano vinculan mejor el capital social existente y
llegan a mayor número de personas, el área que cubren y el enfoque de las APV basado en la localización
asegura una distribución de sus miembros más uniforme por toda la zona.
Capital social interno de unión y conexión
Durante los esfuerzos de las ONG para intentar la participación —y asegurarla— de grupos marginalizados en la formación de las APV, destacó una mayor participación de las mujeres tanto en grupos
pequeños, como en otros más grandes, de la red de Muungano. Una mayor implicación de la facción femenina en el liderazgo de altos cargos puede deberse a una mayor participación en grupos más pequeños.
Como se ha mencionado anteriormente, los grupos de mujeres y jóvenes son formas comunes de grupos de
autoayuda, y hay un gran número de ellos que forman parte de la red de Muungano. Por lo tanto, como las
mujeres y jóvenes ostentan puestos de liderazgo en grupos pequeños, es de esperar que vayan adquiriendo
confianza para desempeñar dichos cargos a más alto nivel (por ejemplo, una de las mujeres a las que
entrevisté en mi primera visita era secretaria de un grupo de mujeres; cuando regresé había ascendido
a representante sindical de la zona). Sin embargo, ya que las redes de Muungano tienden a expandirse
gracias al boca a boca de sus miembros, puede que haya un riesgo mayor de exclusión continuada para
aquellos que ya han sido excluidos de las redes sociales de dichos miembros (parece haber una fuerte
red formada a través de conexiones de pastores en la comunidad de una de las redes de Muungano). En
consecuencia, ambos grupos corren el riesgo de volverse excluyentes: Muungano por su uso de redes ya
existentes y las APV por su inflexibilidad.
Como ya mencionamos en la sección anterior, los grupos de autoayuda se forman, en su mayoría,
enfocándose en las necesidades de sus miembros, antes que en las del resto de la comunidad y por ello
tienden a una naturaleza más introspectiva. No obstante, el tamaño de los grupos de autoayuda, al igual
que su formación en torno a un área de intereses, favorece la construcción de vínculos sociales más fuertes
entre sus miembros. Por otro lado, también presenta oportunidades para que grupos, que de otra manera
quedarían excluidos, se apoyen (por ejemplo, grupos de mujeres o jóvenes). Cuanto más fuerte sea el
capital social de unión (o confianza) entre los miembros del grupo, mayor será la confianza para actuar y
tomar decisiones de forma conjunta. Del mismo modo estarán más abiertos a compartir información que
puedan recabar en otros contextos. Por consiguiente, aunque estos grupos puedan ser más introspectivos
y homogéneos entre ellos, cuando están conectados con una red mayor tanto de grupos homogéneos como
heterogéneos, existe mayor potencial para que cambien las jerarquías y normas sociales que afectarían
negativamente a sus miembros (Gregson et al, 2004 y Narayan, 1999).
El hecho de que el enfoque de los grupos unitarios de APV sea más extrovertido, debido a su formación
como representantes de la comunidad, puede ir en detrimento de la cohesión del propio grupo. Se observó
que los grupos de mayor éxito eran los más activos respecto a las actividades de ahorro y préstamo, en
lugar de si eran más o menos activos en las actividades para el desarrollo de la comunidad. Esto ocurría
de forma similar en los grupos de apoyo formados en torno a áreas para el desarrollo: los más activos
eran aquellos creados para una actividad prolongada (por ejemplo, grupos de gestión de residuos). Por
ello, se destaca que los grupos tienen más éxito a nivel local, en zonas donde se organizan en torno a un
18
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
interés común y, en especial, donde dicho interés está relacionado con actividades que generan ingresos o,
de forma similar, como grupos de apoyo para miembros específicos de la comunidad (mujeres y jóvenes).
El efecto de la pobreza en el capital social de unión y conexión
Como se ha mencionado anteriormente, los grupos unitarios de APV que han creado sistemas de
ahorro y crédito con éxito han registrado un aumento en participación y se consideraban más exitosos.
Sin embargo, también se dieron casos en los que había miembros que sólo acudían para beneficiarse de
los ahorros y préstamos y no se comprometían con otras actividades del grupo. Todos los grupos de
Muungano practicaban actividades de préstamo y ahorro, por lo que parecen menos dependientes de las
ONG para sustentarse. No obstante, en las conversaciones con los servicios sociales, se descubrió que
la principal causa de conflicto entre los grupos era la malversación de fondos por parte de los líderes.
Incluso se observó un gran número de divisiones causadas por la mala gestión de fondos o recursos por
parte de los líderes en los grupos de Muungano a todos los niveles de la organización. Además, al tener
que aportar algún tipo de contribución a ambos grupos para afiliarse, se excluyó a los miembros más
pobres de la comunidad —para más información sobre este tipo de exclusión consultar Cleaver (2005)
y Hickey (2005)—.
Al introducir contribuciones financieras se podría incrementar el capital social de conexión atrayendo a miembros de la comunidad que, de otra manera, estarían interesados en unirse —y unir capital
social— compartiendo recursos entre el grupo. Sin embargo, al mismo tiempo podría reducir el capital
social de conexión, excluyendo a aquellos que no puedan permitirse participar —y unir capital social—,
incrementando el riesgo de parasitismo y de conflictos por mala administración de recursos del grupo. Por
consiguiente, el uso de ahorros y préstamos en los grupos puede hacerlos más sostenibles e independientes
a corto plazo, pero puede poner en riesgo su sostenibilidad a largo.
Capital social vertical (interno)
Tanto las APV como Muungano operan estableciendo conexiones entre grupos paraguas y grupos
más pequeños asentados en áreas grandes (localidades, emplazamientos y otros). Ambas organizaciones
pretenden que los grupos más pequeños sean representados en el grupo paraguas, pero no tuvieron suficiente participación y mermó la confianza en los cargos superiores. Como ya se mencionó anteriormente,
en parte, esto puede atribuirse a la distancia que los miembros debían salvar para acudir a las reuniones
locales. Además, ambas organizaciones afirmaron que también podía deberse al nivel de confianza entre
los grupos más pequeños, y por lo tanto, al nivel de cohesión. Al igual que les resultaba más sencillo
expresarse en los grupos pequeños, era más sencillo resolver conflictos y tratar ciertos temas, puesto que
eran vecinos de la misma comunidad. Por lo tanto, en lugar de acudir en persona, muchos miembros del
grupo confiaban en que los líderes acudieran a las grandes reuniones de la red.
A pesar de que los miembros de ambas organizaciones reconocían el valor de estar conectados a la
red más extensa en cuanto al papel de los grupos paraguas como acceso a recursos, se observó una mayor
participación activa por parte de una gran proporción de los miembros de Muungano en las reuniones de
grupos paraguas. También se tenía un mayor sentimiento de pertenecía a la totalidad del grupo. Todo
ello puedo deberse a la inversión de los miembros, tanto con sus propias finanzas como con recursos
compartidos. Sin embargo, tanto la APV como los grupos de Muungano demostraron que los conflictos
y divisiones en las altas esferas eran difíciles de resolver, lo que podía ser muy dañino para la confianza
entre los miembros de los grupos y respecto de las organizaciones con el resto de la comunidad.
Capital social vertical (vínculos externos con el gobierno)
Como Muungano fue creado como un movimiento social, las redes paraguas no estiman necesario su
registro, ya que oficialmente no es (o no parece querer ser considerado como tal) una estructura dentro de
la comunidad. En este punto se aprecia su voluntad de ser más flexible. No obstante, a pesar de que esto
podría ser bueno para los miembros de la comunidad en la red y, especialmente, para su papel originario
como grupo de presión y defensa, el enfoque de las redes en temas de desarrollo más tangible implica la
necesidad de algún tipo de entidad legal. La mayoría de los grupos de autoayuda conectados al paraguas
están registrados y algunas redes se han visto forzadas a registrarse para obtener el estatus legal necesario
para llevar a cabo proyectos en la zona. Sin embargo, se aprecia cierta reticencia general a dicho trámite.
Como se mencionaba en la sección previa, el registro tiene varias ventajas. Primero, como ya se ha dicho,
los grupos necesitan de una entidad legal para acceder a financiación, ser reconocidos por el gobierno
y, así, poder construir sus proyectos. En segundo lugar, los grupos registrados con el departamento de
servicios sociales (OBC y grupos de autoayuda) pueden beneficiarse de la asesoría externa, la formación
Explorando el papel de las Organizaciones de la Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del
capital social y político de las comunidades marginales en Kisumu, Kenia Caroline Cage
19
y el arbitraje (en caso de que se diera alguna disputa) del consejo. También serían reconocidos por el
mismo y tendrían acceso a información y recursos a través de él (como préstamos para grupos de mujeres,
por ejemplo). Existen muchas otras formas de registro a las que organizaciones de APV se acogen como
grupo o en secciones. Entre ellas, formar cooperativas para acceder a la financiación de viviendas o formar
una asociación. Estas formas más altas de organización se benefician de un estatus legal que les permite
acceder a planes de financiación más grandes. Pero, al mismo tiempo, pueden tener ciertas desventajas
por no tener un vínculo directo con la autoridad local, pues la mayoría están registradas a nivel nacional
y no a nivel local.
En los últimos años se han introducido una serie de mecanismos para canalizar más fondos a las
comunidades locales. Sin embargo, estos fondos —que incluyen, entre otros, el Fondo de Transferencia de
la Autoridad Local o Local Authority Fund Transfer (LATF), el Fondo de Desarrollo del Distrito, el Fondo
de Mantenimiento de Carreteras, la Bolsa de Educación y el Fondo para el VIH/SIDA— se gestionan a
nivel nacional y sólo el LATF (únicamente el 13 % del presupuesto del total de fondos concedidos) se
canalizan verdaderamente a través de la autoridad local, por lo que esto tiene una repercusión mínima
para los ciudadanos. Además, como se mencionó anteriormente, hay una serie de fondos concedidos que
sólo están a disposición de los grupos registrados.
Ha habido oportunidad de ejercer cierta influencia en la concesión del LATF por parte del Plan
de Acción de Prestación de Servicios de la Autoridad Local —Local Authority Service Delivery Action
Plan (LASDAP), por sus siglas en inglés—, el cual, en teoría, se ideó junto con los miembros de la
comunidad. Las reuniones del LASDAP se celebraron en muchas de las localidades donde se llevaba a
cabo un estudio para entender hasta qué punto era accesible la autoridad local al lidiar con los miembros de la comunidad y cómo se implicaban en dicho proceso. Primero, se observó un sentimiento de
agresión y resentimiento generalizados en las reuniones. Debido a proyectos inacabados en el pasado y
a su consiguiente falta de retroalimentación y transparencia en la concesión de los fondos, los miembros
de la comunidad no confiaban en el proceso. En general, había una falta de compromiso por parte de
los miembros de las APV (Muungano no formaba parte del estudio en ese momento) y un sentimiento
de confrontación. Los miembros confirmaron que no acudían a las reuniones por falta de confianza, por
la manera en que la autoridad local se comunicaba con ellos y por un sentimiento generalizado de que
aquellos que participaban apenas influían en los procedimientos. Un funcionario de la autoridad local
confirmó que la malversación de los fondos concedidos era una práctica común entre la autoridad local.
Un oficial de la ONG local comentó que, debido al ciclo presupuestario en el gobierno, los fondos no se
conceden hasta seis meses después del procedimiento del LASDAP, por lo que durante la mayor parte
del tiempo no pueden informar a los miembros de la comunidad y, en el momento en el que se reciben,
es probable que no puedan completar los proyectos en el tiempo disponible.
Todos los grupos mencionaron el modo en que veían al jefe y su baraza como vínculos para informarse
sobre las posibles organizaciones socias y sobre lo que ocurría en la comunidad. A pesar de que las baraza
de jefes no eran comunes en las zonas rurales, todavía estaban considerados como una oportunidad para
compartir actividades de los grupos y saber qué ocurría en el área local. El consejero también era un
contacto importante en la comunidad. Asociaciones internacionales, al igual que las oportunidades de
financiación gubernamentales, solían llegar a través de la autoridad o administración locales para poder
acceder a la comunidad. Después, el jefe o el consejero de la zona los redirigía a los grupos a través de
anuncios en la baraza o directamente a través de sus conexiones.
Las APV se beneficiaban especialmente de tener antiguos funcionarios formando parte de sus comités
locales. A pesar de que los funcionarios no acudían a las reuniones de forma regular, su vínculo con las
APV podía significar un mayor reconocimiento y un vínculo más fuerte con accionistas locales clave
dentro del gobierno local. No obstante, a su vez el vínculo directo podría generar la desconfianza de
algunos miembros de la comunidad. Además, algunos miembros de las APV se quejaron de no ser siempre
informados de todas las oportunidades e, incluso, hubo sospechas de casos de corrupción.
Capital social vertical (vínculos con ONG)
Como ya se comentó previamente, debido a las limitadas oportunidades de participación en el gobierno
para la concesión de recursos, con un sentimiento de desconfianza en los procedimientos de la autoridad
local, y con la escasez de recursos internos, a pesar de que tanto las APV como las redes de Muungano
eran independientes de las asociaciones de desarrollo, ambas demostraron cierta dependencia en las ONG
que las apoyaban.
Las APV tendían a ser mucho más dependientes de la participación continuada de las ONG, ya que
eran éstas quienes las habían creado y dado forma. Gran parte del enfoque, los objetivos y la estructura
de las APV parecía estar engranado siguiendo el patrón (y áreas de financiación) de sus socios de ONG.
Todo ello también se reflejaba en la actitud de los miembros de la comunidad. Una práctica común en
20
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
ambos grupos era proponer nuevas estrategias para atraer más fondos de donativos. A la par, se crearon
grupos de trabajo unitarios en torno a áreas de desarrollo (alcantarillado, gestión de residuos, canalización,
energía, etc.). Sin embargo, como se menciona en apartados anteriores, el enfoque a largo plazo de estas
actividades supuso que la mayoría se volvieran inactivos. Los comités se mantuvieron para que, en el
caso de que hubiera financiación para alguna actividad o proyecto relacionado, los miembros pudieran
ser movilizados; pero, debido a los pocos cambios semanales, muchos habían dejado de reunirse con
regularidad o registraban una asistencia irregular. Aquellos establecidos por ONG que no cumplían con
una función considerada necesaria para la comunidad sufrieron la mayor inactividad. Por el contrario,
otros como el de gestión de residuos formaron una red para sus grupos que tuvo bastante más éxito.
Además (como ya se ha mencionado), la rígida estructura de la APV creada por las ONG las hacían
menos flexibles, por lo que su capacidad para expandirse y llegar hasta más gente se veía reducida, y
evolucionaban según las necesidades diarias de sus miembros.
Los grupos de Muungano mostraban más independencia en cuanto a las actividades de dotación
económica, lo que se traducía en un enfoque a más largo plazo en el apoyo de las ONG. No obstante, la
red general que cubría la totalidad del país sufrió una división de su principal ONG de apoyo. Mientras
que las APV parecían estar mejor conectadas con los funcionarios locales, que les vinculaba con posibles
socios para el desarrollo, Muungano se estructuraba de tal forma que la ONG de apoyo administraba
las finanzas y los vinculaba con otros socios. De esta manera, cuando las políticas internas forzaron la
división de la principal ONG de apoyo, se produjo la separación de todos los grupos de Muungano, ya que
cada uno escogía la ONG que les representaría en el futuro. La mayoría de los grupos entrevistados para
el estudio preferían seguir con la ONG original que les había ayudado a acceder a cursos. No obstante,
se produjeron importantes disputas entre las dos facciones sobre la diversificación en el acceso y uso de
los recursos compartidos. Del mismo modo, surgió la preocupación sobre el acceso a las finanzas y sobre
cómo se gestionarían en el futuro.
Además, ambos grupos se percataron de que las ONG no informaban lo suficiente sobre sus actividades,
ni tampoco actualizaban los proyectos a medida que progresaban. Por otro lado, las APV también dijeron
que, a pesar de haber sido formados para asistir a las ONG en la realización de proyectos en la comunidad,
recibían muy poca ayuda a la hora de administrar sus propios costes y apenas existía retroalimentación
sobre el progreso de los proyectos. Muchos miembros de la APV expresaron su frustración por no ser
informados de los retrasos o avances en los proyectos, lo que dañaba la confianza hacia las ONG con las
que trabajaban y entre la propia organización, ya que no podían mantener las promesas que hacían.
En consecuencia, a pesar de que ambas organizaciones consideraban a las ONG como los vínculos más
valiosos en cuanto al acceso a los recursos (de forma directa o gracias a su posición que permitía nuevas
asociaciones con otras organizaciones), también existía cierta frustración por su falta de responsabilidad
respecto a los grupos y por el poco reconocimiento a la ayuda de éstos en la realización de sus actividades
para el desarrollo.
Conclusiones y discusión
Como puede deducirse de los resultados de este estudio, la organización a gran escala no es tarea fácil.
En Kisumu es común que, entre el capital social existente de un área, cuando un grupo crece más allá
de unos determinados límites, comienza a ser mucho más difícil administrar y mantener los incentivos y
la confianza de los miembros para mantenerlo. Como planteaba Olsson (1973) en su libro The Logic of
Collective Action, existe una diferencia entre los grupos grandes y pequeños, tanto en estrucura como en
el nivel de confianza y cohesión. Se podría decir que ambos tipos de organización tiene el potencial de ser
positivos o negativos para el capital social de las áreas en la que se localizan, por lo que puede aprenderse
de ambos casos.
En primer lugar, antes de intentar crear capital social nuevo sería más efectivo identificar qué formas
de organización existen previamente y, después, considerar la mejor manera de conectar estos grupos. Las
organizaciones entrevistadas para este estudio reflejan las conclusiones planteadas por Olson, en cuanto
a que hay un mayor nivel de confianza en grupos pequeños, que es difícil de mantener en grupos más
grandes. Se puede concluir, por tanto, que los grupos pequeños son importantes para construir capital
social de unión, que a su vez es necesario para mantener la confianza en el seno de la organización. Sin
embargo, sin conexiones con una red más amplia, estos pequeños grupos corren el riesgo de adoptar un
enfoque introspectivo y no conseguir la influencia o los recursos a los que organizaciones más grandes sí
pueden acceder.
Para que una organización sea representativa, debe intentar mantener un número de grupos distribuidos de manera uniforme por el área escogida. Este estudio no aborda en detalle cuál sería el área óptima
para estas redes, pero del análisis de las estructuras de más organizaciones puede deducirse que cuando
una red puede expandirse de forma orgánica, tiende a agruparse en torno al lugar de celebración de las
reuniones. Por lo tanto, para mantener una expansión uniforme se necesita un lugar de reunión que esté lo
Explorando el papel de las Organizaciones de la Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del
capital social y político de las comunidades marginales en Kisumu, Kenia Caroline Cage
21
suficientemente cerca para que los grupos más pequeños puedan acudir. Por consiguiente, una estrategia
más efectiva que intentar construir grandes organizaciones de muchos miembros sería construir una red
flexible que conecte entre sí muchas pequeñas organizaciones y que, a su vez, distribuya los nodos de
toma de decisiones de tal manera que las redes sigan siendo accesibles.
Otro punto importante a destacar del trabajo de Olson es su afirmación de que para que una gran
organización tenga éxito es necesario que se fije la pertenencia como obligatoria, o algún tipo de «bien no
colectivo» (Olson, 1973) que sirva de incentivo para que los posibles miembros se unan. Todo ello podría
redefinirse en el caso de OPU estudiadas: para conseguir un mayor éxito y atraer más miembros, una
organización necesita tener ventajas a corto y largo plazo. En aquellos ejemplos en los que sólo existen
metas a largo plazo (como se ha visto con las APV) resulta complicado mantener los grupos que sólo
se centran en alcanzar estos objetivos lejanos. Sin embargo, aquellos grupos que buscan algún tipo de
actividad que genere ingresos tienen más éxito. En consecuencia, se puede concluir que el éxito de la red
de Muungano en cuanto a atraer nuevos miembros se debe a que ha permitido que los grupos se formen en
torno a sus propios intereses a corto plazo (compra de objetos domésticos, apoyo, etc.), al mismo tiempo
que ha logrado vincularlos entre sí para alcanzar un objetivo de desarrollo de su comunidad a largo plazo.
No obstante, teniendo en cuenta la manera en la que ambos grupos se forman y dividen dentro del
resto de la comunidad, las dificultades descritas para canalizar los ahorros y préstamos y las divisiones en
Muungano, es evidente que compartir los recursos de los miembros puede suponer un riesgo de destrucción
del capital social a largo plazo por malversación. Este riesgo parece aumentar proporcionalmente al
crecimiento del grupo. En consecuencia, los grupos pueden tener un fondo de recursos común, pero si no
existe algún tipo de arbitraje o administración externa de dichos recursos, aumenta considerablemente
el riesgo de que fracase a largo plazo. Por otro lado, en aquellos grupos formados y estructurados a
partir de las necesidades de asociaciones para el desarrollo, y no de las necesidades a corto plazo de los
propios miembros (como en las APV), parece haber una mayor dependencia de las organizaciones que
les apoyan. Además, a pesar de que las organizaciones conectadas con las estructuras de decisión del
gobierno local parecen ser más conscientes de posibles oportunidades a través de estas redes (ya sea por
financiación directa o a través de asociaciones), el grado en que se considera como una organización formal
puede afectar a su legitimidad a los ojos del resto de la comunidad. Por lo tanto, este estudio reafirma
la suposición de que se dan trade–offs entre distintas formas de capital social de conexión vertical. Por
ello, la relación con cualquier contraparte externa debe considerarse según los beneficios y limitaciones
relativos que supone para ambas partes.
Se concluye que (como se ha sugerido en el pasado) a la hora de intentar construir capital social,
primero, debe tenerse cuidado al entender la forma que toma el capital social existente según los contextos
específicos. Esto se refiere a cómo las personas pueden organizarse (los tipos de grupos u organizaciones
y sus intereses) para satisfacer las necesidades a corto plazo de la comunidad; cómo el capital social
ya evoluciona, crece y se destruye; y cómo eso afecta a la dinámica de poder existente en la zona.
En segundo lugar, sugiero que se acepte que cualquier forma de organización a gran escala no puede
ser completamente autónoma y que necesita algún tipo de apoyo para mantenerse; pero dicho apoyo
debería verse idealmente como una asociación para alcanzar la independencia y no para fortalecer la
dependencia. Para que esto ocurra, las organizaciones de apoyo deben reconocer que las OPU son actores
importantes en la construcción tanto de capital social horizontal como vertical (político) de sus miembros.
Las ONG deberían considerarlas actores relevantes en el proceso de desarrollo y tratarlas igual que a los
financiadores, es decir, dándoles el mismo apoyo y consideración.
Referencias bibliográficas
van Bastelaer, T.
2000 «Imperfect information, social capital and the poor’s access to credit»
Working Paper No. 234, College Park: Center for Institutional Reform and the Informal
Sector (IRIS).
Beall, J. y Mitlin, D.
2001 «Civil society and urban poverty - examining complexity»
Environment and Urbanization, volumen 13, número 2, pp. 151–173.
Bratton, M.
1994 «Civil society and political transition in Africa»
IDR Reports, volumen 11, número 6, Institute for Development Research (IDR).
22
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Cage, C.
2011 Urban participatory planning practical action policy brief.
Practical Action.
Carolini, Gabriella Y.
2007 ‘‘Organizations of the urban poor and equitable urban development: process and product’’
en The new global frontier. Urbanization, poverty and environment in the 21st Century. de
Martine, G.; McGranahan, G.; Montgomery, M. y Fernandez-Castilla, R. (eds.).
Editorial: Earthscan, pp. 133–150.
Carvalho, S y White, H,
2004 «Theory-based evaluation: the case of social funds»
American Journal of Evaluation, junio, volumen 25, número 2, pp. 141–160.
Cleaver, F.
2005 «The inequality of social capital and the reproduction of chronic poverty»
World Development, volumen 33, número 6, pp. 893–906
d’Cruz C. y Satterthwaite D.
2005 «Building homes, changing official approaches: The work of Urban Poor Organizations and their
Federations and their contributions to meeting the Millennium Development Goals in urban areas»
Poverty Reduction in Urban Areas Series, Human Settlements Programme, Working Paper
número 16.
Fine, B.
2003 «Social capital: The World Bank’s fungible friend»
Journal of Agrarian Change, volumen 3, número 4, pp. 586–603.
Gregson, S.; Terceira, N.; Mushati, Phyllis; Nyamukapa, C y Campbell, C.
2004 «Community group participation: Can it help young women to avoid HIV? An exploratory study
of social capital and school education in rural Zimbabwe»
Social Science & Medicine, volumen 58, número 11, pp. 2119–2132.
Hamdi, N.
2004 Small change: about the art of practice and the limits of planning in cities.
Earthscan.
Heller, P.
2001 «Moving the state: the politics of democratic decentralization in Kerala, South Africa, and Porto
Alegre»
Politics & Society, volumen 29, número 1, pp. 131–163.
Hickey, S. y Mohan, G.
2005 «Relocating participation within a radical politics of development»
Development and Change, volumen 36, número 2, pp. 237–262.
Hickey, S.
2005 «The politics of staying poor: exploring the political space for poverty reduction in Uganda»
World Development, volumen 33, número 6, pp. 995–1009.
Hyden, G.
2006 ‘‘Between state and community: challenges to redesigning governance in Africa’’
ponencia presentada en Working Conference sobre Designing Constitutional Arrangements for
Democratic Governance in Africa: Challenges and Possibilities en el marco del Workshop in
Political Theory and Policy Analysis, Indiana University Bloomington, 30–31 de marzo.
Landolt, P. y Portes, A.
1996 «The downside of social capital»
The American Prospect, número 26, p. 18.
Mayoux, L.
2001 «Tackling the down side: social capital, women’s empowerment and micro-finance in Cameroon»
Development and Change, volumen 32, número 3, pp. 435–464.
Mckenzie, K. y Harpman, T.
2006 Social capital and mental health.
Jessica Kinglsey Publishers.
Explorando el papel de las Organizaciones de la Pobreza Urbana (OPU) en la construcción del
capital social y político de las comunidades marginales en Kisumu, Kenia Caroline Cage
23
Musembi, C.N.
2010 ‘‘Have civil society organizations’ political empowerment programmes contributed to a deepening
of democracy in Kenya?’’
en Mobilising for Democracy: Citizen Action and the Politics of Public Participation de Coelho,
V.S.P. y von Lieres, B. (eds.). London: Zed Books.
Kisumu City Council
2005 Kisumu City Council Development Strategies 2005–2009.
Kisumu City Council and Centre for Development Planning and Management, United Nations
Human Settlements Programme.
Narayan, D.
1999 Bonds and bridges: social capital and poverty.
The World Bank Poverty Reduction and Economic Management Network, Poverty Division.
Nyamugasira, W.
1998 «NGOs and advocacy: how well are the poor represented?»
Development in Practice, número 8 (3), pp. 297–308.
Okello, D.
2010 ‘‘The dynamics of political change and transition: civil society, governance and the culture of
politics in Kenya’’
en Mobilising for Democracy: Citizen Action and the Politics of Public Participation de Coelho,
V.S.P. y von Lieres, B. (eds.). London: Zed Books.
Olson, M.
1971 The Logic of collective action: public goods and the theory of groups.
Harvard Economic Studies. Harvard University Press.
Pelling, M.
1998 «Participation, social capital and vulnerability to urban flooding in Guyana»
Journal of International Development, número 10, pp. 469–486.
Pelling, M. y High, C.
2005 «Understanding adaptation: What can social capital offer assessments of adaptive capacity?»
Global Environmental Change, volumen 15, número 4, pp. 308–319.
Porter, D.
2003 «NGOs and poverty reduction in a globalizing world: perspectives from Ghana»
Progress in Development Studies, volumen 3, número 2, p. 131.
Sanderson, D.
2000 «Cities, disasters and livelihoods»
Environment and Urbanization, volumen 12, número 2, pp. 93–102.
Serra, R.
2012 «The promises of a new social capital agenda»
Journal of Development Studies, enero, pp. 1–19.
Titeca, K. y Vervisch, T.
2008 «The dynamics of social capital and community associations in Uganda: Linking capital and its
consequences»
World Development, volumen 36, número 11, pp. 2205–2222.
Watson V.
2002 «The usefulness of normative planning theories in Sub-Saharan Africa»
Planning Theory, volumen 1, número 1, pp. 27–52.
Actores y prácticas en la producción de normativa
urbana. Una perspectiva desde el desarrollo a escala
humana para el caso de la ciudad de Buenos Aires1
Cecilia Cabrera
Mariano Scheinsohn2
Madrid (España), 21 de octubre de 2011.
Resumen: La Normativa Urbana constituye una herramienta clave en la gestión de las ciudades
y, como tal, puede propiciar un desarrollo urbano más equitativo o profundizar las inequidades y
asimetrías urbanas existentes.
La propuesta de esta presentación se enmarca en una investigación en curso sobre los instrumentos
de regulación urbana formulados para la ciudad de Buenos Aires entre los años 1940 y 2000, basada en
la concepción de que los mismos son resultado de complejos procesos sociales que implican prácticas
particulares e interrelaciones socio-políticas. Habitualmente, en Latinoamérica se aborda la normativa
urbana a partir de su fenomenología jurídica, quedando al margen la consideración de los procesos y
prácticas sociales de los cuales es resultado, sin considerar que es el producto de la cristalización de
dinámicas y procesos sociales.
Considerar los instrumentos de regulación urbana como productos de un proceso de construcción
social implica entender que los mismos no son solamente el resultado del trabajo de un grupo de
especialistas, ni surgen en ámbitos vacíos de determinaciones sociales, sino que se producen a través
de largos procesos en los cuales interviene una compleja red de actores socio-políticos, con diversos
intereses, que determinan relaciones de fuerza dentro de un campo estructurado de posiciones.
Analizar los actores y sus prácticas implica focalizar la mirada en el quehacer cotidiano de la
concreción de los instrumentos, realizando una etnografía de las personas, sus procesos y sus prácticas en los ámbitos en donde se desenvuelven. Esta perspectiva encuentra íntima relación con el
enfoque del desarrollo a escala humana, ya que en Latinoamérica habitualmente «vivimos y trabajamos la construcción de un orden, sin entender lo que es ordenable ni lo que estamos ordenando. (. . . )
Confundimos así la ley con la justicia y el reglamento con la eficiencia» (Max-Neef, 1993:34).
Palabras clave: Regulación urbana; construcción social; desarrollo a escala humana; actores
sociales.
Introducción
25
Evolución de los instrumentos de regulación urbana
27
Dinámica institucional. Una caracterización del ámbito de mediación a partir de su devenir
30
histórico
La normativa como construcción social. Los actores y sus prácticas en una dinámica interactoral 32
Algunas consideraciones finales
35
Referencias bibliográficas
36
Introducción
El presente artículo constituye una selección sintética de algunos de los principales resultados de
una investigación transdisciplinar que actualmente se encuentra en curso sobre los procesos sociales de
construcción de los instrumentos de regulación urbana elaborados para la ciudad de Buenos Aires entre
los años 1940 y 2000, llevada a cabo por un equipo multidisciplinar conformado por urbanistas, sociólogos
y arquitectos.
Los análisis, interpretaciones y resultados que se enuncian en este trabajo se fundamentan en una
metodología cuanti-cualitativa a partir de una abundante base empírica rigurosamente sistematizada,
2 Instituto
Superior de Urbanismo. Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo. Universidad de Buenos Aires, Argentina.
1 Este artículo pertenece a una serie de ponencias impartidas entre los días 20 y 22 de octubre de 2011 en la Escuela
Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid en el marco de la XII N-AERUS Conference
2011.
25
26
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
que se encuentra constituida principalmente por más de 1.300 documentos (instrumentos normativos,
actas, publicaciones oficiales, etc.), más de 380 artículos periodísticos de los principales medios gráficos
de circulación masiva del período considerado y más de 30 entrevistas realizadas a funcionarios, exfuncionarios, arquitectos, representantes de organizaciones de la sociedad civil, gestores, usuarios, etc.
En este sentido las afirmaciones, resultados e interpretaciones que aparecen a lo largo de este trabajo,
se sostienen en la sistematización, análisis e interpretación de esa información primaria y secundaria,
optando por referirlas de modo genérico, sin abundar en una referenciación particularizada y específica
que, debido a la extensión del periodo considerado y la abundante información empírica que la sostiene,
dificultaría la lectura y la línea argumentativa del presente artículo.
También resulta importante señalar que la matriz teórica y conceptual de los análisis e interpretaciones
que aquí se presentan está inspirada principalmente en la propuesta teórica del sociólogo francés Pierre
Bourdieu, especialmente en los referidos a los conceptos de prácticas, campo, estructura de campo,
hábitus y capital. Para las definiciones y modulaciones específicas de cada uno de estos conceptos se
remite a la bibliografía general de este autor y especialmente a la citada en las referencias bibliográficas,
renunciando aquí a exponerlas por considerar más relevantes las interpretaciones y caracterizaciones que
esos conceptos permiten respecto a la problemática abordada.
El siguiente artículo está estructurado en tres partes: en la primera de ellas se expone de forma
sintética la evolución histórica de los principales instrumentos de regulación formulados para la ciudad de
Buenos Aires entre 1940 y 2000; en la segunda se caracterizan los rasgos más relevantes de la evolución
del ámbito burocrático-administrativo que se encarga de la formulación y aplicación de normativa urbana
y en la tercera se presenta la dinámica de las interrelaciones entre los actores involucrados en el proceso
de producción social de los instrumentos, haciendo hincapié en su caracterización y en la estructura de
sus interrelaciones.
Entendiendo la normativa como una construcción social
Habitualmente cuando se analizan las cuestiones relativas al desarrollo urbano se suelen observar
factores relacionados principalmente con los aspectos económicos y físico-funcionales, sin analizar particularmente a los actores sociales, sus prácticas y sus interacciones y sin considerar que el proceso social
a través del cual se produce la normativa es un elemento clave en el desarrollo urbano.
Desde este punto de vista resulta indispensable señalar que regular el suelo urbano implica, básicamente, asignarle valor económico y social y, por lo tanto, el proceso de construcción de los instrumentos
de regulación es el resultado de interacciones sociales conflictivas, que sólo se hacen visibles si se analizan
los procesos y prácticas sociales involucrados en su producción.
Entendemos que la tarea de regular las ciudades implica mucho más que definir aspectos relacionados
con su conformación física y con el modo en que se desarrollan las actividades, ya que regular el suelo
urbano conlleva, necesariamente, la definición implícita de políticas de desarrollo que van más allá de
los esfuerzos por controlar y ordenar su crecimiento. Estos aspectos resultan fundamentales al concebir
los instrumentos de regulación del suelo urbano, ya que el modo en que se definan las políticas urbanas
puede contribuir a promover procesos de desarrollo más humanos3 ; o bien puede implicar la continuidad
de políticas que no consideran a las personas y sus prácticas, corriendo el riesgo de profundizar las
inequidades y asimetrías urbanas existentes.
Considerar la normativa urbana como un producto social, implica —además de comprender que
es el resultado de innumerables interacciones sociales entre individuos y grupos— entender que dichas
interacciones se encuentran enmarcadas en espacios fuertemente institucionalizados, en la medida en que
los instrumentos de regulación se elaboran y se modifican en los ámbitos administrativos burocráticogubernamentales. Así, todos aquellos que participan en la producción de normativa urbana, de manera
directa o indirecta, son actores sociales que llevan adelante sus prácticas en un campo4 de disputas y
luchas, dentro de un ámbito institucional que no está exento de determinaciones sociales.
Al mencionar instrumentos de regulación urbana nos referimos a un particular conjunto que abarca
no sólo las herramientas jurídicas que constituyen la normativa urbana en sí misma, sino también las
3 Entendiendo como desarrollo humano a aquel que tiene lugar a través de estrategias de gestión capaces de lograr una
articulación de las prácticas y los intereses de los diversos actores sociales a partir de mecanismos institucionales democráticos
(Max Neef, 1993).
4 Pierre Bourdieu llama campo a «un espacio de juego, a un campo de relaciones objetivas entre los individuos o
las instituciones que compiten por un juego idéntico»; afirmando que un campo se construye definiendo aquello que está
en juego y los intereses pertinentes de quienes hayan sido «construidos para entrar en el campo». En otra definición más
desarrollada, el autor señala que los campos se presentan como «espacios estructurados de posiciones (o puestos) cuyas
propiedades dependen de su posición en dichos espacios y pueden analizarse en forma independiente de las características
de sus ocupantes», y afirma que en cualquier campo «encontraremos una lucha, cuyas formas específicas habrá que buscar
cada vez».
Actores y prácticas en la producción de normativa urbana. Una perspectiva desde el desarrollo a
escala humana para el caso de la ciudad de Buenos Aires Cecilia Cabrera y Mariano Scheinsohn
27
herramientas de planificación representadas principalmente por los planes urbanos, que orientan y rigen
la conformación físico-funcional de la ciudad. Desde esta perspectiva, este conjunto de instrumentos de
regulación incluye a un singular grupo que denominaremos normativa urbana, constituida por todas aquellas normas jurídicas (agrupadas o no en un código) que implican restricciones al dominio y determinan
la conformación del aspecto físico-material de la ciudad y las actividades que se desarrollan en la misma,
centrando nuestra atención en las normativas específicamente relacionadas con el Código de Planeamiento
Urbano vigente (ordenanzas, decretos, leyes, disposiciones, etc.).
Nos interesa señalar en este punto que la normativa urbana no existe únicamente porque está escrita
o promulgada, sino que para que tenga entidad real (social) debe ser legitimada, y resulta legitimada por
los actores sociales a través de sus prácticas cotidianas. Estos procesos de interacción se desarrollan en los
ámbitos institucionalizados de gobierno, a partir de la aplicación concreta de las normas en un proceso
que se inicia en las prácticas necesarias para lograr su formulación, y cuya culminación se da en la medida
en que los diversos actores sociales se apropian de ella, no sólo quienes intervienen en su elaboración, sino
todos aquellos involucrados en la realización cotidiana de la letra escrita (administrativos, profesionales,
funcionarios, inversores, etc.).
Resulta entonces posible aventurar que una determinada normativa urbana cobra mayor entidad
cuanto más se acerca a la realidad concreta, cuando más ve forzada su comprobación, cuando más es
puesta a prueba en su aplicación cotidiana.
En este sentido, nuestra propuesta de análisis implica captar la dimensión «molecular» de lo social
(Max-Neef, 1993:33) en relación con los procesos interactorales de elaboración y aplicación de aquellas
normas que conducen, limitan o promueven el desarrollo urbano, desde la perspectiva del desarrollo a
escala humana —como una forma de enfocar la mirada en las relaciones interpersonales de los actores—.
Por tal razón, entendemos que la normativa no puede ser considerada como una letra estática (muerta),
ya que es tan dinámica como la ciudad misma y la sociedad que la produce, en tanto su concreción está
sujeta a la interacción de múltiples actores sociales en un escenario institucional que también se modifica
permanentemente.
Evolución de los instrumentos de regulación urbana
A partir de este enfoque, resulta importante exponer muy sintéticamente la evolución de la normativa,
para hacer visibles las continuidades y discontinuidades de los procesos y de las prácticas interactorales
que han marcado y marcan los límites, posibilidades y potencialidades de la regulación urbana en distintos
momentos históricos.
En este sentido hemos considerado un período que se inicia con el surgimiento del primer código para
Buenos Aires en la década de 1940 y que culmina con el vigente en la actualidad, aprobado en el año
2000.
Figura 1: Línea temporal de los principales instrumentos de regulación formulados para
Buenos Aires
Elaboración propia
La suerte de los instrumentos normativos se encuentra fuertemente vinculada con acontecimientos
histórico-sociales que muchas veces exceden el orden local (como se verá a lo largo de este acápite y el
siguiente).
28
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
A principios de la década de 1940 surgió la idea de sancionar un instrumento normativo que ordenara
todas las reglamentaciones que existían hasta ese momento5 . Diversas circunstancias de orden político
nacional y de carácter local condicionaron la sanción definitiva del Código de la Edificación, que fue el
primer cuerpo normativo ordenado para la ciudad de Buenos Aires6 , cuya elaboración tuvo lugar durante
el año 1942. El momento político que estaba atravesando el país determinó que, a finales de ese año,
se tomara la decisión de aplazar la entrada en vigencia del Código hasta mediados de 1943. Entre las
circunstancias que retrasaron su puesta en vigencia pueden mencionarse dos que ilustran el carácter
diverso de dichos acontecimientos: una de ellas fue la necesaria elaboración del Catastro de la ciudad en
el año 1942 y otra fue el Golpe de Estado que tuvo lugar en 1943 y que impactó en el orden institucional
local. La sanción definitiva del Código se produjo en el mes de septiembre de 19447.
Ese primer instrumento estuvo vigente durante más de treinta años, lo que implica un período sumamente extenso, en un momento de gran dinámica inmobiliaria, que dejaría una impronta muy fuerte en la
ciudad (modificaciones del tejido y volumen edificable) a través de la búsqueda del mayor aprovechamiento
de la superficie edificable de las parcelas.
Durante la década de 1950, aunque continuaba vigente el Código de la Edificación sancionado en 1944,
en la ciudad comenzaron a proyectarse planes de regulación más modernos que aspiraban a un modelo
de «ciudad perfecta». En ese contexto surgió la Organización del Plan Regulador (OPR), creada en
1958, dependiente de la Secretaría de Obras Públicas y Urbanismo; integrada por profesionales técnicos
(arquitectos, juristas, economistas, sociológos, etc.) cuyo trabajo se llevó a cabo sobre una ciudad muy
desarrollada y fuertemente consolidada.
En las décadas de 1950 y 1960, con un modelo económico desarrollista y un paradigma de planificación
que podríamos denominar tecnocrático, se formuló para la ciudad un plan regulador que expresaba lo
que los técnicos y especialistas pensaban que debía ser la ciudad. En ese período predominó una visión
de lo urbano en donde la disposición espacial de las actividades se proyectaba gráficamente en un espacio
abstracto y vacío, libre de historia, concibiendo un espacio social culturalmente indiferente e impersonal,
pasible también de ser modelizado y planificado mediante proyecciones matemáticas, según los paradigmas
vigentes en la disciplina.
Mientras tanto, el Código de la Edificación se adaptaba a la dinámica de la ciudad mediante sucesivas
modificaciones, hasta que tuviera lugar la elaboración de uno nuevo que respondiera a los principios y objetivos enunciados por el Plan Regulador, el cual además contemplaba la actualización de los instrumentos
normativos vigentes, a través de la sanción de un nuevo código que reemplazaría al anterior.
Si bien uno de los objetivos del Plan Regulador era sancionar un nuevo código, por razones de inestabilidad político-institucional durante la década de 1960, fue a principios de la década de 1970 cuando se
pudo encarar la tarea de la formulación de nuevos instrumentos normativos. Surgió entonces, por parte
de los equipos técnicos, la propuesta de independizar las normas de construcción relacionadas principalmente con los aspectos formales y funcionales de la edificación —que conformarían el nuevo Código del
la Edificación—, de aquellas que regularían los aspectos urbanos a través de un nuevo instrumento denominado Código de Planeamiento Urbano. Una comisión especial integrada por técnicos y especialistas
tuvo a su cargo la formulación del primer Código de Planeamiento Urbano, cuya primera versión estuvo
finalizada en el año 1972. Sin embargo, al no lograr aprobarse en ese año, se actualizó en una segunda
versión en 1973.
Nuevamente, acontecimientos políticos de gran trascendencia afectaron al organismo y determinaron
que se pospusiera la aprobación del Código. Dichos acontecimientos tuvieron tal relevancia e impactaron
de manera tan significativa en el campo que llegarían a determinar que un documento que estaba tan
definido como para haber sido puesto en consideración pública (marzo de 1973), viera postergada su
sanción durante más de cuatro años.
Este período de fuerte turbulencia institucional tuvo su correlato en el congelamiento de la dinámica
de los instrumentos, aunque no de la dinámica urbana. Debido a transformaciones institucionales de nivel
nacional y local, tal sanción quedó aplazada, alejándose progresivamente de las circunstancias en que el
instrumento fuera concebido. Mientras tanto, los vaivenes institucionales y personales de la administración
5 Desde el año 1928 el instrumento que regulaba la actividad de la edificación en la ciudad era el Reglamento General de
Construcciones, pero que no constituía un texto único ordenado.
6 Por tratarse de una normativa de regulación de la ciudad de Buenos Aires, su alcance se restringe a dicha jurisdicción
político-administrativa, sin considerar el área metropolitana.
7 Se trata de un código de edificación —no de un plan urbanístico— en el cual se abordaban condiciones de habitabilidad
y construcción y se establecían distritos de zonificación, pero estrictamente ligados a lo constructivo. Esta codificación se
articulaba según usos, alturas, áreas y materiales. La zonificación delimitaba los distritos haciendo hincapié en regular la
proporción espacios construidos-espacios libres, mencionando de esta manera la relación entre la ciudad y el edificio. Su
interés estaba más centrado en el aprovechamiento máximo de las posibilidades constructivas de las parcelas que en un
proyecto que considerara los espacios públicos y la ciudad.
Actores y prácticas en la producción de normativa urbana. Una perspectiva desde el desarrollo a
escala humana para el caso de la ciudad de Buenos Aires Cecilia Cabrera y Mariano Scheinsohn
29
local eran de tal magnitud que impedían que quienes debían hacerlo se ocuparan de priorizar la sanción del
instrumento, cuya letra estaba congelada, aunque los años pasaban y la ciudad continuaba consolidándose.
Los años que mediaron entre la primera versión del Código y su aprobación definitiva dieron como
resultado que un instrumento elaborado en los primeros años de la década de 1970, y que respondía a las
ideas rectoras del Plan Regulador (1950–1960), entrara en vigencia a fines de esa misma década, tras el
Golpe de Estado de 1976. Dicha circunstancia implicó que ese nuevo instrumento enfrentara una realidad
(social, económica y política) muy distinta de la que enmarcó su etapa de elaboración. En este sentido,
podría decirse que este primer instrumento nació con un desajuste de la realidad sobre la cual debía
operar.
Por otra parte, no puede dejar de señalarse que, durante los años transcurridos entre ambas etapas del
instrumento (la de elaboración y la de puesta en vigencia), los actores del campo estuvieron al tanto de
la inminente aparición de un nuevo código, lo cual les permitió posicionarse en el cambiante escenario y,
de alguna manera, elegir sus estrategias de actuación (cuestión que era advertida por los mismos técnicos
encargados de la formulación del código). Este instrumento tuvo entonces un contexto de aplicación muy
diferente al momento en el cual fuera formulado, además de tratarse de un momento histórico, político y
social muy particular, en el cual comenzaba a imponerse un modelo económico neoliberal.
El Código de Planeamiento Urbano sancionado en 1977 estaría vigente durante más de dos décadas,
en las cuales la ciudad se transformó y el instrumento también fue objeto de numerosas modificaciones
del más diverso carácter y escala. Algunas de éstas resultaron muy significativas en la transformación de
determinadas zonas de la ciudad y otras implicaron cambios que afectaron a la estructura del organismo
estatal encargado de su formulación y aplicación.
Los cambios formales y funcionales del ámbito burocrático-administrativo, a cargo de su formulación
y aplicación, impactarían también en la propia dinámica de la normativa, ya que se trata de un sector de
la administración pública muy sensible a los cambios de gestión y las interrupciones institucionales.
Al finalizar la dictadura militar y a partir de la recuperación de la democracia en el año 1983, se produjo
un nuevo cambio de autoridades y en el ámbito burocrático-administrativo. A modo de ejemplo puede
mencionarse el hecho de que se incrementó la cantidad de cargos ocupados por funcionarios políticos,
en desmedro de quienes hubieran accedido a ellos a través de la carrera profesional administrativa, una
medida que afectaría tanto al funcionamiento de dicho ámbito como los mecanismos de aplicación de la
normativa.
A finales de la misma década, y mientras continuaba vigente el Código de Planeamiento Urbano de
1977, en el marco de un complicado escenario político-económico nacional y en un contexto de hiperinflación, se produjo un cambio de gobierno (Menem) que profundizaría las políticas neoliberales, de
desregulación y ajuste económico.
En el año 1989, arribaron al ámbito burocrático-administrativo local nuevas autoridades que asumieron la función pública con un programa que, en un contexto de gran convulsión política, económica e
institucional, intentaría priorizar el reestablecimiento de las reglas del juego en función de la supervivencia
del campo8 .
Se proponía entonces apuntar hacia la conformación de un código más flexible, cambiando la visión del
instrumento, que ya no era considerado prioritario desde su condición estrictamente normativa, sino como
un instrumento más entre un conjunto de herramientas de planificación que podía ser objeto de sucesivas
modificaciones para adaptarse a las necesidades del mercado; un instrumento que sería necesario revisar,
en el marco de una planificación cuyas prácticas fueran más allá de la estricta aplicación y administración
del código.
La gestión que asumió a fines de la década de 1980 concretó una modificación del Código, atendiendo
a un reclamo que enunciaban numerosos y diversos actores del campo (desde grupos corporativos y
profesionales hasta del ámbito académico), ante la incesante acumulación de modificaciones que sumaba
un instrumento al que calificaban como ininteligible. Si bien esta actualización significó un ordenamiento
de las modificaciones que dificultaban la interpretación, no aplacó por mucho tiempo las demandas de la
formulación de un nuevo instrumento normativo (que recién llegaría con el nuevo milenio y después de
otro cambio de gobierno).
Los cambios implementados en la segunda mitad de los ochenta se profundizarían a lo largo de toda la
década de 1990 con la aplicación de políticas neoliberales de reforma y modernización del Estado, que de
alguna manera priorizaron los intereses privados sobre el interés público mediante la apertura del Estado
hacia el sector privado y el proceso de globalización.
enunciar que en todo campo es posible encontrar una lucha, Pierre Bourdieu invita a reconocer que todos aquellos
actores comprometidos con un campo tienen necesariamente intereses fundamentales que les son comunes, que hacen la
existencia misma del campo y que surge de allí «una complicidad objetiva que subyace ante todos los antagonismos»,
aclarando el concepto al establecer además que esta lucha presupone un acuerdo previo entre los antagonistas sobre aquello
por lo cual vale la pena luchar.
8 Al
30
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
A mediados de la década de los noventa, la ciudad encaró el proceso de su autonomía9 . A partir de
los principios enunciados en la Constitución sancionada en 1996, durante los últimos años de la década
de 1990 se promovió la formulación del nuevo Plan Urbano Ambiental que, debido a las cambiantes
circunstancias políticas y al sistemático proceso de debilitamiento del ámbito estatal, encontró enormes
dificultades para su sanción definitiva (que se concretaría casi una década más tarde).
Entre uno de los principales enunciados del nuevo Plan Urbano Ambiental, se encontraba la necesidad
de formular nuevos instrumentos de regulación, entre ellos un nuevo Código de Planeamiento Urbano.
La demanda enunciada por muchos actores se plasmaba finalmente en un documento oficial y, ante la
inminente llegada del nuevo milenio, se comenzó a trabajar en su elaboración.
Con el nuevo estatus jurídico, definido a partir de la sanción de la nueva Constitución, se contemplaba
la realización de audiencias públicas abiertas a toda la sociedad para la aprobación del nuevo instrumento,
con el objetivo de brindar la posibilidad de discutir los aspectos normativos de lo que sería la Ley 449.
Se intentaba de esta manera iniciar una nueva etapa, en la que se proponía contemplar la participación
ciudadana en la gestión del nuevo instrumento normativo.
A partir de la síntesis histórica de la evolución de la normativa (de la cual aquí sólo se presentaron
los rasgos más significativos), es posible detectar que existe en la misma una dinámica específica, con
determinados patrones que dan cuenta de una recurrencia cíclica. Dicha recurrencia resulta evidente al
observar la evolución de cada instrumento normativo a lo largo de su historia. A partir de la interpretación de esta evolución, es posible establecer que los instrumentos atraviesan cinco etapas básicas en su
proceso de producción social: una etapa inicial de concepción y elaboración, seguida por una etapa de
promulgación y puesta en vigencia, para pasar posteriormente al período de su aplicación y finalmente llegar a lo que denominamos una etapa final, cuando se produce una acumulación de modificaciones
que provoca la demanda de concebir un nuevo instrumento, retroalimentando un ciclo de reproducción
cotidiana y continua.
Este proceso de recurrencia cíclica implica entender que la producción de un instrumento normativo no
se realiza en un determinado momento puntual, sino que es el resultado de un proceso que se retroalimenta
de manera cíclica, ya que cuando un instrumento atraviesa su etapa final, comienza paralelamente a
desarrollarse la etapa inicial de un nuevo instrumento.
Resulta evidente que cada una de las etapas definidas posee su propia dinámica, determinada por los
procesos sociales de los actores quienes, a través de sus prácticas, establecen interrelaciones y posiciones
relativas en un campo estructurado de posiciones, definiendo una dinámica de relaciones de fuerzas —
estructura de campo— en función de sus particulares intereses y los posicionamientos que asumen en
cada instancia.
Analizar la normativa como resultado objetivado de los procesos involucrados en su producción implica
a su vez entenderla como la cristalización de las políticas de regulación elaboradas a lo largo del período
considerado, y permite reconstruir la historia del campo de la regulación urbana en Buenos Aires y su
impacto en las políticas de desarrollo de la ciudad y la calidad de vida de sus habitantes.
A continuación se presentarán sintéticamente algunas consideraciones acerca de la evolución del particular ámbito de la administración pública, que se constituye en el escenario de mediación en donde tienen
lugar las disputas de intereses, el juego entre el interés público y el interés privado, representados ambos
a través de los distintos actores sociales que intervienen en el proceso de elaboración y aplicación de la
normativa urbana.
Dinámica institucional. Una caracterización del ámbito de
mediación a partir de su devenir histórico
La producción de normativa urbana constituye como tal una de las funciones indelegables del estado local, dentro de la jurisdicción de la ciudad de Buenos Aires. En tal sentido, inevitablemente la
construcción social e interactoral de los instrumentos normativos sucede y se materializa en los ámbitos
gubernamentales que tienen por función la realización de los mismos. El análisis de dicho ámbito de
mediación, enmarcado en las reglas burocrático-administrativas estatales, constituye un elemento clave
para comprender la dinámica específica de la construcción social de la normativa urbana.
Esto es así porque las prácticas de los actores que concurren e inciden directa o indirectamente en
los procesos de producción de normativa urbana, para resultar eficaces, deben intervenir en la propia
dinámica del ámbito burocrático de mediación. Dichas prácticas e intervenciones pueden tener lugar de
9 Dicho proceso implicaba grandes cambios a nivel político (la nueva Constitución implicó la autonomía de signo político
de la ciudad, ya que hasta ese entonces los intendentes eran designados por el Presidente de la Nación) y de gestión
de gobierno (el diseño de nueva estructura administrativa, la redefinición del poder legislativo, procurando una mayor
permeabilidad a la participación directa a través de audiencias públicas, la consideración de los aspectos ambientales, etc.).
Actores y prácticas en la producción de normativa urbana. Una perspectiva desde el desarrollo a
escala humana para el caso de la ciudad de Buenos Aires Cecilia Cabrera y Mariano Scheinsohn
31
manera formal en las oficinas de planeamiento, los consejos asesores, las audiencias públicas o a través
de mecanismos informales.
En definitiva, el poder de influencia y la capacidad de incidencia de cada actor en la dinámica del campo
dependen indudablemente de su capacidad de traducir sus intereses a las reglas formales e informales
del ámbito burocrático estatal, que es en definitiva el encargado de elaborar o modificar el instrumento
regulatorio.
Entonces, si se considera a este ámbito estatal como el espacio de mediación de intereses en las
interrelaciones y luchas de los distintos actores, entendiendo que esta mediación constituye una clave
fundamental en el juego interactoral de producción de normativa urbana, resulta relevante comprender e
interpretar su propia dinámica y la historia de su consolidación e institucionalidad.
Como ya ha sido señalado, la historia de este ámbito específico se encuentra sumamente influenciada
por contextos sociales, políticos y económicos de escalas que exceden al ámbito local, algunas veces de
alcance nacional y hasta internacional. Desde esta perspectiva, la historia institucional del país en el
período considerado puede verse reflejada en las circunstancias y dinámicas del interjuego de actores
dentro del ámbito específico de producción de normativa.
Tanto las interrupciones institucionales producidas por los golpes de estado, como la propia inestabilidad del escenario político y el aumento de la conflictividad social en algunos momentos, fueron —entre
otras— cuestiones recurrentes en la historia del país en la segunda mitad del siglo XX y, de alguna
manera, incidieron de modo particular en la dinámica propia de este ámbito burocrático-administrativo.
Los cambios en la estructura jerárquica del estado local, las modificaciones en el organigrama, la
disolución de equipos técnicos, los procesos de participación social y las imposiciones autoritarias y
verticalistas fueron algunas de las cuestiones que reflejaron en este ámbito la profundización de las disputas
políticas. La discontinuidad de las gestiones y de sus equipos técnicos, la precariedad institucional, la
resolución autoritaria de las luchas sociales y el aumento de la desigualdad fueron condiciones habituales
en la historia política e institucional del país durante la mayor parte de las seis décadas analizadas.
Evidentemente, en el marco de este artículo, no es posible abordar la descripción histórica detallada
de este ámbito institucional, puesto que implicaría explicitar innumerables circunstancias, avatares, continuidades y discontinuidades que ocurrieron a lo largo del amplio período que abarca la investigación.
Sin embargo, las apreciaciones y afirmaciones que se exponen aquí se fundamentan en el análisis e interpretación exhaustivos de este devenir histórico, a partir de la información obtenida a través del análisis
de los documentos, los artículos periodísticos y las entrevistas realizadas oportunamente.
En el marco de esta lógica de interpretación, puede entenderse que el ámbito burocrático que tiene a
su cargo instituir la regulación urbana a través de las prácticas e interacciones sociales se constituye en
un campo de mediación al cual los actores imprimen una dinámica específica según el posicionamiento
relativo que adopten, principalmente en aquellos aspectos relacionados con la contraposición entre el
interés público y los intereses privados y/o sectoriales. Dicho ámbito, como toda institución social, no es
estático y va mutando en función de los cambios que acontecen en el contexto general (histórico, político
y social) que implicarían transformaciones en la estructura de posiciones de los actores, configurando la
dinámica específica de su evolución institucional.
En este sentido, las apreciaciones que se han expuesto hasta aquí respecto al ámbito burocráticoadministrativo implican necesariamente ampliar la concepción que habitualmente se tiene de lo estatal
como un ámbito homogéneo y férreamente organizado, ya que las propias dinámicas de sus instituciones y
su permanente proceso instituyente se ven atravesados por múltiples determinaciones, luchas, ambigüedades y disputas sectoriales. Sin olvidar que, además, en el caso de Latinoamérica, los frecuentes cambios de
orientación de las políticas públicas habitualmente están determinados en función de decisiones tomadas
a nivel macro y no pocas veces condicionadas por agendas internacionales.
Resulta importante entonces entender el ámbito estatal no desde su autodefinición explícita (autónomo
e independiente), sino tratar de rescatar su «polifonía» (Bohoslavsky y Soprano, 2010:24), comprendiéndolo como un espacio donde se relacionan y expresan las personas, se desarrollan los procesos, las
prácticas y las luchas de intereses, y se cristalizan las tensiones sociales implicadas en la conformación
de los ámbitos institucionales y en la elaboración de la normativa, siendo el lugar en donde actúan los
agentes que realizan cotidianamente sus prácticas con conflictos y complicidades.
De algún modo, esta mirada implica hacer visible la escala humana del estado en la gestión de la
normativa urbana. Parafraseando lo que señala Max-Neef respecto del desarrollo, podríamos decir que
consagrar un espacio considerable al análisis de los actores dentro de la institución implica enfatizar lo que
en buena parte de la literatura sobre la normativa se soslaya, es decir, toda esa «infrahistoria» de la vida
cotidiana de la institución, en donde las prácticas burocráticas se entroncan con estrategias colectivas de
supervivencia, con identidades culturales y con la memoria popular.
32
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Este es un mundo invisible institucional, que contiene, produce y reproduce relaciones entre prácticas burocráticas, agentes económicos, alianzas estratégicas informales, organizaciones sociales y rasgos
culturales que no pueden obviarse en el análisis si lo que se busca es propiciar políticas y prácticas de
regulación urbana más democráticas acorde con las pautas del Desarrollo a Escala Humana 10 .
En definitiva, analizar la cotidianeidad de los ámbitos estatales (en nuestro caso, el lugar en donde
se produce y reproduce la normativa) implica adoptar también una mirada centrada en la localidad
institucional que, desde «una perspectiva de abajo hacia arriba», sea capaz de «recuperar como relevante
lo que tradicionalmente ha tenido rango marginal» (Max-Neef, 1993:94).
Desde este punto de vista, resulta oportuno mencionar que a lo largo de la historia del ámbito
burocrático-administrativo, encargado de la producción y reproducción de la normativa urbana en la
ciudad de Buenos Aires, se producen cambios permanentes y trascendentes de su organización interna
(reestructuraciones administrativas, cambio de denominación de las áreas, reducción de personal, modificación en las funciones, etc.). Se trata de cambios que resultan desgastantes tanto para los encargados
de diseñarlos e implementarlos como para el funcionamiento de la propia institución y personal que la
integra, ya que es frecuente que, una vez que se logra concretar algún cambio, al poco tiempo transcurrido el escenario vuelve a mutar, lo que implica una profundización de los procesos de deslegitimación del
organismo (y en consecuencia, del Estado)11 .
Las circunstancias político-sociales que, de alguna manera, se ven reflejadas en la dinámica del ámbito
burocrático implican la construcción de representaciones mentales del organismo y de quienes lo integran
y tienen a cargo la formulación y aplicación de la normativa. Representaciones que, muchas veces, debido
a la incertidumbre y falta de legitimidad, implican un escaso reconocimiento de la función pública, altos
niveles de inestabilidad y vulnerabilidad. Dichas percepciones difícilmente no se transfieren a la tarea
cotidiana de quienes confrontan día a día la letra escrita de la normativa con la realidad sobre la cual
la misma opera. Por otra parte, aquellos que intervienen en el campo desde otras posiciones, también
perciben esta debilidad y eso termina atentando contra la legitimidad del ámbito burocrático encargado
de la producción de la normativa, como así también del mismísimo instrumento. Esta situación marcó al
campo desde el inicio y lo acompañaría a lo largo de toda su historia institucional.
Entendiendo que una de las principales funciones del estado es la de regular (mediando en la confrontación de intereses públicos y privados) y que lo hace a través de los funcionarios encargados de la
aplicación de normas que implican restricciones sobre la propiedad privada, procurando al mismo tiempo
que eso sea aceptado naturalmente por el resto de los actores que intervienen en el campo, lo que se percibe en el caso analizado es que esta aceptación no sucede naturalmente, en un medio donde la autoridad
del Estado —por las razones mencionadas entre otras— se encuentra bajo permanente cuestionamiento.
Es por ese motivo que resulta tan importante el abordaje de la evolución de la normativa en sí misma y
del ámbito de su elaboración y aplicación, así como el análisis de los actores involucrados en el proceso
de su construcción social, que involucra a su vez el proceso de su legitimación social.
La normativa como construcción social. Los actores y sus
prácticas en una dinámica interactoral
Si la producción de normativa urbana sucede cotidiana e ininterrumpidamente a partir de un proceso
multiactoral, mediado institucionalmente, en donde interactúan y se confrontan diversos intereses; el
análisis, identificación e interpretación de los actores involucrados en dicho proceso, resulta un elemento
clave para la compresión del mismo.
Analizar la evolución de estas interrelaciones implica identificar determinadas percepciones y representaciones que cada actor construye con respecto a sí mismo, al campo y al resto de los actores. Dichas
percepciones y representaciones derivan en posicionamientos y tensiones específicas a lo largo de la historia del campo. Desde esta perspectiva, en la investigación sobre la cual se sustenta este trabajo, se
procedió en primer lugar a identificar a los actores que participan —con diversos niveles de implicancia—
en la elaboración y/o modificación de los instrumentos normativos, como así también a todos aquellos
que intervienen cotidianamente en su aplicación.
10 Según Max-Neef (1993:30), el Desarrollo a Escala Humana se «concentra y sustenta en la satisfacción de las necesidades
humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de autodependencia y en la articulación orgánica de los seres
humanos con la naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo
social, de la planificación con la autonomía y de la sociedad civil con el Estado».
11 Esta afirmación se sustenta en los resultados de la investigación realizada acerca de las dinámica del campo burocráticoadministrativo en Los procesos de construcción social de los instrumentos de regulación urbanística en la ciudad de Buenos
Aires (1940–2000), tesis de maestría del año 2010 del Programa de Especialización en Planificación Urbana y Regional (PROPUR) de la Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo (FADU) de la Universidad de Buenos Aires (UBA).
Actores y prácticas en la producción de normativa urbana. Una perspectiva desde el desarrollo a
escala humana para el caso de la ciudad de Buenos Aires Cecilia Cabrera y Mariano Scheinsohn
33
Por otra parte, una vez realizada dicha identificación y clasificación, se construyó una tipología de
los mismos, para poder luego modelizar una estructura de posiciones de los actores dentro del campo
en diversos momentos históricos. Dicha tipología de actores, de carácter genérico, es resultado del análisis e interpretación socio-histórica del período, con información obtenida a partir de los documentos
normativos, artículos periodísticos y entrevistas semiestructuradas.
Estos tres tipos de fuentes de información permitieron recuperar las voces del campo. Ya que los
instrumentos de regulación aportaron los rastros del proceso de construcción del campo y la evolución
del ámbito institucional, en los artículos periodísticos se encontraron los rastros de las luchas y conflictos
entre los actores, y mediante las entrevistas fue posible rescatar sus percepciones y representaciones.
Se presenta a continuación el cuadro de clasificación de actores.
