reformas jurídicas y premisas para una política de financiamiento de

REFORMAS JURÍDICAS Y PREMISAS PARA UNA POLÍTICA DE
FINANCIAMIENTO DE LAS INSTITUCIONES PÚBLICAS DE
EDUCACIÓN SUPERIOR CON VISIÓN DE ESTADO
Consejo Nacional de la ANUIES
Dr. en Quím. Rafael López Castañares
Secretario General Ejecutivo de la ANUIES
Lic. Mario García Valdez
Rector de la Universidad Autónoma de San Luís Potosí
M.C. Jesús Enrique Sáenz Sáenz
Rector de la Universidad Autónoma de Chihuahua
Mtro. R. Enrique Agüera Ibáñez
Rector de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla
Dr. Juan Luis Orozco Hernández, S.J.
Rector del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Occidente
2
Ing. José Ma. Leal Gutiérrez
Rector de la Universidad Autónoma de Tamaulipas
Ing. Jesús Contreras García
Director del Instituto Tecnológico de Saltillo
Ing. Ignacio López Valdovinos
Director del Instituto Tecnológico de Morelia
M.V.Z. Alfredo Dájer Abimerhi
Rector de la Universidad Autónoma de Yucatán
Dr. Enrique Cabrero Mendoza
Director General del Centro de Investigación y Docencia Económicas
Dr. Jesús Ancer Rodríguez
Rector de la Universidad Autónoma de Nuevo León
Dr. Francisco Valdés Ugalde
Director General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales
Dr. José Narro Robles
Rector de la Universidad Nacional Autónoma de México
Dra. Yoloxóchitl Bustamante Diez
Directora General del Instituto Politécnico Nacional
C.P. Juan López Salazar
Rector de la Universidad Autónoma de Nayarit
Dr. Jorge Gutiérrez Villarreal
Rector General de la Universidad Panamericana
3
Grupo Técnico para la elaboración del
Documento
Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla
Javier Mendoza Rojas
Héctor Ramírez del Razo
Carlos Iván Moreno
Yolanda Legorreta Carranza
Francisco Javier Fonseca Corona
Filiberto Ibáñez Juárez
Ezequiel Jaimes Figueroa
Eduardo Suárez Monroy
Rubén Antonio Miguel
Gustavo Ramos Fuentes
4
Apoyo Técnico
Pedro Hernández Santiago
Junio de 2011
Contenido
Presentación
Introducción
Propósitos y objetivos
Justificación
6
9
18
19
Modelo vigente de financiamiento de la educación superior. Aspectos
relevantes
Fundamento Legal
Fuentes de financiamiento público de las IPES
Dimensión del gasto en educación superior pública
Origen y destino del financiamiento de las IPES
31
31
34
35
37
Propuesta para el financiamiento de las IPES, 2012-2017
Reformas jurídicas
Bases para el financiamiento de las IPES
Mecanismos para el financiamiento de las IPES con visión de largo plazo
Escenario para el financiamiento de las IPES
Consideraciones sobre el escenario macroeconómico
Criterios de política para el financiamiento de las IPES, 2012-2017
Escenario de financiamiento a las IPES, 2012-2017
Financiamiento de largo plazo: pilar de un sistema de educación superior
más incluyente
46
46
52
58
58
59
60
62
Compromisos de los actores involucrados
Poder Legislativo
Poder Ejecutivo
Instituciones públicas de educación superior
82
83
84
84
Consideraciones finales
Bibliografía
89
91
Anexo 1. Escenarios de reformas jurídicas para el financiamiento de las IPES con
visión de Estado
Anexo 2. Escenarios de la Cobertura en Educación Superior, al 2020
Anexo 3. Escenarios inerciales del gasto en educación superior para alcanzar el
1% del PIB.
Anexo 4. Evolución reciente y perspectivas de la economía mexicana: pronósticos
del PIB real a largo plazo
Índice de Recuadros, Cuadros y Gráficas
Siglas y Acrónimos
74
95
118
131
135
156
161
5
Presentación
Ante los enormes desafíos del país, la Asociación Nacional de Universidades e
Instituciones de Educación Superior (ANUIES), ha planteado, en diversos momentos,
a los poderes Ejecutivo y Legislativo Federal, la necesidad de construir una política de
educación superior, ciencia, tecnología y cultura con visión de Estado, que convierta a
estas actividades en palancas del crecimiento económico sostenible y el bienestar
colectivo.
Para tal efecto, ha elaborado propuestas e impulsado iniciativas que persiguen elevar
la prioridad política y, por tanto, institucional y presupuestaria, de la educación
superior en el conjunto de las políticas públicas.
En el Programa Sectorial de Educación 2007-2012, el Ejecutivo federal incorporó,
como líneas de política, dos planteamientos que las instituciones públicas de
educación superior (IPES), consideran fundamentales para dar un paso decisivo en
esa dirección:
 Avanzar hacia la formulación e instrumentación de una política de Estado
para el financiamiento de la educación superior que dé certeza al quehacer
de esas instituciones públicas y reconozca su diversidad y heterogeneidad.
 Promover las reformas necesarias para transitar hacia un esquema de
financiamiento multianual que dé certidumbre a las instituciones de
educación superior y aliente la planeación de largo plazo.
Asimismo, en encuentros de la ANUIES con legisladores de las diversas fuerzas
políticas representadas en el Congreso de la Unión, éstos han manifestado su apoyo
para construir los fundamentos de una política de financiamiento de la educación
superior con visión de largo plazo.
El presente documento contiene la propuesta técnica elaborada por la ANUIES cuyo
propósito esencial consiste en crear las bases institucionales de una política de
6
financiamiento de largo plazo de las IPES, en un marco de certidumbre jurídica,
corresponsabilidad y suficiencia financiera.
La propuesta identifica reformas jurídicas y propone premisas para el financiamiento
de las IPES con una visión de largo plazo, mediante un esquema de corresponsabilidad
y concurrencia de los gobiernos federal y estatales, que fortalece la planeación de las
funciones sustantivas de docencia (en bachillerato, licenciatura y posgrado),
investigación científica, desarrollo tecnológico, difusión de la cultura y deporte que
realizan dichas instituciones.
Es importante subrayar que las reformas jurídicas que se proponen sientan las bases
para conferir al financiamiento de las IPES una orientación de mediano y largo plazos.
Asimismo, se someten a consideración de los poderes Ejecutivo y Legislativo Federal
las premisas para transitar hacia un esquema de financiamiento de largo plazo,
sustentado en la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno y de las propias
instituciones educativas. Siendo una propuesta, la decisión de aplicación corresponde
plenamente a dichos poderes.
El documento contiene ocho apartados:
En los cuatro primeros se introduce el tema del financiamiento en las IPES y, en
particular, al del financiamiento plurianual; se expone el propósito y objetivos que
delimitan los alcances de la propuesta técnica.
En el quinto apartado se analiza el contexto y el panorama de la educación superior en
la última década y se presentan aspectos fundamentales del modelo vigente del
financiamiento público a las IPES, su lógica, límites y alcances, que justifican la
construcción de una política de financiamiento con visión de Estado.
La propuesta de la ANUIES, que plantea tanto reformas jurídicas como premisas y
lineamientos para establecer una política de financiamiento de largo plazo se
desarrollan en el sexto apartado. La propuesta articula mecanismos cuyo objetivo es
construir un marco de certidumbre jurídica y suficiencia financiera, precisando y
7
fortaleciendo la corresponsabilidad de la federación y de las entidades federativas con
el financiamiento de la educación superior.
En el séptimo apartado se señalan los compromisos que, de acuerdo con la ANUIES,
deben asumir los poderes Ejecutivo, Legislativo y las propias IPES, tanto para
instrumentar la propuesta con eficiencia, como para asegurar que el incremento
sostenido del financiamiento conlleve efectivamente al fortalecimiento de las
funciones de educación media superior y superior, ciencia, tecnología, difusión de la
cultura y deporte que realizan las IPES.
Por último, se incluyen cuatro anexos que exponen el análisis técnico de los escenarios
alternativos de las reformas jurídicas que fueron analizadas; se exponen el análisis de
los escenarios de la cobertura en educación superior que no solo resultan necesarios
sino viables para conferir un sentido más incluyente a la educación superior y sentar
bases firmes para insertar a México en la senda del desarrollo nacional sostenible; se
desarrollan tres escenarios inerciales del gasto en educación superior, partiendo de
los enfoques de gasto más utilizados para medirlo. Por último, se detallan los criterios
metodológicos que fundamentaron la estimación del Producto Interno Bruto (PIB),
que constituye el sustento de los escenarios de financiamiento.
8
Introducción
La educación en general, pero sobre todo la de nivel superior, debe jugar un papel
central para conferir un nuevo rumbo al desarrollo del país. Las naciones modernas
construyeron y basan su estabilidad social y prosperidad económica sobre los pilares
de la educación y la generación y aplicación del conocimiento.
Ante el estancamiento prolongado de la economía y el deterioro creciente de los
niveles de bienestar en nuestro país, son reiterados los llamados y exhortos de la
sociedad para construir un gran acuerdo nacional que permita establecer un nuevo
modelo de desarrollo, socialmente más justo e incluyente.
La educación superior, la ciencia y la tecnología, resultan de especial importancia para
avanzar hacia una nueva vía de desarrollo económico, social y político. Reorientar
recursos y esfuerzos crecientes a la generación y transmisión del conocimiento es, sin
duda, la inversión más redituable para cualquier sociedad.
Las instituciones de educación superior (IES), particularmente las públicas, se
constituyen en un espacio fundamental para fortalecer la competitividad económica e
impulsar la movilidad social sobre bases duraderas. Son también un instrumento
poderoso para la creatividad y la innovación, para la formación de valores y el impulso
de una cultura de respeto a los derechos fundamentales del ser humano. Por ello es
necesario fortalecerlas y asegurar el acceso creciente de los jóvenes a sus aulas,
laboratorios, recintos culturales y espacios deportivos.
El reto educativo que enfrenta la nación es mayúsculo: más de 33 millones de
mexicanos mayores de 15 años se encuentran en situación de analfabetismo o no
concluyeron la educación básica. Asimismo, desde hace décadas es considerable el
número de mexicanos que han sido excluidos del sistema educativo y del mercado de
trabajo. Se estima que 7.5 millones de jóvenes, cuyas edades van de los 12 a los 29
años, no estudian ni trabajan.
