Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú

Documento de proyecto
Retos pendientes para
implementar la flexiguridad
en el Perú
Jorge Toyama
Victoria Rosas Chávez
Marta Tostes Vieira
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Este documento fue preparado por Jorge Toyama, consultor de la División de Desarrollo Económico, de la CEPAL, en
conjunto con Victoria Rosas Chávez y Marta Tostes Vieira, en el marco de las actividades del proyecto
CEPAL/Dinamarca: "Labour Markets, Workers’ Protection and Lifelong Learning of the Labour Force in a Global
Economy: Latin America and Caribbean Experiences and Perspectives” (BDE/07/001)
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
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LC/W.268
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informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Índice
Resumen ......................................................................................................................................... 5
I.
Diagnóstico, políticas y marco normativo ................................................................................ 7
A. Diagnóstico económico laboral del Perú.......................................................................... 7
1. Contexto macroeconómico....................................................................................... 7
2. Empleo y autoempleo............................................................................................. 16
3. Las micro y pequeñas empresas (MYPE).............................................................. 18
B. Evolución de las reformas efectuadas ........................................................................... 28
C. Situación actual .............................................................................................................. 30
1. Políticas del mercado de trabajo ............................................................................ 30
2. Mi empresa............................................................................................................. 37
II.
Sector privado: el sistema legal............................................................................................. 41
A. Relaciones individuales de trabajo ................................................................................ 42
B. Relaciones colectivas de trabajo.................................................................................... 56
C. Seguridad social............................................................................................................. 61
D. Seguridad y salud en el trabajo...................................................................................... 68
E. Diálogo social ................................................................................................................. 70
III.
Impacto, eficiencia y posiciones respecto al marco normativo.............................................. 73
A. Evaluación e impacto de las reformas laborales ........................................................... 73
B. Posiciones de los actores relevantes en el mercado de trabajo.................................... 76
1. Organizaciones empresariales............................................................................... 76
2. Organizaciones sindicales...................................................................................... 79
3. Grupos políticos...................................................................................................... 80
4. Sociedad civil.......................................................................................................... 80
C. Eficiencia de las reglas formales.................................................................................... 81
1. Eficiencia en el ejercicio de las facultades inspectivas .......................................... 81
2. Eficiencia en la administración de justicia .............................................................. 83
3. Efectos del tratado de libre comercio con Estados Unidos.................................... 84
IV. Flexiguridad y acciones pendientes....................................................................................... 87
A. La flexiguridad como estrategia para evitar el sesgamiento sectorial de las
reformas y para mitigar la pendulación ideológica de las políticas de mercado ........... 87
B. Debates pendientes ....................................................................................................... 90
1. Flexibilidad, seguridad. ¿Suficiente flexibilidad? ¿Suficiente seguridad?.............. 90
3
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
2.
C.
D.
E.
Evaluación crítica de la negociación colectiva como instrumento
de transformación................................................................................................... 92
Viabilidad de futuras reformas en dirección a la flexiguridad: presupuestos
para un funcionamiento eficiente y equitativo del mercado de trabajo......................... 93
1. Reconocer la realidad social, política, económica y cultural peruana ................... 93
2. Trabajo pendiente respecto de los grupos sensibles al acceso del empleo........ 94
3. Eliminar o reducir trabas a la competitividad.......................................................... 94
4. Presión social en las relaciones laborales ............................................................. 95
Herramientas para asegurar la flexiguridad .................................................................. 95
1. Diálogo social ......................................................................................................... 95
2. Acciones que garantizan la perdurabilidad de la reforma ...................................... 97
Fuentes potenciales de financiamiento que permita la implementación
de las acciones derivadas de la flexiguridad .............................................................. 103
Conclusiones ............................................................................................................................... 105
Bibliografía................................................................................................................................... 109
Anexos......................................................................................................................................... 111
4
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Resumen
A pesar del crecimiento económico experimentado en los últimos años, el acceso a derechos
laborales y prestaciones de seguridad social es todavía escaso en el país derivado de los altos niveles
de sub empleo e informalidad (solo el 20% de la población tiene cobertura social). La respuesta del
legislador fue flexibilizar la regulación laboral en los noventa sin mayores resultados, y actualmente
viene implementándose reformas relacionadas con el fortalecimiento del sistema inspectivo,
sistemas laborales especiales para las micro y pequeñas empresas, capacitación a jóvenes y
regulación de los mecanismos de descentralización y sub contratación de personal.
En este informe, se recogen las principales características del mercado laboral peruano así
como las reformas legales implementadas. A la vez, se desarrollan propuestas de normas y políticas de
empleo, de cara a la flexiguridad, para mejorar el nivel de acceso y cobertura socio laboral en el Perú.
5
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I. Diagnóstico, políticas y marco normativo
A. Diagnóstico económico laboral del Perú1
1. Contexto macroeconómico
Presentar un diagnóstico del contexto macroeconómico peruano implica evaluar el crecimiento
del producto bruto interno de nuestro país que según estimados para este año será de 9,6% y de
8,6% para el próximo. Tras el impacto de la crisis internacional, el crecimiento llegaría a 9%
para este año y se estima actualmente en 6% para el año 2009.
CUADRO 1
2007
Oferta global
PBI
2006
10,6
9,6
e
2009
8,6
9,0
7,9
7,1
Importaciones
18,8
17,7
15,5
Demanda global
10,6
9,6
8,6
Demanda interna
11,6
9,7
8,9
Consumo privado
8,3
7,0
6,3
Consumo público
4,8
5,0
5,0
Inversión bruta interna
25,5
18,7
16,4
Inversión bruta fija
22,7
24,7
17,3
Privada
23,2
22,6
17,8
Pública
19,7
36,6
14,7
5,4
7,2
7,3
Exportaciones
p
Fuente: BCR, APOYO Consultoría
e
estimado p proyectado Asimismo, analizando la estructura del PBI 2007, según sectores económicos tenemos el
predominio del sector servicios con 38.3% en el total del PBI, según el siguiente detalle:
1
La información consignada en este apartado, parcialmente, ha sido extraída del Plan Sectorial 2006-2011, Empleo y Derechos
Laborales para Todos los Peruanos. http://www.mintra.gob.pe/contenidos/portal_de_transparencia/transparencia_2007/
PLAN_SECTORIAL_MTPE_2006_2011.pdf. p11-29.
7
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GRÁFICO 1
PERÚ: PBI SEGÚN SECTORES ECONÓMICOS. 20061
Agropecuario
8,3%
Pesca
0,5%
Imp. prod. y derechos de
import.
9,7%
Minería e hidrocarburos
6,1%
Manufactura
15,1%
Otros servicios
38,5%
Construcción
5,2%
Electricidad
y agua
2,1%
Fuente: BCR (SDPECL – DPE
1
Preliminar
Comercio
14,5%
Un aspecto importante con relación al crecimiento económico de nuestro país, es el
incremento de la inversión privada. Sobre el particular, se puede observar que por las excelentes
condiciones del mercado peruano así como el consumo interno, se ha generado un clima propicio
para el crecimiento sostenido de la inversión privada. Así, para el 2009 se indica un porcentaje de
14,5% en cuanto a inversión privada.
GRÁFICO 2
PROYECCIÓN DE ALGUNOS INDICADORES MACROECONÓMICOS 2009-01-12
(Variación porcentaje anual)
4,8
Empleo dependiente
2,6
Inversion privada
14,5
7,7
7,2
Demanda interna
5,7
Colocaciones de
credito
20,25
10,15
0
5
10
Esc.Riesgo
15
20
25
Esc.Base
Fuente: APOYO Consultoría
Otro aspecto importante a resaltar es el desarrollo de la productividad en la economía
peruana. Durante los noventa, la estructura productiva peruana experimentó un severo proceso de
recomposición interna por el proceso de ajuste estructural de la economía peruana, apertura
drástica de mercados y privatizaciones que si bien generó rentabilidad en algunos sectores
económicos conllevó la quiebra de muchas medianas y grandes empresas privadas y la
desaparición de varias empresas del Estado.
En este contexto, la salida que se propagó fue la creación de un gran número de
microempresas que si bien aminoró el cambio señalado reportó en su conformación niveles muy
8
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bajos de productividad total. Así, se puede observar que en las empresas de más de 100
trabajadores la productividad del trabajo es 11 veces superior a la que se presenta en las empresas
de 1 a 4 trabajadores y 5 veces superior a la de 5 a 10 trabajadores2.
Cabe señalar que después de casi tres décadas de virtual estancamiento de la
productividad total3, entre el 2004 y el 2007 se verifica una aceleración en su crecimiento, que se
ubica para 2005-07 en el rango de 2.0 a 2.5 por ciento anual4.
A pesar de la vinculación directa entre calificación de la mano de obra y la productividad
del trabajo, en el Perú la inversión en capacitación laboral es baja.
GRÁFICO 3
CAPACITACIÓN EN EMPRESAS
(en porcentajes)
45
42
40
35
30
25
20
15
15
10
2,9
5
0
Em pre sas qu e ca pacitan *
Pro porción d e trab ajado re s
capa cita dos**
Ga sto e n cap acitación
re specto a la planilla*
Fuente: *Encuesta de Recursos Humanos (empresas de 10 a más trabajadores de Lima
Metropolitana), 2003. MTPE. **Encuesta Nacional de Hogares, III trimestre 2001. INEI – MTPE.
PEA según estructura de mercado
Ahora bien, sobre la Población Económicamente Activa (PEA) total en nuestro país al
20065 se registró en este indicador un total de15’051’234 personas, según se aprecia en el Cuadro
No. 01. El 63,5% se concentró en las zonas urbanas. En el medio rural la tasa de desempleo, se
explica principalmente por el tipo de actividad que en estas zonas se desarrollan (agricultura y
ganadería) y en la que todos los miembros del hogar tienen una activa participación.
2
3
4
5
CHACALTANA, Juan y GARCÍA, Norberto. Reforma laboral, capacitación y productividad. OIT. p32
Excepto un interregno en 1973-76 en el que se registra un crecimiento significativo de la productividad total.
GARCÍA, Norberto. La ignición del crecimiento de la productividad. CNTPE, Lima, 2008.
Se ha tomado estadísticas del 2006, considerando que es este año el último año en el que se ejecutaron encuestas con cifras de
alcance Nacional en el Perú, según el MTPE-PEEL.
9
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CUADRO 2
PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN SEGÚN CONDICIÓN DE ACTIVIDAD, 2006
Población en Edad de Trabajar
(De 14 años a más)
20 970 912
Población Económicamente
no Activa
5 919 678
Población Económicamente
Activa (PEA) 100%
15 051 234
Población empleada
95.7%
14 403 932
Población desempleada
4.3%
647 301
Hombres
316 215
Población con empleo
adecuado
6 626 330
Población
subempleada
7 777 602
Mujeres
331 087
Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares Condiciones de Vida y Pobreza, continúa 2006. Elaboración MTPE –
Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL).
Nota: Cifras preliminares.
Una de los aspectos que más llama la atención es la cantidad de personas en el rubro de
sub empleados, que concentra a poco más del 50% de la PEA, según se puede observar:
CUADRO 3
PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA PEA POR SEXO,
SEGÚN NIVELES DE EMPLEO,
2003 Y 2006
(porcentajes)
Niveles de
empleo
2003
Hombre
2006
Mujer
Total
Hombre
Mujer
Total
Desempleo
5,1
5,5
5,2
3,8
4,9
4,3
Subempleo
50,0
53,2
51,4
49,9
53,8
51,7
Subempleo por
horas
7,1
11,0
8,8
7,1
12,3
9,4
Subempleo por
ingresos
42,9
42,3
42,6
42,9
41,5
42,3
Empleo
adecuado
45,0
41,3
43,3
46,3
41,2
44,0
Total relativo
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
7 587 267
6 144 882
PEA Total
13 732 149
8 339 455
6 711 779
15051234
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, continúa 2006. INEI.
Según el segmento laboral al 2006, el 7,18% de la PEA total estaba ocupada en el sector
público y el 88.8% en el sector privado. El sector privado presenta una estructura disímil, en
cuanto a la población que labora en agrupaciones empresariales, tal como se aprecia en la Tabla
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
No. 01. La mayoría se encuentra agrupado en el ámbito de la microempresa (54.46%), las
pequeñas (7.44%), medianas y grandes empresas (8.60%)6.
GRÁFICO 4
PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA PEA OCUPADA NACIONAL
SEGÚN ESTRUCTURA DE MERCADO, 2006
(en porcentajes)
33,8
Independientes N.P.
Micro empresa
19,9
T.F.N.R.
18,2
S. público
7,2
Pequeña empresa
7,1
Gran Empresa
6,7
4
Trabajadores del hogar
Mediana empresa
1,9
Independientes P.
1,3
0
5
10
15
20
25
30
35
40
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, continúa 2006. INEI.
Sobre la distribución de la PEA ocupada de acuerdo con las actividades económicas,
tenemos que: (I) La agricultura concentra el 36.7%, (II) El sector servicios registra el 28.7%, (III)
El comercio representa el 16.9%, y (IV) El resto de sectores como industria, construcción y
minería, representan el 9.6%; 3.6% y el 0.9% de la PEA ocupada respectivamente7.
GRÁFICO 5
PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA PEA OCUPADA NACIONAL SEGÚN ACTIVIDAD
ECONÓMICA, 2006
industria; 9,6
Construcción; 3,6
Hogares; 3,6
Minería; 0,9
Comercio; 16,9
Agricultura; 36,7
Servicio; 28,7
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, continúa 2006. INEI.
6
7
Cabe precisar que, según lo informado por el Programa de Estadísticas y Estudios Laborales del Ministerio de Trabajo, en su
Boletín INDICADORES LABORALES, Noviembre de 2007, en Lima
Metropolitana en cuanto a los asalariados privados
se tienen registrados, en el siguiente detalle: 37% en gran y mediana empresa, 28% en pequeña empresa y 35% en
microempresas. Ver en http://www.mintra.gob.pe/peel/ publicaciones/indicadores/2007/ triptico_nov_2007.pdf
Según lo registrado en la Encuesta Nacional de Hogares, III Trimestre 1998-2000, por el Programa de Estadísticas y Estudios
Laborales del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, Ver en: http:// www.mintra.gob.pe /peel/estadisticas
/oferta_laboral/6.pdf, al 13 de enero de 2008.
11
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Otro aspecto importante a considerar es la variación del empleo según sectores
económicos. En los últimos tres años, la mayor demanda de trabajo se viene concentrando en el
sector extractivo, caracterizado por ser intensivo en mano de obra. Este incremento puede
explicarse por el aumento de la actividad agrícola y minera, alentado por la producción destinada
a la exportación8 y por el aumento de los precios internacionales de los metales, respectivamente.
GRÁFICO 6
PERÚ URBANO: VARIACIÓN DEL EMPLEO EN EMPRESAS DE 10 Y MÁS TRABAJADORES,
SEGÚN SECTOR ECONÓMICO, 2004-2006
(variación anual porcentaje)a
8
Actividades extractivas
Indus tria
Electricidad, agua y gas
-2,2
11,3
2
0,5
Com ercio
-1,1
Trans porte, alm acenam iento y
com unicaciones
5,2
2,9
10,3
8
2005
2,9
0,9
Servicios
2006
6
3
2004
4
8
3,9
3,4
Peru urbano
2,7
7
4,5
Fuente: MTPE – DNPEFP. Encuesta Nacional de Variación Mensual del Empleo. Elaboración: MTPE – Programa de
Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL)
Nota:
a
Variación del índice promedio del año respecto al año anterior.
b
Las actividades extractivas son: agricultura, minería y pesquería
Los sectores vulnerables: mujeres, personas con discapacidad y jóvenes
Si bien el 4.3% de desempleo no constituye el principal problema del mercado de trabajo
peruano, este afecta a sectores vulnerables como mujeres, personas con discapacidad y jóvenes.
La participación de la mujer en el mercado de trabajo es menor a la del hombre, según lo
podemos observar del siguiente Gráfico:
GRÁFICO 7
PERÚ: TASA DE ACTIVIDAD FEMENINA, 2003, 2005 Y 2006
100
80
80,5
81,5
62,3
81,1
62,8
61,0
60
40
20
0
2003
Hombre
2005
2006
Mujer
Fuente: INEI-Encuesta Nacional de Hogares sobre Condiciones de Vida y Pobreza, continúa 2003 y
2006. Elaboración: MTPE-Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL)
8
Uvas, espárragos, páprika, y alcachofa, entre otros, en centros de producción ubicados en los alrededores de las ciudades de
Chiclayo, Chincha, Ica, Piura, Pisco y Trujillo.
12
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El 42% de la PEA femenina se encuentra subempleada por bajos ingresos recibidos,
mientras que el 12% está subempleada por horas. Los bajos niveles de ingresos se explican
porque realizan actividades de carácter informal, eventual y no remunerado muchas veces, así
como por el bajo nivel de educación de las mismas.
Otro grupo vulnerable es el de las personas con discapacidad. Tenemos que, según
resultados de la Encuesta Nacional de Hogares en Lima Metropolitana, la población con
discapacidad económicamente activa alcanza el 33%, según el siguiente gráfico:
GRÁFICO 8a
LIMA METROPOLITANA: DISTRIBUCIÓN DE LA POBLACIÓN
CON DISCAPACIDAD DE TRABAJAR 2005
33%
67%
Población inactiva
Población Activa
Fuente: Encuesta de Hogares sobre Discapacidad en Lima Metropolitana, 2005. INEI – CONADIS
GRÁFICO 8b
LIMA METROPOLITANA: DISTRIBUCIÓN DE LA PEA
CON DISCAPACIDAD 2005
(En porcentajes)
100
90,6
90
80
70
60
50
40
30
20
9,4
10
0
PEA ocupada
Tasa de desempleo
Fuente: Encuesta de Hogares sobre Discapacidad en Lima Metropolitana, 2005. INEI - CONADIS
13
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Los jóvenes representan el 34% de la PEA (5’178,202), el 33% de la PEA Ocupada
(4’788,691) y el 60% de la PEA Desocupada (389,511)9. Asimismo, la tasa de desempleo urbano
juvenil en Lima Metropolitana, puede caracterizarse por varios: primero, la tasa de desempleo
juvenil es el doble de la de los adultos; y segundo, la tasa de desempleo de las mujeres jóvenes es
sustancialmente mayor que la de los hombres jóvenes.
GRÁFICO 9
TASA DE DESEMPLEO EN LIMA METROPOLITANA
20
15,6 14,3
15
10
17,7
13,8
13,5
15,2
11,3
8,8
8,7
7,2
6,8 6,1
5
0
Total
Hombres
Mujeres
2006
Jovenes (14
a 24 años)
Hombres
jovenes
Mujeres
jovenes
2007
Fuente: Encuesta de Hogares Especializada en Niveles de Empleo, 2006 y 2007. MTPE.
En cuanto a la problemática del empleo juvenil tenemos que las causas se deben a una
alta concentración en el sector informal, en la inadecuación de las calificaciones recibidas (falta
de equivalencia entre demanda y oferta educativa– sólo se registra un grado de adecuación en
cuanto a educación técnica del 47.4%), y el alto índice de jóvenes que declaran no estudiar ni
trabajar (alrededor de uno de cada cinco o seis jóvenes10 11.
Sobre el acceso a derechos de orden laboral y previsión social
El porcentaje de trabajadores con acceso a prestaciones sociales y laborales es bajo. Las personas
tienen trabajo pero sin gozar de prestaciones asistenciales como seguridad social (salud y
pensiones), remuneración mínima, trabajo en períodos adicionales (horas extras) y beneficios
sociales (CTS, gratificaciones, etc.).
Tras la reforma de los noventa, los esfuerzos han sido tenues para mejorar los bajos
índices de acceso a prestaciones sociales y laborales, como se apreciará en las siguientes líneas.
Según estudios del mercado de trabajo, la oferta de trabajo en el Perú urbano es atípica,
puesto que cuando la remuneración por hora cae se ofrecen más horas de trabajo. Esta afirmación
se desprende de los estudios derivados de la ENNIV 1985-2000, los cuales han comprobado que
la remuneración promedio por hora para hombres en Lima Metropolitana se redujo en 49% en
9
10
11
Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares Condiciones de Vida y Pobreza, continua 2006. Elaboración: MTPE – Programa
de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL)
Nota: Población Económicamente Activa (PEA), son todas las personas de 14 años a más que en la semana de referencia de la
encuesta, se encontraban trabajando (ocupados) o buscando activamente trabajo (desocupados).
Chacaltana, Juan, en OIT, Desafíos para la creación de trabajo decente en América Latina. Oficina Regional para América
Latina y el Caribe El Consenso de Mar del Plata. IV Cumbre de las Américas (2005). Análisis y perspectivas. Buenos Aires,
OIT, 2006.
En el Perú del año 2000, 40% de jóvenes de 20 a 24 años en nuestro país no estudiaba ni trabajaba. Chacaltana, Juan y Jaime
Saavedra. 2000. Los jóvenes pobres y la capacitación en Perú. Lima: GRADE.
14
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términos reales, mientras que ha ocurrido un incremento de 8.9% en las horas promedio
trabajadas, las que pasaron de 50.3 horas a 54.8 semanales entre 1985 y el 200012.
Es importante mencionar que, si bien la tasa de sindicalización a nivel nacional entre el
período del 2000 al 2006 ha mantenido una relación positiva con el incremento de trabajadores
asalariados es una tasa baja, según se puede advertir:
GRÁFICO 10
EVOLUCIÓN DE LA PROPORCIÓN DE TRABAJADORES SINDICALIZADOS
A NIVEL NACIONAL
10
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0
8,1
7,7
5,9
8,6
8,3
6,6
5,2
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
% total de trabajadores sindicalizados
Fuente: Hojas de resumen de planillas. Oficina de Estadística e Informática - MTPE
Por otro lado, del total de los trabajadores asalariados del sector privado sólo un 26.6%
cuenta con seguro de salud (1,152.431) y el 33.8% se encuentra afiliado a un sistema de
pensiones (1,464.854), mientras que del total de trabajadores independientes sólo el 12.3% cuenta
con seguro de salud (622.947) y el 10.2% participa en el sistema de pensiones (517.247), tal
como se aprecia:
GRÁFICO 11a
COBERTURA SOCIAL POR TAMAÑO DE EMPRESAS
Micro
12
4,8
Pequeña
24,7
33,3
Mediana
61,8
49,8
Grande
69,7
Total
26,6
0
10
20
74
33,8
30
40
Salud
50
60
70
80
Pensiones
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, continúa 2006. INEI.
12
YAMADA, Gustavo HORAS DE TRABAJO: Determinantes y Dinámica en el Perú Urbano. Centro de Investigación de la
Universidad del Pacífico. 2005, p. 44. Ver en: http://www.consorcio.org/CIES/html/pdfs/pm0307.pdf
15
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
GRÁFICO 11b
TRABAJADORES INDEPENDIENTES CON PROTECCIÓN SOCIAL
14
12
10
8
6
4
2
0
12,3
10,2
Seguro de salud
Sistema de Pensiones
Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares Condiciones de Vida y Pobreza, continúa 2006
En cuanto al sector informal, según la ENAHO IV Trimestre 2002, esto es, si el negocio o la
empresa donde se trabaja no se encontraba registrada como persona jurídica, ni tenía un sistema de
contabilidad, o si éste fue un trabajador familiar no remunerado; de esta manera, de un total de
informales de 4.301.132, sólo el 4,2% cuentan con seguro de salud y el 4,7% participa en el sistema
de pensiones13.
2. Empleo y autoempleo
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) continua del 2006, el 64.4% de la
población ocupada es informal (no cuenta con contrato).
GRÁFICO 12
DISTRIBUCIÓN DE LOS ASALARIADOS PRIVADOS SEGÚN TIPO DE CONTRARO
Y NIVEL DE INGRESOS
70
64,4
60
50
40
30
21,8
20
9,7
10
4,1
0
Sin contrato
3 000
Plazo fijo
Indefinido
Locación de servicios
2 708
2 500
2 000
1 500
1 204
1 183
857
1 000
446
500
0
Indefinido
L.S.
Plazo fijo
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, continua 2006, INEI.
13
GAMERO, Julio. Ibíd. Loc., p23.
16
Sin contrato
Total
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Si observamos, la informalidad según segmento laboral observamos que el mayor
porcentaje lo tienen las microempresas con 93%.
GRÁFICO 13
INFORMALIDAD SEGÚN SEGMENTO LABORAL
100
93
90
80
70
64
61
60
50
33
40
30
14
20
10
0
Micro
Pequeña
Mediana
Grande
Total
Fuente: Encuesta Nacional de Hogares, continúa 2006. INEI.
Un análisis de la progresión de las cifras desde los años noventa hasta el 2006 permite
concluir que en el sector informal los independientes no profesionales como segmento se han
mantenido constante, y que sin embargo, el porcentaje de trabajadores desempeñándose en
microempresas ha aumentado. Asimismo se puede observar que, en el tramo de 2 a 4
trabajadores, las microempresas cuentan más con trabajadores familiares no remunerados que con
asalariados, lo cual estaría revelando una situación alejada de una empresa con capacidad de
acumulación, de generación de excedentes y de reinversión (Gráfico Nº 15).
GRÁFICO 14
LIMA METROPOLITANA: PEA OCUPADA POR ESTRUCTURA DE
MERCADO, 1990 Y 2006
(porcentaje)
35
30
25
20
15
10
5
0
Sector publico
Pequeña
empresa
Independientes
1990
Resto
2006
Fuente: MTPS, encuesta de niveles de empleo, 1990. MTPE, encuesta de hogares especializada en niveles de empleo,
2006. Elaboración: MTPE – Programa de estadísticas y estudios laborales (PEEL)
Nota: Microempresa comprende de 2 a 9 trabajadores, pequeña de 10 a 49 trabajadores y mediana y grande de 50 a más
trabajadores. Resto incluye a las trabajadoras del hogar y practicantes.
17
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Sobre las características del empleo en el sector informal podemos señalar que cuenta con
baja productividad, no está protegido laboralmente y es retribuido con remuneraciones bajas. La
mejor muestra representativa son las microempresas, que serán materia de análisis en las
siguientes líneas.
3. Las micro y pequeñas empresas (MYPE)
Marco legal general
Desarrollando lo estipulado por el artículo 59 de la Constitución de 1993 y con el objeto de promover
la competitividad, formalización y desarrollo de la micro y pequeña empresa, en el Perú se han
desarrollado dos períodos. El primero, a partir de la promulgación de la Ley N° 28.015, Ley de
Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña Empresa y su Reglamento, y el segundo con la
vigencia del Texto Único Ordenada de Ley de Promoción de la Competitividad Formalización y
Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa y del Acceso al Empleo Decente – Ley MYPE y su
Reglamento a partir del 01 de octubre de 2008.
En el primer período, la Ley N° 28.015 definió a la micro y pequeña empresa como la
unidad económica constituida por una persona natural o jurídica, bajo cualquier forma de
organización o gestión empresarial contemplada en la legislación vigente, que tiene como objeto
desarrollar actividades de extracción, transformación, producción, comercialización de bienes o
prestación de servicios.
La Ley N° 28.015 estableció como política estatal la promoción de un entorno favorable
para la creación, formalización, desarrollo y competitividad de las Micro y Pequeña Empresa
(MYPE) y el apoyo a las nuevas iniciativas, a través de los Gobiernos Nacionales, Regionales y
Locales; y establece, en materia laboral un marco legal especial para las micro empresas que
apela a la reducción de los costos laborales a fin de que estas unidades productivas puedan lograr
un crecimiento económico con empleo sostenible.
Con la entrada en vigencia de la Ley (04 de julio 2003), se determinó la concurrencia de
dos características especiales para que las unidades productivas puedan ser consideradas como
Micro o Pequeña empresa. Estas características preestablecidas fueron: el número de
trabajadores y los niveles de venta anuales.
En ese orden de ideas, tenemos que la Microempresa debe abarcar de uno a diez
trabajadores y tener un nivel de ventas anual máximo de 150 Unidades Impositivas Tributarias14
(en adelante UIT); mientras que la Pequeña empresa debe abarcar de uno a cincuenta trabajadores
y tener un nivel de ventas anual mayor a 150 UIT hasta 850 UIT. Tenemos así:
CUADRO 4
Tamaño de empresa
Número de trabajadores
Micro
1 – 10
Hasta 150 UIT
Pequeña
1 – 49
A partir de 150 IUTHasta 850 UIT
Mediana
50 – 99
No hay
Grande
100 a más
No hay
Fuente: elaboración propia.
14
Número de ventas anuales
Monto actual S/.3,500.00, aproximadamente US$ 1,186.45.
18
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
En el segundo período, si bien se mantuvo la política estatal establecida en el primer
período, la calificación a efecto de determinar cuando una empresa es micro o pequeña empresa
varía y se condiciona, a que por lo menos exista un trabajador inscrito en planillas a efecto de
acceder a los beneficios y al trato diferenciado. Así tenemos:
CUADRO 5
Ley No 28051
Decreto Legislativo No 1086
Características
Microempresa
Pequeña empresa
Microempresa
Pequeña empresa
N de trabajadores
De 1 hasta 10
(en promedio al
año)
De 1 hasta 50 (en
promedio al año)
De 1 hasta 10 (en
promedio al año)
De 1 hasta 100 (en
promedio al año)
Nivel de ventas
brutas anuales
Hasta 150 UIT
(S/. 525 000
nuevos soles)
A partir de 150
UIT hasta 850 UIT
(S/. 2 975 000
nuevos soles)
Hasta 150 UIT (S/.
525 000 nuevos
soles)
A partir de 150 UIT
hasta 1700 UIT (S/.
5 950 000 nuevos
soles)
Fuente: elaboración propia.
De acuerdo a los estudios realizados por la consultora APOYO, se prevé que, centralmente,
las pequeñas empresas serán las que se acojan al nuevo sistema, especialmente porque se ha
ampliado la cobertura hasta los 100 trabajadores, según se desprende del siguiente cuadro:
CUADRO 6
DEFINICIÓN DE MYPE SEGÚN LEY Y COBERTURA
Trabajadores 1/
A: Mediana y gran empresa
Empleo: 18%
Empresas: 6500
100
B: Pequeña empresa
(Incluye C, según DL 1086)
Empleo: 6%
Empresas: 5200
50
C: Pequeña empresa
(Ley 28015)
D. Empleo: 55%
Empleo: 21%
Empresas: 3,2 mill.
Empresas: 50 000
10
D: Micro
empresa
0
150
850
0
525
2 975
1 700
5 950
Fuente: INEI, MTPE, Perú Top – 2007
Nota: Incluye sólo empleo asalariado privado
19
UIT
S/. miles
Ventas
anuales
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Derechos laborales
Los derechos laborales individuales y colectivos han contado con un trato diferenciado tanto
en el primer como en el segundo período. Así en el primero, se creo un régimen laboral especial para
la micro empresa (temporal)15 y en el segundo se reformó aquél régimen creándose un régimen
especial para las micro y pequeñas empresas (permanente)16.
Con respecto a este punto, es preciso señalar que antes de la Ley Nº 28015, Ley de
Promoción y Formalización de la Micro y Pequeña empresa, no se habían introducido aún
tratamientos específicos en materia laboral a las unidades de menor escala. De esta manera, no se
distinguían mayores diferencias, salvo la exclusión de la participación de utilidades de algunas
entidades, descritas por la norma pertinente, con un número menor o igual de 20 trabajadores17, a nivel
individual, y el derecho de sindicalización a nivel colectivo, ya que sólo se puede formar un sindicato
en empresas de más de 20 trabajadores18.
Para el legislador peruano, la idea de generar un régimen diferenciado no contraviene los
conceptos modernos, la normatividad laboral vigente, ni los Convenios de la Organización
Internacional del Trabajo pues se reconoce que deben existir regímenes especiales en esta
materia, por tratarse de un sector de la economía que se encuentra aún en necesidad de
promocionar. Aún más, se ha considerado que establecer un régimen laboral especial significa
que el Estado está reconociendo derechos fundamentales a los trabajadores que en la actualidad
no gozan de ningún beneficio ni privilegio sino el propio de la subsistencia.
De esta forma, el panorama ha cambiado, y en la actualidad, es posible identificar
diferencias sustanciales de los derechos laborales tanto en el ámbito individual como en el
colectivo para la micro y pequeña empresa, según el siguiente detalle:
CUADRO 7
CONDICIONES DE CONTRATACIÓN Y BENEFICIOS LABORALES Y SOCIALES,
SEGÚN RÉGIMEN
Materia
Período de
prueba
Régimen General
Tres meses.
Seis meses: trabajadores
calificados o de
confianza.
Doce meses: personal de
dirección
Ley No 28015
Decreto Legislativo Nº 1086
Pequeñas
empresas
Microempresa
s
Pequeñas
empresas
Microempresas
Igual
Igual
Igual
Igual
(continúa)
15
16
17
18
El régimen temporal se estableció por un período de 10 años desde la entrada en vigencia de la Ley, esto es, hasta el 04 de julio
de 2013.
Artículo 7° del Decreto Legislativo N° 1086.
Artículo 9, 10 y 11 del Decreto Legislativo Nº 677, Ley que regula la Participación de Utilidades, Gestión y Propiedad de los
trabajadores de las empresas que desarrollan actividades generadoras de rentas de tercera categoría y que están sujetos al
régimen laboral de la actividad privada.
Artículos 14 y 15 del Decreto Supremo Nº 010-2003-TR, Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo.
20
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 7 (Conclusión)
Materia
Indemnización
por Despido
arbitrario o
injustificado
Régimen General
Ley No 28015
Pequeñas
Microempresas
empresas
Decreto Legislativo Nº 1086
Pequeñas
Microempresas
empresas
Contrato de duración
indeterminada.
½
remuneración
por año.
½
remuneración
por año.
remuneraciones
20 remuneraciones 10
diarias por cada año diarias por cada año
completo.
completo.
1 ½ remuneración por
año completo.
La fracción en dozavos
y treintavos
Fracción en dozavos
Fracción en dozavos
Fracción en dozavos Fracción en dozavos
Tope: 06
remuneraciones
Tope: 06
remuneraciones
Tope: 90
remuneraciones
diarias
Tope: 90
remuneraciones
diarias
Igual
Igual
Igual
Igual
Se aplica a los
trabajadores
sujetos al régimen
laboral general
Igual
Igual
Igual
Tope: 12
remuneraciones
Contrato a plazo fijo:
1 ½ remuneración por
cada mes completo que
falte laborar.
Tope: 12
remuneraciones
2 remuneraciones por
año
No hay tope
Indemnización
Especial
Corresponde a los
trabajadores del
régimen laboral
general que han sido
reemplazados por
trabajadores del
Régimen Especial
Laboral de la micro y
pequeña empresa.
REMUNERACIÓN Y JORNADA DE TRABAJO
Igual
Con acuerdo del
Consejo Nacional
de Trabajo se
podrá establecer
una remuneración
mensual menor
Remuneración
mínima vital
(RMV)
S/. 550.00 nuevos
soles.
Igual
Igual
Igual
Jornada de
trabajo
8 horas diarias o 48
horas semanales
Igual
Igual
Igual
Igual
Pago de horas
extras.
25% sobretasa del valor
hora por las primeras 2
horas extras.
35 % sobretasa del valor
hora por las siguientes
horas extras.
Igual
Igual
Igual
Igual
Sobretasa por
trabajo nocturno
Remuneración Mínima
Vital por trabajo
nocturno equivale a la
Remuneración Mínima
Vital más una
sobretasa del 35% de
ésta. (RMV + 35%).
Igual
No es aplicable
en los centros de
trabajo cuya
jornada laboral se
desarrolle
habitualmente en
horario nocturno.
Igual
Igual
(continúa)
21
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 7 (Conclusión)
Materia
Descanso
semanal
remunerado
Descanso en
días feriados
Régimen General
24 horas consecutivas
de descanso en cada
semana
Descanso
remunerado en los
días feriados
Ley No 28015
Pequeñas
Microempresas
empresas
Decreto Legislativo Nº 1086
Pequeñas
Microempresas
empresas
Igual
Igual
Igual
Igual
Igual
Igual
Igual
Igual
BENEFICIOS LABORALES Y SOCIALES
Vacaciones
remuneradas
Asignación
familiar
Gratificaciones
Participa con
utilidades
Compensación
por Tiempo de
Servicios
Seguro de Vida
Seguro
Complementario
de Trabajo de
Riesgo
SENATI (sector
Industrial)
30 días calendarios
por cada año
completo. Venta de
vacaciones: 15 días
10% de remuneración
Mínima Vital
1 remuneración
mensual en julio y
diciembre
Aplicable a las
empresas con más de
20 trabajadores que
generen utilidades
Equivalente a 01
remuneración mensual
por cada año completo.
No tiene tope.
Las fracciones se pagan
en dozavos y treintavos.
Para trabajadores con 4
años de servicio (entre
0,53% a 1,46% de la
remuneración
Porcentaje variable si se
realiza una actividad de
alto riesgo.
Igual
15 días calendario
por cada año
completo. Venta de
vacaciones: 8 días
15 días calendario por
cada año completo.
Rige el D. Legislativo
713 en lo aplicable
15 días calendario
por cada año
completo.
Rige el D. Legislativo
713 en lo aplicable
Venta de vacaciones:
8 días.
Igual
No
No
No
Igual
No
Exoneradas las
pequeñas empresas
con 20 trabajadores
o menos
No
½ remuneración
mensual en julio y
diciembre
Exoneradas las
pequeñas empresas
con 20 trabajadores o
menos.