Cuadro 1: Clasificación de los principales actores sociales analizados
Elaboración propia
Gubernamentales
Funcionarios políticos
Funcionarios técnicos
Profesionales de la administración pública intermedios
Profesionales de la administración pública sin jerarquía
Sector público
No gubernamentales
No corporativos
Corporativos
Facultad de Arquitectura
Medios de prensa
Facultad de Ingeniería
Asociaciones de la sociedad civil
Institucionales
Asociaciones corporativas empresariales
Entidades profesionales corporativas
Sector privado
No institucionales
Grandes inversores
Grandes estudios
Profesionales independientes - gestores
Para la clasificación se estableció un primer criterio que diferenciaba actores cuyas prácticas tenían
lugar en el sector público, de aquellos que actuaban predominantemente desde el sector privado. Dicha
diferenciación encuentra su correlato en las modalidades de sus prácticas, en la fuente de sus recursos y
en las lógicas de su actuación al momento de posicionarse en la confrontación de intereses públicos y/o
privados. Asimismo, dentro de cada conjunto se diferenciaron los que integran ámbitos gubernamentales
o no gubernamentales y aquellos que asumen roles institucionales o no institucionales.
Esta tipología permite encuadrar el análisis de las prácticas concretas que cada uno de los tipos de
actores realizan a lo largo del período. Dichas prácticas responden a lógicas de actuación que se construyen
históricamente de acuerdo a la sociogénesis de los «hábitus»12 de cada actor, a la acumulación de sus
recursos (capitales) y su puesta en juego en las interacciones (luchas) cotidianas.
Cabe señalar que, como toda estructura de campo, ésta se configura como un estado de la relación
de fuerzas entre los agentes o las instituciones que intervienen en la lucha, que a su vez expresa —en los
diferentes momentos— la distribución del capital específico que se ha acumulado durante luchas anteriores
y que orienta las estrategias ulteriores que adoptarán los distintos agentes que intervienen en este juego13 .
Para el análisis de las prácticas de los actores, se elaboró una matriz en donde se definieron las lógicas
de actuación de cada uno de los actores en función de su perfil, la composición de sus recursos (tipos
de capital) y sus diversos hábitus. A partir de dicha matriz, se describieron e interpretaron las múltiples
interrelaciones y posicionamientos asumidos en el campo a lo largo de distintos momentos históricos.
A nivel general, es posible afirmar que estos espacios de lucha construyen un campo estructurado de
posiciones sociales, en donde cada actor define su posicionamiento a partir de las lógicas que orientan
sus prácticas y que, en su accionar cotidiano, contribuyen tanto a sostener dicha estructura como a
transformarla. Esto se refleja en una dinámica de posicionamientos que varían en distintos momentos
históricos y que se analizaron a partir de la elaboración de diversos mapas de actores.
12 Bourdieu señala que «construir la noción de ‘hábitus’ entendiéndolo como un sistema de esquemas adquiridos que
funcionan en estado práctico como categorías de percepción y de apreciación o como principios de clasificación al mismo
tiempo que como principios organizadores de la acción era constituir al agente social en su verdad de operador práctico de
construcción de objetos» (Bourdieu, 1988:26).
13 Cabe aclarar que el concepto que utiliza Bourdieu respecto al «capital específico» se relaciona con la conceptualización
que realiza en torno a la diferenciación entre los diversos tipos de capital; esto es, que es posible distinguir entre capitales
específicamente económicos, culturales, simbólicos o sociales, etc.
34
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Debido a la extensión de las mencionadas elaboraciones analíticas, se optó por renunciar a su exposición en esta oportunidad, presentando sólo la tipología de actores y la estructura del campo, ya que
constituyen las dimensiones con menor variabilidad a lo largo del período.
Al considerar las distintas configuraciones de la estructura de posiciones de los actores y sus posicionamientos a lo largo del periodo, resulta evidente que existe una continuidad en la estructura de sus
interrelaciones, más allá de los posicionamientos relativos que asumen. Dicha estructura de interrelaciones resulta profundamente asimétrica —en términos de poder y de recursos disponibles—. Esta asimetría
puede graficarse en un esquema de estructura piramidal.
Figura 2: Pirámide de actores
Elaboración propia
En esta pirámide de actores se reflejan gráficamente las asimetrías estructurales de poder, indicando
quiénes se encuentran en la base y quiénes constituyen un pequeño grupo en la cima con alta incidencia
en la toma de decisiones y en la configuración de los procesos de construcción de normativa. Este esquema señala homologías entre aquellos que comparten la misma posición estructural, aunque no implica
sin embargo que exista necesariamente una solidaridad estructural o una identidad en los intereses y
expectativas de los distintos actores que ocupan el mismo rango.
En función de las distintas circunstancias históricas e institucionales y los diversos escenarios por
los que ha atravesado la producción de normativa a lo largo de las casi seis décadas analizadas, muchas
veces se han producido antagonismos y luchas de intereses entre aquellos actores que, perteneciendo
objetivamente al mismo nivel estructural, han manifestado distancias simbólicas notables.
Partiendo entonces de la descripción y análisis de las lógicas de actuación de cada grupo y de las asimetrías de poder que configuran la pirámide, resulta posible analizar las interrelaciones y representaciones
que se despliegan entre los distintos grupos.
En general, existe entre determinados actores sociales una sensación que podría definirse como de
extrañamiento respecto de la normativa en sí, especialmente respecto a su proceso de producción y aplicación. Habitualmente los actores sociales no gubernamentales y del sector privado perciben la normativa
como algo que les es impuesto con ciertos niveles de arbitrariedad, ya que no suele tenerse en cuenta a
quienes la produjeron —y al contexto socio-histórico en donde se produjo— como un factor determinante
de su evolución y aplicación. Es decir, no se considera el proceso social de su producción y reproducción.
Esta sensación de alienación implica un olvido de la historia, de quienes actuaron oportunamente en esos
procesos de manera más o menos directa, de las razones que orientaron su accionar y de las condiciones
histórico-sociales de su producción y reproducción cotidiana. En definitiva se termina cosificando aquello
que es el resultado también de las prácticas de los mismos agentes que la utilizan (con distintos grados
de participación). Este tipo de cosificación de la normativa implica una visión en donde sólo parecería
Actores y prácticas en la producción de normativa urbana. Una perspectiva desde el desarrollo a
escala humana para el caso de la ciudad de Buenos Aires Cecilia Cabrera y Mariano Scheinsohn
35
quedar la opción de acatar o transgredir la normativa, o bien de procurar tener el suficiente poder como
para lograr adecuarla a los propios intereses.
Al analizar la interacción de los actores, es posible afirmar que los condicionamientos y las tensiones
son múltiples y en múltiples direcciones, estableciendo una dinámica propia del campo, que supera todas
las voluntades, pero donde debe reconocerse a su vez que son esas voluntades las que construyen, sostienen,
transforman y conservan el campo.
El análisis pormenorizado de cada momento histórico y las circunstancias que lo rodearon permitió
advertir el gran impacto que las prácticas de los actores en sus interacciones producen sobre el campo y
el resto de los actores desde diversas escalas de actuación (global, nacional y local), y la manera en que
estas prácticas determinan el carácter y la oportunidad de cristalización de los diversos instrumentos de
regulación urbana.
Algunas consideraciones finales
A partir del análisis expuesto en este trabajo respecto de la dinámica que tuvo la producción de
normativa urbana en Buenos Aires, resulta evidente que las políticas de regulación estuvieron fuertemente
determinadas, tanto por una lucha de intereses (entre interés público y privado) como por una dinámica
institucional que fue perdiendo paulatinamente —a través de las décadas— su legitimidad social y su
capacidad para actuar de manera autónoma en resguardo del interés público.
Si a lo largo del periodo analizado el ámbito burocrático-administrativo que media en la producción de
normativa fue perdiendo identidad y estabilidad ha sido principalmente debido a los permanentes cambios
institucionales de jerarquía y escala en el orden administrativo, pero también por la aplicación —de arriba
hacia abajo (Max-Neef, 1993)— de políticas que, entre otras muchas cuestiones, implicaron un fuerte
desgaste institucional, la deslegitimación de su autoridad y la precarización de las condiciones laborales
de sus agentes. Necesariamente dicho proceso terminó configurando una institución menos independiente
—en términos de lo estatal y lo público— y más vulnerable tanto a los factores exógenos como a las
presiones sectoriales (de afuera hacia adentro).
En este sentido entendemos que si bien el desarrollo a escala humana implica propiciar procesos de
abajo hacia arriba, la incidencia del Estado y sus políticas en esta línea resultan fundamentales para la
sustentabilidad y el escalamiento de este proceso.
En estos términos, un ámbito estatal que propicie este tipo de políticas y el accionar de las organizaciones sociales debe necesariamente construir una dinámica institucional capaz de promover y sostener
su carácter autodependiente, como una estrategia más en la defensa del interés público.
Tal orientación implica asumir un posicionamiento político en el que se ve comprometida una amplia
y extensa lucha de intereses, desde los lineamientos macro hasta las prácticas cotidianas. Probablemente
en el ámbito de las prácticas cotidianas de producción y reproducción de la normativa urbana —al menos
en el caso analizado— sea donde se percibe de manera más palpable esta lucha de intereses, que terminan
derivando en orientaciones de políticas que se van consolidando —incluso materialmente— a lo largo de
los años.
Las tomas de decisiones de los actores políticos, la participación e implicación de las organizaciones
sociales y las buenas intenciones de los agentes de promoción del desarrollo, pueden ser elementos importantes para una regulación urbana que contemple el desarrollo a escala humana, pero si no se construye
una institucionalidad de gobierno coherente con esa orientación, probablemente estas buenas intenciones
choquen contra unas prácticas cotidianas que, desde la gestión, resulten opacas y refractarias de dicha
orientación.
Podríamos arriesgar que la conformación de un Estado que propicie políticas y prácticas a escala humana debería promover también un profundo proceso de legitimación social de sí mismo, de sus
instrumentos y de los agentes y actores que lo producen y reproducen cotidianamente.
Sin un conocimiento acabado de la racionalidad que sostiene la practica cotidiana —no sólo de los
actores políticos y sociales, sino también de los agentes públicos y de la sociedad civil— y su mutua
interrelación e interdependencia, resultará muy difícil construir prácticas orientadas hacia este tipo de
desarrollo.
Evidentemente, para que lo antedicho sea posible, resulta necesario ampliar el campo de investigación,
no sólo considerando los actores sociales implicados, sino también los actores estatales (desde la visión de
su polifonía antes mencionada) que en su mutua imbricación sostienen una lucha y dinámica particular
que termina incidiendo también en la orientación definitiva que adquieran las políticas y las prácticas
públicas de regulación.
Para finalizar creemos conveniente recordar la advertencia enunciada por Max-Neef al afirmar que
«para que la investigación teórica pueda traducirse en cambios políticos es preciso también identificar a
36
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
los nuevos actores sociales que están emergiendo desde el interior de aquellos segmentos y que constituyen
agentes potenciales de cambios» (Max-Neef, 1993:98).
Referencias bibliográficas
Azuela de la Cueva, Antonio
1989 La ciudad, la propiedad privada y el derecho.
México DF: El Colegio de México.
Berger, Peter & Luckmann, Thomas
2008 La construcción social de la realidad.
Buenos Aires: Amorrortu.
Bohoslavsky, Ernesto & Soprano, Germán
2010 Un Estado con rostro humano. Funcionarios e instituciones estatales en la Argentina (desde 1880
a la actualidad).
Buenos Aires: Universidad de General Sarmiento y Prometeo Libros.
Bourdieu, Pierre
1986 «The forms of capital»
Handbook of theory and research for the sociology of education, pp. 241–258, New York:
Greenwood. Traducido por Richard Nice al inglés del original «Ökonomisches Kapital,
kulturelles Kapital, sociales Kapital», publicado en 1983 en Sociale Ungleichheiten, Goettingen:
Otto Schartz & Co., pp. 183–198.
Bourdieu, Pierre
1990 ‘‘Algunas propiedades de los campos’’
conferencia dictada en la École Normale Supérieure en noviembe de 1976, publicada en Sociología
y cultura, pp. 135–141. México DF: Conaculta.
Bourdieu, Pierre
2001 Las estructuras sociales de la economía.
Buenos Aires: Manantial.
Bourdieu, Pierre
2005 ‘‘Habitus’’
en Habitus: a sense of place, de Jean Hillier (ed.) y Emma Rooksby (ed.). Burlington
(Vermont): Ashgate.
Bourdieu, Pierre & Wacquant, Loïc
2005 Una invitación a la sociología reflexiva.
Buenos Aires: Siglo XXI.
Cabrera, Cecilia
2004 ‘‘Buenos Aires: desde la condición metropolitana a la de región urbana. Un abordaje desde el
campo de la investigación urbana’’
en I Encuentro Regional de Investigación Proyectual. XIX Jornadas de Investigación
SI+PRO/SICYT-FADU-UBA. Buenos Aires: Ediciones FADU-UBA.
Cabrera, Cecilia
2004 Los procesos de construcción social de los instrumentos de regulación urbanística en la ciudad de
Buenos Aires (1940–2000).
Tesis de Maestría del Programa de Especialización en Planificación Urbana y
Regional (PROPUR). Facultad de Arquitectura Diseño y Urbanismo (FADU) de la Universidad
de Buenos Aires (UBA). Buenos Aires.
Max-Neef, Manfred; Elizalde, Antonio & Hopenhayn, Martín
1986 Desarrollo a escala humana: una opción para el futuro.
Disponible versión digital en http://habitat.aq.upm.es/deh. Citada edición de 1993, Montevideo:
Nordan-Comunidad.
Normas de reparto aplicadas para simplificar los
procesos de adquisición y uso de suelo urbano de la
mayoría de las personas con bajos ingresos. Proyecto
de normas de reparto en la ciudad de Kampala1
Moses Tukwasiibwe2
Madrid (España), 20 de octubre de 2011.
Resumen: Este documento es el resultado de un proyecto de colaboración entre el Instituto Tilburg para el Estudio Interdisciplinario de Sistemas para la Resolución de Conflictos en materia de
Derecho Civil [Tilburg Institute for Interdisciplinary Studies in Civil Law and Conflict Resolution
Systems] (TISCO), la Universidad de Tilburg en los Países Bajos y el Instituto para la Investigación
y el Desarrollo en África [Institute for Research and Development In Africa] (IRDA) en Kampala,
Uganda. Los objetivos del proyecto fueron, en primer lugar, llevar a cabo una encuesta para recopilar
información acerca de los desafíos y los problemas subyacentes que afectan a ciudadanos con bajos
ingresos en su intento de adquirir tierras para utilizarlas en proyectos de desarrollo. En segundo lugar,
este proyecto de investigación tuvo como objetivo desarrollar normas de reparto o normas de distribución prácticas que ayudasen a resolver rápida y eficazmente conflictos relacionados con la tierra, de
forma que no obstaculizasen o retrasasen las promociones urbanas. El proyecto comenzó en octubre
de 2011 con el apoyo de Oxfam NOVIB, la Universidad de Tilburg y el Instituto para la Investigación
y el Desarrollo en África.
En primer lugar se desarrollaron herramientas de investigación adecuadas y se llevó a cabo una
amplia encuesta en determinadas zonas de la ciudad de Kampala, entre octubre y diciembre de 2010.
Después, se organizaron cinco grupos de discusión en los que participaron personal técnico del Gobierno de Uganda, el Ayuntamiento de Kampala, organizaciones de la sociedad civil, instituciones
culturales, inversores promotores e instituciones religiosas. Como propietarios de terrenos, responsables políticos de la toma de decisiones y analistas socioeconómicos, todos estos actores representan
los intereses principales respecto a la tierra.
Este trabajo se centra en explorar la burocracia, el poder político y poder económico para determinar el acceso de las personas con menos recursos a los beneficios económicos de la ciudad, las
amenazas a sus medios de subsistencia y sus estrategias de supervivencia. Además, presenta un enfoque interesante sobre la apropiación de recursos urbanos a través del uso y aplicación de normas de
reparto que se han desarrollado mediante el análisis de casos de conflictos locales entre ricos y pobres
por las tierras, así como el conocimiento obtenido en el proceso de creación de estas herramientas.
Los resultados de esta investigación cumplimentan y en algunos casos contradicen el planteamiento del desarrollo a escala humana, sobre todo por lo que se refiere al conocido enfoque de abajo
hacia arriba como una manera sostenible y eficiente de eliminar la exclusión social de los pobres en
los procesos de desarrollo urbano.
Palabras clave: Reparto, conflicto, desarrollo, participación, tierra.
Introducción
Este artículo comienza acercando al lector el contexto de disputas por la tierra en la ciudad de
Kampala, en Uganda. La sección de antecedentes explica la base histórica de los conflictos por la tierra
en Kampala y la relaciona con la historia colonial de Uganda, que dio lugar a la convivencia de diferentes
sistemas de tenencia de la tierra.
Posteriormente se explica el proyecto Normas de reparto con el único propósito de poner de relieve
las intenciones del proyecto en el que se enmarca la investigación. El empleo de normas de reparto es un
2 Moses Tukwasiibwe es profesor en el Departamento de Estudios del Desarrollo de la Universidad Bishop Stuart de
Mbarara, Uganda (http://www.bsu.ac.ug); doctor investigador en el Instituto de Investigación del Desarrollo [Development
Research Institute] (IVO) y en el Instituto Tilburg para el Estudio Interdisciplinario de Sistemas para la Resolución de
Conflictos en materia de Derecho Civil [Tilburg Institute for Interdisciplinary Studies of Civil Law and Conflict Resolution Systems] (TISCO) de la Universidad de Tilburg, Países Bajos (http://www.tilburguniversity.edu); e investigador
sénior asociado en el Instituto de Investigación y Desarrollo en África [Institute for Research and Development in Africa]
(http://www.irdafrica.org).
1 Este artículo pertenece a una serie de ponencias impartidas entre los días 20 y 22 de octubre de 2011 en la Escuela
Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid en el marco de la XII N-AERUS Conference
2011.
37
38
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
fenómeno global, pero las normas específicas que se apliquen en cada localidad dependerán del proceso
a través del cual se hayan desarrollado. Las normas de reparto dependen por tanto de cada contexto y
deberían desarrollarse teniendo en cuenta las diferentes características socioeconómicas y políticas de la
sociedad de destino.
En el capítulo 4 se explica la metodología utilizada para la recopilación de datos y el análisis en el
marco del proyecto de investigación. Se comienza explicando el marco teórico de la investigación para, a
continuación, presentar de manera analítica los datos obtenidos, incluyendo las principales conclusiones
derivadas de las encuestas sobre los procesos de adquisición de tierras y los modelos de utilización de
las mismas. Se exponen los principales retos para desarrollar normas de reparto, de manera que el lector
pueda apreciar el complejo proceso participativo que implica la elaboración de estas normas.
Por último, el documento presenta y explica el actual sistema de normas de reparto, que se desarrollaron a través de un proceso en el que participaron todos los grupos de interés, desde los miembros de
la comunidad a los inversores y los tecnócratas del gobierno. Se reflexiona sobre las conclusiones de la
investigación, contrastándolas con el enfoque del desarrollo a escala humana.
Antecedentes
Los datos obtenidos de la investigación actual sobre urbanismo en países en desarrollo muestran un
problema complejo en los procesos de adquisición y utilización de la tierra, especialmente por parte de
los ciudadanos con bajos ingresos. Esto ocurre sobre todo en la ciudad de Kampala —ciudad de un país
en desarrollo que está creciendo muy rápido— que tiene una mayoría de población pobre y una minoría
muy rica que controla grandes extensiones de tierra y recursos financieros.
Durante siglos, la tierra se ha considerado el recurso más esencial y valioso a nivel nacional. Esto se debe
a la importancia de la agricultura y la demanda cada vez mayor de viviendas conforme crece la población
(Lehavi, 2008). Además, la tierra se considera algo muy valioso porque el control de esta ha estado
estrechamente relacionado con las cuestiones específicas de control territorial, estructura sociopolítica
y poder. Sin embargo, este trabajo se sitúa en el contexto de la creciente demanda de tierra en una
ciudad a la que llegan muchas personas buscando ganarse la vida. En Uganda, la mayor parte de la
inversión está ligada a la tierra; en consecuencia, la tierra es un activo esencial para aquellos que buscan
enriquecerse mediante empresas de inversión en la tierra (Deininger y Ali, 2007). Es importante señalar,
sin embargo, que en Uganda hay una inseguridad muy extendida sobre los derechos de propiedad derivada
de un solapamiento de los derechos sobre la tierra y de fallos en el registro de títulos de propiedad (ibíd.).
La ciudad de Kampala, a diferencia de otras zonas de Uganda, tiene un sistema de tenencia múltiple de la
tierra en el que los cuatro sistemas de tenencia de la tierra están adecuadamente representados. El Ayuntamiento
de Kampala no tiene jurisdicción sobre el conjunto de toda la tierra, sin embargo, tiene el poder de controlar
el aprovechamiento de esta en la ciudad. Casi la mitad de Kampala, el 45 %, está en manos de propietarios
particulares, el 27 % pertenece a la Junta de Tierras de Buganda y son en exclusiva tierras del Kabaka 3 , el 15 %
está en manos de la Junta de Tierras de Kampala como autoridad de control de las tierras que eran anteriormente
propiedad pública, el 10 % lo posee la Comisión Agraria de Uganda en nombre del gobierno central, mientras que
otro 3 % está en manos de particulares o de instituciones como la Iglesia. Existe una competencia entre diferentes
solicitudes legítimas de compra de tierras en las distintas tenencias, en las que una o varias personas pueden tener
intereses diferentes en la misma porción de tierra, ya sea como propietarios de las parcelas, como arrendatarios o
como ocupantes bona fide. Los derechos de tenencia secundarios o reclamaciones de tierra chocan con los derechos
primarios de los propietarios registrados de la tierra o los actuales propietarios habituales.
UN-Habitat, 2007
En una situación donde hay una presión evidente sobre la tierra y unos derechos de propiedad de la
tierra opacos, los conflictos son habituales (Kigula, 1993). El conflicto surge cuando las personas o grupos
de personas se dedican a competir por alcanzar objetivos que a ellos les parecen incompatibles o que de
verdad lo son (Moore, 2003). La demanda de tierras en el entorno urbano en los países en desarrollo
es particularmente problemático, ya que la oferta de las mismas es fija mientras que la necesidad de
tierras impulsada por el aumento de la población es continua (Arimah, 1992). Debido a que todas las
sociedades experimentan conflictos de tierras, la creación o fijación de costumbres o normas relacionadas
con demostrar la legitimidad de que los derechos de propiedad son importantes para la seguridad de la
tenencia y el acceso a los recursos (Unruh, 2006). Además, la creciente demanda lleva a aumentar el precio
3 El Kabaka es el tradicional rey del Reino de Buganda, en el cual se sitúa la ciudad de Kampala. Sin embargo, Kampala
es la capital nacional y es administrada por el Ayuntamiento de Kampala en nombre del gobierno central.
Proyecto de normas de reparto en la ciudad de Kampala Moses Tukwasiibwe
39
de la tierra, lo que se refleja de forma automática en un incremento del valor de la tierra aumentando así
las perspectivas de beneficio para la persona que posee los derechos de propiedad (Arimah, 1992).
Los desacuerdos sobre la propiedad de la tierra y los derechos de uso son cada vez mayores. Posteriormente se convierten en conflictos cuando una o ambas de las partes no pueden o no quieren resolver
sus diferencias. Después de esta fase, los litigantes podrían buscar medios más formales o estructurados
de llegar a un acuerdo. Los medios formales podrían ser los tribunales de justicia o mediadores; mientras que los medios informales podrían ser conversaciones y/o la coacción (Moore, 2003; Moffit y
Bordone, 2005).
En los conflictos hay intereses primarios y necesidades que cada parte interesada tiene. La resolución
de conflictos se basa en el supuesto de que ayudar a los litigantes a entender sus intereses hará surgir compatibilidades subyacentes o aspectos en los que se dé el brazo a torcer y se alcance un acuerdo
(Kressel, 2006). Los intereses varían de un conflicto a otro y de una parte interesada a otra. El grado de
vinculación de cada parte interesada representa la magnitud de sus necesidades, deseos, preocupaciones
y temores. Lo que subyace a las opiniones de cada parte son los elementos tangibles que dicen querer.
Por tanto, el primer acercamiento para entender cómo se puede resolver un conflicto es analizarlo minuciosamente para comprender plenamente los intereses subyacentes (Ury et ál., 1993). El segundo enfoque
para resolver un conflicto es contar con estándares independientes que sean considerados legítimos para
determinar quién tiene razón. El tercer enfoque es determinar cuál de las partes interesadas es más poderosa que la otra (ibíd.). Estas consideraciones se tuvieron en cuenta a la hora de desarrollar normas de
reparto eficaces.
El concepto de normas de reparto
El proyecto de normas de reparto se gestó teniendo en cuenta los desafíos anteriormente mencionados.
Se trataba de contribuir a lograr una solución rápida y efectiva de los conflictos en torno al uso de la
tierra, que afectan especialmente a personas con bajos ingresos. Una vez obtenida la financiación, las
actividades previstas se desarrollaron en Kampala.
El proyecto tiene como objetivo desarrollar normas de reparto para hacer frente a conflictos de tierras,
con el fin de facilitar el acuerdo entre los implicados, de manera que se facilite su desarrollo rápido y sin
problemas. El proyecto de normas de reparto es una intervención en curso que se basa fundamentalmente
en un enfoque de criterios objetivos que han sido desarrollados por Microjustice Initiative [Iniciativa de
Microjusticia] (MJI), el Instituto Tilburg para el Estudio Interdisciplinario de Sistemas para la Resolución de Conflictos en materia de Derecho Civil (TISCO), el Instituto Internacional de Victimología de
Tilburg (Intervict), el Centro de Estudios de Derecho y Economía de Tilburg (TILEC) y el Instituto de La Haya para la Internacionalización del Derecho (HiiL). Las normas se desarrollaron utilizando
información formal, informal, descriptiva y prescriptiva que se ha examinado en los sistemas de justicia
tanto formales como informales. Son muy importantes los criterios objetivos para la solución de conflictos porque dan lugar a acuerdos más acertados y justos que permiten reducir costes. Esto hace que sea
más fácil para los litigantes aceptar los resultados y les permite beneficiarse de experiencias pasadas.
La utilización de criterios objetivos para decidir sobre cuestiones distributivas puede ser en realidad la
única manera de poner fin a negociaciones costosas basadas en percepciones personales. Las fuentes de los
criterios objetivos que se han sugerido en la bibliografía son tan diversas como los precios del mercado, los
precedentes, las normas morales, la eficiencia y los estándares profesionales. Además, los litigantes pueden
buscar criterios objetivos en fuentes de información normativa como los códigos legales, la jurisprudencia,
los principios rectores y otras fuentes locales (Verdonschot, 2009).
Metodología de la investigación
El proyecto se basa en una investigación con desarrollo de un diseño de normas que se implementa
para tratar de solucionar un problema práctico. Se ha realizado una revisión de las teorías, conocimientos,
métodos y técnicas existentes para aplicarlos en las comunidades de destino, con el objetivo de desarrollar
normas de reparto de carácter práctico. La recogida de datos para el desarrollo de las normas de reparto
se llevó a cabo mediante encuestas, grupos focales de discusión y entrevistas a los principales interesados.
Encuesta sobre casos de disputa por la tierra
Entre el 15 de octubre y el 15 de diciembre de 2010 se realizó una encuesta para entender las tipologías,
la distribución, la naturaleza y la intensidad de los conflictos por la tierra en Kampala. Esto se hizo
mediante un amplio cuestionario que abarcaba más de 50 preguntas.
40
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Los encuestados fueron 200 cabezas de familia. El área de enfoque se dividió en cuatro estratos que
representaban a cuatro vecindarios diferentes de la ciudad de Kampala. Cada uno de los estratos estaba
representado por 50 participantes. El primer estrato fue la división administrativa de Nakawa, que se
compone de barrios ricos y prósperos, un centro de negocios y una universidad pública. El segundo
era el distrito de negocios de la división administrativa central, que es el centro de los negocios de los
ricos, de inversiones y holdings. El tercer estrato era la división administrativa central (Kisenyi) que,
por el contrario, se compone de familias muy pobres que constituyen una de las mayores barriadas o
asentamientos de chabolas en la ciudad. El cuarto estrato era la división administrativa de Lubaga que
está compuesta de una mezcla de barrios relativamente ricos y una veintena de familias relativamente
pobres.
Discusiones en los grupos focales
Después de la encuesta, los investigadores analizaron los datos y los resultados se utilizaron para
llevar a cabo cinco grupos de discusión planteados para desarrollar normas de reparto. A los grupos de
discusión se invitó a miembros del equipo de la Dirección de Administración de Tierras en el Ministerio
de Tierras y Desarrollo Urbano, oficiales jurídicos y oficiales de arrendamiento que trabajan con la Junta
de Tierras de Buganda, miembros del comité del grupo de tareas presidenciales sobre conflictos de tierras
de la Oficina del Presidente de Uganda, miembros del Cuerpo de Policía de Uganda del Departamento
para la Protección de las Tierras, de Conflictos y Expulsiones, el grupo de trabajo de conflictos de tierras
del Ministerio de Justicia y Asuntos Constitucionales, los miembros del comité técnico y los concejales
de las divisiones de Nakawa y Lugaba del Ayuntamiento de Kampala y representantes de organizaciones
de la sociedad civil que se ocupan de conflictos de tierras en Uganda bajo su organización protectora, la
Alianza de la Tierra de Uganda [Uganda Land Alliance].
Entrevistas con los interesados
Estas entrevistas se llevaron a cabo durante y después de las reuniones de los distintos grupos focales
de discusión, con el fin de cotejar o confirmar la opinión del público y/o para obtener más información
técnica de los registros del gobierno y otros documentos pertinentes.
Al final de la primera fase de este proyecto, que se llevó a cabo entre octubre de 2010 y mayo de
2011, se diseñaron parte de las normas de reparto; éstas se encuentran ahora disponibles para su revisión
y mejora. El objetivo es hacer que estas normas sean de aplicación universal para que se usen en otros
países que puedan estar experimentando conflictos de tierras similares a los observados en la ciudad de
Kampala.
Marco teorico de análisis
Puesto que el proyecto se planteó como una investigación por diseño, fue necesario desarrollar en
primer lugar un marco teórico y analítico, a partir de la revisión exhaustiva de literatura. El marco
teórico está conformado por un conjunto de conceptos relacionados entre sí pero, a diferencia de lo que
ocurre con una teoría, únicamente se empleó con fines conceptuales. Sirvió para guiar la investigación a
la hora de identificar qué medir y qué debe considerarse importante en el desarrollo de unas normas que
se pretendía que puedan ser utilizados por muchas otras personas más allá de los casos de estudio. El
marco se muestra a continuación.
El gráfico muestra la naturaleza de los procesos de resolución de disputas de tierras, así como otros
factores que influyen en dichos procesos, de acuerdo con la extensa revisión bibliográfica que se llevó a cabo
antes de abordar el estudio de casos. Estos supuestos fueron posteriormente confirmados o desestimados,
en función de la nueva información recabada durante las entrevistas y las sesiones de discusión con los
agentes. Como se observa en la sección central, para que se inicie un proceso de resolución de disputa por
la tierra, primero tiene que darse esa disputa. Después del proceso cabe esperar tres tipos de resultados:
conformidad, disconformidad y conflicto no resuelto, que se seguirá arrastrando hasta que las partes
implicadas lleguen a un acuerdo aceptable.
En la primera etapa, el conflicto surge cuando confluyen una serie de factores clave: alta demanda de
tierra, derechos de propiedad poco claros, superposición de distintos sistemas de tenencia e intereses en
conflicto de los litigantes. En la segunda fase, en la que se inicia el proceso de resolución de la disputa,
éste se ve influenciado por una serie de factores clave como el valor real de la tierra. En este sentido se
supone que cuanto mayor sea el valor de los terrenos en cuestión, mayor será la dificultad para llegar
a la resolución de la disputa. También se asumía que en esta fase es decisiva la intensidad con que los
Proyecto de normas de reparto en la ciudad de Kampala Moses Tukwasiibwe
41
Figura 1: Marco teórico de la tenencia de la tierra y de las disputas por su uso y aprovechamiento en Kampala
Elaboración propia
litigantes se aferran a sus intereses y su flexibilidad para renunciar a algunas exigencias con el fin de
llegar a un punto de acuerdo. Esto puede hacer que se llegue o no a una resolución y que se haga de una
manera ágil o más lenta.
Por último, el final del proceso de resolución tiene que traducirse en un resultado. Puede suceder que
uno de los contendientes acepte la derrota y esté de acuerdo con una resolución vinculante. O bien, se
puede llegar a una situación win-win, en la que ambas partes obtienen alguna ganancia considerable y
renuncian a parte de sus derechos. La tercera posibilidad es que no se llegue a un acuerdo entre las partes,
con lo que se mantendrá el conflicto. De cualquier manera, las normas de reparto deben ser claras con
el fin de facilitar un acuerdo mutuo razonable. El propósito central del desarrollo de las normas es la
defensa de los derechos de los habitantes más pobres y con menos recursos de la ciudad, a la vista de su
posición de desventajas cuando se enfrentan a los habitantes ricos y poderosos.
Tipos de propietarios y titularidad de los participantes en el
estudio
La figura anterior muestra los diferentes tipos de personas que estaban implicadas en conflictos por
la tierra activos en la ciudad de Kampala. Los distitnos tipos de dispustas se pueden clasificar en tres
tipologías generales: disputas familiares, institucionales y de la comunidad. La primera tipología incluye
a los vecinos, familiares, particulares y promotores privados de la tierra. La segunda tipología incluye
empresas comerciales, organizaciones no gubernamentales, gobierno central y gobiernos locales, mientras
que en la tercera tipología se encuentran las asociaciones y el reino de Buganda. Esta diversidad supone
que se trabaja en un entorno complejo, en el que confluyen mutlitud de intereses diversos. Se observó sin
embargo que, si bien aumentaban los retos como la dificultad de llegar a compromiso de mutuo acuerdo
entre las partes en disputa, la diversidad ofrecía a su vez grandes oportunidades para que surgieran
distintas ideas y sugerencias. Al confrontar los intereses diversos de las muchas partes implicadas puede
surgir un mayor número de alternativas más creativas.
42
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Figura 2: Gráfico del estatus de propiedad de los participantes en el estudio
Elaboración propia
Figura 3: Gráfico de los tipos de disputas
Elaboración propia
Proyecto de normas de reparto en la ciudad de Kampala Moses Tukwasiibwe
43
Las expectativas de soluciones a los conflictos según los
encuestados
Figura 4: Gráfico de las soluciones a las disputas que se esperaban con más frecuencia
Elaboración propia
Independientemente de las ideas previas que tenía el equipo de investigación sobre cómo podrían ser
las normas de reparto, la figura recoge la diversidad de opiniones de los encuestados sobre qué podía
considerarse una resolución aceptable. Sin embargo, analizando las normas de reparto a las que se llegó,
queda claro que la participación activa de los actores condujo a elaborar unas normas que hacían hincapié
en soluciones win-win. Esto confirma la hipótesis de que el principal interés del litigante es poner fin a
la disputa, puesto que impide el desarrollo de ambas partes. Independientemente de si el resultado de
los procesos de solución de disputas es aceptable para ambas partes o no, está claro que el desarrollo de
normas de reparto comunes es pertinente ya que, de partida, las opiniones de los litigantes nunca van ser
coincidentes, como se ve en la figura anterior.
Tenencia, adquisición y uso de la tierra en kampala
El sistema de propiedad de la tierra en Uganda se compone de cuatro tipos de tenencia que fueron
instituidas por el gobierno colonial británico en el Acuerdo de Buganda de 1900 (Nkurunzinza, 2007).
El Acuerdo de Buganda estableció un régimen de compromiso para la administración de la tierra, según
el cual la Corona británica estaba de acuerdo en trabajar con los reinos tradicionales que originalmente
detentaban la propiedad de la tierra. Como resultado de este acuerdo se establecieron cuatro regímenes
de tenencia de la tierra: tierras de la Corona, tierras de Mailo, tierras de Mailo privadas y tierras de
tenencia privada. La Corona de Inglaterra ocupó y gestionó los terrenos de la corona, las tierras de Mailo
quedaron en manos de los administradores de los Reinos, las tierras privadas de Mailo fueron a parar a
las manos de aristócratas muy ricos e influyentes y las tierras para tenencia privada se situaron en áreas
reservadas para ser utilizadas en un futuro por la corona o los reinos.
Después de la independencia de 1962 las tierrras privadas se convirtieron en objeto de disputa entre
distintas partes, como el gobierno, personas ricas y la gente sin tierra de comunidades pobres. En la
actualidad se aplican los cuatro sistemas de tenencia para la administración de la tierra en la ciudad
de Kampala, con la peculiaridad de que las tierras de la corona han pasado a pertenecer al gobierno de
Uganda. En estos cuatro sistemas de tenencia la gente usa las leyes, el poder, derechos y exigencias para
apropiarse, utilizar y controlar la tierra, perjudicando con frecuencia a los más pobres e impotentes.
Conviene aclarar cómo se emplea el término de «desarrollo del suelo» en este artículo. El concepto
se refiere al proceso de urbanización o construcción de diferentes infraestructuras, que hacen que se
44
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
incremente el valor del suelo. Una vez que se han construido las tiendas, los centros comerciales, los
bloques de oficinas o las áreas residenciales para alquiler o venta, el valor y la productividad del suelo
aumentan considerablemente. A diferencia de otras zonas menos urbanizadas, en la ciudad la demanda
de suelo es alta, y representa un alto potencial de beneficios financieros. En estos casos los ricos poseen
más tierras y cuando se enfrentan a los pobres por una tierra dormant o en disputa, en la que hay
que expulsar a los residentes, los ricos tienen mayor capacidad de influencia. Este tipo de situaciones
constituye el cimiento sobre el que desarrollar un sistema racional de normas de reparto.
Kampala Capital City Authority es la institución responsable de la planificación de la ciudad. Trabaja
codo con codo con el Ayuntamiento de la ciudad de Kampala, que es el responsable político y representa
la voluntad del electorado en el proceso de planificación de la ciudad. Mediante consultas mutuas, estos
dos cuerpos conforman el marco legal y gestionan el proceso de planificación que dirige el desarrollo y la
transformación urbana.
Procesos de adquisición de tierras en Kampala
Según Lund (2002), desde la perspectiva del comprador el proceso de acceso a la tierra se puede dividir
en tres etapas: identificar cuáles son sus intereses en una propiedad, presentar una reclamación y lograr
el reconocimiento de los derechos. Nkurunzinza (2007) por su parte resume el proceso de adquisición de
tierras en cuatro etapas: la obtención de información sobre la disponibilidad de los derechos, la negociación
de una transacción inmobiliaria, la adjudicación y delimitación de la parcela y la transferencia de los
derechos sobre las tierras.
Sin embargo, del estudio de los procesos en Kampala concluimos que hay algunos aspectos que han
cobrado protagonismo hoy en día y que afectan sustancialmente al proceso de adquisición de tierras. Tal
vez no fueran importantes en años anteriores o puede que los autores nombrados los consideraran de
poco interés. En primer lugar, se plantea el problema de que los ricos y políticamente poderosos utilizan
su poder para ocupar la tierra que pertenece a gente pobre. A veces, los pobres —por intimidación—
venden sus terrenos a precios irrisorios muy por debajo de los del mercado y en otros casos alegan que
los documentos de los pobres son falsos y logran órdenes judiciales para desalojar a los ocupantes de las
tierras o de las parcelas.
En segundo lugar, se observó que en muchos casos una parcela de tierra puede tener hasta cinco
solicitantes, todos ellos en posesión de los mismos títulos emitidos por la misma autoridad. En otros
casos, los títulos han sido otorgados bajo diferentes tenencias y al final el solicitante más poderoso es el
que gana y quien, en consecuencia, se ocupa del desarrollo urbanístico.
En estos casos funciona la ley de la selva a la hora de adquirir y utilizar la tierra. Los más fuertes se llevan todo y los pobres se ven desplazados aún más lejos de la ciudad, ya que se les niegan sistemáticamente
sus legítimas reivindicaciones.
Modelos de uso del suelo
El tema de los derechos sobre el uso del suelo en Kampala es muy controvertido pues la oferta de
suelo es fija y cada vez hay más población compitiendo por ella. Seguirá siendo así a menos que se
busquen nuevos enfoques que permitan un uso completo del espacio por encima y por debajo de la
superficie actual. Las disputas por la tierra continuarán constituyendo una amenaza para el desarrollo
socioeconómico. Conseguir reglas de reparto adaptadas a cada contexto y que evolucionen es crucial para
cualquier sociedad en desarrollo, puesto que facilitan la resolución de conflictos de manera rápida y con un
menor coste. En este estudio se observó que hay cuatro principales modelos de uso del suelo en Kampala
y que estos modelos pertenecen a diferentes categorías de habitantes de la ciudad, y varían sobre todo en
función de la cantidad de dinero que tengan. Los pobres a menudo luchan por tener una pequeña porción
de tierra mientras que los ricos tienen la mayor parte, a la que ni siquiera pueden dar pleno uso.
Los principales destino del suelo son: proyectos para construir oficinas y centros comerciales, proyectos
sociales del gobierno o de instituciones cívicas y culturales, residencias para los ricos, chabolas para los
pobres, refugios temporales, tiendas y huertas urbanas o pequeñas granjas.
En el primer caso, la construcción está encabezada por promotores privados en parcelas de propiedad
privada. A veces el gobierno e instituciones religiosas y sociales construyen en sus propias parcelas.
En el segundo caso, la gente rica y próspera construye viviendas privadas en recintos cerrados para
mantener su privacidad y seguridad.
En el tercer caso, los ciudadanos de renta media y los pobres conforman un porcentaje relativamente
alto que, en comparación con los ricos, viven en barrios abiertos y sin planificación urbana.
Proyecto de normas de reparto en la ciudad de Kampala Moses Tukwasiibwe
45
En el cuarto caso, los pobres y las personas sin hogar viven en chabolas en una de las muchas barriadas
de la ciudad.
Los patrones de utilización del suelo se enmarcan dentro de los sistemas de tenencia de la tierra que
prevalecen en Uganda, como se muestra a continuación. Se observó que las personas tienden a reclamar
derechos de propiedad de la tierra, pero hay distintos sistemas de tenencia superpuestos y según las
circunstancias ocultan aquellos que no favorecen su reclamación de derechos de propiedad.
Los sistemas operativos predominantes de tenencia son la propiedad privada u ocupantes bona fide,
tenencia consuetudinaria y tierras de la Corona.
La propiedad privada corresponde a quienes adquirieron tierras con títulos de dominio absoluto. Esto
incluye a ricos terratenientes, iglesias y mezquitas.
Los ocupantes bona fide son inquilinos ilegales que han ocupado esa tierra durante más de doce años
y, por lo tanto, tienen derecho a recibir una compensación antes de ser expulsados.
La tenencia consuetudinaria se refiere a la tierra poseída por el Kabaka o rey del Reino de Buganda.
Esta tierra es administrada por la Junta de Tierras de Buganda, que es capaz de emitir arrendamientos.
Las tierras de la Corona están compuestas por los terrenos que pertenecen al gobierno central y
a los gobiernos locales, tales como el Ayuntamiento de Kampala, que también ostenta los derechos de
arrendamiento de tierras.
Por ello, los conflictos relacionados con el uso del suelo pueden surgir de la competencia de varias
solicitudes debido a fallos de registro y de los títulos de propiedad.
Principales retos para desarrollar normas de reparto del suelo
Como se muestra en la metodología, una vez efectuado el análisis de datos se inició el proceso de
desarrollo de las normas de reparto a través de grupos de discusión. Los participantes en los debates a
nivel local representaban las divisiones incluidas en la encuesta; principales secretarios del municipio y
sus ayudantes como jefes de cada división administrativa de la ciudad, los planificadores urbanos de cada
división, la división fiscal del estado, la división mayor de la policía, el inspector de construcciones, cinco
miembros del tribunal local que se ocupa de casos civiles, incluyendo los conflictos por terrenos a nivel de
divisiones administrativas o de consejo local de nivel III, cinco miembros del Comité de la Tierra —que
es el comité de asesoramiento técnico de la tierra a nivel de divisiones administrativas de la ciudad—,
el responsable del desarrollo de la comunidad a nivel de divisiones, el responsable del bienestar a nivel
de divisiones, responsable de producción, secretario de obras, secretario de género, responsable de medio
ambiente, secretario de juventud y los secretarios del Ayuntamiento.
Los grupos de discusión se llevaron a cabo con el objetivo de compartir los principales resultados
de la encuesta con las partes interesadas para ver qué opinaban, qué reacciones y preguntas tenían y
para obtener sus propuestas técnicas de los posibles ingredientes de las normas de reparto basadas en los
resultados de la encuesta.
La tarea inicial de los grupos de discusión era identificar los retos sociales, económicos y legales para
conseguir unas normas de reparto eficaces y, en segundo lugar, para identificar los ingredientes viables
para unas normas de reparto eficaces y prácticas. Los retos que se identificaron se clasificaron como
sociales, económicos y legales.
Los retos sociales se refieren, por un lado, al conocimiento limitado que tiene la población de las
disposiciones de los diferentes sistemas de tenencia. Por otro lado, los inquilinos de las tierras del Reino
de Buganda están protegidos por el Reino incluso cuando hay otros proyectos económicamente viables
que deberían recibir licencia para comenzar su actividad.
Los retos económicos se refieren a la escasez de suelo, debida a la explosión demográfica en la ciudad
y a que estos nuevos habitantes están dispuestos a utilizar cualquier ilegalidad para obtener, retener o
utilizar la tierra. Otros retos económicos están ligados a la práctica de sobornos y a conflictos de intereses
entre los funcionarios encargados de los títulos de propiedad.
Los retos legales o institucionales incluyen una planificación urbana que se realizó hace treinta años y
que hoy está desfasada ante una población de la ciudad que ha sobrepasado lo previsto en los planes. A
su vez, las resoluciones de los consejeros locales tienen poco efecto debido a su escasa educación y la baja
categoría de sus oficinas. Por otro lado, los Comisarios Residentes del Distrito, que son nombrados por el
presidente, tienden a interferir de forma política en los conflictos de tierras sin consultar a las autoridades
locales. Además, la tierra no delimitada por el Ayuntamiento de Kampala atrae a muchas personas que
de manera ilegal optan por hacer uso de ella. Otros temas importantes son la corrupción existente en las
oficinas de títulos de propiedad, los sistemas de tenencia de la tierra que se solapan, el uso limitado de la
tecnología para mantener actualizado el registro de la propiedad y la falsificación de títulos de propiedad.
46
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
El desarrollo de normas de reparto prácticas
La discusión en grupos focales marcó el punto de partida del proceso de elaboración de normas de
reparto. El proceso se centró en los conflictos por la tierra asociados a proyectos de desarrollo de usos
comerciales, que son más comunes en Kampala que los conflictos familiares e institucionales. Los tres casos
seleccionados sobre conflictos conocidos en la ciudad de Kampala sirvieron para orientar el debate con
los participantes del taller encaminado a formular posibles soluciones o normas de reparto o distribución.
A continuación se describen estos tres casos que se utilizaron para facilitar la elaboración participativa
de normas compartidas por diferentes agentes, como miembros de la comunidad, técnicos municipales,
oficiales del Ministerio del Suelo, trabajadores de la sociedad civil y políticos, a modo de ejemplos de
conflictos territoriales comunes en la ciudad de Kampala.
Caso 1: el conflicto del parque del estadio Nakivubo
Este caso tiene cinco actores principales: los comerciantes del parque, el gobierno, los encargados del
estadio, los propietarios de autobuses y los promotores e inversores.
El caso gira en torno al estadio nacional —el segundo más grande del país— que se encuentra en
una privilegiada zona céntrica y muy concurrida. El estadio es propiedad del gobierno pero tiene una
zona amplia alrededor que ha sido tomada y utilizada por los propietarios de autobuses como lugar de
estacionamiento; otra parte la utilizan los vendedores ambulantes para mostrar sus productos.
La discordia surgió cuando el gobierno optó por desarrollar y ampliar el estadio, y les exigió que
abandonaran esa zona. Sin embargo, se negaron a moverse diciendo que llevaban mucho tiempo en ese
lugar y, por lo tanto, necesitaban un acuerdo con el gobierno para participar en el desarrollo del terreno
de manera que pudieran seguir teniendo un lugar para trabajar. Por el momento estos tres actores están
encerrados en un callejón sin salida y existe una clara necesidad de buscar un acuerdo para la solución
del conflicto.
Se identificaron los siguientes intereses de las diferentes partes:
El gobierno está interesado en utilizar este terreno privilegiado como le plazca, ya que es su potestad
como administrador de toda la tierra en Uganda.
Los comerciantes y propietarios de autobuses obtienen su sustento diario de esta terreno y sienten
que su futuro económico está amenazado.
Las inmobiliarias están interesadas en ganar mucho dinero y ven este terreno como un lugar muy
prometedor puesto que está altamente valorado debido a su ubicación privilegiada dentro de la
ciudad.
En cuanto a las reivindicaciones de las diferentes partes:
El gobierno reclama la propiedad de la tierra y tiene un título de propiedad.
Los comerciantes y propietarios de autobuses reclaman los derechos de ocupación reconocida constitucionalmente como de buena fe, ya que han ocupado esta tierra durante más de doce años y
continúan pagando un alquiler.
Las inmobiliarias afirman que cuentan con el respaldo del gobierno para edifcar en el terreno, lo
que beneficiaría a todos (también a ellos mismos, por supuesto).
El terreno está valorado en 10.000 millones de chelines ugandeses ó 5 millones de dólares estadounidenses. El tamaño de la parcela es de 4 hectáreas. Todas las partes se benefician económicamente de las
diversas actividades que se llevan a cabo en este terreno.
La norma de reparto local más común en este tipo de casos es compensar a aquellos que van a ser
expulsados. Sin embargo, en la mayoría de los casos, la indemnización es irrisoria si la comparamos con
el valor de mercado de propiedades.
Hay otros casos en que las partes interesadas llegan a un acuerdo sobre los términos y condiciones de
utilización del terreno.
Proyecto de normas de reparto en la ciudad de Kampala Moses Tukwasiibwe
47
Caso 2: el conflicto de la mezquita de Nakasero
Hay dos partes afectadas en este caso: el jeque Mutaasa Kafeero, un inversor, y la hermandad de los
asistentes a la mezquita. El terreno en disputa ocupa una hectárea aproximadamente y ha albergado la
mezquita durante más de 30 años. Sin embargo, el jeque Mutaasa, un magnate de la ciudad perteneciente
a un grupo de grandes empresarios, acordó junto con el comité de ancianos de la mezquita la demolición
de la antigua mezquita histórica y la construcción de un edificio ultra-moderno de 20 pisos. Acordaron
que la mezquita ocupara el piso más alto y que la inmobiliaria fuera dueña de la propiedad durante 75
años, cobrando el alquiler y todos sus gastos de inversión. Tras estos años la devolvería a los encargados
de la mezquita.
Para el acuerdo no se consultó a los que asistían habitualmente a la mezquita. El problema surgió
cuando se enteraron de la oferta y la rechazaron, alegando que el terreno y la mezquita se tenían que
dejar intactos y que esto no era negociable. Cuando la inmobiliaria intentó comenzar el proyecto, sus
trabajadores fueron atacados y dos de los aprendices sufrieron quemaduras. Esto puso fin al acuerdo y
actualmente se necesita una solución que acepten todas las partes.
Las reivindicaciones de las partes son:
El inversor dice que tiene derecho a edificar en la parcela, tras haber llegado a un acuerdo con los
líderes de la mezquita, que hablaban presumiblemente en nombre de todos los demás.
Los asistentes a la mezquita se consideran los verdaderos propietarios de la parcela y piden ser ellos
los que fijen las condiciones para cualquier inversor.
La parcela ocupa media hectárea y está valorada en 3.000 millones de chelines ugandeses ó 1,5 millones de dólares estadounidense. Ambas partes harán todo lo posible para conservar el terreno o para
aprovecharlo de una manera que les permita disfrutar de los beneficios del mismo.
La norma local de reparto habitual en este tipo de casos consiste en llegar a un acuerdo mediante el
diálogo.
Caso 3: el conflicto de la finca de Nakawa
Este caso tiene tres partes principales: el gobierno, que tiene el contrato de arrendamiento de la finca;
los inquilinos que han vivido en la finca durante más de 20 años y los inversores en la vivienda en Reino
Unido. Cuando el gobierno concedió derechos de edificación a los inversores de Reino Unido, se emitió
una orden de desalojo de los inquilinos con efecto inmediato. Sin embargo, los inquilinos presentaron una
demanda exigiendo que, ya que tienen pleno derecho sobre el terreno como ocupantes de buena fe, la
inmobiliaria debería firmar un acuerdo con ellos para que las familias consigan un piso en las condiciones
negociadas, cuando el proyecto se haya completado. Tanto los inversores como el gobierno se opusieron a
esta petición y trataron de presionar para lograr un desalojo forzoso. En ese momento intervinieron los
tribunales y el caso sigue abierto para negociar cómo armonizar los intereses de las tres partes enfrentadas.
Los intereses de las partes son:
La promotora quiere obtener beneficios a partir de su inversión inmobiliaria en la finca y estas
perspectivas no podrán cumplirse si la indemnización es alta.
El gobierno quiere que este emprendimiento tenga éxito para que aumenten los ingresos procedentes
de los impuestos y se creen más puestos de trabajo.
Las reclamaciones de las partes son:
El inversor afirma que tiene derecho al desarrollo inmobilario después de haber llegado a un acuerdo
con el gobierno.
Los inquilinos afirman que la Constitución les protege legalmente, ya que muchos de ellos compraron
los pisos en que viven cuando el gobierno decidió venderlos a aquellos que trabajaban él y que
llevaban viviendo en los pisos durante más de 15 años.
La finca ocupa 138 hectáreas y está valorada en 50.000 millones de chelines ugandeses ó 25 millones
de dólares estadounidenses.
Los promotores inmobiliarios pretenden invertir 300 millones de dólares estadounidenses para construir
una ciudad satélite. Sin embargo, para los 1.745 inquilinos ésta es su casa y se mudarán únicamente a un
sitio que tenga el mismo valor. De lo contrario, tienen derecho a participar en el proyecto y a que se les
pueda conceder un piso.
La norma local de reparto habitual en este tipo de casos consiste en llegar a un acuerdo mediante el
diálogo.
48
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Normas de reparto de los escenarios de los tres casos
Caso 1: el conflicto del parque del estadio Nakibuvo
Las partes que forman parte del conflicto son las siguientes: los comerciantes del parque, el gobierno,
los fideicomisarios del estadio, los propietarios de autobuses y los promotores inmobiliarios/inversores.
Las soluciones alternativas que se proponen son: que medie una tercera parte, que haya una indemnización directa, la mediación del gobierno, aprovechar la tierra de forma conjunta mediante la construcción
de un estadio ultra-moderno formado por un centro de negocios y locales para los comerciantes, encontrar
una ubicación alternativa para satisfacer los intereses de todas las partes interesadas, dividir el terreno y
asignar parcelas a las diferentes partes interesadas para acabar con los enfrentamientos, que se traslade el
estadio a otro lugar si todos los interesados están de acuerdo y que se cree un condominio en el que todas
las partes involucradas en el conflicto tengan la oportunidad de participar en el desarrollo de la zona.
Tras las deliberaciones, el grupo convino en que la solución más prometedora era aprovechar la tierra
de forma conjunta mediante la construcción de un estadio ultra-moderno que contenga un centro de
negocios y locales para los comerciantes de todas las partes interesadas, en virtud de un acuerdo común
o por contrato.
Para conseguir que esta solución funcione deberían seguirse una serie de pasos. En primer lugar, los
comerciantes deberían constituirse en asociación con objetivos claros. Después se iniciaría la negociación
sobre los derechos de propiedad con las partes interesadas, se presentaría un proyecto empresarial común
con los promotores inmobiliarios y los comerciantes y se asignarían los condominios a los comerciantes
con el fin de otorgarles un sentido de propiedad.
Caso 2: el conflicto de la mezquita de Nakasero
El mayor temor de los fieles era que el promotor usara sin su consentimiento el terreno como aval ante
el banco, y si se arruinaba ellos perdieran. El segundo temor era que el suelo pudiera quedar confiscado.
También les preocupaba cómo repartir la superficie de una manera justa teniendo en cuenta los beneficios
económicos reales. Por último, les parecía que la cesión del terreno al promotor por 75 años era demasiado
larga y temían que no quedara claro quién detentaba realmente el título de propiedad.
Como soluciones alternativas se pensó en que el Consejo de la mezquita se integrara el proyecto; que
se llegara a un acuerdo con el promotor, un acuerdo amplio, no uno basado en términos acordados con
unos pocos líderes que no representan al resto de los fieles y que son sospechosos de buscar beneficios
particulares. Por último, también surgió la idea de hacer un desarrollo conjunto entre promotor y la
comunidad de fieles de la mezquita.
Para el grupo la solución más prometedora consistía en que la comunidad musulmana se integrara en
el proyecto y llegara a un acuerdo justo con el promotor para el reparto de beneficios.
Para lograr que esta solución funcione se tendría que seguir un proceso participativo para resolver las
disputas. Se tendría que devolver el crédito de 10 millones que los líderes de la mezquita no habían pagado
al promotor. El promotor por su parte, tendría que disculparse por haber negociado con los líderes sin
tener en cuenta a la mayoría y a su vez los líderes de la mezquita tendrían que disculparse y reconciliarse
con la comunidad de fieles y se tendría que redactar un memorando de entendimiento para el desarrollo
del terreno con un reparto equitativo de beneficios en función de la contribución respectiva en suelo o en
financiación.
Caso 3: el conflicto de la finca de Nakawa
En este caso se encontraban involucrados el gobierno, los inquilinos y los promotores inmobiliarios.
Como soluciones alternativas se propuso ofrecer préstamos para que los ocupantes puedan comprar y
edificar en el terreno, permitir que los promotores inmobiliarios desarrollen su proyecto, pero condicionado
a que den un piso a cada uno de los inquilinos, fijar tarifas razonables de alquiler y, por último, si las
otras opciones no son posibles, dar tiempo a los inquilinos a desalojar la propiedad.
La solución que se vio como más prometedora consistía en permitir a las promotoras que ejecuten el
proyecto pero condicionado a que se conceda un piso a cada uno de los inquilinos cuando se termine la
construcción.
Para que esta solución funcione hay que seguir una serie de pasos. Primero, formar un equipo de
negociación que sea imparcial y de confianza. En segundo lugar, reconocer que los inquilinos tienen
derechos sobre la tierra a pesar de su pobreza. Después, valorar el coste de la parcela de cada inquilino y
llegar a un acuerdo sobre el tipo de piso que cada inquilino tendría. Por último, tendrían que ponerse de
acuerdo sobre la cantidad de dinero que el inquilino tiene que pagar a la promotora y en qué momento si
Proyecto de normas de reparto en la ciudad de Kampala Moses Tukwasiibwe
49
el valor de la vivienda supera el valor que tenía la parcela original de los inquilinos antes de empezar la
construcción.
Primera versión de las normas de reparto
Basándonos en las discusiones y en las entrevistas, consultas e intercambios académicos versus intercambios profesionales, nos hemos centrado en la siguiente regla de repartición que se pondrá en práctica
en el caso de conflictos como los que hemos mencionado en la primera parte de este artículo. Se ha llegado
a esta conclusión tras unificar las diferentes ideas sobre lo que puede funcionar, teniendo en cuenta la
opinión de las partes interesadas. Es un primer paso hacia un reparto razonable que pueda satisfacer
las necesidades humanas fundamentales de subsistencia y protección dentro en un marco de desarrollo a
escala humana.
Versión 1 de las normas de reparto:
Los inquilinos reciben una compensación que equivale al 50 % del valor de su renta anual durante la
mitad de los años que han dedicado al uso de la tierra. La razón es que los inquilinos han conseguido
ingresos gracias a las horas extra y si tienen que trasladarse a un lugar equivalente correrán con el
50 % de los gastos. La inmobiliaria se ocupará del resto.
Una situación similar es aquella en la que nos encontramos ante un lugar alternativo de igual valor.
En este caso, el 50 % de los gastos de compra corre a cargo de la promotora y el inquilino paga el
otro 50 % de la compra. A partir de entonces se trasladan a su nueva residencia. Para identificar un
lugar que tenga el mismo valor se debería contar con la ayuda de un profesional que ponga valor a
la tierra de forma imparcial.
Versión 2 de las normas de reparto:
Se diseña un plan de inversión mediante el cual el porcentaje de participación en el proyecto es de
tal manera que el valor actual de las tierras ocupadas por los inquilinos se convierte en el porcentaje
que invierten en el proyecto. Por ejemplo, si el costo total del proyecto para desarrollar la zona es
de 20 millones de dólares estadounidenses y el terreno en que el proyecto se llevará a cabo está
valorado en 5 millones de dólares estadounidenses, la inmobiliaria asume el gasto de 20 millones
de dólares y no paga por el terreno valorado en 5 millones de dólares. Los inquilinos ganarán el
25 % de los ingresos anuales hasta que recuperen totalmente los 5 millones de dólares, que fue su
contribución inicial. Mientras tanto, la promotora ganará el 75 % de los ingresos anuales puesto que
esto corresponde a su inversión inicial de 15 millones de dólares; es decir, el 75 % de la inversión
total.
Cuando la promotora y los inquilinos han recuperado su inversión inicial, el inversor tendrá que
pagar a los inquilinos el 12,5 % del valor real de sus contribuciones individuales.
En cuanto al segundo y al tercer caso, el grupo acordó que las promotoras tienen que tener en
cuenta los inconvenientes a los que se enfrentan los propietarios como consecuencia de los cambios
y por lo tanto, deben diseñar un plan para incluirlos en el desarrollo del proyecto.
Las normas de reparto propuestas para este caso se consideraron prácticas, pero también se sugirió
que los inquilinos tuvieran derecho a formar parte del acuerdo de aprovechamiento de la tierra,
según la influencia que posean como propietarios de la misma.
La investigación considera que estas reglas de reparto se pueden aplicar en la resolución de conflictos
asociados a desarrollos comerciales. En ellos alcanzar un acuerdo se traduce en que se agiliza el proceso
de inversión y en el que el reparto aceptable de beneficios probablemente interesa a todas las partes. Una
vez que se alcanza un acuerdo razonable, es más probable que el proyecto se lleve a cabo y se consiga
una paz sostenible.
Sin embargo, para asegurar que el acuerdo beneficia también a los pobres y no solo a los poderosos
y a los ricos, es necesario un trabajo sensibilización de la comunidad de base y defensa de sus derechos.
Con ello los pobres estarán en una mejor posición para ejercer poder colectivo, plantear demandas de
una manera más solida y hacerse oir a pesar de la enorme disparidad de poder, recursos y conocimientos
legales que existe entre pobres y ricos.
La segunda fase del proyecto girará en torno a la mejora de las normas de reparto, este proceso está abierto a comentarios, críticas y mejoras. Si quiere publicar sus sugerencias, diríjase a la página web
http://www.microjusticeworkplace.net, o a la interfaz online sobre reglas de reparto de http://www.irdafrica.org.
50
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Conclusión
El propósito de este proyecto era ayudar a desarrollar un mecanismo simple de normas de reparto que
solucionara controversias relacionadas con la tierra y a las personas de bajos ingresos para que puedan ser
dueñas de tierras, acceder a ellas y obtener beneficios. Este propósito de ayudar a aquellas personas con
bajos ingresos se sustenta en que ellos, a diferencia de los ricos, no cuentan con el poder de la burocracia o
del dinero para obtener la tierra que necesitan, ya sea porque no cuentan con los mismos recursos que los
ricos o porque no están bien informados de las oportunidades de explotación de la tierra. Estas normas
de reparto todavía están abiertas a mejora. De este modo, se podrán poner en práctica en otras partes
del mundo donde ocurran situaciones similares.
El enfoque de abajo hacia arriba que se utilizó en el desarrollo de estas normas complementa ampliamente el marco de desarrollo a escala humana propuesto por Max-Neef, Elizalde y Hopenyayn, 1991,
ya que aboga por la participación de las personas afectadas y por la identificación y el desarrollo de soluciones viables que resuelvan los problemas, que protejan los derechos de las personas y que tengan en
cuenta las reivindicaciones de los inquilinos. En definitiva, es importante crear soluciones que funcionen
y que promuevan la libertad de cada persona sin tener en cuenta los ingresos de esta.
Sin embargo, existe una contradicción. La mayoría de las personas pobres no tienen suficientes habilidades analíticas ni suficiente educación y esto no les deja otra opción que conformarse con lo que
prefieren los tecnócratas y otras personas que han sido educadas y trabajan en oficinas que son nuestro
punto de referencia para desarrollar estos enfoques. En este caso, por ejemplo, nos basamos en gran
medida en el conocimiento de los tecnócratas y nuestro objetivo es conseguir las mejores soluciones, pero
la participación en un nivel más bajo ha sido, en el mejor de los casos, sólo una descripción detallada
de la naturaleza del problema al que se enfrenta la persona afectada y, por lo tanto, nos corresponde a
nosotros investigar la opción más viable. Esta situación sólo podrá ser modificada si se les proporciona a
los habitantes de las ciudades desfavorecidas toda la información correcta, si conocen las oportunidades
y si tienen los conocimientos necesarios para que sean capaces de explotar sus recursos en un ambiente
libre del abuso del poder financiero y político, de la intimidación y de la malinterpretación de la ley
burocrática.
A partir de los resultados de la investigación se puede concluir que los ideales del desarrollo a escala
humana no son realizables a no ser que se cuente con sistemas de propiedad o tenencia de la tierra
adecuados. Es decir, sistemas que no dejen vacíos legales que los ciudadanos ricos y poderosos pueden
aprovechar privando de sus derechos a los pobres. El enfoque de desarrollo a escala humana puede ofrecer
más oportunidades de proteger los derechos de los pobres si se adopta en los procesos de negociación para
aplicar normas de reparto. En cualquier caso, sería necesario continuar la investigación para determinar
dónde y cómo las normas de reparto que se están continuamente desarrollando pueden ayudar a los
habitantes más pobres y vulnerables de la ciudad.