9
A pesar de los avances registrados en años recientes, se estima que sólo una quinta
parte de los alumnos que ingresan a educación básica logran concluir estudios
superiores.1
México tiene una tasa de cobertura en educación superior de alrededor del 30%, que
nos ubica por debajo del promedio de América Latina, que es del orden de 38%;
asimismo, estamos en clara desventaja frente a naciones con nivel de desarrollo
comparable al nuestro, como Argentina (68%) y Chile (52%).2 Tal situación resulta
incompatible con el tamaño de nuestra economía,3 y no corresponde con la aspiración
de los mexicanos de forjar un destino más promisorio, con posibilidades reales de
ascenso social.
En este sentido, la experiencia internacional es aleccionadora y obliga a revisar
prioridades, estrategias y metas, realizando una reflexión profunda del proyecto de
nación al que aspiramos. Son muchos los países que, superando visiones de corto
plazo y anteponiendo el interés superior de la nación, han logrado construir acuerdos
para impulsar y fortalecer sus sistemas de educación superior, ciencia y tecnología,
mediante políticas con visión de Estado.
Al efecto, cabe citar los casos de diversos países de la OCDE, que en sólo tres décadas
lograron dar un salto cualitativo, que hoy los distinguen por contar con sistemas de
educación superior de cobertura universal. En efecto, en virtud de aplicar políticas de
desarrollo que implicaron esfuerzos sostenidos en el gasto social y educativo, entre
1980 y 2008 la tasa de cobertura de la educación superior en Corea del Sur pasó de
12.8% a 98.1%; en Finlandia, de 31.8% a 94.4%; en Grecia de 16.8% a 90.8%; en
Eslovenia de 19.1% a 86.7%; en Islandia, de 19.7% a 74.6%; en Suecia, de 36.5 a
71.1%; en España, de 22.9% a 70.6%; en Polonia, de 18.2% a 69.4%; en Hungría, de
13.1% a 65% y en Chile, de 11.9% a 54%; entre otros (Recuadro A).
Tuirán, Rodolfo. Conferencia “Los jóvenes mexicanos: situación actual y desafíos futuros”. Simposium “Las
ciencias en la UNAM”. Abril 5 de 2011.
2 UNESCO, Institute for Statistics, Global Education Digest 2010.
3 Cabe señalar que la UNESCO recomienda tasas de cobertura de entre el 40 y 50% para alcanzar el desarrollo
sostenido de un país. Asimismo, tasas de cobertura adecuadas garantizan la formación de ciudadanía y la
consolidación del Estado de derecho en un país.
1
10
Recuadro A
Incremento de la Tasa de Cobertura en Educación Superior
2/
en países de la OCDE , 1980, 1990 y 2008
1/
(Como % de la población en edad típica)
Incremento
País o Territorio
1980
Corea, Rep.
Finlandia
12.8
31.8
Grecia
16.8
Eslovenia
EUA
Nueva Zelanda
Dinamarca
Australia
Islandia
Noruega
Suecia
España
Polonia
Italia
19.1
53.4
26.6
28.3
25.1
19.7
25.5
36.5
22.9
18.2
27.4
1981
Promedio OCDE
Hungría
Estonia
Bélgica
Países Bajos
Portugal
Israel
Irlanda
Rep. Checa
Japón
Reino Unido
22.4
13.1
n.d.
25.0
29.1
11.2
30.5
16.6
16.3
30.9
18.6
3/
Chile
Austria
Francia
Eslovaquia
Suiza
Turquía
México
11.9
21.1
24.9
n.d.
17.8
6.1
13.0
1990
2008
36.8
44.7
98.1
94.4
25.1
90.8
24.3
71.7
39.3
34.1
35.1
25.5
38.5
30.7
35.6
20.4
29.4
86.7
82.9
78.5
78.1
77.0
74.6
73.2
71.1
70.6
69.4
67.2
30.1
14.6
n.d.
37.8
35.7
19.3
32.6
27.5
15.8
29.1
26.6
3/
21.3
32.6
36.8
n.d.
25.7
12.0
15.2
1991
66.1
65.0
63.7
63.0
60.6
60.2
59.7
58.3
58.3
58.0
57.4
54.8
54.7
54.6
53.6
49.4
38.4
27.2
2007
2008/1980 5/
85.3
62.7
74.0
67.6
29.5
51.8
49.7
51.9
54.9
47.7
34.5
47.6
51.2
39.7
4/
43.7
51.9
n.d.
37.9
31.5
49.0
29.2
41.7
42.0
27.2
38.8
42.9
33.7
29.7
n.d.
31.6
32.2
14.2
Notas: n.d. No disponible. 1/ Niveles ISCED 5 y 6, que corresponden a Licenciatura, Especialidad, Maestría y
Doctorado. La información puede no coincidir con la reportada por UNESCO. 2/ Países que reportan información
para 2008. No incluye Luxemburgo. 3/ Promedio simple de 29 países. 4/ Promedio simple de 31 países.5/
Incremento medido en puntos porcentuales. Fuente: Elaborado con información de UNESCO, Institute for
Statistics, Times Series Data, Table 26, disponible en: http://stats.uis.unesco.org/unesco/ y UNESCO, UIS, Data
Centre, Tertiary Indicators, recuperado en Marzo de 2011, disponible en: el sitio web:
http://stats.uis.unesco.org/unesco/TableViewer/tableView.aspx?ReportId=167.
11
Por el contrario, México no ha logrado remontar la situación de rezago educativo, que
frena las posibilidades de brindar a la mayoría de la población mejores expectativas
de bienestar social. El bajo nivel de escolaridad de la mayoría de la población
mexicana (sólo 16.5% de la población mayor de 18 años cuenta con estudios de nivel
superior4) influye negativamente no sólo en las posibilidades presentes y futuras de
desarrollo económico y social, sino en la fortaleza de la vida política y en la solidez de
nuestro sistema democrático.
Los rezagos del país en educación superior, ciencia, tecnología y cultura, pone en
evidencia una visión restringida y equívoca del papel estratégico que estas actividades
pueden y deben desempeñar para orientar el rumbo del país, fortalecer la cohesión
social y estimular el crecimiento económico sobre bases sólidas. El conocimiento,
nutrido en un ambiente de pensamiento libre y crítico, permite remontar visiones
únicas, ampliando el espectro de alternativas técnica y políticamente viables,
coincidentes con el interés superior de la nación.
Sin dejar de reconocer avances en algunos indicadores, es evidente que el desarrollo
de la educación de nivel superior, de la ciencia, la tecnología y la cultura, no han sido,
ni son hoy, una prioridad nacional. Lo confirma la poca relevancia política y
presupuestaria que tienen tales actividades en las políticas públicas y en los
presupuestos gubernamentales. A la fecha, los recursos federales y estatales
destinados a las IPES, no han superado el 1% del PIB y representan una proporción
marginal en los presupuestos de los tres órdenes de gobierno.
En la última década la intervención de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la
Unión para reasignar recursos presupuestarios adicionales a los propuestos por el
Ejecutivo federal, impidió un mayor deterioro del financiamiento público de las IPES;
sin embargo, su actuación ha sido reactiva e insuficiente, en tanto no resuelve el
problema de fondo, que es la inexistencia de una política para el desarrollo de la
educación superior, ciencia, tecnología y cultura con visión de largo plazo. Construirla
es una aspiración impostergable.
4
INEGI, “Censo de Población y Vivienda 2010. Resultados definitivos”, México, marzo de 2011.
12
La alternancia política en los distintos órdenes de gobierno y la pluralidad en el Poder
Legislativo, requieren que los diversos actores involucrados en el tema acuerden las
reformas institucionales que aseguren estabilidad y visión de largo alcance a la
educación superior en México, erradicando en lo posible la aplicación de políticas
basadas en respuestas parciales y enfoques coyunturales.
La principal característica de una política de Estado5 consiste, precisamente, en su
estabilidad temporal, la cual a su vez se deriva de atributos, como los siguientes:
i. Que el Estado, a través de sus órdenes de gobierno y sus organismos, se
involucre en su propuesta, formulación y aplicación, atendiendo a una visión
integral del problema.
ii. Que cuente con sustento jurídico (constitucional, legislación secundaria u
otra disposición), que evite su dependencia exclusiva de la voluntad del
gobierno en turno o, al menos, no sólo del Poder Ejecutivo.
iii. Que los grupos ciudadanos afectados por ella, la conozcan y, en términos
generales, la acepten y, por lo tanto, contribuyan de manera corresponsable
a su cumplimiento.
iv. Que existan compromisos claros de rendición de cuentas respecto a sus
resultados de parte de las autoridades responsables de aplicarla, incluyendo
a las propias instituciones educativas.
México no ha logrado consolidar políticas de Estado para impulsar el desarrollo de la
educación superior, la ciencia, la tecnología y la cultura, lo que se refleja en la ausencia
de mecanismos institucionales para su financiamiento con una perspectiva de largo
plazo.
La permanente incertidumbre presupuestaria, la insuficiencia de los marcos jurídicos
federal y de las entidades federativas, así como los bajos coeficientes de inversión,
limitan los esfuerzos de las IES para contribuir a resolver los graves rezagos de
nuestro país.
Latapí, Pablo. La política educativa del Estado mexicano desde 1992. Revista Electrónica de Investigación
Educativa. Vol. 6, Núm. 2, 2004.
5
13
Frente a este panorama, resulta urgente construir acuerdos entre los tres órdenes de
gobierno y las propias instituciones educativas de nivel superior, que permitan
diseñar y aplicar nuevas políticas, basadas en estrategias e instrumentos más
eficientes para impulsar el desarrollo de la educación superior, la ciencia, la tecnología
y la cultura, articulada a las prioridades de la nación.
En ese sentido, es necesario desarrollar nuevos esquemas de financiamiento de la
educación superior para destinar, en condiciones de certeza jurídica y estabilidad, los
recursos necesarios para abatir sus rezagos más urgentes; que brinden certidumbre a
la planeación de las instituciones, estimulen y fortalezcan la corresponsabilidad de
todos los actores involucrados, y eleven la eficiencia y la eficacia en la aplicación de los
recursos públicos.
La construcción de una política de Estado para la educación superior, la ciencia, la
tecnología y la cultura pasa necesariamente por el establecimiento de un modelo de
financiamiento de las IPES basado en los principios propuestos por la ANUIES y
asumidos como compromisos de gobierno en el Programa Sectorial de Educación
2007-2012, es decir, institucionalización, suficiencia, equidad, transparencia,
corresponsabilidad y reconocimiento al desempeño institucional y a la buena calidad.