No
No
Igual
No
Equivalente a 15
remuneraciones
diarias por cada año
completo y tope de 90
remuneraciones
diarias
Igual
No
Si
No
Igual
Igual
Igual
No
No previsto
Exoneradas las
empresas de 20
trabajadores o menos.
No
0.75% de la
remuneración mensual
de los trabadores que
laboren en empresas
industriales
Exoneradas las
empresas de 20
trabajadores o
menos
Derechos
colectivos
Los sindicatos se forma
con 20 trabajadores
Es posible el
ejercicio de
derechos colectivos
con representantes
de trabajadores
Seguro de Salud
9% pagado por el
empleador (ESSALUD
Igual
No
DERECHOS COLECTIVOS
Es posible el
ejercicio de
derechos
colectivos con
representantes
de trabajadores
Los sindicatos se forma
con 20 trabajadores
Es posible el
ejercicio de
derechos colectivos
con representantes
de trabajadores
Los trabajadores de la
Pequeña Empresa
serán asegurados
regulares de
ESSLUD. El
empleador aportará el
9% de la
remuneración o
ingreso
Los trabajadores y
conductores de la
Microempresa
comprendidos en la
presente Ley serán
afiliados del
Régimen Especial,
Semisubsidiado de
salud, con acceso al
listado priorizado de
intervenciones
sanitarias.
El Empleador aporta
la mitad de la
contribución, y el
Estado un monto
igual.
SALUD
Igual
(continúa)
22
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 7 (Conclusión)
Materia
Pensiones: a cargo
del trabajador
Régimen General
Ley No 28015
Pequeñas empresas
Microempresas
El trabajador aporta un
porcentaje variable de
acuerdo a su afiliación
en:
Sistema Nacional (13%
de la remuneración
mensual)
Sistema Privado de
Pensiones (13% de la
remuneración mensual)
Igual
Igual
Decreto Legislativo Nº 1086
Pequeñas empresas
Microempresas
Normas Especiales:
Normas Especiales:
Los trabajadores de la
Pequeña Empresa
deberán obligatoriamente
afiliarse a cualquiera de
los regímenes
previsionales: Sistema
Nacional de Pensiones de
la Seguridad Social, o
Sistema Privado de
Administración de
Fondos de Pensiones.
Los trabajadores y
conductores de la
Microempresa podrán
afiliarse a cualquiera
de los siguientes
regímenes
previsionales:
-Sistema Nacional de
Pensiones de la
Seguridad Social,
-Sistema Privado de
Administración de
Fondos de Pensiones,
y
Sistema de Pensiones
Sociales.
Para Acceder a este
último sistema, los
trabajadores y
conductores de la
microempresa no
deberán estar afiliados
a otro régimen
previsional
Fuente: elaboración Propia
Cabe precisar que, en el primer período del 04 de julio de 2003 al 30 de setiembre de 2008,
las normas especiales que se establecieron para las microempresas no tuvieron un impacto relevante
en el necesario proceso de formalización e inserción en el mercado laboral de las empresas y
trabajadores (no más allá de treinta mil empresas se han acogido a las normas de microempresas). Con
ello, es claro que la sola reducción de costos laborales o la temática laboral, no es determinante para
lograr la formalización. Estamos ante un fenómeno complejo que requiere una actuación no solamente
desde la perspectiva laboral sino que también son ejes centrales –sino más importantes que el Derecho
Laboral– los aspectos tributarios, administrativos y financieros que son relevantes para insertar dentro
del sistema productivo y laboral a las empresas y trabajadores de las microempresas.
Caracterización de la MYPE:
El mayor grado de informalidad se concentra en las microempresas, pequeñas organizaciones
productivas que concentran una importante cuota del empleo nacional y donde los derechos laborales
casi no existen y el acceso a la protección social es casi nulo. Las Mypes urbanas y rurales si bien
incluyen a la mayoría de la población y de los establecimientos empresariales, generan el 42% del PBI
(teniendo el liderazgo empresarial en las regiones donde no existe gran empresa privada ni pública) a
la fecha: 30,734 MYPEs se encuentran acogidas al Régimen Laboral Especial, 60,000 MYPEs se
encuentran reconocidas tributariamente, y 10,733 MYPEs se encuentran constituidas jurídicamente19.
19
Datos presentados por el Sector Trabajo en la Exposición ante la Comisión de Presupuesto y Cuenta General de la República del
Congreso de la República. http://www.congreso.gob.pe /comisiones /2007 /presupuesto/documentos/Exp_trabajo.pdf
23
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 8
PERÚ: DISTRIBUCIÓN DE LA PEA OCUPADA POR ÁMBITO GEOGRÁFICO
SEGÚN SECTOR FORMAL E INFORMAL, 2006
(porcentaje)
Sectores
1
Urbano
Rural
Total
Sector Formal
33,62
8,79
24,2
Sector Público
9,67
3,11
7,18
Sector Privado
21,96
5,54
15,73
Pequeña empresas
9,22
3,73
7,14
Mediana y grande
12,74
1,81
8,59
Independiente profesional
1,99
0,14
1,29
66,38
91,21
75,79
Microempresa
22,36
15,78
19,86
Independiente no profesional
30,04
39,91
33,78
8,16
34,61
18,19
5,82
0,91
3,96
100,0
100,0
100,0
5 462 368
14 403 932
Sector Informal
2
3
T.F.N.R
Resto
4
Total Relativo
PEA OCUPADA
8 941 564
Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares Condiciones de Vida y Pobreza, continúa 2006
Elaboración: MTPE – Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL)
Nota: Cifras preliminares.
1
Comprende al sector público, la pequeña empresa de 10 a 49 trabajadores, la mediana y la gran empresa privada de
50 y más trabajadores y a los independientes profesionales.
2
El sector informal constituye un conjunto de unidades económicas dedicadas a la producción de bienes o la prestación
de servicios, cuyas principales características son la poca capitalización y la baja productividad, con la finalidad
primordial de crear empleos y generar ingresos para las personas que participan en esta actividad. Los segmentos de
mercado con empleo informal son la micro empresa (de 2 a 9 trabajadores), el independiente no profesional, el
trabajador familiar no remunerado y resto de trabajadores.
3
TFNR= Trabajadores familiares no remunerados
4
Incluye trabajadores del hogar, practicantes y otros.
Lo cierto es que las MYPES dan valor agregado a la producción agrícola y pecuaria local,
actúan de eje articulador entre lo urbano y lo rural regional, y dinamizan el escaso mercado
interno regional. Articulan eslabonamientos productivos y comerciales con grandes y medianas
empresas y también consumidores finales. Por su pequeño tamaño tienen un bajo costo de
inversión por puesto de trabajo y rápida adaptación a cambios del mercado. Están presentes en
todo el territorio nacional y desarrollan las ventajas comparativas regionales. Por su doble función
de unidades empresariales y familiares, constituyen un importante mercado de consumo y
producción. Esta realidad se constata con el gran dinamismo económico de los “conos” de Lima,
donde se busca establecer agencias bancarias, grandes tiendas de autoconsumo y gran parte de
negocios masivos.
Las MYPES constituyen asimismo el principal formador empírico de empresariado
popular local, porque preparan a sus trabajadores (familiares, parientes, entre otros) en el manejo
de los procesos productivos y empresariales de sus negocios. Al independizarse, inician
actividades emprendedoras similares. Culturalmente juegan un papel muy importante porque son
el principal motor de los cambios urbanos por procesos migratorios. Gestan una cultura
emprendedora y de trabajo que estimula la productividad, y al llevar a sus pueblos de origen los
conocimientos adquiridos en las ciudades, son los principales promotores de su modernización
combinada con su acervo productivo y cultural. En definitiva, son un crisol de identidades que
contribuye al verdadero mestizaje.
24
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Paradójicamente, este sector tan dinámico concentra la mayor parte del subempleo y la
pobreza productiva urbana y rural, pues en general está fuera de los circuitos modernos de
mercado, por su distancia y aislamiento, agudizados en las áreas rurales por la ausencia de
sistemas de transporte y comunicaciones. Por la escasez de capital con que inician y reproducen
sus actividades económicas, tienen bajos niveles de inversión y reinversión, y nulo acceso a
tecnologías de información y producción, lo que redunda en baja productividad, deficiente
organización y falta de disciplina en el trabajo. Ello les impide adecuarse a las exigencias de
mercados extra locales. Finalmente, no tienen acceso a facilidades de registro y titulación de sus
propiedades y negocios.
Sin embargo, este sector tiene gran energía de trabajo, voluntad de progreso y disposición
al aprendizaje y al cambio, y está ávido de servicios para mejorar sus actividades económicas.
Genera un ambiente propicio para ejecutar programas de desarrollo empresarial y competitividad
que permitan elevar su productividad, eficiencia, calidad de trabajo y servicios, creando las bases
para ser unidades empresariales con capacidad de competencia y de inserción en circuitos
productivos con la gran empresa y articularse a los mercados dinámicos. El sector de
emprendedores emergentes ha ido adquiriendo cada vez mayor importancia a lo largo de los años,
tanto en los escenarios urbanos y rurales, como en el empleo y en la economía nacional. Sin
embargo, no se le ha tenido en cuenta como un factor económico importante, y más bien se le
considera como objeto de las “políticas sociales”, cuando este sector debe ser sujeto de políticas
principalmente económicas y productivas, además de las sociales.
La formalización de las MYPE
Pese a la dación de las normas que promovían el acceso a la formalidad, los resultados en
torno a la formalización de las MYPES no han sido alentadores. Las trabas administrativas y
burocráticas así como los altos costos transaccionales y económicos relacionados a la constitución
de registros tributarios, laborales y jurídicos de una empresa formal, representan barreras
importantes al acceso a los mercados formales y fomentan la informalidad por el contexto de
precariedad económica y tecnológica en que se genera y desarrolla la mayoría de las
microempresas. A ello, debemos agregar la cultura de informalidad de la población: la
predisposición para contratar al margen de la formalidad, para establecer relaciones sin
protección social, el desconocimiento de los derechos laborales, etc.
Asimismo, comparado con el resto de países de la región, el Perú registra los mayores
costos para crear un negocio, pese a que somos el tercer país con mayor porcentaje de
informalidad, según se desprende del gráfico N° 09. Es necesario reestructurar los incentivos que
actualmente tienden a atraer empresas e individuos hacia la informalidad (pull-factors), y
desincentivar a la formalidad (push-factors).
CUADRO 9
COSTOS POR CREAR UN NEGOCIO POR PAÍS20
País
Chile
Argentina
Colombia
Número de
pasos
9.0
15.0
14.0
Días
27.0
32.0
43.0
Costo*
10.0
15.7
27.4
Capital mínimo*
0.0
8.1
0.0
(continúa)
20
De acuerdo con el contenido del mencionado reporte para realizar sus mediciones, Doing Business registra todos los
procedimientos genéricos que se requieren oficialmente para que un emprendedor inicie un negocio industrial o comercial. Estos
incluyen obtener todas las licencias y permisos necesarios y complementar las notificaciones, verificaciones e inscripciones en
las autoridades relevantes.
25
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 9 (conclusión)
Número de
pasos
País
Días
Costo*
Capital mínimo*
México
8.0
58.0
16.7
15.5
Perú
10.0
98.0
36.4
0.0
Venezuela
13.0
116.0
15.0
0.0
Brasil
17.0
152.0
11.7
0.0
Fuente: Doing Business in 2005. Publicación conjunta del Banco Mundial, la Corporación Financiera Internacional y
Oxford Press.
Nota: * Como porcentaje del Ingreso per cápita
GRÁFICO 15
TAMAÑO DE LAS ECONOMÍAS INFORMALES21 EN LATINOAMÉRICA
80
70
68,3
66,3
60,9
60
50
43,4
42,3
40
36,7
36,7
33,2
30
28,9
20,9
20
10
Chile
Argentina
México
Ecuador
Venezuela
Brasil
Colombia
Perú
Panamá
Bolivia
0
Fuente: Procapitales Nº 133
Cabe mencionar que dependiendo del tipo de empresa (comercial, industrial,
construcción etc.) y de su tamaño, los costos laborales para el empleador se encuentran entre 5%
y 80% adicional a la remuneración del trabajador22. Esta situación, configura una característica
del mercado en la cual, los bienes y servicios producidos por las empresas informales se abaratan
frente a los que producen las empresas formales, por el contexto de la baja productividad y de no
asumir estos costos.
La falta de formalidad laboral se debe a varias causas. Por un lado hay una gran
desinformación de la existencia de los regimenes laborales especial. Por otro lado, las exigencias
de pago de remuneración básica y de reconocimiento de derechos laborales al personal que ha
venido laborando antes del acogimiento al régimen especial generan desaliento.
La informalidad se dice que también se genera por el elevado costo económico y
transaccional de formalización (acceso a la legalidad). En este aspecto, desde abril de 2008 el
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo viene implementando la difusión de la
constitución de una empresa en 72 horas. La formalización cubre el la formalidad registral,
tributaria, salud, pensiones y la laboral. Sin embargo, aún queda pendiente lo vinculado a la
21
22
De acuerdo a lo consultado con Procapitales, el concepto de informalidad manejado para elaborar la presente ilustración
responde a empresas que no se han registrado y por tanto que tampoco pagan impuestos. En ese sentido, se trata de una
informalidad registral y tributaria.
MINTRA(2004) “Boletín de Economía Laboral” Nº 28-29, p. 14
26
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
licencia municipal de funcionamiento, la cual tiene un costo promedio de USD 150 y puede
demorar hasta más de 90 días para ser entregada.
Respecto al acceso al financiamiento bancario de las MYPE se observa que esta actividad
se concentra en tres bancos del sistema: Banco de Crédito del Perú (36,9%), Mi Banco (28,5%),
Scotiabank (16,9%) y Banco del Trabajo (13,9%); situación que contrasta notoriamente con otras
formas de créditos, cuyos montos en comparación son significativamente menores.
CUADRO 10
CONCENTRACIÓN DE LOS CRÉDITOS BANCARIOS A MICROEMPRESAS
AL 31 DE OCTUBRE DE 2007
(miles de s/.)
Empresas
1
2
3
4
5
6
7
8
9
Participación
(%)
36,93
28,51
16,87
13,92
1,45
1,29
0,74
0,15
0,14
Monto
B. de Crédito del Perú
Mibanco
Scotiabank Perú
B. del Trabajo
B. Financiero
B. Continental
Interbank
B. Interamericano de Finanzas
B. Comercio
1 273 211
982 868
581 797
479 799
49 870
44 612
25 674
5 044
4 961
3 447 836
Porcentaje
Acumulado
36,93
65,43
82,31
96.22
97,67
98,97
99,71
99,86
100,00
Fuente: SBS Boletín mensual
Los micro créditos se constituyen en una opción ya que si bien tienen un alto costo, no
requieren constituir una propiedad como garantía. Los criterios de evaluación no son homogéneos
pero se basan en la capacidad de pago del cliente, estabilidad de los ingresos de la familia y
viabilidad de los negocios.
CUADRO 11
PERÚ: TOTAL DE CRÉDITOS DIRECTOS DEL SISTEMA FINANCIERO
A MICROEMPRESAS
Fuente (miles de nuevos soles)
31-dic-01
31-dic-02
31-dic-03
31-dic-04
31-dic-05
31-dic-06
5.351.135
Total
1.814.194
2.012.782
2.504.736
3.152.782
4.255.715
Total Banca Múltiple
930.187
866.154
1.030.662
1.538.526
2.173.124
2.672.357
Total Financieras
202.445
254.477
261.966
-
-
-
Total Cajas Municipales
427.411
593.541
832.811
1.116.377
1.416.902
1.743.640
Total Cajas Rurales
117.847
131.965
158.210
208.685
255.139
307.544
Total Edpymes
136.304
166.645
221.087
289.194
410.550
627.594
10.95
24,44
25,87
34,98
25,74
31-dic-01
31-dic-02
31-dic-03
31-dic-04
31-dic-05
31-dic-06
Total
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total Banca Múltiple
51,3
43,0
41,1
48,8
51,1
49,9
Total Financieras
11,2
12,6
10,5
-
-
-
Total Cajas Municipales
23,6
29,5
33,2
35,4
33,3
32,6
Total Cajas Rurales6,5
6,5
6,6
6,3
6,6
6,0
5,7
Total Edpymes
7,5
8,3
8,8
9,2
9,6
11,7
% Crecimiento Anual
Fuente (en porcentajes)
Fuente: SBS – Estadísticas, Ranking de Crédito Directo por Tipo.
NOTA: Información obtenida del Balance de Comprobación. Incluye cartera vigente, refinanciada, reestructurada,
vencida, en cobranza judicial y el valor neto de la cartera adquirida en procesos de reorganización societaria.
27
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Existen otras opciones de financiamiento informal a las cuales recurren muchas
microempresas que poseen bajos ingresos, no cuentan con garantías convencionales, y requieren
montos pequeños en plazos relativamente cortos. Son requeridos principalmente para solventar
capital de trabajo, consumos de emergencia, compra de bienes durables23.
B. Evolución de las reformas efectuadas
Durante la década de los noventa se produjo en el Perú una reforma laboral radical, que si bien se
le quiso denominar flexibilización, supuso una desregulación estatal tanto en los derechos
laborales como en los mecanismos de fiscalización sin una promoción de mecanismos de
solución de los conflictos laborales ni herramientas de compensación o protección frente a tal
retiro de la regulación estatal. Un resumen de las reformas laborales, por instituciones, se
encuentra detallado en el Anexo 01.
En los noventa, se apreció un claro repliegue de la intervención estatal en las relaciones
laborales individuales y colectivas, tanto a nivel normativo como de fiscalización; la
desarticulación del movimiento sindical; y, la consecuente ampliación de las facultades del
empleador en el plano individual. Puede decirse, a modo de síntesis, que las reformas laborales
desreguladoras no trajeron consigo una mejora de las condiciones laborales de los trabajadores ni
generaron el dinamismo esperado en el mercado de trabajo.
Naturalmente, las razones de la flexibilización –que incluyó una nueva Constitución, en
1993, con menor alcance social y laboral- se insertan en todo un plan económico que buscaba
generar los mayores incentivos posibles –desde todo punto de vista- a favor de la inversión
nacional y privada, además de promover la formalización de las relaciones laborales.
Se pueden apreciar dos grandes momentos en el proceso de desregulación laboral en el
país –que la OIT llegó a llamar “feroz” –, dos oleadas legislativas que buscaron flexibilizar las
relaciones laborales para brindar un marco adecuado a la inversión privada. Entre 1991 y 1992 es
que se introducen una serie de reformas a la legislación laboral hasta ese momento vigente, para
luego, llegar al punto de quiebre en cuanto a modificaciones al modelo laboral entre los años
1995 y 1996. Las modificaciones son presentadas en el siguiente cuadro:
CUADRO 12
MODIFICACIONES AL MODELO LABORAL (1991-1996)
Materia
Contratación laboral
Reformas 1991-1992
Reformas 1995-1996
Se permiten diversas modalidades de
contratación temporal más allá de los
requisitos de temporalidad y
accesoriedad.
Se incrementa el plazo máximo para la
contratación a plazo determinado.
Se incrementan los plazos de los
contratos temporales.
Se sustituye la aprobación de los contratos por
la simple comunicación y registro.
La aprobación de los contratos
temporales por la Autoridad
Administrativa de Trabajo se convierte
en automática sin verificación previa de
la causa justificante.
Se elimina el tope de 10% de trabajadores
en periodo de prueba.
Se modifica el monto indemnizatorio por
terminación del contrato antes del plazo
(continúa)
23
Los principales agentes facilitadores informales de créditos son: Familiares, amigos o vecinos, agiotistas, comerciantes, casas de
empeño, proveedores, terratenientes, asociaciones de ahorro y crédito.
28
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 12 (Conclusión)
Formación profesional
Se excluye a los programas de
formación profesional del ámbito del
derecho laboral.
El contar con un seguro pasa de
obligatorio a alternativo
Se amplia la edad para los jóvenes en
la modalidad de aprendizaje.
Intermediación
Remuneración y Beneficios
sociales.
Tiempo de trabajo
Extinción de la relación
Se incluyen criterios de productividad y
competitividad en la determinación de
las remuneraciones
Modifican la norma de compensación
por tiempo de servicios.
Se incluyen criterios de productividad y
competitividad en la determinación de
las jornadas
Ampliación de las causales de despido
y de cese colectivo.
Se establece plazo de caducidad para
demandar la reposición y la
indemnización.
Se incrementa la edad para que los
jóvenes accedan al programa de
formación laboral juvenil.
Se duplica el número de jóvenes en
formación laboral que pueden ser
contratados por las empresas.
Se permite acceder al programa de
formación laboral a jóvenes que siguen
estudios superiores.
Se excluye el aprendizaje del ámbito del
derecho del trabajo
Se incrementa de 20 a 50% el personal
de cooperativas o “services” que pueden
ser destacadas a la empresa usuaria (para
actividades principales o complementarias)
Se incrementa la lista de conceptos
excluidos de remuneración (no genera
costos laborales)
Se elimina la participación de los
trabajadores en la gestión y propiedad de
las empresas.
Se derogó el beneficio legal de la
bonificación por tiempo de servicios
Se fija la regla de prescripción laboral a
tres años computables desde la
oportunidad en que corresponde el pago
de cada beneficio y no desde el cese.
Se extienden las facultades del empleador
en la modificación de las condiciones de
trabajo (jornada y horario)
Se establecen como excluyentes las
acciones de nulidad e indemnización por
despido.
Se elimina la reposición para el supuesto
de despido injustificado.
Se modifica reiteradamente el monto de la
indemnización por despido arbitrario. Se
elimina la posibilidad de suspender el
despido.
La asignación provisional y los
devengados quedan reducidos al
supuesto de despido nulo.
Se deroga la causal de cese colectivo por
necesidades de funcionamiento de la
empresa.
Se incluye como causal de cese colectivo
la reestructuración patrimonial.
Se facilita el procedimiento a seguir en
caso de cese colectivo.
Fuente: elaboración propia.
Como se aprecia, el proceso de flexibilización laboral peruana supuso una desregulación,
la introducción de mecanismos de flexibilización formal (retiro de la legislación heterónoma) y
fáctica (no fiscalización laboral relevante) y, finalmente, una flexibilización tanto interna (incidió
en las condiciones de trabajo) como externa (se afectaron los procesos de contratación y extinción
del contrato de trabajo).
El nuevo sistema de relaciones laborales implantado por la reforma normativa operada en
los 90 permitió ampliar la posibilidad de contratación temporal así como recurrir a mano de obra
diferenciada, otorgando a los empleadores posibilidades distintas a la contratación indefinida, de
acuerdo a las necesidades propias de sus negocios. Como correlato de ello, también la estabilidad
de salida se modificó y terminó por sustituirse la estabilidad absoluta por una relativa donde la
29
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
causalidad del despido no es requisito ineludible. Por su parte, la organización de la relación
laboral quedó en manos del empleador quien a lo largo de estos años revitalizó su poder directriz
mientras que la capacidad negocial de los trabajadores individual o colectivamente fue
decreciendo como consecuencia de las modificaciones operadas, la misma que se aprecia en el
debilitamiento de la capacidad negocial sindical a consecuencia de la micro sindicalización o
atomización así como otros límites impuestos en las normas colectivas.
A inicios de los 90 los principales cambios estuvieron ligados al salario, básicamente
referidos a la limitación al pago de retribuciones y el incremento de las mismas a consecuencia de
la situación económica imperante en ese momento. Lo expuesto trajo consigo la reducción de las
remuneraciones en términos reales, especialmente tras las medidas económicas de agosto de 1990
(Gráfico 16).
GRÁFICO 16
EVALUACIÓN DE SALARIOS Y SUELDOS 1957-2003
8000
7000
6000
5000
4000
3000
2000
1000
Sueldos
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
1965
1963
1961
1959
1957
0
Salarios
Fuente: Gustavo Yamada
En suma, las reformas laborales han tenido una evolución que ha importado una
tendencia hacia la flexibilización o desregulación desde el inicio de los noventa, cuya base se
forjó en los primeros años de la década y alcanzó su mayor expresión entre 1995 y 1996. Luego,
se han apreciado leves reformas hasta comienzos del 2001, año a partir del cual se aprecia una
tendencia hacia la regulación laboral (pero que, ciertamente, no se acerca a los niveles de
regulación de la década de los ochenta).
C. Situación actual
1. Políticas del mercado de trabajo
Marco general de las políticas asumidas por el estado peruano
Tras el retorno de la democracia a fines de 2000, el llamado Gobierno de Transición del
Presidente Valentín Paniagua, se dedicó a generar la institucionalidad necesaria en materia
laboral y preparar las bases para la elaboración de las políticas de Estado que se demandaban.
30
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Así, en diciembre del 2001, se aprobaron los Lineamientos Básicos del Plan Estratégico
Nacional 2002-2006, a fin de institucionalizar el planeamiento estratégico en el sector público. En
este documento se consigna, la Visión del País al 2021: “El Perú es una democracia consolidada
donde se ejerza la plena vigencia de los derechos humanos, en el que toda persona, en cada
comunidad, tenga las condiciones para el desarrollo pleno de sus capacidades en un ambiente
equilibrado y justo, en el que todo niña y niña que nazca pueda tener una vida, productiva,
creativa y libre”. Asimismo, se consignó como prioridades sociales, cuyo cumplimiento sería
factible desde el punto de vista de la disponibilidad agregada de recursos en la economía durante
el período 2002-2006, los siguientes ámbitos:
•
Salud: Garantizar el acceso y la atención integral a toda la población de servicios
básicos de salud adecuados bajo criterios de equidad, mejorando integralmente el
entorno ambiental, previniendo y controlando los riesgos y daños asociados a
enfermedades transmisibles.
•
Nutrición: Poner especial énfasis en la alimentación complementaria en la población
de alto riesgo.
•
Educación: Revalorizar la función social del maestro, mejorar la calidad de los
procesos de aprendizaje del nuevo sistema educativo, cerrando las brechas de cultura y
equidad, y otorgando prioridad a la ecuación básica.
•
Justicia: Fortalecer el Estado de Derecho en la población, asegurando el efectivo
ejercicio de sus derechos y deberes fundamentales. Se ampliará el acceso a la Justicia,
especialmente en zonas aisladas y se pondrá énfasis en la solución de conflictos a nivel
de juzgados de paz, mixtos y especializados.
•
Trabajo y Promoción Social: Consolidar el cumplimiento de las normas laborales,
contribuyendo a la disminución del desempleo en grupos vulnerables, y a la superación
de los problemas de asimetría de información en el mercado laboral.
•
Vivienda y Saneamiento: Se continuará impulsando el acceso a servicios de agua,
saneamiento y electricidad de las poblaciones de escasos recursos. Promoviendo a
través del Fondo MIVIVIENDA y el Banco de Materiales la construcción de viviendas
para los sectores B, C, y D de la población.
En este orden de ideas, como marco general para ordenar y garantizar la eficiencia de las
actividades del Gobierno contra la pobreza, en este Plan Estratégico Nacional 2002-2006, se
establecieron los Lineamientos Básicos de las Política Social: (i) La focalización y equidad del
gasto social, (ii) La eficiencia y transparencia del gasto social, (iii) La conformación de una Red
de Protección Social, y (iv) La coordinación, seguimiento y evaluación de la Política Social24.
Ahora bien, de conformidad con lo establecido en la Resolución Directoral Nacional N° 0032003-EF/68.01 del 12 de mayo de 2003, en el 2004 cada Sector elaboró sus Lineamientos de
Políticas Sectoriales, con la finalidad que a partir de éstos los sectores desarrolle su agenda de
trabajo y elabore sus respectivos Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales 2004-2006. Estos
Lineamientos en cuanto al Mercado de Trabajo, recogieron las siguientes directrices:
24
Ahora bien, considerando que el gasto social es el instrumento de gestión más importante, con la finalidad de lograr una igualdad
de oportunidades para toda la población, se distribuyó dicho gasto considerando los siguientes programas funcionales: 002
JUSTICIA,007 CIENCIA Y TECNOLOGÍA,013 ASISTENCIA SOLIDARIA,014 PROMOCIÓN Y ASISTENCIA SOCIAL
COMUNITARIA,026 EDUCACIÓN INICIAL , 027 EDUCACIÓN PRIMARIA,028 EDUCACIÓN SECUNDARIA,029
EDUCACIÓN SUPERIOR, 031 EDUCACIÓN ESPECIAL, 032 ASISTENCIA AL ESTUDIANTE, 033 EDUCACIÓN FÍSICA
Y DEPORTES, 034 CULTURA, 035 ENERGÍA , 047 SANEAMIENTO , 049 PRESTACIONES LABORALES, 057
VIVIENDA, 061 INFRAESTRUCTURA EDUCATIVA, 063 SALUD COLECTIVA y 064 SALUD INDIVIDUAL.
31
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 13
ASISTENCIA Y PREVISIÓN SOCIAL
FUNCIÓN 05:
ASISTENCIA Y
PREVISIÓN
SOCIAL
Programa 014: Promoción y Asistencia Social Comunitaria.
• Fortalecimiento de la familia y las redes institucionales de protección social.
• Promoción de la igualdad de oportunidades.
• Promoción del empoderamiento de los pobres.
• Movilización del capital social.
• Fortalecimiento de las capacidades de los pobres para aprovechar las
oportunidades económicas.
Programa 015: Previsión
Modernizar y tecnificar la administración de los Sistemas Previsionales del Estado con el fin de
brindar un servicio oportuno y eficiente al jubilado, dentro de un Sistema Previsional equitativo.
Fuente: Toyama, Jorge. Inédito. 2009.
Asimismo, con fecha 11 de diciembre de 2005, mediante Decreto Supremo N° 017-2005JUS del Ministerio de Justicia, se aprobó el Plan Nacional de Derechos Humanos 2006-2010 en el
cual se consignan como Lineamientos Estratégicos del Estado Peruano, los siguientes:
•
Institucionalizar y transversalizar el enfoque de los derechos humanos en las
políticas públicas.
•
Contribuir a la difusión del enfoque de derechos humanos en las instituciones del
Estado y la sociedad civil.
•
Asegurar la plena vigencia de los derechos humanos integrales.
•
Implementar políticas afirmativas a favor de los derechos de los sector de la
población en condición de mayor vulnerabilidad, en condiciones de igualdad de trato
y sin discriminación.
Estas políticas generales son el marco sobre el cual se diseñan las políticas laborales así como
se implementan las propuestas normativas de regulación del mercado de trabajo, las cuales serán
explicadas en el siguiente acápite. Sin embargo, se aprecia la ausencia de planes laborales y sociales
que realmente brinden una solución a los problemas descritos anteriormente (la informalidad y la
escasa cobertura social). Consideramos que el plan laboral del país, más bien, deben tener como ejes
centrales, siguiendo la tendencia en la regulación jurídica de muchos países, la gobernanza laboral y la
promoción del denominado “soft law”. Ambas expresiones son manifestaciones de la llamada “tercera
vía” frente a las tradicionales maneras de regular el mercado laboral.
De un lado, la gobernanza laboral importa una orientación del Estado más bien promotora y
la generación de una conciencia cívica laboral con la ineludible participación social y el necesario
diálogo social en la articulación de la gran mayoría de propuestas e iniciativas. Se busca, en buena
cuenta eficiencia en las medidas laborales que se implementen y el respaldo en su implantación. Aquí
aparecen las políticas de promoción a las buenas prácticas laborales, el fomento a la inversión en
formación profesional, la apuesta por la educación laboral, la generación de comunidades de
cumplimiento laboral, etc.
Asimismo, “Soft law” (“derecho suave o blando”) pretende referirse al conjunto de códigos,
conductas, pautas, líneas de actuación, etc. que no son necesariamente obligatorias pero sí generan
precedentes, interés o vinculación a terceros. Allí tenemos los códigos de ética y conducta que las
empresas extienden a services, contratistas, socios estratégicos y los fenómenos de tercerización; o los
contratos comerciales donde los proveedores deben cumplir con estándares laborales mínimos. Hace
poco una empresa exportadora peruana, por ejemplo, tuvo que adecuar ciertas prácticas sindicales a
los estándares de su cliente extranjero pues si no lo hacía las relaciones comerciales se extinguirían.
32
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
En suma, gobernanza laboral y “soft law” son manifestaciones de una nueva forma de
enfocar las relaciones de trabajo y que pueden sintetizarse en la participación de la sociedad en la
elaboración de las políticas y normas laborales, la generación de una responsabilidad social
laboral y la comunidad de “interés laboral”, la creación de normas orientadas hacia la promoción
y reconocimiento de las buenas prácticas laborales, la apuesta por la inversión social del Estado
(educación y formación profesional).
Políticas relevantes para el Mercado de Trabajo
En cuanto a la Políticas o Lineamientos relevantes para el mercado de trabajo, el Estado
Peruano en el desarrollo del Tercer Lineamiento Estratégico del Plan Nacional de Derechos
Humanos, denominado “Asegurar la plena vigencia de los derechos humanos integrales”,
establece acciones relativas al derecho a la salud en el trabajo, a los derechos laborales, al derecho
a la sindicalización, seguridad social, a la implementación de políticas afirmativas a favor de los
derechos de los sectores de la población en condición de mayor vulnerabilidad, a favor de
garantizar los derechos de las personas con discapacidad, los derechos de la niñez y la
adolescencia, los derechos de los adultos mayores entre otros.
El Plan de Gobierno 2006-2011, consigna como objetivos relevantes en cuanto al
Mercado de Trabajo: (i) En cuanto al sector empresarial(Grande y Mediana Empresa): Fortalecer
el sector exportador, incentivar el mercado interno, Promover la creación de empleo con
responsabilidad social vinculándolo a cadenas productivas y potenciándole valor agregado local,
(ii) Respecto de los trabajadores: Proteger sus derechos en armonía con la competitividad y su
condición de trabajadores y Fortalecer beneficios para sectores vulnerables, y (iii) Con relación a
la Micro y Pequeña Empresa: Reorganizar las actividades que realizan todas las instituciones con
relación a su desarrollo y fortalecimiento, Brindarles capacitación, asistencia técnica, incentivos
fiscales, Beneficios en compras estatales y Promoción de Exportaciones.
En este mismo sentido, mediante Decreto Supremo N° 027-2007-PCM, se aprueba como
Novena Política Nacional, tres grandes temas: Elaboración de Políticas Nacionales de Empleo, el
fortalecimiento de la participación de las mypes en compras estatales y el fortalecimiento del
desarrollo y competitividad de las micro y pequeñas empresas.
Ahora bien, a fin de presentar las Políticas y Lineamientos relevantes para el Mercado de
Trabajo Peruano, se ha considerado pertinente asignarlas en función de siete ámbitos:
La materia inspectiva y el cumplimiento de la normativa de orden sociolaboral:
a) Realizar visitas inspectivas que permitan fiscalizar: (i) El cumplimiento de los derechos
vinculados a los temas de igual remuneración por trabajo de igual valor, salario mínimo
jornada de trabajo, seguridad y salud en el trabajo, inscripción en seguridad social,
trabajadoras del hogar, trabajo infantil y adolescente, trabajadores migrantes (ii)
Empresas Promocionales, (iii) Empresas que desarrollan Actividades del Alto Riesgo.
b) Promover buenas prácticas de responsabilidad social empresarial y fiscalizaciones preventivas.
c) Implementar acciones para garantizar la capacitación, idoneidad, atribuciones, funciones
remuneraciones del personal inspectivo, suministrando los medios necesarios para ello,
tales como normativos, informáticos, elaboración de base de datos, y/o ejecución de
inspecciones conjuntas con otras entidades.
Prevención, Solución de Conflictos y libertad sindical:
a) Garantizar el libre ejercicio de la sindicalización a partir de acciones tales como: (i)
Reglamentación del registro de sindicatos de trabajadores del sector público, (ii)
Promoción de prácticas empresariales sensibles al conflicto, (iii) La capacitación de los
33
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
empresarios, sindicatos y trabajadores, grupos sociales, gobiernos regionales y locales,
(iv) Determinar a través de una base de datos las posibles causas de conflicto laboral, y
(v) Mejorar los mecanismos administrativos previos de conciliación y mediación.
b) Capacitar al personal que conforma el servicio de Defensa Gratuita y Asesoría del
Trabajador, estableciendo un trato preferente a sectores vulnerables
Promoción del Empleo:
a) Fomentar la concertación entre el Estado, la empresa y la educación, que permita
incrementar la inversión pública y privada, el valor agregado de nuestras exportaciones y
la empleabilidad de las personas, lo que supone el desarrollo continuo de sus
competencias personales, técnicas y profesionales y de las condiciones laborales.
b) Desarrollar programas de empleo femenino, adultos mayores y jóvenes. Esto es la
inserción laboral de sectores vulnerables.
c) Garantizar el acceso a la información sobre el mercado laboral.
Formación Profesional:
a) Evaluar la posible existencia de abusos o el empleo distorsionado de los convenios de
modalidades formativas.
b) Fomentar la articulación entre la actividad productiva y la formación profesional, de
manera que se favorezca el mejoramiento de su calidad, la adecuación ocupacional, la
equidad en el acceso y el mercado laboral competitivo, a partir del diálogo social,
concertación y negociación entre los actores sociales.
Seguridad y Salud en el Trabajo:
a) Diseñar, monitorear y evaluar las Políticas de Seguridad y Salud en el Trabajo, que
estructure el desarrollo de proyectos sociales y lineamientos estratégicos y establezca la
obligación de contar con información actualizada sobre accidentes de trabajo.
b) Dirigir, coordinar con los actores sociales, las acciones de asistencia técnica a empresas y
trabajadores para prevenir riesgos laborales, a partir de la promoción de la organización y
articulación de los sistemas de seguridad y salud en el trabajo en cada empresa.