Este enfoque de abajo arriba que pretende resolver las disputas está en proceso de evolución constante, poniendo de relieve las necesidades humanas fundamentales de subsistencia, protección, creación
y libertad. Estas normas de reparto están abiertas a ser mejoradas, de manera que puedan ser aplicadas
en contextos similares en otros países.
Se da la bienvenida a los comentarios y sugerencias a través de la página web del lugar de trabajo de micro-justicia y a través del Instituto de Investigación y Desarrollo en África en la página web
http://www.irdafrica.org.
Bibliografía
Arimah, Ben C.
1992 «An empirical analysis of the demand for housing attributes in a Third World city»
Land Economics, vol. 4, num. 68, noviembre.
Batungi, Nasani
2008 Land reform in Uganda: Towards a harmonized tenure system.
Kampala, Uganda: Fountain Publishers.
Deininger, Klaus & Ali, Daniel A.
2007 Do overlapping land rights reduce agricultural investment?: Evidence from Uganda.
Washington DC, EEUU: World Bank.
Proyecto de normas de reparto en la ciudad de Kampala Moses Tukwasiibwe
51
Kigula, John
1993 Land disputes in Uganda: An overview of the types of land disputes and the dispute settlement
Fora.
Kampala, Uganda: Makerere Social Research Institute; Wisconsin, EEUU: Land Tenure Center.
Kressel, Kenneth
2007 «The strategic style in mediation»
Conflict resolution quarterly, vol. 24, num. 3, primavera.
Lehavi, Amnon
2008 «The Universal law of land»
Social Science Research Network, disponible versión digital en http://ssrn.com/abstract=1260366.
Lund, Christopher
2002 ‘‘Negotiating property institutions: on the symbiosis of property and authority in Africa’’
en Kristine Juul y Christopher Lund (eds.), Negotiating property in Africa, Portsmouth,
Reino Unido: Heinemann, pp. 11–43.
Max-Neef, Manfred A.; Elizalde, Antonio y Hopenhayn, Martin
1991 Human scale development: conception, application and further reflections.
Nueva York, EEUU: Apex.
Moffit, Michael L. & Bordone, Robert C. (eds.)
2005 The handbook of dispute resolution.
San Francisco, EEUU: Jossey- Bass.
Moore, Christopher W.
2005 The mediation process: Practical strategies for resolving conflict.
San Francisco, EEUU: Jossey-Bass.
Nkurunzinza, Emmanuel
2007 «Informal mechanisms for accessing and securing urban land rights: the case of Kampala,
Uganda»
Environment and Urbanization, vol. 19, num. 2, octubre, pp. 509–526.
UBOS
2002 Uganda population and housing census: Provisional results.
Kampala, Uganda: Uganda Bureau of Statistics.
UN-Habitat
2007 Situation of informal settlements in Kampala.
Nairobi, Kenia: United Nations Human Settlements Programme.
Verdonschot, Jin Ho
2009 «Delivering objective criteria: Sources of law and the relative value of neutral information for
dispute resolution»
TISCO Working Paper Series on Civil Law and Conflict Resolution Systems, num. 001/2009.
Reorientar la transformación de viviendas hacia una
construcción sostenible: el caso de Nairobi, Kenia1
Stephen Diang’a2
Rosemary Hayangah3
Madrid (España), 20 de octubre de 2011.
Resumen: La intervención en el mercado inmobiliario enfocada a la erradicación de asentamientos
informales ha sido un elemento central en los debates urbanos de países en desarrollo durante las
seis últimas decadas. Kenia ha respondido a este fenómeno aplicando las recetas del Banco Mundial
sobre necesidades básicas, ajustes estructurales y entornos de empoderamiento; todas ellas contribuyen de forma razonable a incrementar el stock de viviendas, aunque con algunas deficiencias. A lo
largo del tiempo, estas bienintencionadas intervenciones han sido testigo de considerables transformaciones mediante la transferencia de propiedad. Los nuevos propietarios/terratenientes buscan la
maximización de beneficios a través del alquiler realizando alteraciones y ampliaciones sin tener en
cuenta los límites establecidos. Esto ha dado lugar a entornos no deseados, caracterizados por una
densidad excesiva, sobrepoblación, degradación y presencia de peligros para la salud pública. Este
estudio explora los procesos de transformación en el planteamiento de los proyectos de lotes y servicios
en Nairobi y las implicaciones que estos conllevan en la planificación de barrios y en la calidad y el
traspaso de las viviendas. El objetivo es formular un marco para dirigir y controlar la transformación
habitacional, con miras a redireccionar los recursos y esfuerzos de los individuos hacia la realización
de una vivienda adecuada. Este estudio cualitativo aplica una metodología que consiste en el análisis
de diferentes casos usando cuestionarios, entrevistas y observaciones. Los indicios demuestran que la
transformación habitacional contribuye positivamente hacia un stock de viviendas adecuado, pero se
necesita planear una nueva estrategia de desarrollo.
Palabras clave: transformación de las viviendas; reemplazo; construcción de viviendas; proyecto y
planificación.
Introducción
53
El concepto: proyectos de lotes y servicios
54
Las dinámicas de transformación de viviendas en los proyectos de lotes y servicios
55
El caso objeto de estudio
55
Transformaciones en el barrio
58
El marco de las transformaciones y conclusiones
61
Referencias bibliográficas
64
Introducción
Las transformaciones habitacionales se han definido de varias formas. Tipple (2000) describe estas
transformaciones, en primer lugar, como alteraciones en el diseño del producto existente, modificando la
planta, añadiendo espacios laterales o en altura, mediante la adición de unidades espaciales como habitaciones, dormitorios, pasillos, etc.; y en segundo lugar, las transformaciones cualitativas que reorganizan
la disposición de los espacios recolocando y ajustando el tamaño de las aberturas entre espacios o al
exterior. Mirmoghtadaee (2009) considera que se trata de una transición desde tipologías vernaculares
a modernas o convencionales. Otros consideran que las transformaciones se deben al cambio en las exigencias de los residentes (Makachia, 2005). Por otro lado, algunos piensan que estas transformaciones
son producto de la dinámica urbana en función de la evolución del desarrollo, la presión demográfica y los
límites del terreno (Terekegn, 2000). Este estudio se centra en este último punto de vista, y considera
2 Facultad de Arquitectura y Ciencias de la Construcción (School of Architecture and Building Sciences), Universidad de
Agricultura y Tecnología Jomo Kenyatta (Jomo Kenyatta University of Agriculture and Technology (JKUAT)), Kenia.
3 Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Vivienda (School of Architecture, Planning and Housing) de la Universidad
KwaZulu-Natal (University of KwaZulu-Natal), Sudáfrica.
1 El presente artículo se presentó como parte de una serie de ponencias impartidas entre los días 20 y 22 de octubre de
2011 en la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid (UPM), en el marco de la
XII N-AERUS Conference 2011.
53
54
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
las transformaciones producidas en el desarrollo de complejos habitacionales. Se pone especial énfasis en
los proyectos de lotes y servicios planificados en las décadas de los setenta y ochenta, en los que la presión
se ejerció con el máximo impacto. El objetivo es formular un marco para convertir las transformaciones
ilegales en viviendas formales. Este artículo se basa en el estudio del caso de Ngei II, un proyecto de lotes
y servicios en Nairobi y es parte de un estudio más amplio sobre los asentamientos del Valle de Mathare.
Se trata de un estudio basado en el análisis, en el que se ha aplicado un método de investigación cualitativa que incluye entrevistas, observación y consulta de fuentes secundarias. Se seleccionaron cuatro
zonas dentro del área del proyecto que representaban el 10 % de la población total residente. El criterio
utilizado en la identificación de las zonas se basa en las características físicas de las viviendas, de las redes
de carreteras y caminos, de los espacios abiertos, de las actividades, ya sean comerciales o de ocio, y de
las condiciones de salubridad. Este método de muestreo conlleva una selección deliberada o intencionada
de unidades particulares por constituir muestras representativas de todo el conjunto.
El concepto: proyectos de lotes y servicios
En los años sesenta, muchos de los países en desarrollo, al conseguir su independencia, adoptaron
políticas de modernización y crecimiento urbano. La estrategia de modernización que se aplicó fue la
empleada de los años cuarenta a los setenta basada en el modelo económico keynesiano —por el cual el
crecimiento venía impulsado por la demanda— e influenciada por las teorías del desarrollo de HarrodDomar, Rostow y Lewis. Se creía que la modernización inspiraría el crecimiento económico y las
inversiones en todos los sectores de la economía, incluyendo la vivienda. El desmantelamiento de barriadas
por las autoridades locales se percibía como lo normal.
Cuando a las autoridades les quedó claro que el desarrollo económico no iba a integrar a la población de las barriadas algunos gobiernos optaron por la represión, a través de una combinación de
varias formas de acoso y presión sobre estos barrios, consiguiendo así desahucios selectivos o masivos
(Choguill, 2007:146). La asimilación de esta situación provocó un giro en la política hacia la provisión de lotes y el uso de la mano de obra de los beneficiarios, así como otros recursos internos, en
la construcción y el desarrollo de las casas, un concepto que se denominó planes de lotes y servicios
(Huchzermeyer, 2006). El Banco Mundial jugó un papel importante en la formulación y financiación
de estos planes. En la primera década (1972–82) de préstamos del Banco Mundial al sector urbano, una
de las principales áreas de intervención se orientó a la provisión y mejora de viviendas para pobres. En
aquellos primeros años el Banco apoyó proyectos discretos, poniendo especial hincapié en que fueran asequibles, se recuperaran los costes y fueran replicables. A diferencia de los planes gubernamentales de los
años sesenta para erradicar el chabolismo, el auge del paradigma de la autoayuda influyó en los proyectos
de las décadas de los setenta y ochenta. En aquellos años se adoptaron dos enfoques: la provisión de lotes
y servicios, y la mejora de barriadas in situ. Durante este tiempo el Banco Mundial financió 50 préstamos
para intervenciones urbanas en 35 países; en el 60 % de los casos la financiación se destinó a proyectos de
lotes y servicios o de mejora barrial (UN-Habitat, 2003).
Fue el arquitecto John Turner quien introdujo el concepto de autoayuda y quien, a través de sus
trabajos con los pobres en Chile, cambió la manera de pensar sobre los asentamientos informales e influyó considerablemente en los responsables de políticas del Banco Mundial (UN-Habitat, 2003:130). El
concepto de lotes y servicios era sencillo: los gobiernos deberían facilitar el acceso a nuevas áreas urbanas
ya parceladas y en las que cada lote contara con los servicios básicos. Los beneficiarios se construirían
sus propias casas en esos lotes. El principio de recuperación de los costes era un factor clave del enfoque,
pues pocos gobiernos tenían capacidad económica para subvencionar la vivienda (Cohen, 1983; Badcock, 1984; Murphy, 1990). Incluso con una inversión pública mínima, estos proyectos seguían siendo
demasiado caros para al menos el 20 % de la población urbana, y en algunos casos el porcentaje era mucho
más alto (Hamdi, 1991). Se plantearon críticas por considerar que los estándares fijados eran demasiado
altos y el coste final de los proyectos excesivamente caro. Los gobiernos locales se oponían a reducir los
estándares argumentando que, de hacerlo, el resultado sería poco mejor que las barriadas espontáneas.
Según el informe de UN-Habitat (Choguill, 2007), el enfoque centrado en la mejora de las viviendas
existentes, en lugar del planteamiento más amplio de lotes y servicios, tampoco alcanzaría el objetivo de
recuperar las inversiones.
Reorientar la transformación de viviendas hacia una construcción sostenible: el caso de Nairobi,
Kenia Stephen Diang’a y Rosemary Hayangah
55
Las dinámicas de transformación de viviendas en los proyectos
de lotes y servicios
En Kenia, el primer proyecto importante emprendido dentro de los proyectos de lotes y servicios
financiados por el Banco Mundial fue el desarrollo de la Comunidad Dandora, resultado de la colaboración
entre el Banco Mundial, el Gobierno de Kenia y el Ayuntamiento de Nairobi. El proyecto consistió en
la provisión de 6.000 lotes, con servicios que incluían las conexiones de alcantarillado, el suministro de
agua, las instalaciones de recogida de basura, rutas con drenaje superficial del agua, alumbrado público y
espacios abiertos (Kearne & Pariss, 1982; Swan, 1983). También se suministró lo que se conocía como
núcleo básico de servicios, que constaba de inodoro y ducha. Los adjudicatarios recibieron asistencia
financiera para la construcción de sus casas. El proyecto incluía otras dotaciones, como 4 escuelas de
primaria, 2 centros de salud, 384 puestos de mercado, un polideportivo, talleres y zonas comerciales. El
proyecto se retrasó casi dos años por la dificultad de llegar a un acuerdo sobre los estándares que debían
adoptarse (UN-Habitat, 2003). Es importante tener en cuenta que toda la infraestructura física y social
fue diseñada para una población de 6.000 habitantes.
Como señaló Shihembeta (1989), personas ajenas al proyecto se dieron cuenta del potencial que tenían
los solares si se invertía en la edificación y luego se alquilaba. Lotes planeados para dar cobijo a la población
sin recursos se vendieron a individuos más ricos, capaces de construir habitaciones para alquilar. Desde
entonces se han ido transformando las viviendas, elevando el número de alturas. Algunas de las viviendas
originalmente de una planta se han sustituido por bloques de varios pisos, en respuesta a la demanda de
vivienda. Ha quedado patente que el valor del suelo ha superado el valor de las casas construidas, y que
los inversores con más capacidad económica han comprado las parcelas y han sustituido las casas de una
sola planta por bloques de pisos de apartamentos. Los bloques de varios pisos multiplican por cuatro o por
cinco el número de habitantes. Así, de una población prevista de aproximadamente 14 personas por parcela
se pasó a entre 56 y 70 personas, sin que cambiara la infraestructura original (Shihembetsa, 1989). Para
corregir las anomalías que se sucedieron al desarrollo de Dandora, los nuevos proyectos residenciales se
planificaron contando con edificaciones de varias plantas en sitios de dimensiones similares a las parcelas
de Dandora. El Ayuntamiento de Nairobi redactó planes-tipo para edificios de alquiler con un máximo de
cuatro alturas (Syagga, Mitullah et al., 2002). El barrio Mathare Norte y los proyectos de lotes con
servicios de los ochenta (financiados a través del proyecto Urban 2 del Banco Mundial), así como partes
del proyecto de lotes con servicios de Kayole (el segundo más grande de Nairobi, después de Dandora),
de 1985, son ejemplos de los cambios que se dieron en la planificación.
Otro planteamiento con el que se quería evitar el fracaso en llegar a los beneficiarios, consistió en
diseñar cinco o seis unidades de habitación en torno a un patio. Los aseos, la sala de lavadoras y la cocina
eran comunitarios, como en Dandora. Este concepto se aplicó en Umoja II, planeado en 1983. Sin embargo,
incluso en este proyecto muchas de las parcelas han cambiado de manos y los nuevos dueños han edificado
en altura para alquilar habitaciones, aumentando el número de alojamientos por encima de lo planificado.
Este modelo se ha extendido por Nairobi, y ahora predomina en los desarrollos residenciales de la periferia
de la ciudad, en zonas como Zimmerman, Githurai, Kahawa West, Mlolongo, Ongata Rongai, Kitengela,
etc., donde se han subdividido los terrenos agrícolas en parcelas. Para formular un marco que oriente la
transformación de viviendas en estos barrios, se analizan en este artículo las transformaciones localizadas
en los antiguos lotes con servicios esquema, a través del estudio del caso de Ngei II en Mathare Valley.
El caso objeto de estudio
Ngei II está situado dentro del asentamiento de Mathare Valley, aproximadamente a seis kilómetros
al este del corazón de la ciudad de Nairobi, Juja Road (Figura 1). No hubo viviendas en este lugar
hasta el año 1959. En la fotografía aérea de 1969 se observan 78 unidades de vivienda en forma de
chozas. Según Etherton (1971), la población del barrio creció rápidamente entre 1964 y 1966. En 1971,
el área destinada a vivienda ocupaba el 5 % del terreno, la superficie cultivada el 43 % y los espacios
abiertos el 52 %, como se puede ver en la Figura 2. Dos empresas inmobiliarias compraron estos terrenos
y presentaron al Ayuntamiento planes de desarrollo para su aprobación. No recibieron el visto bueno, pues
planteaban edificaciones con paredes de madera que no cumplían las normas del Consejo de Desarrollo
de Vivienda. Posteriormente, las empresas empezaron a construir viviendas para alquiler con piedra y
bloques de hormigón. Algunos de estos edificios siguen en pie a pesar de que muchos ya se han demolido
para dejar paso a bloques en altura.
La estructura de propiedad de la tierra en el momento de concebir el asentamiento condicionó en buena
medida el carácter del mismo. La mayor parte de la tierra era propiedad del Estado, sin embargo hasta
un total de 14,78 hectáreas fueron adquiridas por dos empresas privadas dedicadas a la compra-venta
56
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Figura 1: Asentamiento en el Valle de Mathare, Nairobi
Fuente: Matrix Development Consultants, 1993
Figura 2: Ngei II en 1971
Fuente: Etherton, 1971
Reorientar la transformación de viviendas hacia una construcción sostenible: el caso de Nairobi,
Kenia Stephen Diang’a y Rosemary Hayangah
57
de terrenos (Etherton, 1971). Una de las dos firmas construyó 228 casas para sus miembros, mientras
que la otra no edificó sino que subdividió el terreno y vendió las parcelas resultantes a particulares. En
los terrenos públicos del Estado, contiguos a los de las empresas, el Ayuntamiento de Nairobi subdividió
la tierra. A finales de los 70 entregó las parcelas sin servicios a personas procedentes de los desalojos
que habían llevado a cabo para eliminar tugurios (asentamientos informales). La dotación de servicios se
haría mucho después, a través de un proyecto de lotes con servicios. Los dos tipos diferentes de propiedad
de la tierra dieron lugar a diferentes tipologías de vivienda: las parcelas más grandes procedentes de los
terrenos privados de las empresas se construyeron con bloques de gran altura y usos mixto, mientras que
en los terrenos del Estado se levantaron predominantemente viviendas de una sola altura.
Figura 3: Clusters del 1 al 4 seleccionados para su estudio en profundidad (marcados en
rojo)
Fuente: elaboración propia
La interpretación de la fotografía aérea de 2004, unida al trabajo de campo realizado por el autor,
permitió dividir el barrio en 40 agrupaciones o clusters, delimitadas por la red de carreteras. Los 40
clusters se adecuaban a los principios de planificación aplicados en el desarrollo de Ngei II, que comprendía
bloques en parcelas delimitadas por calles y senderos. Se seleccionaron cuatro clusters para estudiarlos
en profundidad, según se indica en la Figura 3. Para documentar la historia de las transformaciones
experimentadas en cada uno de ellos, se llevaron a cabo entrevistas, observaciones y revisión de datos
secundarios. Buena parte de los datos se obtuvieron a través de entrevistas a los ancianos de la comunidad,
pues la mayoría de los propietarios no estaban disponibles cuando se realizaron. Tanto el número de
plantas en cada parcela como el número de habitaciones por planta se documentaron a partir del trabajo
de campo. A los inquilinos se les consultó su opinión sobre la calidad de la vivienda en el barrio, sobre
los espacios al aire libre y sobre la mezcla de usos. La Figura 4 refleja la disposición espacial y el número
de plantas de cada cluster.
Como se puede apreciar en la Figura 4 y en el Cuadro 1, no en todas las parcelas se ha elevado
el número de plantas, todavía quedan muchos edificios de una sola altura en los cuatro clusters. Sin
embargo, la tendencia indica que las viviendas que quedan de una planta y las pocas parcelas todavía
vacantes acabarán desarrollándose en altura. La construcción de edificios residenciales por encima de las
cuatro alturas sigue siendo ilegal. El plano de zonificación del área sólo permite una ocupación del 50 % y
una relación de trama de uno. La zona está calificada como puramente residencial. Se han modificado las
líneas de construcción, ocupando los nuevos edificios el 100 % de la parcela. De los datos del Cuadro 1 se
58
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
deduce que mediante el proceso de transformación en la zona se ha aumentado notablemente el parque
de viviendas. Los 6 bloques de pisos en las 14 parcelas se calcula que tienen un total de 560 habitaciones
y 48 tiendas. Por otro lado, las 14 parcelas con edificaciones de una sola planta suponen un total de
335 habitaciones. Este aumento de la oferta de viviendas se ha realizado a través de iniciativas privadas.
Sería necesario regular este proceso de forma eficaz para garantizar que las viviendas tengan la calidad
deseable. El Departamento de Control de Desarrollos del Ayuntamiento ha sido, sin embargo, incapaz de
regular y contener la proliferación de ampliaciones sin autorización. El barrio se ha transformado en un
área con una muy alta densidad y las infraestructuras y dotaciones son insuficientes para dar un adecuado
servicio a la creciente población.
Cuadro 1: Caracterización de los bloques de apartamentos en función del número de plantas
Fuente: elaboración propia
Categoría
8 plantas
7 plantas
6 plantas
5 plantas
4 plantas
3 plantas
2 plantas
1 planta
Sin desarrollar
Total
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
Grupo 4
0
1
6
0
2
0
2
19
0
30
1
3
3
1
2
1
4
15
2
32
1
1
5
0
3
2
3
4
2
21
0
0
0
0
0
1
3
29
4
37
No de bloques
por
categoría
2
5
14
1
7
4
12
67
8
120
Habitaciones Tiendas
126
280
560
32
189
96
192
335
–
1.810
Según el plan original del programa de lotes con servicios, en cada parcela se permitía un máximo
de ocho habitaciones. Como había una media de 3,2 personas por habitación, la densidad promedio por
parcela era de 25,6 personas. Con las ampliaciones en altura se está pasando a parcelas con edificios de
hasta ocho plantas con una media de ocho habitaciones por planta. El resultado es una mayor densidad,
que se eleva hasta 164,8 personas por parcela, a las que dan servicio las infraestructuras diseñadas para
25,6 personas por parcela. Las necesidades sobrepasan con creces la capacidad de las infraestructuras
existentes, como queda manifiesto en el desbordamiento continuo de la red de alcantarillado y en la escasez
de agua de la red del Ayuntamiento. La Figura 5 muestra la distribución de las viviendas originales de
una sola planta, con ocho habitaciones en parcelas de 7x21 metros en los terrenos del Estado. La Figura
6 muestra uno de los bloques de viviendas en la parcela privada de la empresa de 12x19 metros.
Transformaciones en el barrio
En la mayoría de los bloques de varios pisos se da la mezcla de usos, normalmente con establecimientos
comerciales ubicados en planta baja y viviendas en los pisos superiores. Las parcelas sin frente a la vía
principal cuentan con menos bloques de varios pisos, como puede apreciarse en la Figura 4. Es evidente
que el acceso público es un incentivo para la inclusión de comercio al aumentar las alturas de los bloques.
Las parcelas entre medianeras se encuentran en situación de desventaja para albergar comercios, pues
sólo cuentan con 7 metros de fachada a la calle, dejando espacio sólo para una tienda. Por el contrario
las parcelas en esquina permiten habilitar toda la planta baja para tiendas y comercios.
En el barrio la mayoría de actividades comerciales tienen lugar en las vías principales de acceso. El
comercio se ha reducido significativamente en las vías en fondo de saco y, más aún, en las calles planeadas
como peatonales. Oficialmente la introducción del comercio en el barrio era ilegal, ya que la zona está
clasificada como puramente residencial. Las actividades comerciales han creado oportunidades de empleo
muy necesarias. El 22 % de los entrevistados indicaron que trabajan en el barrio como asalariados o como
trabajadores autónomos.
Por otro lado, los comercios en planta baja han impedido a los residentes disfrutar de las cualidades
propias de un barrio residencial, tales como la privacidad y las áreas de juego para los niños. Los niños,
6
18
48
0
15
4
4
18
–
113
Reorientar la transformación de viviendas hacia una construcción sostenible: el caso de Nairobi,
Kenia Stephen Diang’a y Rosemary Hayangah
59
Figura 4: Muestrario de los cuatro clusters
Fuente: elaboración propia
60
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Figura 5: Diseños tipo del programa de lotes y servicios en Ngei II
Fuente: elaboración propia
Figura 6: Bloque de una sola planta con habitaciones individuales y fachada a la calle
alquilada por una empresa de compra de tierra
Fuente: elaboración propia
Reorientar la transformación de viviendas hacia una construcción sostenible: el caso de Nairobi,
Kenia Stephen Diang’a y Rosemary Hayangah
61
por ejemplo, tienen que jugar a lo largo de los estrechos pasillos y corredores de los bloques en altura.
Los establecimientos comerciales atraen además a población no residente, aumentando con ello el tráfico
de vehículos en un barrio ya de por sí muy denso.
La calidad de las viviendas de los bloques en altura deja bastante que desear en términos de iluminación
natural, ventilación y espacios abiertos. La Figura 5 muestra la ordenación de un bloque de una sola
planta con patio. La Figura 9 y la Figura 8 muestran la ordenación de una parcela similar en la que se
ha construido un bloque de tres plantas. Los tres espacios marcados como void (vacío) en las plantas son
la única vía de ventilación y de iluminación natural. Los huecos son demasiado estrechos y demasiado
profundos como para proporcionar la iluminación y la ventilación necesarias. Incluso el inodoro y la ducha
comunal se iluminan y ventilan a través de esos patinejos. Para secar la ropa, esta se tiende a lo largo de
los balcones que dan a la calle o en los corredores, que son bastante oscuros y estrechos. La mayoría de los
residentes entrevistados se quejaron de falta de luz natural y de tener que utilizar iluminación artificial,
incluso durante el día.
Figura 7: Planta tipo de un bloque de tres plantas encajado entre medianeras, cluster 4
Fuente: elaboración propia
En las parcelas de esquina, donde uno habría esperado encontrar mejores condiciones aprovechando
las ventajas de partida, se observa sin embargo una situación similar. La Figura 7 muestra la ordenación
de una parcela en esquina. Lo que sucedía en las parcelas entre medianeras se repite aquí, además se
ha añadido una fila adicional de habitaciones que pueden disfrutar de iluminación natural. Se explota
al máximo la posición de ventaja de parcela en esquina, como se muestra en el plano de planta baja de
este bloque de nueve plantas, que se muestra en la Figura 9. La extensión del comercio hacia las calles
es alarmante, como se puede apreciar en la Figura 10, pues acaban ocupando las aceras. Sin embargo,
teniendo en cuenta el número de personas que se ganan la vida con estas actividades, la atención debería
centrarse en cómo la actividad se podría desarrollar de forma más ordenada.
El marco de las transformaciones y conclusiones
El estudio de caso de Ngei II muestra que es necesaria una estrategia de intervención que permita
comprobar si hay ampliaciones ilegales, así como que las enormes inversiones privadas repercuten en unas
mejores condiciones para las comunidades que viven en esos barrios. La Figura 12 muestra que Ngei II se
62
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Figura 8: Vista de la medianería ilustrada en la Figura 9
Fuente: elaboración propia
Figura 9: Distribución de una parcela en esquina en el cluster 2, con comercios en primera
línea de calle y viviendas al fondo
Fuente: elaboración propia
Reorientar la transformación de viviendas hacia una construcción sostenible: el caso de Nairobi,
Kenia Stephen Diang’a y Rosemary Hayangah
63
Figura 10: Vista del bloque de 9 pisos situado en una calle principal ilustrado en la Figura
Fuente: elaboración propia
Figura 11: Sección del cluster 1 colindante a una calle muy transitada
Fuente: elaboración propia
64
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
está convirtiendo en una jungla de cemento que carece de los elementos básicos necesarios en un barrio
residencial.
Figura 12: Ngei II, 2005
Fuente: elaboración propia
Es evidente que la calidad de la vivienda en los bloques en altura es insuficiente. Los principales
problemas son la falta de iluminación natural y de ventilación. También es evidente que el incremento
de densidad derivada de estas ampliaciones en altura colapsan las infraestructuras existentes. La falta de
espacios abiertos al aire libre pone en peligro la calidad residencial de la vecindad, pues los niños no tienen
áreas de juego ni existen lugares de relajación para adultos. Esto se agrava con la actividad comercial a
lo largo de las calles. Es necesario revisar el plan de ordenación del barrio y explorar la posibilidad de
convertir alguno de los solares en espacios abiertos o abordar la consolidación de algunas parcelas para
crear grandes patios interiores de manzana. Las actividades comerciales deben limitarse a las principales
vías de acceso, manteniendo el resto como zonas únicamente residenciales. Las infraestructuras y el
suministro de servicios de alcantarillado, agua y electricidad deben ser actualizados para hacer frente al
aumento de la densidad. Actualmente la presión del agua sólo da servicio a la planta baja. Hay una laxitud
total en los controles a los desarrollos de edificaciones. Los nuevos planos y normas sobre ampliaciones
y transformaciones en estos barrios se deben formular e implementar aplicando penas más severas para
quienes las incumplan.
Referencias bibliográficas
Badcock, Blair
1984 Unfairly Structured Cities.
Oxford, Londres: Basil Backwell.
Choguill, Charles. L.
2007 «The search for policies to support sustainable housing»
Habitat International, vol. 31(1): 143–149. Marzo de 2007.
Reorientar la transformación de viviendas hacia una construcción sostenible: el caso de Nairobi,
Kenia Stephen Diang’a y Rosemary Hayangah
65
Cohen, Michael
1983 Learning by Doing: World Bank Lending for Urban Development, 1972–1982.
Washington, D.C.: Banco Mundial.
Etherton, David
1971 Mathare Valley: A Case Study of Uncontrolled Settlement in Nairobi.
Nairobi: Unidad de Investigación y Desarrollo de la Vivienda (Housing Research and
Development Unit), Universidad de Nairobi.
Hamdi, Nabeel
1991 Housing without houses: Participation, Flexibility, Enablement.
Londres: Intermediate Technology Publication Ltd.
Hirst, T.; D. Lamba
1994 The Strugle for Nairobi.
Nairobi: Instituto Mazingira.
Huchzermeyer, Marie
2006 «Slum upgrading initiatives in Kenya within the basic services and wider housing market: A
housing rights concern»
The Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) (Centro del Derecho a vivienda y de los
Desalojos), Ginebra, Suiza.
Keare, Douglas. H.; Pariss, Scott
1982 «Evaluating shelter programmes for the urban poor, principle findings»
Boletín del Banco Mundial, No . 547. Washington, D.C.: Banco Mundial
Makachia, P. A.
2005 «Influence of House Form on Dweller-Initiated Transformations in Urban Housing»
XXXIII IAHS World Congress on Housing «Transforming Housing Environments» (XXXIII
Congreso Mundial IAHS sobre Vivienda «Transformaciones en los entornos residenciales»),
Design Pretotia, South Africa, International Association for Housing Science (IAHS).
Mirmoghtadaee, M.
2009 «Process of Housing Transformation in Iran»
Journal of Construction in Developing Countries, Vol. 14 (No . 1): 69–80.
Murphy, Denis
1990 A Decent Place to Live: Urban Poor in Asia.
Bangkok: Asian Coalition for Housing Rights (ACHR) (Coalición asiática por el derecho a la
vivienda), Habitat International Coalition-Asia.
Shihembetsa, L.
1989 «Brief notes on Dandora»
International Workshop on Housing, UN-Habitat, Centro de Estudios de Postgrado sobre
Asentamientos Humanos de la Universidad Católica de Leuven, Unidad de Investigación y
Desarrollo de la Vivienda de la Universidad de Nairobi.
Swan, P. J., et al.
1983 Management of sites and services housing schemes: The Asian experience.
Wiley, Chichester.
Syagga, P.; W. Mitullah, et al.
2002 Nairobi situation analysis supplementary study: A rapid appraisal of rents in slums and informal
settlements.
Reportaje realizado para el Gobierno de Kenia y UN-Habitat en el marco de la «Iniciativa de
colaboración en la mejora de los barrios pobres de Nairobi». Nairobi: Gobierno de
Kenia/UN-Habitat.
Terekegn, E.
2000 KITIYA-Transformation of Low Income Housing in Addis Ababa.
Trondheim: Universidad Noruega de Ciencia y Tecnología.
Tipple, A. G.
2000 Extending Themselves-User-Initiated Transformation Of Government-Built Housing In
Developing Countries.
Liverpool: Liverpool University Press.
66
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
UN-Habitat
2003 The Challenge of Slums: Global Report on Human Settlements 2003.
Londres: Earthscan.
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran
Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi1
Doaa Abouelmagd2
Madrid (España), 20 de octubre de 2011.
Resumen: Este artículo compara las diferentes relaciones y estrategias de supervivencia que usan
los habitantes de dos distritos urbanos de El Gran Cairo: el Proyecto de Viviendas para Jóvenes de
Mubarak [Mubarak Youth Housing Project] (MYHP) —el principal programa de viviendas nacionales
que se ha llevado a cabo entre 1995 y 2005—, localizado en la ciudad de Zaied; y la zona informal
de Manshiet Nasser. Esta comparación tiene como objetivo analizar las diferentes relaciones que
establecen los individuos para lograr distintos medios de subsistencia. El artículo aplica los tres modos
de integración económica derivados de la obra de Karl Polanyi (1944): reciprocidad, redistribución
e intercambios de mercado, con especial atención a los diferentes recursos que emplean los individuos
para sobrevivir.
Palabras clave: Vivienda pública; asentamientos informales; vecindarios pobres; medios de
subsistencia; El Gran Cairo.
Introducción
67
Parte teórica
68
Los estudios de caso
73
Conclusión y resultados
83
Referencias bibliográficas
83
Introducción
Egipto está formado por 26 provincias, una de las cuales es Cairo. El Gran Cairo (GC) —hasta la
revolución que se produjo recientemente— estaba formado por las provincias de Cairo y Giza, la ciudad de
Shubra el Kheima (situada en la provincia de Qallobeya) y parte de las provincias de Helwan y October.
En 2006, la totalidad del territorio de El Gran Cairo era de aproximadamente 400 km2 y tenía una
población de 16 millones de personas (CAPMAS, 2008b; citado en JICA, MOHUUD & GOPP, 2008).
El Informe sobre Desarrollo Humano para Egipto [Egyptian Human Development Report] (EHDR 2005)
sostuvo que el porcentaje de habitantes que vive por debajo del límite de pobreza nacional en la zona
metropolitana supone el 5,7 % de la población. Sin embargo, este porcentaje no reflejaba la cantidad de
personas que viven en distritos informales de El Gran Cairo, el cual en 2008 se estimó en 6,5 millones de
habitantes, lo que corresponde al 40 % de la población total de El Gran Cairo. El EHDR 2005 ilustró otro
tipo de pobreza, la «pobreza subjetiva». Este concepto es más relevante ya que el 42,5 % de los habitantes
de El Gran Cairo se considera a sí mismo pobre (UNDP & INP, 2005:50 y CAPMAS, 2008a).
Hasta que ocurrieron los recientes eventos políticos revolucionarios, el gobierno egipcio ha sido el
principal promotor de vivienda pública y de las políticas de vivienda pública en los últimos 60 años.
En realidad, los proyectos de vivienda pública no fueron ni suficientes ni apropiados para proporcionar
viviendas a las clases de renta baja de El Gran Cairo. Muchas viviendas públicas están mezcladas socialmente (clase media-alta, clase media y colectivos pobres). Además, muchos de los nuevos proyectos de
vivienda pública presentan tasas de ocupación bajas.
Este artículo utiliza las tres esferas de integración económica derivadas de la obra de Karl Polanyi
y el concepto de «estrategias de supervivencia» para analizar dos barrios diferentes en El Gran Cairo: el
2 Instituto de Geografía Social y Económica [Institute for Social & Economic Geography], Departamento de Ciencias
de la Tierra y del Medio Ambiente [Department of Earth and Environmental Sciences] (EES). Universidad Católica de
Lovaina [Katholieke Universiteit Leuven]. Lovaina, Bélgica.
1 Este artículo pertenece a una serie de ponencias impartidas entre los días 20 y 22 de octubre de 2011 en la Escuela
Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid en el marco de la XII N-AERUS Conference
2011.
67
68
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
asentamiento informal de Manshiet Nasser y el proyecto de viviendas públicas en la ciudad de Zaied. En
él se muestra la capacidad de cada distrito para proporcionar la integración económica de sus habitantes,
así como la capacidad de dichos habitantes para acceder a los recursos socio-económicos necesarios para
su supervivencia.
Parte teórica
Modos de integración económica (MEI) según Polanyi
Mediante su estudio de la historia de la humanidad, Polanyi (1944) identificó que las relaciones a través
de las cuales las personas acceden a los diferentes medios de subsistencia son de tres tipos. Estas relaciones se
denominaron más adelante «modos de integración económica» y podían ser de reciprocidad, de redistribución
y de intercambios de mercado. En la actualidad, las tres esferas de integración económica se relacionan con la
posición que ocupan los individuos dentro de la sociedad, con el estado de bienestar y con la participación en el
mercado laboral. Las esferas muestran cómo se integra a los individuos y, en ocasiones, a las sociedades, de forma
económica, cultural, social y política.
Musterd & Murie, 2006:7
Los individuos usan estas tres esferas para acceder por necesidad a los diferentes recursos socioeconómicos y tener una vida decente. En muchos casos, las personas desfavorecidas usan los modos
de integración económica para alcanzar el nivel mínimo de supervivencia. Muchos de estos recursos no
los producen los hogares de forma directa sino que los elaboran fabricantes involucrados en el sistema
económico (Kesteloot, 2002). Las tres esferas están relacionadas entre sí y no se pueden separar; el predominio de una de ellas no significa que las otras desaparezcan. Musterd, Murie y Kesteloot (2006)
sostienen que en las sociedades occidentales es el intercambio de mercado, a través del mercado formal,
el que domina el acceso a los recursos. Los hogares intentan conseguir una posición en el mercado laboral para obtener ingresos; sin embargo, el acceso es desigual y se verifica según la fortaleza que tengan
los individuos. Ejemplos de esto son el nivel de educación y las habilidades sociales. En la mayoría de
países en vías de desarrollo, las oportunidades para obtener un puesto en el mercado laboral formal son
muy limitadas y es el mercado laboral informal el que domina la esfera de mercado. No obstante, las
desigualdades también existen y en general dominan la esfera de mercado tanto en los países en vías de
desarrollo como en los países desarrollados. Esta desigualdad se compensa mediante la intervención estatal, especialmente en lo que Polanyi (1944) denominó como «los recursos ficticios del trabajo, el dinero
y el terreno». Por último, la reciprocidad aumenta el intercambio de recursos entre los miembros de una
red concreta. Este último modo de integración económica es mayor en los países en vías de desarrollo y en
los barrios desfavorecidos. Cuando las otras esferas se reducen, los colectivos de renta baja las compensan
con las relaciones sociales y la ayuda mutua (Musterd & Murie, 2006:7).
Intercambios de mercado
Para acceder a esta esfera de integración, el individuo debe vender algo en el mercado, un producto
manual o de utilidad social. Cuando el individuo tiene éxito a la hora de vender su producto obtendrá un
beneficio que podrá usar para comprar los diferentes medios de subsistencia. La relación social se controla
mediante la autonomía y la competición. La condición de integración es la utilidad social de la capacidad
o el producto de trabajo de cada individuo (Kesteloot, 2011).
Harvey (1973:195–215) indicó que es importante distinguir el intercambio de mercado, como un modo
de integración económica, del comercio y el intercambio, los cuales pueden ocurrir conforme a la reciprocidad y a la redistribución. La esfera del intercambio de mercado se puede referir a la estructura económica
de la economía mundial, pero difiere a nivel metropolitano según las diferentes historias económicas de
cada lugar y la capacidad de cada ciudad para atraer negocios nuevos (Musterd & Murie, 2006:7).
El intercambio de mercado también funciona a nivel del vecindario, siendo ejemplos de ello el acceso al
mercado laboral y los bienes de consumo.
En la mayoría de los países en vías de desarrollo, el mercado laboral informal se relaciona con los
asentamientos informales. A estos asentamientos acuden los colectivos de renta baja para trabajar o
residir, atraídos por la posibilidad de desarrollar un producto que luego pueden vender. En general, los
individuos desarrollan un producto manual o de utilidad social que pueden vender en el mercado según
una división especial del trabajo. El intercambio de mercado genera ganadores y perdedores en función
de las elecciones de producción y los niveles de productividad. Este intercambio de mercado va unido a
la estratificación y al acceso desigual a los recursos. Los ganadores acaban exigiendo los medios de las
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
69
producciones, mientras que otros sólo pueden vender su tiempo y trabajo. Los salarios son la recompensa
que estos últimos obtienen cuando tienen éxito a la hora de vender sus habilidades y tiempo de trabajo
(Kesteloot, 2002).
Redistribución
En la esfera de redistribución, existe una especie de tarro central de medios de subsistencia. Este
tarro central se crea y redistribuye por decisión política. Los impuestos, las contribuciones y el consumo
colectivo son los medios que recolectan el estado o las organizaciones. A veces, las contribuciones se
realizan en términos de tiempo en el que se ha realizado un trabajo voluntario y que se mete en el tarro
de alguna organización. La ciudadanía es la condición para acceder a la esfera de redistribución y se
controla mediante derechos y deberes (Kesteloot, 2011).
Musterd y Murie (2006) clarifican que cada estado obtiene parte de los recursos a través de impuestos y contribuciones a la seguridad social para proporcionar recursos colectivos y un acceso a los
recursos individuales para aquellos que perdieron la capacidad para vender sus habilidades de trabajo
en el mercado. La redistribución se refiere al modo del bienestar. En Europa, el estado de bienestar se
desarrolló a finales del siglo XIX y se han creado diferentes tipologías de ellos. La redistribución domina
en el modelo de estado de bienestar socialdemócrata. El estado de bienestar liberal enfatiza el intercambio de mercado y los estilos de vida orientados a la familia, los cuales se han basado en la reciprocidad
(Musterd & Murie, 2006:9).
En los países en vías de desarrollo el estado de bienestar es débil. Aunque la redistribución del bienestar
domina la mayoría de los planes socio-económicos, la aplicación del sistema no satisface las necesidades
de los individuos. Por consiguiente, esto se compensa con la esfera de reciprocidad.
Reciprocidad
En la esfera de reciprocidad existe una expresión de necesidad. Cuando un miembro de la red social
responde, la primera persona recibirá un servicio que aliviará la necesidad. Las personas sólo expresan
sus necesidades si tienen la impresión de que están dotadas de la capacidad para producir un servicio a
cambio. Las normas son la confianza y la fidelidad a largo plazo. Mientras en la redistribución existe la
autoridad porque es algo político, en la reciprocidad la autoridad se crea sobre la base de la confianza y
la fidelidad entre las personas (Kesteloot, 2010).
La reciprocidad actúa principalmente a nivel del vecindario. El tipo de colectivos sociales que ocupen cada vecindario afecta considerablemente a esta esfera de integración. Ésta ayuda a las personas a
obtener recursos a través del intercambio mutuo y aumenta la capacidad para producir algunos recursos
o proporcionar un servicio; además, depende de la red social. Se debe respetar un equilibrio entre las
inversiones y las producciones, y el fracaso a la hora de conseguir ese equilibrio llevaría a una expulsión
de la red. Los ejemplos más claros de redes sociales son los hogares, los parientes y las redes étnicas
(Musterd & Murie, 2006:8).
Estrategias de supervivencia
El concepto de estrategias de supervivencia (SS) se ha discutido en buena parte de la bibliografía
desde un enfoque a nivel micro-económico (Meert, Mistian & Kesteloot, 1997), desde un enfoque
del capital social (Richards & Roberts, 1998), desde el feminismo y desde un enfoque de liberalización
(Lingam, 2005), y desde un enfoque antropológico (Rosas, 2002).
En general las SS se podrían definir como las diferentes estrategias y técnicas que los hogares o los
individuos usan para reducir la vulnerabilidad y enfrentarse a las transiciones económicas. Esas estrategias
y técnicas son dinámicas y difieren de un hogar o individuo a otro; además, pueden cambiar y desarrollarse
con el tiempo. Las estrategias de supervivencia pueden ser actos económicos y/o socio-individuales o
colaboradores.
González de La Rocha (2007) criticó el uso de las SS como una alternativa a la política macroeconómica para los colectivos pobres. La autora estudió la hipótesis de que los pobres podían sobrevivir
con diferente presión económica debido a su capacidad para desarrollar «estrategias de supervivencia»
para reducir la pobreza; pero concluyó diciendo que era un mito. También criticó el cuento de hadas
sobre la iniciativa de los pobres: su infinita capacidad para trabajar, su capacidad para consumir menos
y formar parte de redes mutuas. Añadió que son abundantes los recursos en manos de los pobres, tanto
tangibles como intangibles, incluidos el material y los recursos humanos y sociales. González de la
Rocha exigió un cambio desde los «recursos de pobreza» a la «pobreza de los recursos». La «pobreza
de los recursos», como afirma ella, es el resultado de la exclusión en el trabajo y la intensificación de
70
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Figura 1: Esferas de integración económica y condición de acceso
Fuente: Kesteloot, 2010
la pobreza, lo que señala la erosión de las condiciones sociales y económicas para la supervivencia. Esta
crítica también la defendió Lingam (2005), quien dijo que las estrategias de supervivencia no podían
ser un sustituto de las políticas macro-económicas igualitarias. Las estrategias de supervivencia sólo se
pueden utilizar cuando el hogar o individuo tiene un mínimo nivel de ingresos. En el momento en que la
vulnerabilidad aumenta, el empleo de las estrategias se vuelve más difícil (Lingam (2005)).
SS en términos de esferas de integración económica
Las estrategias de supervivencia se pueden categorizar dentro de los tres modos de integración económica. En la esfera de la redistribución, los colectivos de renta baja solicitan ayudas sociales o pensiones
excepcionales y reciben ayuda de las asociaciones redistributivas. En la esfera de intercambio de mercado,
los colectivos de renta baja realizan actividades relacionadas con el dinero o el empleo mediante las que
buscan aumentar sus ingresos. Por ejemplo, estos individuos trabajan en el mercado informal, tienen más
de un trabajo, más de un miembro dentro de la familia que trabaja, a veces mujeres y niños, y subarriendan sus viviendas. Por último, en la esfera de la reciprocidad, estos individuos encuentran que la ayuda
mutua domina esta esfera, especialmente entre comunidades étnicas y otro tipo de comunidades y, sobre
todo, cuando estas guardan una relación de parentesco o comparten el mismo origen (Meert, Mistian
& Kesteloot, 1997).
¿Cómo responden los pobres a la vulnerabilidad y a la pobreza?
En su trabajo sobre cuatro comunidades urbanas, Moser (1996) se planteó de qué forma hacían frente
los colectivos pobres a condiciones severas y qué estrategias adoptaban dentro de la presión económica en
la que viven para limitar el impacto de las transiciones y generar recursos adicionales (Moser, 1996:1).
Moser (1996) desarrolló una clasificación simple de recursos tanto tangibles como intangibles: el trabajo,
el capital humano, la vivienda (un recurso productivo), las relaciones entre los hogares y el capital social.
Defendió que la capacidad que tienen los hogares para evitar o reducir la vulnerabilidad y aumentar la
productividad económica no solo depende de los recursos con los que partan sino también de su habilidad
para transformar esos recursos en ingresos, comida u otras necesidades básicas (Moser, 1996:2). La
clasificación de los recursos de Moser puede explicar por qué los pobres prefieren vivir en ciertos distritos
en lugar de en otros. Estos prefieren residir en lugares en los que puedan transformar sus recursos en
ingresos y donde sean capaces de sobrevivir.
Recursos
Trabajo
Los cambios que se han producido en el mercado de trabajo han sido una fuente muy importante de
vulnerabilidad; la reestructuración en el sector formal, la privatización y la competición en el mercado
informal han conducido a un descenso en los ingresos de los hogares. Esto ha dado lugar a diferentes
estrategias para enfrentarse y reducir la vulnerabilidad. Las mujeres se han unido a la mano de obra y a
menudo trabajan en el comercio al por menor y en servicios en los sectores informales, movilizando incluso
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
71
la mano de obra al viajar al extranjero para trabajar. Los niños también se han unido a esta actividad.
Suelen trabajar en sectores ocultos e informales. Mientras los varones se ocupan de ganar dinero, más
mujeres ayudan de forma indirecta al encargarse de las responsabilidades del hogar incluido el cuidado de
los niños (Moser, 1996:4, 5). El trabajo es la estrategia fundamental para superar la pobreza, debiendo
los hogares más pobres enviar más miembros de su familia a trabajar para alcanzar el mismo nivel de
vida. Aumentar el número de miembros que trabajan es la principal estrategia de supervivencia de los
colectivos pobres de las ciudades (Roses, 2002:98; Lingam, 2005:8; Hossain, 2005:4).
Infraestructura social y económica
La infraestructura social y económica incluye los servicios sociales, servicios que permiten a las personas adquirir habilidades y conocimiento, como la educación y la asistencia sanitaria, infraestructuras
como el agua, el transporte y la electricidad (Moser, 1996:38). Moser defiende que este tipo de infraestructura establece una diferencia crucial en la capacidad que tienen los colectivos pobres de las ciudades
para superar la pobreza y la vulnerabilidad. Mientras los servicios sociales, como la educación, garantizan
que las personas adquieran habilidades y conocimiento, las infraestructuras económicas, como el agua, el
transporte, la electricidad y la asistencia sanitaria, aseguran que los pobres puedan usar sus habilidades
y su conocimiento de forma efectiva. El acceso a los servicios se ha deteriorado, ya que los pobres deben
emplear más tiempo en satisfacer las necesidades diarias y permitirse pagar un coste extra de vida para
conseguir dichos servicios (Moser, 1996:6, 7, 40).
Vivienda
Según Moser (1996), cuando los colectivos pobres son propietarios de su vivienda de forma segura
(la importancia de la posesión legal), a menudo usan este bien como un recurso cuando otras fuentes de
ingresos han disminuido o se han reducido (Moser, 1996:7, 44). Ejemplos de esto son los alquileres, los
subarriendos y las empresas domésticas.
Las relaciones entre los hogares
Una de las estrategias que usan los pobres para enfrentarse a la pobreza es cambiar la estructura del
hogar. Esto incluye familias dirigidas por mujeres, integrar cabezas de familia femeninas ‘‘escondidas’’,
donde éstas reúnen diferentes ingresos y comparten la responsabilidad de cuidar a los niños y a los
mayores. Otra estrategia es dividir los hogares al permitir que los individuos migren y se aprovechen de
cualquier oportunidad económica que se les presente en otro lugar. Además, la estrategia de densificación
se vuelve evidente al permitir que miembros de otras familias construyan casas en sus solares, aumentando
el número de miembros que se unen al mercado de trabajo. Los principales factores que cambian la
nueva reestructuración y el aumento o descenso de la vulnerabilidad son la contribución financiera y
laboral de los nuevos miembros (Moser, 1996:7, 8, 48, 51, 52). En algunos casos, el número de familias
ampliadas aumenta y el número de familias originales disminuye después del matrimonio (Moser, 1996:50
y González de La Rocha, 2007).
Capital social
Bourdieu, Putnam, Lingam, entre otros, han tratado de forma amplia el concepto de capital social.
El capital social se ha definido como las «reglas, normas, obligaciones y reciprocidad contenidas en las
relaciones sociales, las estructuras sociales y los acuerdos institucionales de la sociedad, que permiten
que sus miembros alcancen sus objetivos individuales y comunitarios» (Hossain, 2005:3). Richards &
Roberts (1998) defienden que este concepto se usa para explicar cómo las relaciones entre individuos
pueden proporcionar acceso a los recursos que benefician tanto a los individuos como a los grupos. El
capital social se puede destruir si las relaciones sociales no se mantienen (Richards & Roberts, 1998:6).
Cuando las comunidades se vuelven más pobres, sus reservas de capital social se pueden destruir, lo
que hace que sea más difícil para ellos enfrentarse a los problemas del declive de los servicios públicos.
Esto se puede explicar porque cada hogar se centra en la supervivencia de su propia familia en lugar de
sustentar a la comunidad (Moser, 1996:11, 61). La relación recíproca y las redes sociales son más fuertes
entre las comunidades rurales, urbanas y étnicas. Esto puede explicar las fuertes redes sociales que existen
en algunas zonas informales de El Gran Cairo, donde la relación entre parientes es muy fuerte y las redes
de reciprocidad son muy importantes, lo que compensa las ausencias en la intervención del Estado.
72
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Capital político
Hossain (2005) añadió otro recurso que está muy unido al capital social: el capital político. Defiende
que este recurso está basado en el acceso al proceso político y a la toma de decisiones y se considera
un recurso guardián, ya que permite o impide la acumulación de otros recursos (Hossain, 2005:3). En
la mayoría de países en vías de desarrollo, el capital político es importante en el aprovisionamiento
de viviendas y en el desarrollo social y económico de los asentamientos ilegales. Muchos proyectos de
desarrollo tienen en cuenta las decisiones políticas o se usan como un deber político durante las elecciones.
El capital político se sitúa en el marco genérico de los recursos.
Capital humano
Este recurso incluye el estado de salud, el cual determina la capacidad que tienen las personas para
trabajar y adquirir habilidades y educación. Este estado determina su vuelta al trabajo (Moser, 1996:24).
El Departamento de Desarrollo Internacional [Department for International Development] (DFID) (1999) define este concepto de la siguiente forma: «El capital humano representa las
habilidades, el conocimiento, la capacidad de trabajo y la buena salud que en su conjunto permiten que
las personas persigan las diferentes estrategias de sustento y alcancen sus objetivos. A nivel del hogar, el
capital humano es el factor de la cantidad y calidad del trabajo disponible; esto varía según el tamaño
del hogar, los niveles de habilidad, el potencial de liderazgo, el estado de salud, etc.» (DFID, 1999) El
capital humano tiene en cuenta el resultado de otros recursos y también se sitúa en un marco genérico.
Metodología de la investigación
Este artículo se basa en el trabajo de campo que realizó la autora entre el 15 de agosto y el 19 de
octubre de 2010 y está formado por cuatro estudios de caso. En él se presentan los resultados de dos
estudios de caso, en los que se llevó a cabo una muestra de 30 entrevistados por cada distrito. La entrevista
se efectuó en tres segmentos: preguntas sobre la forma de vida en la zona, preguntas sobre los diferentes
recursos que usan los individuos o los hogares y preguntas sobre la evolución de cada zona. El principal
objetivo por el que se eligieron los siguientes estudios de caso es comparar los recursos y las estrategias de
supervivencia que usan los individuos para alcanzar la integración socio-económica que necesitan desde
el punto de vista de las tres esferas de integración económica. El cuadro 1 ilustra los distintos temas por
los que preguntó el autor, relacionados con las mencionadas esferas. Se pueden establecer tres categorías
temáticas: localización, accesibilidad y calidad.
Cuadro 1: Los recursos desde el punto de vista de las esferas de integración económica
Elaboración propia
Intercambios de mercado
Localización
Primer y segundo trabajo
Compras diarias
Accesibilidad
Oportunidades de trabajo
Mercado informal de trabajo
Calidad
Mercados comerciales
El trabajo como un recurso/capital humano
Redistribución
Reciprocidad
Servicios médicos
Escuelas
Parientes y familia
Conciudadanos
Infraestructuras (agua, electricidad y gas)
Apoyo del gobierno
Organizaciones civiles
Transporte
Vivienda pública
Confianza
Servicios e infraestructuras
La infraestructura social y
económica como un recurso
Relaciones recíprocas
El capital social como un recurso
La relación entre los hogares
como un recurso
La vivienda como un recurso
Capital político
Ayuda mutua
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
73
Figura 2: Los diferentes recursos desde el punto de vista de la integración económica
Elaboración propia
Los estudios de caso
Los dos estudios de caso elegidos representan juntos numerosos ejemplos de políticas de vivienda
egipcias que se han llevado a cabo en los últimos 60 años. El MYHP, en Zaied, es uno de los nuevos
tipos de vivienda pública que experimenta la política de propiedad de los beneficiarios aplicada desde
los años ochenta. Este proyecto, como todas las nuevas viviendas públicas, se ha ubicado en ciudades
nuevas y es una representación del futuro de los próximos proyectos de vivienda pública. Manshiet Nasser
es una zona informal. Esta zona ha ido creciendo de forma rápida y ha presentado una alternativa de
vivienda para las familias de renta baja y para los pobres. Es importante entender el efecto que provocan
tales proyectos en los hogares. Esta investigación compara los dos distritos para entender las distintas
relaciones que utilizan los individuos para sobrevivir.
Figura 3: La ubicación de los estudios de caso, MYHP en Zaied y Manshiet Nasser
Fuente: imagen modificada desde JICA, MOHUUD & GOPP (2008)
74
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
El Proyecto de Viviendas para Jóvenes de Mubarak (MYHP), en la ciudad
de Zaied
El Proyecto de Viviendas para Jóvenes de Mubarak [Mubarak Youth Housing Project] (MYHP),
también conocido como «las viviendas para jóvenes», fue el principal programa de viviendas subvencionado por el gobierno en Egipto hasta el año 2005. Desde sus comienzos en 1995, la Agencia de Viviendas
para Jóvenes [Agency for Youth Housing] ha construido más de 80.000 unidades según la Autoridad de
la Nueva Comunidad Urbana [New Urban Community Authority] (NUCA), casi todas en ciudades nuevas. El programa se distingue por su ‘atractiva fachada’ (ver figura 4) y las bajas mensualidades. Está
destinado a familias de renta baja y a los jóvenes (Sims, 2007:10–15). A pesar de que todas las viviendas
del MYHP en Zaied se venden a los beneficiarios con una hipoteca de más de treinta años, el proyecto,
que tiene once años, experimenta tasas bajas de ocupación; algunos edificios no exceden el 50 % de dicha
tasa. Las razones incluyen la falta de transporte público, la falta de servicios y el coste elevado de vida
comparado con otras partes de El Gran Cairo. En algunos casos, los beneficiarios compran las viviendas
como una inversión de futuro.
Figura 4: MYHP en Zaied
Imagen tomada por la autora
Recursos en el MYHP
Trabajo
La ciudad de Zaied fue diseñada como ciudad residencial, mientras otras ciudades nuevas como October
y la décima parte de Ramadam tienen zonas industriales que no están disponibles en Zaied. Por lo tanto,
las únicas oportunidades de empleo que existen en la ciudad son: empezar una actividad comercial,
trabajar en el sector servicios o trabajar en el sector de la construcción.
Durante el trabajo de campo, se clasificó a los entrevistados en tres categorías: el primer tipo incluía
los empleados del sector comercial y el sector servicios localizados en la ciudad que dirigían unidades
comerciales, así como otros que trabajaban con las autoridades. El segundo tipo incluía los trabajadores
que se desplazan todos los días a las ciudades de El Cairo u October para desempeñar su empleo. Por
último, el tercer tipo estaba formado por amas de casa que, en casos contados, trabajan desde el hogar,
además de un caso de un estudiante de instituto y un discapacitado que no trabaja.
Una comparación entre la forma de vida en El Cairo y Zaied mostró que esta segunda ciudad no
da la oportunidad de tener un segundo trabajo, lo cual es necesario en la actualidad para satisfacer las
condiciones económicas existentes. Además, las autoridades son estrictas a la hora de dar oportunidades
para un segundo trabajo, habiendo muy pocos empleos dentro del mercado informal. En las 30 entrevistas
que realizó la autora, sólo dos entrevistados trabajaban en el mercado informal.
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
75
Oportunidades de trabajo en el MYHP: Comercial
Las autoridades de la ciudad han usado dos sistemas para hacer funcionar las tiendas comerciales que
se sitúan en el MYHP: el sistema actual se basa en un alquiler durante 10 años3 y el sistema anterior se
basaba en la propiedad.
La mayoría de los arrendatarios se enfrentan a dificultades para que sus tiendas funcionen debido a
la baja tasa de ocupación que existe en el distrito y/o a la competencia, no pudiendo muchas tiendas
pagar las mensualidades. Además, a los arrendatarios se les pone muchos obstáculos administrativos para
conseguir la licencia que necesitan para abrir las tiendas.
Un entrevistado que es propietario de una tintorería en el MYHP desde 2004 explicó por qué decidió
abrir este establecimiento: «La tasa de ocupación en el MYHP no es alta. Yo quería abrir una tienda que
no tuviese productos que se pudiesen estropear. Tampoco quería ir a El Cairo a comprar los productos
o encontrarme en la situación de que alguien me pidiese algo que no tengo.» Éste añadió que lo que le
anima a continuar con el negocio y a no cerrar la tienda es que tiene otra fuente de ingresos; por tanto,
esto le ayuda a sobrevivir y a mantener su negocio abierto.
Oportunidades de trabajo en MYHP: Trabajo como autónomo
Dos de las entrevistadas, que son amas de casa, trabajan para apoyar a sus familias; así, les ayudan a
hacer más llevaderas las dificultades financieras a las que se enfrentan. Una de las entrevistadas trabaja
como bróker no oficial en el sector inmobiliario en el apartado de viviendas de bajo coste. Unió sus
necesidades a las oportunidades de trabajo para apoyar a su familia y enfrentarse a las difíciles condiciones
financieras con las que se encontraron desde que se mudaron al MYHP. Lo que cuesta el transporte
público para sus tres hijas y los elevados precios de los alimentos le obligaron a encontrar un trabajo. La
propia entrevistada afirmó: «Cuando vivía en El-Azbaa4 no tenía la necesidad de trabajar, pero tuve que
trabajar desde que nos mudamos aquí. Mi marido gana 600 libras egipcias al mes. Se puede decir que su
trabajo paga el coste de la paga de mis hijas. A mí me alegra cuando estas se toman el día libre para
reducir nuestros gastos diarios. Aquí en Zaied no hay suficientes institutos de formación profesional; los
más cercanos están en la ciudad de October o en Haraam Street, en El Gran Cairo. Dos de mis hijas
necesitan 20 libras egipcias al día para ir al instituto, la más pequeña necesita dos para ir a la escuela
y a mí me hacen falta otras 20 para cocinar. Así que, ¿cómo se supone que voy a conseguir 42 libras
al día sin trabajar?» A esto añadió que al principio de mudarse al MYHP solía comprar en El Cairo.
Compraba más fruta y verdura y las vendía en la calle para cubrir el coste del viaje a los mercados de
El Cairo. Ahora trabaja en el sector inmobiliario alquilando pisos en el MYHP y viviendas económicas.
Sus clientes son principalmente de la clase obrera.
Otra entrevistada trabaja desde casa. Prepara comidas calientes, dulces y productos de panadería y
pastelería y se los vende a la gente de la zona. La principal razón por la que trabaja es para ayudar a su
familia. Tiene cinco hijos y su marido es un trabajador cualificado cuyo empleo está en otra ciudad, en
October.
Infraestructura social y económica
Los servicios los proporciona principalmente la ciudad. El diseño original del MYHP contiene servicios
que no están construidos o completados todavía (ver figuras 5, 6 y 7). Muchos de los entrevistados se
quejaron sobre la administración y la localización de los servicios. Estas quejas incluían la disponibilidad
de los mercados y la existencia de un sistema de transporte. En muchos casos, los entrevistados explicaron
que sus gastos diarios aumentaron poco después de mudarse a la nueva localización del proyecto. Esto
muestra la planificación pobre y la débil gestión del mismo.
El número de quejas relacionadas con los servicios y el transporte aumentaron de forma particular
cuando el entrevistado o su pareja no tenía coche propio. Entre los encuestados, el 50 % no tiene coche y
normalmente depende del transporte público. Aunque los servicios y la infraestructura están disponibles
en la ciudad, no se pueden considerar como un recurso que ayude a sobrevivir a las familias de renta baja.
Vivienda
De los 30 entrevistados, 28 son propietarios de una unidad residencial o comercial en el MYHP; todas
las unidades residenciales son de 70 m2 . Como se ha explicado antes, sólo uno de ellos tiene una empresa
doméstica.
3 Las
autoridades sacaron a subasta las unidades comerciales para venderlas y alquilarlas.
es Azbeet Welad Alaam, uno de los asentamientos informales que está situado en la provincia de Giza, en El
Gran Cairo.
4 El-Azbaa
76
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Figura 5: Ordenación del distrito no 1, barrio no 13. Una mezquita y un centro comercial
son los únicos servicios que se han construido
Fuente: Autoridad de Zaied
Figura 6: Imagen desde satélite que muestra un espacio vacío en el que debería haber
servicios
Fuente: Google Earth
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
77
Figura 7: Estado actual del MYHP en Zaied
Imagen tomada por la autora
Además, muchos propietarios originales, que no viven en la unidad residencial, alquilan sus viviendas
usando un nuevo sistema legal de alquiler. Uno de los entrevistados respondió a la pregunta de cómo
pueden los residentes sacar provecho a sus unidades residenciales: «La única forma de sacar provecho
a las viviendas es alquilarlas. Muchos de los que solían cerrar sus unidades las empezaron a alquilar a
nuevos inquilinos gracias a la nueva legislación de alquileres.» Por lo tanto, esta es la única forma de
usar la vivienda como recurso, aunque la casa en este caso es un recurso para una persona que vive en la
ciudad original de residencia.
Por otro lado, los residentes intentan maximizar el uso de sus unidades. Todos los entrevistados
que viven en la planta baja han añadido una terraza a la superficie de la vivienda o están planeando
hacerlo. Otros entrevistados afirmaron que quizá también dividirían el salón en dos. Uno de ellos comentó:
«Algunas personas dividen el salón en dos con una mampara y otros añaden una terraza. Estas acciones
se realizan para aumentar el espacio de la unidad.»
Todos los entrevistados están de acuerdo en que el coste de la electricidad, el agua y el gas es razonable
y que depende del consumo de cada usuario; además, no hay coste extra por recibir estos servicios.
Una de las principales razones por las que los residentes no usan sus viviendas como recurso es por
las autoridades. Las autoridades del gobierno local prohíben tajantemente usar las unidades residenciales
como un negocio. Transformar una unidad residencial en una de uso comercial o profesional está sujeto
a pagar una multa y puede acabar en los tribunales.