La institucionalización, la suficiencia, la equidad y la certeza jurídica en el
financiamiento público que se asigna a las IPES requieren diseñar políticas públicas
para conferir una visión de largo alcance al subsidio ordinario y a los fondos de
financiamiento que se han convertido en una importante herramienta para estimular
el desempeño institucional.
El financiamiento plurianual es un instrumento de política pública utilizado en un
creciente número de países, con el fin de apoyar la conducción estratégica del Estado
en la consecución de objetivos específicos de elevada prioridad económica y social.
Vinculado a objetivos y metas de mediano y largo plazos, es una herramienta
fundamental para construir una política de educación superior, ciencia y tecnología
con visión de Estado.
14
Desde hace más de una década, diversos países han introducido en sus regímenes
legales y administrativos el financiamiento plurianual, como un instrumento para
asignar recursos públicos en plazos mayores a un año; sin embargo, en todos los casos
preserva el principio de anualidad del presupuesto que aprueba el Poder Legislativo.
De acuerdo con la experiencia internacional el financiamiento plurianual puede ser de
dos tipos: obligatorio o indicativo. Es obligatorio cuando las asignaciones
presupuestarias especificadas en una ley constituyen límites o autorizaciones para su
ejercicio o aplicación en el periodo referido. Es indicativo cuando las asignaciones
presupuestarias plurianuales tienen carácter referencial para la programación
presupuestaria que realizan los gobiernos, pudiendo abarcar un nivel agregado, como
es el caso de la educación superior.
Tenga carácter obligatorio o indicativo, el financiamiento plurianual requiere de un
acto formal de aprobación, señalado en un documento jurídico y/o administrativo. El
órgano de aprobación puede ser el Poder Legislativo, en el primer caso; o el Poder
Ejecutivo, en el segundo. Generalmente, cuando el financiamiento plurianual es
obligatorio, por mandato de ley debe ser propuesto por el Poder Ejecutivo y aprobado
por el Poder Legislativo, vigilando ambos la inclusión de las asignaciones
correspondientes dentro del presupuesto anual de egresos.
Aun cuando el Gobierno federal ha recurrido, de facto, a la utilización de mecanismos
presupuestarios con orientación plurianual —como por ejemplo el pago de las
obligaciones de la deuda pública, las pensiones, los pasivos contingentes, los
PIDIREGAS6 y fideicomisos, entre otros—, fue hasta 2008 cuando el Poder Legislativo
aprobó la reforma propuesta por el Ejecutivo federal que incorpora en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos la posibilidad de aprobar y ejercer
erogaciones plurianuales, las cuales están acotadas a proyectos de inversión en
infraestructura definidos en los términos que marca el artículo 74, fracción IV, de la
Constitución y los artículos 2, 32 y 50 de la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria.
6
Proyectos de infraestructura productiva de largo plazo.
15
La ANUIES reafirma su convicción de que la educación de nivel superior puede y debe
jugar un papel central en la transición hacia una nueva economía mexicana, más
dinámica, integrada y competitiva; así como en el impulso de una etapa de
florecimiento del bienestar social, sustentada en derechos, que garantice
el
mejoramiento permanente del nivel educativo y cultural de la mayoría de la población
y del desarrollo de las capacidades científicas y de innovación tecnológica que
permitan hacer del conocimiento el principal instrumento para enfrentar y resolver
los grandes desafíos de México.
Asimismo, refrenda su compromiso para aportar ideas y propuestas surgidas de la
experiencia y el análisis informado y documentado de los académicos y especialistas
de sus instituciones afiliadas, para establecer los fundamentos de una política para la
educación superior, ciencia, tecnología y cultura con visión de Estado, que trascienda
coyunturas económicas y sexenales.
La Secretaría General Ejecutiva de la Asociación somete a consideración las
propuestas emanadas de los trabajos realizados. Las reformas jurídicas, criterios y
lineamientos de política que se proponen, de merecer el compromiso y apoyo de los
poderes Legislativo y Ejecutivo, tanto federal como estatales, permitirán mayor
certidumbre financiera e impulso a los procesos de planeación de la educación
superior, ciencia, tecnología y cultura.
La propuesta desarrollada se encuentra alineada a la necesidad de reformar el artículo
25 de la Ley General de Educación con el fin de establecer la obligación jurídica del
Estado —federación, estados y municipios— de destinar anualmente recursos
públicos equivalentes al 1.5% del PIB, para el cumplimiento de las funciones
sustantivas que realizan las IPES.
Esta propuesta que plantea destinar al menos el 1.5% del PIB a las IPES, incluye el
presupuesto total, es decir, federal más estatal, asignado a estas instituciones. En lo
que respecta al presupuesto federal incluye, además de los recursos destinados para
las subfunciones de educación superior y posgrado, los que se requieren para llevar a
cabo las subfunciones de educación media superior, cultura, ciencia y tecnología, así
como la función de gobierno. Es decir, abarca la totalidad de recursos asignados a las
16
IPES a través de los diferentes ramos del Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF).7
Esta manera de definir el gasto público en educación superior resulta mucho más
congruente con la realidad y necesidades de las instituciones públicas de educación
superior, en la medida que reconoce las funciones que en realidad realizan las
diversas instituciones de este nivel educativo. Dicho de otra forma, define de una
manera más precisa el financiamiento de las contribuciones que realizan las IPES al
desarrollo de la educación superior, la ciencia, la tecnología y la cultura del país.8
En suma, la propuesta de la ANUIES incluye tanto reformas jurídicas como reformas a
la política de financiamiento de las IPES, estableciendo obligaciones legales y
compromisos políticos de los tres órdenes de gobierno para asegurar que todas las
instituciones, universitarias y tecnológicas, de carácter federal y estatal, desplieguen
su potencial como agentes del desarrollo nacional.
17
Incluye recursos asignados en los ramos 07, 08, 11, 25 y 33.
La propuesta de destinar anualmente recursos públicos por lo menos equivalentes al 1.5% del producto interno
bruto, no involucra recursos asignados a través del Ramo 38 (Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología), dado que
este sector se regula por su propia Ley en la materia.
7
8
Propósito y objetivos
El propósito fundamental de este trabajo, coordinado por la ANUIES, consiste en
construir las bases institucionales de una política de financiamiento de las IPES con
visión de Estado, basada en reformas al marco jurídico y presupuestario federal, que
permitan establecer una estrategia de financiamiento de largo plazo que confiera
mayor certidumbre y apoyo sostenido a los procesos de planeación y, por tanto,
fortalezca sus contribuciones al desarrollo nacional con un horizonte de largo plazo.
Objetivos
1. Proponer reformas jurídicas e institucionales que generen un esquema de
coordinación de los distintos órdenes de gobierno para garantizar una
política de financiamiento de largo plazo para las IPES, estableciendo con
precisión la corresponsabilidad de la federación y de las entidades
federativas en dicha tarea.
2. Identificar y sugerir al Poder Legislativo reformas al marco jurídico y
presupuestario del país que aseguren mayor certidumbre y suficiencia al
financiamiento público de las instituciones públicas de educación superior.
3. Proponer un esquema de financiamiento del gasto público federal y estatal
destinado a las IPES que, a partir de un nuevo marco jurídico, establezca las
bases de un modelo de financiamiento que posibilite el incremento
significativo de la cobertura en el nivel superior y el mejoramiento sostenido
de la calidad y equidad, de manera que, en un lapso de diez años, se alcance
una tasa bruta de cobertura (TBC) en el nivel superior de, al menos, el 50%
de la población de 19 a 23 años.
18
Justificación
Frente a los numerosos y complejos desafíos de nuestro país, las IPES afiliadas a la
ANUIES reafirman su convicción respecto a la función esencial que tiene la educación,
el conocimiento y la cultura en el desarrollo integral y permanente, tanto del ser
humano como de la sociedad. Reiteran su convencimiento, avalado por la experiencia
internacional, de que la educación en general, y en particular la de nivel superior,
constituye un instrumento indispensable para que México avance en sus ideales de
bienestar colectivo, democracia, libertad y paz social.
Sin embargo, para ello se requiere que las políticas de educación superior, ciencia,
tecnología y cultura sean impulsadas con una visión de Estado, es decir, con una
perspectiva de largo plazo, confiriéndole la mayor prioridad dentro de las políticas de
los tres órdenes de gobierno.
Potenciar las funciones de las IPES requiere revitalizar el compromiso del Estado para
hacer de la educación y el conocimiento ejes de un nuevo modelo de desarrollo: más
dinámico en lo económico y más incluyente en lo social.
En las últimas dos décadas las universidades públicas, de carácter federal y estatal, y
las instituciones tecnológicas de los diversos subsistemas, registraron importantes
procesos de transformación académica, orientados por objetivos esenciales como son:
ampliar y diversificar la oferta educativa con equidad, fortalecer la calidad de la
docencia, la investigación y la difusión de la cultura, así como mejorar la pertinencia
de los servicios que ofrecen a la sociedad.
El alcance de los cambios y sus resultados muestran hoy un perfil cualitativamente
distinto de las IES: una oferta educativa, mayoritariamente pública, en expansión; el
tránsito de instituciones cerradas a espacios abiertos a su entorno; la adopción de la
evaluación y la acreditación de programas educativos como política institucional de
apoyo al mejoramiento de la calidad; el impulso de reformas a la normatividad interna
para fortalecer el perfil académico y la permanente superación de sus profesores e
19
investigadores; el fortalecimiento de los estudios de posgrado y la ampliación de la
planta de investigadores; la realización de reformas e innovaciones curriculares que
incorporan las ventajas que ofrecen las tecnologías de información y comunicación; el
fortalecimiento de la calidad de la investigación científica, humanística y tecnológica, y
el despliegue de nuevas políticas de difusión cultural, de extensión de los servicios
universitarios y de vinculación creciente con las necesidades de la sociedad.
Diversos indicadores confirman los avances cuantitativos y cualitativos de la
educación superior, la ciencia, la tecnología y la cultura en México, consecuencia de las
transformaciones y el desempeño de las IPES.