Sectores vulnerables:
a) Menores:
-
Erradicar las peores formas de trabajo infantil y en general, y proteger a los niños y
adolescentes de cualquier forma de trabajo que pueda poner en peligro su educación,
salud o desarrollo físico, mental, espiritual, moral o social.
-
Implementar proyectos educativos que favorezcan la difusión de los derechos de los
y las trabajadoras, y la generación de iniciativas productivas acordes con su edad.
-
-Generar actores institucionales y sociales informados y sensibilizados sobre los
derechos del niño y la niña, el trabajo infantil y sus riesgos a nivel regional y local
b) Trabajadores y trabajadoras del hogar:
-
Promover la implementación de mejores condiciones para el desarrollo de su trabajo,
así como desarrollar campaña de difusión y fiscalización de sus derechos.
-
Igualdad de oportunidades y de trato para hombres y mujeres.
34
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
-
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Adoptar medidas con el fin de asegurar el principio de igualdad de oportunidades y
de trato para hombres y mujeres al momento de postular a un trabajo determinado o
en el desarrollo de su prestación de trabajo, a través de la formulación de indicadores
que garanticen el contenido del derecho.
c) Personas con Discapacidad:
-
Promover las medidas de carácter legislativo, social, presupuestario, educativo y
laboral, necesarias para garantizar la igualdad y equidad de oportunidades,
eliminando la discriminación de las personas con discapacidad y propiciando su
plena integración en la sociedad, a partir del desarrollo de Planes Nacionales y
atención preferente en los servicios brindados por el Estado.
d) Personas con VIH/SIDA
-
Establecer medidas para reconocer los derechos humanos de las personas viviendo
con VIH/SIDA, y en particular su acceso universal, gratuito y de calidad al
tratamiento y atención de salud en servicios integrales, así como la erradicación de
toda forma de estigmatización y discriminación en los servicios públicos y privados,
medios de comunicación, así como en los ámbitos laboral y recreativo y deportivo.
e) Adultos Mayores:
-
Incorporar a las personas adultas mayores en los programas de emprendimientos
económicos vigentes en los diversos sectores del Estado, u otorgarles financiamiento
para el desarrollo de actividades económicas.
Micro y Pequeña Empresa:
a) Promover la formalización del empleo digno y productivo a través del diálogo social
directo, generando programas de promoción de la micro, pequeña y mediana empresa con
énfasis en actividades productivas y en servicios sostenibles de acuerdo a sus
características y necesidades, que faciliten su acceso a mercados, créditos, servicios de
desarrollo empresarial y nuevas tecnologías y que incrementen la productividad y
asegurar que ésta redunde a favor de los trabajadores
b) Dotar a las MYPES de instrumentos y herramientas tales como servicios financieros,
capacitación, asistencia técnica y beneficios tributarios.
Programas relevantes para el Mercado de Trabajo
Los programas creados por el Estado Peruano los podemos dividir entre los que modifican o alteran el
mercado de trabajo y los que diagnostican o analizan el mercado de trabajo. Entre los programas que
modifican o alteran el mercado de trabajo tenemos los siguientes:
Construyendo Perú:
El objetivo del programa es la generación de empleo temporal y desarrollo de
competencias de la población desempleada y pobre del ámbito urbano y rural. El grupo objetivo
es la población desempleada en situación de pobreza (preferentemente madres jefas de familia).
Así, tenemos que en el 2007 se obtuvo:
214.339 participantes beneficiados (129.693 mujeres y 84.646 varones).
97.049 empleos temporales generados (102.7% respecto de lo programado).
35
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
36.988 capacitados en competencias básicas (20.852 mujeres y 16.136 varones)25.
14.087 capacitados en competencias técnicas.
1.303 beneficiarios insertados laboralmente (833 mujeres y 448 varones).
La intervención del programa es descentralizada. Se generan puestos de trabajos
temporales en regiones según los proyectos que la propia sociedad civil organizada presenta
según sus necesidades. Así puede verse en el siguiente cuadro:
CUADRO 14
NÚMERO DE PARTICIPANTES BENEFICIADOS POR EL PROGRAMA
“CONSTRUYENDO PERÚ”*
(período 2007)
Número de Distritos
Atendidos
Beneficiarios
Empleos Generados de
04 Meses
Amazonas
11
3 066
852
Ancash
16
5 905
2 410
Apurimac
38
8 984
3 620
Arequipa
27
4 915
2 498
Ayacucho
56
14 289
5 993
Cajamarca
25
5 243
2 545
Cusco
40
10 266
3 606
Huancavelica
37
8 383
3 364
Huanuco
14
4 193
1 788
Ica
32
20 742
4 245
Junin
48
10 374
4 636
La Libertad
27
9 369
4 224
Lambayeque
30
7 108
2 890
Lima y Callao
55
39 765
33 962
Loreto
13
5 136
1 689
Madre de Dios
3
760
218
Moquegua
7
2 247
1 196
Pasco
15
2 602
1 410
Piura
32
11 452
3 921
Puno
43
17 322
7 065
San Martín
24
4 312
2 160
Tacna
10
848
350
Tumbes
9
1 383
512
Ucayali
8
4 259
1 895
620
202 918
97 049
Departamento
Total
Fuente: Oficina de Supervisión de Proyectos y Seguimiento del Participante/Oficina de Capacitación de
Participantes/Oficina de Planificación y Presupuesto. Elaboración: Oficina de Monitoreo y Evaluación.
Nota:
* No incluye Concurso de Servicios 01 y 02 (S01 y S02), Incluye intervenciones del Programa anteriores al año 2007.
25
Expresados como empleos temporales de 4 meses, con u848n incentivo económico por 21 días al mes.
36
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
2. Mi Empresa
El objetivo del programa es promover y facilitar la formalización e impulsar el desarrollo y
competitividad de la MYPE, a través de un servicio de atención integral, otorgado a través de sus
componentes. En el 2007, el programa obtuvo los siguientes logros:
•
De 4.881 formalizaciones programadas, se lograron realizar 4.771, lo que equivale al
97,7% de lo programado.
•
De un total de 9.137 Bonos de Capacitación y Asistencia Técnica, se distribuyeron
4.267, lo que equivale el 46,7% de lo programado.
•
El programa contribuyó a que 4,831 MYPE participaran en el mercado de compras
estatales, lo que representó el 18.6% del total.
•
Se recabaron 729 ideas de negocio, habiéndose cumplido sólo la primera etapa.
Cabe precisar que en cuanto a los proyectos que conforman el programa, podemos
observar el avance en sus metas por beneficiarios según el siguiente detalle:
Beneficiarios
GRÁFICO 17
BENEFICIARIOS DEL PROGRAMA MI EMPRESA SEGÚN SUS COMPONENTES. 2007.
7 000
6 000
5 000
4 000
3 000
2 000
1 000
0
6 398
60
Mype
Competitiva
20
Maraton
Redes
Emprendedora Empresariales
15
Proyecto
SOLAR - ICT
Proyectos
Beneficiarios
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Dirección Nacional de la MYPE
Projoven
El objetivo del programa es la capacitación de jóvenes con la finalidad de incrementar su
grado de empleabilidad. Se facilita el acceso de jóvenes de escasos recursos al mercado laboral
formal a través de acciones específicas de capacitación técnica y experiencia laboral articuladas
con servicios de información, habilitación e intermediación laboral, que respondan a los
requerimientos del sector empresarial y del mercado de trabajo.
El grupo objetivo son jóvenes entre 16 y 24 años de edad en situación de pobreza sin
formación ocupacional. La gestión del programa ha desarrollado modificaciones en el mercado de
trabajo al capacitar e incrementar el grado de empleabilidad de jóvenes. Así, tenemos que en el
2007 se obtuvo:
•
11.070 jóvenes beneficiarios (6.302 mujeres y 4.768 varones) en el 2007.
•
29.991 jóvenes acreditados durante el 2007 y el inicio del 2008.
37
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
La intervención del programa es descentralizada. Así tenemos que en el 2007 se
realizaron jóvenes de 07 regiones, según el siguiente detalle:
CUADRO 15
SEDES DEL PROGRAMA PROJOVEN. 2008
Sede
Nº ECAPs
Nº de cursos
habilitados
Nº de vacantes
ofertadas
Arequipa
16
56
3 127
Chiclayo
9
27
1 211
Cusco
6
19
898
Huancayo (*)
11
44
2 014
Lima
26
78
5 502
Trujillo
5
21
1 085
Piura
1
8
295
Total
74
253
14 132
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Programa PROJOVEN. 2008.
Nota: (*) Se considera en Huancayo los cursos habilitados por el Consorcio IDETH PERU-CETPRO JULIO C
TELLO, cuyo registro esta en Pasco.
Entre las carreras que se ofertaron en el 2007, tenemos:
CUADRO 16
CURSOS BRINDADOS EN EL MARCO DEL PROGRAMA PROJOVEN. 2008.
Familia Ocupacional
Cursos
habilitados
Porcentaje en
relación al Total
de Cursos
Vacantes
Ofertadas
Porcentaje en
relación al Total de
Vacantes
Actividades agrarias
10
4%
535
4%
Administración y Comercio
50
20%
2 683
19%
Artesanía y Manualidades
2
1%
106
1%
Computación e Informática
8
3%
349
2%
Construcción
6
2%
240
2%
Cuero y Calzado
15
6%
532
4%
Estética personal
22
9%
1 200
8%
Hostelería y Turismo
41
16%
2 062
15%
Industrias alimentarías
8
3%
325
2%
Mecánica, motores y
metales
16
6%
722
5%
Servicios sociales y
asistenciales
27
11%
1 216
9%
Servicios Personales
5
2%
725
5%
Textil y confecciones
43
17%
3 437
24%
Total
253
100%
14 132
100%
Fuente: Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Programa PROJOVEN.2008.
38
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
RED CIL PROEmpleo
El objetivo del programa es mejorar la empleabilidad de los peruanos especialmente en
los sectores de difícil inserción laboral, promoviendo su acceso al mercado de trabajo. El grupo
objetivo es la población desempleada y subempleada en general con énfasis en los sectores
vulnerables de la población y a la población del ámbito rural.
La RED CIL PROEmpleo es el servicio público de empleo que opera a nivel nacional a
través de sus tres componentes: Intermediación Laboral, Asesoría en Búsqueda de Empleo e
Información de Mercado de Trabajo. En el 2007, el programa ha obtenido los siguientes logros:
•
Se logró 94.123 postulantes inscritos a nivel Nacional.
•
Se obtuvo 65.904 vacantes de empleo en el ámbito nacional se lograron
46.575 colocaciones.
•
De las 1.725 vacantes de empleo en el extranjero se lograron 1.531 colocaciones.
•
Las empresas registraron 2.893 pedidos de personal.
APROLAB
El “PROGRAMA DE APOYO A LA FORMACIÓN PROFESIONAL PARA LA
INSERCIÓN LABORAL EN EL PERÚ – APROLAB” vigente hasta el 31 de julio de 2008, surgió
como una alternativa a la necesidad de buscar mecanismos y estrategias que faciliten el proceso de
articular la oferta formativa con la demanda del mercado de trabajo. Para ello, se planteó que el
Programa sea codirigido por los Ministerios de Educación y Ministerio de Trabajo y Promoción del
Empleo. El objetivo del programa fue la de contribuir a la mayor competitividad y calidad de la fuerza
laboral para el desarrollo económico y la reducción de la pobreza en el Perú.
La estrategia establecida fue conformar un equipo central conformado por especialistas
(04) de Educación y (04) de Trabajo, con un equipo administrativo y 04 equipos regionales, que
elaborarán la propuesta de Reforma de la Formación Profesional, tomando como insumo las
consultorías establecidas en el Plan Operativo Global del Programa.
APROLAB a diferencia de los otros programas sociales tuvo como objetivo resolver las
causas del problema que genera la desarticulación entre la Oferta Formativa y la Demanda
Laboral, los cuales traen como consecuencia la desocupación, subempleo y bajo inserción. El
proyecto ha logrado a la fecha:
•
La instalación de tres Observatorios Socio-Económicos Laborales (OSELES) en Ica,
La Libertad y Cajamarca, que brindan información sobre la oferta laboral en las
regiones, la calidad del empleo, el mercado formativo. Los observatorios producen
información de carácter socioeconómico, laboral y formativo, relevante y oportuno
para ayudar a la toma de decisiones a instituciones, empresas y público general.
Dicha información se concreta a través de publicaciones de estudios sobre mercado
de trabajo y formativo, boletines, trípticos, notas de prensa y fichas de seguimiento
de la actividad económica regional.
•
Se encuentra en proceso de implementación el plan de capacitación para
desempleados de las ciudades de Trujillo e Ica con un total de 120 beneficiarios.
•
Está en proceso de implementación del Plan de capacitación a micro empresarios de
Ayacucho y Cajamarca con 160 beneficiarios.
39
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
•
Se encuentra en desarrollo la participación y financiamiento de parte del Estudio de
Prospectiva de la Formación Profesional al 2020, que permitirá identificar las
necesidades de capacitación para los próximos años.
•
Implementación de la articulación de los sistemas de seguimiento a egresados de la
educación técnica del Ministerio de Educación con la Bolsa de Trabajo del MTPE,
promoviendo que los jóvenes cuenten con acceso a información que les permita
incorporarse al mercado de trabajo.
Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL)
El objetivo del PEEL es brindar información oportuna, confiable y de calidad sobre los
principales variables del mercado de trabajo para la toma de decisiones de los actores sociales de
difícil inserción laboral, promoviendo su acceso al mercado de trabajo.
A diferencia de los programas citados precedentemente, el PEEL forma parte de la
estructura orgánica del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo como medio que garantice
la permanencia de la información que recauda del mercado.
El PEEL tiene como principales actividades:
•
Elaboración de un conjunto de publicaciones especializadas en el mercado de trabajo
y temas de empleo, a las cuales se puede acceder a través de la página web.
•
Procesamiento de base de datos de las principales encuestas laborales elaboradas por
la Dirección Nacional de Promoción del Empleo y Formación Profesional.
•
Fomento a la creación y desarrollo de los Observatorios Socio Económico Laborales
en los diferentes ámbitos, local y regional.
Estos programas han tenido resultados diversos. PROJOVEN ha sido un programa
interesante en el cual se han establecido importantes avances en materia de asesoría y promoción
a los jóvenes en el país. Los otros programas no han alcanzado un desarrollo relevante y no han
tenido un impacto importante sobre las relaciones de trabajo en el Perú. Más adelante,
volveremos sobre estos temas.
40
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
II. Sector privado: el sistema legal
Seguidamente, describiremos la regulación de las relaciones de trabajo en el Perú. Para ello, se ha
dividido este acápite en los siguientes ítems: relaciones individuales, relaciones colectivas,
seguridad social, seguridad y salud en el trabajo y diálogo social.
Cabe indicar que el sistema peruano no cuenta con un Código o Ley General del Trabajo.
La regulación es dispersa y compleja en sede individual, en materia colectiva existe una ley y
reglamento, la seguridad social está regida en diversas normas, la seguridad y salud en el trabajo
cuenta con una norma general, pero con regulación especial dispersa, y existe poco desarrollo
normativo en torno al diálogo social. Este panorama de diversos sistemas laborales lo podemos
observar de manera general con el siguiente cuadro:
CUADRO 11
NUEVOS SISTEMAS LABORALES
Costos: tributos y
beneficios sociales
Régimen
General
Aportes a ESSALUD
9,00 %
Seguro de Vida de Ley (1)
Contribución a SENATI (2)
Gratificaciones Legales (2
sueldos)
CTS (1,17 sueldos)
ESSALUD sobre
gratificaciones
Vacaciones (30 días)
ESSALUD sobre vacaciones
Seguro de Trabajo de Riesgo
(3)
Utilidades Laborales
Indemnización por despido
(sobre remuneración
mensual)
Microempresas
(10 trabajadores
+ 150 UIT anual)
Pequeñas
empresas (100
trabajadores +
1700 UIT anual)
Contratos
administrativos
estatales
0,53%
0,75%
Estado +
S/.15.00
0%
0%
0,53%
0,75%
9%(Tope
S/.94,50)
0%
0%
16,67%
0%
8,34% (15 d)
0%
9,72%
0%
4,17% (15d), tope
90 d
0%
1,50%
0%
0,75%
0%
8,33%
0,75%
4,17% (15 d)
0,38%
4,17% (15 d)
0,38%
4,17% (15 d)
0,38%
1,89%
0%
1,89%
0%
Variable
0%
Variable
0%
1,5 x año,
tope 12
1/3 x año, tope 3
meses
2/3 x año, tope 4
meses
0%
9%
(continúa)
41
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 11 (Conclusión)
Costos: tributos y
beneficios sociales
Otros (Asignación
familiar (S/.55) y
sobre tasa nocturna
-35%-)
SUBTOTAL DE LA
EMPRESA
Impuesto de quinta
categoría
(trabajador)
AFP / ONP
(trabajador) (4)
TOTALES
Régimen
Genera
Microempresas (10
trabajadores + 150
UIT anual
Pequeñas
empresas (100
trabajadores + 1700
UIT anual
Contratos
administrativos estatales
Aplicable
No
No
No
49,14% +
variables
4,55% + S/.15,00
29,98% + variables
13,55%
Variable
Variable
Variable
Variable
Obligatorio,
13,00%
62,14% +
variables
Opcional, 50% el
Estado
4.55% + S/.15,00 +
variables
Obligatorio, 13%
Obligatorio 13%(5)
42.98% + variables
26.55% con topes
Fuente: Elaboración propia
A. Relaciones individuales de trabajo
Ámbito de aplicación del sistema de protección
De acuerdo al Decreto Supremo Nº 003-97-TR, Texto Único Ordenado del Decreto
Legislativo Nº 728, Ley de Productividad y Competitividad Laboral (en adelante LPCL), el
ámbito de protección regulado por las normas laborales es de aplicación a todos aquellos
trabajadores que realizan una prestación personal, bajo subordinación y que reciben por ello una
remuneración, ya sea que su contratación sea a plazo indeterminado, a plazo determinado o a
tiempo parcial, en este último supuesto se presentan algunas restricciones en cuanto a los
beneficios. También se aplica en aquellos casos en los cuales sin existir algunos de esos
contratos, o existiendo otros (locación de servicios) se verifican en los hechos estos tres
elementos, por aplicación del principio de primacía de la realidad.
Si verificamos este ámbito de protección en cuanto al porcentaje de personas que los
incluye tenemos que resulta un régimen privilegiado, considerando que el 64.4% de la población
no tiene ningún tipo de contratación (Ver Gráfico 13)
Estabilidad Laboral de entrada y de salida (contratos atípicos)
Estabilidad laboral de entrada.
La contratación laboral directa prevé que el contrato de trabajo puede celebrarse a tiempo
indeterminado (indefinido), a tiempo determinado o sujeto a plazo (temporal) o a tiempo parcial o
part time (menos de cuatro horas diarias en promedio).
La regla general considera que la contratación laboral debe ser a plazo indeterminado,
pudiéndose celebrar ésta de forma verbal o escrita, presumiéndose, salvo prueba en contrario, la
existencia de un contrato de trabajo a plazo indeterminado en toda prestación personal de
servicios remunerados y subordinados.
En cuanto a los contratos de trabajo temporales requieren de forma escrita para su
celebración y deben ser registrados ante la Autoridad de Trabajo. Asimismo, los empleadores
sólo se encuentran habilitados a contratar personal de manera temporal si existe una causa
objetiva prevista en la Ley que lo permita, vale decir, cuando sean requeridos por la naturaleza
temporal o accidental de los servicios a prestarse, o en función de la realización de una obra o
42
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
servicio específico. A la fecha, existe una desmedida utilización de este tipo de contratos
temporales en el país –especialmente, porque la contratación se realiza sin que se observe una
causa temporal de contratación temporal–, y tras una directiva interna, el Ministerio de Trabajo
desde octubre de 2007 tiene expresas facultades para determinar si un contrato a plazo fijo
realmente tiene una causa de contratación temporal o, más bien, estamos ante un supuesto de
simulación, es decir ante un contrato a plazo indeterminado.
El plazo máximo de contratación en cada una de las modalidades de contratación
temporal se encuentra expresamente recogida en la Ley, no debiendo en ningún caso exceder el
plazo de cinco años. Los contratos sujetos a modalidad permitidos por la LPCL son:
•
Contrato por Inicio o Incremento de Actividades: se origina por el inicio de una
actividad productiva, por la posterior instalación o apertura de nuevos
establecimientos o mercados, por el estreno de nuevas actividades o por el
incremento de las ya existentes. Su duración máxima es de tres años.
•
Contrato por Necesidades de Mercado: se celebra con el objeto de atender
incrementos coyunturales de la producción, debidamente comprobados y originados
por variaciones sustanciales de la demanda del mercado, incluso cuando se trate de
labores ordinarias que formen parte de la actividad normal de la empresa y que no
puedan ser satisfechas con personal permanente. El plazo máximo varía en función
de la necesidad concreta, pudiendo ser renovado sucesivamente sin exceder el
término máximo de cinco años.
•
Contrato por Reconversión Empresarial: se celebra con ocasión de la sustitución,
ampliación o modificación de las actividades desarrolladas en la empresa y, en
general, de toda variación de carácter tecnológico en las maquinarias, equipos,
instalaciones, medios de producción, sistemas, métodos y procedimientos
productivos y administrativos. Su duración máxima es de dos años.
•
Contrato Ocasional: se celebra con la finalidad de atender necesidades transitorias
distintas a la actividad habitual del centro de trabajo. Su duración máxima es de seis
meses por cada año.
•
Contrato de Suplencia: se celebra con el objeto de sustituir a un trabajador estable de
la empresa, cuyo vínculo laboral se encuentra suspendido por alguna causal
legalmente justificada o por efecto de disposiciones convencionales aplicables en el
centro de trabajo. Su duración es la que resulte necesaria según las circunstancias.
•
Contrato de Emergencia: se celebra para cubrir las necesidades promovidas por caso
fortuito o fuerza mayor. Su duración coincide con la emergencia.
•
Contrato para Obra Determinada o Servicio Específico: se celebra con objeto
previamente establecido y cuya duración varía de acuerdo con las necesidades que
exija la conclusión de la obra o del servicio requerido.
•
Contrato Intermitente: destinado a cubrir las necesidades de las actividades de la
empresa que, por su naturaleza, son permanentes pero discontinuas.
•
Contrato de Temporada: se celebra para atender necesidades propias del giro de la
empresa o establecimiento, que se cumplen sólo en determinadas épocas del año.
La contratación a plazo indefinido y la temporal otorgan al trabajador los mismos
derechos o beneficios que se prevén para las relaciones laborales en nuestro país, aunque en el
caso de los contratos temporales se permite que éstos concluyan de manera válida con el
vencimiento de su plazo.
43
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Los contratos de trabajo a tiempo parcial requieren ser escritos, aunque sólo
contemplan como condición para su validez que el promedio laborado por el trabajador no exceda
de cuatro (4) horas diarias, tomando en cuenta la jornada ordinaria existente en el centro de
trabajo respectivo. Esta contratación no da derecho a determinados beneficios legales
(vacaciones, CTS e indemnización por despido) previstos para los demás trabajadores, pueden ser
suscritos a plazo indeterminado o determinado, y deben presentarse ante el Ministerio de Trabajo
y Promoción del Empleo (en adelante MTPE) para su aprobación y registro.
Los contratos temporales debieran ser la excepción a la regla laboral de la presunción de
contratación indefinida. En tal medida, los ordenamientos comparados suelen considerar una serie de
limitaciones para su utilización, especialmente relacionados con su duración (temporal), actividad
(complementaria o accesoria de la empresa) y formalidad (por escrito y/o aprobación estatal).
Durante las décadas de los ochenta y noventa pasadas, se utilizó en América del Sur los
contratos temporales como un mecanismo de flexibilización que permitiera una contratación
laboral atractiva a las inversiones26. La utilización de esta figura se ha extendido en nuestro país –
que es quien cuenta con el mayor número de modalidades contractuales temporales en la regióny frecuentemente es utilizada tras la creación de un nuevo puesto (la modalidad más utilizada es
el contrato temporal por inicio o incremento de actividades) o para aprovechar la extensión
máxima del plazo (la segunda y tercera modalidades más utilizadas son las de necesidades de
mercado y obra o servicio, respectivamente, que tienen una duración de cinco años)27.
Y, cada vez más, la tendencia hacia la utilización de los contratos de trabajo a plazo fijo
está incrementándose, tal como lo refleja el siguiente gráfico:
GRÁFICO 20
TENDENCIAS DE LA CONTRATACIÓN LABORAL
(en porcentajes)
50
45
40
35
30
25
20
1991
1993
1995
1997
sin contrato
flexible
1999
2001
2003
permanente
Fuente: Ministerio de Trabajo. Elaboración: Juan Chacaltana
26
27
Al respecto, puede verse VEGA RUIZ, María Luz. La reforma laboral en América Latina: 15 años después. OIT. Lima, 2005.
Págs. 26 y ss.
Durante el año 2004, se presentaron 605,698 contratos de trabajo a plazo fijo a nivel nacional, de los cuales 314,776 fueron por
inicio o incremento de actividades, 149,148 por necesidades de mercado y 94,438 por obra o servicio específico; es decir, más
del 90% de los contratos de trabajo a plazo fijo se suscriben bajo estas tres modalidades (Fuente: Anuario Estadístico 2004 del
Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo. Lima, 2005, p. 84).
44
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Como se aprecia, hay dos tendencias claras: i) un proceso hacia la informalización de lo
formal (no hay una sustitución de un puesto estable por otro de similar categoría sino por uno
temporal u otro sistema contractual); y ii) un crecimiento de los sistemas flexibles de
contratación, esto es, los contratos temporales.
La tendencia de contratación flexible no es sino la expresión de las políticas de reducción
de personal de las empresas, los niveles altos de rotación de personal (cada cuatro años en
promedio, una persona tiene un nuevo trabajo en el país), la preferencia por los sistemas de
descentralización y externalización de servicios laborales (intermediación laboral, outsourcing,
contratas, etc.), etc. Esta contratación flexible trae consigo una reducción en los niveles de
productividad y competitividad laborales, que origina bajos niveles salariales, mayor rotación
laboral así como, a nivel macroeconómico, bajos índices de productividad nacional como lo
revelan los estudios sobre el particular. Al respecto, se ha dicho que “en el Perú, la
reglamentación es minuciosa pero permisiva (…) la apertura de estas nuevas contrataciones y la
flexibilidad no ha reducido el problema del empleo, ni tampoco parecen haber facilitado la
formalización de las relaciones laborales; por el contrario, el mayor problema existente según
las estadísticas sería las relaciones laborales no registradas”28. Es, pues, necesario, revisar los
actuales sistemas de contratación temporal, que han sido utilizados en muchos casos para
amoldarse al entorno económico o flexibilizar el sistema de estabilidad laboral de salida, sin que
se aprecie de manera general el empleo de contratos temporales para supuestos reales de
contratación temporal.
Otro aspecto importante a considerar, son las prestaciones personales, subordinadas y
remuneradas que han sido detraídas del ámbito laboral, como sucede con los Convenios de
Modalidades Formativas.
En el sistema peruano, la regulación de las Modalidades Formativas ha sufrido una sustancial
variación. Nos referimos a la Ley N° 28518 denominada Ley sobre Modalidades Formativas Laborales
–en adelante LMFL– y su Reglamento aprobado mediante Decreto Supremo N° 007-2005-TR –en
adelante el Reglamento– que regulan las prácticas preprofesionales, profesionales, capacitación laboral
juvenil, las pasantías y los programas de reinserción laboral.
Con la finalidad de apreciar las principales diferencias, características y requisitos entre
los nuevos mecanismos de formación y capacitación laboral, presentamos el siguiente cuadro29.
28
29
VEGA RUIZ, María Luz. Ibíd. Pág. 32.
Este cuadro ha sido tomados del Informativo Laboral de Miranda & Amado, Abogados.
45
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 18
MODALIDADES DE FORMACIÓN Y CAPACITACIÓN
Aprendizaje y
Capacitación laboral
Actualización para la
práctica pre
Práctica profesional
Pasantía
juvenil
reinserción laboral
profesional
a) Aprendizaje: más
Si es en Empresa, 14 años
Edad
Ninguna
Entre 16 y 23 años
Entre 45 y 65 años
de 14 años.
o más
b) Prácticas: Ninguna
Requisitos a) Aprendizaje: Estudios Que el Centro de
i) Que el joven no haya
a) Pasantía en la Empresa: i) desempleo prolongado
primarios completos. Formación Profesional oconcluido o haya interrumpidoEstudiantes de los últimos mayor a 12 meses
b) Prácticas: Estudios Universidad presente al su educación básica o si la ha años de secundaria que por continuos;
egresado a la empresa concluido que no siga estudios razones formativas y
superiores
ii) haber sido trabajador,
(emisión de carta de
superiores;
curriculares requieran
acreditándolo certificado de
trabajo, boleta de pago o
presentación)
ii) que la empresa cuente
realizar una pasantía.
previamente con un Programab) Pasantía de docentes y contrato;
iii) no haber tenido ningún
de Capacitación Laboral
catedráticos:
Juvenil,
Ser docente o catedrático vínculo anterior con la
empresa, salvo que haya
iii) que la capacitación sea
pasado al menos un año;
impartida preferentemente en
iv) que no tenga negocios
el centro de trabajo,
(formales o no), así hayan
iv) que la empresa presente en
laborado antes como
el último trimestre del año el
dependiente; v) que no
Programa Anual de
haya presión por las
Capacitación Laboral Juvenil
empresas para que
a la AAT para su registro
trabajadores en actividad
accedan a ella;
vi) ser impartido en el
centro de trabajo;
vii) que exista un Plan de
Entrenamiento y
Actualización previamente
definido con el beneficiario
en un plazo de 15 días
calendario y sea puesto a
conocimiento de la AAT
para registro. La labor debe
estar de preferencia
relacionada con la
experiencia y calificaciones
del beneficiario.
Aprendizaje y práctica
Capacitación laboral
Actualización para la
Tema
Práctica profesional
Pasantía
reinserción laboral
pre profesional
juvenil
a) Aprendizaje: más de
Si es en Empresa, 14 años o
Edad
14 años.
Ninguna
Entre 16 y 23 años
Entre 45 y 65 años
más
b) Prácticas: Ninguna
a) Aprendizaje: la
empresa, el Centro de
Entre la empresa, el
Formación Profesional y
Entre la empresa y quien
beneficiario o
el aprendiz.
Entre empresa y
egresa de un Centro de Entre joven en formación y
Partes
estudiante/docente o
b) Prácticas Pre
Formación Profesional oempleador
contratado.
catedrático y el Centro de
Profesionales: Entre la
universidad.
Formación Profesional.
empresa, practicante
estudiante y el Centro de
Formación Profesional
Tema
Plazo
a) Aprendizaje: la
extensión del proceso
No mayor a 6 meses
formativo.
Máximo por 12 meses,
prorrogables por una vez para
b) Prácticas Pre
salvo que la entidad
labores de poca calificación y
profesionales: Por el
educativa exija un plazo
No superior a tres meses.
no mayor de 24 meses para
tiempo de duración de la mayor.
labores de mayor calificación
formación y la
y responsabilidad.
calificación de la
ocupación.
Fuente: Elaboración propia
46
No más de 12 meses
prorrogables por otro
periodo igual cuando esté
previsto en el Plan y sólo se
puede acceder a esta
modalidad una vez.
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Como se observa, el mayor aporte de la LMFL consiste en presentar una mayor participación
de las entidades educativas –se aprecia un acercamiento más fuerte entre el módulo educativo y el
laboral– en la formación profesional sobre las cuales participan especialmente las entidades
educativas, y especialmente en la labor de fiscalización sobre una real y efectiva participación.
Así, se aprecia que las disposiciones obligan a las entidades educativas a participar dentro
de la formación que se produce en el centro de trabajo (los convenios de prácticas
preprofesionales y las pasantías deben ser firmados por las Universidades y éstas deben tener un
real monitoreo sobre su ejecución); las empresas deben contar con programas de capacitación y
supervisión suscritos por los centros de educación (sean universidades, Institutos o inclusive
colegios) y remitidos al Ministerio de Trabajo para su aprobación de manera conjunta a los
convenios para evitar la mera prestación de servicios laborales y la ausencia de una real
formación profesional; los plazos son reducidos y si se extienden se relacionan con la necesidad
de un mayor tiempo para la capacitación; se prevé que el Ministerio de Trabajo realice una
efectiva fiscalización sobre estos programas de formación –cuya presencia en estos niveles es
escasa–; y se confirma los supuestos de infracción (no contratación directa ni destaque vía
intermediación laboral de ex trabajadores) y fraude a las normas con la laboralización directa de
los programas.
Finalmente, culminado el período de capacitación, las personas contratadas tienen la
posibilidad de ser contratadas, mediante un contrato de trabajo, por la empresa que las capacitó.
No hay, a diferencia del sistema anterior un derecho de preferencia en la contratación laboral
previa evaluación. Ahora no existe un mecanismo directo para insertar en el mercado laboral a
los capacitados, todo el articulado solamente se refiere a la capacitación ni, ciertamente
incentivos para la contratación laboral tras el término de los períodos de formación profesional.
Entonces, no existe un derecho de las personas capacitadas para ser contratadas por la empresa,
en la medida que, si bien pueden presentarse a una vacante o convocatoria de personal en la
empresa, no necesariamente serán contratados ni tendrán derecho de preferencia.
En el siguiente cuadro, resumimos los principales beneficios consignados a favor de los
beneficiarios de las modalidades formativas laborales en comparación con los propios de una
relación de trabajo:
CUADRO 19
CONVENIOS DE MODALIDADES FORMATIVAS
Beneficio
Contrato de trabajo
Convenios de modalidades formativas
Ingreso mínimo mensual
S/.550.00; si jornada es menor,
proporcional
S/.550.00; si jornada es menor,
proporcional (Reinserción laboral:
S/.1,100.00 y pasantes tienen régimen
especial reducido)
Jornada máxima
8 horas diarias o 48 horas semanales
8 horas diarias o 48 horas semanales
(Prácticas preprofesionales: 6 horas
diarias o 30 semanales). Pasantías:
régimen especial
Vacaciones
30 días
15 días, (sin fracciones)
Descanso semanal
Sí
Sí
Feriados
Descanso remunerado
Descanso subvencionado
Gratificaciones
Una remuneración mensual por semestre
Media subvención mensual por semestre,
completo
CTS
1.17 de remuneración mensual por año
No
Asignación familiar
10% de RMV
No
Participación en utilidades
Sí, según porcentajes
No
(continúa)
47
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 19 (Conclusión)
Beneficio
Contrato de trabajo
Convenios de modalidades formativas
Indemnización por despido
1.5 remuneraciones por año (tope 12)
No
Seguro de vida ley
Prima pagada a compañía de seguros
No
ESSALUD
9% de remuneración mensual
Seguro contra enfermedades y accidentes:
ESSALUD o EPS
Subsidio ESSALUD
Sí
No a
AFP / ONP
Obligatorio
Facultativo b
Retención impuesto renta
Sí, si es mayor de 7 UITs anuales
No
Fuente: Elaboración propia
a
Salvo que se trate de una micro empresa inscrita en el Registro de la Micro y Pequeña Empresa (REMYPE). En
este caso, el beneficiario será inscrito en el régimen semisubsidiado del SIS.
b
Salvo que se trate de una micro empresa inscrita en el Registro de la Micro y Pequeña Empresa (REMYPE). En
este caso, el beneficiario será inscrito en el Sistema de Pensiones Sociales (SPS).
Finalmente, se precisa que con fecha 21 de mayo del 2008 mediante el Decreto Supremo
N° 03-2008-TR, se dictaron medidas sobre jornadas máximas de modalidades formativas
reguladas por la Ley N° 28518 así como de las prácticas pre–profesionales de Derecho y de
internado en Ciencias de la Salud, a fin de evitar los fraudes y/o simulaciones laborales.
Estabilidad laboral de salida
De acuerdo a nuestro ordenamiento jurídico, los trabajadores tienen derecho a la estabilidad
laboral, es decir, el derecho que tienen los trabajadores a conservar su empleo y, por ende, a la
imposibilidad de ser despedidos salvo que exista una causa justa expresamente prevista en la Ley. Este
derecho ha sido reconocido en el artículo 27 de la Constitución Política del Perú, al señalar éste que
“la ley otorga al trabajador adecuada protección contra el despido arbitrario.”
La LPCL desarrolla ese mandato constitucional regulando los supuestos en los cuales se
extingue el contrato de trabajo y no se contraviene el derecho a la estabilidad laboral, los cuales
se encuentran recogidos en su artículo 16º. Una de esas causales es el despido que sólo procede
por causa justa prevista en la ley si el trabajador laboral al menos 4 horas días.
El empleador puede despedir al trabajador siguiendo el procedimiento establecido por la Ley
(carta de preaviso con la imputación de la falta grave, al menos 6 días para descargos y carta de despido),
por existir una causa justa contemplada en nuestro ordenamiento que lo habilite para ello. Este es el
despido justificado, no teniendo el trabajador derecho ni a indemnización ni a reposición alguna.