Las relaciones entre los hogares
La muestra de los 29 entrevistados refleja que casi todos los hogares tienen un cabeza de familia. En
todos los casos es el hombre, excepto en uno, en el cual la cabeza del hogar es una viuda. Hay seis casos en
los que dos miembros de la familia están trabajando y un caso en el que el entrevistado es un estudiante
que ayuda a su padre en la tienda. Para el resto, sólo trabaja un miembro en la familia. Así, el hogar
como recurso no es muy fuerte en el MYHP. Las razones difieren entre las dificultades para encontrar
un trabajo y la ausencia de mercado informal.
Capital social
El MYHP es un proyecto que tiene ocne años. Normalmente, las relaciones sociales en el vecindario
se deberían haber consolidado y vuelto fuertes y estables. El hecho de que la tasa de ocupación sigue
siendo baja, con personas que se quedan pocos meses y luego se mudan a otra parte, y finalmente los
diversos orígenes sociales de estos residentes, conducen a la debilidad y a la inestabilidad de los vínculos
sociales.
78
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Uno de los entrevistados explicó su punto de vista sobre el desarrollo de las relaciones sociales en el
MYHP y las comparó con las zonas informales: «Al principio no nos conocíamos y con el tiempo nuestras
relaciones sociales se hicieron más fuertes; pero en general, aquí estas relaciones son menores que en las
zonas populares e informales de El Cairo.»
Otra entrevistada también dio su punto de vista sobre las relaciones sociales. Para ella, hay una
barrera a la hora de establecer relaciones sociales fuertes: «El MYHP tiene una debilidad crítica. Es un
proyecto subvencionado y aquí se pueden encontrar diferentes clases sociales. Te puedes encontrar que en
tu edificio viven personas de diferentes orígenes que se comportan de forma diferente y tienen distintas
actitudes. Las autoridades de la vivienda no se preocupan por alquilar las casas a personas de la misma
clase y con el mismo origen.»
A los entrevistados se les preguntó si confiaban en los acuerdos de créditos informales como pedir
prestado de sus amigos o de un prestamista informal. Estos acuerdos incluyen citas con el médico u
obtener bienes de los vendedores y pagarles mediante un sistema a plazos o después de un cierto periodo
de tiempo. Todos los entrevistados coincidieron en que este tipo de créditos informales no existe en el
MYHP.
En un caso, un entrevistado mencionó que había realizado un acuerdo informal con los residentes
para superar la falta de tiendas consolidadas y de mercados en el vecindario y la ciudad. Cuando el
proyecto comenzó y antes de que se construyese la mezquita en el distrito número cuatro los residentes
del MYHP solían rezar en la entrada de uno de los edificios como un lugar temporal para el culto. Dos
de los trabajadores que rezaban solían apuntar las necesidades que tenían los residentes. Iban al mercado
semana tras semana a otra ciudad diferente, October, para comprar frutas y verduras a los residentes.
Sin embargo, este método solo funcionó durante unos meses, periodo en el cual los residentes obtenían
productos baratos y frescos en comparación con los que compraban por sí mismos.
Capital político
El MYHP se fundó como proyecto a partir de una decisión política directa del presidente anterior,
Hosini Mubarak. Dicho proyecto formó parte de la nueva ideología que se creó hacia los jóvenes. El
régimen político y el Partido Nacional Democrático —partido que gobernaba anteriormente— dedicaron
en los años noventa especia atención hacia los jóvenes y su participación en la vida política. Dentro del
sector de la vivienda, los jóvenes de renta baja se convirtieron en el objetivo de los proyectos de vivienda
subvencionados. Una de las principales razones fue el porcentaje de jóvenes respecto a la población total:
en 2006, alrededor de un cuarto de la población tenía entre 18 y 29 años (UNDP & INP, 2010). La
disposición, mantenimiento y servicios del proyecto se relacionaban con las decisiones políticas. Se debe
señalar que los entrevistados aseguran que la distribución de las unidades de vivienda fue justa y no se
correspondía con ninguna lealtad política.
El asentamiento informal de Manshiet Nasser
Manshiet Nasser es el asentamiento ilegal/informal más grande de El Gran Cairo. Se encuentra en
una zona de alrededor de 850 acres, con una excesiva densidad residencial de más de 400 personas
por acre (MOH, 2001:2). La historia de esta zona de ocupación ilegal se remonta a los años sesenta,
momento en el que se fundó el primer asentamiento. Anteriormente, la zona estaba considerada como
una zona abandonada y tenía la reputación de ser un refugio atractivo para los delincuentes. Esta ha
crecido muy rápido desde su fundación, indicando las estadísticas oficiales que la población era 262.050
habitantes en 2006 (CAPMAS, 2008b). Sin embargo, otros estudiosos estiman que es el hogar de más
de medio millón de habitantes (Gerlach, 2009:49; Sims, 2009, en Howeidy, 2009:181). Durante los años
noventa y la primera década del 2000, la zona fue localización de varios proyectos piloto de desarrollo.
Ejemplos de ello son la Empresa Alemana de Cooperación Técnica [Deutsche Gesellschaft für Technische
Zusammenarbeit] (GTZ) y el Programa de Desarrollo Participativo en Zonas Urbanas (PDP)5 en Ezbet
Bekhit y el proyecto piloto Suzan Mubarak en Deweka. La zona no se puede considerar como una entidad
homogénea. En general, las condiciones sociales y urbanas disminuyen cuando uno se adentras en ella o
se sube a la montaña (ver figura 8).
Recursos en Manshiet Nasser
Trabajo
5 El PDP es un proyecto cooperativo entre el Banco de Crédito para la Reconstrucción [Kreditanstalt für Wiederaufbau] (KfW) y el GTZ.
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
79
Figura 8: Calle interior en Manshiet Nasser
Imagen tomada por la autora
La ubicación de Manshiet Nasser, el número de talleres localizados en los distritos y la ausencia
de control estatal son los factores principales que crean oportunidades de trabajo. Los entrevistados
afirmaron que, en muchos casos, los residentes tienen más de un trabajo y que al menos uno de ellos se
encuentra en la zona o cerca de ella. La ubicación se considera la principal ventaja de vivir en la zona.
Los entrevistados explican que es fácil ir andando al bazar de Khan El Khalili, a Bab El-Shee’reyah o a
Darasaa. Los residentes pueden llegar de forma fácil a los distritos de Downtown, Attaba y Moskie. Estos
contienen nodos comerciales y profesionales importantes hacia El Gran Cairo.
Las industrias de abastecimiento y los talleres
La distancia que hay desde Manshiet Nasser a los principales nodos comerciales y profesionales de
El Cairo se puede recorrer andando. Además, las industrias de abastecimiento ubicadas en la zona se
consideran una puerta hacia el mercado laboral. Estas industrias se definen como productos completos o
parciales producidos en los talleres para el bazar de Khan El Khakili. Algunos ejemplos son el jellalib 6 ,
botones, accesorios para muebles, cobre y productos de aluminio. Uno de los entrevistados explicó la
importancia de su posición: «La ubicación de Manshiet Nasser supone una ventaja para los trabajos, ya
que está cerca de ellos y eso nos evita tener que coger cualquier tipo de transporte. Yo puedo ir andando
al trabajo y si necesito ir a Bab El-Sheeria o Hussein7 también puedo llegar andando. Será difícil salir de
esta cómoda localización.»
La zona proporciona oportunidades de trabajo tanto desde casa como en un taller o en una unidad
de producción de organizaciones civiles o asociaciones benéficas8 . En esas unidades de producción se
les enseña una profesión a las personas desfavorecidas, huérfanas y necesitadas. Además, se proporciona
ayuda para comercializar estos productos. Son ejemplos de formación profesional hacer jabones, tarjetas
postales, coser. . . Un entrevistado afirmó: «Mi hijo trabaja en una unidad de producción en Bedaya9.
6
Vestimenta tradicional del hombre.
El-Sheeria y Hussein son dos distritos populares en El Cairo.
8 En octubre de 2010, la investigadora entrevistó a Madam Lobna Abd-Elaziz, encargada de negocios del jefe de
departamento de las ONG en Manshiet Nasser, perteneciente al Ministerio de Solidaridad Social. Según comentó, en total
hay 68 ONG, la mayoría de ellas asociaciones benéficas. La mayor parte de las organizaciones se fundaron en 2001 y 2002,
y tras el desprendimiento de la roca en Deweka que se produjo en 2008.
9 Organización civil.
7 Bab
80
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Hace tarjetas y gana de 120 a 200 libras al mes. Usamos ese dinero para pagar tanto los gastos de sus
grupos escolares como los de su hermano10 .»
Los residentes que trabajan desde casa desempeñan tareas manuales simples como las del embalaje,
la costura y el bordado. Una entrevistada explicó: «Mucha gente trabaja desde casa, nosotras11 también
lo hacemos. Este fenómeno ha crecido recientemente. Un vecino nuestro tiene una fábrica de abayat12
y mis hermanas y yo hacemos los bordados; incluso mi hermana pequeña ayuda. Otro trabajo es el de
empaquetar chicles o el de embalar clavos, ya que hay dos fábricas de clavos en la zona.»
Los talleres proporcionan oportunidades de trabajo tanto a adultos como a niños. Los entrevistados
afirmaron que existe un alto porcentaje de abandono escolar. Muchos niños trabajan en los talleres tanto
en calidad de empleo permanente como durante el verano. Sólo uno de los entrevistados declaró que
las oportunidades de trabajo en los talleres son limitadas y que la situación económica actual limita el
número de oportunidades de trabajo en dichos talleres. El entrevistado afirmó: «Aquí las oportunidades
de trabajo son limitadas. Si una persona tiene un taller, trabaja con sus hijos o con un máximo de cuatro
obreros.»
Infraestructura social y económica
Además del desarrollo y el crecimiento de la zona, los servicios y las infraestructuras han progresado.
Hasta los años ochenta, los servicios sociales y económicos básicos y las infraestructuras eran limitados.
Aparte, los residentes de Manshiet Nasser dependían principalmente de los mercados, servicios médicos
y servicios educativos de los distritos vecinos. No se fundó una comisaría de policía hasta 1992, siendo
hasta ese momento los habitantes locales responsables de la seguridad de la zona.
Aunque durante los últimos 50 años los servicios y las infraestructuras se han ido desarrollando, la
mayoría de los entrevistados está de acuerdo en que la mejora es muy lenta. Esto se puede explicar por
la edad de los entrevistados, que en su mayoría tienen entre 20 y 30 años, nacieron en la zona y, por lo
tanto, no vivieron las condiciones de los años sesenta y setenta. Otra razón puede ser la comparación
entre la situación de Manshiet Nasser con otros distritos formales de El Cairo.
Tras observar la encuesta de Manshiet Nasser de 2010, se puede ver que todavía existe una falta de
servicios médicos y educativos. La situación de Deweka es mucho peor en lo que respecta al número de
servicios, la calidad y disponibilidad de los mismos y las infraestructuras, comparada con otras partes de
Manshiet Nasser.
Vivienda
La disponibilidad de usar la vivienda como recurso es muy importante para que los residentes puedan
sobrevivir. La casa también se usa como una unidad de producción. Además, es el lugar en el que se crían
pollos, cabras y otros animales para producir una fuente de ingresos (ver figuras 9 y 10). El subarriendo
y vivir con una familia amplia es otra forma de usar la vivienda como un recurso.
Según explicó Sanaa Tuba, una activista que trabaja en la zona desde el año 2000, «muchas mujeres
usan sus casas como unidades de producción. Por ejemplo hacen costura, bordados o incluso abren la
ventana y venden sándwiches, entre otras cosas. En otros casos, las mujeres venden verduras en las calles.
El mercado laboral en Manshiet Nasser es casi al 100 % informal y muchos de los talleres trabajan en
el mercado informal». Además, añadió que «después del desprendimiento de la roca en 2008, muchos
habitantes fueron evacuados y reubicados en el distrito de Nahda. La gente en Nahda intentó crear una
economía informal como la que tenían en Manshiet Nasser con la esperanza de que el gobierno local o
el estado no los atrapase. Hicieron eso para poder encontrar una fuente de ingresos y ser capaces de
sobrevivir».
Los entrevistados proporcionaron muchos ejemplos de trabajos manuales simples que desempeñaban,
como el embalaje, la costura y el bordado. Un entrevistado declaró: «Solía hacer mantas y me pagaban
70 piastras por cada una. También embalaba clavos en bolsas pequeñas en las que ponía 60 clavos en
cada bolsa de plástico para venderla.» Otro afirmó: «La mayoría de los residentes de Mansheya13 son
trabajadores diarios o pequeños mercaderes y no tienen unos ingresos estables. Muchas personas trabajan
desde casa fabricando alfombras hechas a mano, piezas de artesanía, rosarios, bobinas de costura y marcos
para versos del Corán.»
Relaciones entre los hogares
10 Los
grupos escolares son un sistema oficial en el que el alumno puede recibir clases extra en una o más asignaturas.
entrevistada y su familia.
12 Vestidos de mujer.
13 Mansheya es el nombre que le dan los residentes locales a la parte más baja de Manshiet Nasser.
11 La
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
81
Figura 9: Tejado empleado para criar animales como pollos y patos
Imagen tomada por la autora
Figura 10: Somieres y fundas de almohada fabricados en casa
Imagen tomada por la autora
82
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
La muestra de 30 entrevistados indica que en 11 casos el que gana el pan no es el hombre. En siete de
ellos, el hogar lo dirigen las mujeres; en otros dos casos, hay mujeres ocultas como cabezas de familia, y
en los otros dos, los que ganan el pan son niños que trabajan en el mercado informal. Las relaciones entre
los miembros de los hogares se consideran un recurso importante para la supervivencia de los habitantes
de Manshiet Nasser. En 18 casos, hay más de un miembro en la familia que trabaja, en ocasiones en más
de un empleo.
Capital social
Casi todos los entrevistados tienen un pariente de primer o segundo grado que vive en la zona. Así,
las relaciones sociales se consideran un recurso importante. Estas van más allá de los parientes ya que
se establecen también con vecinos y conciudadanos. La estructura social en el asentamiento informal de
Manshiet Nasser es un recurso importante y un factor crítico para que los habitantes sobrevivan. Sanaa
Tuba explicó esto de la siguiente forma: «En las zonas formales, la estructura social es una necesidad
social y sociológica, sin embargo, en las zonas informales es una necesidad de vida. Las personas confían
unas en otras tanto en las penas como en las alegrías. Si los trasladas a una vivienda formal sin tener en
consideración la importancia de la estructura social, no serán capaces de vivir.»
La importancia de la estructura social aparece de forma clara en la vida diaria de la gente y en sus
motivos de tristeza y felicidad. Algunos ejemplos dentro de las estructuras sociales son: cuidar a los niños,
cocinar, pedir prestado dinero, comida, herramientas y ropa.
Las bodas y los funerales son ejemplos perfectos en los que todo el mundo se complementa y ayuda.
Se hace de forma física, financiera y moral. En casos de emergencia, como un incendio o incluso un evento
triste como el del desprendimiento de la roca de Deweka, todos los vecinos ofrecieron su ayuda incluso
antes de que llegaran los oficiales. Es importante observar que muchos residentes vinieron del mismo
pueblo o ciudad y proporcionaron apoyo moral a sus conciudadanos.
Un entrevistado hizo una comparación entre sus amigos de Mansheya y de Abaseya14 . Éste afirmó:
«Cuando comparo a mis amigos puedo decirte que en Abaseya hay médicos, ingenieros y empleados;
donde vivo, hay trabajadores cualificados. Aquí las relaciones sociales son muy fuertes y si no me ven en
un día siempre me llaman y me preguntan qué tal estoy. Además, si alguien que vive al principio de mi
calle necesita algo, el que vive al final de la calle le preguntará si se encuentra bien.»
Se les preguntó a los entrevistados si confiaban en acuerdos de créditos informales como pedir cosas
prestadas a los amigos, pedir prestado a prestamistas informales, tener citas informales con los médicos
u obtener productos de los vendedores y pagarles con un sistema a plazos o después de un cierto tiempo.
Estos afirmaron que los dos préstamos comunes principales que se daban en los distritos eran comprar
según el sistema a plazos y comprometerse con un método financiero llamado elgame’eyat15 .
Capital político
Durante los años noventa y dos mil, se localizaron varios proyectos piloto de desarrollo en este asentamiento. Por ejemplo, se produjeron proyectos de desarrollo del GTZ y el PDP en Ezbet Bekhit y en
Deweka, y se ubicó el Proyecto Piloto Suzan Mubarak [Suzan Mubarak Pilot Project]. La mayoría de estos
proyectos se dirigieron mediante decisiones políticas con el objetivo de desarrollar Manshiet Nasser. Aunque estos proyectos mejoraron las condiciones de los distritos, los entrevistados se quejaron de la calidad
de las infraestructuras. Además, todavía hay algunos distritos a los que les faltan conexiones a las redes
de agua, electricidad y alcantarillado. En 2008, la caída de una roca considerable (20 toneladas) en medio
del distrito de Deweka (parte de Manshiet Nasser) dejó cientos de muertos. Este desastre condujo a que
las autoridades evacuasen a las familias de aquellos lugares peligrosos y las llevasen bien a las viviendas
públicas de Suzan Mubarak en Deweka, o bien a otras viviendas públicas situadas en la periferia de El
Cairo. Después de este desastre, se tomó la decisión política de evacuar a las personas que viviesen en
cualquier zona peligrosa. Como consecuencia de ello, el asentamiento todavía atrae a muchos residentes
que esperan que los reubiquen en un piso nuevo de las viviendas públicas del distrito.
14 Abaseya
es un vecindario de clase media de El Cairo, situado cerca de Manshiet Nasser.
(el singular de game’eyat) es un acuerdo informal de ahorro entre un grupo definido de gente. Cada persona
paga una cantidad de dinero, que se ha fijado anteriormente, cada cierto tiempo (el periodo de tiempo también se fija con
anterioridad). Un miembro del grupo recibe el total del dinero que se ha recaudado después de cada ciclo de recolecta. El
número de ciclos es igual al número de miembros del grupo. En Manshiet Nasser, la Gamaia normalmente se hace cada día.
Cada miembro paga dos libras y recibe 100 libras durante 50 días.
15 El-gme’eyaa
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
83
Conclusión y resultados
Estrategias de supervivencia y recursos en términos de esferas de integración
económica
Según los dos estudios de caso de esta investigación, se pueden definir dos tipos de redistribución: la
redistribución estatal (ejemplos: la vivienda pública como un sistema de provisión de vivienda; la infraestructura social y económica y los servicios) y los servicios de redistribución procedentes de organizaciones
y asociaciones benéficas. Aunque Manshiet Nasser es donde se desarrollan muchos proyectos, la zona
padece una falta de infraestructura social, económica y de servicios. Los residentes utilizan medios de
transporte público situados fuera del distrito. Además, hay un número elevado de organizaciones benéficas que se conocen por su labor con los desfavorecidos en los asentamientos informales. Pese a que la
infraestructura socioeconómica y los servicios están disponibles en el MYHP, los entrevistados se quejan
sobre la falta de participación de las organizaciones benéficas en el vecindario. Asimismo, la calidad de
los servicios médicos y la accesibilidad al transporte público siguen siendo un gran reto (ver figuras 13,
14 y 15).
En la esfera de intercambio de mercado, la comparación entre Manshiet Nasser y el MYHP muestra
las oportunidades de los habitantes del primero para unirse al mercado laboral informal dentro del
asentamiento informal o cerca de él. Muchos de los entrevistados tienen un segundo trabajo (ver figuras
16, 17 y 18) y muchos miembros del hogar se han unido al mercado laboral. Además, la vivienda se usa
como un recurso (ejemplos: el subarriendo y las empresas domésticas). Este no es el caso del MYHP,
donde en la mayoría de los hogares de los entrevistados hay uno o dos miembros que trabajan en el
mercado formal. Esta investigación documentó el uso de la vivienda como recurso sólo en un caso, aquel
en el que una entrevistada preparaba comida en casa para venderla.
Por último, en la esfera de reciprocidad, la ayuda mutua y las relaciones sociales son un recurso
importante para sobrevivir en Manshiet Nasser. Los residentes confían y se apoyan entre ellos. El carácter
de fortaleza de las relaciones entre parientes se plasma en las relaciones sociales. De forma contraria a
este estilo de vida, la estructura social es muy débil en el MYHP y muchos de los entrevistados afirmaron
que apenas conocen a sus vecinos (ver figuras 19 y 20).
Resultados
La dimensión espacial de las estrategias de supervivencia difiere entre el asentamiento ilegal del interior
de la ciudad y el proyecto de viviendas públicas de la periferia. El acceso a la redistribución en la periferia
está ligado a la naturaleza de la vivienda pública como un proyecto de redistribución. La infraestructura
social y económica existe a nivel de la ciudad. A esto se hace frente con la ausencia de organizaciones
benéficas de redistribución y de servicios a nivel del vecindario. En los asentamientos informales, la esfera
de redistribución se relaciona con la alta presencia de organizaciones civiles y asociaciones benéficas y la
naturaleza de la zona como lugar de muchos proyectos de desarrollo. En las otras dos esferas se aprecia la
tendencia contraria. Para las necesidades básicas y principales, como la comida, los bienes duraderos, los
servicios y las oportunidades de trabajo, la zona informal situada en el centro proporciona un mayor acceso
a la esfera de intercambio de mercado. La esfera de reciprocidad también es mayor en los asentamientos
informales debido a las fuertes relaciones que existen. En Manshiet Nasser, los hogares y los individuos
compensan la ausencia de los servicios de redistribución estatales con las otras dos esferas, intentando
alcanzar así los recursos que necesitan para sobrevivir. Se puede decir que las personas desfavorecidas
prefieren vivir en un lugar en el que puedan acceder a los diferentes modos de subsistencia.
Referencias bibliográficas
CAPMAS
2008a Population in slums (01/01/2007).
Central Agency for Public Mobilization and Statistics. El Cairo, Egipto. Disponible en:
http://www.sis.gov.eg/VR/egyptinnumber/egyptinfigures/englishtables/94.pdf [Consulta: 3 de
mayo de 2011]
CAPMAS
2008b Population Census 2006.
Central Agency for Public Mobilization and Statistics. El Cairo, Egipto.
84
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Figura 11: Esferas de integración económica en Zaied (el tamaño de las esferas indica una
cierta importancia: las esferas de mercado y reciprocidad son más pequeñas que la de
redistribución)
Elaboración propia
Figura 12: Esferas de integración económica en Manshiet Nasser (la esfera de redistribución
es más pequeña que las otras dos)
Elaboración propia
Figura 13: Disponibilidad y calidad de los servicios médicos
Elaboración propia
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
85
Figura 14: Disponibilidad y calidad de las escuelas
Elaboración propia
Figura 15: Medios de transporte
Elaboración propia
Figura 16: Ubicación del primer trabajo
Elaboración propia
86
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Figura 17: Ubicación del segundo trabajo
Elaboración propia
Figura 18: Resultado de la pregunta ‘‘¿Trabaja el cabeza de familia en el mercado informal?’’
Elaboración propia
Figura 19: Relaciones entre los vecinos
Elaboración propia
Viviendas para grupos con bajos ingresos en El Gran Cairo: una interpretación de los modos de
integración económica de Polanyi Doaa Abouelmagd
87
Figura 20: Confianza en los parientes
Elaboración propia
DFID
1999 Sustainable livelihoods guidance sheets.
Department for International Development. Londres, Reino Unido. Disponible en:
http://www.eldis.org/vfile/upload/1/document/0901/section2.pdf
Edgar, Bill; Doherty, Joe & Meert, Henk
2002 Access to housing: Homelessness and vulnerability in Europe.
Bristol, Reino Unido: The Policy Press.
Enríquez Rosas, Rocío
2002 «Women and survival strategies in poor urban contexts: a case study from Guadalajara, Mexico»
Journal of developing societies, vol. 18, num. 2–3, pp. 81–108.
Gerlach, Julia
2009 ‘‘Three Areas: Manshiet Nasser, City of the Dead, Boulaq al-Dakrour’’
en Cairo’s Informal Areas. Between Urban Challenges and Hidden Potentials. Facts. Voices.
Visions de Regina Kipper y Marion Fischer (eds.). El Cairo, Egipto: GTZ.
González de la Rocha, Mercedes
2007 «The construction of the myth of survival»
Development and change, vol. 38, num. 1, pp. 45–66, enero de 2007.
Harvey, David
1973 Social justice and the city.
Londres, Reino Unido: Edward Arnold.
Hossain, Shahadat
2005 «Poverty, household strategies and coping with urban life: examining ‘livelihood framework’ in
Dhaka city, Bangladesh»
Bangladesh e-journal of sociology, vol. 2, num. 1, enero 2005.
Howeidy, Amira
2009 ‘‘International expert David Sims: Rethinking housing policy’’
en Cairo’s Informal Areas. Between Urban Challenges and Hidden Potentials. Facts. Voices.
Visions de Regina Kipper y Marion Fischer (eds.). El Cairo, Egipto: GTZ.
JICA, MOHUUD & GOPP
2008 The strategic urban development master plan study for sustainable development of the Greater
Cairo region in the Arabic Republic of Egypt.
Japan International Cooperation Agency; Ministry of Housing, Utilities and Urban Development
& General Organization for Physical Planning. Final report, vol. 1: Summary.
Kesteloot, Christian
2002 ‘‘Socio-economic regulation and its spatial impact: a geographical interpretation of Polanyi’s
contribution’’
en EUREX European online seminar on urban transformation, poverty, spatial segregation and
social exclusion. Università degli Studi di Urbino ‘‘Carlo Bo’’, Italia.
88
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Kesteloot, Christian
2010 Course of urban spatial structures and social change.
Katholieke Universiteit Leuven, Lovaina, Bélgica.
Lingam, Lakshmi
2005 Structural adjustment, gender and household survival strategies: review of evidences and concerns.
Center for education of women, University of Michigan, Estados Unidos.
Meert, Hendrik; Mistian, Pascale & Kesteloot, Christian
1997 «The geography of survival: Household strategies in urban settings»
Tijdschrift voor economische en sociale geografie, vol. 88, num. 2, pp. 169–181.
MOHUUD
2001 ‘‘Shelter programmes and city development strategies in Egypt’’
Ministry of Housing, Utilities and Urban Development. Informe presentado en la Conferencia
UN-HABITAT realizada en Estambul del 6 al 8 de junio de 2001. Disponible en:
http://ww2.unhabitat.org/istanbul+5/2-Egypt.doc.
Moser, Caroline
1996 «Confronting crisis: a comparative study of household responses to poverty and vulnerability in
four urban communities»
Environmentally sustainable development studies and monographs series, num.8.
Musterd, Sako & Murie, Alan
2006 ‘‘The spatial dimensions of urban social exclusion and integration’’
en Neighborhoods of poverty: urban social exclusion and integration in Europe, de Sako
Musterd, Alan Murie & Christian Kesteloot (eds.).
Polanyi, Karl
1944 The great transformation.
Boston, Estados Unidos: Beacon Press.
Richards, Patricia & Roberts, Bryan
1998 ‘‘Social networks, social capital, popular organizations and urban poverty: a research note’’
presentado en el Seminario sobre Pobreza Urbana promovido por la Asociación Latinoamericana
de Organizaciones de Promoción al Desarrollo (ALOP) y el Banco Mundial, impartido en Río de
Janeiro del 14 al 16 de mayo.
Sims, David
2007 ‘‘Review of Egyptian Subsidized Housing Programs and Lessons Learned’’
informe preparado por el Technical Assistance Policy Reform Project. El Cairo, Egipto.
UNDP & INP
2005 Egypt Human Development Report 2005. Choosing our future: towards a new social contract.
United Nations Development Program & Institute of National Planning. Egipto. Disponible en:
http://planipolis.iiep.unesco.org/upload/Egypt/Egypt_HDR%202005_en.pdf. [Consulta: 1 de
abril de 2010.]
UNDP & INP
2010 Egypt Human Development Report 2010. Youth in Egypt, building our future.
United Nations Development Program & Institute of National Planning. Egipto. Disponible en:
http://www.undp.org.eg/Portals/0/NHDR%202010%20english.pdf. [Consulta: 28 de noviembre
de 2011.]
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de
vivir en las aceras: una realidad en Daca, Bangladés1
Ajmeri Nusrat Shoma2
Madrid (España), 20 de octubre de 2011.
Resumen: Este artículo trata sobre los «habitantes de las aceras»(pavement dwellers) de la capital
de Bangladés, Daca. La indigencia es una realidad significativa en países en vías de desarrollo como
Bangladés; es el resultado de la convergencia de la pobreza, tanto rural como urbana, y de la deficiencia
de las prestaciones estatales. Los indigentes no pueden permitirse pagar el alquiler de un refugio, ni
siquiera en los barrios marginales ni en ocupaciones ilegales. Las dos consecuencias principales de esta
situación son que estas personas no tienen techo ni recursos para vivir. Viven al margen de la red
de servicios, carecen de lo necesario para satisfacer sus necesidades básicas, sufren exclusión social
y se les trata de forma inhumana independientemente de su edad, sexo, raza o religión. La falta de
identidad social les impide acceder a un puesto de trabajo, a los servicios educativos y a la asistencia
sanitaria. Todos estos factores les hacen vulnerables y, además, la indigencia es una realidad urbana
que crece día a día. Este estudio trata de mostrar que hay que aceptar esta realidad, que al vivir
en la indigencia se desarrollan estrategias excepcionales para poder ganarse la vida. En este artículo
se examinan las estrategias desarrolladas por los indigentes para satisfacer sus necesidades básicas
y hacer frente a los retos para ganarse la vida y, por otro lado, se revisa cómo afectan las ONG
y el gobierno al entorno de supervivencia de estas personas. A través de entrevistas y observación
exhaustiva se trata de demostrar que si los indigentes consiguen sobrevivir en este contexto se debe a
una síntesis compleja de un manejo adecuado de sus recursos para ganarse la vida, su actitud estoica,
su capacidad de adaptación, las relaciones personales y la vida en comunidad. También se muestran
las intervenciones de las ONG cuyos objetivos son mejorar las condiciones socioeconómicas de los
indigentes a partir de facilitarles el acceso a algunos servicios básicos y de ayudarles a acumular
recursos. Para concluir, trata de demostrar que existe un sentimiento de hogar cuando se vive en las
aceras. La entidad física de hogar es pequeña, pero tiene un valor social que siempre está presente en
las relaciones personales y por lo tanto ayuda a crear el estado ideal de un hogar para los «habitantes
de las aceras».
Palabras clave: Indigente; sostenibilidad; estrategias de supervivencia; relaciones sociales.
Introducción
90
Metodología
90
Entrevistados en la investigación
91
Vivir en las aceras
93
Vivir en las aceras de Green Road
94
Estrategias y retos de vivir en las aceras
95
Contexto social: vecindario, comunidad interna, seguridad y crimen
96
Economía urbana, entorno y salud
98
Gobierno: asociacionismo y estatus legal
100
La cuestión del género
101
Interacción de las políticas con el gobierno y las ONG
102
Conclusión
103
2 Universidad
Internacional Americana de Bangladés [American International University-Bangladesh].
artículo pertenece a una serie de ponencias impartidas entre los días 20 y 22 de octubre de 2011 en la Escuela
Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid en el marco de la XII N-AERUS Conference
2011. Esta investigación en particular se ha llevado a cabo con objeto de la tesis del máster Program in Urban Management
and Development en el Institute for Housing and Urban Development Studies de la Erasmus University de Róterdam. El
título de la tesis es «Living on pavement: ‘home’ in a homeless situation [Vivir en las aceras: ‘hogar’ en un contexto de
indigencia]».
1 Este
89
90
Bibliografía
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
104
Introducción
La población urbana de Bangladés ronda los 24 millones de personas (UN-HABITAT, 2005:13), lo
que supone el 25 % de la población total del país (alrededor de 130 millones). El área metropolitana de
Daca es la mayor zona urbana del país. En las últimas tres décadas, este país ha experimentado uno de los
mayores aumentos de la tasa de crecimiento de la población urbana, más del 6 % al año, en comparación
a la tasa de crecimiento demográfico nacional, alrededor del 1,5 % al año (Perry et ál., 2007; citado en
Uddin et ál., 2009:386). La ciudad de Daca es el mayor centro económico del país, no se puede comparar
con ningún otro lugar en cuanto a dimensiones ni en cuanto a transacciones económicas; además, está
situada en el centro de la red de transportes del país. Como consecuencia de lo anterior, es normal la
afluencia de todo tipo de personas que provienen de todo el país. Esta tendencia no se produce únicamente
por el atractivo de la gran ciudad, sino también por las comodidades, infraestructuras y oportunidades que
ofrece, incomparables con el resto del país. De esta forma, el acceso por parte de la creciente población
a un puesto de trabajo, una vivienda y a los servicios básicos se ha convertido en un asunto de gran
importancia en las políticas socioeconómicas en Bangladés (Islam et ál., 1997:265). En lo que se refiere a
condiciones de vida, acceso a los servicios básicos e indicadores de salud, los indigentes se encuentran entre
las personas más necesitadas de las zonas urbanas (NIPORT, 1994; Thwin & Jahan, 1996; Alamgir
et ál., 2000; Ray et ál., 2001; NIPORT, 20043). El problema de la indigencia en Daca puede deberse
a una síntesis entre la notable pobreza urbana y la deficiencia de las prestaciones estatales. Al mismo
tiempo, las políticas de ajuste estructural han dado como resultado la desregulación y privatización de
los servicios urbanos y del sector inmobiliario.
Según la Oficina de Estadísticas de Bangladés (BBS) (1999:191) [Bangladesh Bureau of Statistic], el número de indigentes en la ciudad de Daca es de 14.999. Debido a la ausencia de un mercado
inmobiliario sólido y formal en las ciudades de Bangladés, las necesidades en de vivienda de la gran mayoría de las personas con bajos ingresos se han solucionado a través del sector informal (Ghafur, 2002:7).
Los indigentes de los que hablamos ni siquiera pueden permitirse una vivienda provista por la economía
sumergida, dado que no tienen suficientes ingresos para alquilar una en los barrios marginales o en las
ocupaciones ilegales. El resultado tiene varias dimensiones, la consecuencia principal es que estas personas
no tienen recursos ni dónde guarecerse, por lo que se encuentran en desventaja respecto a otros sectores
de la población; por otro lado, la falta de identidad social les impide acceder a un puesto de trabajo, a la
educación o a los servicios sanitarios. Para ellos, buscar un trabajo remunerado es imposible ya que no
tienen habilidades ni recursos. Como consecuencia, tienen menos posibilidades para ganar dinero, además
de estar peor pagados que aquellos que viven en los barrios marginales o en las ocupaciones ilegales.
En estas circunstancias, el objetivo de esta investigación es ayudar a los indigentes de la ciudad de
Daca en Bangladés comprendiendo y entendiendo esta realidad. Según lo anterior, esta investigación trata
de averiguar cuáles son las estrategias de los indigentes para sobrevivir y cuál es el papel de las ONG
y del gobierno en este ámbito. Comprender en profundidad las circunstancias reales de estas personas
permitirá en el futuro desarrollar políticas prácticas, cumpliéndose así el propósito de esta investigación.
Metodología
Esta investigación tiene carácter analítico (exploratorio) ya que examina casos concretos de indigentes
en Green Road (Daca) para demostrar lo dicho anteriormente. Green Road es un área de uso mixto en la
que se llevan a cabo actividades comerciales, educativas, empresariales, siendo incluso zona residencial.
Está bajo la jurisdicción de la Corporación de Daca [Dhaka City Corporation] (DCC), zona número 54 . Se
ha observado que un número considerable de indigentes5 viven en esta ajetreada zona. Esta investigación
se ha llevado a cabo mediante diferentes instrumentos que han servido de argumento como son: entrevistas,
debate en grupos de discusión, observación de los participantes, toma de notas de campo, fotografías y
vídeos. La autora realizó las entrevistas ella misma entre el 4 de enero y el 2 de agosto de 2010. La
3 Informes y un artículo publicados por importantes instituciones de investigación sanitaria de Bangladés que versan
sobre indigencia.
4 El sistema administrativo de la Corporación de Daca está descentralizado, se reparte en diez oficinas de zona dirigidas
por un oficial de zona (DCC, 2004:6).
5 El número total de indigentes que viven en esta zona es de 648, de los que 125 son varones adultos, 247 mujeres adultas,
140 niños y 136 niñas. Esta información fue recopilada personalmente por la investigadora, cedida por el delegado de Partner
Agencies Liaison, Suvashish Karmakar, y por Concern Worldwide-Bangladesh, en cuyo proyecto Amrao Manush trabajan
con los indigentes en Daca.
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de vivir en las aceras: una realidad en Daca,
Bangladés Ajmeri Nusrat Shoma
91
información que aquí se recoge es esencialmente cualitativa. En cuanto a las fuentes secundarias se trata
básicamente de documentos.
Se seleccionó de forma deliberada un número pequeño de entrevistados (ocho), aplicando el proceso
de bola de nieve para que las diferentes categorías de indigentes6 quedaran representadas. El número
de entrevistados es tan pequeño debido a que el objetivo de esta investigación es tratar cada caso de
forma muy particular, para así determinar las características únicas de cada uno en lugar de hechos
cuantitativos. De estos ocho entrevistados, seis son mujeres y dos varones. El hecho de que se haya
contado con más mujeres en la encuesta se debe a que éstas tienen un ratio superior entre la población a
investigar. Además de estos ocho entrevistados, se ha contado con las declaraciones de cuatro personas
pertenecientes a ONG y una del gobierno7 como material complementario.
Ya que se trata de una investigación cualitativa, el análisis de los datos recogidos sobre el terreno
ha seguido un método de marco de trabajo (Ritchie & Lewis (eds.), 2009:199–262). Para reconocer
las estrategias de supervivencia de los indigentes, este estudio ha utilizado el Marco Sostenible del Departamento para el Desarrollo Internacional como herramienta de análisis, cuyos componentes son los
siguientes: recursos para ganarse la vida, contexto de vulnerabilidad, procesos y estructuras en transformación y resultados de los métodos de subsistencia (Rakodi, 2002).
Entrevistados en la investigación
Los principales entrevistados para esta investigación son ocho personas que viven en las aceras de la
zona de Green Road en Daca. Han sido seleccionados de forma deliberada siguiendo el método de bola de
nieve8 , por lo tanto, se ha prestado especial atención a incluir diferentes tipos de indigentes que buscan
refugio en esta zona.
Figura 1: Entrevistados en sus lugares de pernoctación, de izquierda a derecha y de arriba
abajo: Ambia con sus dos hijos, Sufia Begum con sus dos hijos, Mohammad Saiful con su
mujer, Shahida, Md. Kalimuddin y Majeda con su hijo y Shima con sus hijos
Fuente: Imágenes tomadas por la autora
Otro grupo de entrevistados que se ha tenido en cuenta como fuente secundaria está reflejado en el
cuadro 2.
6 Ver
nota 5.
el tiempo en que se procedía a realizar esta investigación fue trasladado a otro lugar. Era Chief Slum Development, Social Welfare and Cultural Officer (encargado del desarrollo en barrios marginales, estado de bienestar y cultura)
en la DCC del Gobierno de Bangladés. También trabajó como coordinador del proyecto DCC-Amrao Manush.
8 N. del E.: El muestreo de bola de nieve consiste en identificar sujetos que se incluirán en la muestra a partir de los
propios entrevistados. Partiendo de una pequeña cantidad de individuos que cumplen los requisitos necesarios, estos servirán
como localizadores de otros con características análogas.
7 Durante
92
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Cuadro 1: Datos de los entrevistados principales
Fuente: Elaboración propia
Nombre
Sexo
Edad
(años)
Años
viviendo
en Daca
Estado civil
Ocupación
actual
Ambia
Mujer
32
25
Mendiga
Sufia Begum
Mujer
35
8
Casada
(abandonada
por su marido)
Divorciada
Mohammad Saiful
Hombre
34
20
Casado
Firoza Begum
Mujer
60
25
Shahida
Md. Kalimuddin
Mujer
Hombre
16
32
12
25
Majeda
Mujer
40
20
Casada
(abandonada
por su marido)
Soltera
Casado (marido
de Majeda)
Casada
(mujer de Md.
Kalimuddin)
Shima
Mujer
28
3
Casada
(vive sola)
Ingresos
mensuales
(BDT[1] ,
euros)
1.500 (15)
Empleada
doméstica
Conductor de rickshaw [2]
Mendiga
2.500 (25)
–
Conductor de rickshaw
Empleada
doméstica
y
recolectora de
papel usado
Empleada
doméstica
–
2.000 (20)
2.000 (20)
1.500 (15)
2.500 (25)
3.000 (30)
[1] N. de la T.: Taka bangladesí, moneda de curso legal en Bangladés.
[2] N. de la T.: Calesa oriental de dos ruedas tirada por un hombre.
Cuadro 2: Datos de los entrevistados secundarios
Fuente: Elaboración propia
Nombre
Subash Gomes
Sexo
Hombre
Md. Ershad Ali
Hombre
Ms. Parvin
Mujer
Saiful Alam
Hombre
Khandker Millatul
Islam
Hombre
Datos personales
Cordinador del proyecto Amarao Manush (proyecto Nosotros también somos humanos [1] ), Concern Worldwide.
Cordinador del proyecto Amarao Manush (proyecto Nosotros también somos humanos), fundación SAJIDA (organismo ejecutor
asociado del proyecto).
Movilizador comunitario, centro de indigentes de Green Road, proyecto Amarao Manush (proyecto Nosotros también somos humanos), fundación SAJIDA (organismo ejecutor asociado del proyecto).
Especialista en medios, proyecto Amarao Manush (proyecto Nosotros también somos humanos), Coalition for the Urban Poor
(organismo asesor asociado del proyecto).
Encargado del desarrollo en barrios marginales, estado de bienestar y cultura, Corporación de Daca, Gobierno de Bangladesh [2] .
Cordinador del proyecto DCC-Amarao Manush.
[1] N. de la T.: El nombre original del proyecto es We are humans too.
[2] N. de la T.: Chief Slum Development, Social Welfare and Cultural Officer, Dhaka City Corporation (DCC),
Government of Bangladesh (GOB).
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de vivir en las aceras: una realidad en Daca,
Bangladés Ajmeri Nusrat Shoma
93
Vivir en las aceras
Desde un punto de vista general, las personas que viven en la calle están incluidas dentro de la gente
sin hogar. Sin embargo, este grupo es muy amplio y multidimensional, ya que hay muchas maneras de
definirlos. Si echamos un vistazo a la bibliografía veremos que a lo largo del tiempo se han adoptado
varias perspectivas dependiendo de las diferentes circunstancias, la cultura y el país. Podemos encontrar
otras nomenclaturas diferentes a la de «habitantes de las aceras» dentro de las diferentes topologías
de personas sin hogar. «Sin techo», «personas que duermen a la intemperie» (Daly, 1994; citado en
Tipple & Speak, 2009:50), «personas que viven en la calle» (AIHW, 1999; citado en McIntosh &
Phillips, 2000:2), todos se pueden referir a los habitantes de las aceras, pero difieren en el uso.
En Bangladés se suele utilizar el término «población fluctuante» o «desarraigados» para referirse a
las personas sin hogar. La Oficina de Estadística de Bangladés [Bangladesh Bureau of Statistics] (BBS)
define a la población fluctuante de la siguiente manera:
Personas desarraigadas que vagan de un lado para otro, que no tienen residencia habitual y que, sin embargo,
se encuentran a la hora de la realización del censo: en las estaciones de tren, en las terminales de transporte de
agua (launch ghats), en las estaciones de autobús, en los hat-bazaar (mercados), en los mazar (lugares sagrados),
en las escaleras de edificios públicos o del gobierno, en espacios abiertos. . .
BBS, 1999:4
En esta definición, el concepto clave es «desarraigado»9 junto con «sin techo»10 y «desposeídos»11 .
Diversos estudios sobre las personas sin hogar en Bangladés, por ejemplo los sin techo, las personas que
viven en lugares públicos (ya sea dentro de algún espacio o al aire libre, especialmente en las calles) o
los sin refugio; son la base para entender la problemática de las personas sin hogar (Ghafur, 2004:270).
La investigación reveló un hecho muy importante al respecto, y es que no todos los habitantes de las
aceras carecen de hogar, es decir, algunos tienen un domicilio en su pueblo natal que visitan de forma
periódica. El Banco Asiático de Desarrollo [Asian Development Bank] (ADB), el Gobierno de Bangladés [Government of Bangladesh] (GOB) y el Departamento de Ingeniería del Gobierno Local [Local
Government Engineering Department] (LGED) presentaron en 1996 una clasificación de las personas
sin hogar de Bangladés en función de la naturaleza de sus circunstancias residenciales (ADB, GOB &
LGED, 1996:20):
asentamientos ilegales o marginales;
criados que viven en las residencias de clase media;
población fluctuante;
trabajadores de la industria textil que viven fuera de los asentamientos ilegales o marginales;
personas que viven en naves industriales, zonas comerciales, zonas en construcción, katcha bazaars
(mercados) y en vehículos como camiones, carros, rickshaw o caravanas;
o familias pobres que viven fuera de los asentamientos ilegales o marginales en diferentes instalaciones.
En resumen, Ghafur (2004) se basa en las circunstancias residenciales para identificar tres tipos de
personas sin hogar que se encuentran en Bangladés: personas fluctuantes sin hogar, personas con ubicación
pero sin hogar y personas en situación de quedarse (potencialmente) sin hogar. De estos tres tipos, el
más visible es el de las personas fluctuantes sin hogar, debido a su carácter físico. Nos referimos entonces
a personas que viven en la calle o en otros lugares públicos pero que no poseen un refugio permanente.
Normalmente, las personas fluctuantes sin hogar viven en las aceras, en las calles, son los desposeídos
(Ghafur, 2004:271).
9 Que
ha perdido la identidad, privacidad, confort y seguridad que da un hogar (Ghafur, 2004:269).
no tiene abrigo contra los elementos (Ghafur, 2004:269).
11 Que ha perdido los recursos que afectan seriamente a las capacidades para ganar dinero, aprender y vivir mucho tiempo
(Ghafur, 2004:269).
10 Que
94
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Vivir en las aceras de Green Road
En Daca podemos encontrar varios tipos de habitantes de las aceras, ya que se reparten por toda la
ciudad. Por lo tanto, es conveniente resaltar que este estudio se centra en los habitantes de las aceras de
la zona de Green Road, en la ciudad de Daca. De este modo, no hay que generalizar, las estrategias de
supervivencia que aquí se recogen no serán aplicables a personas de otras partes de la ciudad a no ser
que lo demuestren los correspondientes estudios. A continuación se recogen algunas razones por las que
se ha seleccionado esta parte de la ciudad como área de estudio:
La familiaridad de la investigadora con este lugar como zona de presencia significativa de habitantes
de las aceras.
Ya que Green Road es un área muy diversificada de uso mixto (residencias, actividades comerciales,
educativas y de negocio) se supuso que se revelarían características variadas de los habitantes de
las aceras.
Green Road se encuentra dentro del área de trabajo del proyecto Amrao Manush [Nosotros también
somos humanos], dirigido por la Corporación de Daca, la ONG Concern Worldwide-Bangladesh 12 ,
la fundación SAJIDA13 y la ONG Bangladesh. Por lo tanto, es una zona en la que se pueden estudiar
las interacciones de los indigentes con las ONG y con el Gobierno.
Se ha observado que en Green Road existe una forma estable de indigencia a largo plazo, lo que
posibilita y permite llevar a cabo una investigación sobre estos grupos vulnerables. Además, se podría
continuar/ampliar la investigación en esta zona, ya que los indigentes están bastante asentados aquí y es
probable que continúen buscándose la vida en Green Road.
[Círculo rojo]: Lugares de pernoctación de los entrevistados, quienes siempre suelen dormir en el mismo
emplazamiento todas las noches.
[Círculo verde]: Zonas de uso de los indigentes.
[Círculo amarillo]: Centro de indigentes gestionado por una ONG.
Figura 2: Vista aérea del área de investigación, Green Road, Dhaka
Fuente: Elaboración propia con imagen obtenida de Google Earth
Los habitantes de las aceras de Green Road generalmente utilizan la ancha acera o las fachadas
de la tiendas como espacios para vivir. Debido al uso mixto de esta zona, a los lados de la calle hay
tiendas, además de viviendas, edificios de apartamentos, hospitales, escuelas, edificios relacionados con
la industria textil, hoteles, restaurantes y bloques de oficinas. Este espacio suele estar entre 20 y 60
centímetros por encima del nivel de la calle y a veces bajo el amparo de un piso superior. Durante la
noche, una vez que las tiendas han cerrado y ha cesado la actividad diurna, estas personas se preparan
precipitadamente para pasar la noche. Algunos atan un extremo de una mosquitera o un trozo de plástico
a la persiana de una tienda y el otro lo sujetan al suelo con ladrillos para construir su refugio nocturno,
mientras que otros simplemente ponen la cabeza encima de un ladrillo, se cubren con trapos y así pasan la
12 Organización
13 Organismo
irlandesa que financia el proyecto Amrao Manush [Nosotros también somos humanos].
ejecutor asociado al proyecto Amrao Manush [Nosotros también somos humanos].
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de vivir en las aceras: una realidad en Daca,
Bangladés Ajmeri Nusrat Shoma
95
noche. Normalmente guardan estas pertenencias cerca del lugar en el que se acuestan. Por la mañana se
despiertan muy pronto, antes del amanecer, para realizar el aseo matutino tras la cortina de la oscuridad y
prepararse para la jornada, durante la cual suelen trabajar o buscar trabajo, llevar a cabo otras actividades
en los alrededores y vuelven a este lugar tras las horas de trabajo.
Figura 3: Vista de Green Road desde el nordeste. «Habitantes de las aceras» durmiendo
en sus casas por la mañana temprano
Fuente: Imagen tomada por la autora el 2 de julio de 2010
Estrategias y retos de vivir en las aceras
La vida en las aceras engloba una serie de circunstancias con dinámicas propias. No es vivir en una
casa como cualquier otra persona ya que un indigente no tiene hogar, sino que ocupa un espacio público de
circulación peatonal. Aún así, para estas personas no deja de ser, en cierto modo, una casa ya que realizan
ahí actividades propias del entorno doméstico. Cada acción que se lleva a cabo en este entorno tiene sus
complicaciones. Es una situación de lucha continua en la que hay que aplicar y gestionar los recursos
propios y que no tiene nada que ver con la vida en una casa convencional. A raíz de esta situación, los
indigentes desarrollan estrategias únicas que permiten la supervivencia de los indigentes. Las relaciones
con las personas de los alrededores, que tienen suma importancia en la vida de los habitantes de las
aceras de Green Road. Puede que esto se deba a que en esta zona encontramos tanto personas de clase
media baja y clase media como personas de clase alta. Debido a la cercanía entre las clases sociales, los
indigentes pueden entablar relaciones con las personas de su entorno, algo que unido a una adaptación
mental, esperanza y a expectativas de futuro ayuda a desarrollar las estrategias que permiten sobrevivir
en las aceras.
Cuadro 3: Acción: reto: estrategia estoica
Fuente: Elaboración propia
Acción
Dormir,
cocinar,
comer, descansar
y otras actividades del día a día
desarrolladas en la
acera.
Retos: físicos y
mentales
Inseguridad, falta
de higiene, exposición al tiempo
atmosférico,
ausencia de dirección
postal, crisis de
identidad, etc.
Incidente
Mujeres indigentes
que trabajan como
empleadas domésticas en las casas del
vecindario.
Estrategia estoica: física
Relaciones sociales:
internas y externas,
estabilidad y asentamiento en un lugar determinado de
la acera, arraigo social.
Estrategia estoica: mental
Sentimiento de hogar y esperanza.
96
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Contexto social: vecindario, comunidad interna, seguridad y
crimen
La vida en las aceras continúa y se hace soportable gracias a una relación simbiótica entre los indigentes
y los vecinos. Desde esta perspectiva, la relación de mayor importancia e interacción se da con los tenderos
locales. Éstos les permiten usar el espacio que hay delante de la tienda para pasar la noche, hecho
fundamental para los indigentes ya que les permite asentarse en un lugar. Tener un lugar fijo implica un
sentimiento de estabilidad y de dirección que ayuda a la formación de una identidad de la que depende su
supervivencia. Por otro lado, los tenderos obtienen seguridad gratuita durante la noche. De este modo,
la parte delantera de la tienda, que es el único lugar por el que se puede acceder al interior, está ocupada
por personas que duermen, con lo que es imposible asaltarla. Además, también utilizan a los hijos de
los indigentes para la realización de pequeñas tareas como la limpieza de la acera, llevar agua o para
deshacerse de la basura, pagándoles poco o nada. Los tenderos permiten esta actividad principalmente
por razones de seguridad y por los pequeños beneficios mencionados anteriormente, a pesar de que los
indigentes puedan parecer, desde el punto de vista del cliente potencial, sucios, escandalosos y que crean
alboroto.
Ambas partes obtienen beneficios de este tipo de relaciones, pero el tendero ostenta la autoridad y el
control de la relación y, por lo tanto, el indigente permanece en una situación de vulnerabilidad y depende
de la compasión del dueño de la tienda y de su ánimo. Como resultado, la extorsión es inherente a este
sistema y es el indigente quien la sufre. En ocasiones, los habitantes de las aceras piden a los tenderos
que les guarden sus ahorros, de esta forma, el indigente pasa a ocupar una posición más elevada, ya que
se le considera una persona que progresa, en la que se puede confiar, responsable y trabajadora.
También observé la relación entre las amas de casa y las mujeres indigentes, que se puede caracterizar
como una relación amo-sirviente. Ya que las indigentes buscan trabajo como criada y piden salarios más
bajos, los vecinos aprovechan esta oportunidad para satisfacer su propia necesidad de criadas, algo que
es un poco difícil en Daca en este momento, ya que, debido a la semi-industrialización del país, muchas
mujeres trabajan en la industria textil. La gente prefiere este tipo de trabajos a los domésticos ya que
éstos ofrecen salarios más bajos y además la sociedad los considera menos dignos. Esta relación beneficia
a ambas partes ya que la indigente consigue un trabajo seguro, que le asegura ingresos fijos y, además,
también puede asearse, utilizar el baño, cocinar y lavar su ropa. Además, la empleadora puede guardarle
sus ahorros.
Cuadro 4: Derivación de recursos para ganarse la vida en un contexto social externo
Fuente: Elaboración propia
Contexto de la relación
Beneficiario
Estructura y proceso
Simbiótico
Ambos participantes
Un beneficiario
Sólo el habitante de la
acera
Un beneficiario
Sólo el otro participante
Demanda y oferta por
mutuo acuerdo
Por medio de la generosidad o los argumentos humanitarios
Por medio de la extorsión
y los juegos de poder
Recursos para ganarse
la vida
Capital social, financiero
y mental
Capital social y mental
Capital social
Las relaciones internas dentro de la comunidad de los habitantes de las aceras son muy fuertes pero
no suponen un comportamiento progresivo y positivo todo el tiempo. Más bien, la escena habitual la
componen riñas y pelas entre ellos, pero en caso de emergencia siempre se puede encontrar una mano amiga
dentro de la comunidad. Este comportamiento particular manifiesta que no se acepta el hecho de compartir
los recursos propios con la comunidad y que quieren que cada uno gane su parte trabajando. También
involucran a sus hijos en la recogida de basuras o en mendigar, por eso ninguno de los entrevistados
aprovecha los programas de educación de las ONG. Es fácil entender este hecho si tenemos en cuenta que
los indigentes no ven un acceso fácil a los recursos económicos y no pueden mantener a alguien inactivo
económicamente. Así, los indigentes practican y desarrollan este método básico de gestión de los recursos.
Como resultado, los habitantes de las aceras han desarrollado patrones especiales de comportamiento.
Normalmente se les ve como personas rudas al hablar, a veces se nota frustración en ellos, en un momento
parece que no dan importancia a nada y al siguiente se preocupan por pequeñas cosas, como un harapo
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de vivir en las aceras: una realidad en Daca,
Bangladés Ajmeri Nusrat Shoma
97
o algo que han encontrado. La ausencia de privacidad también afecta negativamente a su estado mental.
Esta falta de privacidad provoca que muchas veces sus secretos personales estén expuestos a la comunidad.
Pero guardan esta información de las personas que no pertenecen a la comunidad y la utilizan de forma
violenta como elemento de crítica en una pelea. Esto muestra su sentimiento de grupo y su deseo de
mantener el equilibrio y el respeto en la comunidad a la que pertenecen. Algo que también forma parte
de sus estrategias de supervivencia en comunidad. Los indigentes jóvenes y solitarios son más vulnerables
a las extorsiones tanto internas como externas. Para ellos no existe un sentimiento de comunidad que
les guíe, sólo se observa crítica extrema cuando ha ocurrido algo pernicioso, pero nunca antes. Como
consecuencia, los jóvenes son fácilmente excluidos de la comunidad y pueden perderse en situaciones en
las que sean más vulnerables.
Cuadro 5: Derivación de recursos para ganarse la vida en un contexto social interno
Elaboración propia
Contexto social interno
Como regla
general
Compartir
Poco común
recursos
Comportamiento Duro, rudo y
general
hostil
Privacidad
Trabajar como
grupo o comunidad
Ninguna dentro de la comunidad
Poco común
En situaciones
de
extrema
vulnerabilidad
Común
Ayuda y cuidado
Secretos estrictamente guardados
Común
Estructura
y procesos
Estrategia
primaria
de
supervivencia
Recursos para
ganarse la vida
Gestión básica
de recursos
Estrategia básica de supervivencia
Sensación de
constitución
de grupo
Estrategia básica de supervivencia
Sobrellevar
la situación
Sobrellevar
la situación
Ventajas mentales/psicológicas
Ventajas mentales/psicológicas
Sobrellevar
la situación
Ventajas mentales/psicológicas
Sobrellevar
la situación
Ventajas mentales/psicológicas
El aspecto que hace más vulnerable la vida de los habitantes de las aceras es la falta de seguridad y
la presencia continua de la amenaza inminente de peligro. Esto puede convertirles en personas psicológicamente más inseguras de lo normal, lo que da como resultado malhumor, irritabilidad y nerviosismo,
pudiendo llegar a ser también muy descuidadas e insensibles en algunas ocasiones. Este comportamiento emocional es el resultado del contexto de vulnerabilidad en el que se mueven. Además, debido a las
hostilidades externas, se desarrolla un sentimiento de grupo o protección comunitaria. Frecuentemente,
las mujeres suelen enfrentarse a acoso físico, pero nunca hablan de ello. Una mujer, indigente de Green
Road, fue a un lugar de los alrededores para mendigar y un hombre la acosó sexualmente. Esto también
ocurre por la noche, cuando todo el mundo duerme. Hombres de los alrededores como mastaan14 de la
calle, porteros de los edificios, hombres de la zona, incluso los mismos familiares pueden llegar a proponer
o forzar relaciones sexuales. Pero estas mujeres nunca se quejan o hablan de este tema con otras personas
por miedo a que en su comunidad les cuelguen la etiqueta de «mujer mala». Si esto ocurriera, les sería
más difícil vivir como parte de la sociedad ya que sufrirían continuas y severas críticas.
La vida, ya de por sí vulnerable, se vuelve todavía más cuando se inician procesos judiciales contra
ellos, lo que es común en Bangladés en casos de herencia de una propiedad familiar —principalmente
relacionadas con las tierras. Si esto ocurre, tienen que conseguir dinero para la defensa, teniendo más
presión a la hora de conseguir el sustento del día a día. Estos procesos judiciales se producen por la falta
de terrenos en relación con la población existente.
La violencia familiar también es una escena cotidiana de la vida en las aceras, manifestándose en golpes
a los hijos y a la mujer. A pesar de enfrentarse a diferentes tipos de acoso y extorsión nadie presenta una
queja formal a la policía, ya que se consideran ilegales y prefieren no empeorar la situación, sin embargo
aguantan este tipo de acoso normalizándolo como parte de la vida cotidiana. La negativa a presentar
quejas formales está vinculada con el desconocimiento de lus derechos y provoca la estabilización de la
situación de vulnerabilidad de los indigentes de Green Road. Al esconder su miseria, especialmente las
mujeres, muestran su anhelo de ser respetados y llevar una vida honesta, algo que no es fácil de conseguir
viviendo en la calle. Aún así, tratan de seguir adelante olvidando sus impactantes recuerdos para que
14 Palabra
bengalí que podría definirse como matón, bruto; suele ser un joven violento y agresivo.
98
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
el resto les respeten; lo que acabamos de ver es, por tanto, un ejemplo de adaptación mental que los
indigentes utilizan como herramienta de supervivencia.
Cuadro 6: Localizando contextos sociales y de vulnerabilidad en cuestiones de seguridad
Fuente: Elaboración propia
Contexto social
Pérdida/robo de niños
Arresto policial
Negativa a formular quejas formales
Implicación en disputas sobre terrenos
Contexto de vulnerabilidad
Shock
Shock
Tendencia
Tendencia + shock
Cuadro 7: Derivación de los recursos para ganarse la vida dentro del contexto social sobre
seguridad
Fuente: Elaboración propia
Contexto Social
Apoyo formal de ONG
Ayuda informal de Agencias del
Orden Público
Apoyo individual
Apoyo de la comunidad
Provee
Facilita espacios, educación, capacitación, información y ayuda legal
Protección
Recursos para ganarse la vida
Capital físico, social y mental
Caridad y empleo
Relaciones, protección, comida y
espacio económico
Capital físico y social
Capital físico, social, humano y
mental
Capital mental
Economía urbana, entorno y salud
Las personas que viven en las aceras de Green Road no pueden acceder a puestos de formales de
trabajo, la falta de formación y de educación les lleva a trabajar como jornaleros con salarios muy bajos.
La mayoría de las mujeres trabaja como asistenta doméstica o pidiendo limosna. Los hombres trabajan
de conductor de rickshaw o de rickshaw de carga. Sus ingresos son muy bajos y apenas dan para cubrir
todas las comidas de un día, dejando de lado otras necesidades.
Aunque algunos habitantes de las aceras permanecen en esta área urbana durante muchos años, su
actividad económica principal se encuentra en su pueblo. A pesar de vivir en un contexto de vulnerabilidad, manejan efectivo con frecuencia y bastante más que sus homólogos del entorno rural. Durante
todo el año, consiguen sobrevivir a duras penas en este contexto de vulnerabilidad y cuando llegan las
temporadas de fiesta, reúnen la mayor parte de sus ingresos anuales. Participan en la economía urbana
como jornaleros a precio muy bajo o como mendigos y viviendo en las aceras ahorran lo necesario para
participar en su círculo económico tradicional. Todo el dinero que ganan y ahorran se invertirá en su
pueblo, ya sea para préstamos con sus familiares o para comprar cereales o ganado. Aunque viven en
las aceras, su sueño es establecerse en el pueblo del que migraron y, por lo tanto, intentan participar en
la economía rural sea como sea, por pequeñas que parezcan estas acciones. De este modo, aunque un
indigente aumente sus activos o su patrimonio, no se verá reflejado en su vida en la ciudad hasta que
pueda permitirse vivir en un barrio marginal o pueda volver a su pueblo. Este es el sueño de todos los
habitantes de las aceras, pero sólo algunos lo consiguen.
La vulnerabilidad de los indigentes depende esencialmente de su salud, ya que en esta selva de asfalto
cada uno tiene que cuidar de sí mismo. Están totalmente expuestos a las inclemencias del tiempo y al
entorno construido. La misma sociedad que los excluye es la que les da los recursos necesarios para vivir.
De esta forma, cualquier enfermedad supone un gran problema.
El clima de Bangladés no es muy extremo salvo algunos días lluviosos y unas pocas noches frías
en invierno, así que los indigentes pueden vivir en las aceras. Su único recurso, exceptuando el clima,
es el entorno construido. Del mismo modo, las aceras son el lugar en el que llevan a cabo todas las
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de vivir en las aceras: una realidad en Daca,
Bangladés Ajmeri Nusrat Shoma
99
Cuadro 8: Respuestas de fuentes primarias: vida económica rural y urbana
Fuente: Elaboración propia
Nombre
(Años en
Daca)
Ambia
(25)
Sexo
(Edad)
Ocup.
actual
Mujer
(32)
Mendiga
Sufia Begum (8)
Mujer
(35)
Mohammad Hombre
Saiful (20) (34)
Firoza Begum (25)
Mujer
(60)
Shahida
(12)
Mujer
(16)
Md. Kalimuddin
(25)
Hombre
(32)
Majeda
(20)
Mujer
(40)
Shima (3)
Mujer
(28)
[1]
[2]
[3]
[4]
Implicación en economía urbana
[1]
[2]
[3]
[4]
Empleo
voluntario
Asistenta Empleo
domésseguro
tica
Conduct. Empleo
de ricks- a tiemhaw
po
parcial
Mendiga Empleo
voluntario
No
No
No
Conduct.
de rickshaw
Empleo
a tiempo
parcial
Asistenta Empleo
domésseguro
tica
y
recogedora de
residuos
(papel)
Asistenta Empleo
domésseguro
tica
Implicación clave
Préstamos institucionales
Ahorros/inversiones
Propiedad
Implicación en economía rural
[1]
[2]
[3]
[4]
Ahorros No
en
ONG
Ahorros No
en
ONG
Ahorros No
en
ONG
Un
buey
Microcréditos
Sí
Prést.
por intereses
No
Microcréditos
Sí
Casa
del
padre
No
No
No
No
Prést.
por intereses
No
No
Sí
No
No
Ahorros No
en
ONG
No
No
No
No
No
No
No
No
No
Casa
del
padre
Casa
en mal
estado
No
Ahorros No
en
ONG
Prést.
por intereses
No
Sí
Casa
en mal
estado
No
Ahorros No
en
ONG
Aves
de
corral
Seguro
de
vida
Pago
de
préstamo
Casa
del
marido
No
No
No
No
100
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Cuadro 9: Contextos de vulnerabilidad de los indigentes en la economía urbana
Fuente: Elaboración propia
Nombre del
entrevistado
Ingreso
mensual
(BDT,
euros)
Aumento
estacional
de ingresos
Ambia
1.500 (15)
Shima
3.000 (30)
1.500
BDT
adicionales
(15 euros) en
meses festivos
(Eid [1] )
3.000
BDT
adicionales
(30 euros) en
meses festivos
(Eid)
Ahorros,
plusvalías
sobre inversión (BDT,
euros)
200 BDT adicionales (2 euros), por intereses
Shocks
Vulnerabilid. Contexto de
económicas
vulnerabilidad
Un
familiar
fue quemado
100 BDT (2
euros), mantenimiento
aves de corral
Su marido sufrió una enfermedad mental
Pidió
prestados
4.000
BDT
(40
euros)
para
tratamiento
Dimitió de su
trabajo para
cuidar del marido
Incremento de
la vulnerabilidad
Incremento de
la vulnerabilidad
[1] Nombre nativo de la época festiva en Bangladés.
actividades diarias. Sin embargo, están continuamente expuestos a las inclemencias del tiempo, viven en
aceras que suelen estar sucias, usan los sumideros cercanos como inodoros y beben agua de fuentes poco
salubres, lo que provoca enfermedades crónicas contagiosas y malnutrición. Debido a esto, ninguno de
los entrevistados estaba sano, especialmente los niños. En ocasiones las enfermedades, causadas por las
razones arriba mencionadas, les impiden ir a trabajar y en el peor de los casos tienen que gastar sus ahorros
o pedir préstamos para pagar los tratamientos. Si esto ocurre, su economía se debilita considerablemente
y quedan más expuestos a situaciones que incrementan su vulnerabilidad.