 El país cuenta con una oferta diversificada y creciente de educación
superior: en el ciclo escolar 2009-2010, un total de 2 mil 822 IES en los
diferentes subsistemas brindaron sus servicios a 3 millones de estudiantes,
aproximadamente; dos tercios son atendidos por instituciones públicas y un
tercio por instituciones particulares. Actualmente 8 de cada 10 alumnos
estudian en una de las 31 entidades federativas, mientras que en 1970 la
mitad de la población escolar del nivel superior estaba concentrada en el
Distrito Federal.
 Las políticas de evaluación y aseguramiento de la calidad se han convertido
en una práctica institucional en todos los subsistemas de educación
superior.
 Las IES muestran avances significativos en materia de evaluación externa y
acreditación: en 2003 había sólo 670 programas evaluados y reconocidos
por su buena calidad. Actualmente ascienden a 3 mil 290,9 en los cuales
estudian 54% de los estudiantes que integran la matrícula de educación
superior.
 Nueve de cada diez estudiantes de licenciatura de las 34 universidades
públicas estatales, de las universidades tecnológicas, así como de la UNAM y
Información de los Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación Superior (CIEES).
Corresponde a los programas reconocidos por su buena calidad al mes de febrero de 2011. Ver
http://www.ciees.edu.mx
9
20
del IPN, cursan su carrera en un programa reconocido por su buena
calidad.10
 Entre 1996 y 2009 las universidades públicas estatales registraron un
cambio cualitativo en la preparación académica del profesorado de tiempo
completo. El porcentaje de profesores con estudios de maestría aumentó de
27% a 52% y el de doctorado del 8% al 31%.
 En los últimos años el Estado emprendió esfuerzos importantes para evitar
que los alumnos de educación superior abandonen sus estudios por falta de
recursos. En 2001 se creó el primer programa nacional de becas
(PRONABES), que en el ciclo escolar 2009-2010 asignó 302 mil 671 becas.11
Las mediciones realizadas muestran que los programas de becas tienen un
impacto favorable en el acceso y permanencia de los jóvenes en el sistema
de educación superior, que provienen de familias de bajos ingresos.
 Las IPES desarrollan una vinculación creciente con la sociedad. Desde la
realización de investigaciones sobre problemas nacionales y regionales,
tales como el manejo del agua, conservación del medio ambiente, salud,
educación, nuevas tecnologías, derechos humanos y democracia, hasta
proyectos
culturales
y
de
vinculación
con
unidades
productivas,
comunidades, organizaciones sociales y dependencias gubernamentales. El
criterio de pertinencia social, junto con el de calidad y el de ampliación de
las oportunidades educativas con equidad, forma parte de la agenda de
trabajo de la gran mayoría de las IPES del país.
 Las IPES han consolidado su posición en la investigación científica y
humanística del país. En 2010, de los 16 mil 598 investigadores adscritos al
Sistema Nacional de Investigadores (SNI),12 más del 80% realizaron sus
actividades en las instituciones públicas de educación superior.
Programa de pregrado de buena calidad: es aquél que está acreditado por un organismo acreditador reconocido
por el Consejo para la Acreditación de la Educación Superior (COPAES) y/o en nivel 1 de los CIEES. Información
publicada por la SEP en www.sep.gob.mx
11 Cuarto Informe de Gobierno del Ejecutivo Federal, México, septiembre de 2010. Para el ciclo 2001-2011 la SEP
estima que se podrá beneficiar a 340 mil alumnos de IES públicas Pp. 448.
12 Sistema Integrado de Información sobre Investigación Científica y Tecnológica. Ver http://geo.virtual.vpshost.net:8080/SIICYT/estadisticas.do?method=iniEstado
10
21
No obstante los avances registrados, el país enfrenta grandes y diversos retos en el
ámbito de la educación superior, ciencia, tecnología y cultura, entre los que sobresalen
los siguientes:
 La acelerada expansión y diversificación de la oferta de educación superior
privada en las décadas de los años ochenta y noventa se realizó en
condiciones de una inadecuada regulación y con laxitud en el otorgamiento
de los reconocimientos de validez oficial de estudios, propiciando que una
significativa proporción de instituciones particulares, funcionen en
condiciones de baja calidad.13
 Los esfuerzos por mejorar la regulación y la calidad de la educación
superior, propiciaron la creación de diferentes organismos públicos y
particulares de evaluación, acreditación y certificación que operan con
objetivos y criterios distintos, no siempre con vasos comunicantes. Por ello,
es preciso alinear y armonizar sus funciones, garantizar congruencia de
propósitos y contribuir más efectivamente a la mejora de la calidad de la
educación. Se requiere, sobre todo, establecer mecanismos eficientes y ágiles
de coordinación de los organismos e instancias involucradas.
 No
obstante
la
expansión
del
sistema
de
educación
superior,
particularmente en los últimos años, su cobertura sigue siendo insuficiente
para las necesidades del país. La tasa bruta de cobertura es de alrededor del
30%. Casi la mitad de las entidades federativas se encuentran aún por
debajo del promedio nacional. Tal realidad muestra que es mucho lo que
falta para lograr que la mayoría de los jóvenes tengan acceso efectivo a
estudios superiores de calidad.
 La tasa de cobertura en educación superior es considerablemente baja si la
comparamos con países de mayor desarrollo relativo, donde se registran
niveles superiores al 70%. Incluso en el contexto latinoamericano México
El Subsecretario de Educación Superior reconoce que entre 40 y 60 por ciento de la matrícula de las
universidades públicas estatales, las universidades públicas estatales con apoyo solidario, los institutos
tecnológicos y las universidades politécnicas cursan programas reconocidos por su buena calidad; y que en el caso
de las instituciones particulares, dicha proporción es de solo 20 por ciento de la matrícula evaluable. “La Educación
superior en México: avances, rezagos y retos”. Suplemento Campus Milenio, Diario Milenio, febrero 24 de 2011.
13
22
tiende a rezagarse frente a países que con similar e, incluso, menor nivel de
desarrollo económico, registran mayor cobertura en educación superior. Tal
es el caso de Argentina (68%), Uruguay (64%), Chile (52%), Venezuela
(79%), Panamá (45%), Perú (34%) Colombia (35%) y Brasil (34%).14
 México tiene una baja formación y, por tanto, graduación de doctores, lo que
limita la dimensión de la planta de investigadores y, por tanto, la producción
científica y el desarrollo tecnológico. Mientras en el país se gradúan en
programas de doctorado de calidad, 2 mil 554 doctores al año (2008)15, en
países como Brasil y España la graduación de doctores es de entre 10 mil y 7
mil al año; en los Estados Unidos se gradúan más de 55 mil al año. Como
consecuencia, el país tiene una tasa de sólo 0.5 doctores por cada 10 mil
personas de la población económicamente activa (2008), mientras que
Estados Unidos alcanza 3.6; España, 3.2; y, Brasil 1.0, en este caso, el doble
de México.16
 Asimismo, la elevada concentración territorial de la infraestructura y
recursos humanos que configuran el potencial de la investigación científica y
humanística del país reproduce las desigualdades económicas regionales.
Tres universidades públicas de la capital del país (el IPN, la UAM y la UNAM)
concentran casi a un tercio de los investigadores nacionales y realizan el
43% de la producción científica.17 Por su parte, 10 universidades estatales
tienen el 70% de los investigadores nacionales adscritos a IES estatales y
realizan casi una quinta parte de la producción científica.
 La escasa participación del sector privado en las actividades de
investigación y desarrollo tecnológico, así como la insuficiente vinculación
entre los sectores productivos y las IPES, mantiene en niveles reducidos el
desarrollo tecnológico y las innovaciones que se requieren para superar los
rezagos sociales y económicos del país.
UNESCO, Institute for Statistics, Global Education Digest 2010.
Informe General del Estado de la Ciencia y la Tecnología en México 2009, CONACYT, México, 2011. Pp.260.
16 Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT), El Estado de la Ciencia 2010.
17 CONACYT: Sistema Integrado de Información sobre Investigación Científica y Tecnológica e Informe General del
Estado de la Ciencia y la Tecnología en México 2009, CONACYT, México, 2011. Pp.278.
14
15
23
 La cultura de la innovación y el desarrollo tecnológico en México aún es
limitada. De 14 mil 281 patentes solicitadas en 2008, sólo el 5.8%,
correspondió a mexicanos y de éstas fueron concedidas únicamente 213. En
contraste, ciudadanos extranjeros registraron 13 mil 459 y les fueron
concedidas 9 mil 416.18 Los bajos coeficientes de inventiva limita las
posibilidades del país de superar las barreras de la dependencia y el
subdesarrollo tecnológico.
Para reforzar el papel de las IPES como motores de la generación y transmisión del
conocimiento, superar rezagos estructurales, articular de manera creciente sus
actividades con las necesidades de la sociedad y constituir una vigorosa red de
universidades e instituciones de investigación, es imperativo que éstas fortalezcan sus
capacidades de actuación y gestión y se les garantice el financiamiento suficiente con
certidumbre y estabilidad.
Además de recursos federales crecientes, es necesario el compromiso y la
corresponsabilidad de los gobiernos estatales en el financiamiento y desarrollo de las
IPES. Asimismo, éstas deben fortalecer sus estrategias que les permitan acrecentar sus
ingresos propios.
En décadas recientes, los impactos y las consecuencias provocados por la insuficiencia
e incertidumbre de los presupuestos para educación superior, ciencia y tecnología, ha
motivado que las IPES reiteradamente hayan demandado y propuesto reformar el
marco jurídico e institucional, para crear condiciones de mayor certidumbre, equidad
y transparencia en el financiamiento público, condición necesaria para sustentar
procesos más sólidos de planeación de las políticas educativas y para el desarrollo de
las propias instituciones.
Los tres órdenes de gobierno y las propias IPES, reconocen la complejidad del
problema del financiamiento de la educación superior, ciencia, tecnología y cultura. En
esta materia, la ANUIES identifica como los desafíos más acuciantes los siguientes:
18
Poder Ejecutivo Federal, Cuarto Informe de Gobierno 2010. Anexo estadístico. México, 2010.
24
 El marco jurídico vigente que establece los criterios para asignar el
financiamiento público y la corresponsabilidad que compete a cada uno de
los órdenes de gobierno y a las propias instituciones, resulta obsoleto e
impreciso.
 El financiamiento público a la educación superior mantiene una tendencia
inercial y sujeta a las coyunturas políticas y económicas, que limita y
trastorna la planeación de las instituciones educativas, de investigación
científica y desarrollo tecnológico.
 Las metas de financiamiento público para la investigación y la educación
superior son sistemáticamente incumplidas por los poderes Ejecutivo y
Legislativo federales.