Por su parte, el despido injustificado o arbitrario se origina porque no se imputa al
trabajador ninguna falta, porque la que se le imputa no está prevista en la Ley, porque no se
observa el procedimiento previsto legalmente para el despido o porque la falta que se le ha
imputado no puede ser probada. En todos estos casos el despido puede ser calificado como
arbitrario, previéndose en nuestra legislación que el trabajador tenga derecho al pago de una
indemnización (En cuanto a los contratos temporales el monto de la indemnización es una
remuneración y media por cada mes que falte para la conclusión del plazo del contrato con un
tope de 12 remuneraciones. En cuanto a los contratos a plazo indeterminado, ésta ascendiente a
una remuneración y media por cada año de servicio con un tope de 12 remuneraciones).
Si el empleador despide al trabajador basado en un motivo prohibido por las normas
laborales (raza, sexo, actividad sindical, etc.) estamos ante un despido nulo. En tal caso, el
trabajador podrá iniciar un proceso judicial a fin de buscar su reposición al centro de trabajo y el
pago de las remuneraciones devengadas.
48
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Sobre este tema el Tribunal Constitucional ha modificando por completo el marco legal
antes descrito (desde el año 2002), considerando inconstitucionales los despidos en los que no se
expresa una causa, los despidos en los que no se siga el procedimiento establecido en la LPCL y
los despidos en los que se imputa al trabajador una falta abiertamente falsa o simulada. Según el
Tribunal, en todos esos casos el trabajador tiene derecho a ser repuesto en su empleo, toda vez
que los despidos, precisamente por ser inconstitucionales, no producen ningún efecto jurídico.
En el siguiente cuadro, se puede resumir la actual regulación en materia de despidos en el país:
CUADRO 20
SISTEMAS DE TUTELA ANTE UN DESPIDO
Tipo de despido
Descripción
Ley actual
Tribunal constitucional
Despido incausado
Despido verbal o escrito sin
expresión de causa legal.
Despido arbitrario:
Indemnización
Reposición
Despido fraudulento
Despido abusivo, inventado
Despido arbitrario:
Indemnización
Reposición
Despido nulo
Despido discriminatorio
o por reacción
Despido nulo:
Reposición
Reposición
Despido con vulneración de
un derecho fundamental
Intimidad, religión,
expresión, etc.
Despido arbitrario:
Indemnización
Reposición
Despido por falta grave
Comisión de falta grave, se
respeta debido proceso pero
no se acredita la falta laboral
judicialmente
Despido arbitrario:
Indemnización
Indemnización
Fuente: Elaboración propia
Intermediación laboral y tercerización
Intermediación laboral
Supone la ausencia de un contrato de trabajo ente la persona que recibe los servicios y quien
los presta, y se materializa a través del destaque de un trabajador por parte de un intermediario o
service a la empresa usuaria, el cual sólo procede cuando medien supuestos de temporalidad,
complementariedad o especialización. Está prohibida para servicios que impliquen la ejecución
permanente de la actividad principal de la empresa usuaria, es decir, aquella labor que es consustancial
al giro del negocio de la empresa y sin cuya ejecución se afectaría y/o interrumpiría el funcionamiento
y desarrollo de la misma. Las actividades complementarias y especializadas son aquellas que son
auxiliares, secundarias o no vinculadas a la actividad principal de la empresa usuaria, tales como la
vigilancia, la limpieza, etc. (en el caso de actividades complementarias propiamente dichas) y aquellas
que exigen un alto nivel de conocimientos técnicos, científicos o particularmente calificados (en el
caso de las actividades especializadas).
Las empresas de intermediación laboral temporales solamente podrán destacar personal a
las empresas usuarias si éstos desarrollan labores que corresponden a los contratos de trabajo de
naturaleza ocasional y de suplencia.
No existen límites porcentuales al número de trabajadores que pueden ser destacados para
servicios complementarios o especializados siempre que las empresas en tales casos asuman
plena autonomía técnica y la responsabilidad para el desarrollo de sus actividades. En el caso de
los servicios temporales, la Ley establece que el número de trabajadores que pueden ser
destacados no debe exceder del veinte por ciento (20%) del total de trabajadores que tienen
vínculo laboral directo con la empresa usuaria. Actualmente existe un proyecto que pretende
reducir este porcentaje a 10%.
49
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Finalmente, existe responsabilidad solidaria de la empresa principal (usuaria) en el pago
de beneficios sociales laborales ante la insolvencia de la entidad de intermediación laboral.
Tercerización
Supone para una empresa descentralizar ciertas labores especializadas o secundarias que
pasan a ser prestadas por otra empresa, la que cuenta con un patrimonio y una organización
empresarial propia dedicada a prestar tales servicios o actividades, la cual se realiza a favor del
contratante dentro del centro de labores de éste o fuera de él, de manera que los trabajadores de la
contratista se encuentran bajo las órdenes y el control de éste y no del contratante. Puede ser
prestada a través de un contrato de obra o de un contrato de locación de servicios.
Constituyen elementos que configuran la tercerización que la contratista asuma las tareas
contratadas por su cuenta y riesgo, que cuente con sus propios recursos financieros, técnicos o
materiales y cuyos trabajadores estén bajo su exclusiva subordinación. Siendo elementos
coadyuvantes que permiten delimitar qué actividades se encuentran en el supuesto de
tercerización, la pluralidad de clientes, el equipamiento propio y la forma de retribución de la
obra o servicio que evidencien que no se trata de una simple provisión de personal.
Mediante el Decreto Supremo Nº 020-2007-TR, se estableció que la tercerización no
puede tener por objeto afectar derechos laborales y de seguridad social, los contratos deben
constar por escrito y especificar la actividad a ejecutar y las unidades donde éstas se desarrollan
en la empresa principal, que el empleador debe contar con recursos financieros para garantizar el
pago de sus obligaciones y que los trabajadores destacados desplazados de empresas
tercerizadoras tienen iguales derechos sin importar la modalidad contractual que tengan.
Asimismo, señala que la simple provisión de personal implica relación directa del trabajador con
la empresa principal.
A la fecha, el gobierno ha limitado enormemente la actuación de la tercerización a través
de la Ley N° 29 245 del 24 de junio de 2008, Ley que regula los servicios de tercerización, el
Decreto Legislativo N° 1038 que precisa los alcances de la Ley Nº 29 245, Ley que regula los
servicios de tercerización, y su Reglamento aprobado por Decreto Supremo Nº 006-2008-TR del
12 de setiembre de 2008, según el siguiente cuadro:
50
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 21
NORMATIVA SOBRE TERCERIZACIÓN
Ley N° 29245, Ley que regula los servicios de tercerización,
y su norma complementaria (Decreto Legislativo N° 1038)
TEMA
Requisitos
elementos
y
La ley establece como requisitos para determinar que una
empresa realiza tercerización (actividades especializadas u
obras), cuando:
(i) Asuman los servicios prestados por su cuenta y riesgo;
(ii) Cuenten con sus propios recursos financieros,
técnicos o materiales;
(iii) Sean responsables por los resultados de sus actividades y
(iv) Sus trabajadores estén bajo su exclusiva subordinación.
Asimismo, la Ley dispone que constituyen elementos
característicos de tales actividades, entre otros, la pluralidad
de clientes, que cuente con equipamiento, la inversión de
capital y la retribución por obra o servicio.
En ningún caso se admite la sola provisión de personal.
Reglamento de la Ley N° 29245 y el
Decreto Legislativo N° 1038, que regula los
servicios de tercerizaccreto Supremo N°
006-2008-TR
Los requisitos señalados deben presentarse
de manera copulativa, siendo el caso que la
inexistencia de uno de ellos desvirtuará la
tercerización.
Tales requisitos son: i) que se trate de una
contratación de empresas para el desarrollo de
actividades especializadas u obras, siempre que
la tercerizadora asuma los servicios prestados
por su cuenta y riesgo; ii) que la empresa
tercerizadora cuente con sus propios recursos
financieros, técnicos y materiales; iii) que la
empresa tercerizadora sea responsable por el
resultado de sus actividades, y iv) que los
trabajadores de la empresa tercerizadora estén
bajo la exclusiva subordinación de ésta.
En cuanto a los elementos característicos se
dispone que:
1.- La pluralidad de clientes no será un indicio a
valorar en cualquiera de los siguientes tres
supuestos: i) cuando el servicio contratado solo
sea requerido por un número reducido de
empresas dentro del ámbito geográfico, del
mercado o del sector en que la empresa
tercerizadora desarrolla sus actividades; ii)
cuando sea atendible haberse fijado un pacto de
exclusividad entre la empresa tercerizadora y la
principal; y iii) cuando la empresa tercerizadora
se encuentre acogida al régimen de la
microempresa.
2.- La exigencia de contar con equipamiento, se
entenderá que la misma es cumplida cuando las
herramientas o equipos que utilizan los
trabajadores de la empresa tercerizadora son de
propiedad de ésta o, en todo caso, se mantienen
bajo su administración y responsabilidad. Se fija
una excepción en el sentido que, solo cuando
resulte razonable, la empresa tercerizadora podrá
usar equipos o locales que no sean de su
propiedad pero siempre que los mismos se
encuentren dentro de su ámbito de
administración o formen parte componente de la
actividad o instalación productiva que se le haya
entregado para su operación integral.
Ambito
aplicación
de
Se aplica a las empresas tercerizadoras que realizan sus
actividades con desplazamiento continuo de personal a las
instalaciones de la principal, no así, no así a los supuestos de
tercerización sin desplazamiento ni a las que lo hagan en
forma eventual o esporádica. (Art. 2 del Decreto Legislativo
N 1038)
El desplazamiento continuo es el realizado
en forma regular entre la empresa
tercerizadoras y la principal. Se configura la
continuidad:
i) Cuando el desplazamiento ocurra -cuando
menos- durante más de un tercio de los días
laborables del plazo pactado en el contrato
de tercerización;
ii) Cuando el desplazamiento exceda de 420
horas o 52 días de trabajo efectivo,
consecutivos o no, dentro de un semestre.
(continúa)
51
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 21 (Conclusión)
Desnaturalización
Los contratos de tercerización que no cumplan con
los requisitos señalados en los artículos 2º y 3º de la
presente Ley y que impliquen una simple provisión
de personal, originan que los trabajadores
desplazados de la empresa tercerizadoras tengan
una relación de trabajo directa e inmediata con
la empresa principal, así como la cancelación del
registro, sin perjuicio de las demás sanciones
establecidas en las normas correspondientes.
Supuestos de desnaturalización de la tercerización:
(Art. 5 de la Ley)
La desnaturalización tiene por efecto que la empresa
principal sea el empleador del trabajador
desplazado, desde el momento en que se produce la
misma.
En lo que respecta a la solidaridad en el pago de
obligaciones laborales y de seguridad social, ésta
alcanza tanto a la empresa principal como al
contratista y al subcontratista, quienes son deudores
ante el trabajador o la entidad previsional.
Las obligaciones laborales incluyen el pago de la
remuneraciones ordinarias y de los beneficios e
indemnizaciones laborales previstas por ley.
Las obligaciones previsionales incluyen las
contribuciones o aportes que deben retener o pagar
el empleador al Seguro Social o a un sistema
pensionario.
La extensión de la responsabilidad comprende a los
incumplimientos que se produzcan durante el periodo de
desplazamiento.
La solidaridad en cuanto al Seguro Complementario
de Trabajo de Riesgo (SCTR), se seguirá rigiendo
por su norma propia (Decreto Supremo Nº 003-98SA).
El cómputo del plazo de prescripción establecido en
la Ley Nº 29245, que es de un (1) año, se inicia al
culminar el periodo de desplazamiento.
1.-Información relativa al contenido de la relación
laboral entre la empresa tercerizadoras y sus
trabajadores. (Art 4 de la Ley)
Responsabilidad
solidaria
la responsabilidad solidaria se contrae únicamente a
las obligaciones laborales y la seguridad social de
cargo de la empresa tercerizadora establecidos en la
norma legal, y no a las origen convencional o
unilateral.(Art. 3 del Decreto Legislativo N 1038).
La empresa principal obligada a asumir obligaciones
de la tercerista, en razón de la solidaridad
establecida por la Ley N 29245, tiene derecho de
repetición contra ésta, y adquiere los derechos y
privilegios del créditos laboral en caso de
insolvencia de quiebra. (Art. 4 del Decreto
Legislativo N 1038).
Deber de
1.-Información relativa al contenido de la relación
laboral entre la empresa tercerizadoras y sus
trabajadores. (Art 4 de la Ley).
información
2.- Información relativa a la ejecución del contrato.
(Art 6 de la Ley)
i) Cuando la empresa tercerizadora no goza de autonomía
empresarial, considerando un análisis de los requisitos
establecidos en los artículos 2 y 3 de la Ley, y el 4 del
Reglamento.
ii) Cuando los trabajadores de la empresa
tercerizadora estén bajo la subordinación de la
empresa principal.
Dicha información se refiere, por un lado, a la
actividad empresarial a ejecutar y, de otro, a la
unidad productiva o ámbito de la empresa principal
donde la misma será realizada. La información
puede ser incluida en el contrato de trabajo o
mediante comunicación escrita.
2.-Información relativa a la ejecución del
contrato
(Art 6 de la Ley)
Se efectúa por escrito ante los trabajadores encargados de
la ejecución de la obro servicio, sus representantes y sus
organizaciones sindicales, antes del desplazamiento. En el
caso de los trabajadores de la empresa principal, dicha
obligación se cumple a través de su empleador , quién
informará a la organización sindical, o en su defecto, a los
delegados que representen a sus trabajadores, acerca de la
identidad de la
empresa tercerizadora,
de los
trabajadores desplazados, y de las actividades, dentro de
los 5 primeros días al mes calendario al que se produjo el
desplazamiento o dentro de las 24 horas de la solicitud
que se efectuara por la organización sindical.
La obligación de información de la empresa
tercerizadora, deberá ser cumplida antes de que
inicie el desplazamiento.
Fuente: Elaboración propia
52
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El siguiente cuadro resume las principales diferencias entre la intermediación laboral y la
tercerización:
CUADRO 22
INTERMEDIACIÓN Y TERCERIZACIÓN
Materia
Tipo de servicio
Poder de dirección
Intermediación
Sólo hay destaque de mano de obra (provisión de
mano de obra)
La empresa usuaria tiene facultades de dirección
y fiscalización del personal
Tipo de personal
Complementaria (absolutamente accesoria)
Principal – Temporal suplencia u ocasional)
Alta especialización
Sólo pueden ser trabajadores del tercero
Exigencias de configuración
empresarial
Actividad limitada estrictamente a la
intermediación laboral
Autorizaciones
Indispensable del MTPE + ordinarias +
especiales
Sanciones
Solidaridad, laboralización, Multas.
Detracción del IGV
Detracción del IGV (14%)
Tipo de actividad
Contratada
Tercerización
Se presta un servicio integral (puede
incluir personal)
Sólo hay coordinación. No hay poder
de dirección sobre personal del
tercero
De carácter principal con destaque
de personal a la empresa principal
Pueden o no ser trabajadores
Activos, servicios y/o movimiento
financiero que respalden actividad
empresarial
Ordinarias + especiales
Laboralización ante
desnaturalización
Solamente algunos supuestos
taxativos, o que exista simulación
Fuente: Elaboración propia
Lamentablemente, en la práctica se aprecia que muchas empresas no observan –por
desconocimiento o no– las limitaciones expresadas. Algunas han sido sancionadas, otras pueden
ser pasibles de una demanda laboral de laboralización o de pago de beneficios sociales, sin
perjuicio de las sanciones tributarias que luego explicaremos. Las consecuencias de una
desnaturalización de la intermediación laboral y tercerización van desde una multa administrativa
hasta la laboralización (incorporación en planillas) del personal en la empresa contratante. Lo
relevante no es la modalidad contractual que se adopte en los documentos, sino lo que se observa
en la práctica, en la forma como, en los hechos, se desarrollan los servicios.
En el mercado laboral, se observa que la desnaturalización en la intermediación laboral se
produce generalmente en los siguientes casos: a) destacando personal para actividades principales
ordinarias (formalmente, se indica que son servicios complementarios o especializados); b)
excediéndose del porcentaje máximo del 20%; c) contratando personal para actividades
principales - temporales que resultan ser permanentes; d) modificando el nombre de los cargos y
posiciones para que el personal sea tratado como uno que presta servicios complementarios.
De otro lado, los casos que se pueden registrar de desnaturalización de la tercerización
son los siguientes: a) solamente existe un destaque o cesión de mano de obra (actuar como un
service); b) el personal del outsourder está bajo la dirección de supervisores y jefes del
contratante; c) a los trabajadores del outsourder se le entregan condiciones de trabajo del
contratante y éste último los trata como sus trabajadores.
En los supuestos que hemos descrito de la intermediación y tercerización, la sanción es la
consideración de que el personal es trabajador de la contratante; existe una simulación y, en
aplicación del principio de primacía de la realidad, a los trabajadores se les debe considerar como
trabajadores de la empresa contratante.
53
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Jornada, horario de trabajo y vacaciones
Los trabajadores están sujetos a una jornada ordinaria de trabajo de ocho (8) horas diarias o de cuarenta y
ocho (48) horas semanales. El trabajo prestado en calidad de sobretiempo es voluntario para los
trabajadores y para el empleador y se remunera con una sobretasa del 25% del valor de la hora ordinaria
por las dos primeras horas y 35% para las restantes. Pueden establecerse jornadas atípicas o
acumulativas siempre que se respete los límites de 48 horas semanales.
Este límite de jornada, y en consecuencia el derecho a que se le abone las sobretasas por trabajo
en sobretiempo, no resulta aplicable para quienes se desempeñen en cargos de dirección, no fiscalizado y
aquellos que prestan servicios intermitentes, de vigilancia o espera30.
En caso del trabajo en horario corrido, el tiempo de refrigerio no podrá ser inferior a 45 minutos
y no forma parte del horario o jornada de trabajo.
Adicionalmente, con respecto al tiempo de trabajo, se prescribe dos obligaciones formales
adicionales. De un lado, que el empleador deberá registrar el trabajo en sobretiempo, a través de la
utilización de medios técnicos o manuales seguros y confiables y de otro que deberá dar a conocer por
medio de carteles colocados en un lugar visible de su establecimiento o por cualquier otro medio
adecuado, las horas en que se inicia y culmina la jornada de trabajo y el horario del refrigerio.
Las vacaciones en el Perú son de treinta días anuales por año calendario desde el primer año de
servicios, siendo el empleador quien decide la oportunidad de goce del beneficio vacacional. En caso de
falta oportuna de goce vacacional, el trabajador tiene derecho a dos remuneraciones mensuales.
En el siguiente cuadro, se resume la estructura y modalidad del tiempo de trabajo en el sistema
peruano.
CUADRO 23
TIEMPO DE TRABAJO
Temas
Jornada + horario
Requisitos
Trabajo efectivo + disposición
Oportunidad
Modificaciones
de empleador
Empresa decide (razonabilidad).
Excepción: hora de lactancia
Razonabilidad Jornada: negociación +
control Adm.
Horario: a) colectiva: control Adm. si
afecta más 1 hora; b) individual:
control judicial
Descanso semanal obligatorio
más feriados
Trabajo efectivo + disposición
en días laborablesa
Empresa decide (razonabilidad)
Razonabilidad
Un día de trabajo (mínimo
legal: 550/30 d.)
No previsto (algunas empresas:
más días naturales o útiles)
30 días. Excepción: 15 días
(venta) y/o 7 días (acumulación
siguiente año)
Rem. Mensual (mínimo:
S/.55.00 m.)
Dos posiciones: a) 1 d.
adicional; b) 1+1 días
Triple vacacional (1 R.
vacacional 1 R. indemnización)
8 diarias / 48 semanales
No previsto (usual: sábados +
puentes + regionales)
Mínimo tiempo
No previsto (usual 40 horas -8x5+ part time)
Un día semanal + días feriados
Trabajo adicional
Remuneración proporcional por hora
(Mínimo legal: 550/30/8)
Nocturno: 35% adicional de mínimo
Horas extras: 2 Hras: 25% y 3 a más:
35% de jornada ordinaria
a) 1 año calendario; b) días
laboradosb: 260 (6x1) – 210 (5x2).
Empresa decide (razonabilidad).
Excepción: madres + adoptantes
Razonabilidad
Máximo tiempo
Cuantía mínima
Vacaciones
(continúa)
30
a
b
c
Nuestro ordenamiento considera al personal de dirección como aquel que ejerce la representación general del empleador frente a
otros trabajadores o terceros, o que lo sustituye o que comparte con aquellas funciones de administración o control, o de cuya
actividad y grado de responsabilidad depende el resultado de la actividad empresarial.
Por excepción, se consideran como laborables días con goce de remuneraciones con ciertos topes.
Ídem nota 1.
Horas trabajadas por semana=48 (6 x 8); luego: Horas trabajadas por año= 2297 (47.85 semanas x 48) – 88 (11 feriados x 8)
Total: 2 209 horas de trabajo. Se ha descontado 30 días de vacaciones (52.14 semanas del año – 4.29 de vacaciones -30/7).
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 23 (Conclusión)
Temas
Jornada + horario
Descanso semanal obligatorio
más feriados
Vacaciones
Régimen Atípico
C. No. 1 OIT: 3 semanas máximo
Otros: por cada ciclo (máx. anual:
2,209 Hras.)c
Ídem Jornada + horario
Goce continuo de 7 días
mínimo por año
Personal sin
derecho
Personal dirección + no fiscalizados +
intermitentes de espera
Personal dirección + no
fiscalizados + si remuneración es
mínimo 30% de ventas
Personal de dirección +
representantes con autonomía
de decisión
Fuente: Elaboración propia
Salarios y remuneración mínima vital
La remuneración comprende el íntegro de lo que el trabajador recibe por sus
servicios, en dinero o en especie, cualquiera sea la forma o denominación que tenga, siempre
que sean de su libre disposición, excepto aquellos expresamente excluidos por los artículos
19 y 20 de la Ley de Compensación por Tiempo de Servicios31. Adicionalmente, el
trabajador recibe los siguientes beneficios:
a) Utilidades. Los trabajadores de las empresas que desarrollan actividades generadoras de
rentas de tercera categoría (las dedicadas al comercio, minería, industria, entre otras) y
que están sujetos al régimen laboral de la actividad privada tienen derecho a percibir un
porcentaje de la renta anual antes de impuestos (entre 5 y 10%) por concepto de
participación en las utilidades de la empresa. No están obligadas al pago de este
beneficio, las empresas que tengan hasta veinte (20) trabajadores.
b) Asignación familiar. Los trabajadores de la actividad privada cuyas remuneraciones no se
regulan por negociación colectiva, siempre que tengan hijos menores de 18 años a su
cargo o mayores hasta 24 años que cursen estudios superiores, tienen derecho a percibir
mensualmente, por concepto de Asignación Familiar, el 10% de la Remuneración
Mínima Vital (550 nuevos soles).
c) Gratificaciones. Los trabajadores sujetos al régimen laboral de la actividad privada
tienen derecho a percibir dos (2) remuneraciones mensuales adicionales al año, una en
julio y otra en diciembre, por concepto de Gratificaciones de Fiestas Patrias y de
Navidad, respectivamente.
31
•
•
•
•
•
•
•
•
No se considera remuneración los siguientes conceptos:
Las gratificaciones extraordinarias u otros pagos que perciba el trabajador ocasionalmente, a título de liberalidad del empleador
o que hayan sido materia de negociación colectiva, o aceptadas en los procedimientos de conciliación o mediación, o
establecidas por resolución de la Autoridad Administrativa de Trabajo, o por laudo arbitral. Se incluye en este concepto la
bonificación por cierre de pliego. Cualquier forma de participación en las utilidades de la empresa.
El costo o valor de las condiciones de trabajo.
La canasta de Navidad o similares.
El valor del transporte, siempre que esté supeditado a la asistencia al centro de trabajo y que razonablemente cubra el respectivo
traslado. Se incluye en este concepto el monto fijo que el empleador otorgue por pacto individual o convención colectiva.
La asignación o bonificación por educación, siempre que sea por un monto razonable y se encuentre debidamente sustentada.
Las asignaciones o bonificaciones por cumpleaños, matrimonio, nacimiento de hijos, fallecimiento y aquellas de semejante
naturaleza. Igualmente, las asignaciones que se abonen con motivo de determinadas festividades siempre que sea consecuencia
de una negociación colectiva.
Los bienes que la empresa otorgue a sus trabajadores, de su propia producción, en cantidad razonable para su consumo directo y
el de su familia.
Todos aquellos montos que se otorgan al trabajador para el cabal desempeño de su labor , o con ocasión de sus funciones , tales
como movilidad, viáticos, gastos de representación, vestuario y en general todo lo que razonablemente cumpla tal objeto y no
constituya beneficio o ventaja patrimonial para el trabajador.
La alimentación proporcionada directamente por el empleador que tenga la calidad de condición de trabajo por ser indispensable
para la prestación de servicios, las prestaciones alimentarias otorgadas bajo la modalidad de suministro indirecto de acuerdo a su
ley correspondiente, o cuando se derive de mandato legal.
55
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
d) Seguro de vida. El Empleador debe tomar un seguro de vida para sus trabajadores que
hubieren cumplido más de cuatro (4) años a su servicio, pagando las primas
correspondientes (0.53% de la remuneración mensual para el caso de empleados y 0.71%
para el caso de obreros).
e) Vacaciones. Los trabajadores tienen derecho a 30 días naturales de descanso anual
obligatorio, remunerados.
Remuneración mínima vital
De acuerdo a la Constitución de 1993, las remuneraciones mínimas se regulan por el
Estado con participación de las organizaciones representativas de los trabajadores y de los
empleadores. Sin embargo, se había venido incrementando por el Estado. Hasta setiembre de
2007 la remuneración mínima vital ascendía a 500,00 nuevos soles. Se incrementó esta suma en
50 nuevos soles, de los cuales 30 se pagarían desde octubre de 2007 y los 20 adicionales desde
enero de 2008, fecha a partir de la cual la remuneración mínima vital percibida efectivamente por
todo trabajador que trabaja jornada completa ascenderá a 550 nuevos soles (Decreto Supremo Nº
022-2007-TR), aproximadamente US$ 183.33 mensuales.
Licencias sin goce y con goce de haber
La legislación contempla la suspensión perfecta de labores (licencia sin goce de haber y
la suspensión imperfecta de labores (donde la licencia es con goce de haber. Los supuestos de
suspensión que la legislación contempla son:
a) La invalidez temporal;
b) La enfermedad y el accidente comprobados;
c) La maternidad durante el descanso pre y postnatal;
d) El descanso vacacional;
e) La licencia para desempeñar cargo cívico y para cumplir con el Servicio
Militar Obligatorio;
f) El permiso y la licencia para el desempeño de cargos sindicales;
g) La sanción disciplinaria;
h) El ejercicio del derecho de huelga;
i)
La detención del trabajador, salvo el caso de condena privativa de la libertad;
j)
La inhabilitación administrativa o judicial por período no superior a tres meses;
k) El permiso o licencia concedidos por el empleador;
l)
El caso fortuito y la fuerza mayor (suspensión perfecta hasta por 90 días sin
autorización previa
m) Otros establecidos por norma expresa.
B. Relaciones colectivas de trabajo
Régimen legal de los sindicatos
La Constitución de 1993 se ocupa de la libertad sindical en dos de sus secciones: al tratar
sobre los derechos fundamentales de la persona (artículo 2.13) y sobre los derechos sociales y
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
económicos (artículo 28). Asimismo, aunque en sentido negativo, vuelve a ella para determinar a
las personas excluidas de tal derecho (artículos 42 y 153).
Al regular la libertad sindical entre los derechos fundamentales de la persona, la
Constitución considera a la sindicación como una especie del género asociación. En esa
oportunidad, la Constitución menciona dos importantes elementos de su contenido: la
constitución sin autorización previa y la no disolución por vía administrativa.
Al ocuparse de la libertad sindical en el apartado de los derechos sociales y económicos
(provistos del mismo grado de protección que los derechos fundamentales, ya que para la
utilización de las acciones de garantía no se distingue entre unos y otros derechos), la
Constitución en cambio es sumamente escueta: reconoce el derecho, cautela su ejercicio
democrático y garantiza la libertad sindical.
En cuanto a las exclusiones al ámbito subjetivo del derecho, no se permite la sindicación
de las fuerzas armadas, policías, jueces, fiscales y funcionarios del Estado con poder de dirección
o cargos de confianza.
Régimen de la negociación colectiva
En poco más de tres años, la tasa de sindicalización de la PEA formal se ha duplicado,
llegando a poco más de 9%; el número de convenios colectivos suscritos ha crecido así como las
huelgas registradas. El mismo fenómeno se puede apreciar –aunque con mayor énfasis– en el
Sector Público.
Todavía, sin embargo, no se alcanzan los niveles de negociación colectiva que permitan
brindar una cobertura adecuada a los trabajadores frente a una desregulación estatal,
aproximadamente los procesos de negociación colectiva llegaron a 641 en el 2007.
Los conflictos de intereses (disputas por la obtención de un beneficio o ventaja) no
solamente han crecido sino que han desbordado al trabajador individualmente considerado así
como al tradicional centro de trabajo, pues las reclamaciones se han colectivizado (participación
de un sindicato), ciertas socializado (involucramiento de la sociedad) y en otras hasta convertidas
en casos de interés nacional.
Los pliegos de reclamos están superando el contenido tradicional de pedidos de
incrementos de remuneraciones y condiciones de trabajo. Cada vez son más frecuentes pliegos
que contienen solicitudes para participar en la gestión de servicios al trabajador, trato adecuado al
personal de empresas de intermediación sindical, inversión social, productividad, formación
profesional, etc. El propio Ministerio de Trabajo recibe cada vez más solicitudes sindicales para
elaborar informes económicos de las empresas en los procesos de negociación.
La práctica de la gestión sindical de las empresas, ciertamente, también se ha modificado.
Se aprecian empresas que buscan un mayor involucramiento de los trabajadores en la gestión
procesos así como la creación de valores conjuntos, la inclusión de cláusulas de productividad y
competitividad –atadas o no a las utilidades laborales–, un trabajo conjunto para mejorar las
relaciones humanas en las empresas, inversión en capacitación y formación profesional (e,
inclusive, hasta capacitación a los negociadores de sindicato en negociación). Ciertamente,
también existen prácticas antisindicales, concentrados especialmente en despidos de dirigentes
sindicales y actos de hostilidad por razones sindicales, que han encontrado respaldo en diversas
actuaciones del Ministerio de Trabajo, el Poder Judicial e inclusive los medios informáticos.
Estructura negocial
En el Perú el nivel de la negociación colectiva es casi exclusivamente el de empresa e, incluso,
se da también en unidades menores, como la categoría (empleados/obreros) o el establecimiento.
57
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
A la fecha, las únicas negociaciones colectivas activas –diferente al nivel empresarial–
son la negociación colectiva por rama de actividad en construcción civil y pesquería. Sin
embargo, existe un criterio del Ministerio de Trabajo –actualmente cuestionado en el Poder
Judicial– y un proyecto de ley que pretende imponer la negociación colectiva a nivel de rama de
actividad en el caso del sector portuario.
Si estuviéramos ante la primera negociación, nuestra legislación prevé que las partes
decidirán el nivel, pero si no hubiera acuerdo, éste será el de empresa.
Si ya hubiera un nivel determinado, para establecer otro en sustitución o adición, se
requerirá el acuerdo de partes, no pudiéndose establecer el nivel por laudo arbitral o acto
administrativo. En el primer supuesto, es decir, cuando se inicia una negociación, el
Proyecto de la Ley General del Trabajo prevé que si las partes no se ponen de acuerdo en el
nivel de la negociación los trabajadores decidirán donde se efectuará ésta.
Sujetos negociadores
Como señaláramos anteriormente, la negociación colectiva en Perú se instala por
regla general a nivel de empresa o unidades menores, lo que determina un escenario de
relaciones colectivas con multiplicidad de actores de dimensiones menores.
Ahora bien, en tanto como excepción se encuentra la negociación colectiva a nivel
de rama de actividad en el sector construcción civil, podemos señalar que en dicho ámbito
los sujetos negociadores son, por un lado, la Federación de Trabajadores de Construcción
Civil (propiamente un sindicato de rama de actividad) y, por el otro lado, la Cámara Peruana
de la Construcción (CAPECO).
A pesar de que no existe negociación colectiva de ámbito nacional, ello no ha
excluido la presencia de organismos sindicales y gremios empresariales que participen como
interlocutores sociales – eventualmente incluyendo al Estado– alrededor de los problemas
más relevantes que afectan el mercado de trabajo.
En este ámbito ajeno al marco formal de relaciones colectivas se ubican:
Los empresarios, a través de la Confederación Nacional de Instituciones
Empresariales Privadas (CONFIEP), Asociación de Bancos del Perú (ASBANC), Asociación
de Exportadores (ADEX), Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO), Sociedad
Nacional de Minería y Petróleo (SNMPE), entre otros.
Los trabajadores, a través Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP),
Central Unitaria de Trabajadores (CUT), Confederación General de Trabajadores del Perú
(CGTP), Federación Nacional Minera, entre otros).
Producto negocial
Para el sector privado, nuestro ordenamiento dispone que el procedimiento que
supone la negociación colectiva desencadene en un producto: la suscripción de un convenio
colectivo o la emisión de un laudo arbitral. Como excepción, no se alcanzará un producto
cuando: (i) no se logre ningún acuerdo; (ii) los trabajadores opten por la huelga y, a pesar de
ello, ni se suscribe un convenio colectivo, ni el empleador acepta ir a un arbitraje.
Los productos negociales serán básicamente los mencionados, pero también
excepcionalmente podría aparecer uno diferente, que es una resolución administrativa: ante
una huelga que viene prolongándose excesivamente, el Ministerio de Trabajo y Promoción
del Empleo puede resolver definitivamente. Cualquiera que fuera el producto negocial, un
convenio colectivo, un laudo arbitral o una resolución administrativa, tendrá la misma
naturaleza y los mismos efectos.
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Las características básicas del producto negocial –teniendo en cuenta especialmente el
convenio colectivo – son las siguientes:
•
Carácter normativo y contractual. El convenio colectivo tiene cláusulas que regulan las
relaciones individuales comprendidas en la unidad de negociación respectiva y cláusulas
que rigen las relaciones entre las partes pactantes. Las primeras son normativas y las
segundas obligacionales (de poco uso a nivel de las relaciones colectivas).
•
Eficacia personal. El convenio colectivo podrá tener eficacia personal general o
limitada, como hemos mencionado en el punto 3. Lo primero sucederá cuando se
suscriba con una organización sindical mayoritaria y lo segundo, cuando se celebre
con una organización sindical minoritaria (en este último caso, los efectos del
convenio colectivo suelen ser extendidos por el empleador al resto del personal).
•
Control de legalidad. No se han previsto criterios para determinar la disconformidad
de un convenio colectivo con la legalidad. Sólo se ha mencionado indirectamente que
cabría la impugnación de un convenio colectivo si se demuestra la mala fe o si se
hubiera celebrado bajo violencia o ejercicio de modalidades irregulares de huelga Sí
se ha establecido, en cambio, causales y vías para la impugnación del laudo arbitral.
Contenido negocial
En nuestro país el diálogo social no ha tenido una participación importante o decisiva en
la producción de reglas generales que regule la negociación colectiva.
Pese a lo anterior, existe un espacio formado por representantes del Estado, de los
trabajadores y de los empleadores, donde se discute y analiza la normatividad laboral denominado
Consejo Nacional del Trabajo, el cual ha tenido participación en las modificaciones que se
hicieron a la Ley de Relaciones de Trabajo y, actualmente, viene discutiendo el Proyecto de Ley
General del Trabajo. Sin embargo, la eficacia del Consejo se ha visto desvirtuada en ocasiones
debido a que el Estado lo obvia en la elaboración de normas de contenido laboral como también
al desinterés de los propios actores sociales.
En la mayoría de los casos, el contenido de los convenios colectivos se reduce a mejorar
las condiciones de los beneficios económicos pactados a favor de los trabajadores. No son
numerosas las negociaciones donde se planteen de manera detallada la evaluación económica de
la empresa ni de su productividad en el mercado. Tampoco es usual encontrar cláusulas de
capacitación ni de beneficios distintos a los económicos a favor de los afiliados.
Actualmente la población sindicalizada ha venido aumentando con relación a los años
anteriores, alcanzando al porcentaje del 8.63% en las empresas de diez a más trabajadores (para
formar un sindicato se requiere un mínimo de 20 miembros).
Características de la negociación colectiva
Según la Oficina de Estadística e Informática del MTPE, en el 2005 se presentaron 502
pliegos de reclamos, de los cuales 308 fueron solucionados. Históricamente se evidencia una
reducción del número de pliegos presentados y solucionados. En 1990 se presentaron 2015
pliegos y fueron solucionados 1762. Esta cifra cayó dramáticamente en el año 1992, fecha en la
se emitió la regulación que en sustancia se mantiene vigente, y que ha venido descendiendo
gradualmente hasta 2005, aun cuando, a la fecha, se puede apreciar una ligera recuperación en el
número de negociaciones colectivas que se vienen celebrando en la práctica.
59
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Actuaciones de los actores sociales
a) Principales actuaciones de los empresarios
Los gremios empresariales tienden a fortalecer la negociación colectiva a nivel de
empresa a fin de descentralizar el sistema negocial existente en el país.
En lo que se refiere a la vigencia de los convenios colectivos, usualmente los empresarios
buscan que su vigencia exceda el año a fin de evitar continuamente la negociación de los
beneficios y, con ello, asegurar la paz laboral en los centros de trabajo. Dicha práctica es más
frecuente en el caso de las empresas que se dedican a la actividad minera –y en general en las
empresas de mayor tamaño– donde el promedio de vigencia de los convenios colectivos oscila
entre los tres y seis años.