Estas enfermedades, en algunas ocasiones, pueden llegar a causar la muerte, lo que supone un choque
para la familia. Sufren de malnutrición y su forma de vida es extrema, por lo que no se encuentran en un
estado mental y físico saludable. Por ello, sus capacidades de trabajo disminuyen y su actitud hacia el
futuro se vuelve negativa. La deficiencia de un sistema de sanidad público se une a que ignoran que existe
un sistema que se pueden permitir y a que sienten rechazo hacia los servicios públicos. Este rechazo se
basa en supersticiones en contra de la medicina moderna y sus costes en comparación con los curanderos
y kabiraj15 de sus pueblos, a los que conocen bien y en los que confían. De este modo, cada vez que estas
personas enferman, retornan a sus pueblos para recibir tratamiento.
Gobierno: asociacionismo y estatus legal
La mayoría de los entrevistados emigraron de las áreas rurales de Bangladés, como ocurrió durante
varias décadas con el éxodo rural. Antes de venir aquí, intervenían activamente en la economía rural.
Algunos de ellos, incluso participaban en los programas de microcréditos16 , para los que suele ser necesario
al menos tener dirección postal. Algunos entrevistados están satisfechos con estos sistemas, otros no y
algunos llegan a sentirse indignados con dichos programas. Pero en el contexto rural, su economía es
muy informal ya que estas personas no tienen acceso directo a bancos ni a instituciones de financiación
que les presten dinero o les permitan guardarlo, por lo tanto no están sujetos a ningún programa. Hay
numerosas razones por las que no tienen acceso a los microcréditos pero la más importante es el hecho
de no tener casa, que implica que tampoco tienen dirección postal. La mayoría de entidades financieras
como los bancos, tanto públicos como privados, y las ONG, que prestan pequeñas cantidades de dinero sin
necesidad de hipotecar bienes, requieren por lo menos tener dirección postal para sancionar un préstamo.
Para un indigente esto es imposible ya que no tiene casa. Al vivir en estas condiciones de vulnerabilidad
15 Kabiraj
es un tipo de curandero de pueblo sin estudios.
microcréditos son pequeños préstamos diseñados para los más pobres para fomentar el espíritu emprendedor. Estos
individuos no tienen empleo por cuenta ajena ni historial de crédito verificable. Además, no tienen la cualificación mínima
necesaria para conseguir un crédito tradicional. Los microcréditos son instrumentos de microfinanciación, que es un servicio
de financiación más amplio para la gente con menos recursos (http://en.wikipedia.org/wiki/microcredit).
16 Los
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de vivir en las aceras: una realidad en Daca,
Bangladés Ajmeri Nusrat Shoma
101
Cuadro 10: Vivir en las aceras: un círculo vicioso
Fuente: Elaboración propia
Contexto de estilo
de vida
Comida inapropiada,
malnutrición crónica
Sufrimiento durante
fuertes lluvias y frio
Dependencia del curandero local en lugar de la ciudad y sistema sanitario
Oportunidad a partir
del mal clima
Consecuencias
Enfermedad repentina, discapacidad,
muerte
Peores condiciones físicas, reducción en
demanda de empleo
Tratamientos erróneos, discapacidad,
muerte
Aumento en el precio
del trabajo
Contexto de vulnerabilidad
Shock
Estacionalidad
Común
Estacionalidad
Efectos sobre el
estilo de vida
Desempleo,
préstamos,
gasto
de
ahorros
Desempleo,
préstamos,
gasto
de
ahorros
Desempleo,
préstamos,
gasto
de
ahorros
Contexto de vulnerabilidad
Aumento de vulnerabilidad
Aumento de ingresos
Menor
dad
Aumento de vulnerabilidad
Aumento de vulnerabilidad
vulnerabili-
se ven obligados a moverse dentro de un contexto urbano financiero informal, lo que les lleva a pedir
préstamos a agentes prestatarios que están fuera de las normas y de toda regulación, por lo que su
situación económica se vuelve aún más vulnerable. La única relación que tienen con instituciones de
financiación son las ayudas incondicionales que reciben de varias organizaciones filantrópicas. A parte de
las instituciones de financiación, sólo tienen relación con las organizaciones que contactan directamente
con ellos, como las ONG que llevan a cabo programas de desarrollo. La mayoría de las veces, estos
programas tienen poco alcance y duran poco, pero ayudan a los indigentes a incrementar sus recursos
para sobrevivir, ya que temporalmente se les ofrecen sitios donde poder cocinar, descansar y cuarto de
baño, como los que ofrece el proyecto Amrao Manush17 . Otras ONG ofrecen asistencia sanitaria. De
lo presentado anteriormente, se extrae que la participación en este tipo de programas puede mejorar
sus condiciones de supervivencia, pero no es seguro que vaya a producirse una mejora sustancial de su
situación o que vayan a salvarse de este círculo vicioso.
Cualquier asociación entre los indigentes y la autoridad local de la ciudad está condicionada por su
estatus legal, que es bastante ambiguo. Según las reglas de la Corporación de Daca, es ilegal utilizar las
aceras ya que dificulta el paso de los peatones, pero sin embargo, la misma Corporación permite la venta
ambulante en estas mismas aceras. Por otro lado, no hay una ley clara que establezca que se considere
ilegal dormir en las aceras por la noche. Los indigentes de toda la ciudad, no sólo los de Green Road, se
consideran forasteros e ilegales. A pesar de ser ciudadanos legales del país, no tienen una idea clara de
sus derechos y deberes. Normalmente, el único momento en el que participan en el proceso democrático
es en las elecciones, si es que vuelven a su pueblo para votar.
En las aceras, los indigentes están sujetos a la ley de la calle, a la de los policías, a la de sus empleadores,
a la de todo aquél que tenga poder sobre ellos. Vivir en las aceras es vivir con una incertidumbre
constante, en cualquier momento un policía puede pegarles y echarles de la acera. Los locales también
pueden desalojarles a la fuerza, la policía puede arrestarles, los mastaan pueden secuestrarles. Todo esto
se desarrolla en un marco de informalidades y fuera de la ley del sistema de gobierno de Bangladés.
Los programas de las ONG han tratado de atajar esta situación, intentando informar a los afectados,
dándoles a conocer sus derechos. En ocasiones han tenido éxito, por ejemplo, en lo relativo a los sobornos
policiales, haciendo saber a los indigentes que la Constitución del país no los permite y que tienen
derecho a denunciar la situación. Cualquier información por pequeña que sea, especialmente la relativa a
sus derechos y situación legal, les ayuda a desarrollar nuevas estrategias de supervivencia.
La cuestión del género
En las aceras viven tanto hombres como mujeres, pero ellos necesitan menos privacidad. Hay cierta
tendencia a considerar que es más normal que un hombre viva en la indigencia e incluso se le puede
17 Amrao Manush [Nosotros también somos humanos] es un programa de cinco años de duración (de marzo de 2008 a
febrero de 2013) que está desarrollando Concern Worldwide con la colaboración de socios locales para mejorar la situación
de los habitantes de las aceras de la ciudad de Daca (http://www.dhakacity.org/amrao_manush/index.html).
102
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
llegar a ver como un luchador. Por el contrario, se suele asociar a las mujeres que se encuentran en esta
situación con la prostitución, por lo que la sociedad las desprecia. Por lo tanto, los hombres disfrutan de
mejor posición que las mujeres en este ámbito y se sitúa a las mujeres en una situación más vulnerable,
no sólo en cuanto a cuestiones físicas sino también mentales.
Sin embargo, una vez que se han establecido en un lugar específico durante un tiempo y han podido
ganarse la confianza de los residentes de la zona, a las mujeres se les presenta la posibilidad de acceder a
mejores puestos de trabajo que los hombres y por lo tanto ganar más dinero. También reciben mejor trato
las mujeres que los hombres y la actitud hacia ellas es más favorable. Se ha observado claramente que las
mujeres están mucho más involucradas y activas en el proceso de ganar dinero, además, sus expectativas
de futuro son más positivas que las de los hombres. La mayoría de las mujeres trabaja de la mañana a
la noche, al contrario que la mayoría de los hombres, que trabajan a media jornada. No se puede valorar
la discriminación por cuestiones de género ya que todo el colectivo en sí vive en una situación grave
de vulnerabilidad, por lo que no podemos determinar el grado de discriminación en este sentido. Por lo
general, la gente confía más en las mujeres y son ellas las que mantienen mejores relaciones personales,
pero es necesario señalar que las mujeres son más vulnerables y tienen miedo de que se pueda levantar
un escándalo relacionado con ellas, algo que aprovechan los oportunistas para extorsionarlas.
Los niños que viven en las aceras son vulnerables ante diferentes formas de acoso y abuso. Si no
hay alguien que cuide de ellos, fácilmente acaban metiéndose en tráfico de drogas, robos, son forzados a
prostituirse o acaban participando en alguna otra actividad criminal. O algo todavía más peligroso, pueden
ser víctima de los traficantes de personas. Todo el colectivo, mujeres, hombres y niños, es vulnerable y
está expuesto a diferentes peligros y niveles de extorsión que pueden llegar en cualquier momento.
Interacción de las políticas con el gobierno y las ONG
A partir de la información recogida gracias a los grupos de debate, las respuestas de los entrevistados
principales y las conversaciones con el personal de las ONG (entrevistados secundarios) se han sacado
varias conclusiones. La primera es que a la hora de hacer políticas destinadas a resolver el problema de la
indigencia no se tiene en cuenta a los indigentes, por lo que estas políticas no llegan a ofrecer soluciones
viables ya que a menudo se juzga mal la naturaleza del problema, provocando que los recursos estatales
destinados a resolver esta cuestión no lleguen a desarrollar una solución apropiada. En segundo lugar,
en cuanto a los indigentes, ellos mismos se consideran ocupantes ilegales del espacio y no conocen sus
derechos ni responsabilidades, son reacios a participar en los programas formales ya que tienen miedo de
que les deporten o de que les desalojen. Por lo tanto, la mayoría de las veces se mantienen al margen de
este tipo de programas y viven por cuenta propia. Sin embargo, hay ONG que proponen programas en
los que trabajan de manera más cercana y profunda con estos habitantes de las aceras. Estas asociaciones
consiguen mejores resultados ya que se involucran en la vida de los indigentes, la clave de este éxito es la
cantidad de tiempo que pasan con los indigentes para conseguir ganarse su confianza. Es entonces cuando
se puede comenzar a tratar de ayudar a sobrevivir a estas personas, tratar de mejorar sus condiciones de
vida dentro de lo posible.
Concern Worldwide-Bangladesh es una asociación que lleva a cabo un proyecto conocido como Amrao
Manush [Nosotros también somos humanos] que trabaja con los indigentes de Daca. El objetivo de este
proyecto es mejorar las condiciones socioeconómicas de estas personas ofreciéndoles servicios básicos y
ayudándoles a acumular recursos para que puedan volver a sus pueblos o encontrar un alojamiento en
el que poder establecerse (Alam & Rahman, 2009). Green Road está dentro del radio de actuación en
el que la fundación SAJIDA trabaja como organismo ejecutor asociado. Los indigentes comenzaron a
interactuar con SAJIDA al inicio del proyecto, que consistía en recoger datos antes de desarrollar los
servicios (Alam & Rahman, 2009). En los primeros días, los indigentes eran un poco reacios a cooperar
con ellos, sospechaban de su intervención y trataban siempre de no revelar su identidad. Salvo algunas
excepciones, la información era siempre falsa. Esto es, en parte, porque valoran más su trabajo y su
tiempo de ocio que hablar con un trabajador de una ONG.
Pero la situación actual revela que las cosas han cambiado, ahora la mayoría de los indigentes de
Green Road reciben ayuda de la fundación SAJIDA a través su Centro de Indigentes18 . Los entrevistados
valoraron de forma positiva en sus respuestas la ayuda que reciben de este centro, dicen que contribuye
a mejorar sus condiciones de vida.
Al contrario que con las ONG, los indigentes no mantienen apenas relación con las autoridades locales.
Los indigentes de Green Road no están reconocidos formalmente ni poseen ningún tipo de identificación
expedida por la corporación de la ciudad, no existen lazos o vínculos que los unan. A pesar de que un
18 N.
de la T.: Pavement Dwelling Centre (PDC).
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de vivir en las aceras: una realidad en Daca,
Bangladés Ajmeri Nusrat Shoma
103
gran número de ellos ha vivido durante muchos años en la ciudad, son las autoridades de sus pueblos
las que expiden los documentos nacionales de identidad, viviendo así al margen de la corporación de la
ciudad. La participación de los indigentes en los programas del gobierno consiste en recibir de forma
incondicional donaciones como tratamientos paramédicos móviles y, en ocasiones, comida, dinero y ropa
para el invierno. Los indigentes están al margen de las políticas del Gobierno que pudieran beneficiarles
debido a que las políticas y leyes actualmente en vigor destinadas a apoyar a los más desfavorecidos,
precisan que la víctima tenga una identificación básica y una dirección postal o referencia, algo que
es inalcanzable para los habitantes de las aceras. Como consecuencia, los indigentes ni siquiera pueden
presentar una denuncia formal de acoso o extorsión en la comisaría. A partir de observaciones en el campo
de trabajo, se ha visto que, a pesar de que los indigentes no pueden presentar quejas formales ante los
cuerpos responsables del cumplimiento de la ley, los oficiales de las comisarías suelen ayudarles de manera
informal.
El impacto que las autoridades locales tienen en la vida cotidiana de los habitantes de las aceras
suele producirse a través de las ONG, de una manera indirecta. Un ejemplo es la Corporación de Daca,
organismo asociado al proyecto Amrao Manush, ofrece asesoramiento de apoyo a las actividades de
esta iniciativa. En estos momentos, a través de este proyecto se está intentado conseguir la adquisición
de terrenos y casas abandonadas en manos del Gobierno para utilizarlas como refugio nocturno. En
otras ocasiones, ONG que tienen relación con este ámbito, como Coalition for the Urban Poor (CUP)
(organismo asesor asociado del proyecto Amrao Manush), desarrollan programas, ofrecen formación a los
indigentes sobre sus derechos y tratan de mostrar a la sociedad la situación de miseria en la que viven y
de reclamar al Gobierno derechos humanos básicos.
Debido al contexto de vulnerabilidad en el que transcurre la vida en las aceras, los indigentes llegan a
desarrollar una gran expectación por recibir recursos para su supervivencia y acaban dependiendo de las
organizaciones benéficas. En cualquier tipo de intervención, ya sea por parte de una ONG o del Gobierno,
los indigentes van buscando beneficio y asistencia directa. Por lo tanto, la percepción de los indigentes a
cerca de cualquier intervención se basa en la obtención de recursos para la supervivencia.
Las ONG son el elemento que permite desarrollar nuevas políticas para personas con menos recursos,
ya que se implican de manera más directa y formal que el Gobierno, que nunca llega a definir o identificar
a los indigentes como grupos especiales o vulnerables. Por otro lado, para los indigentes es imposible
participar en el desarrollo de las políticas que se supone se destinan a este colectivo ya que, si no fuera
por la ayuda de las ONG, estas personas no tendrían conocimiento de sus derechos constitucionales ni del
desarrollo de las políticas a nivel nacional. Sólo a través de las acciones directas de las ONG los indigentes
llegan a conocer sus derechos, las políticas que a ellos se destinan y es por estas mismas ONG que llegan
a organizarse para reclamar sus derechos, ya sea de forma individual o colectiva.
El contexto de vulnerabilidad en el que se desarrolla la vida de los habitantes de las aceras les obliga
a lidiar con las políticas existentes y a adaptar su forma de vida a las nuevas. No están en posición de
juzgarlas ni de decidir sobre su puesta en marcha. Lo único que pueden hacer es acatarlas. Normalmente,
las ONG piensan sus políticas sobre indigencia teniendo en cuenta la opinión de los habitantes de las aceras
e incluyéndolos en el desarrollo de las mismas, método de participación que no utilizan las autoridades.
Conclusión
La supervivencia de los habitantes de las aceras de Green Road, los más pobres de los pobres, es
posible gracias a una gestión eficiente de sus recursos y a sus estrategias de supervivencia. Estos recursos
se componen de una serie de elementos muy limitados que básicamente son: trabajos temporales o a tiempo
completo, recursos humanos como miembros de una familia que ganan dinero, las relaciones dentro de la
red de trabajo, familiar o con otras personas, las pertenencias que pueden llevar de un sitio a otro (como
los componentes del refugio nocturno), los recursos naturales como el campo o lagos, algunos ahorros o
inversiones y, por encima de todo, una actitud positiva hacia la vida materializada en sus esperanzas y
ambiciones.
El recurso principal de los indigentes es su manera de afrontar cualquier situación y de adaptar su
forma de vida a los recursos de los que disponen y a sus limitaciones. Algo que sólo es posible gracias a
que comparten los recursos y la persistencia y a que trabajan en equipo para llevar a cabo las actividades
del día a día. Los indigentes consiguen estos recursos a través de la interacción social con las personas de
su entorno, ya sean sus empleadores o las organizaciones benéficas. Mantienen íntimas relaciones sociales
y llegan a crear un sentimiento de comunidad. Hacen que los recursos que consiguen circulen entre esta
comunidad en forma de préstamos, trueques o, simplemente, donaciones en tiempos de necesidad extrema.
Los habitantes de las aceras de Green Road no viven en hogares apropiados, viven en las aceras, al aire
libre, en refugios provisionales, pero sienten, reconocen y usan estos refugios y la acera como su casa. La
104
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
existencia temporal pero continua de estos pequeños refugios, junto con sus relaciones personales, dan al
indigente cierta sensación de seguridad, de comodidad y de estar a salvo; una sensación de permanencia,
identidad y autoridad. La supervivencia de los indigentes consiste en una síntesis compleja entre sus
recursos para ganarse la vida, su actitud estoica, su capacidad de adaptación, sus relaciones sociales, la
vida en comunidad y, sobre todo, su refugio.
La prioridad de estos indigentes es conseguir asistencia para ganarse la vida. No tienen opción a juzgar
la identidad, el método, el propósito o la estructura de la organización que les ofrece ayuda. Cualquier
intervención, ya sea por parte de una organización o por parte de las autoridades supone una ayuda
sustancial para que los indigentes sobrevivan. Las actuaciones de las ONG son más directas y formales,
mientras que las de las autoridades son más indirectas e informales, no obstante, ambas ayudan a las
víctimas en cuestión. Los indigentes están más satisfechos con los programas de las ONG una vez que
se involucran y comienzan a recibir beneficios directos. Por el contrario, no están muy satisfechos con
la actividad del Gobierno ya que no perciben los beneficios indirectos ofrecidos por las autoridades a
través de las ONG. Están centrados en recibir ayuda de todas las intervenciones, por lo que no pueden
esforzarse en tratar de participar en el desarrollo de políticas, aunque en ocasiones tienen la oportunidad
de participar en el proceso de diseño de las políticas de las ONG.
Bibliografía
ADB, GOB & LGED
1996 ‘‘A report on the survey of street dwellers of Dhaka city’’
en Urban Poverty Reduction, proyecto: ADB TA 2410-BAN. Daca, Bangladés: Asian Development
Bank, Government of Bangladesh & Local Government Engineering Department.
AIHW
1999 Australia’s Welfare 1999, Services and Assistance.
Canberra, Australia: Australian Institute of Health and Welfare.
Alam, S. M. Nurul & Rahman, Siddiqur
2009 A report on the baseline study for Amrao Manush project.
Daca, Bangladés: Concern Worldwide-Bangladesh.
BBS
1999 Census of Slum Areas and Floating Population 1997.
Dhaka: Bangladesh Bureau of Statistics.
Daly, Mary
1994 The right to a home, the right to a future.
Bruselas, Bélgica: European Federation of National Organisations Working with the
Homeless [Fédération Européenne d’Associations Nationales Travaillant avec les
Sans-Abri] (FEANTSA).
DCC
2004 Profile of Dhaka City Corporation.
Daca, Bangladés: Urban Planning Department, Dhaka City Corporation, pp. 1–34.
DFID
1999 Sustainable Livelihoods Guidance Sheets.
Londres, Reino Unido: Department for International Development.
Ghafur, Shayer
2002 The nature, extent and eradication of homelessness in developing countries: the case of
Bangladesh.
Informe final del proyecto R7905 del Economic and Social Research Programme (ESCOR),
Department for International Development (DFID). Newcastle, Reino Unido: University of
Newcastle upon Tyne.
Ghafur, Shayer
2004 «Home for human development: policy implications for homelessness in Bangladesh»
International Development Planning Review, antigua Third World Planning Review, 26 de
marzo, pp. 231–256.
Islam, Nazrul; Huda, Nurul; Narayan, Francis B. & Rana, Pradumna B. (eds.)
1997 Addressing the urban poverty agenda in Bangladesh: critical issues and the 1995 survey findings.
Daca, Bangladés: The University Press Limited.
Las estrategias para ganarse la vida y los retos de vivir en las aceras: una realidad en Daca,
Bangladés Ajmeri Nusrat Shoma
105
McIntosh, Greg & Phillips, Janet
2000 ‘There’s no home-like place’: Homelessness in Australia.
Canberra, Australia: Parliamentary Library, Parliament of Australia. Disponible en
http://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/...
NIPORT
1994 Bangladesh demographic and health survey.
Daca, Bangladés: National Institute of Population Research and Training.
NIPORT
2004 Bangladesh demographic and health survey.
Daca, Bangladés: National Institute of Population Research and Training.
Perry, Henry; Nurani, Sufia; Quaiyum, Abdul; Jinnah, S. A. & Sharma, Anjali
2007 Barrier to immunization among women and children living in slums of Zone 3 of Dhaka city,
Bangladesh.
Working Paper no 166. Daca, Bangladés: International Centre for Diarrhoeal Disease Research,
Bangladesh (ICDDR,B), Centre for Health and Population Research.
Rakodi, Carole
2002 ‘‘A livelihood approach: conceptual issues and definitions’’
en Urban livelihoods: a people-centred approach to reducing poverty de Rakodi, Carole &
Lloyd-Jones, Tony (eds.). Londres, Reino Unido/Sterling, Estados Unidos: Earthscan, pp.
3–22.
Ritchie, Jane & Lewis, Jane (eds.)
2009 Qualitative Research Practice: A guide for social science students and researchers.
Washington DC, Estados Unidos: Sage Publications.
Solesbury, William
2003 Sustainable livelihoods: A case study of the evolution of DFID policy.
Working Paper no 217. Londres, Reino Unido: Overseas Development Institute.
Tipple, A. Graham & Speak, Suzanne
2009 Hidden millions: homelessness in developing countries.
Nueva York, Estados Unidos: Taylor & Francis Routledge.
Thwin, Aye Aye & Jahan, Shamin Ara
1996 Rapid appraisal of urban health needs and priorities.
Working paper no 67, MCH-Extension Project (Urban). Daca, Bangladés: International Centre
for Diarrhoeal Disease Research, Bangladesh (ICDDR,B), Centre for Health and Population
Research.
Uddin, Jasim; Koehlmoos, Tracy Lynn; Ashraf, Ali; Khan, A. I.; Saha, Nirod Chandra &
Hossain, Mobarak
2009 «Health needs and health-care-seeking behavior of street-dwellers in Dhaka, Bangladesh»
Health policy and planning, no 24, pp. 385–394.
UN-HABITAT
2005 Scoping paper: Bangladesh (First draft for internal circulation), version 1.1.
Nairobi, Kenya: United Nations Human Settlements Programme.
La agricultura urbana como proceso de desarrollo a
escala humana. Los huertos urbanos en zonas
degradadas de São Paulo1
Glenda Dimuro Peter
Esteban de Manuel Jerez 2
Madrid (España), 21 de octubre de 2011.
Resumen: Megalópolis como São Paulo son lugares de oportunidades para unos y de imposibilidades
para otros, espacios de variedad, pluralidad y diversidad, lugares de contradicción entre su verdadero
potencial y el límite que permite avanzar hacia la satisfacción de las necesidades humanas. Este artículo presenta una iniciativa ciudadana que, frente a la ineficiencia, incapacidad o falta de voluntad
política de los gobiernos para solucionar los graves problemas sociales y urbanos a que se enfrentan, logra desafiar el proceso de crecimiento basado en las leyes del mercado económico que contribuyen más
bien a la acumulación de deficiencias en las capas más vulnerables de la población y a la ampliación
de la segregación social. Por medio de la producción y gestión social de su propio espacio—a través de
la agricultura urbana—, ciudadanos y ciudadanas que habitan en zonas degradadas y marginalizadas
de la capital São Paulo encuentran estrategias sinérgicas que, además de satisfacer sus necesidades
básicas, rescatan el poder de controlar sus propias vidas y de luchar por la posibilidad de cambiar las
condiciones estructurales causantes de los problemas urbanos por ellos sufridos, rompiendo con ciclos
asistencialistas y paternalistas. Con el objetivo de promover el desarrollo sostenible a una escala más
humana nace el proyecto de huertas comunitarias en favelas, llamado Cidades sem fome. La intención
de reducir el hambre y el paro se mezcla con la movilización social y la posibilidad de rehabilitación
de zonas urbanas degradadas, un conjunto de acciones que dan un nuevo valor de uso a la ciudad,
sobrepasando su valor de cambio, y que corresponden a las verdaderas necesidades de los humanos
involucrados. Una alternativa a los actuales modelos de producción y gestión de lo urbano, que se
apoya en el protagonismo de las personas y que genera espacios dinámicos, flexibles y autónomos.
Palabras clave: Agricultura urbana; ciudadanía; desarrollo humano; necesidades; participación;
producción social del hábitat; pobreza; sostenibilidad.
Introducción
107
São Paulo y su dicotomía
108
Escenario de exclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
Escenario de iniciativas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109
La producción y gestión social del hábitat como soporte para el desarrollo a escala humana y
110
derecho a la ciudad
La producción y gestión social de una ciudad sin hambre
Los huertos comunitarios ecológicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Un nuevo modelo de ocupación para suelos urbanos marginalizados . . . . . . . . . . . . . . .
La participación necesaria para la sostenibilidad del proyecto: técnicos, políticos y ciudadanos
La necesidad de acercar la producción al consumo por medio de la agroecología . . . . . . . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
112
112
113
114
116
Conclusiones
116
Bibliografía
117
Introducción
Esta investigación tiene como objetivo dar a conocer un proceso de producción y gestión social del
hábitat en la ciudad de São Paulo, Brasil. Se trata de una iniciativa impulsada por la ONG Cidades sem
Fome (Ciudades sin Hambre, en castellano) enmarcada dentro del conocido programa federal Fome Zero
(Hambre Cero, en castellano) que, ante un escenario de exclusiones sociales y territoriales, lucha, a través
autores pertenecen al Grupo de investigación ADiCi–HUM810 (Aula Digital de la Ciudad), Departamento de
Expresión Gráfica Arquitectónica, Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad de Sevilla.
1 El presente artículo se presentó como parte de una serie de ponencias impartidas entre los días 20 y 22 de octubre de
2011 en la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid (UPM), en el marco de la
XII N-AERUS Conference 2011.
2 Ambos
107
108
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
de huertos ecológicos urbanos y de la ocupación de suelos ociosos, por el desarrollo a escala humana y por
el derecho a la ciudad de los habitantes de zonas degradadas y marginalizadas de una de las metrópolis
más grandes del planeta.
Por agricultura urbana podemos entender el cultivo, el procesamiento y la distribución de alimentos tanto en el centro como en la periferia urbana, dirigidos al mercado urbano (PNUD, 1996; Mougeot, 2006). La agricultura urbana muchas veces se entiende como una actividad recreativa o con una
función meramente estética; una salida para embellecer las ciudades. En realidad, es una actividad económica importante, fundamental para decenas de millones de personas en todo el mundo, con implicaciones
en la seguridad económica y nutricional de los residentes urbanos y con alcances sociales, económicos y
ecológicos. Aunque no sea la única respuesta a la inseguridad alimentaria, en muchos casos se presenta
como un elemento esencial para el desarrollo de alternativas a escala humana. El proyecto Cidades sem
Fome es apenas una de las muchas iniciativas con las que podemos verificar cómo los huertos urbanos son
más que un medio de producción de alimentos, pues contribuyen al desarrollo económico y social de las
comunidades donde se insertan. Además, desde el punto de vista ambiental, y en un mundo donde los recursos materiales escasean y la contaminación alcanza niveles máximos, la agricultura urbana contribuye
a equilibrar el metabolismo de la ciudad cerrando ciclos energéticos importantes.
Desde el enfoque social, el proyecto de la ONG busca estimular la participación de diversos sectores
de la sociedad, incluyendo ciudadanos, técnicos, políticos y empresas privadas, en un proyecto conjunto
que pretende romper con ciclos asistencialistas a la vez que atiende a diversas necesidades básicas de
la población beneficiada. Pese a enfrentarse a ciertas dificultades, como el bajo nivel de capital social,
presenta casos exitosos donde los hortelanos y hortelanas han logrado organizarse y establecer vínculos
que contribuyen a la sostenibilidad del proyecto.
La primera parte del artículo resume brevemente el contexto en el que se insertan los huertos: la
dicotomía de la ciudad de São Paulo, con un panorama de exclusiones pero también de iniciativas que
pretenden disminuir las desigualdades. El marco teórico en que se centra esta investigación —el concepto
de producción y gestión social del hábitat y su relación con el desarrollo a escala humana y el derecho a
la ciudad— están desarrollados en el siguiente apartado y sirven de apoyo para el análisis del caso. Las
informaciones aquí presentadas son fruto de entrevistas, revisión de documentación y observación directa
(visita a los huertos), que han dado lugar a reflexiones y conclusiones sobre la capacidad que tienen
proyectos de este tipo para generar procesos alternativos de producción y gestión de grupos sociales y de
lo urbano. La propuesta de reducir el hambre y el paro se une a la capacidad de movilización comunitaria
y a la posibilidad de dar una función social a suelos de zonas urbanas degradadas y de contribuir al cierre
de algunos ciclos energéticos en las ciudades. Es decir, se conforma un conjunto de acciones que permiten
que la ciudad tenga un valor de uso que sobrepase a su valor de cambio, a la vez que otorgan una mayor
autonomía y desarrollo social y económico a la población al atender sus verdaderas necesidades.
São Paulo y su dicotomía
Escenario de exclusiones
Con una población de alrededor de 20 millones de habitantes, la ciudad de São Paulo y su área
metropolitana comprenden una de las mayores conurbaciones del mundo, con intensos flujos económicos,
sociales y políticos, circulaciones de bienes, servicios y capitales, y grandes desplazamientos de población.
Puede ser considerada la metrópolis latinoamericana por excelencia, un espacio de diálogo y a la vez de
conflicto, lugar de encuentros y desencuentros, de igualdades y desigualdades, de unión y de segregación,
de humanidad pero también de barbaries. Todos estos contrastes, además de expresar y fomentar las
enormes diferencias económicas y sociales existentes en su población y de establecer fuertes relaciones de
poder, son condicionantes de la forma urbana y del metabolismo de la ciudad, que se autoconstruye en
un proceso permanente, la mayoría de las veces alejado de políticas públicas y favoreciendo los desarrollos
inmobiliarios privados. Siendo así, la ciudad de São Paulo es considerada por muchos como una ciudad
global, con capacidad para combinar recursos y talentos necesarios para gestionar y servir las operaciones
globales de empresas y mercados, panorama que genera oportunidades para algunos e imposibilidades
para muchos, ya que no logra poner en práctica políticas públicas que defiendan los derechos de todos
los ciudadanos por igual.
En la actual coyuntura económica y política mundial, las políticas públicas aplicadas en ciudades
como São Paulo consideran el crecimiento económico y la modernización los motores necesarios para el
desarrollo social y cultural, no valorando que el verdadero desarrollo está directamente relacionado con
el ser humano, lo que supone, entre otras cosas, una mejora cualitativa de los servicios y de la calidad
de vida, la mutación de la organización social y la satisfacción de las necesidades humanas. Las políticas
La agricultura urbana como proceso de desarrollo a escala humana. Los huertos urbanos en zonas
degradadas de São Paulo Glenda Dimuro Peter y Esteban de Manuel Jerez
109
públicas y los modelos metropolitanos ideados por el gobierno brasileño y los organismos multilaterales
no contribuyen a que la ciudad se acerque a sus funciones originarias (entendida como satisfactor de
las necesidades humanas) y acaban por proclamar espacios de producción y consumo, eliminando o
limitando la planificación urbana a un instrumento de control colectivo que destruye cada vez más las
escalas intermedias y locales, abusa del uso de los recursos naturales, contribuye a la degradación del
medioambiente y, sobre todo, desconecta la democracia de la ciudad, no garantizando a la población sus
derechos como ciudadanos ni su derecho a la ciudad.
Los programas de planificación urbana normalmente tienen como objetivo paliar las crisis habitacionales. Sin embargo, cuando existen proyectos de recalificación urbana, estos no se vinculan a políticas de
desarrollo social y económico de la población involucrada, sino que se limitan a la provisión de viviendas
mínimas que atienden a los intereses del sistema de producción del mercado más que a los derechos y
necesidades de los beneficiarios. Todas estas políticas parciales contribuyen a un escenario de exclusiones (sociales, políticas, económicas, pero también territoriales) y de destrucciones (ambientales, sociales,
culturales).
Esto conlleva, entre tantas otras cosas, el crecimiento desordenado de la urbe —la diseminación de
ocupaciones informales del suelo y el crecimiento de redes de chabolas (o favelas, como son conocidas
en Brasil) normalmente en zonas periféricas, carentes de infraestructuras o equipamientos urbanos— y,
por tanto, la disminución de áreas circundantes para la agricultura y como reserva de espacios naturales.
Según datos del Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), São Paulo presentaba en el
año 2000 un déficit de viviendas de aproximadamente 800.000 unidades. Esto supone más o menos 3
millones de ciudadanos sin acceso a una vivienda formal o viviendo en infraviviendas. Sin embargo,
estas estadísticas subestiman la realidad debido a su sistema de recogida de datos (Taschner, 2001),
que sólo considera como infravivienda a un determinado aglomerado urbano cuando existen 50 o más
infraviviendas contiguas. En el año 2010 se contabilizaron 1.020 aglomeraciones informales en toda la
ciudad de São Paulo. Si se compara con años anteriores, la cantidad de este tipo de aglomeración urbana
ha disminuido en los últimos años, mientras que el número de favelados (como son conocidos los habitantes
de las favelas) ha aumentado. Esto significa que ante el incumplimiento del derecho a la vivienda y la
escasez de suelo libre —ya que la mayoría del suelo está controlado por la especulación inmobiliaria— las
favelas existentes se constriñen y verticalizan (Albuquerque, 2006).
Según Rolnik (1999), el concepto de exclusión territorial se relaciona con la acumulación de deficiencias de varios tipos y con la vulnerabilidad que progresivamente vienen generando las políticas públicas,
es decir, debe entenderse como la negación (o la falta de respeto) tanto de los derechos que garantizan
al ciudadano un nivel mínimo de vida como de la participación en redes de instituciones sociales y profesionales que canalicen intereses comunes. La exclusión territorial se une entonces a la social, impidiendo
que un individuo o grupo de individuos logre tener acceso a las posibilidades ofrecidas al conjunto de
la sociedad o economía, y no encontrando tampoco espacio para la autodependencia o acceso a recursos
no convencionales —como iniciativas comunitarias, solidarias y equitativas que fortalezcan a los actores
locales, donde la población es agente principal de su propio proceso de desarrollo— que permitan el desarrollo a escala humana. Por lo tanto, la noción de exclusión alcanza no sólo a los que no tienen acceso a
bienes y servicios materiales o a los que no tienen sus necesidades básicas garantizadas, sino también a
aquellos que no son capaces de organizarse colectivamente, de participar de una ciudadanía activa y de
la política o de desarrollar un capital social.
Escenario de iniciativas
Pese a este panorama, São Paulo no deja de ser un espacio de variedad, diversidad y pluralidad, un
lugar de contradicción entre su verdadero potencial y el límite que permite avanzar hacia el desarrollo a
escala humana y la satisfacción de las necesidades de sus habitantes y el cumplimiento de sus derechos.
Este hecho lo confirma la existencia de algunas iniciativas ciudadanas que desafían al proceso de desarrollo
simplemente económico a favor de este otro desarrollo a escala humana, de la consumación de una serie de
derechos —ya sean civiles, políticos, sociales, económicos o, en el caso que enfatiza este artículo, derechos
de tercera generación como los urbanos— y del control de la gente sobre sus propias vidas y entornos,
buscando no sólo poder cambiar su estado de exclusión y mejorar su condición de vida, sino también la
posibilidad de cambiar las condiciones estructurales causantes de los problemas urbanos por ellos sufridos
y transformar las ciudades según sus necesidades.
Siendo así, muchas actuaciones en zonas degradadas, aunque tengan, como veremos más adelante,
respaldo político para constituirse, no son iniciativas que nacen en los despachos gubernamentales. Son
más bien las organizaciones no gubernamentales las que desarrollan diversos proyectos de desarrollo local
y de combate a la pobreza y la exclusión en América Latina, representando un acuerdo entre instituciones
que enriquece a la sociedad civil y abre espacios para la participación social (Altieri, 1999). Algunas de
110
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
estas organizaciones actúan desde hace muchos años en zonas rurales buscando nuevos tipos de estrategias
y de manejo de los recursos para incrementar la productividad y mejorar las condiciones de vida de
los pobres rurales. Más recientemente en Brasil, con la creación por parte del gobierno del programa
Fome Zero, la atención se volcó en la potencialidad de la agricultura urbana y en la definición de un
nuevo proceso productivo con enfoques agroecológicos que, además de abarcar las cuestiones sociales y
económicas de las poblaciones vulnerables involucradas, logran actuar sobre las cuestiones ambientales y
físicas de los territorios urbanos donde se insertan.
La ONG Cidades sem Fome se puede considerar como un modelo de movilización social que busca
resistir a las políticas públicas asistencialistas comúnmente practicadas por una mayoría de las administraciones, un ejemplo de embrión organizativo que intenta transformarse en base estable para otras
estrategias de desarrollo a una escala más humana al dinamizar —e incluso pluralizar— toda una gama de derechos, incluyendo los ciudadanos y el derecho a la ciudad. Con sede en la zona este de São
Paulo, tiene como objetivo introducir una alternativa de desarrollo sostenible en zonas caracterizadas
por su exclusión y degradación —bajo los diversos enfoques citados anteriormente— por medio de la implantación de huertos ecológicos en terrenos urbanos baldíos (fig. 1), que buscan atenuar la situación de
pobreza y vulnerabilidad de los ciudadanos actuando positivamente sobre cuestiones sociales, ambientales
y económicas.
Figura 1: Vista general de uno de los huertos urbanos de São Paulo.
Fuente: elaboración propia.
La producción y gestión social del hábitat como soporte para el
desarrollo a escala humana y derecho a la ciudad
El ser humano es un ser de derechos y todas sus posibilidades de desarrollo a escala humana generan
ciertas necesidades que, a su vez, se traducen en estos derechos. Tanto los derechos humanos como
el desarrollo —entendido más allá del desarrollo económico, o sea, significando equidad entre todos los
habitantes del planeta, cambios de mentalidad y paradigmas, reorientación de la tecnología hacia objetivos
de eficiencia, pero principalmente la búsqueda de una mejora cualitativa de los servicios y de la calidad de
vida de acuerdo con los límites de los sistemas ecológicos— tienen como propósito permitir la capacidad
de actuar y de promover el bienestar y la libertad sobre la base de la dignidad y la igualdad inalienables
de todas las personas. Más allá de los deseados desarrollos económicos, los gobiernos deben plantearse un
tipo de desarrollo que ubique a las personas en su debido lugar, en el centro de cualquier planteamiento
político.
Según el Artículo 25 de la Declaración de los Derechos Humanos, «toda persona tiene derecho a un
nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar», incluyendo entre otras
cosas, una vivienda y un hábitat. Pero si ampliamos el concepto de hábitat y le añadimos complejidad,
podemos considerar vivienda o ‘‘arquitectura’’ bajo una concepción más amplía, lo que según William
Morris abraza a todo el ambiente de la vida humana, representando cualquier modificación o alteración
en la superficie terrestre realizada por el hombre para satisfacer sus necesidades (de Manuel, 2010).
Siendo así, el derecho al hábitat significa, más allá del derecho a una unidad habitacional, el derecho a la
ciudad en su totalidad como sugiere Lefebvre (1969) —además del derecho a la libertad, trabajo, salud y
educación—, considerando a ésta como el lugar donde las necesidades y deseos reales de los ciudadanos son
contemplados en un determinado contexto democrático que favorece el desarrollo colectivo e individual,
la cohesión social y la identidad cultural en el tiempo presente. O sea, percibir la ciudad como un bien
colectivo, un espacio de expresión social verdaderamente participativa y de discusión de intereses públicos
cotidianos, un lugar de luchas por el valor de uso de la ciudad y por el poder de decisión coherente sobre
ella.
Tanto el derecho a la ciudad como los Derechos Humanos «aunque se hayan formulado para ser
disfrutados de forma individual (. . . ) es preciso luchar por ellos y conquistarlos de forma colectiva, y sólo
pueden otorgarse de forma colectiva» (Bauman, 2003: 91). Para que realmente se pueda conquistar el
La agricultura urbana como proceso de desarrollo a escala humana. Los huertos urbanos en zonas
degradadas de São Paulo Glenda Dimuro Peter y Esteban de Manuel Jerez
111
derecho a la ciudad y el consecuente desarrollo a escala humana, las reivindicaciones deben ser colectivas,
ya que los logros también serán compartidos.
El derecho a la ciudad puede estar relacionado con la función social de la ciudad, de la tierra y de la
propiedad, o sea, debe priorizar el interés público. La producción democrática de la ciudad en la ciudad
significa rescatar y fortalecer la capacidad productiva y las actividades económicas solidarias; el manejo
sostenible y el uso socialmente responsable de los recursos naturales, patrimoniales y energéticos de la
ciudad y su entorno, permitiendo un acceso igualitario por parte de la población; así como el disfrute
democrático y equitativo de la ciudad, la convivencia y la libertad de relaciones sociales y culturales
en espacios públicos (Ortiz, 2010:55). Es decir, una ciudad para no generar exclusiones debe tener un
modelo político que garantice la participación y acepte y proteja la diversidad cultural, avanzando hacia
una cultura cívica de la ciudadanía a través de la educación, del cambio hacia valores éticos basados en
principios que busquen el bien común y de la difusión de los conocimientos, pero también es necesario
un soporte de estructuras organizadas para el desarrollo de esta participación y el reconocimiento del
derecho de los ciudadanos (Borja; Maxi, 2003).
Ante la ineficiencia e incapacidad de la mayoría de los gobiernos de América Latina para realizar
políticas sociales eficientes y para garantizar el derecho a la ciudad o a un desarrollo a escala humana
—incluyendo a Brasil que, aunque sea considerado emergente y en los últimos años haya logrado meterse
entre los diez países con mayores tasas de Producto Interno Bruto (PIB), ocupa la posición 84 en la
clasificación de países según su Índice de Desarrollo Humano (IDH)—, es la propia sociedad la que de
forma creativa busca encontrar mecanismos para suprimir las demandas sociales y atender los derechos de
los ciudadanos. Hay un creciente desarrollo de nuevas formas de movilización cultural y formas alternativas
de construcción de identidades y fomento de la participación en contextos de precariedad, exclusión,
carencias, privaciones y desigualdades.
Para que haya participación en las cuestiones urbanas es necesario promoverla y facilitarla a través de
un contexto favorable, en el que exista acceso a la información y estructuras y mecanismos que posibiliten
y faciliten esta participación. Hace falta crear espacios para la controversia, donde se pueda dialogar y
reflexionar sobre todas las problemáticas sociales y se puedan promover la integración, la participación y
el aprendizaje mutuo. La adquisición (o recuperación) de las capacidades de gestión y de espacios de poder
de decisión es fundamental para la superación de la situación de exclusión, para el uso de los derechos y
obligaciones en el tejido social y para emancipar a grupos sociales en situación de dependencia.
Para responder a esta otra forma de producción del espacio, a través de una visión sistémica y de
procesos diversos y dinámicos, surge el concepto de Producción y Gestión Social del Hábitat (PGSH),
que son todos aquellos procesos generadores de espacios habitables, componentes urbanos y viviendas
que se realizan bajo el control de autoproductores y otros agentes sociales que operan sin fines de lucro.
Promueve las capacidades de autogestión y de decisión de los participantes y da prioridad al valor de uso
por encima del valor mercantil de las construcciones y espacios que genera (Ortiz, 2010:56).
La PGSH contribuye a fortalecer las prácticas comunitarias, la responsabilidad hacia lo colectivo, el
ejercicio de la democracia y la solidaridad activa. El trabajo comunitario fomenta el desarrollo de acciones
más solidarias, incluyendo también temas productivos y económicos.
Según Pelli (2010), la producción social del hábitat puede ser entendida como la generación de nuevas
situaciones, físicas o relacionales, mediante la construcción, transformación o eliminación de objetos físicos
(edificios, piezas de infraestructura, conjuntos edilicios, ciudades, fracciones territoriales, redes) y/o de
objetos relacionales (sistemas de servicios, leyes, códigos y normas de ordenamiento y categorización) con
la consigna de asegurar, en las nuevas situaciones a producir, el cumplimiento de sus funciones sociales.
El hábitat social determina los modos, los recaudos y los límites para el cumplimiento de sus funciones
sociales y condiciona todas las estrategias y procesos de producción. El hábitat social es un sistema de
situaciones, físicas, sociales, simbólicas, jurídicas, políticas, económicas, ambientales, interrelacionadas,
interactuantes y co-actuantes. Es también una señal o una marca en el tiempo, testigo y memoria de
una sociedad que le ocupa y de un tiempo pasado. No es un contexto universal, sino una estructura
coherente con los paradigmas culturales de una determinada sociedad o grupo social y funciona según
sus necesidades, representando culturas y ambientes diversos, o incluso el estado de una cultura (grupo)
en un determinado tiempo(Pelli, 2010).
En procesos de PGSH se busca trabajar con satisfactores sinérgicos (Buthet, 2005; Max-Neff et
al., 1998) que permitan a la vez el logro de múltiples derechos y necesidades (individuales y comunitarias)
a través de la satisfacción de la necesidad de habitar y contribuyendo al desarrollo social de la comunidad,
facilitando también el cumplimiento de los Derechos Humanos y el derecho a la ciudad de aquellas
comunidades que están involucradas en cinturones de pobreza, exclusión y marginación, y que necesitan
de apoyo para desarrollarse.
112
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
La PGSH articula organismos gubernamentales, no gubernamentales, instituciones y población, formando una red que debe buscar la inserción en la formalidad y dilución de barreras vinculadas al derecho
a la ciudad (con provisión de espacios públicos, redes de infraestructura y servicios de educación y salud
adecuados a las necesidades), así como el empoderamiento de la organización comunitaria, el aumento de
la renta familiar, la inclusión social, cultural y política, buscando la preservación del medio ambiente.
La producción y gestión social de una ciudad sin hambre
Los huertos comunitarios ecológicos
El proyecto de los huertos urbanos ecológicos en zonas degradadas y excluidas de São Paulo (fig.
2 y 3), llevado a cabo por la ONG Cidades sem Fome, es un ejemplo de producción y gestión social
del hábitat que pretende lograr un desarrollo a escala humana trabajando sobre cuestiones ambientales,
sociales y económicas en contacto directo con los beneficiarios. Su objetivo principal es, sobre todo, ofrecer
posibles alternativas para el desarrollo local de comunidades empobrecidas y minimizar los riesgos y las
condiciones de vulnerabilidad a los que están sometidas. Sin embargo, las ventajas sobrepasan la cuestión
principal, que es garantizar los derechos y necesidades humanas relacionados con la alimentación básica y
el empleo, pues acaban por incluir una serie de derechos vinculados a la ciudad al dar una función social
a solares desocupados y abandonados.
Figura 2: Vista del huerto y de la favela en São Paulo.
Fuente: elaboración propia
En Brasil hay un programa de combate al hambre conocido mundialmente, el Fome Zero, que es
una estrategia creada por el Gobierno Federal para alcanzar la seguridad alimentaria y nutricional, la
inclusión social y la conquista de la ciudadanía, destinado principalmente a personas con dificultades de
acceso a alimentos. A partir de este programa a nivel nacional, han surgido muchos otros a otros niveles
administrativos y en la propia ciudad de São Paulo.
La actividad de los huertos se apoya en una ley municipal de 20043 , que crea el Programa de Agricultura Urbana y Periurbana del Municipio de São Paulo (PROAURP). Este programa establece que
las subprefeituras 4 pueden destinar áreas públicas apropiadas a la implantación de agricultura urbana,
entendida como toda actividad destinada al cultivo de hortalizas, legumbres, plantas medicinales, árboles
frutales y flores, así como a la cría de animales de pequeño porte, a la piscicultura y a la producción
artesana de alimentos y bebidas para el consumo humano. El PROAURP también se propone incentivar
las ferias de productos provenientes de la agricultura urbana, creando puntos de venta, ferias, casas del
productor y equipamientos destinados a la venta directa al consumidor, buscando abaratar los precios y
aproximar la organización de productores a los consumidores. Según lo establecido por la ley, se deben
3 Decreto Municipal 45.665 de 29 de diciembre de 2004, por el que se reglamenta la Ley 13.727, de 12 de enero de 2004,
que crea el Programa de Agricultura Urbana y Periurbana (PROAURP) en el Municipio de São Paulo y define sus directrices.
Disponible en: http://www2.oabsp.org.br/asp/clipping_jur/ClippingJurDetalhe.asp?id_noticias=16390&AnoMes=20051
4 Equivalen a las juntas de barrio. La ciudad de São Paulo se compone de 31 barrios. Desde 2002, con la aprobación de la
Ley 13.399, la mayoría de los equipamientos públicos fueron transferidos a las subprefeituras, que tienen la función de ser
el punto de contacto de la población con el gobierno (reciben reclamaciones, solucionan pequeños problemas y promueven
actividades culturales). Además, las subprefeituras son responsables del mantenimiento del sistema viario, redes de drenaje,
limpieza urbana, vigilancia sanitaria y epidemiológica, entre otros.
La agricultura urbana como proceso de desarrollo a escala humana. Los huertos urbanos en zonas
degradadas de São Paulo Glenda Dimuro Peter y Esteban de Manuel Jerez
113
estimular las iniciativas locales, las cooperativas y las asociaciones comunitarias, favoreciendo la autogestión y los pequeños emprendimientos empresariales que, por medio de incubadoras tecnológicas de
cooperativas populares, puedan insertarse en los mercados.
Sin embargo, pese la existencia del PROAURP, no es el gobierno quien pone en marcha los proyectos,
sino las ONG. Ante esta realidad, y apoyándose en este contexto normativo, la organización Cidades
sem Fome ha logrado desarrollar 21 huertos ecológicos comunitarios desde el año 2003, beneficiando
actualmente a 665 personas (213 hombres y 452 mujeres) directamente, sin contar a sus familias. El
acercamiento al desarrollo a escala humana y al derecho a la ciudad del proyecto se puede ver reflejado
en sus distintas actuaciones:
Fomento del ejercicio de la ciudadanía, de la autoorganización y del cooperativismo a través de la
creación de espacios de gestión colectivos con intereses comunes.
Oportunidad de trabajo y capacitación profesional para la mano de obra ociosa de las propias
comunidades (principalmente de mujeres y mayores).
Rescate de capacidades: tanto las productivas de los distintos suelos ociosos, como las de la gente
para producir cosas con sus propios recursos.
Acceso a alimentos cultivados en base a criterios ecológicos, contribuyendo a la seguridad alimentaria.
Promoción de una economía solidaria y de canales cortos para la comercialización de los productos.
Difusión de principios y valores ecológicos y prácticas de educación ambiental.
Manejo adecuado de los recursos naturales y energéticos de la ciudad, contribuyendo al cierre de
algunos ciclos.
Aparte del proyecto de huertos, la organización también es responsable de llevar a cabo distintos
proyectos y actividades complementarios en las comunidades, tales como:
proyectos de combate a la desnutrición infantil, por medio de talleres de reaprovechamiento alimentario e implantación de huertos escolares;
programas de disminución de enfermedades a través de alimentación específica;
programas de apoyo a la lactancia materna;
charlas sobre los hábitos alimentarios, los principios de una alimentación equilibrada, la higiene
de los alimentos, la importancia del aprovechamiento y reaprovechamiento de los alimentos y la
planificación familiar.
Figura 3: Vista del huerto y de la favela, São Paulo.
Fuente: elaboración propia
Un nuevo modelo de ocupación para suelos urbanos marginalizados
La metodología de trabajo llevada a cabo por la ONG Cidades sem Fome, compuesta por técnicos
de diversas áreas, desde agrícolas a trabajadores sociales, empieza por elaborar informes técnicos para
determinar qué comunidad puede ser beneficiada por el proyecto. Debido a la gran cantidad de favelas
existentes en São Paulo, uno de los criterios principales para elegir posibles beneficiarios está relacionado
directamente con la movilidad, traducida en la cercanía a la oficina de la ONG.
114
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
La organización está ubicada en la zona este de la capital, en una región metropolitana caracterizada
por ser un polo de pobreza, marginación y violencia dentro del contexto municipal. La gran concentración
poblacional, las redes de infraestructuras urbanas (viaria y de saneamiento) y los equipamientos urbanos
(como escuelas, centros de salud y zonas verdes) precarios y la baja renta per cápita, hacen de la región
una de las más problemáticas de São Paulo. En ella reside cerca del 33 % de la población total de la
capital, presentando una media de 0,478 de IDH, casi la mitad de la del municipio, con un alto índice de
mortalidad infantil y de tasas de criminalidad e inexistencia de programas de inserción laboral eficaces5 .
La población se compone en su mayoría de personas provenientes de otras partes de Brasil que migraron a
una de las mayores ciudades del mundo buscando nuevas oportunidades de trabajo y mejores condiciones
de vida.
En un contexto de excesiva exclusión y marginalidad hay un componente fundamental para la elección de los beneficiarios, que es la disponibilidad en su entorno de suelo libre en zonas con altas tasas
de ocupación. El fenómeno de la verticalización de las favelas, del cual hablamos anteriormente, reafirma
este hecho: hay una escasez de espacios vacíos, tanto para nuevas autoconstrucciones como para la creación de equipamientos urbanos o áreas verdes. Sin embargo, en algunos puntos de las zonas periféricas
todavía sobran solares privados o incluso públicos (fig. 4), muchos de ellos pertenecientes al propio Ayuntamiento, ociosos o sin ninguna utilización específica. Son parcelas que ya no interesan a los promotores
inmobiliarios o dejadas por la administración para la construcción de un futuro equipamiento que nunca
llegó a concretarse. En otros casos son suelos impropios para la construcción de viviendas por motivos de
seguridad, por ejemplo por estar situados junto a tuberías de industrias petroquímicas (fig. 5). Cualquiera
de estas situaciones representa un gran problema para el Ayuntamiento, pues estas tierras, al no tener
ningún uso específico, son bastante vulnerables y pueden ser invadidas por nuevas ocupaciones irregulares
o, como ocurre a menudo, se transforman en vertederos clandestinos.
El proyecto de los huertos urbanos plantea una ocupación alternativa para estos solares desocupados y
sin ninguna función social mediante un acuerdo con la administración pública o con propietarios privados,
de manera que se hace un contrato de usufructo (renovable según cada caso) por el que se ceden las
parcelas a la ONG, permitiendo que se destinen solamente a la producción de alimentos y evitando que
sean invadidas por construcciones ilegales. De cierta forma, a través de este tipo de actuación todos
acaban satisfechos, pues el alto patrón de ocupación (masificada por las edificaciones, en su mayoría
irregulares) cambia y además se genera una mejoría desde el punto de vista ambiental y del metabolismo
de las ciudades (Riechmann, 2006).
Figura 4: Suelo de propiedad municipal. Huerto en un terreno destinado a una escuela de
enseñanza primaria.
Fuente: elaboración propia
La participación necesaria para la sostenibilidad del proyecto: técnicos,
políticos y ciudadanos
Tras la identificación de una posible ubicación y de la negociación con entidades públicas o privadas
que permite el acceso a la tierra, empieza el proceso de contacto con la comunidad del entorno elegida, de
5 Prefeitura Municipal de São Paulo. Secretaria
http://smdu.prefeitura.sp.gov.br/indices_sociais/.
Municipal
de
Desenvolvimento
Urbano.
Disponible
en:
La agricultura urbana como proceso de desarrollo a escala humana. Los huertos urbanos en zonas
degradadas de São Paulo Glenda Dimuro Peter y Esteban de Manuel Jerez
115
Figura 5: Suelo de propiedad de Petrobras Transporte S.A.7 , donado para usufructo para
el plantío de huertos urbanos en zona de favelas.
Fuente: elaboración propia
identificación de posibles actores —personas que ya actúan en el barrio, movimientos sociales, organizaciones, población interesada en participar, etc.—, levantamiento socioeconómico de las familias, trabajo
de recuperación del suelo, etc. Los técnicos de la ONG ayudan a constituir una comisión compuesta por
diversos representantes de la comunidad cuyas funciones son seleccionar a las familias que quieren participar en las actividades agrícolas, realizar el diagnóstico y acompañar en la planificación participativa para
la concrección del plan de trabajo que posteriormente será desarrollado por los hortelanos, incluyendo
charlas y talleres informativos y de preparación para la labor agraria, así como explicaciones sobre qué
hacer con los excedentes y cómo comercializar los productos.
Los hortelanos reciben el apoyo de la comisión, que a su vez es acompañada por los técnicos. Sin
embargo, el objetivo es llegar a una gestión participativa en todas las etapas del proceso por medio de una
sensibilización de los participantes en reuniones mensuales, incentivándoles a fortalecer sus capacidades
en la toma de decisiones, a contribuir para la solución de los problemas y a llegar a consensos, haciéndoles
reconocerse como sujetos activos del proceso en el cual están involucrados y ampliando los espacios de
diálogo que fortalecen una ciudadanía activa. El contacto directo con los hortelanos permite a los técnicos
de la ONG evaluar los resultados obtenidos y reorientar los procesos y métodos utilizados.
A través de estrategias para fomentar la participación se pretende que a medio y largo plazo el
proyecto pueda ser sostenible, es decir, se estimula que los productores se constituyan como cooperativa o
como organización de pequeños agricultores familiares urbanos, y que sean capaces de autogestionarse y
caminar sin el apoyo de los técnicos de la ONG. Según la normativa, los hortelanos que logren organizarse
como grupo o cooperativa pueden llegar a ser encuadrados como agricultores familiares y obtener una
declaración de aptitud del Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar (PRONAF),
hecho que les habilita a participar en varios programas del Gobierno federal en áreas de comercialización
(programas de adquisición de alimentos) y les facilita determinados créditos, entre otras cosas.
Sin embargo, los técnicos de la organización buscan fomentar la movilización comunitaria sin dejar
de lado la participación y las responsabilidades del poder público. Es cierto que al posibilitar un trabajo
y una fuente de renta alternativa ya se colabora para romper con el proceso asistencialista al que estas
comunidades están acostumbradas, pero el soporte del Gobierno municipal es fundamental en distintas
etapas del proceso de desarrollo y evolución del trabajo realizado en los huertos. Como ya hemos dicho,
la participación gubernamental está en el reconocimiento legal de la actividad, pero también contribuye
en ciertos casos con la cesión de suelo público, en forma de usufructo específico para la producción de
alimentos. Por otro lado, todos los excedentes que no son vendidos en comercios barriales, ferias o incluso
de puerta en puerta (como suelen llamar los hortelanos el reparto en la vecindad) son comprados por la
administración pública para abastecer comedores de guarderías y escuelas locales.
Tampoco podemos dejar de resaltar la importancia del capital privado para el desarrollo del proyecto
de los huertos, principalmente en países de América Latina, donde es bastante común la asociación
público-privada para la mayoría de los gobiernos, particularmente a nivel local y municipal, ya que, como
hemos dicho, no destinan muchos recursos financieros a obras sociales. O sea, empresas destinan parte
de sus ganancias a proyectos sociales y, a cambio, el gobierno les concede una serie de beneficios, como
por ejemplo disminución o exención de determinados impuestos. En este caso específico, las empresas
116
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
privadas participan desde la cesión de suelos ociosos hasta la donación de semillas. Lejos de plantearnos
las cuestiones éticas de este tipo de ayuda, en la práctica la participación de este capital es fundamental
para el desarrollo del proceso, sobre todo al principio, cuando los grupos de hortelanos o la cooperativa
aún no están estructurados financieramente.
La necesidad de acercar la producción al consumo por medio de la
agroecología
El enfoque de Seguridad Alimentaria y Nutricional desarrollado en Brasil relaciona la dimensión de
disponibilidad de bienes (food security) y la calidad de estos bienes (food safety), o sea, consiste en la
realización del derecho de todas las personas al acceso regular y permanente a alimentos de calidad en cantidades suficientes sin comprometer el acceso a otras necesidades esenciales, teniendo como base prácticas
promotoras de salud que respeten la diversidad cultural y que sean social, económica y ambientalmente
sostenibles (CONSEA, 2009).
El proyecto de los huertos en las zonas degradadas de São Paulo plantea exactamente este concepto:
para un desarrollo humano no basta con que las personas coman, sino que deben comer alimentos saludables desde el punto de vista nutricional y tener las familias acceso a una cantidad suficiente de éstos,
y de una calidad satisfactoria.
Aquí podríamos abrir un espacio para el debate sobre la dependencia de los mercados y las grandes
redes de distribución de productos ya industrializados —que, por supuesto, también contribuyen a la
falta de seguridad alimentaria— pero tratándose de casos de extrema pobreza, muchas veces la población
tiene dificultades de acceso incluso a este tipo de mercancías. La introducción de los huertos comunitarios
logra acercar la población a la producción y reducir bastante el precio del mercado.
Aunque el PROAURP no haga mención a la agricultura ecológica, el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (CONSEA), vinculado al Gobierno federal y al programa Fome Zero,
sí propone promover nuevas bases para el actual modelo de producción y consumo, además de apoyar
la agricultura familiar de base agroecológica, garantizar la ampliación de la producción diversificada
de alimentos con la valoración de la agrobiodiversidad, fortalecer los hábitos alimentarios regionales y
democratizar el acceso a la tierra (CONSEA, 2009).
Los huertos ecológicos en São Paulo no tienen ningún tipo de documento que certifique la autenticidad
ecológica de su producción. Debido a dificultades en encontrar semillas producidas con criterios ecológicos,
la mayoría de las veces las semillas utilizadas en los diversos núcleos provienen del mercado. Muchas veces
incluso son donaciones de terceros. Sin embargo, la fertilización se realiza con abonos orgánicos oriundos
de la producción de compost en los propios huertos, estimulando también a los hortelanos y familiares a
separar sus residuos orgánicos y a depositarlos en las composteras.
Las especies cultivadas son las mismas que ya forman parte de la alimentación cotidiana de las familias
y vecinos del barrio, principalmente hortalizas y legumbres. El hecho de introducir algunas especies que,
aunque puedan tener valores nutritivos, no son conocidas por la población no ha tenido mucho éxito.
Muchos de los hortelanos son de origen rural y traen a los huertos conocimientos y saberes propios de
las actividades que realizaban anteriormente en el campo, hecho que no siempre cumple con los requisitos
de una agricultura orgánica. Para ello también se hace una formación profesional con intercambio de
saberes sobre prácticas de manejo ecológico, para garantizar la conservación y mejora de los recursos
agrícolas locales (materia orgánica, rotación de cultivos, mantenimiento del suelo, etc.).
Conclusiones
Ante la actual coyuntura económica, social, política y ambiental de las ciudades, la agricultura practicada en zonas urbanas, además de ser una solución casi inmediata a las pocas opciones ofrecidas a los
pobres urbanos y marginales de las grandes metrópolis latinoamericanas, como es el caso de São Paulo,
contribuye al desarrollo a escala humana de esta parcela de la población al permitirles desarrollarse por
sí mismos.
El objetivo principal de la iniciativa es hacer del propio habitante de la favela (ahora hortelano, y
principalmente hortelana) el agente de su propia transformación estructural social a través de políticas
participativas y descentralizadas que den una oportunidad de desarrollo a quienes no tienen ningún tipo
de derecho garantizado. El hecho de poder labrar la tierra de donde van a salir sus alimentos y su propia
renta, de ser capaces de producir y gestionar su propio hábitat, es fundamental y determinante para el
desarrollo de los derechos de estas personas, derechos de alimentarse bien y de tener una mejor salud,
de generar sus economías por medio de su propio trabajo, pero también de generar capital social además
del económico, ampliando la conciencia social, la capacidad de organización y gestión a través de la
La agricultura urbana como proceso de desarrollo a escala humana. Los huertos urbanos en zonas
degradadas de São Paulo Glenda Dimuro Peter y Esteban de Manuel Jerez
117
participación, el derecho de ser un verdadero ciudadano que une el desarrollo personal al comunitario y
el derecho de acumular conocimientos, relaciones y redes de solidaridad que le permitan desarrollarse a
una escala humana. Todos estos derechos humanos se vinculan al derecho a crear una ciudad de acuerdo
con sus necesidades, de transformar el espacio físico y social en que están insertados para construir una
ciudad más justa, un hábitat más digno, de modo que el territorio cumpla también con su función social.