 Los montos de recursos públicos asignados en los presupuestos anuales por
lo general resultan insuficientes para apoyar la operación y expansión de las
IPES y centros de investigación, bajo estándares de calidad.
 Los criterios que rigen la asignación del financiamiento federal a las IPES y a
las que realizan investigación científica y desarrollo tecnológico (Centros
Públicos de Investigación e Institutos Nacionales), no siempre favorecen el
establecimiento de sinergias y el alcance de objetivos comunes. Tampoco
reflejan adecuadamente las necesidades de desarrollo académico y el
desempeño institucional. Las políticas de financiamiento de la educación
superior, la ciencia y la tecnología aplicadas en el país, no siempre operan
articuladas, en función de criterios armónicos y complementarios, que
favorezcan un desarrollo sectorial, regional y nacional más sólido.
 Ante las insuficiencias y rigideces del financiamiento ordinario se han
creado, en años recientes, diversos fondos y programas de subsidio
extraordinario, que si bien han permitido enfrentar algunos de los rezagos
más apremiantes de las universidades públicas, sus impactos se han visto
limitados por la ausencia de un soporte jurídico que les asegure estabilidad
y suficiencia presupuestaria.
 Los fondos de financiamiento extraordinario se han convertido en los
últimos años en una importante fuente de financiamiento de las
universidades públicas estatales y con apoyo solidario, universidades
25
tecnológicas, instituciones del sistema tecnológico, escuelas normales y
algunas instituciones federales. Sin embargo, el gran número de fondos y
programas de financiamiento extraordinario, que actualmente ascienden a
14, tornan compleja su administración eficiente, además de propiciar
incertidumbre en su asignación. Resulta necesario avanzar hacia su manejo
con visión estratégica, lo que implica una mejor articulación entre ellos para
mejorar su eficacia e impactos en el desarrollo de la educación superior.19
 La mayoría de las IES y centros de investigación continúan enfrentando
presiones financieras asociadas a la maduración de la planta académica y la
rigidez de los esquemas de pensiones y jubilaciones. Es necesario establecer
mecanismos de financiamiento que permitan, simultáneamente, ampliar y
renovar la planta docente y de investigación.
En el documento Consolidación y Avance de la Educación Superior en México (2006), la
ANUIES propuso “Definir una política de Estado para el financiamiento de la
educación superior, ciencia y tecnología, resultante de un pacto nacional entre los tres
órdenes de gobierno, los poderes Ejecutivo y Legislativo, las comunidades académicas
y la sociedad. Planteó, asimismo, “definir una política, plasmada en la ley, que dé
sustento a nuevas bases y reglas que den certeza y certidumbre al proceso de reforma
del sistema educativo superior (…)”.
Como elemento de esa política, la ANUIES propuso establecer una política de Estado
en materia de financiamiento de la educación superior y promover las reformas
necesarias que permitan la elaboración y ejercicio de presupuestos con visión de largo
plazo. La propuesta fue integrada por la Secretaría de Educación Pública (SEP) en el
Programa Sectorial de Educación 2007-2012, junto con otras acciones tendientes a
construir un nuevo modelo de financiamiento de la educación superior:
1. Conformar un nuevo modelo de financiamiento de la educación superior
con esquemas de asignación objetivos y transparentes.
Un primer paso en esta dirección se registró en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio
Fiscal 2011, que compactó siete programas y fondos de financiamiento extraordinario dirigidos a las Universidades
Públicas estatales en cuatro fondos.
19
26
2. Incrementar el financiamiento federal a las instituciones públicas de
educación superior, atendiendo las necesidades particulares de los
diferentes subsistemas, con miras a aumentar la cobertura con equidad y
mejorar la calidad de la educación superior.
3. Avanzar hacia la formulación e instrumentación de una política de Estado
para el financiamiento de la educación superior que dé certeza al
quehacer de esas instituciones públicas y reconozca su diversidad y
heterogeneidad.
4. Contrarrestar el carácter inercial y no equitativo de los modelos de
asignación del subsidio ordinario y avanzar hacia otro basado en los
principios de institucionalización, suficiencia, equidad, transparencia,
corresponsabilidad y reconocimiento al desempeño institucional y a la
buena calidad, entre otros.
5. Aumentar los fondos de subsidio extraordinario dirigidos a ampliar la
oferta educativa y fomentar la mejora de la calidad de la educación
superior y su aseguramiento, estableciendo medidas para evitar el
ensanchamiento de las brechas entre las instituciones.
6. Fortalecer los fondos adicionales al subsidio federal ordinario asignados
con base en el desempeño institucional y el cierre de brechas.
7. Establecer acuerdos con los gobiernos estatales cuyo financiamiento a las
universidades públicas estatales está —en términos porcentuales— por
debajo de la media nacional, para incrementar su contribución al subsidio
ordinario, sin que a su vez se vea disminuido el monto de la aportación
federal.
8. Promover las reformas necesarias para transitar hacia un esquema de
financiamiento multianual que dé certidumbre a las instituciones de
educación superior y aliente la planeación de largo plazo.
9. Fomentar el uso transparente y eficiente del subsidio público, y establecer
fórmulas y mecanismos efectivos para la rendición de cuentas sobre el
funcionamiento y resultados de las instituciones públicas y del sistema
nacional de educación superior.
27
Aunque se registran avances en algunos rubros, tales propósitos no se han alcanzado
en su totalidad. Para lograrlo, se requiere de un gran acuerdo nacional que
comprometa a los tres órdenes de gobierno para hacer de la educación superior, la
ciencia, la tecnología y la cultura, una auténtica prioridad de gobierno.
El cumplimiento de la misión social educativa, científica y cultural que tienen
encomendadas las IPES, enfrenta anualmente escenarios de incertidumbre ante la
posibilidad de que el financiamiento público asignado sea insuficiente para llevar a
cabo sus funciones sustantivas, originando dificultades para cumplir los compromisos
establecidos en sus planes y programas de desarrollo. Tal situación provoca que los
rectores y directores de las instituciones educativas realicen sistemáticamente
gestiones ante instancias de los poderes Ejecutivo y Legislativo, con el propósito de
incrementar los presupuestos o de evitar que se reduzcan.
En México por disposición legal el presupuesto se aprueba anualmente por la Cámara
de Diputados, conforme lo dispone el artículo 74 fracción IV de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Sin embargo, con la reforma a este artículo, el 6 de
mayo de 2008, se abrió la posibilidad de que, preservando el principio de anualidad
del presupuesto, la Cámara de Diputados tenga la facultad de autorizar erogaciones
plurianuales. Dicha reforma constitucional limitó el financiamiento plurianual a
inversión en proyectos de infraestructura, cerrando la posibilidad a otras áreas, en
tanto que no se realice una modificación legal posterior.
La magnitud y complejidad de los retos que enfrenta el país en el ámbito de la
educación superior, la ciencia, la tecnología y la cultura, justifica construir una política
de financiamiento con visión de Estado, como elemento central de una concepción
renovada de la gestión institucional del conocimiento, que comprometa al Estado, a la
sociedad y a las propias instituciones educativas en un esfuerzo compartido de
producción, transmisión, distribución y transferencia del conocimiento, que eleve los
niveles de bienestar y desarrollo productivo en condiciones de sustentabilidad.
Establecer en la legislación y en la normatividad presupuestaria disposiciones que
permitan avanzar hacia un modelo de financiamiento de largo plazo, representa un
28
paso decisivo en la dirección de construir una política de Estado en el ámbito de la
educación superior, ciencia, tecnología y cultura.
El desarrollo de la educación superior, con un horizonte de planeación de mediano y
largo plazos, que trascienda ciclos y coyunturas económicas y políticas requiere
construir los mecanismos legales que permitan aplicar una política de financiamiento
de largo plazo de la educación superior, ciencia y tecnología, como condición para que
las instituciones educativas públicas fortalezcan sus estrategias y procesos de
planeación con una visión de largo plazo.
En otras palabras, la disponibilidad de recursos con una programación de largo plazo
resulta de particular importancia para que los gobiernos federal y estatales, así como
las propias IPES, establezcan políticas, estrategias y metas de largo alcance en los
ámbitos de cobertura educativa, mejoramiento de la equidad, calidad de los
programas e instituciones, fortalecimiento de la diversidad cultural, descentralización
de la infraestructura científica y tecnológica y la asignación de fondos para
investigación básica en áreas del conocimiento y rubros de elevada prioridad
nacional.
Sólo mediante una estrategia de financiamiento de largo plazo será posible asegurar el
acceso, en instituciones y programas de educación superior de calidad, a un número
creciente de jóvenes. Las investigaciones y estudios realizados por la ANUIES plantean
que para aprovechar el llamado “bono demográfico”, el país requiere realizar un
esfuerzo sin precedente en la creación de nuevos espacios en las instituciones
educativas de nivel superior.
El Censo de Población y Vivienda 2010 confirmó que México es un país con gran
potencial humano, si se considera que casi 58 millones de personas tienen menos de
30 años y 46 millones menos de 20 años. Sin embargo, la baja escolaridad de la
población limita sus posibilidades de inclusión en la vida social y económica. Sólo
16.5% de la población mayor de 18 años tiene estudios de nivel superior y 19.3%
realizó estudios, parciales o concluidos, de nivel medio superior.
29
La propuesta de la ANUIES está alineada al objetivo estratégico de asegurar que en los
próximos diez años el Estado mexicano garantice educación superior de calidad en el
nivel de pregrado (TSU y licenciatura) a un número de estudiantes equivalente a por
lo menos la mitad de los jóvenes entre 19 y 23 años de edad.
30
Modelo vigente de financiamiento de la
educación superior. Aspectos relevantes
Fundamento legal
El modelo vigente de asignación de recursos a las IPES se basa, de manera
fundamental, en lo dispuesto en el artículo 3º de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en el artículo 25 de la Ley General de Educación y en los
artículos 12 y 21, 22, 23, 24, 25, 26 y 27 de la Ley para la Coordinación de la Educación
Superior.