En cuanto al contenido de los convenios, se trata de regular las materias relevantes buscando
no menoscabar la capacidad de acción de la empresa, no estableciéndose parámetros rígidos o
altos en temas como el despido, jornada de trabajo, conservación de beneficios, seguridad y salud
en el trabajo, etcétera.
b) Principales actuaciones de los sindicatos
En lo posible, los sindicatos pretenden negociar a nivel de rama a fin de contar con un sistema
negocial centralizado. Sin embargo, hasta el momento no han podido concretizar dicha intención.
Por otro lado, sus reivindicaciones usualmente se centran en materias salariales, poniendo
poco énfasis en el análisis de la productividad de las empresas o su competitividad en el mercado
y como ello puede ser utilizado para su beneficio.
Sin embargo, en los últimos años las organizaciones sindicales han propuesto nuevos
temas cuando negocian con los empleadores, entre los cuales destacan la jornada de trabajo, la
capacitación y formación de los trabajadores, la salud y seguridad en el empleo, el pago de
beneficios que se derivan de los resultados de las empresas, la participación en las decisiones de
las empresas, la situación del personal que labora en empresas contratistas, etcétera.
Asimismo, en las negociaciones muchos sindicatos son acompañados por asesores que
corresponden a organismos gremiales de ámbito nacional, como es el caso de la Confederación
General de Trabajadores del Perú, lo que de alguna manera evidencia el afán de tales organismos
de tener una unidad de grupo o institucional, incluso cuando negocian se lleva solamente a nivel
de empresa.
c) Prácticas del gobierno
Aunque no a través de un mecanismo institucional, el gobierno ha realizado una función
conciliadora a través de la búsqueda de acercamiento entre los sujetos negociales en aquellos
conflictos de mayor relevancia.
Por otro lado, el gobierno ha propiciado, mediante la creación y fortalecimiento del
Consejo Nacional de Trabajo y Promoción del Empleo, un espacio de discusión y concertación de
políticas en materia laboral, otorgando mayor fluidez al diálogo social entre los principales
actores sociales. Pese a ello, todavía este Consejo no cuenta con la capacidad de persuasión e
influencia relevantes dentro de las relaciones laborales.
Tendencias
La reforma normativa realizada en los noventas determinó que se pasara de un sistema
marcadamente garantista, con estabilidad en el empleo y participación del trabajador en la
empresa, hacia uno caracterizado por el fortalecimiento de las facultades empresariales. Se
amplió la posibilidad de contratación temporal, otorgando a los empleadores posibilidades
60
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
distintas de contratación de acuerdo a las necesidades propias de sus negocios. Como correlato de
ello, también la estabilidad de salida fue mermada y terminó por sustituirse la estabilidad absoluta
por una relativa donde la causalidad del despido no era un requisito ineludible.
Como consecuencia de todo lo anterior y de otros factores de índole social así como la falta
de adecuación de las organizaciones sindicales a los nuevos sistemas productivos, la capacidad
negocial de los trabajadores, individual o colectivamente, decreciendo progresivamente.
A partir del gobierno de transición que presidió el Dr. Valentín Paniagua (finales del
2000), se inició un proceso de recomposición de las relaciones labores que tiene como objetivo
eje conductor dotar a los trabajadores de mayores garantías y tutela de sus derechos laborales,
esto es, buscando un equilibrio de las relaciones laborales. Es en este orden de cosas que se
inscriben fenómenos como una mayor presencia y fiscalización del MTPE alrededor del
cumplimiento de las normas laborales y la emisión de normas y presentación de iniciativas
legislativas destinadas otorgar mayores derechos y beneficios a trabajadores, así como también
una posición mucha más receptiva de las expectativas y pretensiones de los trabajadores por parte
del Poder Judicial y, especialmente, del Tribunal Constitucional.
En conclusión, es de esperar que el tanto el Congreso, el Poder Judicial (y Tribunal
Constitucional), así como el propio Gobierno continué brindando mayores espacios a la
negociación colectiva, con el ánimo de acoger las expectativas reivindicativas de los trabajadores
cuyo antecedente inmediato y fundamento se encuentra en la reforma realizada en los noventas.
Del lado de las empresas, se aprecia una marcada orientación hacia la responsabilidad
social laboral, las relaciones comunitarias, una mejoría en las políticas de gestión humana y
dirección de personas, una preocupación por el clima laboral y las condiciones de trabajo, así
como la consideración del sindicato como un socio estratégico o stakeholder de la empresa (aun
cuando hay empresas que mantienen una visión antagonista del sindicato), etc.
Por el lado de los trabajadores, hay una mayor preocupación por tener una mayor
influencia en las decisiones normativas y administrativas, un interés preferente por revalorar las
organizaciones sindicales –especialmente de nivel de rama de actividad–, una adecuación–
especialmente las nuevas organizaciones– a las relaciones laborales actuales, etc.
C. Seguridad social
La regulación de la seguridad social ha tenido enormes cambios en los últimos años en nuestro
país. La mayor reforma constitucional que hemos tenido fue en materia de seguridad social
(supresión de las disposiciones sobre condición más beneficiosa de los regímenes pensionarios),
las sentencias del Tribunal Constitucional han tenido enorme influencia en la regulación de los
sistemas pensionarios y constantemente se presentan variaciones normativas en torno a los
sistemas previsionales (la dación de la ley de libre desafiliación, la reforma de la cédula viva, así
como las propuestas para introducir nuevos sistemas son una prueba de ello).
En los últimos quince años, el sistema de seguridad social en el ordenamiento peruano ha
variado radicalmente. Los regímenes de pensiones, salud y accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales así como el respectivo andamiaje administrativo y financiero han sufrido grandes
modificaciones, con un especial énfasis en la introducción de la inversión privada y en la
centralización de la fiscalización.
Debido a la grave crisis que se apreciaba en los regímenes de seguridad social –creados
en la década del setenta– que se manifestaba en regímenes de pensiones diferentes y la crítica
situación del organismo rector denominado Instituto Peruano de Seguridad Social, y siguiendo la
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
experiencia que se apreciaba en algunos países, desde el año 1992 se han dictado diversas normas
que establecieron nuevas disposiciones en materia de seguridad social y se reorganizó su
administración y financiamiento.
Régimen de cobertura del desempleo
Actualmente no contamos con un seguro de desempleo. Se han
la posibilidad de implementar esta prestación social (prevista en el
OIT, ratificada por el Perú), pero estos no han generado un
especialmente por el nivel de informalidad laboral que se aprecia en el
hecho estudios sobre
Convenio 102 de la
resultado favorable
país.
Sin embargo, la legislación laboral ha creado un beneficio denominado
Compensación por Tiempo de Servicios (CTS), que prevé las contingencias del desempleo,
es equivalente a una remuneración ordinaria mensual más el promedio semestral de la
última gratificación legal por cada año de servicios (aproximadamente, 1.17 de la
remuneración mensual por cada año de servicios). La mitad de dicho importe se deposita
semestralmente en la Institución Bancaria o Financiera elegida por el trabajador, y este
monto está exonerado del pago de todo tipo de tributos e inafecta del pago de aportaciones
al Seguro Social de Salud.
La CTS sólo puede ser retirada cuando el trabajador cesa en su puesto de trabajo.
Sin embargo, a lo largo de los años se ha desnaturalizado ya que se ha permitido la
utilización de este fondo para el pago de deudas, con fines de vivienda, y porque los
trabajadores siempre han podido disponer de hasta el 50% del Fondo.
Cobertura por salud
En cuanto a la cobertura de salud en caso de desempleo, la Ley de Modernización
de la Seguridad Social en Salud contempla un derecho especial de cobertura por desempleo
por el cual se podrá hacer uso de las prestaciones de prevención, promoción y atención de
la salud por un periodo de latencia de hasta 12 meses si se tenía un mínimo de 5 meses en
los últimos 3 años, acogiéndose a dos meses de latencia por cada 5 meses de aportación.
El seguro social o régimen contributivo
Existen dos sistemas de salud contributiva para los trabajadores dependientes:
público y privado. En ambos casos, el costo es asumido por el empleador. El público,
donde está solamente EsSalud, es obligatorio, colectivo y se aplica a todos los trabajadores,
incluyendo a quienes eligen el seguro privado. El privado, que comprende a las EPS,
supervisadas por la SEPS, es individual y rige para los trabajadores que hubieran optado
voluntariamente por este seguro.
Existen asegurados obligatorios y facultativos. Así, los asegurados obligatorios se
denominan regulares y lo comprenden: a) los trabajadores activos que prestan servicios
dependientes y los socios trabajadores de una cooperativa de trabajadores que se dedica a la
intermediación laboral, b) los pensionistas que perciben pensión de cesantía, jubilación,
incapacidad o de sobrevivencia; de otro lado, los asegurados facultativos son llamados
potestativos y están integrados por los trabajadores independientes y demás personas que
no cumplan con los requisitos de afiliación regular, y los que determine la Ley. Además, el
régimen comprende a las personas que también gozan de protección y beneficios –
denominados “derechohabientes” – del seguro: cónyuge, concubino, hijos menores de edad
e hijos incapaces mayores de edad de los asegurados.
Sobre la tasa de aportación, el empleador paga 9% sobre la remuneración mensual
abonada a los asegurados obligatorios (incomprensiblemente, desde hace varios años, en el
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
sector agrario la aportación empresarial es de 4%). En cambio, los jubilados abonarán 4%
sobre el monto de la pensión, que será retenida y cancelada por la entidad que paga dicha
pensión. Los trabajadores dependientes no realizan aporte alguno al Seguro Social.
Las prestaciones que brinda el seguro social son:
a) Prestaciones preventivas y promocionales: son aquellas que son prioritarias y tienen como
objeto conservar la salud de la población minimizando los riesgos. Estos son: educación para
la salud, evolución y control de riesgos, e inmunizaciones.
b) Prestaciones de recuperación: cuyo objeto es dar atención a los riesgos de enfermedad
resolviendo las deficiencias de salud de los asegurados. Se comprende en este grupo: atención
médica, tanto ambulatoria como de hospitalización, medicinas e insumos médicos, prótesis y
aparatos ortopédicos imprescindibles, servicios de rehabilitación. Se incluye la prestación de
maternidad la cual consiste en el cuidado de la salud de la madre gestante y la atención del
parto, extendiéndose al período de puerperio y al cuidado de la salud del recién nacido.
c) Prestaciones de bienestar y promoción social: comprenden actividades de proyección,
ayuda social y de rehabilitación para el trabajo, orientadas a la promoción de las personas y
protección de su salud.
d) Prestaciones económicas: comprenden los subsidios por incapacidad temporal, maternidad,
lactancia y las prestaciones por sepelio.
También existe el Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo –en adelante el SCTR–,
institución que reemplazó seguro de accidentes y enfermedades profesionales para los
trabajadores obreros. Este seguro otorga cobertura antes los accidentes de trabajo y enfermedades
profesionales de los trabajadores –empleados y obreros– que realicen actividades riesgosas. Con
ello, los empleadores abonan un porcentaje de la remuneración de los trabajadores a EsSalud, la
Oficina de Normalización Previsional (ONP), EPS y las compañías de seguros, según
corresponda. El SCTR comprende las prestaciones de salud, invalidez, sepelio y sobrevivencia.
Solamente las empresas que realizan actividades de alto riesgo –que están detalladas en el Anexo
No. 5 de las Normas Técnicas– son las que están obligadas en contratar el SCTR.
Es importante anotar que el SCTR no es alternativo o acumulativo con el seguro de
invalidez, sobrevivencia y gastos de sepelio previsto en el Sistema Privado de Pensiones (en
adelante SPP) administrado por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (en
adelante AFP). Estos seguros son autónomos e independientes: por un lado, el seguro del SPP
está a cargo del trabajador y cubre las contingencias que no se generan en accidentes de trabajo o
enfermedades profesionales; por otro lado, el SCTR está a cargo del empleador y cubre las
contingencias que se originan en un accidente de trabajo o enfermedad profesional.
Sistema asistencial o no contributivo
El Sistema no contributivo está a cargo del Seguro Integral de Salud (SIS), del Ministerio
de Salud, el cual tiene como finalidad proteger la salud de los peruanos que no cuentan con un
seguro de salud, priorizando en aquellas poblacionales vulnerables que se encuentran en situación
de pobreza y pobreza extrema.
Cuenta con dos coberturas:
• Seguro gratuito. Dirigido a personas o familias en condición de pobreza y extrema
pobreza que residan en el país y que no cuenten con un seguro de salud. Padre, Madre,
Hijos, sin límite de edad.
• Seguro semi subsidiado. Para personas o familias que residan en el país, que carezcan
de un seguro de salud, y que tengan alguna capacidad de pago. Esto es, con ingresos
menores a S/. 700 y no mayores de S/. 1,000. También para los SNP del Sector Público
y privado con ingresos menores a S/. 1,600. La afiliación es individual o familiar,
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CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
(Padre, Madre e hijos menores de 18 años) El aporte fluctúa entre 10 y 30 nuevos soles,
dependiendo si la afiliación es individual, familiar, SNP y el monto de los ingresos.
Con relación al porcentaje de afiliación al seguro de salud, tenemos que sólo se gozan de
este derecho el 24.3% de los asalariados privados y el 4.5 de los trabajadores independientes,
según el siguiente gráfico:
GRÁFICO 21
PERÚ: ASALARIADOS PRIVADOS E INDEPENDIENTES, AFILIADOS
AL SEGURO DE SALUD, 2005
(En porcentaje)
30
25
24,3
20
15
10
4,5
5
0
Asalariados Privados
Independientes
Fuente: INEI-ENAHO, Sobre Condiciones de Vida y Pobreza, continúa 2005.
Elaborado: MTPE – Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL)
Nota:
Asalariados privados : El seguro de salud es pagado por el empleador.
El régimen de pensiones y sus relaciones con el mercado de trabajo
Actualmente coexisten dos regímenes de pensiones: uno público representado por “el
sistema de reparto”, el Sistema Nacional de Pensiones (SNP) administrado por la Oficina de
Normalización Previsional (ONP) y; otro, privado –desde el año 1993–, el Sistema Privado de
Pensiones (SPP) administrado por las Administradoras Privadas de Fondos de Pensiones (AFP) y
supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), caracterizado por el régimen de
“capitalización individual”.
Los dos regímenes están abiertos, son excluyentes, cualquier trabajador puede optar y
afiliarse a uno de ellos, funcionan paralelamente.
Sistema nacional de pensiones
Es un sistema de financiamiento mixto pues las pensiones de los jubilados en un período
determinado se financian primordialmente con los aportes que realizan los trabajadores activos en
el mismo período (a la fecha, 13% de la remuneración mensual), con existencia de reservas. Tiene
un sistema de beneficios determinado por ley, sobre la base de distintos criterios como los años
de aportación, últimas remuneraciones, etc., de manera que no existe relación entre el monto de lo
aportado y la pensión que se va a percibir.
Está referido principalmente a los trabajadores dependientes con el carácter de
obligatorio, pues sólo de manera facultativa se refiere a los trabajadores independientes. Así, tiene
reducido campo de aplicación. Se encuentra administrado por un ente público de manera
centralizada –la ONP– por lo que excluye la competencia.
64
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
El mínimo de años de aportación para tener derecho a la pensión de jubilación es de 20
años y siempre que el trabajador –hombre o mujer– cuente con 65 años de edad, sin perjuicio de
los demás requisitos establecidos. Cuando un asegurado cumple con los requisitos señalados, el
monto de su pensión será equivalente al 50% de su remuneración de referencia. Dicho porcentaje
se irá incrementando por cada año adicional completo de aportación en 4% hasta alcanzar como
límite el 100% de la remuneración de referencia.
Sistema Privado de Pensiones
Se basa en un sistema de capitalización individual de los aportes de los afiliados, es decir,
los aportes que cada trabajador realiza, se cargan a una cuenta a su nombre en la AFP que haya
elegido para que administre sus fondos aportados. Existe relación entre lo aportado por el
trabajador (a la fecha, 8% de la remuneración mensual) y el monto que figura en su Cuenta
Individual de Capitalización así como la pensión a percibir. De este modo, no existen tramos de
aportación –expresados en montos mínimos o máximos–32 sino un porcentaje aplicable sobre las
remuneraciones de los trabajadores.
Este sistema se basa en la libertad que tiene todo afiliado, primero para elegir a qué
sistema pertenecer (SNP o SPP) y segundo para pasarse de una AFP a otra. Se encuentra
administrado por entidades privadas, denominadas AFP, y dentro de un régimen de competencia.
A la fecha, de cada cuatro trabajadores, tres están afiliados al SPP.
Las prestaciones del SPP son las siguientes: jubilación, invalidez, sobrevivencia y por
gastos de sepelio. En ningún caso, se otorgan prestaciones en materia de salud ni accidentes de
trabajo. Tienen derecho a la pensión de jubilación los trabajadores afiliados que tengan 65 años
de edad, salvo que el trabajador opte por la jubilación anticipada; para ello, debe obtener una
pensión mínima equivalente al 50% del promedio de las remuneraciones percibidas y rentas
declaradas de los últimos 120 meses.
Existe una serie de factores y condiciones en cada modalidad que determinan el monto
final de la pensión de jubilación que recibirá el trabajador. El monto de la pensión de jubilación,
tanto en la jubilación adelantada como en la ordinaria, es variable y estará determinado,
esencialmente, por dos factores:
•
El capital acumulado formado por los aportes mensuales, el monto del bono de
reconocimiento –si fuera el caso– y los intereses que se hubieran devengado.
• La modalidad de la jubilación que adopte el trabajador.
Con independencia de los Sistemas de Seguridad Social descritos, el empleador puede
terminar, unilateralmente, la relación laboral con los trabajadores que tengan 65 o 70 años de
edad. En efecto, se establecen dos modalidades de jubilación por iniciativa del empleador: la
condicionada y la automática.
•
32
La jubilación obligatoria condicionada. Procede cuando el trabajador tiene 65 años de
edad y el empleador se compromete al pago de la diferencia entre la pensión de
jubilación y el 80% de la última remuneración ordinaria recibida por el trabajador,
monto adicional que no podrá exceder al 100% de la pensión y que deberá reajustarse
periódicamente, en la misma proporción en que se reajuste la pensión.
En estos casos, la terminación de la relación laboral se produce si el trabajador tiene
derecho a una pensión de jubilación –sin importar el monto– y cuando se le reconozca
al referido trabajador, efectivamente, la pensión de jubilación.
LARRAÑAGA ZENI, Nelson. El nuevo modelo de previsión social uruguayo. FCU. Montevideo, 1996, pp. 78-9.
65
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
•
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
La jubilación obligatoria automática. Se produce cuando el trabajador cumple 70 años
de edad, salvo pacto en contrario. En este caso, la jubilación opera si el trabajador tiene
derecho a una pensión de jubilación –sin importar el monto– con prescindencia de los
trámites administrativos correspondientes33. Esta es una norma que, a nuestro juicio, es
inconstitucional al atentarse contra el principio de igualdad ante la ley dado que no
existe alguna causa objetiva que justifique la extinción del contrato de trabajo –vía
jubilación– por razón de edad34.
Al igual que el sistema de salud, existe una baja cobertura al sistema de pensiones, tanto
en entre los trabadores dependientes como los independientes35, tal como lo demuestra el
siguiente gráfico:
GRÁFICO 22
PERÚ: ASALARIADOS PRIVADOS E INDEPENDIENTES,
AFILIADOS AL SISTEMA DE PENSIONES, 2005
(En porcentaje)
35
32
30
25
20
15
9,2
10
5
0
Asalariados privados
Independientes
Fuente: INEI-ENAHO, sobre condiciones de vida y pobreza, continua 2005.
Elaborado: MTPE- Programa de Estadísticas y Estudios Laborales (PEEL).
Las licencias pagadas y la seguridad social (enfermedad, licencias parentales,
maternidad, etc). la seguridad social y su vinculación con la compatibilidad entre
trabajo y familia
Con relación a la vinculación de la seguridad social con la compatibilidad entre el trabajo
y la familia, nuestra legislación contempla las siguientes licencias con pago de subsidios a cargo
de la seguridad social.
Subsidios por incapacidad temporal
Se adquiere a partir del vigésimo primer día de incapacidad hasta un máximo de 11
meses y 10 días consecutivos.
Subsidios por maternidad
El subsidio por maternidad se otorga por 90 días, pudiendo éstos distribuirse en los
períodos inmediatamente anteriores o posteriores al parto, conforme lo elija la madre, a condición
que durante esos períodos no realice trabajo remunerado.
33
34
35
Al respecto, puede verse TOYAMA, Jorge & RIVERA, Jeimy. “Jubilación Obligatoria: los criterios del Tribunal Constitucional
y la Corte Suprema”. En: Revista Diálogo con la Jurisprudencia. Ed. Gaceta Jurídica. Lima, mayo de 2004.
Una disposición similar, contenida en el Estatuto de Trabajadores (Ley 8/1980) fue declarada inconstitucional por el Tribunal
Constitucional Español (Sentencia 22/1981).
Fuente: INEI - ENAHO Sobre Condiciones de Vida y Pobreza, continua 2005. Elaboración: MTPE - Programa de Estadísticas y
Estudios Laborales (PEEL)
66
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Subsidio por lactancia
El derecho a subsidio prescribe a los seis meses contados desde la fecha en que dejó el
período de incapacidad o el período máximo postparto.
No se contemplan otra clase de subsidios que tengan por finalidad compatibilizar el
trabajo y la familia como podría ser licencias para los padres, o en caso de enfermedad de
parientes cercanos, ni siquiera existe un subsidio en caso de mujeres embarazadas cuya labor
habitual genera riesgos para ella o el feto y/o embrión y no puede ser reubicado en otro puesto de
la empresa.
Seguridad social y el cuidado de niños y mayores
El régimen contributivo de salud comprende tanto al trabajador dependiente como a sus
derechohabientes, es decir, a la esposa conviviente, a los hijos menores de edad. No incluye a los
padres mayores de los trabajadores.
La protección de los ingresos del trabajador: Privilegios y fondos de garantía
De acuerdo al artículo 24 de la Constitución, “El pago de la remuneración y de los
beneficios sociales del trabajador tiene prioridad sobre cualquiera otra obligación del empleador.”
En esta medida, dentro de los procesos de insolvencia, los créditos de naturaleza laboral tienen el
primer orden de prelación en caso de liquidación y un porcentaje de pago anual en caso de
reestructuración (30%).
El sistema no contempla un fondo de garantía salarial que puede cubrir la falta de pago de
los créditos laborales. Con ello, los créditos reales registrados deben ceder ante el privilegio
laboral en los procesos administrativos y judiciales.
Por otro lado, constituyen créditos laborales las remuneraciones, la compensación
por tiempo de servicios, las indemnizaciones y en general los beneficios establecidos por
ley que se adeudan a los trabajadores. Los créditos laborales comprenden los aportes
impagos tanto del Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones como al
Sistema Nacional de Pensiones, y los intereses y gastos que por tales conceptos pudieran
devengarse. Tienen prioridad sobre cualquier otra obligación de la empresa o empleador.
Los bienes de este se encuentran afectos al pago del íntegro de los créditos laborales
adeudados. Si estos no alcanzaran el pago se efectuará a prorrata. El privilegio se extiende
a quien sustituya total o parcialmente al empleador en el Pago directo de tales obligaciones.
En resumen, de acuerdo al esquema que se reproduce debajo de este párrafo, la
Seguridad Social en el Perú se ha diversificado en cuatro entidades: EsSalud, EPS, ONP y
AFP. Respecto a la Salud, las entidades que velan por el buen funcionamiento del sistema
son EsSalud y las EPS (Entidades Prestadoras de Salud), estas últimas consideradas como
un servicio complementario de salud, puesto que sólo cubren enfermedades calificadas
como capa simple a diferencia de EsSalud que cubre tanto la capa simple como la
compleja. Por otro lado, respecto a las Pensiones existen dos regímenes que son: estatal y
privado. En el primero se encuentra el Sistema Nacional de Pensiones de los trabajadores
del D.L. N° 19990 y el Régimen de Pensiones y Compensaciones por Servicios Civiles
prestados al Estado de los trabajadores beneficiarios del D.L. N° 20530. En cuanto al
segundo, éste está conformado por las AFP (Administradoras Privadas de Fondos de
Pensiones) que integran el Sistema Privado de Administración de Fondos de Pensiones
(SPP), actualmente supervisada por la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS).
67
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
CUADRO 23
LA REFORMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL
Sistemas
Antes de la reforma
Salud
A cargo de una entidad pública,
financiamiento de trabajadores y
empresas
Pensiones
A cargo de una entidad pública,
financiamiento de trabajadores y
empresas.
Régimen de “cédula viva” en el
Estado
Riesgos Laborales
Luego de la reforma
Pública: ESSALUD, financiado por empresas. Todas las
prestaciones o mínimo capa compleja.
Privada: EPS, voluntaria, reversible y financiado por
empresas. Solamente la capa simple.
Pública: ONP, financiado por trabajador. Todas las
prestaciones, excluyente del privado.
Privada: AFPs, financiado por trabajador. Todas las
prestaciones, no cabe retorno al público salvo excepciones.
Límites a la “cédula viva”
A cargo de una entidad pública,
financiamiento de empresas. Solo
para obreros
Solamente para actividades riesgosas, empresas escogen
entidades públicas y privadas para riesgos laborales.
Financiado por empresas.
Fuente: Elaboración propia
D. Seguridad y salud en el trabajo
Del sistema de seguridad y salud en el trabajo
Desde octubre de 2007, por vez primera, el Perú cuenta con una norma general que regula la
seguridad y salud en el trabajo, y que establece una gradualidad en el nivel del cumplimiento de las
obligaciones y condiciones de trabajo que se deben generar a favor del personal. Antes de ello,
solamente existía regulación en ciertos sectores (especialmente minería e industria).
En cuanto al tema de la Seguridad y Salud en el Trabajo, el criterio establecido por el
Decreto Supremo Nº 009-2007-TR es el preventivo pues busca la promoción de una cultura de
prevención de riesgos laborales, con participación del Estado, los empleadores y los trabajadores.
Obligaciones de los empleadores
Con relación a las obligaciones de los empleadores, éstas pueden dividirse en
obligaciones de gestión y prevención, capacitación, investigación y comunicación.
Dentro de las obligaciones de gestión y prevención, el empleador obligado a establecer
una política en materia de seguridad y salud en el trabajo que sea específica y apropiada para su
empresa, de tal manera que garantice la seguridad y la salud de sus trabajadores en el desempeño
de sus labores. Esta es una obligación dinámica que implica evaluaciones de riesgos,
perfeccionamiento continuo de los niveles de protección, modificación de condiciones de trabajo
o adopción de medidas de prevención, así como practicar exámenes a los trabajadores, evaluar
sus condiciones profesionales al asignarles o variar sus funciones, gestionar los riesgos
eliminándolos o sustituyéndolos por otros menores con apoyo de equipos de protección, entre
otras. Asimismo, implica tomar en cuenta grupos especiales como discapacitados, menores,
aspectos relativos a la procreación o exposición de trabajadoras gestantes o medidas ante riesgos
inminentes. Finalmente, garantizar la seguridad y salud del personal que labora fruto de contratas
o subcontratas o mecanismos de intermediación laboral.
68
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
En cuando a las obligaciones de capacitación, éstas suponen para el empleador transmitir
oportuna, adecuada y efectivamente la información a los trabajadores, de manera previa a la
asignación de funciones, sobre los riesgos así como las medidas de protección y prevención
aplicables, controlar que sólo los trabajadores, adecuada y suficientemente capacitados y
protegidos, accedan a los ambientes o zonas de riesgo grave y específico.
Sobre la investigación y comunicación, el empleador es el obligado a investigar los
accidentes o afectaciones a la salud de los trabajadores o cuando aparezcan indicios de que las
medidas de prevención resultan insuficientes, a fin de adoptar medidas correctivas o de mejora en
la gestión. Asimismo, está obligado a comunicar a la Autoridad Competente de los incidentes
peligrosos, accidentes y enfermedades profesionales, los hechos, los daños ocasionados y los
resultados de las investigaciones.
En suma, la empresa como empleador, en virtud del contrato de trabajo, recibe los
servicios subordinados de los trabajadores lo que le permite ejercer sobre éstos su poder de
dirección (organización, gestión), de fiscalización y de sanción. En contrapartida, la empresa, a
través de la gerencia, asume una serie de obligaciones, entre ellas, la protección de la integridad
de sus trabajadores, debiendo por ello resguardar su seguridad y salud en el desarrollo de las
labores, por medio de la implementación de un sistema de gestión que se detalla en el gráfico36.
FIGURA 1
Evaluación de
riesgos
Medidas de prevención
de riesgos
Obligaciones de
la empresa
Medidas de
protección a los
trabajadores
Sistemas de
Gestión en SST
Investigación
Cumplir normas de SST
Deber de información y
capacitación
Mejora continua
Fuente: elaboración propia.
Obligaciones de los trabajadores
Dentro de las obligaciones que impone la legislación general en materia de seguridad y
salud en el trabajo a los trabajadores está el cumplimiento de normas, reglamentos e
instrucciones, el adecuado uso de equipos de protección y las herramientas de trabajo, sólo
manipularlos si han sido autorizados, cooperar en la investigación de accidentes, velar por su
seguridad y salud física y mental y de sus compañeros en el trabajo, someterse a los exámenes
médicos, participar en los organismos paritarios, programas de capacitación y otras, comunicar al
empleador eventos o situaciones que puedan poner en riesgo su seguridad, adoptando las medidas
correctivas, reportar incidentes o accidentes, concurrir a las capacitaciones.
36
CARO, Eliana & TOYAMA, Jorge. “Seguridad y salud en el trabajo: la responsabilidad empresarial”. Trab. Minero., p. 2.
69
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
E.Diálogo social
La reglamentación del conflicto laboral
El Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, como Lineamiento de Política
Sociolaboral ha consignado que es una acción prioritaria para el Sector Trabajo, la promoción del
diálogo entre los actores sociales más representativos de la sociedad peruana, en el ámbito laboral
y empresarial del Estado con participación de organizaciones sociales.
La institucionalidad del diálogo social en el Perú
El diálogo social en el Perú se ha venido institucionalizando a través de la constitución de
espacios de concertación en el ámbito estatal. Así tenemos, instancias como: El Consejo Nacional
del Trabajo y Promoción del Empleo, el Acuerdo Nacional, el Consejo Nacional de la
Competitividad, el Consejo Nacional para el Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa, y el
Pacto Social.
Con fecha 04 de enero de 2001, se instala el Consejo Nacional de Trabajo y Promoción
del Empleo (CNT) integrado por las organizaciones más representativas de las organizaciones
empresariales, sindicales y el Estado. Su objetivo es formular y proponer políticas de Trabajo,
Promoción del Empleo, Formación Profesional, Protección Social y Remuneración Mínima, en
consonancia con el interés regional y nacional, la Comisión Intersectorial de Empleo, los
COREMYPES, y el Pacto Social.
Luego de más de diez años de un gobierno contrario al diálogo social, el CNT se erigía
como uno de los instrumentos centrales de la democracia, en un escenario de búsqueda de
concertaciones y mecanismos de reconciliación social. Así, el CNT se debía constituir en una de las
más indispensables instancias de acercamiento con los agentes laborales, los sindicatos y las
empresas, y con ello, en uno de los principales referentes para los poderes del Estado, para la
búsqueda de una regulación laboral moderna, equilibrada y justa. Así ya lo destacaba la visión del
CNT: “La mejora de la calidad de vida de los trabajadores, el fomento de relaciones laborales
adecuadas y las condiciones apropiadas para el desempeño eficiente de la actividad empresarial.”
Con fecha 05 de marzo de 2002, los representantes de las organizaciones políticas,
religiosas, de la sociedad civil y del Gobierno, suscribieron el Acuerdo Nacional y aprobaron un
conjunto de Políticas en función a cuatro grandes objetivos:
•
Democracia y Estado de Derecho
•
Equidad y Justicia Social
•
Competitividad del País
•
Estado Eficiente, Transparente y Descentralizado.
En cuanto, al Mercado de Trabajo resulta relevante especialmente la Décimo Cuarta
Política de Estado, “Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo”. Así el Estado Peruano se
compromete a promover y propiciar, en el marco de una economía social de mercado, la creación
descentralizada de nuevos puestos de trabajo, en concordancia con los planes de desarrollo
nacional, regional y local, mejorando la calidad del empleo, con ingresos y condiciones
adecuadas y acceso a la seguridad social para permitir una vida digna.
En abril de 2003, se creó el Consejo Nacional de la Competitividad como espacio de
concertación entre los sectores públicos y privados con el fin de diseñar e implementar el Plan
Nacional de Competitividad.
70
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Asimismo, el 19 de diciembre de 2003, se instaló el Consejo Nacional para el Desarrollo
de la Micro y Pequeña Empresa (CODEMYPE) como órgano consultivo adscrito al MTPE. Este
órgano consultivo con fecha 28 de junio de 2005, aprobó el Plan Nacional de Promoción y
Formalización para la Competitividad y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa.
En el año 2003, se creó la Comisión Intersectorial de Empleo, mediante Decreto Supremo
N° 013-2003-TR, como instancia permanente de coordinación del Estado encargada de formular,
proponer, recomendar propuestas que coadyuven a armonizar las políticas sectoriales en materia
de promoción del Empleo que ejecuta el Estado.
Con fecha 07 de enero de 2005, los integrantes del Acuerdo Nacional firmaron el Pacto
de Mediano Plazo por la Inversión y el Empleo Digno a fin de establecer condiciones para el
fomento decidido de la inversión y el logro de una estrecha asociación entre inversión y empleo
digno en una economía social de mercado.
En esta línea de fortalecimiento de la institucionalidad del diálogo social, el Ministerio de
Trabajo y Promoción del Empleo a través de las Direcciones Regionales de Trabajo y Promoción
del Empleo en coordinación con los Gobiernos Regionales ha impulsado la constitución de las
COREMYPES, como instancias de concertación y de articulación con las políticas, programas y
acciones sectoriales, teniendo como referente el Plan Nacional de Promoción y Formalización
para la Competitividad y Desarrollo de la Micro y Pequeña Empresa.
En julio del presente año, el Gobierno presentó la propuesta de crear el Pacto Social sobre
productividad empleo y salarios. El objetivo es la creación de un mecanismo que permita
convocar a los sectores o grupos de la sociedad que no están organizados sindicalmente y
aquellos que no forman parte del grupo formal de la actividad laboral, a fin de incorporarlos al
acceso progresivo de los derechos laborales, en los ámbitos que le han sido asignados.
No obstante la creación e institucionalización de espacios de diálogo, el sociólogo Denis
Sulmont37, considera que: “El balance de los antecedentes y las experiencias, recientes de
concertación sociolaboral en el Perú muestra un saldo fuertemente deficitario. La concertación ha
ocupado poco lugar en la regulación de las relaciones laborales y en la definición de las políticas
públicas en el país a lo largo del siglo XX. Han prevalecido relaciones conflictivas entre trabajadores
y empleadores, marcadas de la intolerancia mutua y la intransigencia. El Estado desempeño un papel
fuertemente intervencionista en el tratamiento de las relaciones colectivas de trabajo y en la
resolución de los conflictos. Tanto la reforma laboral de Velasco como la de Fujimori fueron
impuestas desde las cúpulas del poder político sin intervención de las partes involucradas. La
coyuntura del gobierno de transición de Paniagua fue favorable a un nivel de concertación”.
El diálogo social es una institución o herramienta –como quiera describirse– esencial en
las relaciones laborales a tal punto que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) lo
considera parte del trabajo decente, al igual que los derechos fundamentales, la protección social
y el empleo. Además, con diálogo social se puede lograr un mayor compromiso de las partes
sociales sobre las iniciativas gubernamentales, las normas que se promulgan y las políticas que se
diseñan. La legitimidad social es la que sustenta de mejor manera el nivel de eficacia de una
norma o política laborales.
El nivel de desarrollo de un país también se puede medir en función del grado de
participación y diálogo social. Desde la generación de mecanismos vinculantes de consulta social
ante una iniciativa laboral, mesas de diálogo tripartita, comisiones inter gremiales, pactos
sociales, consejos o acuerdos de negociación permanentes hasta comisiones laborales en las
37
www.pucp.edu.pe/documento/maestrias/sulmont.pdf
71
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
empresas, la institucionalidad de un país puede apreciarse a través del desarrollo de estos
mecanismos e instrumentos de participación social en la vida laboral del país.
En suma, se puede indicar que el diálogo social sirve, siguiendo a José Luis Daza, para
compartir inquietudes entre las partes, conocer las diferencias de opiniones, acercar posturas,
solucionar conflictos, promover cambios, negociar y convenir. Este es el rol central que el Estado
debe ostentar.
Naturalmente, con el diálogo laboral o social no se pretende que las partes laborales se
constituyan en legisladores ni en gestores de las decisiones adoptadas, pues el Estado siempre
ostentará sus facultades inherentes y su actuación debiera tener carácter definitorio. El diálogo
pretende generar consensos, acercar a las partes laborales, obtener parámetros generales y básicos
sobre los cuales se puedan definir las políticas laborales y sociales más importantes.
En todos estos años, el CNT ha tenido una participación relevante para converger las
iniciativas y propuestas laborales de diverso nivel y alcance, debatir diversos proyectos
normativos tanto del Congreso como del Ejecutivo –hoy convertidos en normas laborales–,
elaborar o brindar sugerencias para la mejora de las políticas y programas generales y sectoriales,
preparar estudios técnicos a través de sus interesantes comisiones que coadyuven a la
comprensión de la problemática laboral, etc.