Y, por qué no, más verde y más respetuoso con la naturaleza y con los humanos.
Frente a la ausencia de capacidad y voluntad de algunos gobiernos para cambiar la situación de
vulnerabilidad asociada a estas comunidades, consideradas degradadas bajo diversos enfoques, la sociedad
civil se organiza hacia nuevas formas de gobernanza que contemplen las demandas y necesidades de la
mayoría de la sociedad. Estas iniciativas sociales comparten espacio con otras características también
encontradas en comunidades excluidas: el escaso capital social y el alto grado de degradación de las redes
sociales. La violencia e inseguridad asociadas a estas comunidades también están relacionadas con el
tiempo ocioso y con las altas tasas de paro y, en definitiva, con la indigna calidad de vida a que son
sometidos sus habitantes.
De esta manera, el proceso de producción y gestión social del hábitat, que no puede funcionar sin
la participación y el empoderamiento de los ciudadanos y el involucramiento en un proyecto solidario y
común, no siempre se da de forma óptima. Se enfrenta a realidades adversas, muchas veces de extrema
debilidad social de gentes que no tienen sus necesidades básicas más urgentes atendidas. Siendo así, el
proceso que normalmente debería incluir la capacitación de mano de obra en labores agrícolas, realizada
en talleres previos, y la reconstrucción de lazos entre los ciudadanos, se ejecuta sobre la marcha, con
la participación de la población interesada (en algunos casos una minoría que apuesta por un proyecto
poco inmediatista) apoyada por los técnicos. La propia construcción del huerto pasa a ser la formación
específica in situ, un espacio informal de aprendizaje e intercambio de saberes construido por las propias
respuestas a las necesidades. O sea, los hortelanos y técnicos hacen su propio camino al andar.
Los factores de éxito del proyecto son la fuerza de voluntad de los técnicos (amparados financiera y
políticamente por la administración pública y por empresas privadas) junto con la población local, que
valora sus necesidades (seguridad alimentaria, generación de renta, participación en organización formal,
empoderamiento y creación de espacios de diálogo) y que es atendida al mismo tiempo que poco a poco va
rompiendo el ciclo asistencialista y visualizando un futuro de sustentabilidad e independencia. Atacando
a las debilidades (paro, inseguridad, falta de creencia en organizaciones formales, etc.) se lucha a favor
del desarrollo humano de una comunidad. En una ciudad tan llena de dicotomías como São Paulo, parece
improbable que pequeñas iniciativas como esta puedan lograr cambiar alguna estadística social, ambiental
o económica.
Pero lo cierto es que este proyecto impulsado por la ONG Ciudades sem Fome lleva más de ocho
años contribuyendo al desarrollo de personas consideradas marginales y cooperando a la vez con el
mantenimiento de suelos destinados a función social en zonas densamente ocupadas, al dar una nueva
vida a terrenos ociosos o abandonados a la espera de la especulación inmobiliaria o de construcciones
ilegales. Es un proyecto bastante complicado de medir debido a la inestabilidad de los procesos (falta
de recursos financieros, entrada y salida de miembros, etc.), pero los resultados pueden ser claramente
identificados en la satisfacción personal de los participantes.
El reconocimiento internacional de este esfuerzo ha llegado a través del premio del Programa de las
Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN-HABITAT) de mejores prácticas 2010 para la
mejora de las condiciones de vida, que tiene como objetivo incentivar proyectos de desarrollo sostenible
en comunidades carentes por medio de acciones de cooperación internacional.
Como nos dice Morin (2008), lo improbable no es imposible y mientras la gente siga apostando por
salidas a las crisis, habrá espacio para la esperanza.
Bibliografía
de Albuquerque, Maria José y Taschner, Suzana P.
2006 Verticalização de favelas em São Paulo: balanço de uma experiência (1989 a 2004).
Tesis doctoral. São Paulo: Universidade de São Paulo (USP).
Altieri, Miguel A.; Hecht, Susanna et al.
1999 Agroecología. Bases científicas para una agricultura sustentable.
Montevideo: Nordan, colección Ecoteca, 20.
118
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Baquero, Marcello
2003 «Construindo uma outra sociedade: o capital social na estruturação de uma cultura política
participativa no Brasil»
Revista de Sociologia e Política, núm 21, pág. 83–108, noviembre, Curitiba. Disponible en
http://www.scielo.br/pdf/rsocp/n21/a07n21.pdf (consultado el 15 de octubre de 2012).
Bauman, Zygmunt
2003 Comunidad: En busca de seguridad en un mundo hostil.
Madrid: Siglo XXI de España Editores.
Borja, Jordi
2006 ‘‘La innovación política y los derechos ciudadanos.’’
En Alguacil, Julio, Poder local y participación democrática. Mataro: El Viejo Topo, pág. 49–80.
Borja, Jordi y Maxi, Zaida
2003 El espacio público: ciudad y ciudadanía.
Barcelona: Electa España.
Buthet, Carlos y Zappino de Molina, Gabriela
2005 Inclusión social y hábitat popular: La participación en la gestión del hábitat.
Buenos Aires: Espacio.
Castells, Manuel
1981 Crisis urbana y cambio social.
Madrid: Siglo Veintiuno, serie Arquitectura y urbanismo.
CONSEA
2009 Construção do Sistema e da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional: a
experiência brasileira.
Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA). Brasilia: Presidência da
República, FAO/IICA. Disponible en
http://www4.planalto.gov.br/consea/publicacoes/publiucacoes-arquivos/construcao-do-sistema-eda-politica-nacional-de-seguranca-alimentar-e-nutricional-a-experiencia-brasileira-portugues
(consultado el 15 de octubre de 2012).
Cortina, Adela
1997 Ciudadanos del mundo: Hacia una teoría de la ciudadanía.
Madrid: Alianza Editorial.
Harvey, David
2009 «El Derecho a la ciudad como alternativa al neoliberalismo»
Habitat International Coalition, Conferencia de apertura en el marco del Seminario sobre
Reforma Urbana del Forum Social Mundial Belém 2009.
Latouche, Serge
2009 Pequeño tratado del decrecimiento sereno.
Barcelona: Icaria.
Lefebvre, Henri
1969 El derecho a la ciudad.
Barcelona: Ediciones Península.
de Manuel Jerez, Esteban
2010 «Construyendo triángulos para la gestión social del hábitat»
Hábitat y Sociedad, v. 1, noviembre, pág. 13–37. Disponible en
http://acdc.sav.us.es/habitatysociedad/images/stories/N01/n01a01construyendo_triangulos.pdf
(consultado el 15 de octubre de 2012).
Max-Neff, Manfred; Elizalde, Antonio y Hopenhayn, Martin
1998 Desarrollo a escala humana: conceptos, aplicaciones y algunas reflexiones.
Barcelona: lcaria Editorial.
Morin, Edgar y Hulot, Nicolas
2008 El año I de la era ecológica: la Tierra que depende del hombre que depende de la Tierra.
Barcelona: Paidós, serie Paidós contextos, 130.
La agricultura urbana como proceso de desarrollo a escala humana. Los huertos urbanos en zonas
degradadas de São Paulo Glenda Dimuro Peter y Esteban de Manuel Jerez
119
Morin, Edgar
2010 «Elogio de la metamorfosis»
El País, 17 de enero. Disponible en
http://elpais.com/diario/2010/01/17/opinion/1263682813_850215.html (consultado el 15 de
octubre de 2012).
Morin, Edgar and Cern, Anne Brigitte
1993 Tierra Patria.
Barcelona: Editorial Kairós.
Mougeot, Luc J. A.
2006 Growing better cities: urban agriculture for sustainable development.
Libro electrónico. Ottawa: International Development Research Centre (IDRC). Se cita la
traducción en castellano Cultivando mejores ciudades: agricultura urbana para el desarrollo
sostenible, de 2006.
Naredo, José Manuel
2010 Raíces económicas del deterioro ecológico y social. Más allá de los dogmas.
Madrid: Siglo XXI.
Ortiz, Enrique
2010 «Derecho a la ciudad, producción social y gestión participativa del hábitat. La promoción de
iniciativas comunitarias incluyentes en la Ciudad de México»
Hábitat y Sociedad, v. 1, noviembre, pág. 55–70. Disponible en
http://acdc.sav.us.es/habitatysociedad/images/stories/N01/n01a03_la_promocion_de_iniciativas
_incluyentes.pdf
Pedrazzini, Yves; Bolay, Jean-Claude y Rabinovich, Adriana
2007 ‘‘Urbanismo del oprimido y participación social: elogio de los hacedores de ciudades’’
En Encina, Javier et al., La ciudad a escala humana. Serie Democracias participativas, 5.
Universidad Libre para la Construcción Colectiva, pág. 331–348.
Pelli, Víctor
2010 «La gestión de la producción social del hábitat»
Hábitat y Sociedad, núm. 1, noviembre, pág. 39–54. Disponible en
http://acdc.sav.us.es/habitatysociedad/images/stories/N01/n01a02_la_gestion_del_la
_produccion_social_del_habitat.pdf.
Pindado, Fernando
2006 ‘‘La participación, un derecho que necesita práctica.’’
En Alguacil, Julio, Poder local y participación democrática, Mataro: El Viejo Topo, pág. 81–99.
Plascencia, Jorge Ramírez
2005 «Tres visiones sobre capital social: Bourdieu, Coleman y Putnam»
Revista Acta Republicana: Política y Sociedad, vol. 4, núm. 4, pág. 21–36. Disponible en
http://148.202.18.157/sitios/publicacionesite/pperiod/republicana/pdf/ActaRep04/articulos21.pdf
(consultada el 15 de octubre de 2012).
PNUD; IPEA
1996 Relatório sobre o desenvolvimento humano no Brazil.
Brazília: PNUD Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA).
Riechmann, Jorge
2006 Biomímesis. Ensayos sobre imitación de la naturaleza, ecosocialismo y autocontención.
Madrid: Los Libros de la Catarata.
Rolnik, Raquel
1999 «Exclusão territorial e violência»
São Paulo em Perspectiva, vol. 13, núm. 4, São Paulo: Fundacão SEADE. Disponible en
http://www.scielo.br/pdf/spp/v13n4/v13n4a10.pdf (consultado el 11 de octubre de 2012).
Romero, Gustavo et al.
2004 La participación en el diseño urbano y arquitectónico en la producción social del hábitat.
Mexico D.F.: CYTED-HABYTED-Red XIV.F.
Sassen, Saskia and Rodil, María Victoria
2007 Una sociología de la globalización.
Buenos Aires: Katz Editores.
120
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Souto-Maior Fontes, Breno Augusto e Eichner, Klaus
2004 «A formação do capital social em uma comunidade de baixa renda»
Redes, revista hispana para el análisis de redes sociales, v. 7, n. 2. Disponible en
http://revista-redes.rediris.es/html-vol7/vol7_2.htm (consultada el 15 de octubre de 2012).
Sugranyes, Ana
2010 «El derecho a la ciudad. Praxis de la utopía.»
Hábitat y Sociedad, núm. 1, noviembre, pág. 71–79. Disponible en
http://acdc.sav.us.es/habitatysociedad/images/stories/N01/n01a04_el_derecho_de_la_ciudad.pdf.
Taschner, Suzana Pasternak
2001 «Favelas em São Paulo: censos, consensos e contra–sensos»
Cadernos Metrópole, no 5, São Paulo: EDUC (Editora da PUC-SP). ISSN 1517-2422. Disponible
en pdf: http://www.cadernosmetropole.net/download/cm/cm5.pdf.
Touraine, Alain
2005 Un nuevo paradigma para comprender el mundo de hoy.
Barcelona: Paidós.
Pobreza, participación y Metrocable. Estudio del
caso de Medellín1
Julio D. Dávila
Diana Daste
Madrid (España), 20 de octubre de 2011.
Introducción
Este artículo recoge los resultados parciales de un proyecto de investigación en curso, que aspira a
un conocimiento sistemático a partir del análisis de una serie de intervenciones de mejora del transporte
público y de mejora urbana impulsadas por el gobierno local de Medellín (Colombia). Bien sea en respuesta a una «deuda social», como lo definió un ex-alcale, o bien alimentado por motivos populistas,
durante los últimos diez años el ayuntamiento ha logrado integrar en el tejido de la ciudad amplias zonas
invisibilizadas, de bajos ingresos y no recomendables. La introducción de los teleféricos, cables aéreos de
automóviles (Metrocable) bajo el mandato del alcalde Luis Pérez ha sido un factor clave para incorporar algunos distritos de bajos ingresos a la red de transporte masivo de la ciudad (metro en superficie).
Esta intervención ayudó a aumentar no sólo la accesibilidad, sino también la visibilidad de los residentes
locales y sus asentamientos, sin duda un necesario primer paso hacia la acción concertada para reducir
la pobreza. Merece la pena reflexionar sobre el caso de Medellín, no sólo porque cada vez más ciudades
colombianas y de otros países están siguiendo su ejemplo, sino también porque ofrece lecciones sobre la
naturaleza y el impacto de las innovaciones tecnológicas a escala urbana.
Fuente: Alcaldía de Medellín
Figura 1: Proyectos Urbanos Integrales de la ciudad de Medellín
Una gran parte del atractivo de los Metrocables como solución para el transporte en áreas urbanas
densas y montañosas se deriva de su novedad, su bajo costo relativo, la mínima alteración de la trama
urbana existente y los bajos niveles de emisiones de partículas (Brand y Dávila, 2011; Dávila y
Daste, 2011). El presente artículo plantea que, en el caso de Medellín, su éxito tiene más que ver con
el contexto político e institucional en el que se llevó a cabo: un programa integral para hacer frente a
1 Este artículo pertenece a una serie de ponencias impartidas entre los días 20 y 22 de octubre de 2011 en la Escuela
Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid en el marco de la XII N-AERUS Conference 2011.Además,está basado en un estudio, en desarrollo, dirigido por la Development Planning Unit,University College
London (UCL), en colaboración con la Universidad Nacional de Colombia (campus de Medellín), la Universidad de los
Andes (Bogotá), y el UCL’s Department of Civil, Environmental and Geomatic Engineering. Para más información, visite
http://www.ucl.ac.uk/dpu/Metrocables. Se trata de la primera evaluación de la experiencia pionera de Medellín y busca
ofrecer importantes indicadores que permitan la exitosa aplicación de dicho proyecto en otras ciudades del mundo. El estudio (Grant RES-167-25-0562) ha sido financiado por el Gobierno de Reino Unido a través del Consejo de Investigación
Económica y Social (ESRC) y el Departamento de Desarrollo Internacional (DFID), bajo el esquema trazado para Estudios
sobre Desarrollo Internacional (Reducción de la Pobreza). El estudio está inspirado en Brand y Dávila (2011).
121
122
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
problemas urbanos, sociales y políticos profundamente arraigados y en el que la comunidad local fue
capaz de expresar sus deseos e involucrarse activamente en los esfuerzos municipales de modernización.
El éxito del sistema se puede medir en parte a través del nivel de utilización por parte de los usuarios
habituales, en su mayoría residentes de bajos ingresos pertenecientes a los barrios más pobres de la ciudad.
También se deriva de la experiencia cotidiana de los usuarios, para quienes un sistema fiable, rápido y
seguro ha supuesto una diferencia sustancial en su calidad de vida diaria. La conexión con la ciudad que
proporciona el sistema es una respuesta política e institucional a una situación social y políticamente
inestable y se ha traducido en un mayor sentimiento de pertenencia entre los residentes de los barrios
pobres.
Los Metrocables de Medellín
Medellín, la segunda ciudad más grande de Colombia, evoca imágenes de violencia y bandidaje asociados en parte a la figura casi mítica del capo del narcotráfico Pablo Escobar. Como parte de un
‘maquillaje’ (Hylton, 2007; Fukuyama y Colby, 2011; Mendieta, 2011), esta ciudad de tres millones
de habitantes ofrece una combinación de imaginación e inteligencia a la hora de gestionar algunos de sus
asentamientos informales por largo tiempo olvidados (Medellín e IDB, 2008 y Rojas, 2010). Las altas
tasas de criminalidad que llenaron titulares en todo el mundo durante los años 80 y 90, especialmente en
los barrios más pobres, han descendido considerablemente, aunque la violencia no ha desaparecido por
completo de sus calles, especialmente en los barrios más pobres (veáse Figura 1).
Años 2000–2010, tasa por cada 100.000 habitantes.
Fuente: Secretaría del Gobierno de Medellín
Figura 2: Tasa de homicidios anuales en la Municipalidad de Medellín
Medellín fue la primera ciudad del mundo que aplicó la tecnología de las pistas de esquí a un sistema
de transporte público (en vez de para el turismo) para responder a las necesidades de las zonas urbanas
densas de bajos ingresos situadas en grandes pendientes. Se han construido dos Metrocables. La primera
línea (la K) abrió sus puertas en 2004, pronto comenzó a funcionar a pleno rendimiento y es ampliamente
percibido como un medio eficaz de transporte, lo cual ha animado a otras ciudades de Colombia y América
Latina, como Río de Janeiro y Caracas, a poner en marcha sistemas similares .
La segunda línea (la J) abrió sus puertas en 2008 pero todavía no funciona a pleno rendimiento. El
que no se utilice toda su capacidad lleva a cuestionar la creencia de que los Metrocables, por sí solos
lograrán aumentar las oportunidades, mejorar las condiciones de vida y conducir al desarrollo humano de
la población local (Brand y Dávila, 2011). Los resultados sugieren que para generar cambios económicos
y sociales relevantes en áreas pobres y marginadas, los sistemas de teleférico requieren unas condiciones
mínimas de topografía y densidad poblacional, así como una conexión eficaz a la red de transporte público
masivo y un serie de intervenciones complementarias para mejorar las condiciones físicas y económicas,
como se describe a continuación.
La línea K (véase Figura 1) conecta el sector noreste de la municipalidad, una zona pobre e inaccesible
conocida como Comuna Nororiental, con la principal línea de metro en superficie, que discurre a lo largo
del río Medellín. La comuna se localiza en un terreno de pendiente abrupta atravesado por pequeños
valles profundos excavados por los numerosos arroyos que descienden por la colina hasta el Río Medellín.
Se desarrolló a través de asentamientos informales a partir de los años 50 y llegó a convertirse en la zona
residencial con mayor densidad de población, con más de 400 viviendas por hectárea en 20052. Como
2 La localidad de Medellín registraba en 2005 una población urbana de 2,2 millones de habitantes, divididas en 16
comunas. La línea K atraviesa la comuna 1 y 2, con una población mixta de 230.000 habitantes (2005). La línea J pasa por
Pobreza, participación y Metrocable. Estudio del caso de Medellín Julio D. Dávila y Diana Daste
123
El norte está en la parte izquierda de la imagen.
Fuente: http://www.metrodemedellin.gov.co. Recurso consultado el 1 de julio de 2011.
Figura 3: Sistema de Metro Medellín
es habitual en tomas de terrenos espontáneas con loteos irregulares, las infraestructuras son escasas y a
menudo precarias. Las calles tienen mucha pendiente y normalmente están sin pavimentar, por lo que
el servicio de las líneas convencionales de autobuses es insuficiente. La línea J se construyó en el sector
occidental de la ciudad, un área con una diversidad de ingresos mayor y con una topografía más variada.
Las densidades son más bajas puesto que la única tierra en la que sería posible la futura expansión del
municipio se encuentra en un sector montañoso en el extremo de la línea .
La construcción de la primera línea de Metrocable fue el resultado de una suerte de alquimia que
combinó responsabilidad social, búsqueda de eficiencia y políticas populistas. Las propuestas técnicas de
la empresa de propiedad pública Compañía Metro pretendían aumentar el número de usuarios del metro,
a la vez que mostraban una preocupación por promover el desarrollo social en zonas que antes no estaban
cubiertas por el sistema de transporte. Luis Pérez, el alcalde de la municipalidad recién elegido (20012003), se hizo eco y trató de afrontar lo que entendía como un sesgo en las inversiones municipales que
primaban los barrios de mayores ingresos, a través de proyectos de gran visibilidad, algunos especialmente
dirigidos a los barrios de bajos ingresos (Brand y Dávila, 2011)3. El gobierno municipal financió el 55 %
de los costes de la primera línea de Metrocable (del resto se ocupó la compañía Metro)4 . Menos de tres
años después de que Pérez asumiera la propuesta, se inauguró la línea, ya bajo el mandato de su sucesor,
el alcalde Sergio Fajardo.
En la actualidad hay tres líneas de Metrocable en funcionamiento y más planeadas. Las líneas K
y J son sistemas de transporte urbano público conectadas a la red de metro. Hay una única tarifa,
independientemente de la longitud del viaje. La tercera (línea L), inaugurada en 2010, conecta la red
con un parque natural sobre el valle, a las afueras de la ciudad (véase Cuadro 1). La conexión se realiza
a través de una estación situada en el extremo de la línea K, en lo que antes se consideraba uno de
los barrios más duros, Santo Domingo Savio, que en la actualidad es visitado regularmente por turistas
nacionales e incluso internacionales.
Los sistemas de Metrocables son relativamente económicos y rápidos de construir comparados con
los autobuses de tránsito rápido (Bus Rapid Transit) y los sistemas sobre raíles. El coste del primer
Metrocable rondó los 24 millones de dólares, y del segundo los 47 millones (a los tipos de cambio de 2003).
Sin embargo, los Metrocables no pueden transportar más de 3.000 pasajeros por hora y el Gobierno de
Colombia no los considera sistemas de trasporte masivo, con lo que la financiación recae por completo en
los gobiernos locales.
Una fuente importante de financiación para estos proyectos y otros similares es la entidad de titularidad pública Empresas Públicas de Medellín (EMP). Se trata de una gran y eficiente empresa municipal
de servicios públicos (se encarga del suministro de electricidad y agua, del saneamiento y de las telecomunicaciones). Sus activos rondan los 10.000 millones de dólares en 2011. Según sus estatutos, el 30 % de los
beneficios de la compañía van a las autoridades municipales, suma equivalente a cerca de 250 millones de
dólares en 2010. El Metro de Medellín se proclama como uno de los pocos sistemas urbanos de transporte
masivo que opera con beneficios (dejando a un lado las obligaciones de deuda).
las comunas 7 y 13, espacio que comprende una población de 295.000. Cada comuna se divide a su vez en barrios: 13 en
la comuna 1, 11 en la comuna 2, 9 en la comuna 7 y 19 en la comuna 13. Medellín es la municipalidad más grande y rica
de las que componen el área metropolitana de Medellín, con una población urbana mixta de 3.1 millones en 2005 (fuente:
http://www.dane.gov.co).
3 Entrevistas personales con el antiguo alcalde, Luis Pérez; y con Ramiro Márquez, Director General de Metro de
Medellín (septiembre 2010)
4 El 45 % restante fue financiado por la compañía Metro. La municipalidad se vio también obligada a suscribir el proyecto
a nivel financiero debido la actitud reacia que mostraron las compañías aseguradoras a la financiación de un proyecto que
pudiera llegar a constituir el objetivo de ataques terroristas (entrevista personal con el antiguo alcalde, Luis Pérez
124
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Cuadro 1: Líneas de Metrocable
Información básica
Fecha de inauguración
Tiempo de construcción
Longitud
Velocidad comercial
Número de pilones
Número de estaciones
Número de cabinas
(capacidad 10)
Distancia entre cabinas
Capacidad operativa
Coste total estimado
Coste por kilómetro
Fuentes de financiación
Línea K
Agosto 2004
Línea J
Marzo 2008
Línea L
Febrero 2010
14 meses
15 meses
10 meses
2.072 m
5 m/s
2.782 m
5 m/s
4.469 m
6 m/s
20
4 (incl. estación Metro)
31
4 (incl. estación Metro)
25
2
93
119
27
60 m
60 m
340 m
3.000 pasajeros/hora
3,000 pasajeros/hora
1,200 pasajeros/hora
24 millones de dólares (a un tipo de cambio COP-US$ medio de
2003)
11.6 millones de dólares
Municipalidad: 55 %
Metro: 45 %
47 millones de dólares
(a un tipo de cambio
medio de 2007)
21 millones de dólares (a
un tipo de cambio medio
de 2009)
16.9 millones de dólares
Municipalidad: 73 %
Metro: 27 %
4.7 millones de dólares
Municipalidad: 38 % Metro: 34 % Gobierno provincial: 17 %; Ministerio
de Transporte: 9 %; Otros:
2 %.
Pobreza, participación y Metrocable. Estudio del caso de Medellín Julio D. Dávila y Diana Daste
125
Durante los años 90, Medellín destacó internacionalmente por su fama de ciudad violenta. En los 80
había emergido como uno de los epicentros del comercio internacional de drogas. La ausencia de control
estatal fue dolorosamente evidente en grandes zonas de la ciudad, especialmente en los barrios de bajos
ingresos donde una juventud desencantada se convirtió en terreno abonado para el reclutamiento por
parte de las milicias privadas de destacados señores de la droga o por parte de los grupos guerrilleros
de izquierda que buscaban desestabilizar al Estado. A esta situación se le unieron las políticas radicales
de liberalización del comercio que el gobierno nacional introdujo en 1991, con lo que muchas industrias
locales protegidas durante décadas bajo las políticas de sustitución de importaciones, se vieron abocadas
a destruir miles de puestos de trabajo o fueron a la quiebra. Como consecuencia directa de estas políticas
la pobreza y el desempleo aumentaron de manera alarmante en Medellín (Brand, 2005 y Hylton, 2007).
Fajardo, elegido alcalde con una candidatura independiente de los partidos tradicionales, fue adalid
de la idea de «devolver la deuda histórica de la ciudad con los pobres» (Dávila, 2009). La estrategia
de desarrollo urbano promovida durante su mandato se centró en áreas que hasta entonces no habían
recibido atencción. Comenzaron con las comunas 1 y 2 (en el noreste del municipio), dos de las más pobres
y violentas de la ciudad y donde estaba a punto de lanzarse el primer Metrocable. Los Metrocables, que
inicialmente se concibieron como meras soluciones de transporte, pasaron a formar parte de una estrategia integral de desarrollo urbano, los Proyectos Urbanos Integrales (PUI). El objetivo de los PUI era
activar áreas económicamente deprimidas, combinando para ello estrategias de mejora de la movilidad,
de vivienda y espacios públicos y de medio ambiente (Medellín-EDU, 2011). Se apoyaba en esfuerzos anteriores de desarrollo integral en la ciudad, que trataban de abordar simultáneamente problemas
sociales y del entorno construido, como por ejemplo Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales (PRIMED), un proyecto piloto que contó con el apoyo del gobierno alemán (Betancur, 2007
y Bahl, 2011).
Es necesario un complejo proceso de análisis para evaluar el éxito de estas estrategias. En el interior de
Medellín ha aumentado en los últimos años la violencia urbana y la migración forzosa que trae consigo5 .
Los éxitos en la lucha contra los cárteles de las drogas ilegales han reducido la violencia, aunque esta
reducción probablemente también esté ligada a un reajuste de poder entre las diferentes bandas organizadas. La evaluación del impacto directo que las intervenciones de movilidad y regeneración urbana han
tenido en el bienestar de los residentes de las comunas no puede obviar estas tendencias comunes a toda
la ciudad.
Pobreza y exclusión en las comunas más pobres de Medellín
Las dos líneas de Metrocable construidas hasta el momento cruzan algunas de las comunas más pobres
de la Municipalidad de Medellín. La línea K da servicio a las Comunas 1 y 2, y la línea J a las Comunas 7
y 13. Como se observa en la Figura 1, los ingresos medios en todas ellas están por debajo de los ingresos
medios en el conjunto de la ciudad y los datos de los hogares con mujeres como cabeza de familia son
peores que aquellos a cargo de hombres. Otros indicadores socioeconómicos, como nivel de educación,
esperanza de vida y salud, reflejan una mayor pobreza y privación que en el resto de la municipalidad.
La violencia es un problema recurrente en Medellín que afecta especialmente a las comunidades más
pobres y se puede utilizar como un indicador relevante. La disminución de los niveles de violencia es, sin
duda, un indicador de mejora del bienestar de la población. Como se muestra en la Figura 5, en los últimos
años las tasas de homicidios en las comunas eran tres veces superiores a la media municipal, aunque con
variaciones considerables entre los barrios. Estas tasas eran sin embargo inferiores a las de los años 90,
cuando Medellín aparecía en los medios de comunicación internacionales como una de las ciudades más
violentas del mundo. Los índices han disminuido de forma considerable gracias a los esfuerzos continuos
por parte de la sociedad civil organizada, de los gobiernos nacional y municipal y también debido a
cambios importantes en la naturaleza del negocio del narcotráfico (Hylton, 2007).
Es cada vez más evidente que es difícil establecer una relación directa entre la introducción de la
línea K de Metrocable y los cambios sociales y económicos, debido a la complejidad y la integralidad
de las intervenciones PUI posteriores. La limitada disponibilidad y fiabilidad de la información en los
sectores informales de la ciudad supone una dificultad añadida para realizar la evaluación. La compleja
interrelación entre los diferentes factores aumenta la dificultad de señalar al Metrocable como agente
causante de las transformaciones.
Si el análisis se centra, por ejemplo, en la estimación del impacto de los Metrocables en la economía
local, se pueden observar factores externos como los ciclos económicos a corto plazo, las intervenciones
5 Este fenómeno se refleja en la noticia «Medellín aún desconoce desplazados intraurbanos por conflicto» aparecida en el periódico El Tiempo, el día 8 de mayo de 2011. Recurso disponible en
http://www.eltiempo.com/colombia/medellin/ARTICULO-WEB-NEW_NOTA_INTERIOR-9305620.html
126
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Fuente: Departamento Administrativo de Planeación, Encuesta de Calidad de Vida Medellín, año 2007 (1 US$=
COP 1,800)
Figura 4: Ingresos mensuales medios del cabeza de familia en las Comunas del Metrocable
Años 2008–2010, tasa por cada 100.000 habitantes.
Fuente: Municipalidad de Medellín.
Figura 5: Tasas de criminalidad en barrios seleccionados de las Comunas 1, 2, 7 y 13
Pobreza, participación y Metrocable. Estudio del caso de Medellín Julio D. Dávila y Diana Daste
127
gubernamentales, la población desplazada por la violencia y los cambios en la naturaleza y los índices
de violencia interna, junto con la falta de datos oficiales de información, hacen difícil medir de manera
inequívoca su influencia en la economía local, en los ingresos de las familias o en los precios de las casas y
los alquileres. No hay que subestimar el efecto sobre el sentimiento de pertenencia, la inclusión social o la
autoestima de la comunidad, que han mejorado considerablemente según los resultados de la investigación.
¿Mejor movilidad para todos?
El impacto más obvio de los Metrocables se puede apreciar en la mejora de la movilidad de los usuarios:
se ha reducido la duración de los viajes y ha aumentado la seguridad y la comodidad. La línea K ofrece
un servicio regular con estaciones cubiertas y —si se descuenta el tiempo de espera— la duración media
del viaje se ha reducido considerablemente. Por ejemplo entre 2000 y 2005 la duración del viaje hasta
un lugar lejano en el área metropolitana (Comuna 8), utilizando la combinación Metrocable/Metro se
redujo de 120 minutos a 65 minutos, mientras que para quienes utilizan el bus como principal modo de
transporte, la duración media se elevó de 63 a 105 minutos (Área Metropolitana del Valle de
Aburrá, 2006)6. Se pueden explicar estas importantes reducciones por la introducción del Metrocable en
2004, aunque también se deben en parte a una mejor integración entre el sistema de metro y las rutas de
autobús de conexión (que implican un pago adicional de la mitad de la tarifa de autobús). Sin embargo,
estas cifras no tienen en cuenta los tiempos de espera en las estaciones, que en hora punta pueden suponer
entre 10 minutos y una hora. Además, el acceso a la estación puede implicar largas caminatas por calles
montañosas, lo que restringe el acceso de aquellas personas con menor resistencia física. Los usuarios
entrevistados durante la investigación perciben los tiempos de espera como un coste adicional que están
dispuestos a pagar a cambio de acceder a la red de Metro cuando viajan largas distancias. De esta manera
se pueden trasladar pagando un único billete, mientras que si toman dos autobuses o más tienen que pagar
varias veces.
Otro aspecto a tener en cuenta son los patrones de viaje de los usuarios y de quienes no utilizan
el sistema. Los trabajadores varones se benefician más del sistema, ya que tienden a viajar a destinos
lejanos. Sin el Metrocable tendrían que cambiar de modo de transporte (el billete supone un ahorro del
33 % en comparación con dos viajes en autobús). Las mujeres, sin embargo, tienden a realizar viajes con
varios objetivos, utilizan un único billete para llegar a un destino central y caminan desde allí a diferentes
puntos. Para este tipo de desplazamientos, un autobús normal puede resultar más barato. Los resultados
de la investigación señalan sin embargo, que los usuarios están dispuestos a esperar y caminar largas
distancias para ahorrar en las tarifas de transporte (que son altos en relación con los ingresos medios).
El Metrocable y la red de metro están diseñados para transportar a pasajeros que no van cargados
con paquetes voluminosos. Estos están prohibidos, al igual que los usos que pueden estar asociados con
formas de vida diferentes a las de los trabajadores del sector formal. No es ninguna sorpresa que el grupo
mayoritario de usuarios del Metrocable esté constituido por trabajadores de este sector (construcción,
industria y servicios). Realizan viajes largos de norte a sur y las ventajas se deben sobre todo al ahorro
en la tarifa, más que a una reducción en el tiempo de viaje. Las ventajas, y por lo tanto el uso, son
menos claras tanto para los trabajadores del sector informal de la economía, que son mayoría en la
zona, como para niños, jóvenes, amas de casa, personas mayores y enfermos. En 2005, los viajes desde
y hacia las Comunas 1 y 2 se realizaron principalmente en autobús (el 32 %) o caminando (el 38 % del
total de los desplazamientos). Se estima que el 18,5 % utilizó una combinación Metrocable/Metro (Área
Metropolitana del Valle de Aburrá, 2006). Aunque la cifra pueda parecer baja, es favorable si se
compara con los valores medios para la ciudad, donde en 2006, sólo el 8 % de los desplazamientos diarios
se hicieron utilizando el sistema de Metro (Área Metropolitana del Valle de Aburrá, 2007).
Teniendo en cuenta la ubicación relativamente central de las Comunas 1 y 2, estas cifras podrían
ser mayores. El uso moderado se podría explicar en parte por la difícil topografía del terreno, que hace
que quienes viven más cerca de las estaciones sean más propensos a utilizar el sistema. Otro factor que
explica las cifras es el precio relativamente alto del billete de metro si se compara con los ingresos medios,
así como los largos tiempos de espera en las horas punta. Algunos de los participantes en los grupos
de discusión llevados a cabo durante la investigación señalaron estos factores como limitaciones para la
utilización del Metrocable.
No hay evidencias de que se haya producido un aumento en el número de viajes para trayectos no
esenciales, lo que podría sugerir que las intervenciones han ayudado a aumentar los ingresos medios y
han favorecido un mayor aprovechamiento de lo que la ciudad ofrece fuera de estas comunas.
6 Un ejemplo extremo de un ahorro de tiempo ofrecidas por los usuarios de la Línea K en nuestros debates de grupos
focales es que la distancia 2,1 km entre la primera estación en el plano de valle y la estación más alta en el sistema, ahora
se puede cubrir en 15 minutos, cuando a pie una persona sana puede tardar 45 minutos.
128
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Mejora urbana y profundización de la democracia
La intervención en áreas de bajos ingresos utilizando los PUI ha supuesto un importante esfuerzo por
cambiar la manera de implementar las políticas en dichas áreas de la ciudad. Una de las premisas clave
del enfoque de mejora de los asentamientos informales de Medellín, manifestada por las administraciones
municipales de Sergio Fajardo (2004-2007) y Alfonso Salazar (2008-2011), es trabajar mediante
intervenciones integrales. Se trabajó especialmente mediante estrategias integrales, que combinan la mejora de espacios públicos con la creación de equipamientos sociales como bibliotecas y escuelas, aumento
de las oportunidades de empleo y mejora de las viviendas (Medellín e IDB, 2008). El primer PUI,
denominado PUI Comuna Nororiental, se desarrolló en torno a la primera línea de Metrocable. Desde
entonces se están implementado otros tres en zonas estratégicas de la ciudad (Figura 6). La calidad de
la arquitectura civil, el mobiliario urbano y la creación de espacios urbanos se inspiran en el modelo
de Barcelona de regeneración urbana (Monclús, 2003). Posteriormente se promocionó como urbanismo
social, en un ejercicio de marketing de Medellín, una ciudad consciente de su imagen (Echeverri y
Orsini, 2010; The Architectural Review, 2011 y Brand, 2010).
Fuente: Municipalidad de Medellín.
Figura 6: Proyectos Urbanos Integrados (PUI) a finales de 2000
Un factor clave de los trabajos de la administración de Fajardo para abordar la «deuda histórica de
la ciudad» con los asentamientos informales consistió en intentar debilitar las prácticas de representación
política local basadas en el clientelismo. Desde la década de los 60 se habían instalado prácticas clientelistas en las asociaciones vecinales promovidas por el gobierno central y que se conocen como Juntas de
Acción Comunal (JAC). En un primer momento fueron diseñadas para promover iniciativas de autoayuda y esfuerzos colectivos para conseguir infraestructuras locales y servicios que el Estado era incapaz de
asumir por falta de recursos, como por ejemplo alcantarillado, caminos, escuelas, etc. Las JAC cumplieron con creces estos objetivos, con el consiguiente ahorro para el Estado, que de esta manera no realizó
inversiones considerables que debería haber llevado a cabo. Sin embargo, en el proceso han desaparecido
parte de los fondos y ha habido apropiación indebida por los líderes locales de las JAC, que se ven como
mediadores entre las comunidades locales y el gobierno local. Los líderes no suelen consultar las decisiones
sobre el uso de fondos del gobierno, y con demasiada frecuencia se gastan en proyectos de infraestructuras
que han sido sobrevalorados, lo que permite a los líderes de JAC y contratistas corruptos desviar una
parte de los costos de construcción.
Pobreza, participación y Metrocable. Estudio del caso de Medellín Julio D. Dávila y Diana Daste
129
En la actualidad, el sistema de planificación de Medellín es posiblemente uno de los más flexibles
y eficaces de Colombia. Da mucha importancia a los derechos del ciudadano, busca aplicar de manera
concreta los principios de democracia, participación y descentralización establecidos en la Constitución
Nacional de 1991; promueve activamente el logro de objetivos estratégicos a medio y largo plazo y
pretende conectar la ordenación del territorio a escala urbanas y rural. Engloba una serie de planes
en los que los ciudadanos pueden participar activamente, que van desde la escala metropolitana (que
comprende los nueve municipios del Área Metropolitana) a la escala de barrio, gracias a lo cual se ha
ganado la respetabilidad entre la población de la ciudad.
Basándose en este marco de planificación y en anteriores iniciativas de la ciudad (Valencia et
al, 2008 y Carvajal, 2009), y con el asesoramiento de especialistas brasileños, la administración de
Fajardo introdujo Presupuestos Participativos (PP), como los que había desarrollado el Partido de los
Trabajadores en Porto Alegre y en decenas de municipios en Brasil y en otros lugares (Cabannes, 2004).
Esto implica delegar decisiones sobre la inversión de una parte de los fondos municipales a las comunidades
locales en el marco del plan de desarrollo municipal. Los proyectos decididos de forma colectiva por las
comunidades locales suponen no menos del 5 % de los fondos totales destinados a la inversión. Entre 2004 y
2011, unos 100 millones de dólares se han asignado utilizando el mecanismo de presupuestos participativos
en las cuatro comunas donde están situados los Metrocables (véase Cuadro 2). Esto supone más de un
cuarto y algunos años incluso cerca de un tercio del presupuesto de la municipalidad destinado a PP
(distribuido entre las 16 comunas de la municipalidad y cinco distritos rurales).
Cuadro 2: Inversión pública en las Comunas 1, 2, 7 y 13 a través del presupuesto participativo
Años 2004–2011. Fuente: Municipalidad de Medellín.
Número
de comuna
y/o
corregimiento
1
2
Presupuesto
Comuna 2004– 2005–
2005
2006
Popular
Santa
Cruz
7
Robledo
13
San Javier
Total Comunas
Metrocable
Total Medellín
Inv. Comuna /
Inv. Medellín
2006–
2007
2007–
2008
2008–
2009
2009–
2010
2010–
2011
(estimado)
Total
Pesos
(millones)
Total
Millones
de
dólares ($
1800
X
USD)
6.743
5.814
5.300
4.500
5.890
5.000
7.500
7.100
7.500
7.100
8.381
7.694
8.980
8.244
50.294
45.452
28
25
3.159
3.499
3.700
3.900
4.112
4.334
6.100
6.500
6.100
6.500
6.848
7.014
7.337
7.515
37.356
39.262
21
22
19.215 17.400 19.336 27.200 27.200 29.937 32.076
172.364
96
59.990 62.000 70.000 101.500 101.500 112.000 120.000
32,0 % 28,1 % 27,6 % 26,8 % 26,8 % 26,7 % 26,7 %
626.990
27,5 %
348
Para promover una mayor implicación y propiedad de los proyectos por parte de la población local,
la administración ha especificado que todos los contratistas que realizan obras públicas deben contratar
un porcentaje significativo de mano de obra local. El tamaño relativamente modesto de los proyectos, la
transparencia en la toma de decisiones colectiva y la disposición de un estricto seguimiento han reducido de
forma radical las posibilidades de fuga de fondos. Es interesante observar que aunque las obras públicas
son atractivas, sobre todo para los trabajadores locales, cualificados o no, ya que tienen un trabajo
garantizado aunque sea por períodos cortos, no todas las decisiones colectivas han supuesto la construcción
de infraestructuras. Las comunidades de las Comunas 1 y 2, por ejemplo, acordaron usar parte de estos
fondos para financiar 700 becas para que jóvenes de la zona pudieran acceder a estudios universitarios.
Es un ejemplo de cómo una comunidad local muy organizada, que cuenta con espacios para presentar
sus puntos de vista y expectativas a través de un sistema de planificación descentralizado, es capaz de
cambiar los puntos de vista de las administraciones locales, incluso de las que se consideran progresistas
y que están tratando de cambiar el status quo.
130
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Conclusiones
El artículo expone como el éxito de la introducción de Metrocables en Medellín se debe más a cambios
en la cultura política local y en la planificación. Los programas de mejoramiento, cuidadosamente diseñados y ejecutados por profesionales cualificados que trabajan en estrecha colaboración con la comunidad,
junto con la carga simbólica de una intervención de gran visibilidad, han tenido un impacto mayor que
las mejoras de movilidad logradas a través de los Metrocables. La alta visibilidad de los Metrocables
puede resultar muy tentadora para planificadores y alcaldes de ciudades situadas en terrenos accidentados con grandes desigualdades sociales, por su potencial impacto visible en los problemas de movilidad y
conectividad en algunos tramos de su ciudad. Pero las lecciones de Medellín apuntan que para alcanzar
auténticos logros son más importantes los procesos mucho más amplios y profundos de transformación
política e institucional que las soluciones tecnológicas de un sistema de transporte relativamente sencillo
y atractivo.
Referencias
Área Metropolitana del Valle de Aburrá
2006 Encuesta domiciliaria origen y destino, 2005.
Medellín.
Área Metropolitana del Valle de Aburrá
2007 Formulación del Plan Maestro de Movilidad para la Región Metropolitana del Valle de Aburrá.
Medellín.
Bahl, V
2011 ‘‘Murder capital to modern miracle? The progression of governance in Medellín, Colombia’’
Unpublished dissertation, MSc Urban Development Planning, Development Planning Unit, UCL,
London.
Betancur, J. J.
2007 «Approaches to the Regularization of Informal Settlements: The Case of PRIMED in Medellín,
Colombia»
Global Urban Development, 3(1), pp. 1–15.
Brand, P.
2005 Urban Environmentalism: Global Change and the Mediation of Local Conflict.
London: Routledge.
Brand, P.
2010 «El urbanismo social de Medellín, Colombia»
Revista de Arquitectura COAM , Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, 359, pp. 99–103.
Brand, P. y Dávila, J.
2011 «Mobility innovation at the urban margins: Medellín’s Metrocables»
City, 15(6), pp.647–661.
Cabannes, Y.
2004 «Participatory budgeting: a significant contribution to participatory democracy»
Environment & Urbanization, 16(1), April, pp.27–46.
Carvajal, Y.
2009 «Participación ciudadana y buen gobierno: el presupuesto participativo como aporte a la
democratización de la ciudad de Medellín»
Foro, 68, pp. 105–114.
Dávila, J. D.
2009 «Being a mayor: the view from four Colombian cities»
Environment and Urbanization, 21(1), pp. 37–57.
Dávila, J. D. y Daste, D.
2011 «Medellín’s aerial cable-cars: social inclusion and reduced emissions»
Cities, Decoupling and Urban Infrastructure, UNEP - IPSRM Cities Report (forthcoming).
Pobreza, participación y Metrocable. Estudio del caso de Medellín Julio D. Dávila y Diana Daste
131
Echeverri, A. y Orsini, F.
2010 «Informalidad y urbanismo social en Medellín»
M. Hermelin, A. Echeverri, A. y Giraldo, J. (eds.). Medellín: Medio Ambiente, Urbanismo y
Sociedad, Medellín: Universidad EAFIT.
Fukuyama, F. and Colby, S.
2011 «Half a Miracle: Medellín’s rebirth is nothing short of astonishing. But have the drug lords really
been vanquished?»
Foreign Policy, May-June.
Hylton, F.
2007 «Medellín’s makeover»
New Left Review, 44, pp. 71-89.
Medellín e IDB
2008 «Medellín: La Transformación de una Ciudad»
Medellín and Inter-American Development Bank, Medellín, Alcaldía de Medellín.
Medellín-EDU
2011 Proyectos Urbanos Integrales.
Disponible en www.edu.gov.co. Recurso consultado el uno de junio de 2011.
Mendieta, E.
2011 «Medellín and Bogotá: the global cities of the other globalization»
City, 15(2): 167–180.,
Metro de Medellín
2009 Informe Corporativo 2009.
Medellín.
Monclús, F. J.
2003 «El modelo Barcelona ¿Una fórmula original? De la reconstrucción a los proyectos urbanos
estratégicos (1997-2004)»
Perspectivas Urbanas / Urban Perspectives, 18 (4), pp. 399–421.
Quinchía, S.
2011 «Discursos y prácticas de planeación: el caso del urbanismo social de Medellín, Colombia»
Unpublished MA dissertation, School of Urban and Regional Planning, Universidad Nacional de
Colombia, Medellín.
Rojas, E.
2010 Building Cities: Neighbourhood Upgrading and Urban Quality of Life,
Washington DC: Inter-American Development Bank.
The Architectural Review
2011 Special Issue: Recent Work in Colombia. How architecture is healing the public realm. A tale of
two cities: Bogotá and Medellín,
CCXXIX, 1368.
Valencia, G. D., Aguirre, M. L. y Flórez, J. H.
2008 «Capital social, desarrollo y políticas públicas en Medellín, 2004-2007»
Estudios Políticos, Número 32, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia,
Medellín.
Producción y gestión habitacional de los pobladores.
La autogestión de vivienda en Peñalolén y La
Pintana, Santiago de Chile 1
María José Castillo Couve 2
Madrid (España), 21 de octubre de 2011.
Resumen: El artículo trata de las organizaciones autogestionadas de vivienda en el contexto de la
política habitacional chilena, caracterizada por la construcción masiva de vivienda social en la periferia
urbana. Una nueva política de 2006 incorpora un subsidio de localización que permite la compra de
suelo urbano en las comunas pericentrales, donde buscan quedarse los pobladores sin casa, y crea la
figura de las empresas de gestión, públicas o privadas, para asesorar a los postulantes a los programas
habitacionales del Estado. Se analizan los únicos dos casos en Santiago donde los pobladores crean
empresas de gestión y construcción que les permiten llevar adelante sus proyectos dentro del marco
normativo y financiero estatal. Estos son el Movimiento de Pobladores en Lucha (MPL), en la comuna
de Peñalolén, y el Movimiento Pueblo sin Techo (MPST), en la comuna de La Pintana, ambos
constituidos en 2006. Estas organizaciones ven la autogestión como un camino alternativo para evitar
la marginación social y satisfacer sus necesidades de vivienda y localización, al margen de la oferta
que les hace el modelo económico de vivienda social, representado por la especulación del suelo y el
lucro de las empresas constructoras. Los pobladores se definen como productores de ciudad y no como
beneficiarios de programas sociales, para lo cual establecen dos estrategias principales: la autogestión
y la transformación de la institucionalidad política. Sus objetivos alcanzan una envergadura urbana,
social, productiva y política, más allá de la mera consecución de proyectos de vivienda. A cinco
años de su creación, los movimientos han logrado introducir cambios en planes urbanos y programas
habitacionales y construir su primer proyecto en cada una de las comunas, aunque todavía está
pendiente la realización de un ciclo completo de autogestión.
Palabras clave: Vivienda social; autogestión; participación desde abajo; política habitacional;
segregación.
Política habitacional chilena, gestión vecinal y autogestión
134
Nueva política de Lagos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
Nueva política de Bachelet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134
Movimiento Pobladores en Lucha y Movimiento Pueblo sin Techo
135
Creación del MPL y del MPST . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
De la localización y la calidad de la vivienda al derecho a la ciudad y a la ley general de vivienda . . . . 137
La autogestión de vivienda en Peñalolén y La Pintana
Las EaGIS y constructoras de los pobladores . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Los proyectos MPL 1, MPL 2, MPL 3, MPL 4, MPL 6 . . . . . . . . . . . . .
El proyecto APST-LP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Obstáculos en el municipio y en el Serviu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Asistencia técnica: nos gustaría tener un equipo de profesionales permanente
El problema de la vivienda es un problema de acceso al suelo . . . . . . . . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
138
139
139
140
141
141
142
Transformación de la institucionalidad
Educación popular . . . . . . . . . . . .
Creación de instrumentos políticos . . .
Articulación en redes nacionales . . . . .
Articulación en redes internacionales . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
143
143
143
143
143
política
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
Conclusiones
144
Referencias bibliográficas
144
2 Escuela
de Arquitectura, Facultad de Arquitectura, Arte y Diseño de la Universidad Andrés Bello.
133
134
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Política habitacional chilena, gestión vecinal y autogestión
La política habitacional chilena de los últimos 20 años3 se ha caracterizado por una producción masiva
de vivienda social, financiada por el Estado mediante subsidios habitacionales y construida por empresas
privadas en la periferia urbana. Fue una política de financiamiento a la vivienda considerada exitosa
puesto que disminuyó el déficit habitacional de 1.000.000 de viviendas en 1990 (MINVU, 2004) a 360.000
en 20104 (Ahumada, 2009), además de absorber el crecimiento vegetativo de la población. En Santiago,
sin embargo, esta política tuvo efectos negativos, como la desintegración social, producto de la expulsión
de los sin casa fuera de la ciudad, con la consecuente dificultad para mantener sus redes sociales y la
obligación impuesta a los pobres de vivir en casas de mala calidad ubicadas en barrios que se degradan
aceleradamente.
A finales de los 90, estos problemas hacen que se cuestione el modelo de gestión promovido por el
gobierno. Los pobladores allegados5, establecidos en las poblaciones formadas en los años 60 y 70, en la
actualidad barrios pericentrales, inician una demanda por una buena localización y una mejor calidad de
las viviendas, lo que se manifiesta de forma masiva en la toma de Peñalolén en 19996.
Nueva política de Lagos
El gobierno de Ricardo Lagos (2000–2006) crea un nuevo programa, el Fondo Solidario de Vivienda (FSV)7 , para hacer frente a otros problemas detectados: alta morosidad en el pago de las deudas
hipotecarias y débil focalización de los programas. El FSV permite a los más pobres acceder a una vivienda de 30 m2 ampliable a 50 m2 , financiada con un ahorro muy pequeño de las familias y un subsidio
estatal significativamente mayor que el de los programas anteriores, sin crédito hipotecario ni deuda. La
demanda por la vivienda crece, y junto con ella la presión de los allegados, organizados en comités de
vivienda, por quedarse en sus comunas de origen y no ser trasladados a la periferia: «Aquí crecimos, aquí
nacimos y aquí nos queremos quedar» (Rafael Soto, 20108 ). En efecto, el principal problema sigue
siendo la construcción de vivienda en la periferia, donde el valor del suelo es menor, y la consecuente
segregación urbana. Entre 2003 y 2006 hay varias movilizaciones e intentos de toma por conseguir suelo
en comunas pericentrales: «Nosotros somos parte de una generación de allegados que el año 2005 empezó
a movilizarse en distintas comunas dado este fenómeno que se venía dando (de expulsión de los allegados
a la periferia)».
Nueva política de Bachelet
El resultado es que el gobierno de Michelle Bachelet (2006–2010) introduce un subsidio complementario de localización para financiar el mayor costo de los terrenos en estas comunas, y aumenta el
subsidio del Fondo Solidario de Vivienda (FSV) para mejorar la calidad de las viviendas. Además de estos
ajustes, incorpora otros programas que conforman una nueva política habitacional, mediante los cuales
se crea la figura de las Entidades de Gestión Inmobiliaria Social (EGIS). Estas Entidades de Gestión son
agencias, con o sin fines de lucro, encargadas de dar asesoría especializada para guiar y respaldar a las
personas que postulen a los programas del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (Minvu)9 .
En este nuevo escenario, los pobladores organizados se preparan para participar activamente en los
programas de vivienda y barrio y para realizar proyectos habitacionales en las comunas donde residen,
3 La política habitacional chilena, concebida en los años 80 durante la dictadura militar, se basaba en la tríada formada
por el subsidio, el ahorro previo y el crédito hipotecario, que permitía a los pobres acceder a una vivienda en propiedad
mediante una postulación individual. Así se mantuvo durante el gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia,
de 1990 a 2010. Sin embargo, en 1990 se modificaron algunos programas, como el de la vivienda básica, para ampliar la
cobertura, y se crearon otros, como el de la vivienda progresiva, que no dio los resultados previstos y se discontinuó diez años
después. En 2001 se creó un programa de vivienda sin crédito hipotecario al que se postulaba en forma colectiva —Fondo
Solidario de Vivienda (FSV)—, que se transformó en el principal programa de vivienda social.
4 Cifra anterior al terremoto y maremoto que asoló Chile el 27 de febrero de 2010.
5 Personas o familias sin casa que viven al alero de otras, propietarias de una vivienda. Se considera que gran parte del
déficit habitacional en Chile corresponde a los allegados.
6 La toma de Peñalolén, también conocida como toma de Nasur, constituida por 1.700 familias, es emblemática porque
se produce en el período de mayor construcción de vivienda. La primera toma en democracia se produce en 1992 también
en Peñalolén, la toma Esperanza Andina, que agrupa a 842 familias allegadas. Es la primera que reivindica una buena
localización, bajo la consigna «por el derecho de vivir en la comuna».
7 Programa piloto de vivienda creado en 2001 mediante DS 155/01, de 14 de septiembre, llamado inicialmente Fondo
Concursable para Proyectos Habitacionales Solidarios. En 2006 se transforma en un programa permanente, el Fondo Solidario
de Vivienda, creado mediante DS 174/2006, de 9 de febrero, que deroga el DS 155 anterior.
8 Intervención del dirigente del Comité de Allegados Don Bosco en la Red Observatorio de Vivienda y Ciudad en 2010,
registrada por la autora.
9 Ministerio responsable de las políticas, planes y programas de vivienda, barrio y ciudad.
Producción y gestión habitacional de los pobladores. La autogestión de vivienda en Peñalolén y
La Pintana, Santiago de Chile María José Castillo Couve
135
utilizando el subsidio de localización para comprar terrenos. En este proceso van apareciendo las incongruencias de los nuevos programas, tales como la dificultad administrativa de implementación y la
dificultad para comprar suelo urbano. Entre las estrategias utilizadas por los pobladores para participar
en la producción de vivienda conforme al esquema estatal se distinguen dos:
La gestión vecinal:
La primera es masiva y corresponde a lo que llamamos gestión vecinal. Los dirigentes de Comités de
Allegados se transforman en gestores vecinales de vivienda, supliendo así los vacíos que deja el modelo
privado de las EGIS, y colaboran en la implementación de las políticas sociales del gobierno. Estos
dirigentes compran terrenos urbanos, asesoran a los vecinos, median entre ellos y las instituciones y
coordinan acciones con los organizadores de la demanda y el gobierno local o central —tareas que las
empresas especializadas pagadas por el Estado no asumen. El trabajo que realizan estos gestores vecinales
es un eslabón fundamental para el acceso a la vivienda y, sin embargo, es poco reconocido por el municipio
y prácticamente ignorado por el gobierno central.
La autogestión vecinal:
La segunda estrategia es incipiente (sólo conocemos dos casos en Santiago), y consiste en la autogestión
de proyectos financiados con programas estatales. En el marco de la nueva política habitacional, la
creación de inmobiliarias sociales y empresas constructoras de los pobladores permitiría controlar los
fondos para aumentar la calidad de las viviendas y mejorar la localización. Estas organizaciones deciden
actuar «por dentro y por fuera» de la institucionalidad vigente (Guzmán, 2009), es decir, buscan realizar
sus propios proyectos de vivienda, mediante la creación de instrumentos de autogestión para participar
en los programas habitacionales estatales y, al mismo tiempo, llevar adelante procesos que apunten a una
transformación integral de la construcción del hábitat popular. Estos movimientos autogestionados de
pobladores recurren tanto al trabajo formal, según los procedimientos oficiales, como a la movilización,
que sirve de mecanismo de presión en momentos determinados: «con la ley hasta donde sirva, y la violencia
cuando sea necesaria» (MPL, 2011:16).
Los movimientos autogestionados combinan un proceso de mejora de las condiciones de vida de los
pobladores —una vida digna mediante la práctica de la autogestión del hábitat popular— con una estrategia de transformación política para hacer frente a la marginación social y económica —la construcción
de poder popular mediante la creación de instrumentos políticos: «el objetivo no es sólo la vivienda, sino
el poder y la capacidad de difundirlo en cada calle y pasaje de las poblaciones del país» (MPL, 2011).
Movimiento Pobladores en Lucha y Movimiento Pueblo sin
Techo
Ambos movimientos de autogestión, el Movimiento de Pobladores en Lucha (MPL) y el Movimiento
Pueblo sin Techo (MPST), surgen como consecuencia de la experiencia de las tomas de Esperanza
Andina, en 1992, y de Nasur, en 1999, en Peñalolén. Provienen del Movimiento de Allegados en Lucha de
Peñalolén (MA-Lucha), formado en 2003 por dirigentes de vivienda de la comuna y de las dos tomas, y
desde sus inicios se plantean como meta una vida digna para los sin casa, mediante la lucha, la autogestión
y la educación popular.
Creación del MPL y del MPST
El Movimiento Pobladores en Lucha (MPL) se forma en Peñalolén en julio de 2006, con miembros
de los Comités de Allegados Lucha y Vivienda y con dirigentes del MA-Lucha, tras protagonizar tres
intentos de toma duramente reprimidos a comienzos del gobierno de Bachelet. El sector del MA-Lucha,
liderado por Lautaro Guanca y compuesto por un grupo de militantes de las Juventudes Comunistas
que más adelante renunciarán al partido, se organiza junto a otros dirigentes sociales en asambleas que
agrupan a más de 350 familias (GUZMÁN et al., 2009; MPL, 2011).
El MPL nace el 18 de julio del 2006, el mismo día en que la presidenta anuncia la nueva política habitacional,
que de nueva no tenía mucho, solamente suponía un aumento en los subsidios y la creación de uno nuevo que
permitía comprar terrenos bien ubicados en términos urbanos. Eso era una reivindicación que nosotros veníamos
levantando desde hacía tres años (desde 2003) como Lucha y Vivienda, como comité de allegados vinculado con
136
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
varias organizaciones de vivienda de la comuna, y vimos en ese anuncio una síntesis del proceso de lucha y eso hizo
que el Movimiento de Allegados en Lucha cambiara su nombre a Movimiento de Pobladores en Lucha (MPL).
Lautaro Guanca, 200910
En La Pintana, en cambio, el Movimiento Pueblo sin Techo (MPST) surge como iniciativa de los
expresidentes del comité La Voz de los Sin Casa de la toma de Peñalolén, Alexis Parada y Sandra
Oliva, que se retiraron del MA-Lucha tras las tomas de abril de 2006. En mayo de 2006 forman la
Agrupación de Pobladores y Pobladoras Sin Techo (APST) con la idea original de apoyar procesos de
vivienda en varias comunas (MPL, 2011) y formar un movimiento poblacional ligado a la vivienda, bajo
el lema «nuestra lucha es más grande que la vivienda».
Su diagnóstico es que el Estado se ha desentendido de la construcción de vivienda asumiendo sólo un
rol subsidiario, que el aumento de los subsidios sólo incrementa las ganancias de las empresas y no se
materializa en mejoras de la vivienda, y que los trabajadores sin acceso al crédito no siempre acceden a
la vivienda sin deuda debido a las imprecisiones de la Ficha de Protección Social11 (APST, 2006), que
mide la vulnerabilidad de las familias. A finales de 2006, la agrupación se divide y sus fundadores eligen
la comuna de La Pintana como centro de operaciones para iniciar las acciones del Comité de Allegados
Pobladores Sin Techo, formado el 22 de mayo de 2007.
Siempre la idea fue organizar un movimiento distinto en muchas cosas. No era solamente un comité para la
casa, para conseguir una casa, sino un comité para una invitación a un cambio de vida, que no tiene que ver con
que seamos pobres, con que estemos vinculados a la droga, a la delincuencia, al alcoholismo. Cómo cortamos esos
lazos, cómo nosotros podemos demostrar que la pobreza no va ligada a eso.
Sandra Oliva, 200912
Como los dirigentes no son de La Pintana y no tienen ningún vínculo previo con los vecinos, comienzan
dándose a conocer con una campaña de difusión: «casa a casa, [repartiendo] volantes. La primera vez
fueron 3.000 volantes casa a casa» (Oliva, 2009). Los conocimientos adquiridos durante la toma de
Peñalolén y las negociaciones con el Estado les han proporcionado un conocimiento profundo del sistema
habitacional, así como de las herramientas para la gestión de proyectos sociales de vivienda: «Yo creo que
si no hubiese existido la toma de Peñalolén hoy día los subsidios no serían como son. Hoy día la gente no
podría quedarse en su comuna si no se hubiese subido el subsidio» (Oliva, 2009).
El comité descubre que la calificación de vulnerabilidad de las familias les impide acceder al Fondo
Solidario de Vivienda (FSV) del gobierno, lo que les conmina a emprender acciones colectivas para lograr
cambios en el sistema de identificación de los candidatos. En 2007, los dirigentes, sumados a los dirigentes
de otras organizaciones como el MPL, realizan manifestaciones en la Moneda en demanda de una revisión
de los puntajes, que logran disminuir transitoriamente (Guzmán et al., 2009). Paralelamente deciden
transformar el comité de vivienda en un Movimiento.
Dijimos no, no podemos, y ahí empezamos a formar también algo. Dijimos: tenemos que ser parte de algo
más y unirnos con otro tipo de organización. Y ahí decidimos formar el Movimiento, como movimiento, o sea, ya
no era un comité. El comité se llamaba Agrupación de Pobladores y Pobladoras Sin Techo (APST) y decidimos
formar así el Movimiento Pueblo Sin Techo (MPST).
Sandra Oliva, 2009
El MPL y el MPST, aunque autónomos, son movimientos complementarios que se apoyan mutuamente y que más adelante conformarán, junto a otras organizaciones, la Federación Nacional de Pobladores (Fenapo)13 , que negociará parte de la política habitacional con el gobierno de Sebastián Piñera
(iniciado en 2010) en la coalición política de derechas Alianza por Chile.
10 Entrevista
realizada por la autora en 2009.
que clasifica a las familias vulnerables en estratos para focalizar los programas de protección social del
11 Instrumento
gobierno.
12 Entrevista realizada por la autora en 2009.
13 Agrupación creada en 2010 en la que participan movimientos de allegados, deudores habitacionales, organizaciones de
campamentos y familias damnificadas por el terremoto y maremoto de febrero de 2010, de alcance nacional.
Producción y gestión habitacional de los pobladores. La autogestión de vivienda en Peñalolén y
La Pintana, Santiago de Chile María José Castillo Couve
137
De la localización y la calidad de la vivienda al derecho a la ciudad y a la ley
general de vivienda
Los movimientos de autogestión van construyendo sus objetivos durante el desarrollo de sus proyectos
de vivienda. Así, sus objetivos iniciales —quedarse en sus comunas de origen y construir viviendas de
mayor calidad que las ofrecidas por el Estado— se van transformando y ampliando de acuerdo con los
aprendizajes adquiridos. El desarrollo de los movimientos «es un conjunto planificado de prácticas en
permanente tránsito que abre para los pueblos camino al andar» (MPL, 2011:18).
Para alcanzar el primer objetivo, quedarse en la comuna, los movimientos de autogestión inician una
labor de búsqueda de terrenos. Más adelante, empiezan a cuestionar los instrumentos de planificación
territorial, como los Planes Reguladores Comunales (PRC)14 y el Plan Regulador Metropolitano de Santiago ( PRMS). Teniendo claro que el problema se centra en el acceso a suelo, exigen que estos instrumentos
se modifiquen en el sentido de garantizar una reserva de suelo destinado a la construcción de vivienda
social.