En particular, el artículo 25 de la Ley General de Educación establece la obligación del
Estado para financiar la educación superior pública, en los siguientes términos:
“Artículo 25.- El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada entidad federativa, con sujeción a
las disposiciones de ingresos y gasto público correspondientes que resulten aplicables,
concurrirán al financiamiento de la educación pública y de los servicios educativos. El
monto anual que el Estado -Federación, entidades federativas y municipios, destine al
gasto en educación pública y en los servicios educativos, no podrá ser menor a ocho por
ciento del producto interno bruto del país, destinado (sic) de este monto, al menos el 1%
del producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en las
Instituciones de Educación Superior Públicas. En la asignación del presupuesto a cada uno
de los niveles de educación, se deberá dar la continuidad y la concatenación entre los
mismos, con el fin de que la población alcance el máximo nivel de estudios posible.”
La definición, plasmada en la ley, que dispone asignar recursos públicos “al menos el
1% del producto interno bruto a la investigación científica y al desarrollo tecnológico en
las Instituciones de Educación Superior Públicas”, resulta imprecisa al no considerar el
conjunto de las funciones sustantivas (investigación, docencia y difusión de la cultura)
que realizan las universidades públicas.
31
Por ello un elemento central de la propuesta de financiamiento que propone la
ANUIES en el presente documento, consiste en reformar el segundo párrafo de la
disposición citada, a fin de
establecer un piso mínimo de financiamiento como
proporción del PIB nacional para las instituciones de educación superior. Ese monto
sería de al menos 1.5% del PIB, pero abarcaría no sólo a las sub-funciones de
educación superior y posgrado, sino a todas las funciones que realizan las IPES, es
decir, educación media superior, ciencia, tecnología, cultura, deporte y gobierno.
Con base en los datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal de 2010, las IPES
recibieron recursos federales para investigación y desarrollo tecnológico (función
ciencia y tecnología en el PEF) equivalentes al 0.21% del PIB, mientras que las
entidades federativas destinaron 0.005%. Alcanzar el monto equivalente al 1% del
PIB que establece la actual redacción del artículo 25, de la Ley General de Educación
requeriría multiplicar el financiamiento público de las IPES por un factor de 4.6.
Es importante precisar que el gasto federal en investigación y desarrollo tecnológico
que realizan las IPES, está comprendido en la función Ciencia y Tecnología del grupo
funcional Desarrollo Económico, y no en la función Educación del grupo funcional
Desarrollo Social, por lo que lo estipulado en el artículo 25 de la Ley General de
Educación no corresponde a la estructura programática presupuestaria de la SHCP. La
reforma que se propone, y se expondrá más adelante, desliga el 8% del PIB que por
mandato de ley debe destinarse a educación pública y servicios educativos, del 1.5%
que en adelante se propone para financiar todas las funciones que realizan las IPES.
Con ello, se resuelve la inconsistencia programático-presupuestaria contenida en el
artículo 25 de la Ley General de Educación.
El modelo vigente de financiamiento a las IPES se basa predominantemente en los
recursos públicos. Con base en lo dispuesto en la Ley para la Coordinación de la
Educación Superior y disposiciones normativas de carácter reglamentario emitidas
por el Poder Ejecutivo Federal y los ejecutivos de las entidades federativas, el Estado
mexicano apoya el financiamiento de las IPES a través de cinco instrumentos: el
subsidio ordinario federal; el subsidio ordinario estatal; los programas institucionales
de subsidio extraordinario; los fondos de financiamiento extraordinario, y apoyos
específicos diversos de los gobiernos federal y estatales.
32
Como se observa en el Cuadro 1, en tanto que las universidades públicas federales
solamente reciben financiamiento público proveniente del subsidio federal, en el resto
de instituciones rigen esquemas de concurrencia entre el gobierno federal y los
gobiernos estatales, formalizados a través de convenios de coordinación tripartitas,
suscritos entre ambos órdenes de gobierno y las universidades públicas estatales.
Cuadro 1
Fuentes de financiamiento de las instituciones públicas de educación superior
Fuentes de Financiamiento
Concurrencia
Tipo de Institución
IES Públicas Federales
Universidades Públicas Estatales
Universidades Tecnológicas
Institutos Tecnológicos Federales
Institutos Tecnológicos Estatales
Universidades Politécnicas e
Interculturales
Federal
financiera
federal
100%
Federal
Variable2/
50%
Federal
100%
Federal
50%
Federal
50%
Federal
Subsidio
ordinario
Estatal
Subsidio
Apoyos
extraordinario
Subsidio
ordinario
extraordinarios
P
P 1/
---
---
P
P
P
P
P
P
P
P
P
P
---
---
33
P
P
P
P
P
P
P
P
Universidades Públicas Estatales con
Apoyo Solidario (UPEAS)
Variable3/
P
P
P
P
Escuelas Normales
Variable4/
P
P
P
P
P
---
---
---
Otras instituciones federales
(SEDENA y SAGARPA)
100%
Federal
Notas: 1/ Con excepción de la UNAM, en los últimos años algunas IES federales se han incorporado a los fondos. 2/ El subsidio federal
oscila entre el 90% y el 52%. 3/ El subsidio federal aporta entre el 36% y el 50% del subsidio total de las Universidades Públicas Estatales
con apoyo solidario. 4/ El gobierno federal hace aportaciones para Educación Normal de las entidades federativas a través del FAEB del
Ramo 33 por tratarse de un servicio descentralizado, y los gobiernos estatales aportan montos variables. El promedio de aportaciones
federales es del 61%, y van del 5% al 100%. La educación Normal del Distrito Federal es financiada por el gobierno federal en su totalidad.
Fuente: Elaborado con información de la SHCP y SEP.
Fuentes de financiamiento público de las IPES
En las dos últimas décadas el Gobierno Federal creó diversos programas y fondos de
financiamiento extraordinario para mejorar la calidad y ampliar la oferta educativa de
nivel superior, así como para atender requerimientos específicos de las IPES.
Actualmente operan 14 programas y fondos que representan una proporción
creciente del financiamiento público federal a las instituciones educativas de nivel
superior, que alcanza 10.3% en 2011.
Gráfica 1
Financiamiento federal ordinario y extraordinario a las instituciones públicas de educación
superior, 2011
Irreductible
Ordinario
Subsidio a IES
Federales
Incremento en costos
En instituciones existentes
Ampliación y diversificación
anual de la oferta educativa
En nuevas instituciones
34
SUBSIDIO FEDERAL
Irreductible
Ordinario
Incremento en costos
Subsidio a IES
Estatales
En nuevas instituciones
Ampliación y diversificación anual
de la oferta educativa
SUBSIDIO FEDERAL
EXTRAORDINARIO
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
En instituciones existentes
Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP)
Programa Integral de Fortalecimiento Institucional
Fondo para elevar la Calidad de Educación Superior
Fondo de Apoyo a la Calidad de los Institutos Tecnológicos
Fondo de Apoyo a la Calidad de las Universidades Tecnológicas
Fondo de Apoyo a la Infraestructura de Universidades Interculturales
Fondo para la Consolidación de Universidades Interculturales
Programa de Mejoramiento Institucional de las Escuelas Normales Públicas
Fondo para Ampliar y Diversificar la Oferta Educativa en Educación Superior
Fondo para la Ampliación de la Oferta Educativa de los Institutos Tecnológicos
Fondo de Aportaciones Múltiples (Ramo 33)
Programa Nacional de Becas para Educación Superior (PRONABES)
Fondo de Apoyo para Saneamiento Financiero de las Universidades Públicas Estatales por debajo de la
Media Nacional en Subsidio por Alumno
14. Fondo para la atención de problemas estructurales de las UPES
Fuente: Elaborado con información de la SHCP y la SEP
Dimensión del gasto en educación superior pública
En los documentos oficiales y en los estudios sobre el financiamiento de la educación
superior pública en México, se utilizan cinco definiciones principales para calcular el
gasto en educación superior:
1. Gasto Federal en educación superior. Conforme a la estructura funcionalprogramática (SHCP), se integra por el gasto del Sector Público Federal
registrado en las sub-funciones 03 Educación Superior y 04 Posgrado,
correspondiente a los siguientes ramos presupuestarios: 07 Defensa
Nacional; 08 Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación;
11 Educación Pública; 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos, y, 33 Aportaciones
Federales para Entidades Federativas y Municipios.
2. Gasto Público en educación superior. Equivale al gasto total del Estado en
educación superior. Es la suma del gasto federal en educación que se obtiene
de la estructura funcional programática (SHCP) más el gasto en educación
superior que realizan las Entidades Federativas y Municipios. Esta
información es captada por la SEP a través del Cuestionario sobre
Financiamiento Educativo Estatal.
3. Gasto Público Federal de las IPES. Se integra por el gasto total asignado a
las IPES. Además del gasto en educación superior (licenciatura más
posgrado), incluye el gasto que realizan en las funciones de: educación
media superior, cultura, ciencia y tecnología, así como en la función
gobierno.
4. Gasto Público Total de las IPES. Se integra por el gasto total asignado
(federal más estatal) a las IPES. Además del gasto en educación superior
(licenciatura más posgrado), incluye el gasto que realizan en las funciones
de educación media superior, cultura, ciencia y tecnología, así como en la
función gobierno.
5. Gasto Federal en educación superior reportado en los informes de
gobierno. Se integra por el gasto del Sector Público Federal registrado en
las subfunciones 03 Educación Superior y 04 Posgrado, además del gasto en
35
la función de ciencia y tecnología en las IPES, institutos y centros de
investigación.
Las cinco maneras de definir y medir el gasto en educación superior en México
expresan diferentes magnitudes de los recursos destinados al financiamiento de la
educación superior, que dan lugar a distintas formulaciones de política.
Por ejemplo, si se atiende a la definición del gasto federal en educación superior
registrado en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal conforme a la clasificación
funcional del gasto público, en 2011 el presupuesto aprobado para educación superior
asciende a 91 mil 497 millones de pesos, monto que equivale a 0.64% del PIB 20
(Gráfica 2).
Sin embargo, dicha medición incluye solamente al presupuesto federal asignado a las
subfunciones de docencia en licenciatura y posgrado, sin contabilizar los recursos
asignados a las IPES en otras subfunciones de gasto como la educación media
superior, la investigación científica y el desarrollo tecnológico, la cultura y la gestión
institucional.
Por su parte, al considerar la totalidad del financiamiento del Estado a las IPES, que
incluye las asignaciones presupuestarias del gobierno federal y de los gobiernos
estatales, en todas las subfunciones de gasto, entonces se observa que en 2011 dicho
monto asciende a 140 mil 795 millones de pesos, equivalente a 0.99% del PIB (Gráfica
2).