Las políticas de Estado, para que puedan lograr un real respeto de los derechos
fundamentales, deben estar respaldadas y legitimadas por el diálogo social, por las consultas de
los gobiernos a las organizaciones de trabajadores y empleadores para la búsqueda de los mayores
consensos posibles38.
Además, el CNT ha servido para canalizar diversos conflictos laborales que se han
presentado en algunos sectores y su papel como catalizador de generación de alternativas y vías
de acercamiento a las empresas y sindicatos en conflicto para la suscripción de acuerdos ha sido
vital. Finalmente, el CNT ha tenido una participación muy importante en todo el proceso de
negociaciones del TLC con Estados Unidos, especialmente para atender los congresistas
demócratas y mostrar una institucionalidad social en la temática laboral
38
MARTÍNEZ, Daniel y VEGA, Mariluz. Los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Documento de Trabajo No. 9.
OIT. Programa InFocus. Ginebra 2002, p. 32.
72
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
III.
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Impacto, eficiencia y posiciones respecto
al marco normativo
A. Evaluación e impacto de las reformas laborales
El concepto de “mercado de trabajo” refiere a dos componentes base: por un lado, al intercambio
producido entre capital y trabajo regido por las leyes de la oferta y la demanda; y, por otro, al
espacio en el que dicho intercambio se produce39. Se trata, por tanto, de una institución compleja
que si bien presenta una base económica, admite multiplicidad de enfoques. En todo caso, es
conveniente precisar que no nos encontramos frente a una realidad aprensible única o
completamente desde una perspectiva jurídico-normativa; si bien el ordenamiento jurídico en
general y el ordenamiento laboral en particular abordan a través de algunas de sus instituciones
(sistema impositivo, formas de contratación laboral) la problemática del mercado de trabajo,
presentan en términos reales sólo una capacidad relativa de incidir en ella.
Aún la anotada complejidad del fenómeno, en ocasiones es frecuente limitar sus alcances a
su dimensión jurídica e incluso a su dimensión jurídico-laboral, restando importancia a la influencia
que factores como el mercado de capitales, la innovación tecnológica, los niveles educativos, las
tasas de natalidad, ejercen sobre la conformación y evolución del mercado de trabajo. Esta acepción
limitativa presenta el grave riesgo de reducir cualquier diagnóstico del mercado de trabajo a la
evaluación de sus parámetros jurídicos y consecuentemente, a limitar las posibilidades de
intervención frente a eventuales desajustes al plano normativo. Igualmente, esta tendencia conlleva
comúnmente a la errada apreciación de que son la norma jurídica o la legislación laboral los
factores de freno al discurrir eficiente del mercado del trabajo y al crecimiento económico40.
Ciertamente, como hemos señalado, la norma jurídica y en concreto la norma laboral influyen en el
mercado de trabajo y constituyen un vehículo importante para el cumplimiento de determinados
objetivos (facilitar la contratación, relajar la protección contra el despido); sin embargo, resultan
elementos insuficientes para realizar cambios decisivos en su discurrir.
39
40
García Murcia, Joaquín: “Perspectivas jurídicas de la reforma del mercado de trabajo”; en: MONEREO PEREZ, José Luis
(Coord.) La reforma del mercado de trabajo y de la seguridad social, Ed. MONOGRAFICA, Granada, 1996, p. 15.
García Murcia, Joaquín: “Perspectivas jurídicas de la reforma del mercado de trabajo”. Op. Cit. pp. 15-16.
73
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
La incursión jurídico-laboral en la problemática del mercado de trabajo obedece a la
preocupación constante del derecho laboral por las circunstancias económicas y sociales de
cada país, determinante a su vez de ciertos niveles de flexibilidad que lo han convertido en
un derecho relativamente adaptable. Fue el inicio de la crisis económica –asentada en
Latinoamérica como un elemento estructural y no coyuntural– y la transformación
progresiva de los sistemas productivos, lo que llamó originalmente la atención acerca del
rol de la norma laboral. En particular, fue la situación de aguda crisis de nuestro país la que
determinó el decaimiento de los salarios y del empleo formal, atribuyéndose a la
legislación laboral protectora la alteración de la correlación que debería existir entre
crecimiento salarial y crecimiento de la producción y economía, y la imposibilidad de
reajustar las plantillas de personal de acuerdo a la variable demanda productiva, lo que
habría forzando a los empresarios a recurrir al empleo precario y elevado las tasas de
desempleo.
Aunque como hemos señalado, resulta harto cuestionable que la normativa asuma
una potencia tal como para constituirse en freno del desarrollo económico o factor de
incremento de la precariedad, los cuestionamientos anotados repercutieron en el Derecho
del Trabajo que, atendiendo a las características perfiladas por el contexto, recondujo gran
parte de sus esfuerzos –hasta el momento centrados en quien “tiene” trabajo y en ocasiones
en quien tiene el trabajo “estable” – hacia la problemática del quien carece de trabajo, de
quien tiene trabajo precario y de las formas de trabajo atípicas41.
Se trataba de la atención hacia las demandas de flexibilidad vinculadas al tema del
salario y su relación con fenómenos macroeconómicos, pero centralmente orientadas hacia
la solución del agudo problema del empleo y desempleo y cuyo énfasis recaía en la formas
de contratación y extinción de la relación laboral (flexibilidad externa). El derecho del
trabajo atendía con ello a la importancia del empleo como factor de identidad social y a su
vinculación directa, a través de los ingresos que provee y del sentido de reconocimiento
social que otorga, con el disfrute de otros derechos ciudadanos (educación, vivienda, etc.)42.
Como señala RORIGUEZ PIÑERO, el desempleo y la precariedad no sólo excluyen a los
desempleados de la participación en la prosperidad social, sino los excluyen de la sociedad
misma. Por ello, el acceso al mercado del trabajo y las medidas que desde el ámbito del
derecho del trabajo puedan adoptarse para facilitar dicho acceso, se convierte en una
auténtica vía de integración social43.Las reformas laborales que hemos apreciado
precedentemente no han generado una modificación relevante en el mercado de trabajo. Los
índices de informalidad y sub empleo son alarmantes –entre los más altos de la región– y,
pese a los esfuerzos que se realizan, no se aprecia una mejora en el mediano plazo. El
siguiente cuadro describe la compleja situación del mercado laboral peruano44:
41
42
43
44
SEN, Amartya: “Trabajo y derechos”; en: Revista Internacional del Trabajo vol.119 (2000), num. 2, p. 130.
SEN, Amartya: “Desigualdad y desempleo en la Europa contemporánea”; en: Revista Internacional del Trabajo Vol. 116 (1997),
N° 2, p. 174 y ss.
RORIGUEZ PIÑERO, Miguel: “Empleo y exclusión social”; en: Relaciones Laborales N° 10, Madrid, 2000, p. 2 y ss.
Fuente: Francisco Verdera. OIT.
74
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
GRAFICO 23
LIMA: PEA ASALARIADA PRIVADA SEGÚN TIPO DE CONTRATO, 1987-2005
(Porcentajes)
70
60
50
40
30
20
10
0
1987
Contrato indefinido
1994
1998
Contrato a plazo fijo (inestable)
2001
2005
Otro
Sin contrato
Fuente: Verdera, Francisco. Inédito.
Como se aprecia, el régimen común para los trabajadores es la informalidad (“sin
contratos”), es decir, la mayoría de personas son contratadas en forma verbal, bajo mecanismos
informales o formales simulados. El segundo lugar, destaca la enorme reducción de trabajadores
contratados a plazo indeterminado o personal estable (contrato típico laboral), y un incremento
del personal contratado a plazo fijo (contrato atípico laboral). Prácticamente, por cada trabajador
informal, se puede apreciar un trabajador menos en el sector formal, generándose un proceso de
“informalización” de lo formal.
El enfoque laboral del mercado de trabajo plantea una problemática particular: ¿puede el
mercado de trabajo ser analizado y enjuiciado en los mismos términos que cualquier otro
mercado? ¿Cabe pensar en un mercado de trabajo carente de regulación jurídica y sometida a los
principios de la autorregulación económica?
Evidentemente, la inserción del trabajo en el mercado importa un tipo figurado de
realidad que involucra a sujetos que ajustan sus intereses y decisiones en función a una innegable
racionalidad económica. Sin embargo, esta afirmación no impide reconocer la existencia de
diversos factores que determinan que el comportamiento del mercado de trabajo difiera en mucho
de otros mercados, aspecto que no se ha tenido muy en cuenta en las reformas laborales
apreciadas en nuestro país.
En primer lugar, el objeto del intercambio –el trabajo– involucra indisolublemente a un
sujeto –el trabajador– titular de derechos fundamentales y portador de una dignidad que debe ser
cautelada en forma prioritaria por el Estado y la sociedad. Este factor ha sustentado una
afirmación base en el Derecho del Trabajo que señala que “el trabajo no es una mercancía”, a la
luz de la cual se ha diseñado una legislación de apoyo al trabajador de fuente estatal y sindical
que busca garantizar, a través del establecimiento de ciertas reglas jurídicas aplicables al contrato
individual de trabajo y al ejercicio de los poderes empresariales, la auténtica y real libertad de los
sujetos en el intercambio. De este modo, la extrema flexibilidad (apreciada en los noventa) no
tuvo en cuenta este factor, a tal punto que las relaciones laborales se vieron afectadas
enormemente con el incremento de la tasa de informalidad y subempleo laborales.
En segundo lugar, el mercado de trabajo resulta una realidad bastante compleja no sólo
por la multiplicidad de enfoques que admite, sino también por que su composición resulta tan
heterogénea que motiva incluso la interrogante de si existe “un” mercado de trabajo o “múltiples”
mercados de trabajo. La situación de los jóvenes, cesantes, trabajadores discontinuos, mujeres con
responsabilidades familiares, etc. difiere en ocasiones abismalmente según la afectación que
75
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
factores como la geografía, los niveles de formación profesional, los niveles educativos o tasa de
natalidad y mortalidad produzcan. Incluso, los mercados de puestos de trabajo pueden seguir un
rumbo totalmente diferente al del mercado de los salarios. En suma, los comportamientos de los
sujetos resultan variables y las medidas de regulación para cada segmento demandan un ajuste
específico que atienda a tal variabilidad45.
Se trata pues de un mercado cuyas diferencias sustanciales con otros mercados legitima
justamente el sentido protector de la norma laboral pero hemos de considerar también que, si bien
legitimada por las particularidades del mercado, la protección sólo cobra sentido en tanto no
constituya un obstáculo al funcionamiento adecuado del sistema económico en su conjunto. El
equilibrio entre eficiencia económica y norma laboral protectora constituye por tanto el aspecto
central del enfoque laboral del mercado de trabajo, cuyas implicancias concretas para el caso
peruano corresponde apreciar en este trabajo. Las reformas laborales producidas desde 2001 que
pretenden re-regular las relaciones de trabajo no han tenido un impacto en la recuperación de los
niveles de empleo formales, como se ha descrito en el gráfico anterior, y tampoco en el acceso de
los derechos y beneficios sociales, como se desprende del siguiente gráfico46:
GRÁFICO 24
LIMA: ASALARIADOS PRIVADOS SEGÚN CUMPLIMIENTO DE APORTES
Y BENEFICIOS, 1992-2005
% (PEA asalariada)
60
50
40
30
20
10
0
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
Prestaciones
Vacaciones
Gratificacion por fiestas patrias
Compensacion por tiempo de servicio-CTS
Fuente: Verdera, Francisco. OIT. Inédito.
B. Posiciones de los actores relevantes en el mercado de trabajo
1. Organizaciones empresariales
La posición de los gremios empresariales a criterio del sociólogo Dennis Sulmont, ha estado
marcada por el trauma de las reformas impuestas por el régimen militar de los años setenta,
particularmente la ley de estabilidad laboral y el sistema de participación de utilidades en la
propiedad, el directorio y las utilidades de la empresa, de esta manera han estado apoyando las
reformas sobre flexibilidad en el empleo y la reducción de los costos laborales47.
45
46
47
RIVERO LAMAS, Juan: “La reforma del mercado de trabajo y le modelo español de relaciones laborales”; en: MONEREO PEREZ,
José Luis (Coord.) La reforma del mercado de trabajo y de la seguridad social, Ed. MONOGRAFICA, Granada, 1996, p. 15
Fuente: Francisco Verdera (OIT).
www.pucp.edu.pe/documento/maestrias/sulmont.pdf.p16.
76
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
En el escenario nacional, no se aprecia una activa participación laboral de las empresas –
como ocurre con los sindicatos también– y los gremios no tienen una repercusión relevante en la
formulación de las políticas laborales del país. Usualmente, la participación supone actos de
reacción frente a proyectos normativos o paralizaciones y reclamaciones sindicales.
De otro lado, no se cuenta con organizaciones que promuevan estudios e iniciativas
laborales integrales que busquen afrontar los problemas laborales del país tales como la
informalidad, el subempleo, la baja productividad, etc. En ocasiones, se nota una ausencia de
ciertos criterios técnicos en la formulación de sus propuestas legales, o una tendencia
marcada a favor de la posición que representan.
Actualmente, algunas empresas que están introduciendo una serie de políticas y prácticas para
prevenir conflictos laborales; si éstos se presentan, tratan de implementar mecanismos que permitan
elaborar una estrategia de defensa adecuada. La anticipación y auto regulación son los pilares centrales,
además de una buena política de gestión humana. Por otro lado, las empresas están buscando
vinculaciones flexibles bajo dos esquemas: a) externalización de servicios de aquellos que no forman
parte del negocio central o core business, con mecanismos de intermediación, tercerización y contratas
(por ejemplo, 58% del personal en minería labora en una contrata, según Price Waterhouse Coopers); y
b) contratación directa a plazo fijo con cláusulas flexibles de adecuación a la gestión empresarial: estos
contratos son los que más crecen en el país.
A nivel colectivo, aumenta la tendencia a brindar la mayor información posible al
personal (portales B2E, work shop, folletería, etc.) sobre las variables más relevantes de la
empresa, formar comités internos (de calidad, de gestión, de empresa, de solución de ciertos
conflictos, etc.), considerar y tratar al sindicato como un stakeholder o socio estratégico, etc.
Empero, también existen prácticas antisindicales (despidos, actos de hostilidad y discriminación,
etc.), incumplimientos reiterados laborales, prácticas de informalidad laboral, etc.
Algunas compañías están introduciendo el concepto de buenas prácticas laborales a través de
iniciativas voluntarias contenidas en políticas corporativas laborales (que son consecuencia de la
Responsabilidad Social Empresarial), códigos de ética y conducta, códigos multilaterales, contratos
bilaterales de comercio, convenios colectivos de trabajo, etc. No obstante ello, estamos ante prácticas
minoritarias dentro del sector empresarial.
Las organizaciones empresariales en cuanto a la previsión de contratación de personal como
costo fijo de su empresa, consignan un porcentaje menor que el efectivamente alcanzado. Por ejemplo,
en el año 2005 existió una previsión del 62.5% y sin embargo se registraron como costos asignados al
rubro contratación de personal un porcentaje de 82%, y en el 2006, siendo que la previsión pronosticada
fue de 65% se alcanzó una contratación del 93% según lo observamos en el siguiente cuadro:
GRAFICO 25
EMPRESAS QUE PREVEN AUMENTAR LA CONTRATACIÓN: PRONÓSTICO VS. REAL1
100
80
93
82
78
65
63
60
40
20
0
2005
2006
Pronostico
2007
Realizado
Fuente: DBM Perú.
1 Encuesta realizada a 174 gerentes de RR.HH. entre el 15 de diciembre del 2006 y el 4 de enero del 2007.
77
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
En cuanto al nivel de las remuneraciones, según la encuestadora APOYO podemos
observar que durante el año 2006 sólo el 22,7% de las empresas mantuvieron estables el nivel
remunerativo de sus trabajadores, mientras que en el primer semestre del presente el 43,5%
optaron por mantener con sueldos estables a sus trabajadores.
Ahora bien cabe destacar que, el año pasado las empresas encuestadas apostaron por un
incremento en los salarios de sus trabajadores superior al que se viene implementando en el
primer semestre del presente año, condicionando la mayoría de estas dicho incremento al factor
de productividad, según lo podemos observar del cuadro adjunto.
CUADRO 24
EXPECTATIVAS DE INCREMENTOS SALARIALES ¿HA HABIDO UN INCREMENTO
SALARIAL (EN SOLES) EN SU EMPRESA?
(En porcentajes)
Ultimos doce meses
1
Siguientes seis meses
Si, generalizado
28,9
15,6
Si, selectivo en función a productividad
47,0
40,7
Sueldos estables
22,7
43,5
2
Sueldos se reducen en promedio
Fuente: Sondeos realizados a clientes de Apoyo consultoría.
1 Sondeo realizado en enero 2007.
2 Sondeo realizado en junio 2007.
Por otro lado, el sector empresarial ha institucionalizado su participación en el mercado
formativo en cuanto a formación profesional. En el Perú existen experiencias del sector privado
que contribuyen de manera activa con la FORMACIÓN PROFESIONAL. Por ejemplo, tenemos
el SENATI “Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial” que es una institución
que tiene por finalidad proporcionar formación profesional y capacitación para la actividad
industrial manufacturera y para las labores de instalación, reparación y mantenimiento realizadas
en las demás actividades económicas
La metodología de enseñanza, más caracterizada del SENATI es el "aprender haciendo "
y en condiciones reales de producción. La formación en ocupaciones técnicas operativas se
realiza mayormente con el "Sistema Dual SENATI-Empresa", que se caracteriza por alternar
actividades en Unidades Operativas con aprendizaje práctico dentro de las propias empresas. En
tal sentido, a través de este sistema se vincula el aprendizaje teórico y el práctico. Son cerca de
8.600 las empresas que a nivel nacional vienen fortaleciendo este servicio y permiten incrementar
conocimientos de jóvenes en ocupaciones técnico operativas.
Finalmente, la CONFIEP ha señalado su interés por contribuir con la formación y
educación para el trabajo. Así, entre las principales iniciativas tenemos48:
48
•
Identificar mejores prácticas y experiencias de la actividad del sector
empresarial en educación.
•
Apoyar las políticas educativas y la implementación del Proyecto Educativo
Nacional, participando en la elaboración de los planes operativos.
En: Empresa Privada. Revista de Gestión, Economía y Negocios. Año IX – Edición N° 73. P39.
78
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
•
Estimular el desempeño y buenas prácticas de las Escuelas Unidocentes, las cuales
gestionarán y aplicarán prácticas pedagógicas donde todos aprenden con éxito, de
manera crítica, creativa y orientada a propiciar una convivencia grata libre de
discriminación e imposición cultural.
•
Participar en el diseño de perfiles de carreras profesionales y en la certificación de
las experiencias exitosas.
•
Difundir los proyectos innovadores en materia de ecuación a través de la Feria Anual
de Proyectos Educativos.
•
Fortalecer la movilización nacional por la educación, específicamente por la iniciativa
adopta una escuela.
2. Organizaciones sindicales
Las organizaciones sindicales no se han recuperado plenamente tras la crisis de la década del
noventa. Las reformas laborales, la infiltración terrorista en ciertas organizaciones sindicales así
como la falta de renovación de los discursos clásicos sindicales ocasionaron una reducción
notable de la actividad y presencia sindical.
Al respecto, analizando la posición de las organizaciones sindicales, el sociólogo Dennis
Sulmont49 señala que los principales líderes sindicales siguen un discurso confrontacionista cuyo
propósito es demostrar su capacidad de convocatoria y de movilización social, con el propósito de
mejorar la correlación de fuerzas en su favor en las negociaciones.
A la fecha, se aprecia un incremento de la tasa de sindicalización pero las organizaciones
sindicales no tienen un impacto activo y relevante en la formulación de las políticas laborales del
país salvo por las huelgas y marchas que realizan. Las propuestas no son del todo técnicas, en
ocasiones con un discurso clásico y orientado hacia la tutela de los intereses de sus afiliados. Las
organizaciones sindicales más importantes se pueden apreciar en el siguiente cuadro:
CUADRO 25
LOS SINDICATOS EN EL PERÚ
Denominación
Nacional
Internacional
Influencia
75% de afiliación sindical
del país
CGTP (1929)
Empresas peruanas,
federaciones
FSM, no alta influencia
CTP (1944)
Empresas del norte
peruano, en crecimiento
Expulsado de CIOSL
Vinculado al APRA, en
crecimiento
CATP (1990)
Nace de ex CTP
CSI, CIOSL, CMT
No alta influencia, posible
fusión con CUT
CUT (1993)
Empresas nacionales, nace
de ex CTP
CIOSL, ORIT, AFLCIO,
CSI, CMT
Alta influencia internacional
+ ciertos sectores públicos
Federaciones
Los más grandes son del
sector minero y
construcción civil
Federados a
organizaciones del país
Interacción internacional
Fuente: Elaboración propia
49
www.pucp.edu.pe/documento/maestrias/sulmont.pdfp23.
79
La organización de mayor
influencia del país
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
No obstante lo dicho, últimamente las organizaciones sindicales tienen mayor sustento
técnico en sus propuestas y plataformas de lucha (ya sea con apoyo interno, de ONGs o de la
OIT). En esta línea, las organizaciones sindicales50 consideran que debe implementarse las
acciones necesarias para:
•
La adecuación de nuestra legislación laboral a los estándares laborales de la OIT a
través de la aprobación de una nueva Ley General del Trabajo.
•
La eliminación de los Regímenes Laborales Especiales por su carácter discriminatorio.
•
El reforzamiento de la capacidad de fiscalización del Ministerio de Trabajo. Dentro
de este punto se propone el incremento del número de Inspectores de Trabajo y el
aumento del presupuesto para el sector.
•
La regulación adecuada de los sistemas de intermediación y subcontratación y un
eficiente sistema para vigilar su cumplimiento.
•
La promoción de la sindicalización y la negociación colectiva como principal
mecanismo para mejorar el acceso de los trabajadores peruanos a los derechos
laborales fundamentales.
3. Grupos políticos
Los partidos políticos han venido pronunciándose sobre las propuestas de flexibilización
de las instituciones laborales. No obstante ello, la participación de las organizaciones políticas se
limitan a la coyuntura (informalidad, reducción de costos, microempresas, vacaciones –por
ejemplo, el APRA en agosto de 2005, declaró su oposición ante la propuesto de rebajar las
vacaciones de 30 a 15 días51 y hoy, alguno de sus ministros lo sustentan–, etc.).
No se verifica una actuación técnica, coordinada y sustentada de las organizaciones políticas
en la formulación de políticas laborales ni en el diálogo social. Además, la fórmula de oposición a las
propuestas del partido a cargo del gobierno es la regla en la actuación de estas organizaciones.
4. Sociedad civil
La sociedad civil ha tenido –y tiene– poca participación en la formulación de las
propuestas laborales a todo nivel (normativo, políticas, etc.). La demanda social es clara, el
principal problema del país es el desempleo (53%, Apoyo), aun cuando, en rigor, lo que solicitan
se puede resumir en el llamado trabajo decente de la OIT (pues la tasa de desempleo es 8%), esto
es, inclusión en planillas, goce de beneficios sociales, inclusión social, etc.
Los bajos salarios, la informalidad laboral, los tratos no adecuados, etc. son
permanentemente citados como los problemas en las empresas del Perú en las encuestas que se
realizan. En cambio, la gestión humana y el clima laboral son problemas que suelen aparecer
después en el ranking de las encuestas52. Ello denota el enorme incumplimiento laboral y la
menor importancia que brinda el público a lo cualitativo (gestión humana). Pese a lo expresado,
las iniciativas laborales des organizaciones de la sociedad civil son nulas así como la
participación en las movilizaciones sociales no suelen ser relevantes.
50
51
52
La propuesta corresponde a la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), la más grande organización sindical del país.
Ver: www.perupolitico.com/wp2pdf-0.4.2/wp2pdf.php?p=100 En mayo de 2007, la Universidad Católica preguntó al público sobre lo que más desea de su trabajo: 38% prefiere la estabilidad,
24% un buen sueldo y 17% satisfacción laboral. En el mismo mes, la Universidad de Lima preguntó sobre las razones por las
cuales las personas se podían cambiar de trabajo: 62% cambiaría de trabajo por mejor sueldo, 23% por estabilidad y 7% por
experimentar otro.
80
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
C. Eficiencia de las reglas formales
En relación a la eficacia de las reglas formales, éstas vienen dadas a través de tres mecanismos:
(i) A nivel administrativo, la función de supervisión y fiscalización a cargo de la Inspección del
Trabajo, (ii) A nivel judicial el que brindan los juzgados y salas laborales para resolver las
controversias que le son sometidas que no han podido ser resueltos mediante otros mecanismos
de solución de conflictos, individuales o colectivos, y (iii) Los efectos del Tratado de Libre
Comercio con los Estados Unidos de Norteamérica.
1. Eficiencia en el ejercicio de las facultades inspectivas
El actual gobierno ha puesto un énfasis relevante en la fiscalización laboral, tanto por su
plan de gobierno como las presiones recibidas por los congresistas demócratas de Estados Unidos
en el marco de las negociaciones del Tratado de Libre Comercio.
La Ley Nº 28806, Ley General del Sistema de Inspección y su reglamento (Decreto
Supremo Nº 019-2006-TR, modificado por el Decreto Supremo Nº 019-2007-TR) es la norma
que regula el tema de la inspección laboral, que es el servicio público que tiene como objetivo
vigilar el cumplimiento de las normas sociolaborales y de seguridad social. Asimismo, exige las
responsabilidades administrativas que procedan, orienta y asesora en dichas materias.
La inspección del trabajo cuenta con supervisores inspectores, inspectores de trabajo e
inspectores auxiliares, quienes realizan:
a) Actuaciones de orientación. De oficio o a petición de parte para orientar o asesorar
técnicamente sobre le cumplimiento de la legislación sociolaboral.
b) Actuaciones inspectivas. Seguidas de oficio para comprobar el cumplimiento de las
normas vigentes y adoptar las medidas para su cumplimiento.
Este sistema también contempla un procedimiento administrativo sancionador como
consecuencia de un Acta de Infracción, el cual permite la imposición de sanciones por
incumplimientos laborales (multas).
Los principales problemas que afronta la inspección del trabajo es que no cuenta con
personal suficiente en cantidad para afrontar sus funciones. Así podemos observar lo expuesto en
el cuadro el número de inspectores:
CUADRO 26
NÚMERO DE INSPECCIONES
Año
Lima y Callao
Otras Regiones
Total
2001
137
85
222
2002
132
83
215
2003
125
85
210
2004
123
97
220
2005
120
88
208
2006
137
98
235
2007
236
104
340
Fuente: MTPE.
81
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
GRÁFICO 26
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE INSPECTORES DE TRABAJO A NIVEL NACIONAL,
2001 - 2007
400
340
350
300
235
250
222
200
215
210
2002
2003
220
208
150
100
50
0
2001
2004
2005
Número de inspectores
2006
2007
Fuente: Dirección Nacional de Inspecciones – Ministerio de Trabajo y Promoción de Empleo.
Si bien en el año 2007 se incrementaron sustancialmente el número de inspectores de 235
a 340, aún es insuficiente para realizar sus funciones a nivel nacional ya que la mayoría se
concentra el Lima y Callao.
Adicionalmente, se requería dotar a la inspección de mecanismos que les permitieran
desarrollar sus funciones adecuadamente, de ahí que se expidió el Decreto Supremo Nº 002-2007TR, que contempla Medidas Complementarias de Fortalecimiento del Sistema de Inspección
Laboral, las cuales se basan específicamente en:
a) Informatizar el sistema de seguimiento de inspecciones, a través de un programa
informático de seguimiento.
b) Apoyo de la autoridad policial y autoridades administrativas para las inspecciones.
c) Tolerancia de diez minutos para el ingreso de inspectores, bajo apercibimiento de
presunción de veracidad de los hechos denunciados o denuncia de delito contra la
Administración Pública.
d) Acceso gratuito a la información de RENIEC y Registros Públicos.
e) Difusión de los derechos laborales en Canal 7 y Radio Nacional del Perú.
f) Transferencia de vehículos del Despacho Presidencial al MTPE.
g) Uso de equipos fílmicos, fotográficos y otros.
No obstante lo expuesto, el número de inspecciones tramitadas en el MTPE se ha
incrementado en estos últimos tres años, según se advierte del siguiente Gráfico:
82
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
GRÁFICO 27
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE INSPECCIONES LABORALES A NIVEL NACIONAL
100
94,82
90
78,999
N° de inspecciones
80
70
60
59,516
50
40
30
20
10
0
Ago 04 - Jul 05
Ago 05 - Jul 06
Ago 06 - Jul 07 (*)
Fuente: Oficina de estadística e informática.
(*) Cifras preliminares.
2.Eficiencia en la administración de justicia
En cuanto a la administración de justicia en material laboral existe la Ley Procesal del Trabajo
que establece los procedimientos ante el Poder Judicial ante conflictos laborales.
Sin embargo, en la actualidad se entiende que existe una sobrecarga procesal que impide
atender de manera oportuna las reclamaciones laborales. Atendiendo a esta situación –y dentro
del proceso de negociación del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos, en la cual los
congresistas demócratas exigían una mayor celeridad en los procesos sobre temas sindicales–,
mediante Resolución Administrativa Nº 215-2007-CE-PJ, el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial
ha aprobado la Directiva Nº 007-2007-CE-PJ denominada “Celeridad en la resolución de
procesos laborales de nulidad de despido y de reposición al empleo” que como su nombre lo
indica, tiene por objetivo dar celeridad a los procesos laborales referidos a nulidad de despido y
reposición al empleo para que se resuelvan en un breve término, para lo cual:
•
Los juzgados deben cumplir los plazos para la calificación de la demanda, su traslado,
programación de audiencias, emisión de sentencias y ejecución de las mismas.
•
Las Salas laborales deben dar prioridad a estos procesos cumpliendo los plazos para
señalar la vista de la causa y expedición de sentencias.
•
La Corte Suprema debe terminar hasta noviembre los expedientes pendientes sobre
nulidad pendientes de programación, resolviendo prioritariamente los que ingresen o
hayan ingresado con posterioridad a la emisión del informe estadístico de la
Comisión designada por la Presidencia del Poder Judicial.
•
Los juzgados y salas a nivel nacional deben informar a una Comisión la totalidad de
expedientes en materia laboral especificando el número de expedientes referidos a
nulidad y reposición pendientes al 27 de agosto de 2007.
•
Se dispone la formación de una Comisión Especializada para que se formule anteproyecto
de reformas legales y directivas orientadas a efectivizar los principios de economía y
celeridad procesal y los lineamientos de descarga procesal de la Corte Suprema.
83
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Pese a este esfuerzo, el Poder Judicial presenta una justicia especializada laboral
colapsada en cantidad y prontitud (el número de demandas laborales se ha incrementado
notablemente). Los procesos judiciales tienen una duración casi similar que los pares civiles (dos
años y medio en promedio), y la ejecución de las sentencias laborales también demandan un
tiempo considerable.
3. Efectos del tratado de libre comercio con Estados Unidos
El Perú y Estados Unidos han suscrito un Tratado de Libre Comercio (TLC) que incluye una
cláusula social. La cláusula social es una vía indirecta que se caracteriza por formar parte de los
tratados comerciales, a través de la cual los Estados se comprometen a respetar ciertos derechos
sociales. Así, con la cláusula social se persigue una armonización normativa que evite ventajas
comparativas que podrían generarse debido a los bajos costos de producción en base a un nivel
inferior en las condiciones de trabajo, con lo cual, como dice Daniel Martínez, se evita el
dumping social y se promueve la dimensión social de los procesos de integración económica53.
De entrada, conviene indicar que el TLC es el primero en su género que marca un
contenido diferente en materia laboral frente a los anteriores suscritos por Estados Unidos: Por
ejemplo, ahora hay protección ante actos discriminatorios –incomprensiblemente ausente en
anteriores TLCs de Estados Unidos–, mecanismos de asesoría y consulta laborales más frecuentes
así como prohibición del dumping social –reducción del sistema de protección laboral para
beneficiar a los exportadores– y una redacción que apunta a generar mayor compromiso y
persuasión a los países en el cumplimiento de los derechos fundamentales proclamado por la OIT.
Ahora bien, el TLC Laboral se basa en los derechos fundamentales de la OIT (asociación,
organización y negociación colectiva, prohibición de trabajo forzoso, prohibición de trabajo
infantil, y la eliminación de discriminación en materia de empleo) y en las condiciones aceptables
de trabajo en salario mínimo, horas de trabajo y seguridad y salud ocupacional. El Perú ha
ratificado todos los Convenios de OIT sobre estas materias y, por ende, el TLC no deberá
incrementar ni disminuir nuestros costos laborales.
Además, la regulación laboral interna debe observarse. Como hemos apreciado, el Perú
mantiene su soberanía en la modificación de la legislación interna, pero ella debe respetar los
parámetros de la OIT: cualquiera que sea el contenido de la regulación laboral peruana –alineada
a los derechos fundamentales proclamados por la OIT–, el TLC exige que esta se cumpla aun
cuando no tenga incidencia dentro del comercio internacional (esto es, aun cuando se trate, por
ejemplo de un sector no relacionado con la exportación de productos a Estados Unidos).
En este contexto consideramos que si bien en el texto modificado del TLC no existe una
obligación formal de aprobar el Proyecto de Ley General del Trabajo, creemos que existen
indicios –al menos desde un punto de vista político– para aprobar dicho Proyecto. Tales indicios
–probablemente por la influencia del Partido Demócrata– quedan de manifiesto por el cambio en
el lenguaje del TLC en el sentido de hacer menciones a normas "a ser adoptadas", lo cual refleja
alusiones a leyes futuras.
Por su parte, la fiscalización laboral se ha convertido en la consecuencia esencial y más
relevante para las empresas que se desprende del TLC. El TLC importa una mayor fiscalización
del Estado y una actividad central de los servicios inspectivos, para supervisar el cumplimiento de
la normativa laboral interna. En esta lógica quedan comprendidas las nuevas normas sobre
53
MARTINEZ, Daniel y otros. “La dimensión laboral en los acuerdos de integración regional y libre comercio en las Américas”
Lima: OIT, 2003, p. 3.
84
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
inspecciones aprobadas por el Perú, el relanzamiento de los servicios inspectivos54, el incremento
del número de visitas inspectivas55, etc.
El aumento del nivel de exportaciones y crecimiento de la inversión privada derivados de
la suscripción del TLC son aspectos que deberían originar un crecimiento del empleo y elevar las
remuneraciones reales de los trabajadores. En el mediano plazo, el TLC parece ser el elemento
más relevante que puede incidir en el crecimiento del empleo en nuestro país. Como ha indicado
la OIT, hay suficientes indicios como para afirmar que el cumplimiento de la normativa laboral
resulta un atractivo para el inversionista en la medida que dicho respeto garantiza una estabilidad
social, política, jurídica a un país56.
Ciertamente, el TLC por sí solo no generará mucho mayor empleo. Resulta necesario que
el Estado cuente con una política nacional de competitividad y productividad que, en materia
laboral –de las más bajas en la región (Banco Mundial, CAF) –, propicie y promueva a las
empresas para invertir en capacitación y formación profesional. Es por ello, que algunos autores
han llegado a sostener que el desafío para la política laboral es hallar la manera de fomentar la
generación de empleos cada vez más productivos; y, una política macroeconómica y comercial
que busque el ingreso de producción nacional a mercados desarrollados, como lo haría un
potencial TLC con EE.UU57.
De otro lado, hay mucho por hacer, el TLC es el punto de inicio. En materia legal, resta
adecuar pequeñas precisiones en las normas colectivas de trabajo que han sido observadas por la
OIT pero se debe elaborar un plan que genere alternativas a los sectores que sufrirán la reducción
de empleos como consecuencia del Tratado. Los sectores de manufactura, comercio, agricultura y
servicios serán principalmente afectados por el TLC por la libertad de comercio (desgravación de
aranceles), y se requiere que el gobierno implemente una política que permita reducir los efectos
del TLC en estos sectores como son prestaciones sociales ante la reducción de empleos,
compensación a pequeños agricultores, extensión de beneficios para los sectores afectados, la
inclusión social y acceso a derechos laborales de más de la mitad de la PEA, etc.
En suma, la regulación laboral del TLC debiera provocar una mejora en las políticas
públicas laborales a favor de los trabajadores. El TLC no colocará al país automáticamente en
altos estándares de cumplimiento laboral; tal como lo revela la experiencia de México, es
necesaria una activa participación gubernamental, un compromiso de los actores laborales así
como la ayuda de Estados Unidos para, progresivamente, tener los mejores índices de trabajo
decente proclamado por la OIT.
El TLC recoge los derechos que constituyen, como indicó en su momento el Director
General de la OIT cuando se presentó la Declaración de Derechos Fundamentales en el Trabajo,
una “plataforma social mínima de ámbito mundial”. En tal sentido, la legislación laboral interna
deberá observarse (ciertamente, esta legislación puede modificarse en cualquier momento). El
impacto central de lo expresado en las relaciones laborales es la existencia de procesos
inspectivos y de fiscalización lo suficientemente adecuados que permitan afrontar las exigencias
54
55
56
57
Como parte de este relanzamiento podemos citar i) las visitas inspectivas realizadas en sectores y lugares que hasta hace unos
años no eran habituales como por ejemplo campamentos mineros alejados, microempresas o zonas residenciales (este es el caso
de visitas a casas a efectos de fiscalizar el trabajo de las “trabajadoras del hogar”), ii) las fiscalizaciones del MTPE se están
realizando con mayor planificación en número (centros de trabajo que han sido visitados por tres inspectores a la vez), en horas
no usuales (altas horas de la noche para verificar trabajo nocturno), en todos los centros de trabajo al mismo tiempo, etc.