El segundo objetivo, construir viviendas de mayor calidad, está directamente relacionado con la autogestión: sólo gestionando y construyendo sus propios proyectos, las organizaciones pueden convertir los
beneficios que van a parar a las empresas constructoras «en más metros cuadrados o mejor calidad de la
construcción y, por supuesto, en mejores terrenos, en particular en la comuna de Peñalolén» (Lautaro
Guanca, 200815). Una vez desarrollando sus propios proyectos, muy rápidamente advierten que la labor
de asistencia técnica que realiza la EGIS requiere un conocimiento que ellos ya tienen. Así, deciden
formar sus propias empresas constructoras y de autogestión inmobiliaria social. La autogestión, además,
se vuelve una alternativa que permitiría invertir las utilidades consideradas en el ejercicio de la EGIS —
recursos del Estado para asistencia técnica— en actividades de educación básica y política y en formación
en autogestión para niños, adultos y dirigentes.
Junto con la decisión de formar sus empresas, estas organizaciones comienzan las colaboraciones y las
movilizaciones con otros movimientos de objetivos similares, así como los convenios de asistencia técnica
con estudiantes y profesionales comprometidos con la reivindicación del derecho a la ciudad. De esta
manera, se van creando redes académicas y profesionales, y conquistando espacios políticos con el fin
de lograr cambios sociales profundos. Según las declaraciones de los dirigentes del MPL, el derecho a la
ciudad no se entiende como un discurso académico, sino como una práctica concreta en que los pobladores
van ejerciendo su derecho a decidir sobre materias urbanas.
Nosotros decimos que las ciudades se pueden producir de modo distinto, otra ciudad es posible en tanto los
pobladores sean sujetos protagónicos de ese proceso. El derecho a la ciudad tiene como principio la participación
de cada uno de los habitantes sobre las decisiones que afectan a la ordenación urbana, el derecho a la ciudad no
es más que tomar el destino de nuestra vida urbana en nuestras propias manos.
Henry Renna (Vega, 2011)
Los movimientos de autogestión plantean el derecho a la ciudad en base a sus dos elementos primordiales: la autogestión y la transformación de la institucionalidad política para acceder al suelo y producir
vivienda. Con el horizonte —«nuestro sur»— puesto en la vida digna, se reivindica el derecho a la ciudad
con la perspectiva de redactar una Ley General de Vivienda que discuta los desequilibrios urbanos en
Chile y que proponga soluciones a la expulsión urbana y al problema de los sin casa. Todo esto requeriría una intervención legislativa sobre la propiedad privada y la creación de una empresa estatal para la
construcción de vivienda.
Es un problema político que requiere una transformación política, particularmente, en una expresión legislativa,
a través de la conquista de una Ley General de Vivienda. Es decir, en Chile no existe una ley que regule la
producción de vivienda para sectores sociales. Nosotros creemos que así como hay una Ley General de Educación
también tiene que haber una Ley General de Vivienda, que resuelva el problema del acceso a los suelos, que resuelva
el problema de la construcción. Así como hay una Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)
estatal, tiene que poder existir una empresa de construcción estatal de vivienda.
Lautaro Guanca
Los movimientos de autogestión, sin embargo, sostienen que esta reivindicación se circunscribe únicamente al ámbito habitacional, que no considera una lucha amplia por la vivienda, por lo que mantiene
14 Instrumento de planificación territorial de cada comuna que define condiciones de urbanización, como densidades, usos
de suelo, vialidad estructurante, límite urbano, etc., supeditado a un Plan Regulador Intercomunal (PRI), o a un Plan
Regulador Metropolitano (PRM) en el caso de núcleos de más de 500.000 habitantes.
15 Entrevista realizada por alumnos de la Universidad Andrés Bello en 2008.
138
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
la desigualdad en el espacio urbano, porque la aplicación intensiva de subsidios se concentra en unidades
de vivienda localizadas en caseríos en la periferia, no en poblaciones 16 (Lautaro Guanca; MPL, 2011).
Pese a tener como objetivo una transformación de la política habitacional, se ha seguido construyendo
con las ventanas de participación que ésta permite:
Para la ejecución de las viviendas tiene que haber una empresa estatal. En el proceso de tránsito nosotros
creemos que es una sofisticación o un mejoramiento de estas unidades sociales de producción. Es decir, que las
empresas constructoras de los pobladores proliferen, que se logre una normativa o decreto de carácter ejecutivo
que mejore esa transferencia de fondos, que la billetera la administremos nosotros, que se pueda producir hábitat,
que no es tan sólo la vivienda nueva, sino los barrios que ya existen.
Lautaro Guanca
En el caso del MPST, Alexis Parada explicita la relación entre el Comité de Allegados, que tiene
un ciclo de participación acotado a la consecución de la vivienda, y el Movimiento de Allegados, adscrito
a una lucha de largo plazo por el cambio de la Ley General de Vivienda:
Hay que entender que los pobladores van a un comité de allegados por el tema de la casa. [. . . ] Y que la lucha
por el cambio, yo quiero ser bien honesto, [. . . ] la lucha por el cambio, insisto, de la Ley General de Vivienda,
que no estemos al arbitrio del gobierno de turno, es una lucha larga. En ese proceso de lucha larga no podemos
dejar de construir, porque la gente necesita. Si no, lo que vamos a acumular es montones de allegados por todos
lados. Y sin lugar a dudas, construir tiene que ser bajo los márgenes de la política habitacional actual.
Alexis Parada, 201017
Incluir la participación en la construcción de políticas públicas, más allá de las necesidades propiamente
habitacionales, no es una idea nueva en el movimiento de pobladores, pero produce roces entre los que
hemos llamado gestores vecinales y los dirigentes de movimientos autogestionados. Los conflictos aparecen,
por ejemplo, en la discusión sobre los instrumentos de planificación territorial. Cuando la modificación
de alguno de ellos satisface la demanda de suelo urbano que tiene algún Comité de Allegados, éste no
sigue luchando por una transformación más integral, como lo hacen el MPL y el MPST. Además, los
métodos de presión que los movimientos de autogestión reservan para los momentos en que los avances
se bloquean son vistos con suspicacia por otros dirigentes. En palabras de Sandra Oliva «[los otros
dirigentes] no nos miran con muy buenos ojos, por el tema de que nosotros nos movilizamos cada vez que
necesitamos algo».
Nosotros nos planteamos efectivamente a través de la reivindicación, casi como lo que se puede conocer como
el derecho a la vivienda, el derecho a la ciudad. Sin embargo, nosotros no nos negamos, o igualmente apoyamos a
aquellos movimientos, sobre todo Comités de Allegados o Movimientos de Allegados, que desde la legalidad desde
la institución, también persiguen el mismo fin.
Felipe Morales18
En concordancia con el lema del MPL «nuestro sueño es más grande que la casa», el nuevo poblador
se plantea como sujeto de derecho y no como beneficiario de una política subsidiaria (Mathivet y
Pulgar, 2011). A pesar de que las operaciones de autogestión suponen una porción muy pequeña de las
acciones que emprenden los pobladores durante este período, tienen impacto en el ámbito académico,
en la sociedad civil, en la discusión territorial que se da en los respectivos municipios y en la discusión
estatal sobre política habitacional, como veremos a continuación.
La autogestión de vivienda en Peñalolén y La Pintana
Cuando el MPL y el MPST comienzan sus proyectos, en el marco de la nueva política habitacional,
van comprendiendo que saben y pueden hacer el trabajo mejor que las EGIS, así que deciden crear
sus propias empresas de autogestión inmobiliaria social. Ante la producción neoliberal de vivienda, en
la que el Estado sólo aporta fondos para que el mercado ejecute los proyectos, los movimientos ofrecen
otra alternativa: las Entidades de Autogestión Inmobiliaria Social (EaGIS), creadas y manejadas por los
pobladores.
16 Conjunto de viviendas sociales o de viviendas precarias autoconstruidas con materiales ligeros, en urbanizaciones oficialmente reconocidas, donde habitan personas de escasos recursos.
17 Intervención en la Red Observatorio de Vivienda y Ciudad en 2010, registrada por la autora.
18 Entrevista al integrante del Centro de Estudios Críticos Urbanos y del MPL realizada por la autora en 2009.
Producción y gestión habitacional de los pobladores. La autogestión de vivienda en Peñalolén y
La Pintana, Santiago de Chile María José Castillo Couve
139
Nosotros creemos que si el Estado no puede, y el mercado no quiere, van a ser los pobladores quienes, con
sus instrumentos de gestión o autogestión inmobiliaria, de ejecución y con la constructora Emepeele, produzcan
soluciones de vivienda y le doblen la mano al proceso de especulación inmobiliaria, en el conurbano más cercano
al centro, es decir, los mejores suelos de Santiago. Nuestra idea es precisamente esa, lo que funda la EaGIS
es la necesidad de no entregarle la responsabilidad a nadie más que a los mismos pobladores de generarse las
condiciones para aprovechar al máximo la política habitacional.
Lautaro Guanca
Las EaGIS y constructoras de los pobladores
En términos políticos, los pobladores ven en la autogestión una forma de hacer frente a la desigualdad
territorial y la exclusión espacial supliendo las carencias del modelo habitacional, caracterizado por un
desvío de recursos (honorarios profesionales, utilidades de las empresas, alza del costo de los terrenos), que
no se invierten en la vivienda social: «el gobierno se gasta 10 UF19 para entregar una» (Guanca). Según
sus declaraciones, los dirigentes no aspiran a mejorar el sistema subsidiario en Chile, sino a conquistar la
administración popular de fondos fiscales para gestionar y construir proyectos habitacionales urbanos.
En términos prácticos, el MPL comienza a gestionar el primer proyecto con una EGIS externa.
Durante el proceso, los pobladores comprenden que ellos hacen gran parte del trabajo de la EGIS:
A lo largo del proyecto, que lleva más de dos años, los dirigentes, los mismos vecinos, comenzaron a darse cuenta
de que esta EGIS iba un poco lenta. Entonces empezaron a servir como nexo [entre Serviu 20 y la EGIS], como
agilizadores del proceso, y empezaron a comprender que el trabajo de una EGIS no era tan difícil. Era solamente
dotarse de una mínima capacidad técnica, tener un arquitecto, un asistente social y un par de profesionales
dedicados, hacerse cargo del papeleo, conseguir permisos y sacar certificados. Al final ellos, a través de este
proyecto, aprendieron a hacer el trabajo de la EGIS.
Felipe Morales
Para el segundo proyecto, los pobladores se preguntan «¿qué pasa si nosotros conformamos nuestra
EGIS?». Así, convencidos de que ellos harían el trabajo mejor y más rápido, deciden crear su propia
EaGIS, la empresa Emepeele, operativa desde el 17 de julio de 2008 y constituida gracias a la alianza
entre dirigentes, estudiantes y profesionales.
En el caso del MPST, el motivo práctico para constituir una EGIS es similar al del MPL: la EGIS
que está haciendo el primer proyecto se demora el doble de lo planificado. Los dirigentes se dan cuenta
de que tienen todas las capacidades para hacer el trabajo y de que si lo hacen ellos pueden mejorar la
calidad del proyecto, utilizando los mismos honorarios que el Estado le paga a las EGIS. Deciden crear
su propia EaGIS, Asesorías y Construcciones Digno Vivir, operativa desde el 4 de noviembre de 2008:
Al final nosotros veníamos haciendo todo el trabajo que tenía que hacer la EGIS, para apurar un poco el tema,
porque si no era esperar y esperar eternamente. Y nosotros, por lo general, sabemos hacer eso desde hace mucho
tiempo, y la gente también. Ordenar las carpetas, presentar, es cosa de leer e ir actuando de esa forma, por qué
entonces, si nosotros podemos y sabemos hacerlo, no formar una EGIS y no entregarles más recursos a otros, y
así esos recursos pasan a mejorar la calidad del proyecto. Ahí decidimos formar una EGIS.
Sandra Oliva
Los proyectos MPL 1, MPL 2, MPL 3, MPL 4, MPL 6
La EaGIS Emepeele comienza a desarrollar los proyectos necesarios para las familias que forman
parte de la organización. El trabajo se realiza en asambleas en las que participan las familias de cada
proyecto, seleccionadas según criterios como la participación, la proactividad y otros que demuestren el
compromiso de las familias con el movimiento y la consolidación de su identidad (Guzmán, 2009:15). Se
inician seis proyectos de los cuales uno se interrumpe.
El segundo proyecto autogestionado, «MPL 2», avanza más rápido que los demás (figura 1). Cuando
el expediente se ingresa en el Banco de Proyectos del FSV para tramitación, como el Serviu no permite
19 Unidad
de Fomento: unidad monetaria ajustada diariamente por la tasa de inflación observada el mes anterior.
de Vivienda y Urbanización, institución regional ejecutora de las políticas, planes y programas del Ministerio
de Vivienda y Urbanismo.
20 Servicio
140
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
al MPL ser EGIS y empresa constructora a la vez, recurren a la EGIS del MPST: «¿y nosotros dijimos
‘‘ya po, si no hay ni un problema’’, era mucho más fácil cambiar la EGIS que cambiar la constructora»
(Oliva, ). El proyecto está ubicado en Peñalolén Alto, en un terreno de 6.000 m2 adquirido a Iván
Arrieta, nieto del latifundista de Peñalolén José Arrieta. Contempla 120 departamentos de 57 m2 e
incluye equipamiento comunitario y estacionamientos. La EGIS VYS y la constructora Francisco León
ejecutarían finalmente el proyecto y la entrega se estimaría para finales de 2011.
Figura 1: Proyecto MPL 2 en calle Las Parcelas, Peñalolén.
Fotografía: María José Castillo.
Los demás proyectos serán ejecutados por la EaGIS MPL y la constructora Emepeele. El «MPL 1»,
en Lo Hermida, es un proyecto de bloques de 32 departamentos de 61 m2 , en un terreno de 1.739 m2 .
Tiene permiso de edificación, cuenta con la aprobación del Servicio de Vivienda y Educación (Serviu) y
ya tiene asignados los fondos para comenzar la construcción. Para la ejecución, la constructora Emepeele
firma un acuerdo con la empresa constructora ECOMET, que no sólo le dará respaldo administrativo y
financiero, sino también les dará formación a sus trabajadores.
Los proyectos MPL 3, 4 y 6 se ubican en Peñalolén Alto. El proyecto «MPL 3» tiene 32 departamentos
de 58 m2 , además de estacionamientos y una sede social, en un terreno de 2.400 m2 ; el «MPL 4», con
un terreno de 1.980 m2 , consiste en 28 viviendas unifamiliares de 55 m2 con posibilidad de ampliación;
por último, el «MPL 6» tiene 14 viviendas unifamiliares de 55 m2 en un terreno de 1.031 m2 . Todos los
terrenos cuentan con promesa de compraventa y están ingresados al Serviu.
El proyecto APST-LP
El MPST comienza el desarrollo del proyecto APST–LP (La Pintana) para 136 familias, además
de otros anteproyectos para las familias que se van sumando al movimiento. Para cada uno de ellos, el
trabajo se organiza en dos reuniones semanales con la directiva oficial y los delegados, elegidos por cada
15 ó 17 familias. Estos consejos de delegados se reúnen luego con las familias en asambleas.
Pese a las iniciativas que se han desplegado, el único proyecto aprobado y en construcción es el
APST –LP en el sector Las Rosas (figura 2). El Comité de Allegados Pobladores sin Techo (APST)
consigue comprar tres parcelas de entre 5.000 m2 y 7.000 m2 que suman 17.790 m2 . En ellas construyen
136 viviendas y una sede social. El comité contrata a la EGIS Fundación de Viviendas Hábitat para
la Humanidad (HPH) Chile y le solicita al arquitecto que diseñe casas traslapadas, esto es, viviendas
unifamiliares de dos pisos, pareadas, en las que parte del segundo nivel de una vivienda se superpone
sobre el primer nivel de otra unidad. De este modo se puede optar al subsidio de vivienda en altura.
La vimos una vez, una casa traslapada (muestra con sus manos), para postular al subsidio de ampliación como
si fuese un departamento, eso se puede [hacer] y te permite optar a algo mejor, es como hacer una trampita en la
vida. La EGIS licitó y envió un arquitecto, y más o menos a partir de la idea que teníamos nosotros nos hizo 13
distintas opciones. Escogimos una, la que más se acercaba a lo que nosotros decíamos y al presupuesto.
Sandra Oliva
Producción y gestión habitacional de los pobladores. La autogestión de vivienda en Peñalolén y
La Pintana, Santiago de Chile María José Castillo Couve
141
Figura 2: Proyecto APST-LP en la calle Miguel Ángel, La Pintana.
Fotografía: María José Castillo.
Este subterfugio es considerado por los pobladores un avance para la calidad de las viviendas: «hoy
día está el caso de los departamentos o de las casas traslapadas, que es lo mismo, que es el primer proyecto
en Chile y son casas de 56 m2 porque agarramos el subsidio de ampliación, o sea tú las traslapabas. . . son
procesos de avance» (Parada).
Tras subsanar varias trabas burocráticas —vía negociación y vía movilización— para la aprobación
del proyecto y la escrituración de los terrenos, el Serviu asigna la construcción del conjunto habitacional
APST–LP a la constructora Jorge Gutiérrez e Hijo, que tiene fecha de término a fines de 2011. En la
actualidad, el Movimiento Pueblo sin Techo se encuentra elaborando un proyecto piloto de autogestión,
también en el sector de Las Rosas, con la intención de demostrar que tiene la capacidad de manejar el
ciclo completo de producción autogestionada, incluyendo el diseño de proyectos y la construcción.
Obstáculos en el municipio y en el Serviu
Durante la ejecución de los proyectos, las EaGIS se encuentran con trabas en el municipio y en el
Serviu. Los servicios mínimos que debe prestar el municipio para el desarrollo de proyectos habitacionales
subsidiados son la elaboración de la Ficha de Protección Social y la entrega del permiso de edificación.
Como ocurre en todas las comunas, los dirigentes reclaman por la lentitud del municipio en la elaboración
de las fichas y la entrega de los permisos, y concluyen que la única forma de avanzar es ejerciendo presión.
En cuanto al Serviu, responsable de visar los proyectos y entregar los recursos, los problemas principales se refieren al proceso de compra de los terrenos, a los requerimientos relativos al proyecto y a
los profesionales que intervienen. Para solucionar estos problemas, los movimientos optan por diversos
métodos, desde una mesa técnica y una mesa negociadora, hasta movilizaciones y tomas del Ministerio.
Es importante señalar que los dirigentes, al igual que los gestores vecinales, no se sienten respetados por
los profesionales del Serviu, que los desconsideran respecto a la entrega de información, a los compromisos adquiridos y a los plazos acordados. Muchos de los avances dependen sólo de la buena voluntad del
funcionario que decide sobre la aprobación.
Asistencia técnica: nos gustaría tener un equipo de profesionales permanente
Un gran desafío de la modalidad de autogestión es contar con recursos para financiar el trabajo
profesional. En el modelo de asistencia técnica privada, las EGIS pagan honorarios profesionales con lo
que reciben del Serviu cuando los proyectos están terminados, mientras que el MPL sólo cuenta con el
compromiso de estos profesionales, muchas veces estudiantes o recién titulados: «es un trabajo que no
es remunerado, pero tampoco es un trabajo voluntario, es un trabajo de compromiso político. Entonces,
esa plata que está destinada a pagar tal vez los honorarios de un arquitecto, de un geógrafo, de un
asistente social, se reducen a un sueldo que podríamos llamar simbólico, destinado a pagar el transporte,
la locomoción, cualquier otro [gasto], alimento» (Morales).
142
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Como los procesos son largos y plagados de obstáculos, hay mucha rotación de profesionales y por
lo tanto es muy difícil dar continuidad a los proyectos: «a nosotros nos gustaría tener un equipo de
profesionales permanentes; si los compañeros se incorporan de forma voluntaria, lo hacen por plazos
cortos, que no completan el ciclo del proyecto, y es traumático para un proyecto dejar de contar con
el profesional, de la albañilería o de la arquitectura. Por eso el desafío siempre es lograr un marco de
autogestión completo, la autogestión para un movimiento popular supone que los pobladores administren
la billetera, y que con esa plata pueda mantenerse una red de profesionales» (Guanca, 2010, )21 .
El problema de la vivienda es un problema de acceso al suelo
Con respecto a la forma de conseguir terrenos, la modalidad es la misma que utilizan los gestores
vecinales: los pobladores integrantes de los proyectos de vivienda buscan terrenos en la comuna y negocian
el precio con los propietarios. «Lo que hacen [los pobladores] es buscar los terrenos, después conversan con
el dueño y negocian los precios, por tanto existe una relación de los pobladores no sólo como buscadores
sino como negociadores. Existe un rol activo por parte de los pobladores en lo que es la búsqueda de suelo
dentro de Peñalolén» (Daniela Reyes)22 . Al final los dirigentes llegan a un acuerdo de compraventa y
proponen al Serviu la adquisición del terreno con fondos del subsidio de localización.
Pero el subsidio de localización conlleva un efecto perverso: los precios del suelo aumentan debido a su
aplicación. Aunque inicialmente este subsidio complementario, conseguido por los pobladores, les permite
acordar la compra de ciertos terrenos, a corto plazo los valores se han incrementado hasta tal punto que
la adquisición de nuevos paños se ha vuelto inviable. Este problema coincide con la elaboración de los
Planes Reguladores Comunales (PRC) de La Pintana y de Peñalolén, lo que agudiza la disputa sobre la
reserva de suelo para los hijos de los habitantes de estas comunas, organizados en Comités de Allegados
Sin Casa.
Una de las cosas que quedan más claras a raíz de esta experiencia es que el problema de vivienda es, en
definitiva, un problema de acceso al suelo. Y la lucha por la vivienda, por consiguiente, es una lucha por la
inclusión en la ciudad, e incluso una lucha por la no expulsión de ella.
Lautaro Guanca, 2010
En el caso de La Pintana, la Municipalidad se opone a la construcción de más vivienda social en
la comuna (La Pintana, 2008). Para conseguir la aprobación del proyecto APST–LP, el MPST debe
recurrir a la negociación y a la presión con los dos organismos que intervienen en el estudio del plan: la
Municipalidad y la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo (Seremi Minvu).
Nosotros peleamos un montón con la Municipalidad para que nos dejara construir. En la Seremi nos dijeron
que no habría problema hasta que ellos [municipio] presentasen ese estudio. Entonces nosotros alcanzamos, digamos, a construir, pero el tema no era si nosotros alcanzábamos a construir, sino si toda esa zona quedaría cerrada
a la posibilidad de vivienda para el futuro.
Sandra Oliva
La certeza de que no habrá más sitio para los allegados es el motivo por el cual los comités de La
Pintana apoyan la modificación del Plan Regulador Metropolitano de Santiago en 2011, que propone
incorporar 10.000 hectáreas de zonas urbanizables al área urbana, a pesar de que es improbable que allí
se construya vivienda social.
Según la Municipalidad de Peñalolén, la oferta de suelo es insuficiente para la demanda habitacional
proyectada, por lo tanto el nuevo plan propone un uso más intensivo del suelo (Peñalolén, 2009). Muchos
comités de allegados participan en la discusión del estudio y coinciden en solicitar la reserva de terrenos
para vivienda social. El MPL aprovecha la oportunidad para plantear una Propuesta de Plan Regulador
de los Pobladores de Peñalolén, que considera conservar el patrimonio arquitectónico y cultural de las
poblaciones y evitar la especulación inmobiliaria, así como limitar la construcción de viviendas exclusivas
y de barrios privados que aumentan la desigualdad en la comuna y construir viviendas en el parque de
Peñalolén, sitio de la anterior toma, donde todavía viven 400 familias (CECU & MPL, 2009). Durante
la aprobación del PRC, bajo la consigna «¡No a la gentrificación de la comuna, no a la expulsión de los
pobres, no al Plan Regulador de Orrego!» (MPL, 2011), los pobladores presionan al alcalde para someter
la aprobación del PRC a plebiscito, hecho inédito en Chile.
21 Entrevista
22 Entrevista
realizada por alumnos de la Universidad Andrés Bello (UNAB) en 2010.
realizada por la autora en 2009.
Producción y gestión habitacional de los pobladores. La autogestión de vivienda en Peñalolén y
La Pintana, Santiago de Chile María José Castillo Couve
143
Transformación de la institucionalidad política
En estos cinco años de existencia de los movimientos de autogestión, el trabajo de formación y educación popular, de apertura de espacios de representación política y de articulación en redes nacionales e
internacionales obtiene resultados relevantes en la elaboración de planes reguladores, en la formulación de
programas habitacionales y en la implementación de prácticas de ayuda mutua y cooperativismo, como
veremos a continuación.
Educación popular
En el Primer Congreso de Pobladores del MPL de 2008, se crea la Corporación Educacional Poblar con
el fin de avanzar en los aspectos de formación y educación popular. En 2010, en Poblar se forma la Unidad
de Pensamiento Poblacional, un espacio de reflexión sobre las condiciones de vida de los pobladores y
de sistematización de experiencias de los movimientos sociales, que busca producir saber desde abajo. A
fines del mismo año, se realiza la primera versión del Diplomado de Especialización Movimientos Sociales
Latinoamericanos y Autogestión Comunitaria, que ya va por su segunda edición, y en 2011 se edita el
libro Siete y Cuatro: El retorno de los pobladores para compartir la construcción del movimiento y las
experiencias de militantes y dirigentes en sus cuatro años de autogestión y autogobierno (MPL, 2011).
Creación de instrumentos políticos
También en el Congreso de 2008, el MPL toma la decisión de participar en las elecciones municipales
de Peñalolén para conseguir una representación de las familias que luchan por una vivienda digna en el
gobierno local. El dirigente Lautaro Guanca, de 26 años, es elegido concejal de Peñalolén. La idea del
MPL es ir formando dirigentes que puedan representar a los pobladores en el gobierno local, concebido
como «estructura del Estado a nivel de base con un contacto directo con la población» para poder producir
cambios reales desde abajo en materias de derechos básicos como educación, salud, vivienda, transporte
y empleo, administrando parte de los recursos del gobierno local (El Quinto, 2011). El hecho de que un
dirigente del MPL sea concejal de Peñalolén les facilita a los pobladores la discusión sobre el PRC.
En 2009, las organizaciones hermanas, como el MPL, el MPST y la Agrupación Nacional de Deudores
Habitacionales Chile a Luchar (ANDHA)23 , presentan sus candidatos a las elecciones parlamentarias,
pero estos no son electos. Se va formando un nuevo movimiento político con dirigentes de estos movimientos, del que surge el partido político Igualdad, constituido en noviembre de 2009 y presidido por
Lautaro Guanca.
Articulación en redes nacionales
En forma paralela, estas y otras organizaciones deciden articularse para emprender en conjunto sus
proyectos. El MPL, el MPST y la ANDHA coinciden en constituir una plataforma nacional de pobladores. La decisión se adelanta, tras el devastador terremoto y posterior maremoto que asolaron Chile el
27 de febrero de 2010 se establece como primera prioridad la reconstrucción habitacional, y enseguida
se crea la Federación Nacional de Pobladores (Fenapo). En la agrupación participan movimientos de
allegados, deudores habitacionales, organizaciones de campamentos y familias damnificadas. El alcance
de esta agrupación se extiende desde la Región Metropolitana hacia otras regiones del país (MPL, 2011).
Durante 2010, la Federación coordina una campaña de apoyo a los damnificados y realiza acciones de
presión para lograr avances en los proyectos de sus movimientos en Santiago —en particular del MPL y
el MPST. Tras el anuncio del gobierno de Piñera de un cambio a la política habitacional a finales de
2010, la Fenapo realiza manifestaciones y entrega propuestas a las autoridades, quienes se comprometen
a frenar la modificación concerniente a la vivienda para sectores más vulnerables. Estas acciones permiten
que el Minvu reconozca a la Fenapo como una interlocutora representativa de los pobladores, y que
ésta negocie con el Ministerio y el Serviu la incorporación de mecanismos para normar la autogestión
de vivienda en el diseño del nuevo programa que regulará el FSV.
Articulación en redes internacionales
La colaboración con ONG y universidades y el trabajo en red con otras organizaciones nacionales
le permiten a la Fenapo establecer contacto y realizar encuentros con movimientos latinoamericanos
que promueven la ayuda mutua y el cooperativismo, como la Federación Uruguaya de Cooperativas de
Vivienda por Ayuda Mutua (FUCVAM), el Movimiento de Ocupantes e Inquilinos (MOI) de Argentina,
23 Fracción
de la Agrupación Nacional de Deudores Habitacionales creada en 2004.
144
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
y la União Nacional por Moradia Popular (UNMP) de Brasil. Estas organizaciones pertenecen a la
Secretaría Latinoamericana de Vivienda Popular (SELVIP) —red de organizaciones de base de vivienda
popular, fundada en São Paulo en 1991—, a la que se incorpora la Fenapo en 2010, representando a Chile
junto a otra organización, la Red Hábitat Popular Chile.
Conclusiones
Desde 2006, los movimientos de autogestión pasan de reivindicar el acceso al suelo mediante tomas de
terreno a discutir sobre los instrumentos de planificación territorial y proponerle al Ministerio la creación
de un banco de suelo de propiedad del Estado destinado a reservar terrenos a los allegados.
La autogestión de los pobladores ha demostrado contar con todas las competencias técnicas necesarias
para construir y mejorar su propio hábitat. Sin embargo, hasta ahora los organismos públicos no la han
reconocido lo suficiente y los movimientos de autogestión se han encontrado con obstáculos similares a
aquellos que han debido enfrentar los gestores vecinales para implementar proyectos de vivienda cuyo
desarrollo tarda más de cinco años. Pero los mecanismos de presión ejercidos por estas organizaciones les
han permitido negociar con el Estado para introducir procedimientos de autogestión en el programa de
vivienda popular.
Los proyectos en construcción del MPL y el MPST tienen una mejor localización y un estándar
superior a otros proyectos financiados con el mismo programa FSV. Sin embargo, como hasta la fecha
las EaGIS no han logrado completar el ciclo completo de un proyecto autogestionado, es todavía muy
pronto para extraer lecciones, particularmente sobre la apuesta por una mejor inversión de los recursos
que se destinan a la asistencia técnica de las EGIS y a los márgenes de las empresas constructoras.
La experiencia en Peñalolén y el trabajo en red con otros movimientos latinoamericanos de amplia
trayectoria y resultados reconocidos —como la FUCVAM, constituida en 1970, y el MOI, creado a
principios de los 90—, le permiten al MPL comenzar una nueva operación tras el terremoto de 2010.
Este nuevo proyecto, la Red de Inmuebles Recuperados por Autogestión (IRA), consiste en la ocupación
de casonas de propiedad del Estado ubicadas en el casco central de Santiago, para que mediante la
autogestión y el cooperativismo no haya «ni gente sin casa ni casas sin gente».
Referencias bibliográficas
Ahumada, Ricardo
2009 «Logros y desafíos de vivienda en los últimos cuatro años»
La Nación, Santiago, 29 de diciembre. Disponible en http://www.lanacion.cl/logros-y-desafios-devivienda-en-los-ultimos-cuatro-anos/noticias/2009-12-29/020437.html.
APST-Chile
2006 «Una Crítica a la política habitacional neoliberal»
La voz de l@s sin techo, Agrupación de Pobladoras y Pobladores Sin Techo de Chile, 4 de
septiembre. Disponible en
http://apstchile.blogspot.com/2006/09/una-crtica-la-poltica-habitacional.html.
Centro de Estudios Críticos Urbanos (CECU) y Movimiento de los Pobladores en
Lucha (MPL)
2009 «Propuesta de Plan regulador de los pobladores de Peñalolén. Por una planificación popular del
territorio ‘Ahora y siempre. Participa y no dejes que te callen’»
Seminario Gladys Armijo, Agosto, disponible en
http://seminariogladysarmijo.files.wordpress.com/2009/10/propuesta-de-plan-regulador-de-lospobladores-de-penalolen.pdf.
El Quinto
2011 «Entrevista con Lautaro Guanca, concejal de Peñalolén y luchador social»
Periódico El Quinto, Año IV, n◦ 16, p. 11–12, 16 de enero, 2011. Disponible en
http://es.scribd.com/doc/46180783/El-Quinto-N%C2 %BA-16-Enero-2011.
Guzmán, Romina et al.
2009 Movimiento de pobladores en lucha. A tomarse Peñalolén para conquistar la ciudad.
Colección SUR Cuadernos. Santiago: Ediciones SUR. Disponible en PDF en la web
http://www.sitiosur.cl/publicacionescatalogodetalle.php?PID=3539.
Producción y gestión habitacional de los pobladores. La autogestión de vivienda en Peñalolén y
La Pintana, Santiago de Chile María José Castillo Couve
145
Ilustre Municipalidad de Peñalolén
2009 Actualización Plan Regulador Comunal de Peñalolén.
Resumen Ejecutivo.
Mathivet, Charlotte y Pulgar, Claudio
2011 ‘‘El Movimiento de Pobladores en Lucha’’
en Sugranyes, Ana y Matthivet, Charlotte (ed.) Ciudades para tod@s. Por el derecho a la ciudad,
propuestas y experiencias, Santiago: Habitat International Coalition (HIC), pág. 211–222.
Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU)
2004 Un siglo de políticas en vivienda y barrio.
Santiago de Chile: Ditec.
Movimiento de los Pobladores en Lucha
2011 Siete y cuatro. El retorno de los pobladores.
Santiago: Quimantú.
Secretaría Metropolitana de Vivienda y Urbanismo (SEREMI MINVU RM.)
2008 Memoria Explicativa Estudio Actualización Plan Regulador Comunal de La Pintana.
Ilustre Municipalidad de La Pintana.
Vega, María Eliana
2011 «Henry Renna: «Pensamos que las ciudades se pueden producir de modo distinto»»
Tribuna del Bío-Bío (diario digital), Concepción, 7 de febrero 7. Disponible en
http://www.tribunadelbiobio.cl/portal/index.php?option=com_content&task=view&id=
4263&Itemid=89.
Produciendo ciudad a escala humana. Los
movimientos sociales y políticos en la producción de
hábitat: el caso del Proyecto Monteagudo en la
ciudad de Buenos Aires1
Mariano Scheinsohn
Cecilia Cabrera2
Madrid (España), 21 de octubre de 2011.
Resumen: En la Ciudad de Buenos Aires, durante los últimos años, se han agudizado los conflictos
sociales en torno a la problemática de la vivienda, adquiriendo mayor notoriedad y visibilidad pública.
Existen múltiples razones del aumento de las tensiones sociales en torno a las condiciones y
accesibilidad de un hábitat urbano adecuado para los sectores sociales más vulnerables. Entre ellas se
encuentra sin duda la casi inexistente producción de vivienda de interés social por parte del Estado
Local (Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires).
En este contexto, durante la última década han emergido una serie de iniciativas de producción
de hábitat urbano llevadas a cabo por organizaciones sociales y movimientos sociopolíticos. Algunas
de estas iniciativas tuvieron importantes niveles de autonomía respecto del Estado y en ciertos casos
presentaron modalidades novedosas de actuación.
El conjunto de viviendas que habitualmente se denomina como Proyecto Monteagudo, realizado
en la Ciudad de Buenos Aires en el año 2007, es un claro ejemplo de este tipo de iniciativas. Este
emprendimiento realizado por el Movimiento de Tierra y Liberación (MTL) —organización social y
política que se engloba dentro de lo que en Argentina se denomina como movimiento piquetero— se
desarrolló con gran autonomía tanto en su diseño y operación como en su gestión, constituyéndose
en un tipo de caso impulsado ‘‘desde abajo hacia arriba’’ en donde el Estado, más allá de presentar
relativas dificultades administrativas y políticas, terminó adquiriendo un rol de facilitador del proceso.
Como hipótesis central de este trabajo sostenemos que la autonomía del proyecto estuvo sustentada fundamentalmente por el fuerte perfil y accionar político del movimiento social que lo llevó
adelante.
Nuestra propuesta pretende entonces analizar la manera en que ha evolucionado el proyecto a lo
largo de los últimos cuatro años, desde la perspectiva del desarrollo a escala humana[?], caracterizando los diversos satisfactores sinérgicos[?] desarrollados y en qué medida se han promovido relaciones
de autodependencia tanto entre los integrantes del movimiento social —que habitan el conjunto—,
como con el entorno barrial y sus vecinos.
Palabras clave: Movimiento Piquetero; Hábitat popular; Desarrollo a Escala Humana;
Autodependencia.
Introducción
147
El Movimiento Territorial de Liberación como constructor
149
El conjunto de viviendas Monteagudo: un proyecto sinérgico
151
El Proyecto Monteagudo cuatro años después: su evolución.
156
Consideraciones finales
161
Referencias bibliográficas
161
Introducción
El presente artículo expone algunos de los principales resultados de una investigación sobre el Conjunto
Monteagudo realizada en el Instituto Superior de Urbanismo de la Facultad de Arquitectura, Diseño
y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires. Dicha indagación se desarrolló fundamentalmente a
2 Instituto
Superior de Urbanismo, Facultad de Arquitectura, Diseño y Urbanismo de la Universidad de Buenos Aires,
Argentina.
1 Este artículo pertenece a una serie de ponencias impartidas entre los días 20 y 22 de octubre de 2011 en la Escuela
Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid en el marco de la XII N-AERUS Conference
2011.
147
148
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
partir de información primaria y secundaria. Se llevaron a cabo una serie de entrevistas abiertas semiestructuradas tanto con miembros y dirigentes del Movimiento Territorial de Liberación (MTL) como
con funcionarios públicos, vecinos y antiguos residentes del barrio. Estas entrevistas se desarrollaron
en dos fases principales: la primera transcurrió entre los años 2006 y 2007 durante la construcción y
finalización de la obra y la segunda entre 2010 y 2011 con el proyecto ya consolidado y los residentes con
una permanencia de casi cuatro años.
El análisis del Proyecto Monteagudo está estructurado en tres partes principales, una introducción
al contexto general de actuación del MTL y las consideraciones finales respecto de las conclusiones del
análisis y corroboración de hipótesis. En la primera parte se analizan básicamente las circunstancias
sociales, políticas e institucionales en las que el MTL asume su rol activo en la construcción y producción
de hábitat popular. En la segunda se examinan las características tanto físicas, de diseño, como sociales,
políticas y culturales del proyecto y del proceso de su construcción y en qué medida configura un tipo
particular de modalidad sinérgica en la producción de hábitat popular. Finalmente, en la tercera parte se
evalúa la evolución del proyecto a cuatro años de su finalización y ocupación por parte de los miembros del
movimiento, tomando en consideración su sustentabilidad social y la integración con el entorno barrial.
Contexto General
En Argentina, hasta fines de la década de 1970, la principal política de vivienda social —llevada a
cabo a través del Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI)3 — era desarrollada por el Estado como productor mediante la exclusiva actuación de, por un lado, las empresas constructoras como realizadoras
de las obras, y, por el otro, los sectores populares como meros destinatarios de las mismas. A partir del
desfinanciamiento y desarticulación de las políticas de ‘semi-bienestar’ —como producto de la crisis del
Estado— a finales de los ochenta, y sobre todo durante los años noventa, y a través de políticas sociales
focalizadas financiadas por los Organismos Multilaterales, se transformó el rol del Estado, convirtiéndose
en un mediador entre las empresas constructoras y un conjunto diverso de ONGs, asociaciones profesionales y organizaciones sociales cuya actuación podía implicar un abanico más amplio de operaciones
que las que se venían realizando hasta ese momento (infraestructura, mejoramiento, regulación dominial,
etc.).
Durante este periodo, la producción de hábitat popular estuvo relacionada también con la proliferación de procesos de autoconstrucción (tanto espontáneos como planificados) y, en menor medida, con la
aplicación de políticas sociales focalizadas, habitualmente financiadas por organismos internacionales y
por el Estado.
Este tipo de accionar, si bien se planteaba como una alternativa menos centralizada y más participativa
que las anteriores, resultó poco eficaz para sostener y atenuar la pérdida generalizada de la calidad de
vida de la población más vulnerable frente al desmantelamiento de las políticas sociales universales y la
reorientación funcional del Estado hacia la aplicación de políticas de ajuste estructural y promoción de
los procesos de globalización.
Durante dicho período, especialmente en el Área Metropolitana de Buenos Aires, las condiciones
habitacionales de los sectores sociales más vulnerables no sólo no mejoraron sino que se deterioraron en
un contexto de empobrecimiento generalizado4.
Entre los principales protagonistas que emergieron en la producción social del hábitat durante la
década de 1990 destacaron las ONGs, cooperativas y asociaciones de base, cuyas operatorias fueron
evolucionando conforme se modificaban las circunstancias generales.
A partir de la crisis del año 2002, en el marco de un profundo deterioro de las instituciones públicas,
una deslegitimación de los partidos políticos y el surgimiento y consolidación de nuevos actores sociales,
comienzan a evidenciarse algunos cambios relevantes en los procesos de producción de hábitat popular.
Asimismo, a partir del año 2003, y con mayor fuerza desde 2005 en adelante, se redinamiza el mercado
de la construcción, constituyéndose como uno de los principales motores de la reactivación económica5 . El
3 El Fondo Nacional de Vivienda fue creado en 1972 como un fondo continuo de financiamiento para la construcción
masiva de vivienda social nueva. A partir de un esquema centralizado de gestión —llevado a cabo por la Secretaría de
Vivienda y Urbanismo de la Nación— dictaba reglamentaciones, definía programas y criterios generales de selección de
beneficiarios. Los organismos provinciales quedaban a cargo de la ejecución. Sobre la evolución del FONAVI en las últimas
décadas ver Cuenya (2005).
4 Según datos del Censo Nacional 2010, en todas las villas miseria de la ciudad se censaron 163.587 personas. Eso
significa más del triple de habitantes respecto al censo de 1991 (52.608) y casi cinco veces más en relación al censo de 1980.
http://www.censo2010.indec.gov.ar/resultadosdefinitivos.asp
5 El total de viviendas en la Ciudad de Buenos Aires según el último censo nacional (2010) es de 1.479.015. En comparación
con los datos del anterior censo (1.350.154 en el 2001) en la ciudad el stock de viviendas ha aumentado casi un 10 % en 9
años. http://www.censo2010.indec.gov.ar/resultadosdefinitivos.asp
Produciendo ciudad a escala humana. Los movimientos sociales y políticos en la producción de
hábitat: el caso del Proyecto Monteagudo en la ciudad de Buenos Aires Mariano Scheinsohn y
Cecilia Cabrera
149
Estado entonces se reposiciona (tanto a nivel nacional como local), promoviendo relevantes cambios tanto
en las políticas públicas relativas al hábitat como en la configuración de los actores sociales implicados.6
Dentro del proceso de reconstrucción del consenso social y la legitimidad institucional que devino
después de la crisis, el Estado comenzó a otorgar un lugar relevante como interlocutores válidos a algunos movimientos sociales que habían cobrado fuerza en dichas circunstancias (fundamentalmente el
Movimiento Piquetero y el de Derechos Humanos).
En ese escenario, frente a las crecientes demandas habitacionales —como consecuencia del empobrecimiento de amplios sectores sociales— y en un contexto de instituciones públicas más permeables a la
participación, surgieron por parte de movimientos sociales organizados diversos proyectos en relación con
la producción del hábitat. Este realineamiento de varias organizaciones sociales y políticas (especialmente
el Movimiento Piquetero) procuraba aprovechar las distintas posibilidades que ofrecen diversos programas
sociales y las posibilidades de financiamiento público de proyectos y micro-emprendimientos.
De esta manera cobraron protagonismo aquellos movimientos sociales y políticos que, habiendo alcanzado una importante presencia pública en las luchas y reclamos por los efectos devastadores de las políticas
de ajuste y la consecuente crisis, vieron la posibilidad política de comenzar a emprender directamente la
producción de vivienda de interés social.
Muchas organizaciones del Movimiento Piquetero adoptaron este tipo de orientación en su accionar
implicándose tanto en la organización de comedores populares y distintos servicios de asistencia social,
como también en micro-emprendimientos productivos, empresas recuperadas y en proyectos de vivienda.
Pocas de estas organizaciones se involucraron directamente en la materialización de viviendas más allá
de procesos de autoconstrucción. Entre las organizaciones que sí orientaron parte de su accionar hacia
este terreno se encuentra el Movimiento Territorial de Liberación (MTL).
El Movimiento Territorial de Liberación como constructor
Sus orígenes
Esta organización piquetera surge a mediados de 2001 a partir de la lucha y resistencia a los masivos desalojos de inmuebles ocupados (ilegalmente por familias con enormes carencias) que sucedían
habitualmente en barrios de la zona sur de la ciudad.
En sus inicios se organizaban en asambleas, con reuniones periódicas semanales en las que participaban
la totalidad de sus miembros. Una integrante del MTL refería que «al principio, nos reuníamos todos
en asambleas, pero se hacían interminables, nos íbamos a la madrugada sin haber podido tocar todos
los puntos del temario, era agotador. Por eso vimos la necesidad de comenzar a funcionar en áreas de
trabajo» (Rauber, 2008:5). De este modo se fueron organizando en comisiones que se formaban en torno
a problemáticas clave como vivienda, educación, salud, política, etc.
A partir de la experiencia política derivada de sus acciones de resistencia, el MTL fue construyendo su
organización tanto en el plano político como en el territorial. Su base territorial cuenta con tres órganos
de decisión que se reúnen semanalmente: el Ejecutivo, la Federativa y las coordinadoras de las distintas
comisiones. El Ejecutivo lo constituyen lo principales referentes y cuadros políticos con mayor experiencia
y la Federativa la constituyen el ejecutivo y los delegados de las distintas zonales territoriales.
En definitiva, en su estructuración interna, el MTL, a la vez que desarrolla un modo organizativo
participativo y con ciertos componentes asamblearios (asambleas generales convocadas por el Ejecutivo
y la Federativa), incorpora también la conformación de una estructura de jerarquías organizativas que le
otorgan mayor operatividad y organicidad en su accionar.
Resulta destacable el hecho de que este modelo organizativo implica la posibilidad de una contradependencia respecto de las organizaciones políticas y corporativas tradicionales, otorgándoles niveles
relativos de autonomía o autodependencia7 , en términos de Max-Neef.
Si bien en sus comienzos algunos de los referentes del MTL se encontraban cercanos al Partido
Comunista Argentino, posteriormente, con la consolidación de su organización y la consecución de su
accionar se fueron distanciando y adquiriendo plena autonomía respecto de cualquier partido político.
6 Diversos trabajos de investigación aluden a los cambios del rol del Estado en ese periodo como un giro ‘re-centralizador’
de las políticas públicas sobre el sector habitacional (Rodríguez et al., 2007).
7 El término ‘‘autodependencia’’ —según Max-Neef (1993:83)— refiere a los procesos autónomos emergentes de una
«interdependencia horizontal» que «sin relaciones autoritarias ni condicionamientos unidireccionales es capaz de combinar
los objetivos de crecimiento económico con los de justicia social, libertad y desarrollo personal». «Entendida corno un proceso
capaz de fomentar la participación en las decisiones, la creatividad social, la autonomía política, la justa distribución de
la riqueza y la tolerancia frente a la diversidad de identidades, la autodependencia constituye un elemento decisivo en la
articulación de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de lo personal con lo social, de lo micro con lo macro,
de la autonomía con la planificación y de la sociedad civil con el Estado».
150
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Como se mencionó anteriormente, este movimiento tuvo su origen en la grave situación generada por
los masivos desalojos de familias que ocupaban inmuebles desocupados, por lo tanto la problemática de la
vivienda y del hábitat en general era una cuestión central de las preocupaciones y urgencias de la mayor
parte de sus miembros.
Si al principio las acciones del MTL se basaban en la resistencia frente a los desalojos, estas fueron
percibiéndose como limitadas ya que, como señalaba uno de sus miembros, «[. . . ] la resistencia al desalojo
puede mantenerse durante un tiempo acotado pero finalmente termina fracasando mientras siga existiendo
la propiedad privada [. . . ] por eso había que pensar en alternativas y promover nuevos proyectos»8. En
esa línea fueron planteando alternativas a las supuestas ‘soluciones’ que planteaba el Gobierno Local —
Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires (GCBA)—, como por ejemplo el Plan Hotelero, mediante el cual
el GCBA alojaba a algunas familias por un tiempo determinado en hoteles-pensión que subvencionaba y
que se encontraban en pésimas condiciones físicas y sanitarias, además de resultar muy costosos tanto para
las familias como para el Estado9 . Evidentemente, frente a las necesidades que padecía esta población,
el programa se constituía, en el mejor de los casos, en un pseudo-satisfactor o, directamente, en un
satisfactor destructor, por la degradación ambiental, familiar y sanitaria que implicaba habitar en ese
tipo de condiciones.
Frente a esta situación, el MTL propone la conformación de casas colectivas gestionadas por la
propia organización que con los mismos subsidios que el gobierno pagaba los hoteles, lograba condiciones
de vivienda y sanitarias muy superiores. Además, al realizar ellos mismos la gestión, podían participar
en la organización y gestión, cimentando pautas de convivencia y solidaridad que reforzaban la cohesión
del grupo y la implicancia de sus miembros en el movimiento, configurando satisfactores más sinérgicos.
La evolución natural de este accionar les llevó a considerar seriamente la posibilidad de generar y
construir vivienda nueva debido tanto a la centralidad que esta problemática tenía para sus miembros
como a la experiencia acumulada en la organización y a la creciente capacidad política de demanda e
interlocución con el Estado.
Precisamente, la construcción de una capacidad política de demanda frente al Estado fue un componente sumamente relevante en la configuración de su accionar independiente y les permitió concebir
la posibilidad de diseñar y gestionar un proyecto de vivienda de modo autónomo o —en términos de
Max-Neef (1993)— autodependiente respecto de los partidos políticos tradicionales y de los poderes
públicos.
El Movimiento Territorial de Liberación y el Programa de Autogestión de
la Vivienda
La dinámica que fue adquiriendo el modo de actuar del MTL fue también correlativa con la mayor
permeabilidad del Estado con respecto a las organizaciones sociales y movimientos políticos como consecuencia de la necesidad de construir legitimidad frente a la enorme crisis social. Asimismo, la lucha que se
desarrollaba en ese momento por parte de muchas organizaciones sociales para encontrar una alternativa
relativamente autónoma y con financiamiento público para la producción de vivienda social, terminó
generando (leído por muchas organizaciones como una victoria en su lucha) el Programa de Autogestión
de la Vivienda (PAV), dependiente del Instituto de la Vivienda (IVC) del GCBA. Este programa surgió
como consecuencia de la promulgación de la Ley 341/00 y de su modificatoria Ley 964/02 que permite
otorgar financiamiento tanto a destinatarios individuales como a colectivos organizados bajo la forma de
cooperativas. Estas leyes surgieron luego de una fuerte demanda por parte de diversas ONG, organizaciones de base y cooperativas que venían intentando ejecutar numerosos proyectos en relación al hábitat
durante la década de los noventa.
El objetivo principal del PAV es permitir o facilitar el acceso a la vivienda a la población de escasos
recursos (Ley 341). Fundamentalmente, se conforma como un programa de créditos hipotecarios para la
edificación de viviendas o bien para la compra y refacción de viviendas deterioradas. Sus destinatarios son
individuos o familias «en situación crítica habitacional» y que se encuentren inscritos en organizaciones
sociales como cooperativas, mutuales o asociaciones civiles sin fines de lucro. La principal novedad que
implica la promulgación de esta ley radica en que permite al Estado otorgar financiamiento público a
agrupaciones colectivas como cooperativas de vivienda. En definitiva, se trata de que las organizaciones
sociales pueden constituirse como «sujetos de crédito» (Rodríguez et al., 2007:110). Además, promueve
cierto carácter autogestionario, en la medida en que el proceso de edificación de las viviendas no necesaria8 Extracto
de entrevistas realizadas por los autores a miembros del movimiento durante 2010 y 2011.
miembros del MTL comentaban que les cobraban $5 por persona y noche, y que a la semana ese costo alcanzaba
a más de $200. A precios de aquel momento implicaba alrededor de 50 euros por semana por un cuarto en pésimas condiciones
y con los servicios compartidos.
9 Algunos
Produciendo ciudad a escala humana. Los movimientos sociales y políticos en la producción de
hábitat: el caso del Proyecto Monteagudo en la ciudad de Buenos Aires Mariano Scheinsohn y
Cecilia Cabrera
151
mente es conducido por el IVC, brindando la posibilidad con ello de que sean las propias organizaciones
sociales, las que gestionen la operación con el financiamiento y supervisión de dicho organismo.
Las organizaciones deben ir asumiendo distintas y variadas responsabilidades, que comprenden desde
la búsqueda de los terrenos en donde se construirán las viviendas, hasta la contratación de los profesionales
que conformarán su «Equipo Técnico».10
En este contexto surgió como iniciativa propia del MTL la posibilidad de idear un proyecto de
viviendas sociales (que se denominó Proyecto Monteagudo) en la medida en que las condiciones políticas
y legales les permitían contar con financiamiento público, tanto para la adquisición del terreno como para
la construcción de las unidades.
Resulta importante señalar que en los relatos de los distintos entrevistados acerca tanto de la concepción del Proyecto de Vivienda como de la intención explícita de los dirigentes del MTL sobre las
condiciones en que pretendían llevarlo a cabo, se comprueba que existía un fuerte posicionamiento autónomo que se sustentaba en la capacidad política del movimiento para dialogar y peticionar ante las
autoridades públicas y del gobierno local, lo que les permitía erigirse como sujetos capaces de ser destinatarios y garantes directos de financiamiento público.
El conjunto de viviendas Monteagudo: un proyecto sinérgico
Como se ha señalado, en la evolución de la experiencia de su acción colectiva, el MTL decidió involucrarse como entidad productora de vivienda. En función de los requisitos que imponía el PAV —en el
marco de la Ley 341— el movimiento debió constituir una cooperativa de construcción con el fin de ser
destinataria del crédito. Desde el momento inicial, la cooperativa llamada Emetele fue considerada por
el movimiento como un mero requerimiento burocrático ya que, en definitiva, el eje organizativo estaba
conformado por la estructura político-administrativa del movimiento11 .
Esta cuestión no resulta menor en función de las características que asumió tanto el proceso de diseño
y construcción del conjunto, como la posterior asignación de las viviendas. En este sentido, resulta importante indicar que estos procesos se conformaron como prácticas autodependientes (Max-Neef, 1993)
que se fueron consolidando a lo largo del proceso de materialización del proyecto.
Si bien el Proyecto de Viviendas Monteagudo I desde lo operativo puede considerarse como ‘‘autogestionado’’ por el movimiento social, no se constituyó en un proceso de autoconstrucción, sino que, desde
el inicio, se planteó la realización de una obra a gran escala desde una logística empresarial, aunque bajo
una gestión social y una política autónoma.
Esta situación no se desenvolvió sin conflictos. Como señala Carlos Chile Huerta (miembro de la
Mesa Ejecutiva del MTL): «estábamos en condiciones de comenzar, entonces vinieron del Instituto [de la
Vivienda el Gobierno de la Ciudad] a proponer que una empresa constructora iba a realizar la obra. Le
dijimos que nosotros mismos, como empresa, íbamos a construir. Nos respondieron que estábamos locos
de verdad [. . . ] Eso es imposible. Nos decían que no podíamos abarcar todo lo que supone la construcción
de 326 viviendas y diez locales comerciales a la calle. [. . . ] Ese fue el momento de mayor lucha y de
muchas presiones. Y así ahora lo estamos haciendo. Esto es de nuestra responsabilidad y les estamos
probando que se puede hacer. Y sabemos que en la oficina de compras no pasa nada ‘por debajo de la
mesa’[. . . ]12 .».
Existió entonces voluntad e intención explícita por parte de los líderes del movimiento de constituir
un proceso autodependiente, como lo demuestra el hecho de asumir la posibilidad de llevar a cabo las
operaciones de diseño y construcción por su cuenta, sin ningún tipo de experiencia previa y también con
la seguridad de que su organización política era la única capaz de otorgar implicación y legitimidad a sus
miembros en la consecución de todo el proceso.
Los principales referentes de este movimiento sostenían la convicción de que aquella era una oportunidad para demostrar hacia fuera, que con capacidad política de interlocución frente al Estado (para
obtener el necesario apoyo financiero y técnico) y con capacidad orgánica de participación de sus miembros, era posible llevar a cabo la construcción de un importante conjunto de viviendas de buena calidad,
con una buena localización en la ciudad y con la formación, capacitación e inserción laboral de sus propios recursos humanos. También hacia adentro del movimiento esta era la posibilidad de demostrar a sus
10 «El PAV fue creado formalmente a través de la reglamentación de la Ley 341 en junio de 2003. Dicha ley fue aprobada
por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires en febrero de 2000 y, posteriormente, en diciembre de 2002, fue modificada
por otra normativa, la Ley 964. La Ley 341 fue nuevamente reglamentada en octubre de 2006, y el PAV re-denominado
como Programa de Autogestión para el Desarrollo del Hábitat Popular». Para una historia más detallada de esta ley ver
Thomasz (2008:127-149).
11 La conformación de la cooperativa, la búsqueda y compra del terreno, los estudios de factibilidad arquitectónicos, la
presentación de proyectos y planos para la previa aprobación de la municipalidad se llevaron a cabo a partir de 2003.
12 Comentarios recogidos a través de una serie de entrevistas realizadas por los autores durante los años 2007 y 2008
152
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
miembros que con participación, militancia, lucha y organización era posible efectivamente mejorar no
sólo su calidad material de vida, sino también sus capacidades laborales, la autoestima pública y propia
y, fundamentalmente, la eficacia de actuar colectiva y políticamente. Este era en su conjunto el desafío
que explícitamente asumían.
Un ejemplo de esta cuestión fue que desde un inicio se consideró que aquellos miembros que iban
a participar y trabajar en la construcción tendrían una relación salarial con la cooperativa, y que no
necesariamente serían ellos mismos los destinatarios de las viviendas que construirían.
Esta fue una decisión relevante, ya que en la mayoría de los casos los integrantes de base del movimiento
no tenían ninguna experiencia laboral formal y esta era una oportunidad de desarrollar un aprendizaje que
los incorporaría en la ‘‘cultura del trabajo’’ y los constituiría, finalmente, en ‘‘obreros’’ o ‘‘proletarios’’.
Es decir, que sería un medio adecuado para disminuir sus niveles de desafiliación. Esta característica se
constituyó en uno de lo satisfactores sinérgicos más relevantes de esta experiencia.
La cooperativa, en términos formales y específicamente el MTL, se constituyó como empleador de
los trabajadores (todos ellos partícipes del movimiento) que trabajaron en la obra. En la actualidad, su
plantel laboral está constituido por más de 700 trabajadores.
El proponer un régimen de relación salarial a personas que, en el mejor de los casos, hacía mucho
tiempo se encontraban desocupadas o quizás nunca habían tenido la experiencia de una relación salarial
estable, implicaba todo un desafío. Conjuntamente con la construcción debía incorporarse el proceso de
aprendizaje no sólo de las cuestiones técnicas de este tipo de trabajo, sino también de las modalidades
habituales que implica una relación laboral estable y rutinaria. En referencia a esta cuestión, el sociólogo
que trabajaba en el equipo técnico de apoyo señalaba que para la mayoría de los que se iniciaban en el
trabajo participando en el emprendimiento era todo un aprendizaje cumplir con la habitualidad rutinaria
del horario de trabajo al que no estaban acostumbrados (como llegar todos los días a un mismo horario y
tener un tiempo específico de descanso o almuerzo), así como la utilización de la ropa y de los elementos
de seguridad13 .
Componentes sinérgicos en el diseño
En cuanto a sus características de diseño y materialización, el proyecto se plantea como un desarrollo
a gran escala si se considera que abarca un terreno de 18.000 m2 (casi 2 hectáreas) y la construcción
de 326 unidades residenciales en 11 edificios de 4 plantas14 , dentro una zona con tejido compacto y
consolidado. El Programa de Arquitectura del Conjunto Monteagudo ha incluido, además, un salón de
usos múltiples, un conjunto de 10 locales de micro-emprendimientos de comercios/servicios —con el plan
de generar más puestos de trabajo para miembros de la organización—, el espacio para una guardería
infantil, el funcionamiento de una estación de radio, una plaza pública y una serie de espacios internos
abiertos reservados al uso de la comunidad de residentes.
Figura 1: Vista del Proyecto Monteagudo recién terminado a fines de 2007
Fuente: los autores
13 Comentarios recogidos a través de una serie de entrevistas realizadas por los autores a diferentes miembros del equipo
técnico y profesional de apoyo durante los años 2007 y 2008.
14 152 unidades de un dormitorio, 138 de dos y 36 de tres.
Produciendo ciudad a escala humana. Los movimientos sociales y políticos en la producción de
hábitat: el caso del Proyecto Monteagudo en la ciudad de Buenos Aires Mariano Scheinsohn y
Cecilia Cabrera
153
El mencionado conjunto, además, ha sido estructurado en dos consorcios mutuamente vinculados,
correspondientes a cada una de las dos manzanas en que se despliega el proyecto.
Una cuestión importante, y que marca una primera diferenciación respecto a ciertas características
habituales en otros proyectos de vivienda popular, es su localización dentro de la ciudad.
Este emprendimiento no se ubica en un área típica de desarrollo de viviendas populares. Por el
contrario, su emplazamiento se localiza en un tradicional barrio de clase media trabajadora —Parque
Patricios— ya consolidado desde finales del siglo XIX. En sus inicios era un barrio con predominancia
de actividad industrial, pero a partir de la década de 1970 esta actividad se fue reduciendo hasta casi
desaparecer, dejando un importante conjunto de talleres, depósitos y edificios industriales abandonados y
en desuso. Sin embargo, siempre presentó una característica residencial de clase media baja trabajadora
en un tejido de baja densidad, por lo que en las últimas décadas ha habido una importante demanda de
residencia por parte de los vecinos vinculada tanto a la falta de renovación del stock residencial como
a la escasa existencia de unidades multifamiliares propicias para las nuevas generaciones que pretendían
vivir en la zona.
Dentro de la estructura urbana de la ciudad, es una zona con buena accesibilidad al área central,
donde se localizan importantes equipamientos urbanos.
Asimismo, a escala barrial, el emprendimiento se desarrolla a cuatro cuadras de un gran parque de
escala de sector urbano y de un nodo comercial y de transporte. Su entorno edilicio inmediato está
configurado principalmente por fábricas y depósitos en desuso, o con algún grado de obsolescencia. Esta
fue una de las razones que posibilitaron la disponibilidad de una parcela de amplias dimensiones15 .
Este emplazamiento no es casual, y se relaciona con la intención explicita del MTL respecto de este
proyecto. Como señala uno de los responsables máximos de esta organización (Carlos Chile Huerta):
«[. . . ] lo que queremos es que este conjunto no se transforme en un depósito de pobres. Al contrario, la
idea nuestra es incorporarlo al barrio, darle mucha vida social. No sólo que accedan a la vivienda, sino
ayudar al cambio en un proceso que, por supuesto, [. . . ] está atado a la realidad del país.16 ».
Por esta razón buscaron un terreno en un barrio que no fuera típicamente de viviendas de interés social,
sino un emplazamiento que permitiera la integración socialmente heterogénea de los futuros residentes
del proyecto habitacional con los de un barrio tradicional de la ciudad.
En este sentido, el diseño del conjunto consideró esta cuestión, incorporando dentro del mismo la
apertura de la calle José C. Paz, que era una demanda histórica de los vecinos del barrio y permite
reconstituir y preservar la continuidad de la trama existente, conservando el amanzanamiento (condición
indispensable para su integración, al menos física, con el barrio) y mejorando la circulación y accesibilidad
de los vecinos al proyecto.
Figura 2: Vista de la apertura de la calle José C Paz que da continuidad a la trama urbana.
Año 2007.
Fuente: los autores
15 Este terreno estaba anteriormente ocupado por una fábrica de pintura abandonada hace más de 20 años atrás y que
pertenecía a una de las más importantes corporaciones multinacionales del país (Bunge & Born). El predio fue comprado
directamente a la empresa por la cooperativa, gracias a la financiación otorgada por el GCBA.
16 Comentarios recogidos a través de una serie de entrevistas realizadas por los autores durante el año 2007.
154
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Una de las principales intenciones que sostiene el proyecto es que no debe cerrarse al barrio, sino que,
al contrario, necesita contener y recrear espacios públicos y comunitarios de integración con el entorno,
para, de este modo, intentar evitar la lógica de enclave que habitualmente se produce en los conjuntos
de viviendas populares.
Tanto en las características ya señaladas de su localización como en la lógica de su emplazamiento
dentro del barrio es posible observar nuevamente la intención explicita del MTL de buscar, tanto en
el resultado final de este proyecto como en el proceso de su consecución, la producción de satisfactores
sinérgicos que permitieran atender la mayor cantidad de necesidades en cada una de sus etapas.
El proceso de adjudicación de las viviendas
La adjudicación de las unidades de vivienda a las familias fue y es una de las cuestiones más problemáticas e interesantes en el desenvolvimiento de este proyecto. En primer lugar, resulta importante señalar
que la participación en la construcción como trabajador no implicaba necesariamente la adjudicación de
una unidad, ya que no es un proceso de autoconstrucción sino que los trabajadores se encontraban en
relación de dependencia y cobraban un salario de la cooperativa. En definitiva se constituían dos procesos
que de algún modo son independientes: el de la construcción y el de la adjudicación.
Según han señalado algunos profesionales17 que participaron en el equipo técnico de apoyo, existieron
dos indicadores básicos para seleccionar a las familias que serían adjudicatarias, evaluando por una parte
el nivel y grado de participación e implicancia militante dentro del movimiento y por otra la capacidad y
aptitud para la convivencia de cada familia. Además, el proceso de adjudicación debía realizarse mediante
asamblea de todos sus miembros (3.500 familias). Según señalaron algunos de los miembros del MTL la
asamblea en donde se definieron las familias que iban a ser adjudicatarias de las viviendas fue el momento
más difícil para la organización, debido a que éstas sólo alcanzaban al 10 % del total de sus miembros y
resultó difícil la aceptación colectiva de estas decisiones.