Para efectos de análisis, se consideró el Producto Interno Bruto nominal estimado por la SHCP en el “Documento
Relativo al cumplimiento de las disposiciones contenidas en el Artículo 42, Fracción I, de la Ley Federal de Presupuesto
y Responsabilidad Hacendaria 2011”.
20
36
Gráfica 2
Gasto en educación superior, 2011
(Millones de pesos y % del PIB)
0.89%
125,719
Gasto Federal en ES + CyT de IPES
140,795
Gasto Público Total (Media Superior, Superior, Posgrado,
Cultura, Ciencia y Tecnología, Gestión y otros)
Gasto Federal Total (Media Superior, Superior, Posgrado,
Cultura, Ciencia y Tecnología, Gestión y otros)
0.99%
0.81%
115,230
0.82%
117,062
Gasto Público Federal y Estatal en ES (SF03+04)
0.64%
91,497
Gasto Federal en ES (SF03+04)
0.00
0.20
0.40
0.60
0.80
1.00
Fuente: Elaborado con información de la SHCP y SEP.
Esta manera de definir el gasto público en educación superior resulta mucho más
congruente con la realidad y necesidades de las IPES en la medida que reconoce las
funciones que realizan las diversas instituciones de este nivel educativo, tanto de
régimen federal como estatal. Dicho de otra forma, define de una manera más precisa
el papel de las IPES en el desarrollo de la educación superior, la ciencia, la tecnología y
la cultura del país.
Origen y destino del financiamiento de las IPES
Como se observa en los cuadros 2 y 3, a las IPES federales21 la SHCP les asigna el
subsidio federal en siete rubros: Gobierno; Media Superior; Educación Superior;
Posgrado; Cultura; Otros Servicios Educativos; y, Ciencia y Tecnología.
21
Se incluyen a las IPES sectorizadas en el Ramo 08, SAGARPA y 11, SEP.
37
Dos casos a resaltar son el CINVESTAV y el COLMEX. En el caso del CINVESTAV, su
financiamiento, que proviene exclusivamente del Gobierno Federal, se asigna en casi
90.7% a la función de ciencia y tecnología y poco más de 8% a posgrado; el restante
poco más de 1% a funciones de gestión institucional (gobierno) y otros servicios. En el
segundo caso, el financiamiento, también exclusivamente federal, se asigna de la
siguiente forma: 88.7% a ciencia y tecnología, casi 9% a licenciatura y posgrado, y el
2.3% restante a gobierno y otros servicios.
Esto significa que una propuesta de financiamiento de la educación superior basada
en el gasto federal que se asigna sólo a través de las sub-funciones 03 Educación
Superior y 04 Posgrado, prácticamente excluiría a instituciones como el CINVESTAV y
el COLMEX; asimismo, restringiría el financiamiento de las funciones que realizan las
universidades públicas.
Por su parte, el gasto federal asignado a las IES estatales (UPES, UPEAS) y sistema
tecnológico se registra en sólo cinco rubros: Media Superior; Educación Superior;
Posgrado; Cultura y Ciencia y Tecnología. En el caso de las universidades públicas
estatales 89% del financiamiento federal se asigna en las sub-funciones de
licenciatura y posgrado (Gráfica 3).
En el caso de las universidades tecnológicas (UT) e institutos tecnológicos (IT), el
subsidio federal se asigna casi exclusivamente a funciones de docencia (Cuadro 2).
38
50,809
1,478
702
4,486
25,654
12,013
1,897
480
235
790
2,052
948
74
100
TOTAL
168
0
4
143
0
6
4
2
1
3
5
1
0
0.3
42,737
1,478
673
3,600
21,708
11,242
173
52
229
629
1,931
947
74
84.1
Total
13.0
6,585
772
0
0
2,984
2,114
0
0
191
0
494
0
29
Media Superior
67.1
30,122
706
617
2,899
16,198
7,713
0
11
28
546
1,359
0
44
59.3
3,980
0
12
490
1,771
455
155
32
0
41
77
947
0
7.8
Desarrollo Social
Superior Posgrado
1,686
0
0
212
755
719
0
0
0
0
0
0
0
3.3
Cultura
0.7
364
0
45
0
0
241
18
9
10
41
0
0
0
Otros Serv. Educ
15.6
64,421
2,606
42,558
11,807
3,117
633
2,962
738
100
TOTAL
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Gobierno
Total
63,898
2,606
42,196
11,646
3,117
633
2,962
738
99.2
Total
9.9
6,403
0
6,403
0
0
0
0
0
Media Superior
89.1
56,549
2,536
34,926
11,637
3,117
633
2,962
738
87.8
1.3
846
71
767
9
0
0
0
0
Desarrollo Social
Superior Posgrado
100
0
100
0
0
0
0
0
0.2
Cultura
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Otros Serv. Educ
0.8
523
0
362
161
0
0
0
0
Desarrollo Económico
Ciencia y Tecnología
Nota: En el IPN se incluyen recursos de Canal 11, de la Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto Politécnico Nacional y del Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnica Nacional.
2/ En subsecretaría de educación superior se incluyen recursos etiquetados en los programas presupuestarios: a) Diseño y aplicación de la política educativa; b) Educación Virtual; c) Sistema Nacional de Educación a Distancia;
d) PRONABES; e) Programas de Becas; y, f) Atención a grupos vulnerables. 3/ En la UR 511 se incluyen recursos etiquetados en el PEF 2011 en la Oficialía Mayor por 97.1 millones de pesos. 4/ En la UR 513 se incluyen recursos
etiquetados en la Coordinación General de Educación Intercultural y Bilingüe por 9.6 millones de pesos.
Subsecretaría de Educación Superior 500
Dir. Gra. de Ed. Sup. Universitaria 511
Dir. Gral. de Ed. Sup. T ecnológica 513
Coord. Gral. de U. T ecnológicas 514
Dir. Gral. de Ed. Sup. para Profesionales de la Ed. 515
Fondo de Aportaciones Múltiples Ramo 33
Normales D.F. Ramo 25
Particuipación % por Subfunción
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
Concepto
7,905
0
25
742
3,946
764
1,721
426
5
158
117
0
0
Desarrollo Económico
Ciencia y Tecnología
Cuadro 3
Asignación del subsidio federal a las instituciones estatales de educación superior y sistema tecnológico, PEF 2011
IES Federales
Universidad del Ejército y Fuerza Aérea
UPN
UAM
UNAM
IPN*
CINVEST AV
COLMEX
CET I
UAAA Narro
UACHAPINGO
COLPOS
CSAEGRO
Particuipación % por Subfunción
Concepto
Gobierno
Total
(Millones de pesos)
Asignación del subsidio federal a las instituciones federales de educación superior, PEF2011
Cuadro 2
39
Gráfica 3
Destino del subsidio federal de las IPES, 2010
(Estructura porcentual)
IES federales
IES estatales (UPES, UPEAS y
sistema tecnológico)
Fuente: Elaborado con información de SHCP, Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y del
Presupuesto de Egresos de la Federación 2010.
Es necesario reconocer las diferencias sustantivas en la composición del
financiamiento federal asignado a los distintos tipos de IPES. Por ejemplo, un
elemento distintivo del actual esquema de financiamiento para las IPES consiste en el
peso diferenciado de cada componente de gasto dentro de su gasto total. Así, mientras
que para la IES federales el gasto en el rubro educación superior (licenciatura y
posgrado) representa, 59.3% y 7.8%, respectivamente, para las IES estatales y sistema
tecnológico es de 87.8% para licenciatura, y sólo 1.3% para posgrado. Por su parte,
para las IES federales el gasto en investigación (ciencia y tecnología) representa
15.6% del total de recursos asignados; en tanto, para las IES estatales y sistema
tecnológico es de sólo 0.8% de su presupuesto.
La omisión de las diferencias entre los diversos tipos de IES ha provocado
distorsiones en la asignación del financiamiento público. Entre 2001 y 2010 se
incrementó la participación de las IES estatales y del sistema tecnológico en el
financiamiento público federal para educación superior (Gráfica 4). Y si se consideran
los recursos federales y estatales para educación superior, la asignación del
financiamiento público muestra una tendencia aún más acentuada (Gráfica 5).
40
Gráfica 4
Participación de las IPES en el gasto federal en educación superior, 2001-2010
(Participación del total en %)
80
70
UPES, UPEAS, UT e IT
60
50
52
52
52
50
52
50
48
48
48
50
48
56
56
57
57
44
44
43
43
50
40
IES Federales
30
Programas y fondos extraordinarios
20
10
9
10
2002
2003
5
8
7
8
2004
2005
2006
13
14
15
2007
2008
2009a/
12
0
2001
2010a/
Nota: De 2001 a 2009, no incluye el rubro de “otras erogaciones” en las UR 511, 513, 514 y 515, y en el
ramo 25. Para 2010 sí incluye 3,584 millones de pesos correspondientes al rubro de “otras erogaciones”
en las UR 511, 513, 514 y 515, y en el ramo 25.
Fuente: Elaborado con información de SHCP y SEP.
41
Gráfica 5
Participación de las IPES en el gasto público total en educación superior, 2003-2010
(Participación del total en %)
70.0
60.0
61.0
59.2
61.2
64.1
60.0
64.5
64.8
65.0
UPES, UPEAS, UT e IT
50.0
40.0
40.0
39.0
40.8
38.8
30.0
35.9
35.5
35.2
35.0
IES Federales
20.0
10.0
0.0
2003
2004
2005
2006
Fuente: Elaborado con información de SHCP y SEP.
2007
2008
2009a/
2010a/
Sin duda, el crecimiento del gasto público hacia las universidades estatales e
instituciones del sistema tecnológico se explica por el incremento de la matrícula
pública de licenciatura en dichas instituciones. No obstante, las universidades
federales continúan realizando un gran al aporte al crecimiento de la matrícula de
posgrado, que en buena medida sustenta el desarrollo de la investigación científica del
país (Gráficas 6 y 7).
Gráfica 6
Matrícula de licenciatura por tipo de institución, 1990-2009
(Alumnos)
900,000
800,000
Universidades Estatales
700,000
600,000
500,000
Institutos Tecnológicos
42
400,000
300,000
Universidades Federales
200,000
Normales
100,000
Técnico Superior Univesitario
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Elaborado por la Coordinación de Planeación con datos de SEP/DGPPyP, SEP/DGES, SEP/SPC.