Este incremento tiene relación directa con el aumento del número de inspectores. Y es que en el mes de marzo de 2007, el MTPE
contrató 100 inspectores de trabajo y ha previsto contratar, en el mes de julio de este año, 250 inspectores más, los cuales serán
destinados a las regiones, a fin de llevar a cabo una labor inspectiva más sólida al interior del país. Para más información ver
artículo “Aumentarían inspecciones laborales agroindustriales en el segundo semestre” Diario Gestión, publicado el 2 de abril de
2007 p.18.
OIT. La dimensión laboral en los acuerdos de integración regional y libre comercio en las Américas. Lima, 2003, pp. 48 y ss.
JARAMILLO, Miguel. Op. Cit., p. 29
85
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
del TLC (originadas en demandas de sindicatos, empresas competidoras y las demás estados
firmantes)58. En esta línea, la reforma del sistema inspectivo peruano, basada en un esquema
fundado en los Convenios Internacionales de Trabajo sobre Inspecciones de Trabajo, y que busca
incrementar la “presión de cumplimiento normativo laboral”, se enmarcan dentro de este proceso.
Nosotros estimamos que el TLC laboral, en un balance general, permitiría la creación de
nuevos puestos de trabajo y probablemente eleve el nivel de cumplimiento de la normativa
laboral (cuando menos, los estudios sobre los TLC suscritos, no reflejan que el TLC importe un
perjuicio sobre el nivel de cumplimiento de la normativa laboral). Además de ello, se espera que
el sistema inspectivo y de presión sobre el cumplimiento de la legislación laboral que puede
originar el TLC, reduzcan los enormes niveles de déficit de trabajo decente que ha señalado la
OIT para nuestro país. Entonces, requerimos de un TLC. Pero también es indispensable contar en
paralelo con una política de crecimiento integral y reorientación de la regulación laboral. Sobre
esto último, hay mucho más por trabajar.
Finalmente, como contrapeso de esta flexibilización se debiera elevar los niveles de
exigencia de los estándares de cumplimiento a las empresas (intercambio de costos por
cumplimiento de la legalidad), promover aspectos de protección tales como incentivar la
incorporación de los trabajadores a planilla, conceder beneficios a quienes apuesten por promover
la productividad y capacitación de sus trabajadores, etc.59; y prever que parte de la legislación sea
supletoria de la negociación colectiva de tal manera que los acuerdos con sindicatos puedan
reducir la regulación legal.
58
59
Nos parece interesante la propuesta de Miguel Jaramillo quien propone implementar un sistema de monitoreo del cumplimiento
de la legislación laboral mejorando los sistemas existentes de la siguiente manera: 1) Mejorando los instrumentos de recojo de
información existentes en las encuestas de hogares del INEI y el MTPE, diseñando un conjunto de indicadores relevantes para
las metas de formalización de la economía, incorporando aquellos que aún no son recogidos por las encuestas; y 2) Optimizando
el uso de información que el MTPE recoge de sus usuarios. JARAMILLO, Miguel Op. Cit., p. 38.
YAMADA, Gustavo y Jorge TOYAMA. Op. Cit.
86
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
IV. Flexiguridad y acciones pendientes
A. La flexiguridad como estrategia para evitar el sesgamiento
sectorial de las reformas y para mitigar la pendulación
ideológica de las políticas de mercado
La flexibilidad implementada desde la década de los noventa como estrategia generó a largo
plazo un desequilibrio en el mercado de trabajo, segmentación del mercado, espacios de
explotación, marginación y desprotección social.
En un Estado Social y Democrático de Derecho situaciones como las citadas imponen un
rol proactivo del Estado realizando acciones que impliquen una inversión adecuada en el
individuo para facilitar su permanencia en el mercado de trabajo, el desarrollo de una estrategia
integral que aminore y elimine los efectos negativos ocasionadas por la flexibilidad implementada
o de los supuestos de desregulación.
Todos estos elementos nos llevan a pensar en la necesidad de apostar por una reforma
laboral “flexisegura”. Ello quiere decir apostar por la FLEXIGURIDAD como estrategia que
desarrolle normas que flexibilicen ciertos aspectos rígidos de nuestra legislación laboral, pero que
a la vez profundicen la protección laboral básica a través de la fiscalización, reduciendo los
efectos de la segmentación del mercado y los efectos negativos de la flexibilidad.
Así pues, la flexiguridad contiene elementos de mayor liberalización y movilidad y
propone lograr mayor adaptabilidad y competitividad de las empresas, junto a elementos de
mayor seguridad y protección60. La flexiguridad implica un reenfoque de la manera como afrontar
las necesidades del mercado de trabajo y empleo a través del desarrollo de modificaciones
laborales y una política activa de mercado de trabajo reconociendo como base el acercamiento de
las partes laborales por medio del diálogo social.
Los cuatro componentes básicos de la Flexiguridad: (i) Reformas en las normas relativas
al régimen laboral, (ii) Sistema fiable y adaptable de Formación y Capacitación Profesional, (iii)
Sistemas flexibles de Protección Social que atiendan necesidades de las personas que cambian de
60
RODRIGUEZ PIÑERO MIGUEL y BRAVO FERRER. FLEXIGURIDAD: El debate europeo en curso. En: Aportaciones al
Debato Comunitario sobre la “Flexiguridad”. p10.
87
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
empleo o que dejan del mercado de trabajo temporalmente, y (iv) Políticas Activas de Mercado
de Trabajo.
GRÁFICO 28
ESQUEMA DE FLEXISEGURIDAD
Marco
Normativo
Protección
Social
FLEXIGURIDAD
Políticas
Activas de
Mercado de
trabajo
Formación y
Capacitación
Profesional
Fuente: Elaboración propia.
El primer componente presenta la revisión de las normas relativas al régimen laboral,
considerando que es en este ámbito en el que debe aplicarse los criterios de la flexibilidad sin que
ello implique desregulación o afectar la dignidad del trabajador y sus derechos fundamentales. Se
plantea por tanto, “la flexibilidad en la organización del trabajo, el tiempo de trabajo, de los
acuerdos contractuales y de la movilidad nacional o geográfica61”.
Sobre el segundo componente, el rol que tiene el Estado y los actores sociales es
determinante. En tal sentido, este componente requiere de un Sistema fiable y adaptable de
Formación y Capacitación Profesional que permita la educación a lo largo de toda la vida que
garantice la capacidad de adaptación e incremente el grado de empleabilidad de los trabajadores.
Tanto la formación como la capacitación profesional están adquiriendo mayor relevancia
en las relaciones laborales y, organismos como la OIT la consideran como una institución
esencial en el actual ordenamiento jurídico, ingresando en la protección social como uno de los
ejes del trabajo decente.
61
LAULOM, Sylvaine. El enfoque comunitario del concepto de flexiguridad. En: Aportaciones al Debato Comunitario sobre la
“Flexiguridad”. P36.
88
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
No obstante ello, los índices de capacitación –tanto para trabajadores como jóvenes– está
cayendo y por ello, resulta necesario que exista una verdadera reforma en la formación
profesional así como pre profesional. El siguiente gráfico es claro en ello:
GRÁFICO 29
LIMA METROPOLITANA: PORCENTAJE DE PERSONAS CON CAPACITACIÓN
LABORAL 1995-2002 (5)
Porcentaje de capacitados
55
50
45
40
35
30
25
1994
1 99 6
19 9 8
2000
2002
Fuente: MTPE. Elaboracion Juan Chacaltana.
Los jóvenes tienen cada vez más una mayor participación en el mercado de trabajo (cerca
del 29%) pero con menores posibilidades de laborar en planillas. Pese a ello, nuestro país
presenta uno de los índices más bajos de inversión en formación profesional y competitividad
laboral en la región. Inclusive, en materia de prácticas y formación juvenil, los índices denotan
una detracción de estos mecanismos (entre febrero de 2004 y marzo de 2005, hubo una reducción
del 10% en el número de convenios presentados al Ministerio de Trabajo).
¿Estamos ante una interesante regulación que supone un nuevo impulso al alicaído
sistema peruano de formación y capacitación profesional? En esencia, sobre la base del actual
sistema, las nuevas normas apuntan a crear nuevos sistemas de formación profesional (pasantías y
prácticas profesionales), flexibilizar los sistemas de contratación extendiendo plazos (la
capacitación juvenil tiene el doble del plazo, dos años), brindar un nuevo mecanismo de
recolocación para personas mayores de 45 años en desempleo (reinserción laboral), presentar una
mayor interacción entre las entidades educativas y los centros de trabajo (se une el aula educativa
con el centro laboral), estableciéndose –por vez primera– convenios de aprendizaje (universitarios)
y pasantías (estudiantes de secundaria).
Respecto del tercer componente de la estrategia de la FLEXISEGUIRAD, un Sistema flexible
de Protección Social tiene como reto implementar un marco normativo que regule los diversos tipos
de vínculo laboral sistema flexible y expanda su ámbito subjetivo y objetivo. Se requiere además,
protección social que atiendan las necesidades de las personas que cambien de empleo o que dejen el
empleo temporalmente. Es decir, se protege a la persona no en función de un puesto de trabajo sino a
la habilidad de la persona de permanecer y continuar en el mercado de trabajo.
En cuanto al cuarto componente, tendríamos la formulación de Políticas Activas de Mercado
de Trabajo que no sólo ofrezcan prestaciones en caso de desempleo, sino que creen oportunidades de
empleo y que ayuden de manera eficaz a superar las transiciones hacia nuevos empleos.
89
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Ahora bien, la implementación de esta estrategia requiere como presupuesto para su
efectividad la aceptación social tanto de los gremios empresariales, sindicales, la sociedad civil y el
Estado, puesto que sin un acuerdo social que valide y sostenga las acciones que se derivan de dicha
estrategia, no será posible reforma alguna. Es necesario un “diálogo social proactivo y de apoyo,
una mutua confianza y relaciones laborales muy desarrolladas”62. Este punto tiene gran interés,
considerando que el primer componente requiere flexibilidad de algunas instituciones jurídicas que
a largo plazo si bien pueden ser asumidas por los gremios sindicales se verán afectados
considerando que en nuestro país no gozamos de prestaciones por desempleo, ni contamos a la
fecha con programas de colocación o bolsas de trabajo con un gran margen de acción.
B. Debates pendientes
Queda pendiente el debate en torno a la flexibilidad y la seguridad, total flexibilidad o retorno a la
seguridad, o como combinarlas de tal manera que exista suficiente flexibilidad que garantice un
mínimo de seguridad.
1. Flexibilidad, seguridad. ¿Suficiente flexibilidad?
¿Suficiente seguridad?
Las relaciones conocidas hoy como relaciones laborales merecieron desde su origen distintos tipos
de acción frente al Estado. Una primera reacción fue su regulación por el derecho civil, vale decir,
primaba la autonomía de las partes, plena libertad en la contratación y los términos de la misma.
Aplicar una regulación basada en la libertad e igualdad de las partes a una relación donde esas
premisas no se presentaban, trajo como consecuencias abusos, lo que determinó un cambio en las
reglas existentes, surgiendo así las normas laborales donde se regulaba la relación empleadortrabajador con reconocimiento de la disparidad natural entre ambos actores laborales que debía ser
equilibrada. El desarrollo de estas normas tuvo como contexto un escenario económico muy distinto
al actual, donde la economía tenía como principal objetivo el mercado interno.
Como lo hemos señalado precedentemente, la década de los ochenta tuvo un corte
proteccionista, esto es, seguridad en el establecimiento de las reglas de la relación laboral. En los
noventa y fruto de los cambios operados por el desarrollo de los medios de comunicación, la
globalización y la internacionalización de las relaciones laborales se instaura la llamada
flexibilidad laboral.
Este cambio de política en la regulación del mercado de trabajo nos permitió descubrir un
debate pendiente que contenía, según se dijo, una contraposición de intereses y derechos, puesto
que:”Cualquier reforma flexibilizadora que alterara el régimen jurídico del trabajador asalariado
implicaría una pérdida de seguridad en la regulación de las condiciones de trabajo63”.
No obstante ello, una postura integral supone la unión de flexibilización y seguridad, en
una relación de interdependencia. De ahí que ni la flexibilidad ni la seguridad deben ir
divorciadas la una de al otra, sino por el contrario, deben ser ambas parte de la solución, cada una
en la justa medida de modo tal que permita a las empresas adaptarse eficientemente a las
necesidades del mercado, sin por ello dejar sin seguridad a los trabajadores.
Este es el tema objeto de debate en la actualidad pero muchos elementos se suman a su
evaluación. Si bien ha primado una postura –armónica con la recuperación de la confianza en el
62
63
RODRIGUEZ PIÑERO, Miguel y BRAVO FERRER. Op. Cit., p. 22.
ALMEDA CASTILLO, María Teresa. En torno a los conceptos de flexibilidad y seguridad: de la contraposición al encuentro:
El debate europeo en curso. En: Aportaciones al Debato Comunitario sobre la “Flexiguridad”. P 113.
90
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
mercado como factor de resolución de la contracción económica y de los problemas de empleo–
que, sobre la base de la innegable conexión que existe entre mercado laboral y mercado
económico en general, postula el repliegue de la norma laboral (flexibilidad de desregulación) o
el debilitamiento de la protección para quienes tienen empleo; se reconoce que la búsqueda de la
eficiencia económica no puede afectar niveles de protección estrechamente vinculados al disfrute
efectivo de ciertos derechos humanos. La búsqueda de un mercado laboral y económico eficiente
a través de medidas flexibilizatorias que se implemente en el plano de la normativa laboral con el
objeto de promover el empleo, si bien se justifican desde una perspectiva social como factores de
integración, presentan como límite infranqueable la dignidad del trabajador y la garantía del
ejercicio pleno de los derechos fundamentales. Es decir, “caminar de una flexibilidad con
precariedad hacia una flexibilidad para la consecución de más y mejores empleos o, dicho en los
términos de la OIT, hacia el empleo decente”64.
Durante los noventa, como ya se ha mencionado, se implementó una radical reforma en
las relaciones laborales sobre la base de la reducción de beneficios laborales y un retiro del
Estado sobre el mercado de trabajo.
La tendencia a la ampliación de los poderes del empleador al interior del sub-sistema de
relaciones individuales resulta inversamente proporcional al escenario que se apreció en la
efectiva desarticulación del sub-sistema de relaciones colectivas. El resultado fue el protagonismo
de la autonomía individual en la regulación de las relaciones laborales, donde tiene mayor influjo
la voluntad del empleador. El aumento de la capacidad reguladora del empleador genera una
mínima o nula demanda de servicios en materia de relaciones colectivas y un desplazamiento de
la mism hacia las áreas de estructuración de las relaciones laborales a través de un uso racional de
los poderes empresariales.
De ahí que debieran eliminarse líneas de acción que propugnan la implementación una
postura en desmedro de la otra, debiendo el debate pasar a un nivel superior, en el cual la
interrogante sea cuánta flexibilidad y cuánta seguridad son necesarias para lograr un equilibrio
que permita a los empresarios y a los trabajadores alcanzar sus metas. De ahí que hoy en día se
habla de “flexiguridad”.
Una regulación “flexisegura” puede ser tomada en cuenta en este proceso. La
flexiguridad importa que se introduzcan modificaciones que flexibilicen ciertos aspectos pero que
se profundicen los niveles de protección laboral. Esta regulación “flexisegura” importaría un
reenfoque en la manera de enfrentar las modificaciones laborales y podría servir para acercar a
las partes laborales a través del diálogo social.
Así, la parte flexible podría centrarse en permitir ceses individuales por razones
económicas, graduar algunos beneficios laborales –que, en Derecho Comparado son altos– para
nuevos trabajadores, brindar una amnistía para la incorporación en planillas de informales y con
costos laborales menores que progresivamente alcancen a los establecidos para toda relación de
trabajo (que es la solución propuesta por el Estado para formalizar al Sector Público), etc.
Por su parte, los aspectos de protección pueden concentrarse en mejorar la cobertura
geográfica de las fiscalizaciones laborales, reducir aportes tributarios cuando empresas contratan
a plazo indeterminado y por tiempo completo, brindar ventajas en licitaciones del Estado a
buenos empleadores, conceder ventajas a empresas que apuesten por productividad y capacitación
laborales, fijar sistemas de protección social a trabajadores autónomos, etc.
Se trata, en buena cuenta, de encontrar una regulación orientada hacia el equilibrio y
equidad en las relaciones laborales (donde trabajadores, empleadores y Estado obtengan mayores
64
ALMEDA CASTILLO, María Teresa. Ob. Cit., p. 125
91
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
ventajas que desventajas) pero, sobre la base de un previo proceso de estudios técnicos y
objetivos del mercado laboral, que recoja experiencias de otros países, y el necesario diálogo
social en el Consejo Nacional del Trabajo.
La flexiguridad importa, en definitiva, una apuesta por una regulación normativa y un rol
del Estado contrario a la visión tradicional: no la sola flexibilidad de los noventa ni tampoco la
única regulación protectora de los ochenta.
2. Evaluación crítica de la negociación colectiva
como instrumento de transformación
Qué duda cabe que la negociación colectiva entendida como lo señala el artículo 41 de la Ley de
Relaciones Colectivas de Trabajo65 se erige como un instrumento valioso de transformación, sin
embargo, convendría realizar una evaluación crítica referida al papel que juega actualmente
dentro de las relaciones laborales en el Perú, a fin de determinar si éstas han permitido cambios y
si los mismos han sido beneficiosos a corto o largo plazo.
La historia peruana nos puede ilustrar sobre los efectos de la negociación colectiva como
instrumento de transformación.
El poder adquirido por la organización sindical en diferentes períodos de la historia
peruana y los beneficios obtenidos a través de las negociaciones concertadas en cada uno de esos
períodos, permite concluir que la negociación colectiva como instrumento de transformación esta
condicionada a la institucionalidad, reglamentación, metas y objetivos claros del ente sindical.
En los años 50, con la migración, el crecimiento del sector industrial, la etapa
democrática en la que ingresó el país y la ideología adquirida por el ente sindical, la Central de
Trabajadores del Perú (CTP), logró negociaciones colectiva que generaron ventajas económicas
y otorgó al gremio sindical presencia en la configuración del mercado de trabajo. La presencia de
los gremios sindicales se acentuó en los setenta con la dación del Decreto Ley N° 18471, Ley de
estabilidad laboral y con el ejercicio continuo del derecho de huelga.
Concluida la recesión, a fines de 1983, los sindicatos empezaron a clamar su
reorganización66, no obstante que sólo representaban el 25% de la población ocupada. Sin
embargo, el período inflacionario, la crisis de la actividad industrial, la inexistente respuesta para
generar productividad y competitividad, enfrentamientos entre federaciones, reclamaciones
dispersas y la pérdida de poder adquisitivo de las empresas, ocasionaron un nivel de negociación
con un débil poder de negociación.
Ya a fines de la década de los 80, con un nuevo régimen político pero con alta presión
económica y social, sólo en algunos sectores el ente sindical logra consolidar su poder de
negociación. Así en 1988, la Federación Nacional de Trabajadores Mineros, Metalúrgicos y
Siderúrgicos del Perú (FNTMMS), presentó el primer pliego nacional de reclamos mediante el
cual se buscaba negociar un conjunto de beneficios para todos los trabajadores del sector, esto es,
alrededor de 65.000 trabajadores. Si bien el planteamiento obtuvo la oposición del sector
empresarial, el marco que rodeó las negociaciones quedó grabado por la presencia de
infiltraciones de representantes subversivos al interior del gremio sindical que radicalizaron el
65
66
“Convención colectiva de trabajo es el acuerdo destinado a regular las remuneraciones, las condiciones de trabajo y productividad y
demás, concernientes a las relaciones entre trabajadores y empleadores, celebrado, de una parte, por una o varias organizaciones
sindicales de trabajadores o, en ausencia de éstas, por representantes de los trabajadores interesados, expresamente elegidos y autorizados
y, de la otra, por un empleador, un grupo de empleadores, o varias organizaciones de empleadores.”
http://www.cverdad.org.pe/ifinal/pdf/TOMO%20III/CAPITULO%203%20%20Org%20Sociales%20frente%20al%20conflicto/
3.2 .%20LOS %20SINDICATOS%20LOS%20GREMIOS.pdf
92
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
reclamo, de manera que, el Estado a fines de 1989, se vio obligado involucrarse y concluir el
reclamo con el apoyo de las Fuerzas Armadas y la creación de las rondas campesinas,
En los noventa, la política de flexibilización, el poder de negociación de los gremios
empresariales, y la fragmentación interna de la organización sindical como actor social de
equilibrio, ocasionaron el debilitamiento del poder de la negociación colectiva como instrumento
de transformación.
De lo expuesto, si bien resulta necesario que el gremio sindical retome el papel de
equilibrio y de contrapeso en el establecimiento de acciones negociadas y perdurables se requiere
que se revalorice en cuanto su ideología, organización, objetivos y unidad, puesto que es
necesario: “un mecanismo que sea útil en procesos de unidad sindical en sus distintas formas
posibles, desde la unidad de acción sobre objetivos concretos hasta procesos de recomposición
de diferencias y de las contradicciones entre los sindicatos. Es necesario, pues, contemplar la
unidad sindical como una forma de pluralismo.67”
Si no se cuenta con organizaciones sindicales fuertes, con legitimidad y con capacidad no
será posible servirse de la negociación colectiva para instaurar cambios a largo plazo.
Lamentablemente la situación actual del sindicalismo tiene su origen, en la individualización que
sufrieron las relaciones laborales en post de la flexibilidad que se creía podría solucionar los
problemas del mercado de trabajo, ocasionando la efectiva desarticulación del sub-sistema de
relaciones colectivas. De ahí que el poder decisorio del empleador cobró fuerza y ello en
desmedro del equilibrio que debiera existir en una negociación colectiva, pues el aumento de la
capacidad reguladora del empleador generó una escasa demanda de servicios en materia de
relaciones colectivas
Es por eso que se requiere tomar conciencia de ello con la finalidad de trabajar por mejorar
la negociación colectiva ya que a través de ella se pueden regular y establecer medidas adecuadas
dentro del contexto actual donde las empresas se desarrollan en el ámbito de más de un país, donde
la migración laboral es cada vez más común y donde la regulación del Estado pierde fuerza.
C. Viabilidad de futuras reformas en dirección a la flexiguridad:
presupuestos para un funcionamiento eficiente
y equitativo del mercado de trabajo
Antes de presentar las acciones derivadas de esta una estrategia, resulta necesario precisar
varios aspectos:
1. Reconocer la realidad social, política, económica
y cultural peruana
Cada país debe enfrentar el problema desde su propia realidad, no existe una receta universal a
ser aplicada. Las propuestas existentes pueden ser herramientas útiles pero deben ser adaptadas
para que alcancen sus objetivos:
“Es fundamental que las leyes, las políticas y los programas afronten los factores
causantes de la informalidad y que sean acordes con las necesidades y culturas
67
MARIUCCI, Luigi. Después de la flexibilidad, ¿que? Reflexiones sobre las políticas laborales. Observatorio Sociolaboral
35.En:http//www.fundacionsindicaldeestudios.org/artavan-bin/QuorumEC/cgi/NWS_ShwNe
93
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
concretas que presentan cada país, extendiendo la protección a todos los trabajadores y
eliminando las barreras de entrada a la economía formal” 68.
Para establecer una estrategia integral como la flexiguridad, en tal sentido, se debe
conocer el sistema político, el régimen fiscal la eficacia de la burocracia, entre otros aspectos,
puesto que: “No existe un modelo único ni un camino único, hay diversas formas de implementar
la flexiguridad y distintas las combinaciones de políticas para lograrla según las propias
características del sistema nacional, sus antecedentes históricos, el papel de la negociación
colectiva y los poderes públicos” 69.
2. Trabajo pendiente respecto de los grupos sensibles
al acceso del empleo
Se debe buscar garantizar a quienes llegan a la edad de insertarse en el mercado laboral. De ahí
que debe brindarse formación especialmente a los jóvenes, implementar las políticas de
erradicación del trabajo infantil con la consiguiente elevación de la edad mínima para el trabajo,
eliminar toda posible discriminación que pueda ir dirigida contra jóvenes, mujeres, discapacitados
y otros grupos sensibles en el acceso al empleo, entre otros. Por otro lado, se debe evitar que
quienes pierden su trabajo se vean obligados a recurrir a la informalidad como medio de
subsistencia a través de la actualización o de la reconversión profesional.
3. Eliminar o reducir trabas a la competitividad
Uno de los ranking más prestigioso de la competitividad internacional es Doing Business
(Haciendo negocios”) del Banco Mundial. En su última edición, el Perú aparece en el puesto 65
del ranking general de 175 países. Los Estados Unidos se ubica en el puesto 3 y Chile aparece 37
puestos más arriba que Perú. En el extremo más positivo nuestro país se encuentra entre las veinte
economías que mejor protegen las inversiones empresariales. En el extremo más negativo, el Perú
ocupa el puesto 158 en cuanto a su legislación laboral la que comprende cuatro aspectos:
dificultad de contratación, rigidez en los horarios de trabajo, dificultad de despido y costo por
despido. Así tenemos que en comparación con Chile, nuestro país presenta menos condiciones de
competitividad, según se desprende del siguiente Cuadro70:
CUADRO 27
COMPARACIÓN DE COMPETITIVIDAD
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Rubro
Protección a los inversionistas
Obtención del crédito
Registro de propiedad
Cierre de una empresa
Comercio exterior
Apertura de un negocio
Cumplimiento de contratos
Manejo de licencias
Pago de impuestos
Contrato de trabajadores
Ïndice global
Perú
20
47
32
73
93
92
95
122
135
158
65
Chile
34
47
30
107
44
32
74
42
37
59
28
Fuente: Elaboración propia.
68
69
70
RESUMEN: “Economía Informal en las Américas: situación actual, prioridades de políticas, y buenas prácticas” Lima, OIT,
Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Marzo de 2005. Pág. 2.
RODRIGUEZ PIÑERO, Miguel y BRAVO FERRER. Flexibilidad; el debato europeo en curso. En: Aportaciones al Debate
comunitario sobre “Flexiguridad”. P15
TOYAMA, Jorge y YAMADA, Gustavo. Estándares Laborales , TLC y Competitividad Internacional. En: Punto de Equilibrio.
Año 16. Número 94. p21.
94
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
4. Presión social en las relaciones laborales
Las consecuencias del descuido del tema laboral durante las reformas de los noventa así como el
retiro del Estado de la regulación de los conflictos laborales sumado a la reducción de la presión
sindical, han generado una presión social que se aprecia hoy en las relaciones laborales: presión
laboral al Estado para conseguir las demandas, elevación –todavía leve– de la conflictividad laboral.
D. Herramientas para asegurar la flexiguridad
1. Diálogo social
Si bien la norma jurídica es el instrumento que debe contener las reglas que regulan las relaciones
laborales y ésta debe ser expedida por el Parlamento, debemos precisar que ello no supone un
obstáculo para que los sujetos laborales tengan un nivel de participación en su formulación.
Recordemos que son ellos los destinatarios de las mismas así como los encargados de su
cumplimiento por lo que, lograr su participación activa e incluso su previa conformidad con el
contenido, redundaría positivamente en su nivel de cumplimiento, en la medida en sería adoptada
como una regulación consensuada, legitimada y, en consecuencia, con vocación de permanencia
y mayores niveles de cumplimiento.
De ahí que la institución del diálogo social o mesas de trabajo vienen cobrando fuerza,
pues congregan a representantes del Estado, de los empleadores y de los trabajadores para debatir
y consensuar diversos temas de la agenda social. Incluso en algunos países se ha regulado que
ciertos temas deban contar con una aprobación previa, un consenso o una evaluación por parte de
estos grupos laborales. Lamentablemente, no siempre los resultados obtenidos gozan de total
legitimidad frente a los sujetos sociales a quienes representan. El grado de ésta se incrementa en
aquellos países donde el diálogo social cuenta con una sólida estructura y sobretodo con una
participación en igualdad de condiciones de los representantes de los sujetos laborales. En países
como el Perú, donde las organizaciones sindicales son débiles o insuficientes y con bajos niveles
de formación así como un bajo o nulo interés del Estado en la materia laboral, ello no sucede por
lo que si bien formalmente se podría hablar de diálogo social, en el plano de la realidad éste no es
tal. De ahí que es necesario evaluar el rol que deben jugar los sujetos laborales en la
determinación de la normativa mínima de regulación de las relaciones laborales.
En esta línea, como han destacado Daniel Martínez y María Luz Vega71, una política
nacional y supranacional macroeconómica y social que respete los derechos humanos necesita
para estar legitimada de las consultas entre gobiernos y organizaciones de trabajadores y
empleadores, aumentando así la posibilidad de aceptar contraprestaciones y sacrificios sobre la
base de la solidaridad y el consenso.
Naturalmente, mientras mayor sea la identificación de los sujetos laborales con la norma
aprobada mayor será la probabilidad de su cumplimiento, caso contrario, los incumplimientos podrían
ser mayores y el Estado tendría que enfocar esfuerzos adicionales hacia los mecanismos de vigilancia
y fiscalización del cumplimiento de normas –comúnmente ello se efectúa a través de los sistemas de
inspección– y, de ser el caso, proceder a su sanción cuando se detecten incumplimientos.
En nuestro caso, contamos con el Consejo Nacional del Trabajo y Promoción del Empleo
(CNTPE), el cual es un órgano consultivo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, el
cual cuenta con una composición tripartita: organizaciones sindicales, gremios empresariales y
71
MARTÍNEZ, Daniel y VEGA, Mariluz. Los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Documento de trabajo núm. 9
programa InFocus Declaración, OIT Ginebra 2002, P. 32.
95
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Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
funcionarios del Ministerio en representación del gobierno, siendo competente para la discusión y
concertación de políticas en materia de trabajo, de promoción del empleo y protección social, en
función del desarrollo nacional y regional.
Pese a lo dicho anteriormente, el Consejo Nacional del Trabajo todavía no ha logrado
consolidarse plenamente como el ente que defina los lineamientos generales de la política laboral
y como el punto de encuentro de todos los sectores comprometidos. Resultaría necesario, en la
actual coyuntura, que todas las entidades que participan en dicho Consejo y otros sectores que
puedan sumarse, contando con la promoción del Ministerio de Trabajo, realicen sus mejores
esfuerzos para que aquél se constituya en una institución influyente, al cual toda decisión sea
previamente consultada.
¿Es imposible el diálogo laboral en la actual situación? ¿Se puede contar con normas
laborales fruto del diálogo social? Ciertamente, las partes laborales tienen intereses encontrados
pero, bajo determinadas pautas y lineamientos, estimamos que es posible lograr ciertos acuerdos
generales que posteriormente pueden ser canalizados por el Congreso y el Gobierno. Por
ejemplo, la pertinencia de las observaciones de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) a
la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (LRCT), fue, de una u otra forma, aceptada por las
partes laborales, así como la necesidad de adecuación a la realidad laboral peruana de las
observaciones de la OIT para levantar las observaciones de los congresistas demócratas de
Estados Unidos exigidas como condición previa para la firma del TLC; entonces, ejemplos como
estos pueden seguirse para contar con una más acuerdos que sean realmente tangibles resultados
del diálogo social. Como se ha dicho, se requiere de acuerdos concretos entre los trabajadores,
empresarios y el Estado sobre medidas concretas y viables72.
No puede negarse la facultad del Congreso para emitir normas ni la del Ejecutivo para
observarlas o reglamentarlas; estas facultades no pueden ser abdicadas en nombre del diálogo social. Sin
embargo, el proceso de concertación debiera erigirse como un necesario referente antes de la aprobación
de disposiciones laborales. Las normas laborales debieran nacer del diálogo social y, de no ser así,
cuando menos, haber pasado por un proceso de concertación laboral.
Entonces, todo proyecto normativo o iniciativa laboral debiera, previamente, pasar por el
diálogo social. Existen, en este sentido, lamentablemente, varios casos donde las normas laborales
se han emitido sin que sean debatidas en el CNT o, tras ser anunciadas en los medios o
presentadas al Congreso, han ingresado al debate en el CNT. Esto, naturalmente, debe evitarse y,
para ello, se requiere de un mayor compromiso del Estado para asumir una responsabilidad social,
una apuesta por el diálogo social. Inclusive, no podría descartarse la emisión de una ley que
prevea lo comentado en este párrafo.
En todo lo dicho, no puede olvidarse un tema central. La distinción entre lo político y lo
técnico. Las normas, si bien forman parte de la estructura política del Estado, no pueden
desligarse de un análisis técnico favorable.
Veamos dos ejemplos de lo dicho. Hace un tiempo revisamos un proyecto de ley del
Congreso que proponía una reducción de la edad de jubilación (de 65 años a 60 años); empero,
este proyecto no contaba con estudios actuariales sobre los índices de natalidad, afiliación y
mortalidad, ni sobre las aportaciones, provisiones y capital del fondo de pensiones.
De otro lado, las iniciativas sobre las utilidades laborales. Hoy las normas prevén que se
debe repartir entre 5 y 10% según la actividad económica y que se distribuye 50% en función a
los días laborados y el restante 50% sobre las remuneraciones percibidas. El Poder Ejecutivo
72
CORTÉS, Juan Carlos. “Formalidad, informalidad y el Derecho del Trabajo”. Ponencia presentada en el Primer Congreso
Nacional de la Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Trujillo, 27, 28 y 29 de octubre de 2,004.
Versión Mimeo., p. 19.
96
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
envió un Proyecto de Ley al Congreso pero que no pasó por el CNT. Luego, la Comisión de
Trabajo del Congreso –tras la propuesta del Ejecutivo– aprobó un proyecto para mantener los
porcentajes de 5 y 10% pero indicando que se debe distribuir 75% en relación a los días
trabajados y 25% sobre las remuneraciones percibidas. En medio de todo este proceso y debate,
se le consultó al CNT. Finalmente, el proyecto fue aprobado por el Congreso sin mucho debate en
el CNT pero, a la fecha, desconocemos de las razones técnicas, simulaciones sobre los efectos en
las empresas, impacto en la gestión humana, etc. que debieran acompañar este tipo de propuestas.
El diálogo social se erige como un necesario instrumento que debería ser promovido por
el Estado con mayor ímpetu y los agentes laborales para que toda norma o política general que se
adopte sea consultada, informada previamente o negociada con las empresas y los trabajadores.
De lo expuesto, existen retos por cumplir como congregar a organizaciones verdaderamente
representativas tanto de los empleadores y los trabajadores en igualdad de condiciones, que los mismos
cuenten con el apoyo que les permita acceder a una formación continua y un decidido interés del Estado
por hacer del diálogo social una herramienta sólida que permita establecer y garantizar el cumplimiento
de reglas con flexiguridad.
2. Acciones que garantizan la perdurabilidad de la reforma
Habiendo dejado claro las precisiones precedentes, existen algunas acciones que se han venido
evaluando y que se presentan a continuación para que sean tenidas en cuenta:
Normas relativas al régimen laboral:
Las reformas laborales deben combinar la flexibilidad con la seguridad (“flexiguridad”). Los
cambios deben tener la mezcla suficiente de flexibilidad para la promoción de la contratación formal y
la debida protección para asegurar a los trabajadores que las normas laborales si se cumplirán. No
pueden existir reformas “pro trabajadores” o “pro empresarios”, pues ello genera inestabilidad, más
bien deben ser “pro empleo de calidad”. Lo central, es contar con un enfoque dirigido a normas y
políticas que busquen elevar la elevar productividad, la capacitación y formación laboral, la
interrelación entre economía y formalidad laboral, la fiscalización laboral así como un
replanteamiento de los regímenes laborales especiales que no han tenido impacto relevante.
La gran reforma laboral debe centrarse en este enfoque. Primero, se debe contar con un
plan socio laboral, técnico, con soporte social y viable. Ya sea en el Consejo Nacional del
Trabajo, Pacto Social o Acuerdo Nacional, se requiere de un plan socio laboral y una agenda del
Estado, de tal manera que se convierta en una política prioritaria del país el cumplimiento de los
programas a corto, mediano y largo plazo.
Con una reforma laboral se debe elevar los mecanismos de cumplimiento, fiscalización y
vigilancia laboral (estamos en los niveles más bajos de cumplimiento laboral); y, de otro lado,
revisar aquellos costos que generan distorsión en un mercado globalizado (estamos entre los
veinte países más proteccionistas del mundo, según el Banco Mundial) y fomentar la inversión en
educación, tecnología e innovación. Es urgente una reforma laboral, que busque un equilibrio en
las relaciones laborales y que tenga como principal objetivo la inclusión socio laboral y el
aseguramiento en el cumplimiento de las normas.
El principal debate sobre la necesidad de introducir una reforma laboral debería pasar de uno
basado en el Derecho Laboral (regulación de los que tienen trabajo) a uno que se concentre en el
Derecho al Empleo (acceso a un trabajo decente). El Derecho Laboral regula al trabajador en planillas.
Un ejemplo es la mayor parte de la regulación actual así como el Proyecto de Ley General del Trabajo
(LGT). Ambas normas tratan la constitución, desarrollo y término de las relaciones laborales
subordinadas, es decir del personal que está reconocido como tal por la empresa.