Asimismo, en función de condicionantes vinculados con las características de financiamiento otorgado
por el Instituto de la Vivienda, se decidió que las unidades debían ser adjudicadas en propiedad individual
a cada familia18 .
En definitiva, el proceso efectivo de adjudicación debió considerar una multiplicidad de criterios: la
calidad de militancia política; la estructura familiar; la aptitud para la convivencia, el grado de necesidad;
y la capacidad de asumir los costos a que resultan obligados los adjudicatarios ante el Instituto de la
Vivienda durante 30 años, que no han de superar una incidencia del 20 % sobre el ingreso de los hogares.
En su momento, cuando se terminaron las viviendas y estaban listas para ser adjudicadas (fines de
2007 y principios de 2008) se calculaba que el ingreso promedio entre los adjudicatarios se debía ubicar
entre $1 .200 y $2.000 por grupo familiar19 .
En definitiva es posible señalar que el proceso de adjudicación presenta un mix de lógicas complejas
porque, por un lado, asume el condicionante de la adjudicación en propiedad a cada familia con la
consecuente responsabilidad de la deuda a cada unidad doméstica, pero a su vez el MTL asume la
responsabilidad política y social de generar las condiciones de sustentabilidad a largo plazo del proyecto,
a partir de la selección de sus beneficiarios con criterios políticos y sociales.
De algún modo, el movimiento social se establece como una mediación ‘‘política’’20 entre las familias
y el Estado y por lo tanto otorga un marco ‘‘normativo’’ y de control social en relación con el proceso de
incorporación de las familias al conjunto. Esta cuestión corrobora la hipótesis señalada respecto de que
el fuerte perfil y carácter político de la organización le permite autonomizar y autogestionar el proceso
de adjudicación de las viviendas a partir de su metodología sui generis.
La Integración con el Barrio
El proceso de construcción del conjunto y su impacto en el barrio es quizás una de las cuestiones más
interesantes en el análisis del Proyecto Monteagudo.
El barrio de Parque Patricios donde se localiza es un barrio tradicional de Buenos Aires con una fuerte
identidad y con «mucha historia» —como señaló uno de los ‘recién llegados’ miembros del MTL—, pero
que presenta importantes signos de obsolescencia y degradación en su stock físico y cuenta con una muy
17 Según lo expresado por el sociólogo involucrado en la evaluación ambiental de las familias candidatas a la adjudicación
en una entrevista realizada por los autores.
18 Según lo establecido por la Ley 964/02 modificatoria de la Ley 341/00.
19 Estos montos resultan importantes si se tiene en cuenta que para el segundo semestre de 2006 el Instituto Nacional
de Estadísticas y Censos estableció que un hogar tipo (2 adultos y 2 o 3 niños) es considerado pobre si percibe un ingreso
igual o inferior a $978 (Línea de Pobreza). http://www.indec.gov.ar/
20 En términos amplios, entendida como mediación a partir de estructuras de poder y de capacidades de interlocución con
el Estado.
Produciendo ciudad a escala humana. Los movimientos sociales y políticos en la producción de
hábitat: el caso del Proyecto Monteagudo en la ciudad de Buenos Aires Mariano Scheinsohn y
Cecilia Cabrera
155
baja densidad de habitación (algunos vecinos del entorno señalaban que a veces en una cuadra vivían
únicamente dos o tres familias).
A partir de una serie de entrevistas realizadas en los años 2007 y 2011 a vecinos y comerciantes del
entorno inmediato del proyecto se pudo constatar que la percepción entre los vecinos que habitan el
barrio desde hace varios años es que el emprendimiento tuvo importantes transformaciones desde sus
inicios hasta la actualidad.
Apenas se enteraron de que en las antiguas instalaciones de la fábrica de pinturas de Bunge y Born
se iba a desarrollar un conjunto de viviendas para un grupo ‘‘piquetero’’ la mayoría de los vecinos
reaccionaron con un fuerte rechazo.
En este sentido, desde sus comienzos la situación reflejaba de un modo más o menos típico la clásica conflictividad entre establecidos y marginados 21 en relación con el asentamiento residencial de un
nuevo grupo social al cual se consideraba ajeno al barrio y que también —a nivel social— representaba
emblemáticamente el estigma marginal de los parias urbanos de Buenos Aires: el Movimiento Piquetero.
Lo llamativo de este caso es que a medida que comenzaron a avanzar en las obras y se fue consolidando
el conjunto, la percepción de una parte de los vecinos comenzó a cambiar. Como señaló una de las vecinas
que vive enfrente del emprendimiento: «Es un aporte bueno al barrio, lo levantó, le da más vida, aunque
depende de la gente que venga a vivir». «El conjunto es lindo, —las casas cercanas son más antiguas—,
hace tiempo que no había nuevas construcciones en este barrio»22.
De algún modo, el hecho de que el programa arquitectónico haya considerado la apertura de una
calle que reconfigura la manzana de forma coherente con el entorno y que se construya equipamiento
comunitario abierto al barrio en general (como la plaza en la esquina de Monteagudo y José C. Paz, el
jardín maternal y la sala de atención médica) son elementos que los vecinos señalaron como importantes
en la valoración positiva del conjunto en relación con su impacto en la dinámica del barrio.
Asimismo, algunos de ellos valoran el hecho de que hayan arreglado las veredas y de que haya sido
recuperado y refuncionalizado el edificio industrial antiguo, que se relaciona con la identidad barrial de
Parque Patricios.
De alguna manera, la dinámica que adquirió el proceso de construcción e implantación de este proyecto
logró, al menos parcialmente, revertir cierta percepción estigmatizante que los vecinos tenían respecto
del grupo social que estaba llevando a cabo la obra.
En general, se percibe que el MTL, al constituirse en un actor político relevante, pudo desplegar
mayores niveles relativos de poder en la concreción del proyecto, cuestión que algunos vecinos valoran de
un modo relativamente negativo, especialmente debido a la mayor capacidad de interlocución que este
movimiento tiene con el Estado, en detrimento de los vecinos más antiguos. Sin embargo, resulta también
valorado positivamente, en tanto y en cuanto este proyecto impulsó la realización de obras ampliamente
demandas durante años por los vecinos. «Abrieron la calle que nosotros solicitamos muchas veces y eso
integra el barrio». «Ellos pudieron lo que no pudieron otros, por ejemplo, la apertura de la calle, nosotros
hacía años que la estábamos pidiendo». «Mejoraron las veredas del frente y el espacio público en general».
«Ahora tenemos una placita acá»23 .
En definitiva, salvada parcialmente la desconfianza inicial, al menos por una parte de los vecinos,
el MTL es percibido como una mediación política organizada, no sólo entre los nuevos residentes y el
Estado, sino también con respecto a los propios vecinos del entorno. En este sentido no resulta irrelevante
la vigilancia que alrededor del conjunto realizan permanentemente miembros del movimiento, poniendo
de manifiesto una organización y ‘‘contención’’ de los ‘‘nuevos vecinos’’ que es valorada positivamente
por los antiguos residentes. Como señala uno de los trabajadores de la obra, miembro del MTL: «Antes
nos veían como negros, feos y chorros [ladrones], ahora seguimos siendo negros y feos, pero nos ven como
trabajadores.» (Rauber, 2008:9).
También resulta interesante observar que la expectativa que manifiestan los vecinos en relación con la
dinámica futura del barrio es altamente optimista. Varios de ellos indicaron que el barrio ‘‘iba a mejorar’’.
21 Siguiendo el modelo de figuración de establecidos y marginados elaborado por Norbert Elías, donde señala que la «sola
antigüedad de residencia en dicho lugar, con todo lo que esto encierra, es capaz de generar un grado de cohesión grupal,
identificación colectiva y mancomunidad de normas, aptos para inducir en unas personas la gratificante euforia ligada con
la conciencia de pertenecer a un grupo superior y el concomitante desprecio para otros grupos. [. . . ] Así, la exclusión y la
estigmatización de los marginados resultan ser armas poderosas que son empleadas por los establecidos para conservar su
identidad, para reafirmar su superioridad, para mantener a otros firmemente en su sitio» (Elías, 1998:85).
22 Comentarios recogidos a través de una serie de entrevistas realizadas por los autores durante el año 2007.
23 Comentarios recogidos a través de una serie de entrevistas realizadas por los autores durante el año 2007 y 2011.
156
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
«Capaz que en un futuro termina siendo otro ‘Palermo’24 , porque Palermo era también así de casas y
depósitos».
Evidentemente el efecto de la consecución de satisfactores sinérgicos —ya señalados— en la producción,
diseño y emplazamiento del conjunto de viviendas permitió construir también una relación más permeable
con el entorno evitando que el proyecto se encierre en sí mismo. Esta característica ha permitido que
tanto el proyecto como sus habitantes conformen una relación más integrada con el barrio circundante
que, sin anular las distancias sociales, permite la convivencia y la heterogeneidad social enriqueciendo
(sinérgicamente) el entramado social del barrio.
Finalmente, es importante resaltar que este emprendimiento se encuentra enmarcado dentro de un
movimiento social organizado políticamente que presenta importantes capacidades de interlocución con
el Estado, lo que por un lado otorga mediaciones que funcionan como garantías de control y orden social
pero por el otro establece asimetrías de poder y presencia pública en relación con los vecinos antiguos.
El Proyecto Monteagudo cuatro años después: su evolución.
Habitualmente los proyectos o propuestas para el desarrollo de la vivienda popular suelen tener una
muy buena declaración de intenciones, pero en la práctica, cuando estos conjuntos de viviendas comienzan
a ser habitados y ‘vividos’ por sus residentes, la realidad termina encontrándose muy alejada de estas
‘buenas intenciones’ iniciales. Muchas veces por fallos en un diseño que sólo funciona bien en el plano,
localizaciones que dejan a sus habitantes lejos de los servicios y de los recursos necesarios para vivir en
una ciudad (transporte, equipamiento, seguridad, etc.), imposición en la asignación de las viviendas sin
respetar ni preveer el entramado de relaciones e identidades preexistentes, pre-conceptos respecto de los
estilos de vida de sus residentes o escasa previsibilidad de los costos de mantenimiento del conjunto. Entre
otras, todas estas cuestiones empobrecen y singularizan la producción de este satisfactor convirtiéndolo,
en el mejor de los casos, en un pseudo-satisfactor o, aún peor, en uno inhibidor o destructor de otros
satisfactores.
Hay acuerdo general en que la producción de vivienda y de condiciones habitacionales es potencialmente uno de los satisfactores que puede generar gran sinergia para mejorar la calidad de vida de la
población más desfavorecida, pero paradójicamente resulta el aspecto más difícil y complejo de obtener
cuando se desarrollan este tipo de proyectos.
Impacto sinérgico del proyecto
En relación con el Conjunto Monteagudo, hace más de cuatro años que se encuentra funcionando con
ocupación plena. En estos momentos están viviendo alrededor de 1.500 personas en las 326 viviendas. En
algún sentido pareciera que este proyecto ha podido superar la paradoja señalada, en la medida en que la
vida de los residentes y del entorno barrial ha mejorado notablemente, no únicamente en sus condiciones
materiales —al poder acceder a una vivienda de calidad— sino fundamentalmente al poder habitar un
conjunto habitacional dentro de un entramado de relaciones sociales, políticas y de representación (en
la medida en que todos los que viven allí son ‘‘compañeros’’ de la misma organización, se conocen y
realizan diferentes actividades) y también al estar insertos dentro de un barrio de la ciudad con muy
buena accesibilidad al área central y a sus principales servicios y recursos (como equipamiento sanitario
y educativo, transporte, servicios básicos, espacios verdes recreativos e identidad comunitaria)25 .
Como se ha indicado anteriormente respecto de la opinión de los vecinos, en la actualidad resulta
claramente visible que el barrio ha sido afectado positivamente por este emprendimiento. Una cuestión
que resulta opuesta a lo que habitualmente sucede con los planes de vivienda social que suelen impregnar
su propia estigmatización hacia el entorno inmediato. Por el contrario, la nueva residencia de estas 1.500
personas ha poblado sus veredas de chicos y de gente y ha dinamizado el pequeño comercio en la zona
(como quioscos, almacenes y pequeños restaurantes y expendios de comida). A continuación se pueden
ver dos imágenes que ilustran lo señalado.
24 Palermo es un barrio tradicional de Buenos Aires que décadas atrás presentaba ciertos niveles de degradación y que en
los últimos veinte o treinta años ha pasado por un proceso de renovación (o casi gentrificación) alentada por la instalación
de actividades de servicios especializados y sofisticados vinculados al diseño y las comunicaciones, consolidándose en un
nodo de consumo de importancia al que muchos han bautizado como el ‘‘SOHO porteño’’.
25 Hay aproximadamente dos líneas de autobuses públicos que pasan por la misma calle donde se localiza el conjunto, se
encuentra a cinco cuadras de una avenida comercial importante (Avenida Caseros), de un parque de más de siete hectáreas
(Parque Patricios) y de la estación de la nueva línea de subte. También hay varios colegios públicos en la zona e importante
infraestructura hospitalaria.
Produciendo ciudad a escala humana. Los movimientos sociales y políticos en la producción de
hábitat: el caso del Proyecto Monteagudo en la ciudad de Buenos Aires Mariano Scheinsohn y
Cecilia Cabrera
157
Figura 3: Vista de la calle José C Paz con camiones de distribución de mercadería a los
comercios y vecinos participando en actividades comunitarias. Año 2011.
Fuente: los autores.
Figura 4: Vista desde una esquina del conjunto: comercios que han abierto y se redinamizaron a partir de la llegada de los nuevos habitantes. Año 2011.
Fuente: los autores.
158
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Asimismo, si consideramos que el barrio de Parque Patricios tiene una población algo menor a 38.000
habitantes26 es posible entender el fuerte impacto de este conjunto, ya que sus residentes implican en la
actualidad casi el 5 % respecto del total de población del barrio.
En estos términos es posible afirmar que esta dinámica sinérgica fue posible a partir de que el MTL
conformó un proceso que en su diseño, ejecución y gestión tuvo importantes componentes de autodependencia que le otorgaron eficacia instrumental y sostenibilidad organizacional.
Sustentabilidad del proyecto
Esto se ve claramente en el hecho de que el conjunto, luego de cuatro años de ser ocupado y habitado
por los miembros del movimiento, se muestra en líneas generales muy bien mantenido y cuidado (tanto en
la limpieza del espacio público como en los lugares comunes). Evidentemente funciona una organización
que sostiene reglas y control sobre este mantenimiento. Respecto a este tema cada residente debe pagar $
1 por metro cuadrado de su vivienda en concepto de expensas por los gastos comunes. (el monto mensual
va de entre $50 a $80 mensuales)27 . También están pagando las tasas municipales y los servicios, aunque
todavía no escrituraron por demoras en las cuestiones administrativas de la administración local, lo que
implica que todavía no hayan empezado a pagar las cuotas del crédito.
Figura 5: Vista general desde la vereda de enfrente, se observa el buen mantenimiento y su
integración al entorno. Año 2011.
Fuente: los autores.
Si bien los montos de los costos de mantenimiento son bajos, implican necesariamente que las familias
posean trabajo e ingreso suficiente. Esa es una cuestión que es señalada por los miembros como preocupante, porque no dejan de estar expuestos a las coyunturas del mercado laboral, más allá de que ellos
hayan conformado la cooperativa de construcción que les brinda una alternativa laboral a una parte de
los mismos28 .
Asimismo, dentro de la estructura del movimiento han aprovechado para conformar distintos emprendimientos productivos. Entre ellos podemos mencionar la conformación de un estudio de radio que
por ahora se emite por Internet pero están a la espera de su aprobación oficial de la frecuencia para
poder emitir por aire. Este emprendimiento les permite generar implicancia y debate entre sus miembros,
capacitación laboral en cuestiones técnicas y difusión al resto de los vecinos y su entorno.
Una cuestión que resulta relevante y ha sido señalada por algunos de los miembros del MTL es
la que se refiere a la participación e implicancia de los miembros del movimiento que obtuvieron su
vivienda. En tal sentido indicaron que hay todo un trabajo de parte de la organización en relación con el
sostenimiento e incentivación de la participación de aquellos que consiguieron su vivienda. Al principio
hubo una disminución de la participación una vez obtenido el objetivo tan buscado, pero luego de muchas
26 Según
datos del Censo 2010. http://www.censo2010.indec.gov.ar/resultadosdefinitivos.asp
monto representa en Euros entre 8 y 13 por mes
28 El MTL con la cooperativa de construcción, se han presentado a licitaciones para construir nuevas viviendas sociales
financiadas por el Estado, pero al no contar con un capital suficiente (requisitos de la licitación) no pudieron obtenerla. Sin
embargo la empresa constructora que la ganó los subcontrató porque ellos eran más económicos y eficientes. En este aspecto
vemos cómo la no consideración por parte del Estado, en su regulación, de la posibilidad de actuación de estos movimientos en
las licitaciones para obras públicas implica que las empresas aprovechen su posición para generar tercerización y precarización
laboral, que resulte más oneroso al erario público y la pérdida de una oportunidad de generar proceso sociales sinérgicos.
27 Este
Produciendo ciudad a escala humana. Los movimientos sociales y políticos en la producción de
hábitat: el caso del Proyecto Monteagudo en la ciudad de Buenos Aires Mariano Scheinsohn y
Cecilia Cabrera
159
reuniones y discusiones han podido reforzar el ‘‘compromiso moral’’ de los que habiendo conseguido su
residencia tienen hacia todas aquellas familias del MTL que aún esperan por una vivienda digna.
Sin embargo, no puede dejar de señalarse el hecho que en las actuales circunstancias muy difícilmente
se repita para el MTL la oportunidad política (de confianza gubernamental y financiamiento público)
que en su momento propició la concreción de un proyecto de esta escala.
La actual gestión gubernamental del GCBA29 presenta una postura muy contraria a este tipo de
iniciativas como la que constituye el Proyecto Monteagudo. Ante lo cual el MTL ve muy limitadas
sus posibilidades de interlocución con el Estado, acotando su capacidad política de actuación para la
obtención de recursos. En este sentido las dificultades obtención de financiamiento público es una pieza
clave en los problemas para la concreción de nuevos proyectos de vivienda
De algún modo no deja de ser una deuda pendiente para con los demás miembros, cuestión que crea
tensiones internas que habrá que ver como evolucionan en el tiempo.
Intervenciones en el entorno
Por otra parte, una cuestión que es vista con cierta preocupación es la que se refiere a la creación por
parte del GCBA del Distrito Tecnológico, que incluye al barrio de Parque Patricios.
Según las intenciones explicitas del Programa creado por el Gobierno Local en diciembre de 2008,
la idea principal es aprovechar «los edificios desocupados o sin un fin productivo de la zona para transformar al barrio». Esta iniciativa significaría, supuestamente, «generar más puestos de trabajo para sus
habitantes, mayor actividad comercial y un incremento del valor de las propiedades».
Figura 6: Sector Distrito Tecnológico aprobado en diciembre de 2008 por el GCBA, incluye
Parque Patricios y el Conjunto Monteagudo 1 (indicado en rojo).
Fuente: GCBA
http://www.buenosaires.gov.ar/areas/produccion/promocion_inversiones/distrito_tecnologico/dis_tec_bsas.php
Este proyecto del Gobierno de la Ciudad no deja de ser una amenaza a la sustentabilidad de estos
nuevos residentes en la medida en que su consecución podría implicar un proceso de valorización del
suelo, con el consecuente encarecimiento de los impuestos, servicios y de actividad comercial en ese
barrio. De algún modo esto puede convertirse en una presión para la expulsión de su población. De todos
Gobierno de la Ciudad de la Buenos Aires se encuentra en manos de un partido de derecha (PRO) desde el año
2008 hasta la actualidad.
29 El
160
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
modos, como la asignación de la vivienda implica la imposibilidad de venderla durante 10 años, algunos
de sus miembros ven este proyecto como una posibilidad de mejoramiento de su propio entorno. Sin
embargo, siendo personas que han sufrido en carne propia el desalojo, no dejan de percibir esto con cierta
preocupación.
Figura 7: A partir de este proyecto ha empezado de modo incipiente cierta especulación
inmobiliaria.
Fuente: los autores.
A continuación, y a modo de resumen, resulta importante señalar en un sintético cuadro los principales
satisfactores sinérgicos que presenta el Proyecto y también los principales riesgos y amenazas que enfrenta
el mismo para su sustentabilidad, así como la continuidad del MTL en la consecución de este tipo de
proyectos
Satisfactores Sinérgicos
De Diseño: Localización; Apertura de calles
y continuación de la trama urbana; Equipamiento colectivo y comercial; Buena calidad
constructiva con bajo costo de mantenimiento;
Preservación y puesta en valor del patrimonio
existente
En el Proceso de Producción: Capacitación y formación laboral; Implementación de
régimen de relación salarial hacia desocupados
de larga data; Constitución de una cooperativa formal con dirección política autodependiente; Desarrollo de una empresa constructora social con capacidad de participar en licitaciones públicas; Promoción de emprendimientos productivos y comerciales
Integración con el Barrio: Realización de
mejoras en el espacio público; Apertura de calles,; Construcción de equipamiento colectivo
de escala barrial; Seguridad gestionada por la
propia organización
En la Asignación de las Viviendas: Diferenciación entre construcción y asignación de
viviendas; Consideración de la participación e
implicación política para la selección de las familias destinatarias; Cuidado y consideración
respecto de la convivencia de las distintas familias; Bajo costo de mantenimiento de las
unidades; Promoción de actividades colectivas
de integración
Limitaciones y Amenazas
Incipiente especulación inmobiliaria ligada al
aumento de residencialidad en el barrio y la
constitución por parte del GCBA de un Distrito Tecnológico.
Discontinuidad en la producción autónoma de
proyectos de vivienda en el actual escenario.
Tercerización de su capacidad productiva por
parte de empresas constructoras ya consolidadas
Persistencia de cierta discriminación por parte
de algunos vecinos en referencia a la nacionalidad de origen de algunos de los miembros del
MTL que viven en el conjunto.
Dificultades en el mantenimiento de la participación e implicación dentro del movimiento
de aquellos miembros que obtuvieron sus viviendas. Asimetrías internas respecto de las
vivienda alcanzaron solo al 10 % de los miembros del MTL.
Produciendo ciudad a escala humana. Los movimientos sociales y políticos en la producción de
hábitat: el caso del Proyecto Monteagudo en la ciudad de Buenos Aires Mariano Scheinsohn y
Cecilia Cabrera
161
Consideraciones finales
A partir del análisis y descripción desarrollados en este trabajo resulta evidente que, por las características que ha seguido el proceso de construcción, gestión y ocupación del Proyecto Monteagudo, el
MTL ha podido construir un hábitat respetando y considerando la escala humana, en tanto y en cuanto
desde el inicio del proceso, lo social no anuló lo individual, sino que lo potenció. No sólo en términos de
un mejoramiento material, sino también en la implicación dentro de una organización social, política y
comunitaria, en la integración con el barrio y el entorno urbano; y fundamentalmente en una puesta en
valor de la propia identidad individual y colectiva.
De todos modos, esta integración con el barrio —no exenta de dificultades— no necesariamente anula
la estigmatización que muchas veces recae sobre este sector social. Como señalaron algunos vecinos, para
ellos los que viven en el Conjunto Monteagudo hacen ‘rancho aparte’ porque ‘‘no son argentinos’’, sin
embargo no dejan de señalar que son gente trabajadora que dinamiza el barrio y que su presencia otorga
mayor seguridad a la zona, sobre todo porque hay más movimiento.
Resulta muy interesante que la característica de las distintas nacionalidades de origen que componen
el Movimiento —muchos de los cuales residen en Monteagudo—, al contrario de los dichos de algunos
vecinos, es rescatada y reivindicada por miembros y cuadros de la organización, en tanto ellos sostienen
que son un Movimiento Latinoamericano. Al respecto señalan que «como vamos a tratar diferente a un
compañero de Bolivia, Perú o Paraguay, ellos tienen los mismos derechos y necesidades que nosotros,
porque somos un movimiento que se reivindica como latinoamericano, entonces no los podemos tratar
distinto»30 .
Este caso demuestra que es posible la realización de proyectos de vivienda a gran escala, que a través
de importantes componentes autodependientes generaría efectos sinérgicos entre sus participantes y el
entorno y que favorezca al desarrollo de la Ciudad. De una ciudad a escala humana.
Desde esta perspectiva, la experiencia del MTL y del Proyecto Monteagudo pone en evidencia que
—como señala Max-Neef (1993:48)— las necesidades presentan una doble condición existencial: como
carencia y como potencialidad. En este sentido nosotros podríamos agregar que para el caso analizado la
carencia se transmuta en potencialidad a través de la política y del accionar colectivo.
Es más, creemos que ese fuerte perfil político del MTL les permitió sostener —no sin ciertas dificultades—
la autonomía del proyecto a lo largo de todas sus etapas de construcción como en la sustentabilidad de
su consolidación y ocupación.
En este punto resulta relevante afirmar que la organización colectiva y política permitiría transformar
la propia percepción de las potencialidades y capacidades, pero que puede verse limitada si desde el Estado
no se construyen también formas burocráticas e instituciones con mayor autodependencia e implicación
en la dinámica de los colectivos sociales.
Solamente la transformación del Estado y la asunción plenamente política de las organizaciones y
movimientos sociales hace posible generar transformaciones de mayor escala y más largo alcance. Muchas
veces se dice que para el desarrollo económico resulta necesaria una economía de escala y nosotros diríamos
que para el Desarrollo a Escala Humana hace falta una política de escala.
Referencias bibliográficas
Cuenya, B.
2005 «Cambios, logros y conflictos en la política de vivienda en Argentina hacia fines del siglo XX»
Boletín Ciudades para un Futuro más Sostenible, número 29/30. Departamento de Urbanística y
de Ordenación del Territorio. Escuela Técnica Superior de Arquitectura de Madrid.
http://habitat.aq.upm.es/boletin/n29/abcue.html.
Elías, N.
1998 Ensayo teórico sobre las relaciones entre establecidos y marginados,
Bogotá: Norma.
Kohan, A.
2002 ¡A Las Calles! Una historia de los movimientos piqueteros y caceroleros de los ’90 al 2002,
Buenos Aires: Colihue.
Max-Neef, M.
1993 Desarrollo a escala humana,
Montevideo: Nordan-Comunidad.
30 Comentarios
recogidos a través de una serie de entrevistas realizadas por los autores durante el año 2011.
162
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Rauber, I.
2008 Cultura política en la experiencia del Comedor Los Pibes y el Proyecto Monteagudo: Informe de
Investigación,
Buenos Aires: INAP.
Rodríguez, M.C. et al.
2007 Producción social del hábitat y políticas en el área metropolitana de Buenos Aires: historia con
desencuentros,
Buenos Aires, Documentos de Trabajo N◦ 49, Instituto de Investigaciones Gino Germani, UBA.
Scheinsohn, M. et al.
2007 Un particular conjunto de vivienda popular en Buenos Aires. Análisis socio-urbano del Proyecto
Monteagudo.
Ponencia presentada en el XXVI Congreso de la Asociación Latinoamericana de Sociología.
Guadalajara: ALAS.
Scheinsohn, M. y Cecilia Cabrera, C.
2009 «Social movements and the production of housing in Buenos Aires; when policies are effective»
Environment & Urbanization, Vol. 21, número 1, pp. 109–125.
Thomasz, A.
2008 «Historia y etnografía de una normativa polémica: la Ley 341 y el Programa de Autogestión para
la Vivienda»
Cuadernos de Antropología Social, número 28, pp. 127–149.
Noticias: Desahuciados
Alejandro Rodríguez Sebastián
Ana Sanz Fernández
Madrid (España), marzo de 2013.
Fuente: Forges, El País
Primeros casos de desahucios debido a la crisis
Los desahucios inmobiliarios aumentarán un 194% en 2009
Pablo Elorduy (Diagonal, 3 de abril de 2009)
«Recientemente, la relatora de la ONU, Raquel Rolnik, emitía un informe en el que aludía a la
situación de la vivienda en España: ‘‘O sobreendeudados o sin casa’’, resumía el estudio. Éste también
registra la previsión del Consejo General del Poder Judicial acerca del aumento de los desahucios.
Según este órgano judicial, las expropiaciones aumentarán un 194 % en 2009. ‘‘Se calcula que unas
180.000 familias originales de América Latina se encuentran en riesgo de morosidad debido a que
no pueden pagar los elevados intereses de sus hipotecas’’, concluye el informe. Sin embargo, como
apunta Ernest Marco, es un error asociar la problemática de la vivienda sólo con la población migrante,
porque este colectivo no es el único que se ha visto estafado por el llamado fraude hipotecario. Jimena
Collados, del colectivo Ahorcados por la Hipoteca, de Madrid, considera que el problema social de
las hipotecas impagables afecta a la clase media y castiga sobremanera a los jóvenes, a empleados,
a autóctonos, a gente que aun manteniendo dos trabajos no pueden pagar las abusivas cuotas y a
aquellas familias que ayudaron a otras avalando cuando ellas mismas estaban sobreendeudadas.»
Parados desesperados piden a Zapatero que negocie aplazar el pago de sus hipotecas
EFE (El Mundo, Su Vivienda, 25 de junio de 2009)
«Alrededor de cuarenta personas, que han caminado desde Valencia a Madrid, han trasladado al
Congreso un pliego de peticiones para que el Gobierno acuerde con los bancos una moratoria de dos
años del pago de las hipotecas de los desempleados y para que combata la especulación del mercado
inmobiliario.
La marcha desde Valencia comenzó el pasado día 16, promovida por la Asociación Juan Montalvo,
y con ella se ha querido llamar la atención sobre la situación de muchas familias hipotecadas que se
enfrentan a desalojos, desahucios y a la subasta de sus viviendas al no poder hacer frente a los pagos.»
«Me quedo sin piso y con una deuda de 200.000 euros»
Ivanna Vallespín (El País, edición Cataluña, 27 de julio de 2009)
«La historia de Napoleón y María es uno de los dramas que viven muchas familias: no pueden hacer
frente a la hipoteca porque se han quedado sin trabajo. El pasado jueves vieron como se subastaba su
piso y, además, les quedaba una deuda inasumible con Caixa Terrassa, la entidad con la que firmaron
la hipoteca. ‘‘Me quedo sin piso, con una deuda de 200.000 euros y un sello en la frente que dice que
no puedo hacer ningún tipo de transacción en la vida en España’’, afirma resignada María. Ambos
son ecuatorianos.»
163
164
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
El año de los despojados
Ada Colau (El País, 23 de diciembre de 2009)
«Llega 2010 y miles de parados serán desahuciados por no poder hacer frente al pago del alquiler
o la hipoteca. Adónde irán nadie lo sabe, puesto que, aunque hay millones de viviendas vacías, no
existe un parque público suficiente en las que realojarlos.»
En este contexto, el Gobierno aprueba el desahucio exprés, precisamente con la intención de
fomentar el alquiler de las viviendas vacías. Según los partidarios de esta medida, si los propietarios
no ponen sus pisos en alquiler es porque se sienten inseguros, amenazados por la potencial morosidad
de los inquilinos.
Esta tesis no es de ahora: empezó a extenderse en pleno boom inmobiliario, cuando la vivienda
en alquiler escaseaba a pesar de que la morosidad no llegaba al 2 %. El Gobierno aprobó entonces
avales públicos frente al impago y subvenciones a fondo perdido para los propietarios. Sin embargo,
éstos exigen más garantías.
Pero, ¿quiénes son estos propietarios que denuncian inseguridad?
Condenados a dejar la casa
Sonsoles Zubeldia López (El País, edición País Vasco, 2 de febrero de 2010)
«Los últimos datos relativos al estado de la economía vasca, que volvió a crear empleo en el
cuarto trimestre de 2009, alimentan la sensación de que la crisis ha tocado ya fondo en Euskadi, pero
los efectos de la recesión y el todavía alto porcentaje de parados —en el último año el número de
desempleados se ha duplicado hasta los casi 130.000—, siguen dejando tras de sí víctimas a todos
los niveles. Una de las consecuencias más graves que puede implicar dejar de percibir ingresos es
perder la solvencia suficiente de hacer frente al pago de la hipoteca o el alquiler de la vivienda y ser
desahuciado. A esa realidad se tuvieron que enfrentar 661 familias vascas durante el primer semestre
de 2009, un 50 % más que en el mismo periodo del año anterior.»
Candidatos al desahucio
José Luis Barbería (El País, 4 de abril de 2010)
«Se hipotecaron cuando la economía iba bien y el sueño de ser propietarios parecía al alcance de
la mano. Cientos de miles de personas se ven ahora abocadas a la calle al no poder hacer frente a los
pagos. ¿Les cegó el espejismo del dinero barato o son víctimas del sistema?»
Según el Consejo General del Poder Judicial, las ejecuciones hipotecarias, que en 2008 sumaron
58.000, y en 2009, 114.000, superarán este año las 180.000. Eso significa que en estos tres últimos
años 350.000 propietarios, familias en su gran mayoría, han perdido o van a perder sus casas y que
cada día que pasa medio millar más se queda sin vivienda. [. . . ].
Discretamente, casi sin ruido, en España se está produciendo un fenómeno masivo de migraciones
domésticas encaminadas a la agrupación, la concentración y el hacinamiento. Son familias que, ante la
imposibilidad de pagar la hipoteca (y en otros casos el alquiler), se mudan a viviendas de habitaciones
subarrendadas con derecho a cocina y baño; personas solas que ponen su piso en alquiler y regresan
a casa de los padres o comparten piso con otros familiares o amigos; gentes que no encuentran más
refugio que los pisos patera y las pensiones sórdidas de camas calientes de dos y hasta tres turnos.
Los movimientos sociales, al frente en la lucha contra los desahucios
Las primeras paralizaciones de desahucios
La resistencia vecinal aplaza el desahucio al vecino de La Bisbal
José M. Baselga (Diari de Tarragona, 3 de noviembre de 2011)
«Ayer estaba previsto que se produjese uno de estos desahucios. Luis Martí debía de abandonar su
casa en La Bisbal del Penedès al no haber hecho frente a una deuda de 48.000 euros y no conseguir una
refinanciación del banco. Durante toda la semana tiró a los contenedores electrodomésticos, juguetes
y recuerdos. Una empresa le prestó una caravana y allí tenía previsto vivir.»
Unas 500 personas frenan el desahucio de un piso en Tetuán
Carmen Pérez-Lanzac (El País, 15 de junio de 2011)
«Anuar, su mujer y su hija adolescente no tendrán que abandonar hoy su casa, en el barrio de
Tetuán (Madrid). Unas 500 personas han cortado la calle Naranjo, donde está la vivienda, y han
impedido que el secretario judicial ejecute la orden de desahucio por impago.»
Noticias
165
Movilizaciones y unión de fuerzas entre colectivos
La lucha por la vivienda, el frente con más victorias del 15-M
Eduardo Muriel (Público, 30 de abril de 2012)
«El 15-M ha logrado gran parte de sus victorias en el frente de los desahucios, sobre todo logros
palpables. Alfonso, de la comisión interbarrios de vivienda del 15-M, explica que la gente a la que se
ayuda en un desahucio ‘‘de repente se dan cuenta de que no están solos’’.
‘‘Algunos entienden que después de su desahucio viene el de mucha gente más, así que comienzan
a implicarse para ayudar al siguiente vecino con problemas’’, asegura, y añade que ‘‘varios de los más
activos vienen de ese proceso’’.»
Las ‘estrategias del caracol’ contra los desahucios
F. Fafatale (Diagonal, 30 de agosto de 2012)
«En la película colombiana La estrategia del caracol, los variopintos habitantes de un edificio se
unen en el diseño de una estrategia para evitar que desahucien su dignidad. De la misma manera,
miles de afectadas de la burbuja inmobiliaria que está en el origen de la actual crisis económica
doméstica luchan cada día unidas, aparcando las diferencias y con mucha imaginación, por el derecho
a una vivienda digna.»
15M Vivienda, STOP Desahucios y PAH unen sus fuerzas en la primera convocatoria conjunta de protesta
en Andalucía
Inma de Pando (Diagonal, 29 de noviembre de 2012)
«Por primera vez, colectivos andaluces por el derecho a la vivienda se unen en una jornada de
protesta. Convocada, entre otros, por 15M Vivienda, STOP Desahucios y Plataforma de Afectados
por la Hipoteca (PAH), Sevilla acoge este sábado 24 de noviembre la primera Jornada Andaluza
por el Derecho a la Vivienda. Tras compartir los múltiples rostros de la ‘‘agresión al derecho a la
vivienda’’ en un encuentro de personas afectadas, una manifestación partirá a las cinco de la tarde
del Parlamento de Andalucía.»
España clama por el derecho a la vivienda
(eldiario.es, 16 de febrero de 2013)
«Miles de personas salen a la calle en cincuenta ciudades para reivindicar el derecho a la vivienda,
el fin de los desahucios, la dación en pago retroactiva y los alquileres sociales.»
¿Sin alternativas?
«Okupamos las casas pero no somos vagos. Antes éramos la clase media»
Jerónimo Andreu (El País, 17 de enero de 2013)
«Sin empleo, él se vio con una hipoteca de 130.000 euros por su estudio de 22 metros cuadrados.
No podía dejar de pagarlo porque lo avalaba su padre; tampoco instalarse allí: ‘‘Nos dijo la asistente
social que con ese tamaño para tres podían quitarnos el crío’’, dice ella.»
Agrupaciones de trabajadores, también en contra de los desahucios
Una cerrajería vasca se niega a participar en más desahucios
(La Voz de Galicia, 11 de noviembre de 2012)
«[La empresa vasca de cerrajería Tresas-CTLN] manifestó que, estando en contra de los desahucios
hipotecarios, ‘‘no participará en ninguno de ellos’’.‘‘Después de los últimos acontecimientos ocurridos
en Baracaldo, hemos decidido hacer publico nuestro apoyo como empresa a las victimas de desahucios
hipotecarios’’.
El mensaje continúa diciendo: ‘‘Nuestro granito de arena será hacer caso omiso a las ofertas de
colaboración y trabajo que nos ofrezcan en este contexto’’.»
Los bomberos se niegan a participar en los deshaucios
EFE (LaSexta.com, 21 de febrero de 2013)
«Los bomberos de la Comunidad de Madrid han expresado en los últimos días su ‘‘total apoyo’’ a
los compañeros de A Coruña que se negaron a participar en el desahucio de una anciana de 86 años
en A Coruña y han comunicado su ‘‘total negativa’’ a colaborar en más desalojos en la región.
166
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
En un comunicado han aseverado que los empleados públicos no son ‘‘títeres de la banca ni de
sus servidores en el Gobierno’’, sino que su campo de trabajo es ‘‘el de la emergencia’’ y su deber es
‘‘prestar servicio a la ciudadanía’’.»
Desahucios por la crisis, no sólo en España
La morosidad hipotecaria y los desahucios marcan un nuevo récord en Estados Unidos
(El Mundo, Su Vivienda, 19 de noviembre de 2009)
«El creciente desempleo en EEUU ha provocado en el tercer trimestre del año un récord en
los índices de morosidad hipotecaria y en la cifra de viviendas en proceso de embargo. Este índice
combinado ha alcanzado el 14,41 %, el nivel más alto de la historia, según los datos recopilados por
la Asociación de Banca Hipotecaria de EEUU (MBA).»
EE UU investiga a la banca por un fraude masivo en los desahucios
Sandro Pozzi (El País, 12 de octubre de 2010)
«El fiasco hipotecario en EE UU cobra nueva dimensión. Si durante el boom inmobiliario se
concedieron préstamos en masa sin revisar si los clientes podían pagarlos, ahora está en duda el
procedimiento seguido por los bancos para embargar las viviendas. Las voces por una moratoria
nacional en los desahucios crece, mientras se prepara una investigación judicial en 40 de los 50
estados.»
España también da lecciones a Alemania: la Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) orienta a
su plataforma antidesahucios
Laura Díez (Voz Pópuli, 23 de febrero de 2013)
«La organización germana Zwangsräumun Verhindern lleva meses en contacto con la Plataforma
de Afectados por la Hipoteca para intentar conseguir los mismos logros a la hora de evitar los desahucios. Aunque su cifra queda lejos de los cientos que acumula la española, su homóloga alemana sigue
nutriéndose de la experiencia y la estrecha colaboración entre ambas para intensificar su actividad.»
El STOP Desahucios llega a Alemania: un grupo se organiza para evitar desalojos en Berlín
Carmena Negrete (eldiario.es, 14 de febrero de 2013)
«La Plataforma Zwangsräumung verhindern (Evitemos los desahucios) mantiene contacto y recibe
asesoramiento de la PAH»
Dación en pago, o cómo no quedarte sin casa y con deuda
Una buena propuesta de IU-ICV
Francí Xavier Muñoz Sánchez (El País, 26 de febrero de 2011)
«Un nuevo acuerdo entre el Partido Popular y el PSOE ha rechazado una propuesta de Izquierda
Unida-ICV en beneficio de los que menos tienen: modificar la Ley Hipotecaria para admitir la dación
en pago y así saldar la deuda hipotecaria con la entrega de la vivienda, algo que ya es norma en otros
países.»
Una buena opción para todos
Gonzalo Bernardos (El País, 26 de junio de 2011)
«Desde mi perspectiva, la dación en pago de la vivienda como liquidadora de la deuda generada
por su compra es una buena opción para los ciudadanos, entidades financieras y políticos.
A los primeros les ofrece una segunda oportunidad [...]. Para los segundos, supone una mejor
campaña de publicidad [...]. A los terceros les permite situarse más cerca del pueblo que de los
banqueros.»
Noticias
La dación en pago gana crédito
Antía Castedo (El País, edición Cataluña, 24 de diciembre de 2011)
«Hassane Jalow [...] ayer entregó las llaves de su piso a Bankia porque ya no puede hacer frente a
la hipoteca que le brindó la antigua Caixa Laietana. El banco acepta quedarse con el piso a cambio
de liberar a Hassane de todas las deudas: una hipoteca de 182.000 euros, un préstamo con garantía
hipotecaria de 12.000 euros e incluso los 1.800 euros que debía a la comunidad de vecinos. Él se siente
aliviado, aunque su situación no es fácil. ‘‘Estoy sufriendo. No tengo trabajo ni nada’’, explica en un
precario castellano.»
Críticas a la dación en pago desde frentes opuestos
La dación en pago no es la solución
Juan Torres López (Rebelión, 26 de febrero de 2012)
«[...] No es solución la simple aceptación de la dación en pago, que al fin y al cabo viene a significar
la pérdida de la vivienda, sino el reconocimiento efectivo del derecho constitucional a disfrutar de
ella. Para ello sería necesario crear, por el contrario, mecanismos de arbitraje que permitan establecer
acuerdos de prórroga o reestructuración de la deuda hipotecaria, al estilo de los que existen en otros
países europeos, con el fin primordial de que no se pierda el bien fundamental que es la vivienda y el
derecho a habitarla [...].»
La dación en pago y las Buenas Prácticas Bancarias
Jaime Docio (Diario Jurídico, 8 de marzo de 2012)
«[...] ¿Supondría un beneficio la dación en pago? Lógicamente, para todas las personas ahogadas
por una hipoteca y garantizada de forma personal, la respuesta es sí. Con la entrega del inmueble
saldarían su deuda, y tendrían la oportunidad de empezar de cero. Sin embargo, muchas otras personas
que en el futuro tuvieran que pedir una hipoteca, se verían penalizadas por unas severas condiciones
que, irremisiblemente, impondría la banca para compensar un producto de mayor riesgo.»
Iniciativa Legislativa Popular
El Congreso admite a trámite la Iniciativa Legislativa Popular de la dación en pago
Clara Blanchar (El País, 16 de septiembre de 2011)
«Después de meses de bloqueo, la mesa del Congreso de los Diputados ha admitido esta semana
a trámite la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) que pide la dación de pago. Esto significa que se
pueda devolver el piso al banco para saldar la deuda de la hipoteca. La demora en la tramitación
de la ILP llevó la semana pasada a la asamblea de la PAH, reunida en Barcelona, a decidir que
iniciaría la recogida de firmas aunque no se admitiera la ILP. Ahora no saben si estarán a tiempo de
emprender una recogida de firmas con la que, además de impulsar la reforma legislativa, pretenden
situar el problema de quienes no pueden pagar la hipoteca en la agenda pública.»
El plazo de recogida de firmas para la dación en pago se amplía tres meses
EFE (ABC, 23 de octubre de 2012)
«La Mesa del Congreso ha ampliado tres meses el plazo de recogida de firmas de apoyo a la
iniciativa legislativa popular (ILP) para la dación en pago, de manera que se podrán presentar hasta
el 25 de enero de 2013.
La ILP, que propone un cambio legislativo para que la entrega de la vivienda cancele la deuda
hipotecaria, ha recogido ya 361.000 firmas y los promotores esperan conseguir las 500.000 necesarias a
finales de este mes, informa en un comunicado la Mesa de Entidades del Tercer Sector de Cataluña.»
Cuatro años para arrancar un debate contra las hipotecas abusivas
Clara Blanchar (El País, 13 de febrero de 2013)
«No ha sido cosa de semanas, ni de meses. Lo que ha conseguido esta semana la PAH —que el
partido que gobierna España con mayoría absoluta cambiara el sentido del voto y admitiera a trámite
la Iniciativa Legislativa Popular que promueve la dación en pago— es el fruto de cuatro años de
trabajo. De hecho, son muchos más, porque sus creadores llevan una década defendiendo el derecho
a la vivienda desde Barcelona.»
167
168
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Desahucios, ¿y ahora qué?
Beñat Zaldua (Naiz, 19 de febrero de 2013)
«Tras ceder a la presión popular y aceptar la tramitación de la ILP contra los desahucios, el PP
prevé ahora diluir las demandas de la PAH, fusionándolas con su proyecto de ley, que se basa en el
decreto gubernamental de noviembre y que no ha servido ni para parar una decena de desahucios en
los últimos meses.»
La votación de la ILP hipotecaria se retrasa
(Diagonal, 21 de febrero de 2013)
«El trámite para votar la Iniciativa Legislativa Popular (ILP) hipotecaria, que el PP y el PSOE
pactaron por el procedimiento de urgencia, se retrasará unas semanas. El PP, que tiene mayoría absoluta en el Congreso, ha comunicado al resto de grupos parlamentarios que prefiere dar más tiempo
para que los grupos presenten sus enmiendas, según informa hoy jueves El Periódico de Catalunya citando ‘‘fuentes parlamentarias’’ [...]. Fuentes de la Plataforma de Afectados por la Hipoteca
consultadas por Diagonal conocían desde el martes esta intención del grupo parlamentario popular.»
Lucha, vergüenza, drama. Afrontar el desahucio
De desahuciados a activistas
Clara Blanchar (El País, 25 de septiembre de 2011)
«Asistir a una asamblea quincenal de la PAH de Barcelona es darse cuenta de cómo los afectados
por las deudas hipotecarias se han convertido en activistas. De cómo una cuestión privada que se vive
como un fracaso personal se ha convertido en un clamor público. Desde su propio drama y, asamblea
a asamblea, desahucio a desahucio, afectados que nunca habían participado en ninguna asociación
han aprendido cómo ayudar a otros afectados, han creado plataformas en otros municipios, y sobre
todo, han perdido el miedo a hablar en público y la vergüenza de explicar que no pueden pagar la
hipoteca.»
Los desahucios invisibles
Ignacio Escolar (El Periódico, 4 de noviembre de 2012)
«La mayoría de las familias que son desahuciadas en España por no poder pagar su hipoteca no
lo cuentan. No se atrincheran para aguantar ante la policía que llega con la cruel orden de desalojo.
No llaman al 15-M ni tampoco a las cámaras de televisión. No se resisten ni luchan.»
Alarma social ante la oleada de intentos de suicidio por la crisis
(Público, 18 de febrero de 2013)
«Los intentos de suicidio se han multiplicado durante los últimos meses como consecuencia de
las dramáticas condiciones que padecen las víctimas de la crisis económica, especialmente las que
están amenazadas de desahucio. A la alarma social generada por este fenómeno se están sumando las
advertencias de los profesionales de la psiquiatría y la psicología sobre sus graves consecuencias.»
El relato torcido de los suicidios
Diego Sanz Paratcha (Diagonal, 19 de febrero de 2013)
«La ausencia de estadísticas que relacionen desahucios y sucidios no impiden que algunos medios
estén ofreciendo una narración simplista de la cuestión.»
Europa se pronuncia
El Tribunal de Justicia de la UE declara incompatible el sistema de desahucios en España
Javier G. Gallego (El Mundo, 14/03/2013)
«La ley española que regula las ejecuciones hipotecarias (desahucios) viola la normativa comunitaria de protección a los consumidores, según una sentencia que acaba de ser publicada por el
Tribunal de Justicia de la UE y que concluye que el sistema de ejecución hipotecaria establecido en la
legislación española es incompatible con la directiva europea sobre cláusulas abusivas y no protege al
consumidor porque permite la pérdida de la propiedad y el desalojo antes de que éste pueda ejercitar
una acción por daños y perjuicios contra la entidad financiera.»
En la Red: Derecho a techo
Ana Sanz Fernández
Madrid (España), marzo de 2013.
El derecho a una vivienda digna es un tema que han abordado la sociedad civil y los movimientos
sociales de manera recurrente en los últimos años. En un primer momento estuvo motivado por la inaccesibilidad de la misma en el contexto de la burbuja inmobiliaria, que dejaba fuera del mercado a gran
parte de la población. En la actualidad, miles de familias están sufriendo la agresión que supone una
ejecución hipotecaria, mayoritariamente provocadas por un contexto de precariedad y paro que impide
afrontar el pago de la hipoteca (los denominados deudores de buena fe). Esta situación se ve agravada
por un marco legislativo que no les da una segunda oportunidad a las familias, quedándose éstas en la
calle y endeudadas de por vida.
En esta sección queremos hacer un repaso a las iniciativas ciudadanas que informan sobre el derecho
a la vivienda y que emprenden acciones directas para conseguir que éste sea un hecho, tejiendo red y
formulando alternativas tanto legislativas como de autogestión y apoyo mutuo.
El derecho a la vivienda: de la teoría. . .
Que no te hipotequen la vida
«Página web oficial de la ILP sobre la Proposición de ley de regulación de la dación en pago, de paralización
de los desahucios y de alquiler social.»
ATTAC Madrid (Política de vivienda social)
«Un espacio creado por el Grupo de Vivienda de ATTAC Madrid para analizar la situación actual de la
vivienda en España y aportar soluciones para garantizar el derecho de todos a disfrutar de una vivienda
digna.»
Observatori DESC (Derecho a la vivienda y a la ciudad)
«Frente a [la dificultad de cada vez más personas para acceder a una vivienda digna], el Observatori DESC
trabaja en red con colectivos y movimientos sociales para defender el derecho a una vivienda digna y a la
ciudad como auténticos derechos fundamentales.»
EAPN
«La Red Europea de Lucha contra la Pobreza y la Exclusión Social [European Anti Poverty Network] (EAPN)
es una coalición independiente de ONG y otros grupos involucrados en la lucha contra la pobreza y la exclusión social en los estados miembro de la Unión Europea.»
En su web podemos encontrar diversos artículos que tratan el tema de la vivienda:
• Recomendaciones en materia de vivienda.
• Dossier de prensa sobre la ILP.
• Fondo social de viviendas de alquiler.
Taula d’Entitats del Tercer Sector Social de Catalunya
«La Mesa del Tercer Sector es una organización de tercer nivel formada por 32 federaciones y agrupaciones
que aglutinan en conjunto a cerca de 4.000 entidades sociales no lucrativas. [...] La Mesa da visibilidad a las
tareas que realiza el Tercer Sector en defensa de las personas y de las situaciones de vulnerabilidad social
que sufren, ayuda a luchar contra las desigualdades y a extender el bienestar a los colectivos sociales más
desfavorecidos.»
En materia de vivienda, encontramos los siguientes documentos:
• Dossier «Derecho a la vivienda. Nuevas soluciones, nuevas políticas».
• Dossier «El primer derecho social: la vivienda».
CONFAVC (Por el derecho a la vivienda)
La Confederación de Asociaciones Vecinales de Cataluña [Confederació d’Associacions Veïnals de Catalunya] (CONFAVC) adopta el compromiso de involucrarse en la búsqueda de alternativas válidas en el acceso
a una vivienda digna reclamando a la administración las soluciones pertinentes, impulsando la constitución
de Mesas Locales para la vivienda y acentuando el papel de la cooperativa Viviendas Vecinales [Habitatges
Veïnals] para dar una respuesta desde la economía social.
169
170
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
La Ciudad Viva
«La Ciudad Viva es una iniciativa de la Consejería de Fomento y Vivienda de la Junta de Andalucía que
se inscribe dentro de un proyecto político de mejora de la habitabilidad urbana y territorial, a través del
diseño social, sostenible y productivo de los espacios públicos y domésticos de nuestras ciudades.»
En su web podemos encontrar artículos tan interesantes como los siguientes:
• El sueño de una vivienda digna: Complejo Habitacional ACOVIVAMSE.
• Cooperativas de vivienda en Uruguay #1. Una respuesta habitacional para los sin tierra urbanos.
• Cooperativas de vivienda en Uruguay #2. Entrevista a Benjamín Nahoum.
Observatorio Metropolitano
El Observatorio Metropolitano es «un proyecto que reúne a diversos colectivos multidisciplinares en un
espacio de reflexión sobre los fenómenos de transformación que caracterizan hoy a las metrópolis contemporáneas partiendo del caso de Madrid, con la intención de elaborar investigaciones militantes que aporten
el conocimiento y las herramientas políticas necesarias con las que enfrentarse a esos procesos de cambio.»
. . . a la práctica
Plataforma de Afectados por la Hipoteca
La Plataforma de Afectados por la Hipoteca (PAH) es un movimiento social por el derecho a la vivienda
digna, surgida en Barcelona en 2009 y presente hoy en día en toda España. La PAH agrupa a personas
con dificultades para pagar la hipoteca o que se encuentran en proceso de ejecución hipotecaria —así como
personas solidarias con esta problemática—, ofreciéndoles asesoramiento y ayuda mutua para encontrar
apoyos tanto prácticos como emocionales.
Oficina de Vivienda
«El proyecto de la Oficina de Vivienda de Madrid nace como respuesta a las graves problemáticas relacionadas con la vivienda que atravesamos: las que hemos de seguir cargando con la deuda a pesar de ser
despojadas de nuestras casas; las que hemos de consumir la mayor parte de nuestros ingresos en pagar alquileres e hipotecas abusivos; las que somos acosadas por quienes no quieren inquilinas bajo rentas antiguas;
las que nunca pudimos acceder a una vivienda. . . »
La Oficina de Vivienda dispone de un servicio de asesoría y además tiene disponibles una serie de recursos
para la defensa del derecho a la vivienda.
Asamblea de Vivienda de Madrid
«La Asamblea de Vivienda de Madrid, [...] heredera de la Interbarrios de Vivienda, la formamos un conjunto
de grupos y colectivos que estamos luchando por la vivienda y que nos reunimos [...] con el objetivo de
aunar esfuerzos, ayudándonos y apoyándonos mutuamente, preparando acciones y movilizaciones conjuntas
y colaborando para hacer más visibles nuestros problemas y reivindicaciones.»
Plataforma Hipotecaria de ADICAE
«[La Plataforma Hipotecaria de ADICAE] es un colectivo de consumidores afectados por sus préstamos y
créditos, normalmente hipotecarios, que no pueden hacer frente al pago mensual de sus cuotas, bien por la
subida de tipos de interés, por la propia naturaleza de los productos (hipoteca creciente, hipoteca recargable,
hipoteca aplazada) o bien por circunstancias familiares sobrevenidas.»
En dicha plataforma se encuentran todo tipo de actividades para la defensa de los derechos del colectivo
de hipotecados (como la campaña con respecto a la cláusula de suelo), así como orientación para evitar o
superar cualquier situación de impago.
Movimiento Cuarto Mundo (Vivienda digna para todos y todas)
«La Universidad Popular Cuarto Mundo es, desde hace unos años, el núcleo de acción, conocimiento y
compromiso del Movimiento Cuarto Mundo en Madrid. Durante este tiempo los temas tratados han sido
muy diversos. Ha sido en este último curso (2010/2011) cuando hemos decidido profundizar de manera
monográfica en uno de los temas actualmente más candentes en nuestro país: la vivienda.»
Movimientos históricos en defensa del derecho a la vivienda
Plataforma por una Vivienda Digna
«Esta iniciativa ciudadana apartidista y sin ninguna afinididad ideológica concreta surge espontáneamente
de la idea de que los jóvenes (y no tan jóvenes) tenemos parte de culpa de la irracionalidad que estamos
sufriendo en materia de vivienda. Un principio recogido en la Constitución es el acceso a una vivienda digna
y no lo estamos defendiendo adecuadamente.»
Cartas
Carta de despedida de Josep Montasell,
director del Parque Agrario del Baix Llobregat
Fecha: 28 de febrero de 2013
De: Josep Montasell
Benvolgut/Benvolguda,
Serveixi aquest correu per acomiadarme com a director del Parc Agrari del Baix Llobregat.
Adéusiau.
Va ser a l’any 1996, ja en fa disset, que per encàrrec de la Diputació de Barcelona i el vistiplau de la
Unió de Pagesos de Catalunya vaig poder realitzar l’estudi «Implantació d’un parc agrari a la comarca
del Baix Llobregat». Aquest treball, que comptava amb el cofinançament d’un programa Life de la Unió
Europea, va servir per definir el camí del que havia de ser el Parc Agrari del Baix Llobregat. El 26 de
juny del 1998 es va constituir el seu ens de gestió en forma de Consorci.
A l’any 2004 em varen nomenar director del Parc Agrari del Baix Llobregat. Ser director va suposar
una responsabilitat que vaig acollir amb molta illusió, ja que permetia una dedicació plena a aquest
projecte engrescador i un contacte directe amb la pagesia i amb les administracions. A més, aquest càrrec
em possibilitava anar definint i concretant el discurs del que havia que ser el Parc Agrari, una idea de
què ningú no tenia experiència però que, tanmateix, amb els anys i el suport amb alts i baixos polític,
tècnic i d’una part del sector agrari, s’ha pogut construir i anar perfilant.
El mateix any 2004, a proposta de Joan Caball, aleshores conseller del Comitè Econòmic i Social
Europeu (CESE) i coordinador nacional de la Unió de Pagesos, i amb el vistiplau de la Diputació
de Barcelona, vaig poder participar activament com a expert en la redacció del Dictamen «agricultura
periurbana» (NAT/204 de 16 de setembre de 2004). Aquest document del CESE recollia bona part de
les reflexions i propostes sobre les qual se sustentava i se segueix sustentant el desenvolupament del Parc
Agrari del Baix Llobregat.
Transcorreguts els anys, la tasca duta a terme al Parc Agrari amb l’objectiu de consolidar la base
territorial i facilitar la continuïtat de l’activitat agrària dels pagesos professionals ha obtingut un reconeixement molt important. Un bon exemple d’això és l’obtenció el 2012 de la qualificació de millors
pràctiques en el IX Concurs Internacional de Bones Pràctiques (Best Practices) del Programa Habitat
de les Nacions Unides. Aquesta distinció reconeix el caràcter innovador en matèria de governança de
la iniciativa empresa al Baix Llobregat, que, sota l’impuls del Consorci del Parc Agrari, ha aconseguit
consolidarse i esdevenir experiència de referència més enllà de l’àmbit territorial que li és propi, sent un
instrument per a la preservació, gestió i desenvolupament d’un espai agrari periurbà. El model del Parc
Agrari s’inclourà en el Novè Catàleg Espanyol de Bones Pràctiques, que elabora el Ministeri de Foment
i s’incorporarà a la Biblioteca Ciutats per a un Futur més Sostenible.
Evidentment, tot el que s’ha pogut dur a terme ha estat possible pel suport polític i l’impuls de la
Diputació de Barcelona, del Consell Comarcal del Baix Llobregat, dels catorze municipis de la vall baixa
i del delta del Llobregat i, des del 2004, de la Generalitat de Catalunya, així com de la Unió de Pagesos.
Però també, i d’una manera molt destacada, pel treball del dia a dia, per les aportacions d’iniciatives
novedoses, per l’esforç a l’hora de definir conceptes i establir i desenvolupar actuacions concretes que un
equip de treballadors i de treballadores (tècnics i no tècnics, contractats o funcionaris, becaris o alumnes
en pràctiques) ha dut a terme. Un equip cohesionat, illusionat amb el projecte i desitjós de ferlo créixer.
A tots ells, moltes gràcies. Ha estat un plaer treballar amb vosaltres.
Vull també recordar tota la pagesia que en un moment determinat va lluitar per aconseguir el Parc
Agrari, la pagesia que amb el temps s’ha convençut de la necessitat de tenirlo encara que en un primer
moment hi tingués dubtes seriosos i fos combativa, a la que al principi hi creia i ara està desenganyada, a
la que no hi ha cregut i no té cap intenció de creurehi i a la que, malgrat tot, continua defensant el Parc
Agrari. Moltes gràcies. Els debats, les controvèrsies, les discrepàncies, les collaboracions, la participació
activa franca, sincera i sense segones crec que ens ha ajudat a tots. A mi, segur que sí. Gràcies i disculpeu
si, en alguns casos, no he aconseguit la complicitat necessària per empènyer endavant i de forma conjunta
el projecte del Parc Agrari. No ha estat la meva intenció decebreus.
També cal mencionar totes aquelles persones que, des dels àmbits professionals més diversos, han
collaborat amb el seus estudis, treballs, recerques, assessoraments i tesis a dotar de cos teòric el Parc
171
172
Boletín CF+S 54. La ciudad a escala humana. XII Congreso Anual N-aerus
Agrari i a fer propostes pràctiques per a la seva gestió. I, com no, aquelles persones ciutadans anònims que
han participat en actes organitzats per promocionar l’activitat productiva del Parc Agrari o simplement
ens han visitat i ens han encoratjat a seguir amb la feina que fèiem. A tots, moltes gràcies.
Aquestes persones han patit, durant bona part de l’any 2012, per l’amenaça de la desaparició del Parc
Agrari amb motiu de la proposta de l’empresa Las Vegas Sands Corporation de construir un complex
lúdic conegut amb el nom d’EuroVegas i que s’havia d’ubicar en bona part dels terrenys del Parc Agrari.
Malauradament, la proposta era ben vista per determinats àmbits polítics, professionals, empresarials i
socials de Catalunya. Recordo de manera especial, i amb agraïment, totes aquelles persones i entitats que
van defensar amb coratge el Parc Agrari. El projecte va generar un trasbals important en la pagesia, en
els treballadors del Consorci i en el mateix futur del Parc Agrari, així com també en bona part dels sectors
polítics, religiosos, socials i professionals del país, de tal manera que va comportar que s’organitzessin
nombrosos actes de debat i suport solidari en contra d’aquest projecte i a favor del Parc. L’amenaça quedà
esvaïda quan, el 8 de setembre de 2012, Las Vegas Sands Corporation finalment va comunicar que havia
decidit ubicar el complex a la Comunitat Autònoma de Madrid, bo i renunciant a les ofertes fetes des
de Catalunya. El Parc Agrari havia superat una crisi important, tot i que segurament ha deixat algunes
ferides que caldrà anar cicatritzant.
Tampoc vull deixar de fer una referència als inicis, gens fàcils, d’aquest projecte. Va ser una reivindicació persistent de la Unió de Pagesos, iniciada al final dels anys 1970 i principi dels 1980, finalment
acollida i impulsada, primer, des de la Diputació i el Consell Comarcal i, després, els catorze municipis
que s’hi van incorporar. Els pioners d’aquest projecte tenen noms propis i és just recordarlos (tot i el perill
d’oblidarse d’algú): José Montilla, Manel Royes, Pep Riera, Jordi Bertran, Toni Montseny,
Miquel Reverter, Francesc Ribes, Ismael Santonja, Miquel Domènech, Manel Canes. Ells
foren els que amb convenciment, fermesa i constància varen haver d’afrontar totes les oposicions que des
de determinats àmbits d’algunes administracions i del mateix sector agrari anaven apareixent en contra
del projecte del Parc Agrari del Baix Llobregat. I no defallir.
Jo vaig començar a treballar en el projecte del Parc Agrari desenvolupant un estudi que comptava amb
el suport de la Unió Europea a través de l’atorgament d’un programa Life i acabo amb un reconeixement
del Parc Agrari per part de les Nacions Unides. Per qualsevol persona, aquest guardó ha de ser una
satisfacció. Per mi, per la part en què hagi pogut contribuir, ho és. Per molts d’altres, polítics, tècnics,
pagesos espero que també ho sigui. I no en vull tenir cap dubte.
Ara, alguns dels que en un moment determinat varen creure que jo podia aportar quelcom al projecte
han cregut que ja s’ha complert una etapa i que haig d’incorporarme a d’altres funcions dins de la
Diputació de Barcelona. Un nou equip, unes noves idees, unes maneres de fer diferents, noves empaties
han de definir el Parc Agrari del futur. Al nou equip que s’incorpori amb qui espero poder collaborar
encara que sigui collateralment li desitjo molta sort en la definició del futur del Parc Agrari i en les accions
que dugui a terme per apropars’hi.
Per acabar, crec que és bo recordar la frase del físic alemany Max Plack quan deia que «les noves
veritats no triomfen convencent els vells oponents, sinó fentles evidents a les noves generacions».
Moltes gràcies.
Josep Montasell
Can Comas (El Prat de Llobregat), 28 de febrer de 2013
D’ara en endavant em podreu trobar a:
Diputació de Barcelona
Àrea de Territori i Sostenibilitat
Àmbit d’Espais Naturals
Direcció territorial agrària
Carrer Urgell, 187. Edifici del Rellotge, tercera planta
08036 Barcelona
Tel. 93 402 22 12
Tel. 649 260 892
Ciudades para un Futuro más Sostenible
http://habitat.aq.upm.es/
Compuesto con
haLATEX v0.64 y LATEX2ǫ
Carlos Jiménez Romera
Mariano Vázquez Espí
Edición del 19–3–2013