97
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
En cambio, el Derecho al Empleo abarca a todo trabajador con independencia de su
condición de trabajador subordinado (planillas) o no (honorarios), así como aquellos que no están
en ninguna de estas categorías (free lances, subempleados por horas y/o ingresos, independientes,
etc.). A la vez, se ocupa de los mecanismos de generación, promoción y conservación del empleo
adecuado y de inserción laboral, de incentivar las mejores prácticas laborales, de propiciar las
condiciones adecuadas para que exista un nivel mínimo de cumplimiento y fiscalización de las
obligaciones de trabajo.
En nuestra opinión, las reformas que se deberían implementar se centran, principalmente
en los siguientes puntos:
•
Debería permitirse que las empresas (previa acreditación del informe de empresa
auditoria autorizada) realizar el trámite de ceses individuales por motivos económicos
(hoy una empresa en crisis económica no puede argumentar esa crisis para despedir a
un trabajador, sino a partir de diez trabajadores)73.
•
La graduación de algunos beneficios para los nuevos trabajadores (en este supuesto
podría ubicarse la reducción de las vacaciones de los trabajadores), de tal manera que
no se afecte los derechos adquiridos de los actuales trabajadores.
•
El uso de contratos atípicos sin que su uso genere fraude o vulneración de la
normativa de orden sociolaboral.
•
Medidas de flexibilidad bidireccional74 que permitan a los trabajadores a elegir entre
un mayor número de opciones en lo relativo a horario laboral como las bolsas de
horas, demandas de producción-descansos compensatorios, a tener un mayor
equilibrio entre la vida familiar, trabajo y educación75.
•
Es importante que se propicie un mayor debate del Proyecto de Ley General de
Trabajo, instrumento que pretende equilibrar las relaciones laborales luego de las
reformas de los noventa. Es necesario que el Estado impulse el mayor debate social
de este proyecto y que luego se implemente en tanto que se erigiría en la primera
norma consolidada y única en materia laboral. Además, en tanto debatida por
empleadores y trabajadores, el nivel de aplicación puede ser mayor.
Formación y capacitación
Sobre este tema, consideramos que debe implementarse:
73
74
75
•
El Sistema Nacional de Formación Profesional.
•
El Sistema de Normalización, Certificación y Acreditación.
•
Medidas que vinculen oferta educativa y demanda laboral.
•
Medidas que incentiven la inversión privada en capacitación de trabajadores y que en
tal sentido eleven el grado de productividad y de empleabilidad.
TOYAMA, Jorge y YAMADA, Gustavo. Estándares Laborales, TLC y Competitividad Internacional. En: Punto de Equilibrio.
Año 16. Número 94. p22.
ALMEDA CASTILLO, María Teresa. Ob. Cit. p. 123
Es preciso señalar que en Europa la parte del empleo total representada por trabajadores distintos del modelo contractual clásico
y los que trabajan por cuenta propia ha pasado de más del 36% de los trabajadores en 2001 a cerca del 40% de los trabajadores
de la UE-25 en 2005. Para mayor información ver COMISION DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Op. Cit p. 8.
98
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
•
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Adaptar y encausar la normativa sobre modalidades formativas hacia el objetivo
de capacitación para el trabajo, en el marco de los derechos que nuestra
constitución reconoce.
Asimismo, el conjunto de la normas que aparecen con la Ley N° 28518, no tendrá un
impacto relevante sobre esta materia en tanto que resulta aislada (seguimos sin tener un “plan
nacional e integrado de capacitación y formación laboral”), además no presenta mecanismos de
relaciones prácticas entre la formación/capacitación (centro de formación) y las relaciones
laborales de trabajo (centro de trabajo). De otro lado, no hay incentivos para la contratación
laboral de los capacitados (se continuarán con los “puestos no laborales” baratos, en tanto que se
mantiene el incentivo para la existencia de una rotación de jóvenes en tales puestos sin inserción
al mercado laboral); y no existen mecanismos para estimular la capacitación y formación
profesional de los trabajadores activos.
En otras palabras, estas figuras contractuales debieran estar diseñadas para que los jóvenes
se capaciten y, con ello, puedan incorporarse en el mercado de trabajo; son, pues, convenios de
fomento al empleo, “convenios pre laborales”. No obstante ello, estimamos que la capacitación
laboral y el fomento al empleo se ven desplazados por la exclusión laboral. En efecto, las
disposiciones legales contienen una serie de regulaciones que excluyen de las normas laborales y
sociales a las personas contratadas bajo estos convenios de capacitación y formación profesional.
Con ello, se fomenta la utilización de estas figuras para fines distintos, porque no se generan costos
laborales ni sociales (no hay “sobrecostos”) y no se conceden beneficios al empleador que contrata
como trabajadores a aquellos que capacitó, permitiéndose que existan verdaderos puestos laborales
ocupados por practicantes egresados y esencialmente jóvenes en formación laboral juvenil.
Tradicionalmente, las figuras de formación y prácticas estaban caracterizadas por el
aprendizaje del alumno al maestro, con una fuerte presencia del elemento formativo. Luego, la
capacitación sirvió de base para estimular el fomento del empleo ante las tasas de desempleo y
subempleo. Finalmente, en el sistema normativo vigente, capacitación e ingreso al mundo laboral son
desplazados por la exclusión legal laboral, por convenios no laborales de capacitación que
usualmente se extinguen con el término del período formativo.
Ciertamente, los convenios tienen como finalidad tradicional la conciliación entre la
educación y la actividad productiva empresarial, entre los sistemas educativos y laborales, la
adecuación entre la teoría y la práctica; empero, no debe perderse de vista que, con las variaciones
del mercado de trabajo, en algunos países, las reformas laborales están distanciándose de esta
finalidad, orientándose a la fijación del contrato de capacitación como un mecanismo de entrada al
mercado de trabajo de la población joven de la población laboral76.
Los convenios regulados no tienen naturaleza laboral por la exclusión legal en el sistema
peruano, en tanto que se le reconoce su inminente naturaleza formativa; pese a ello, no existen
mecanismos que favorezcan que la empresa contrate al capacitado y no opte por, al término del
período de capacitación, contratar a otra persona para capacitarlo sin costo laboral.
Seguridad social
Dado la enorme insuficiencia en la Seguridad Social, consideramos necesaria la
implementación de una seria reforma que se dirija a lograr la inclusión social (salud y
previsional) en el país.
76
VALDES DAL-RE, Fernando. “El contrato de prácticas”. En: “AA.VV. Reforma del mercado de trabajo”. Ob. Cit., pp. 33 y ss.
99
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Se deben desarrollar sistemas de protección social para apoyar la eventual movilidad de
los trabajadores, en los que se prevea la posibilidad de asegurar el progreso y la polivalencia del
trabajador en el mercado de trabajo.
Se deben implementar acciones de protección social idóneos a relaciones de trabajo
atípicas en las que resulta imposible la aportación mensual de la cuota considerando la naturaleza
de la prestación laboral, de manera que la protección se dirija al trabajador en tanto persona que
pone a disposición su trabajo y no en cuanto a la ocupación efectiva.
Políticas activas del mercado de trabajo
Sobre este tema, Gerhard Reinecke77, resume su posición planteando que es necesario:
a) No quedarse esperando que la economía informal desaparezca.
b) Aplicación de las leyes, incluyendo métodos no tradicionales de fiscalización
(fiscalización formativa, capacitación en vez de multas etc.).
c) Políticas para regular adecuadamente « nuevas formas » de trabajo (ejemplo:
subministro de trabajo).
d) Políticas para apoyar las micro y pequeñas empresas y fomentar su formalización.
e) Facilitar organización de actores de la economía informal, así como la ampliación de
sindicatos y organizaciones de empleadores”.
Por su parte, Virgilio Levaggi78 ha ubicado algunas propuestas trabajadas por foros
tripartitos realizados en la región tales como SICA, CAN, MERCOSUR en los cuales se puede
advertir medidas para fomentar la formalidad y frenar la informalidad:
a) Promover una cultura de legalidad para superar aquellas conductas que actúan al
margen de la formalidad.
b) Exigir a los productores informales que se organicen asociativamente para participar
en programas de crédito, formación y desarrollo empresarial.
c) Certificación de calidad de las microempresas para que se beneficien por ejemplo de
programas de compras estatales o proveer insumos o servicios a redes productivas
privadas.
d) Inserción tributaria en etapas: registro gratuito de las empresas informales,
simplificación del trámite administrativo para constituir empresas, no cobrar por un
periodo de tiempo las obligaciones tributarias que se devenguen pues la propia
dinámica del crecimiento llevará a una mayor inserción de la informalidad y por ende
el pago de tributos.
e) Facilitar la integración de todas las unidades productivas a un sistema laboral único.
En el caso de las microempresas informales, estas deberán ir cumpliendo con sus
obligaciones laborales en fases sucesivas, sincronizadas con su progreso productivo,
sin embargo, pese a la progresividad debe existir un piso mínimo que debe ser
cumplido sin excepciones: el respeto de los derechos fundamentales. En este mismo
77
78
Gerhard Reinecke, Seminario del cono sur, denominado “Economía Informal, Sindicalismo y Trabajo Decente” Montevideo, 29
de Junio de 2004.
LEVAGGI, Virgilio. “Democracia y trabajo decente en América latina” OIT: Lima, 2006. p. 83-88
100
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
sentido opina Cortés cuando incluye dentro de sus propuestas el “Apostar por el
trabajo decente”79.
f)
Facilitar el acceso de los trabajadores informales a la formación y capacitación profesional.
g) Mejorar la seguridad y salud en el trabajo en la economía informal proporcionando a
sus operadores y trabajadores información y asesoramiento sobre medidas sencillas y
baratas para reducir los riesgos.
h) Desarrollo de programas de apoyo para el sector informal de instituciones
gubernamentales y no gubernamentales. Sin embargo, la OIT recomienda que estas
iniciativas deban ser coordinadas.
i)
En adición a ellas, Cortés expone algunas propuestas:
j)
Destaca el rol del diálogo social y de los actores sociales. Y es que “son necesarios
algunos acuerdos concretos, como por ejemplo, el que se ha realizado en torno a la
formación profesional. Del mismo modo, es posible, acuerdos concretos entre los
trabajadores, empresarios y el Estado sobre medidas concretas y viables para
garantizar los principios fundamentales en el sector tendiente a la formalización”80.
k) Segmentar el sector informal. Así, “en el campo de las micro y pequeñas empresas se
debe distinguir aquellas que por su actividad y estructura pueden formalizarse, lo que
significa además, la posibilidad de crecer de aquellas que continuarían en una
situación de subsistencia”81.
l)
Establecer incentivos, “el énfasis no debe estar puesto en el cumplimiento de la
norma, por parte de los informales, sino en los instrumentos y herramientas para
aplicar esa norma. Esto se traduce necesariamente en que no debe privilegiarse la
relación de represión de la informalidad, sino de incentivos-informalidad. Más
importante, menos costoso y más eficiente es que una micro empresa se formalice a
través de incentivos que se le sancione para formalizarla”82.
Finalmente, el autor considera que la reducción de costos no soluciona la informalidad,
sino que en el mejor de los casos, permitiría una mejor posición del capital al interior de la
empresa, lo que hay que evaluar si es positivo para el conjunto de la economía y del país.83
Por su parte, en el Resumen “Economía Informal en las Américas: situación actual,
prioridades de políticas, y buenas prácticas”84 se aborda el tema de la informalidad presentando
algunas experiencias a nivel de América Latina y resaltando algunas propuestas en torno a temas
esenciales frente a la informalidad85:
a) En legislación se considera extender la aplicación de la ley o crear sistemas
especiales que respeten los derechos fundamentales de OIT, se adapten a ella y no
genere desigualdades entre los trabajadores.
b) En relación a los costos de la legalidad, considera que se debe considerar la simplificación
de procedimientos administrativos que no facilitan el acceso a la formalidad.
79
80
81
82
83
84
85
CORTÉS, Juan Carlos. Formalidad, informalidad y el Derecho del Trabajo. Ponencia presentada en el Primer Congreso Nacional de la
Sociedad Peruana de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Trujillo, 27, 28 y 29 de octubre de 2,004. Pág. 18-19.
Op. Cit. Pág. 19.
Op Cit. Pág. 20.
Op. Cit. Pág. 22-23.
Op. Cit. Pág. 11.
RESUMEN: “Economía Informal en las Américas: situación actual, prioridades de políticas, y buenas prácticas” Lima, OIT,
Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Marzo de 2005. Pág. 5-9.
Algunas de estas propuestas son recogidas en “Cambios en el mundo del trabajo”. Memoria del Director General. 95 Reunión de
la Conferencia Internacional del Trabajo. Informe I (C). Ginebra, OIT. 2006. Pág. 55-58.
101
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
c) En cuanto a la representación de los actores sociales informales proponen la
eliminación de todo obstáculo que impida su conformación y desarrollo.
d) En materia de seguridad social y seguridad y salud en el trabajo, se recomienda la
creación de regimenes nuevos para los informales de manera que accedan a servicios
para el cuidado de su salud, en la medida en que están más expuestos que los
trabajadores formales.
e) Para las empresas, se debe buscar apoyarlas para que puedan generar empleos
productivos, que tengan acceso a financiamientos, etc.
f) Para la formación, se sostiene que esta es la clave para alcanzar un trabajo decente y
ubicarse en la formalidad, para lo que debe eliminarse las desigualdades en cuanto al
acceso a la formación que sufren los trabajadores del sector informal.
El sentido de las propuestas deben ser equilibradas, dentro de la “flexiguridad”. La actual
regulación laboral “pro trabajador” debe ser reemplazada por una “pro empleo”, que conjugue
niveles de flexibilización que permita un mejor manejo de las relaciones laborales con márgenes
mínimos de protección laboral. Ello significa una política laboral que conjugue, por un lado, la
revisión de ciertos aspectos rígidos de la legislación y, de otro, que promueva el diálogo social,
que incentive la inversión en capacitación y formación profesional así como estimule el
cumplimiento de las normas laborales. Si a ello le agregamos un Estado proactivo que comunica
y difunde la nueva regulación laboral y descentraliza y mejora su sistema inspectivo, se habrá
dado pasos importantes para una mayor inclusión y formalización laboral.
En nuestra opinión, se pueden elaborar las siguientes acciones:
Consideramos que, si bien resulta necesario que se tomen en cuenta a las relaciones
laborales dentro de la regulación de las políticas económicas, debe cautelarse que el Derecho
Laboral no se subordine a los programas políticos-económicos. Ciertamente, el Estado debe
intervenir el mercado de trabajo pero dicha intervención no puede importar ni una exclusión del
tema laboral ni, mucho menos, una dependencia laboral86. Justamente, las instituciones laborales
son los mecanismos adecuados para no descuidar la cuestión social.
Se debe dotar al Ministerio de Trabajo de los recursos suficientes que le permita impulsar
el servicio de inspecciones y pueda cumplir con todas las funciones previstas en sus disposiciones
internas: promoción de trabajo, fiscalización del cumplimiento de las normas, promoción de
relaciones laborales adecuadas y equilibradas, etc.
Es importante que el Estado difunda la cultural laboral, las buenas prácticas laborales y
las políticas que propicien un buen clima laboral. Para ello, debe cumplir él mismo con las
normas laborales (no cumple puntualmente con el pago de los tributos laborales, tiene personal
contratado bajo locación de servicios, no paga horas extras, etc.) y ser el ejemplo de un buen
empleador. De otro lado, deben emitirse disposiciones que reconozcan, promuevan y premien las
buenas prácticas empresariales (clima laboral óptimo, ausencia de multas laborales, inversión en
capacitación y promoción laboral, introducción de criterios de productividad en beneficio de los
trabajadores, etc.).
Además, es indispensable que se realicen estudios de mayor profundidad que permitan un
mejor conocimiento de los efectos de las reformas laborales en las relaciones laborales. A lo largo
de esta investigación, hemos tenido serias dificultades para obtener información (sobre empleo
laboral y los datos económico-laborales así como las inspecciones laborales); sin información y
86
Fernández Avilés, José. “Lógica de mercado y trabajo”. En: Revista Relaciones Laborales No. 3, Febrero de 2003. Madrid, 2003.
102
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
estudios sobre el mercado de trabajo, no se puede diseñar una política que concilie los temas
económico y laboral.
Es necesario que se establezca una agenda laboral. No se aprecia una política laboral
coherente y coordinada por parte del Estado. No quedan claro cuáles temas generales como los
particulares: desde la política laboral en los próximos años hasta los objetivos de las inspecciones
sobre el cumplimiento de un determinado beneficio social.
Que se generen programas que difundan de manera efectiva y eficiente la información
sobre la oferta educativa. En esta línea, además, se debieran implementar esquemas que busquen
fortalecer los programas de creación de empleo (directos e indirectos), asesoría para la búsqueda
de trabajo, especialmente los dirigidos a los sectores vulnerables
Finalmente, como se ha señalado precedentemente, estimamos que la implementación de
reformas unilaterales del Estado apreciada en los noventa debe ser sustituida por una legislación
negociada. En este sentido, es importante el fortalecimiento de los actores sociales (en cuanto a la
consolidación de sus metas y responsabilidades) y que el Estado confiera un mayor impulso al
diálogo social que tiene su mejor expresión en el Consejo Nacional del Trabajo quien se debe
constituir en el principal instrumento de regulación laboral.
Asimismo, considerando que a la fecha se viene promoviendo el Acuerdo Nacional, sería
relevante que los actores sociales pudieran fijar criterios generales para que se produzca una real
concertación social.
E. Fuentes potenciales de financiamiento que permita la
implementación de las acciones derivadas de la flexiguridad
La estrategia de la flexiguridad como propuesta exitosa en países como Dinamarca ha tenido
efectividad en cuanto ha contado para la implementación de las acciones que de ella se derivan, la
existencia de fuentes de financiamiento públicas y privadas (internas y cooperación internacional).
En lo que se refiere a fuentes de financiamiento públicas para el presente período
presupuestal al Sector Trabajo se le ha asignado S/.311.045,00 nuevos soles87. Si bien el
presupuesto significa un incremento del 29,86% con relación a lo asignado en el año 2007 (S/.
239.522,397 nuevos soles) sólo representa el 0,44% de todo el presupuesto público.
Ahora bien, según lo informado por el Sector Trabajo el 75,84% de su presupuesto
(denominado gastos de capital) será distribuido a los programas de CONSTRUYENDO PERÚ Y
PROJOVEN, MI EMPRESA y a la contratación de 100 inspectores de trabajo.
Al respecto, resulta importante resaltar que para el presente año, en las metas propuestas
por el Sector Trabajo, se considera:(i) En el programa CONSTRUYENDO PERÚ, dos nuevos
indicadores con relación a la capacitación en competencias generales para la empleabilidad
(30.000) y la capacitación en competencias técnicas (10.000), y (ii) La realización de 32.000
visitas inspectivas.
Respecto de las fuentes de financiamiento privadas, es indudable que el camino más
adecuado para una agresiva política de promoción productiva generadora de empleo como la que
requiere el Perú, con recursos escasos, es generar las vías que permitan impulsar la inversión y el
crecimiento económico privado para la generación de empresas y empleo, en medianas y grandes
empresas, y dinamizar así las actividades productivas y segmentos empresariales donde el costo
87
Los datos consignados pueden observarse en:
Exp_trabajo.pdf
http://www.congreso.gob.pe/comisiones/2007/presupuesto/documentos/
103
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
de generación del empleo sea moderado y existan las condiciones para construir la competitividad
económica. En tal sentido, debemos tener en cuenta que:
•
El costo de generación de un puesto de trabajo adecuado en el sector de pequeñas y
medianas empresas con cierto nivel tecnológico, está en el orden de US$ 3.000 a US$
6.000, dependiendo del sector económico. No son sectores saturados
poblacionalmente y tienen mayores posibilidades de incorporar elementos de
competencia y modernidad que permitan a los empresarios enfrentarse al mundo
globalizado. Estos estratos empresariales tienen la ventaja de ser articuladores de
eslabonamientos productivos y comerciales hacia proveedores (grandes y
microempresas) y consumidores finales. Son, en muchos casos, los proveedores
principales de las grandes empresas, habiendo logrado en ocasiones niveles de
productividad, eficiencia y calidad, que están a la altura de las exigencias del
mercado internacional. Ello no significa que se excluya al sector de grandes empresas
como dinamizador del empleo.
•
En el sector microempresarial el costo de generación de un puesto de trabajo
productivo adecuado está en el rango de los US$ 500 a US$ 1.000. Ello implica dar
un fuerte impulso en generación de nuevo empleo a los segmentos de pequeña y
mediana empresa, y de mejoramiento del empleo en el sector de microempresas,
vinculado a la mejora de su productividad y competitividad, a través de la
incorporación de tecnología y articulación comercial. El agro es, en el interior del
país, el primer generador de ingresos de la economía doméstica, predominando la
pequeña parcela y el minifundio.
104
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Conclusiones
1. El diagnóstico económico laboral peruano nos permite concluir que el Perú está forjando una
economía en crecimiento pero que subsiste la segmentación laboral, considerando que son
pocos los que gozan de los beneficios del marco normativo laboral. Las cifras macro
económicas son alentadoras pese a la crisis internacional: en términos generales, los índices
de macroeconómicos muestran resultados más que satisfactorios en el Perú, especialmente
propiciados por el crecimiento del consumo, la demanda interna y la inversión privada.
No obstante ello, actualmente, solo uno de cada cuatro trabajadores –para otros estudios,
cinco– tiene acceso a derechos laborales y a seguridad social (salud y pensiones), el
subempleo es la característica más saltante de la población y los niveles de productividad
laboral aún se encuentran bastantes bajos en comparación con otros países. La consecuencia
de esta indefinición para afrontar esta reforma es una paradoja: El Perú está entre los países
que se encuentran en la cola en los niveles de cumplimiento de la normativa laboral pero, a
la par, estamos entre los veinte países más proteccionistas del mundo.
2. El régimen laboral peruano ha sido un ejemplo del péndulo ideológico de las políticas de
mercado de trabajo. De una regulación protectora de la década de los ochenta se pasa a la
aplicación de una gama de acciones normativas flexibilizadoras en los noventa.
Luego, desde el año 2001, las reformas laborales se han orientado a adecuar la legislación peruana a
las observaciones de la OIT o de los EEUU dentro del marco de las negociaciones del TLC con
dicho país, modificar aspectos puntuales derivados de la presión sindical –especialmente minera– e
introducir un sistema de mínima regulación laboral en las micro empresas que no ha tenido un
impacto relevante en las relaciones laborales ni la formalización de estas empresas así como en la
mejora de los niveles de acceso a las prestaciones laborales y asistenciales.
Recientemente, se ha introducido una reforma en las microempresas y pequeñas empresas a
fin de ampliar los niveles de protección social. Así, a nivel de las microempresas (hasta 10
trabajadores y ventas no mayores de 150 UITs), el Estado está semisubsidiando el acceso a
un sistema nuevo de previsión social (salud y pensiones). Sin embargo, los trabajadores casi
no tienen derechos laborales (todos relacionados al tiempo de trabajo: mitad de vacaciones,
descansos y pago de sobre tiempo). Para las pequeñas empresas (hasta 100 trabajadores y
ventas hasta 1.700 UITs), se ha creado un nuevo régimen laboral que es equivalente a la
105
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
mitad de los beneficios sociales del régimen general y el mismo sistema de seguridad social.
Finalmente, para las demás empresas, existe el régimen general.
En todo esto, llama la atención que el Estado ha formalizado a sus trabajadores que no tenían
derechos laborales. Sin embargo, solamente les ha otorgado derechos sociales y vacaciones
en un cuarto sistema laboral que tiene como característica el que brinda menor protección
laboral.
A nuestro modo de ver, esta reforma laboral, concentrada en la reducción de costos laborales
y un subsidio a las empresas para que puedan acceder a la formalidad no tendrá un relevante
efecto en el mercado de trabajo, considerando que se ha concentrado en la reducción de
costos y flexibilización laboral, sin incentivos comerciales cualitativos, ventajas comparativas
reales para las empresas que apuestan por la formalidad, tratamiento para la inversión en
capacitación, marco para la elevación de la productividad y competividad, etc.
3. La flexibilidad y la seguridad no son términos contrapuestos. Existe una relación de
dependencia a efecto de implementar una estrategia integral como la Flexiguridad.
La flexiguridad representa una estrategia equilibrada que se desarrolla en función de cuatro
componentes: (i) Reformas en las normas relativas al régimen laboral, (ii) Sistema fiable y
adaptable de Formación y Capacitación Profesional, (iii) Sistemas flexibles de Protección
Social que atiendan necesidades de las personas que cambian de empleo o que dejan del
mercado de trabajo temporalmente, y (iv) Políticas Activas de Mercado de Trabajo.
La eficacia y perdurabilidad de la implementación de estrategias como la flexiguridad si bien
requiere de la eliminación de embotellamientos, la implementación de acciones en sus cuatro
componentes y de fuentes de financiamiento, tiene como condición necesaria la
consolidación del diálogo social y la participación de los cuatro actores sociales: Estado,
gremios empresarias, sindicatos y sociedad civil.
4. El Perú no ha implementado una reforma laboral flexisegura a la fecha. Los estudios en esta materia
señalan que se ha producido el fenómeno de “huida del Derecho Laboral”, es decir, un mercado de
trabajo en el que es fácil encontrarse con relaciones laborales ocultas o simuladas, donde proliferan
los recibos por honorarios, locaciones de servicios o trabajos autónomos, tercerizaciones y
outsourcing endebles –empresas contratistas que tienen como único gasto la planilla–,
contrataciones laborales atípicas –part time, intermitentes, etc. – y todo un proceso de
externalización de funciones laborales a favor de relaciones comerciales y civiles.
Además de la informalidad, otro problema es el subempleo, categoría laboral en la que se incluye a
más de la mitad de los peruanos que reciben menos de la canasta básica familiar, y que siguió
creciendo durante el 2007. También son temas por regular los índices de formación y capacitación
de nuestra fuerza laboral que nos colocan en los últimos puestos del continente que agravan los
fenómenos de elusión y evasión de la formalidad laboral han sido moneda corriente en los últimos
años. Tener trabajo estable, bien remunerado y con un buen empleador, ha sido y todavía es un lujo,
un “bien escaso”, a decir del profesor español Alonso Olea.
5. Ante este fenómeno, se debe apostar por una reforma integral y urgente del sistema de relaciones
laborales cuyo principal propósito sea la inclusión laboral, es decir, hacer que cada trabajador
peruano tenga cobertura laboral y social básica y se reduzca ostensiblemente el número de excluidos
del sistema. Para ello, las normas deberían, por un lado, flexibilizar las condiciones de acceso al
empleo (un acceso progresivo a derechos laborales es la mejor opción para los nuevos trabajadores)
y, por otro, el Estado debería garantizar una protección social y laboral mínima para todos (nadie
debería, por ejemplo, dejar de tener un ingreso formal, un seguro de salud y de pensiones,
vacaciones anuales, como mínimo). Simultáneamente, la negociación colectiva debería convertirse
106
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
en el instrumento de mejora de los estándares básicos y un fuerte sistema de fiscalización laboral
debería garantizar la equidad del sistema, tanto para trabajadores como empleadores.
En un contexto como el actual en el que Perú goza de una situación económica estable y en
crecimiento, un TLC por aprovechar con el mercado más grande del mundo, existe una excelente
oportunidad para reformar y modernizar las relaciones laborales, de tal manera que se mejoren los
niveles de protección y seguridad así como que se dicten las disposiciones relacionadas con un
mejor acceso a la formalidad laboral.
6. El Estado tiene una enorme tarea. Su actividad reguladora del mercado de trabajo tan informal como
poco competitivo y su papel como fiscalizador del cumplimiento de las normas vigentes y las que se
dicten –en un marco concertado, son vitales. Sobre esto último, con la aplicación del TLC más la
dinámica que se ha implementado desde el 2007 en el sector trabajo –mayor presupuesto, más
inspectores con mayores facultades, sistema de planillas electrónicas, entre otros–, es previsible un
incremento en las fiscalizaciones y multas y, con ello, un mayor índice de cumplimiento de las
normas por parte de las empresas. Es posible que ese papel fiscalizador –y principalmente su
eficacia–, así como la capacidad de los inspectores de detectar las infracciones no sólo en términos
cuantitativos sino también en calidad de las inspecciones (tercerización, actos antisindicales,
intermediación laboral, honorarios profesionales, cálculo de beneficios sociales, etc.) incentive la
formulación de denuncias laborales por parte de los trabajadores, quienes podrían terminar
descubriendo que la administración del trabajo si puede tutelar sus derechos.
Pero, el Estado debe liderar la reforma en materia laboral, con normas y políticas de inclusión sociolaboral. En este punto, existe el desafío de implementar reformas que, por un lado, flexibilicen los
mecanismos de acceso a un empleo decente (acceso progresivo a derechos laborales) y por otro, que
brinden la certeza de un cumplimiento efectivo de la legislación.
Desde una perspectiva macroeconómica, el gran reto es detener la tendencia hacia la
informalización y baja productividad de la fuerza laboral que denota un nivel extremo de
desprotección. Esta informalidad no solamente ocasiona que un trabajador no reciba
beneficios sino que genera un detrimento en la recaudación fiscal, además de un bajo salario.
En tal sentido, la gran reforma está pendiente de propuestas normativas y una actuación de la
administración orientada a reducir la brecha de informalidad laboral y elevar el nivel de
productividad y competitividad laborales.
El mundo laboral sigue cambiando y las respuestas del Estado todavía son lentas, tímidas o aisladas.
Urge de una vez implementar la reforma integral del mercado laboral peruano (público y privado);
solamente es importante tener cuidado de hacerlo con el mayor diálogo social, con estudios técnicos
e integrales y tomando en cuenta la experiencia de otros países
107
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
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110
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Anexos
111
Anexo1
Sistema de relaciones Laborales (instaurado en los años 90). Modificaciones al sistema
Cambios
Antes
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002 /
2003
CONTRATACIÓN LABORAS
112
Nuevas
Siete
modalida modalida
des
des
contractu
ales
temporale
s
Nueve
modalida
des
Plazo de
la
contrataci
ón
1 año
De 6
meses a
3 años
Aprobaci
ón
Previa
Estabilida
d
Remuner
aciones
hasta que
finalice el
contrato
Rebasa
criterios
de
temporali
dad y
accesorie
dad
Desde 6
meses a
5 años
Automátic Automátic
a
a
Comunic
ación y
registro
La
Constituci
ón de
1993
elimina la
mención
a
estabilida
d laboral
Establece
como
tope 12
remunera
ciones
Remuner
ación y
media por
cada mes
que falte
con tope
de 12
remunera
ciones
(continúa)
Anexo 1 (Conclusión)
CONTRATACIÓN NO LABORAL
FORMACIÓN JUVENIL
113
Edad
De 16-21
Años
Requisitos
No seguir
estudios
superiores
o técnicos
Porcentaje
de
contratación
15%
Plazo
máximo del
convenio
18 meses
Contratación
de seguro
contra
accidentes o
enfermedade
s
Obligatorio
De 1625
Años
Se incluye a
los que
siguen
estudios
superiores o
técnicos no
concluidos
30%
40%
10%
10% +
36 meses
12 meses
Facultativo
(optando por
asumir el
costo)
PRACTICAS PREPROFESIONALES
Plazo del
convenio
Se regula
por primera
vez
Para el caso
de
egresados
solo por el
tiempo
exigido para
optar por el
titulo
Seguro
Obligatorio
Facultativo
(optando por
asumir el
costo)
Regula el
plazo para
egresados
(continúa)
APRENDIZAJE
Edad
14-18
Naturaleza
del vínculo
Laboral
14-24
No laboral
INTERMEDIACION
Porcentaje
de
contratación
(empresas
de servicios
temporales o
cooperativas
)
El 20% no se
aplica a las
Cooperativas
de servicios
complementario
s con
autonomía
20%
2002
20% no se
aplica a las
Cooperativas de
servicios
complementario
s con
autonomía
PERIODO DE PRUEBA
Plazo
3 meses
3 meses
6 meses
8personal
calificado)
1 año
(personal de
confianza y
dirección)
Se reduce a 6
meses el
periodo de
prueba para
trabajadores
de confianza
(continúa)
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
114
Luego se eleva
el porcentaje a
50%
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Anexo 1 (Conclusión)
Anexo 1 (conclusión)
Personal
excluido
Eliminado
Contratados
previo
concurso
Recontratad
os salvo
puesto
distinto
El pacto en
contrario
Porcentaje
de
trabajadore
s en este
período
Eliminado
10% salvo
inicio o
ampliación
de
actividades/c
ausa
comprobada
115
REMUNERACIONES
Sistema de
reajuste
Según costo
de vida,
índice de
variación de
precios,
moneda
extranjera,
etc.
Según
productivida
do
producción
(continúa)
REMUNERACIONES
BENEFICIOS SOCIALES
Gratificacio
nes
2002
2
gratificacion
es en julio y
diciembre
Asignación
familiar
10% de la
RMV solo
para los que
no se
regulen por
convenio
colectivo
Seguro de
vida
Obligatorio
para el
empleador
cuando el
trabajador
cumple 4
años de
servicios
Bonificació
n por
tiempo de
servicios
Al cumplir 30
años de
servicios
para un
mismo
empleador
se otorga el
30% de la
remuneració
n
-Gestión
-Propiedad
La
Constitución
de 1993
elimina el
derecho a la
gestión y
propiedad
Queda solo la
participación en
las utilidades
118
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
-Utilidades
116
Participació
n de los
trabajadore
s en la
empresa
Se otorgan
además récords
truncos.
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Anexo 1 (conclusión)
Quedo
derogado
salvo
para los
que ya la
hubieran
adquirido
(continúa)
JORNADA DE TRABAJO
Flexibilidad de
la jornada y
horario
Horas extras
Trabajo
Nocturno
Incrementa las
facultades del
empleador de
modificar-las
2002
Pago con 25%
de sobretasa
Pago con
50% de
sobretasa
Pago con
20% de
sobretasa
Pago de
25% de
sobretasa
las dos
primeras
horas y 35%
las restantes
-
Pago con 30%
de RMV de
sobretasa
Pago con
35% de RMV
de sobretasa
causales de
despido
Tesis amplia
Tesis
restringida
Se amplían
vía D.S.
Se amplían
y se recogen
las
ampliaciones
en norma
con rango
legal.
Se amplía la
causal de
despido nulo.
Precisiones
reglamentarias
a las causales
Se amplían
las causas
de despido
nulo y se
modifica la
causal de
embarazo
2003
Adiciona
causal por
falta grave
en caso de
sentencia
firme
infundada en
demanda por
hostigamient
o sexual
(continúa)
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
117
DESPIDO
Definición de
despido
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Anexo 1 (conclusión)
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Anexo 1 (conclusión)
Tipo de
estabilida
d laboral
Monto de
indemniza
ción
Estabilidad
laboral
absoluta
Escalonada
según
antigüedad
La
constituci
ón
consagra
la
adecuada
protecció
n contra
el
despido
arbitrario
Estabilidad
absoluta
para despido
nulo
Estabilidad
relativa
impropia
para despido
arbitrario.
Media
remuneración por
cada
año de servicios
con tope de12
remuneraciones
Una remuneración
y media por cada
año de servicios
con tope de 12
Una
remuneració
n por año de
servicios
más
fracción, con
un mínimo
de 3 y
máximo de
12
remuneracio
nes
remuneraciones
contando las
fracciones
por dozavos y
treintavos.
-Más de 3
años: 12
remuneracio
nes
Devengados
En caso de
indemnización
o reposición
Suspensió
n del
despido
Se permite
la
suspensión
Asignació
n
provisiona
l
Se permitía
en caso de
impugnar el
despido
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
118
-3 meses y
menos de 1
año: 3
remuneracio
nes
mensuales
-1 a 3 años:
6
remuneracio
nes
Estabilidad
laboral
absoluta con
facultad del
juez de optar
por la
indemnizació
n si la
reposición
no es viable
Se mantuvo sólo
para el caso de
despido nulo
Se limita a la
falta de
formalidad
en el
despido
Se elimina
Se limita al
despido nulo
por el monto
máximo de la
CTS.
(continúa)
Se adiciona
causal de
hostilidad por no
justificar la
negativa de
otorgar
vacaciones en
caso de licencia
por adopción
Despido
indirecto
(causales)
Plazo para
accionar
30 días para
reposición
2003
Se modifica la
causal del
inciso g) del art.
30° LPCL.
30 días para solicitar la
reposición o la
indemnización
Obligatoried
ad de
pronunciamiento de
la Autoridad
de Trabajo
en caso de
cese
colectivo
Silencio
administrativ
o positivo
Se
adiciona
la causal
de
reestruct
uración
patrimoni
al
2002
Se elimina la
causal de
reestructuración
patrimonial
limitándolo a la
declaración de
liquidación del
insolvente.
(continúa)
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
Se elimina
la causal de
funcionamiento de la
empresa
119
Causales
de cese
colectivo
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Anexo 1 (conclusión)
PRESTACION DE DESEMPLEO: COMPENSACION POR TIEMPO DE SERVICIOS
Disponibilid
ad de los
fondos
Hasta 50%
Un 15%
adicional
al 50%
Régimen transitorio
de libre disposición
del 100%
(depósitos
mensuales)
Durante este
periodo
Depósitos
Empleador
-Entidad bancaria
(depósitos semestrales)
-Empleador por Convenios
de sustitución de depósitos
Quedo
sin
efecto
los
conveni
os de
sustituci
ón de
depósit
os
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Anexo 1 (conclusión)
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
120
CEPAL – Colección Documentos de proyectos
Retos pendientes para implementar la flexiguridad en el Perú
121