2009
Gráfica 7
Matrícula de posgrado por tipo de institución, 1990-2009
(Alumnos)
45,000
40,000
Universidades Estatales
35,000
Universidades Federales
30,000
25,000
20,000
Institutos Tecnológicos
15,000
10,000
5,000
Normales
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Elaborado por la Coordinación de Planeación con datos de SEP/DGPPyP, SEP/DGES, SEP/SPC.
Dos elementos adicionales a considerar son las tendencias del gasto público federal
destinado a educación superior y a ciencia y tecnología, y la prelación que estas
actividades tienen dentro del gasto educativo de los gobiernos estatales.
En el primer caso, la evidencia muestra que un rasgo distintivo del financiamiento
federal destinado a educación superior y a ciencia y tecnología ha sido su
inestabilidad. En el periodo 2001-2011, con excepción de 2008, sistemáticamente el
proyecto de presupuesto para educación superior enviado por el Ejecutivo Federal a
la Cámara de Diputados ha sido inferior, en términos reales, al presupuesto aprobado
en el año previo, de manera que los incrementos registrados en gran medida son
atribuibles a la intervención del Poder Legislativo, quien entre 2001 y 2011 reasignó
54 mil millones de pesos a favor de la educación superior.22
Corresponde a los recursos reasignados por el H. Congresos de la Unión a las IPES, etiquetados por la SHCP en la
Subfunción 03, Educación Superior y 04, Posgrado. El total de recursos reasignados por el Congreso a las IPES
asciende a cerca de 60 mil millones de pesos.
22
43
De tal forma, entre 2001 y 2010 el gasto federal en la función de educación superior
(licenciatura y posgrado) se incrementó en 42% en términos reales, que significa una
tasa promedio anual de crecimiento, de 4.1%. Sin embargo, debido a que la matrícula
escolarizada en las IPES se incrementó a un ritmo mayor (45%), el gasto federal por
alumno en el mismo lapso se redujo en 2.0% en términos reales. (Gráfica 8).
Como porcentaje del PIB, entre 2001 y 2010 el gasto federal en educación superior
registró un incremento de 0.54% a 0.64%. Sin embargo, como porcentaje del gasto
total del Sector Público Federal se redujo de 2.70% a 2.66%.
Por su parte, el gasto federal en ciencia y tecnología como porcentaje del PIB decayó
de 0.36% en 2001 a 0.34% del PIB en 2011; en tanto, medido como porcentaje del
gasto total del Sector Público Federal se redujo de 1.8% en 2001 a 1.4% en 2011.
Gráfica 8
Variación del gasto federal en educación superior total y por alumno, 1991-2010
(Variación real anual en %)
44
35
30
25
20
15
10
5
-10
-15
Gasto en Educación Superior
Gasto en Educación Superior por Alumno
Fuente: Elaborado con información de SHCP, Cuenta de la Hacienda Pública Federal, varios años; y Presupuesto de
Egresos de la Federación 2010.
2010a/
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
-5
1990
0
Por otra parte, es importante considerar que el financiamiento público a la educación
básica a través del Fondo de Aportaciones Federales a la Educación Básica (FAEB) es
10 veces superior al que se destina en las entidades federativas a la educación
superior. En 2011 las transferencias del FAEB a las entidades federativas fueron de
248 mil 572 millones de pesos; en contraste, los gobiernos estatales destinaron a
educación superior sólo 25 mil 565 millones de pesos (Gráfica 9).
Gráfica 9
Gasto público de los gobiernos estatales en educación básica y en las IPES, 2003-2011
(Millones de pesos 2011)
FAEB
300,000
250,000
200,000
45
150,000
100,000
Educación Superior
50,000
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010a/
2011a/
Nota: FAEB. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal.
Fuente: Elaborado por la Coordinación de Planeación con información de la SEP, Unidad de Planeación y Evaluación de
Políticas Educativas. Dirección General de Planeación y Programación, Resultado del cuestionario de financiamiento
educativo estatal, Presupuesto Educativo Estatal Total por Fuente de Financiamiento y Entidad Federativa, 2001-2008.
Para 2009-2011, estimado considerando la participación porcentual del PIB observado en 2008.
Propuesta para el financiamiento de las
IPES, 2012-2017
En el presente apartado se expone la propuesta técnica de la ANUIES, cuyo propósito
consiste en construir las bases institucionales de una política de financiamiento de las
instituciones públicas de educación superior (IPES) con visión de Estado.
La
propuesta tiene dos componentes: el primero, identifica y propone un conjunto de
reformas
jurídicas
indispensables
para
dar
certidumbre
y
suficiencia
al
financiamiento de las funciones sustantivas de docencia en bachillerato, licenciatura
y posgrado, investigación científica y desarrollo tecnológico y difusión cultural, que
realiza el conjunto de instituciones públicas de educación superior. El segundo,
complementa las reformas al marco legal, con un conjunto de criterios de política para
el financiamiento de las IPES con un horizonte de largo plazo, estableciendo un
esquema de corresponsabilidad y concurrencia de los gobiernos federal y estatales
con el impulso de las funciones sustantivas del conjunto de instituciones públicas de
educación superior. Para ilustrar los alcances e impactos de la propuesta, se incluye
un escenario del financiamiento público a las IPES en el periodo 2012-2017 y se
analiza la viabilidad, técnica y financiera, de impulsar en forma acelerada el
incremento de la tasa de cobertura en educación superior, de manera que en el lapso
de una década se garantice el acceso de al menos el 50% de los jóvenes de 19 a 23
años de edad.
Reformas jurídicas
El análisis de varios escenarios de reformas jurídicas (Anexo 1) mostró que la reforma
de la fracción IV del artículo 74 constitucional constituye una opción ideal para sentar
las bases legales e institucionales de una política que confiera certidumbre,
estabilidad y suficiencia al financiamiento de las instituciones públicas de educación
superior. Sin embargo, ante la necesidad de avanzar en una vía que resulte técnica y
legislativamente viable en el corto plazo, la decisión de la ANUIES se inclinó a favor de
proponer reformas al artículo 25 de la Ley General de Educación y reformas y
46
adiciones a los artículos 12, 21, 24, 25 y 26 de la Ley para la Coordinación de la
Educación Superior.
En virtud del sentido de los cambios legales propuestos, que van más allá del tema de
la coordinación entre las instancias encargadas de la educación superior en el país y
que incluye medidas específicas sobre el financiamiento a las IPES, se considera
conveniente cambiar la denominación de la Ley para la Coordinación de la Educación
Superior por la de Ley de Coordinación y Financiamiento de la Educación Superior.
La propuesta de reformas jurídicas que se plantea, sienta las bases para transitar
hacia una política de financiamiento de largo plazo de las IPES con visión de Estado, a
través de la combinación de cuatro mecanismos:
1. Precisar en la Ley General de Educación la obligación del Estado de destinar
un monto mínimo de financiamiento a las IPES, equivalente al 1.5% del PIB.
Dicha disposición fortalece y clarifica la disposición expresada en la
legislación actual, que señala en el artículo 25 que: “El monto anual que el
Estado —Federación, entidades federativas y municipios—, destine al gasto
en educación pública y en los servicios educativos, no podrá ser menor a ocho
por ciento del producto interno bruto del país, destinado de este monto, al
menos el 1% del producto interno bruto a la investigación científica y al
desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación Superior Públicas…”.
El texto vigente genera cierta confusión, al referirse únicamente a la función
de investigación científica y desarrollo tecnológico, soslayando otras
funciones sustantivas que realizan las IPES en beneficio de la sociedad
mexicana, como la docencia en sus diversos niveles educativos, la difusión
de la cultura, la extensión y vinculación con la sociedad y los sectores
productivos, entre otras.
El monto mínimo de financiamiento público, como porcentaje del PIB, que
se propone destinar a las IPES, incluye los requerimientos de éstas en
todas las subfunciones presupuestarias señaladas, de manera que se
garantice la certidumbre y suficiencia financiera para realizar las tareas
que la ley encomienda a estas instituciones. La reforma al artículo 25 de la
Ley General de Educación permitiría destinar los recursos públicos que
47
requieren las IPES para superar los rezagos que enfrenta el país en materia
de cobertura, calidad, equidad y pertinencia de la educación superior, con
un horizonte de planeación de mediano plazo.
El alcance de la meta de financiamiento público equivalente a 1.5% del PIB
quedaría alineada a un esfuerzo sin precedente de planeación y
programación presupuestaria de la cobertura, equidad y calidad de la
educación superior. Una vez cumplida la meta de financiamiento público
en un lapso de seis años, a partir del año siguiente dicha meta de 1.5% del
PIB sería el piso mínimo del financiamiento público que el Estado debe
garantizar.
2. Reforzar en la legislación federal la corresponsabilidad que compete a la
Federación y a las entidades federativas en la tarea de financiar a las IPES,
definiendo la proporción que ambos deberán cubrir por mandato de ley.
3. Establecer la obligación de los poderes Ejecutivo y Legislativo de asegurar
que los presupuestos para las IPES se incrementen anualmente, de manera
sostenida.
48
4. Garantizar la protección del gasto en educación superior ante contingencias
económicas y políticas, de manera que se impida que durante su ejercicio el
presupuesto
aprobado
a
las
IPES
sea
sometido
a
reducciones
discrecionales.
Las reformas legales que se proponen y que están indicadas en negritas se muestran a
continuación.
Ley General de Educación
Norma vigente
Reforma propuesta
Artículo 25.- El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada
entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de
ingresos y gasto público correspondientes que resulten
aplicables, concurrirán al financiamiento de la
educación pública y de los servicios educativos. El
monto anual que el Estado -Federación, entidades
federativas y municipios-, destine al gasto en educación
pública y en los servicios educativos, no podrá ser
Artículo 25.- El Ejecutivo Federal y el gobierno de cada
entidad federativa, con sujeción a las disposiciones de
ingresos y gasto público correspondientes que resulten
aplicables, concurrirán al financiamiento de la
educación pública y de los servicios educativos. El
monto anual que el Estado -Federación, entidades
federativas y municipios-, destine al gasto en educación
pública y en los servicios educativos, no podrá ser
menor a ocho por ciento del producto interno bruto del
país, destinado de este monto, al menos el 1% del
producto interno bruto a la investigación científica y al
desarrollo tecnológico en las Instituciones de Educación
Superior Públicas. En la asignación del presupuesto a
cada uno de los niveles de educación, se deberá dar la
continuidad y la concatenación entre los mismos, con el
fin de que la población alcance el máximo nivel de
estudios posible.
menor a ocho por ciento del producto interno bruto del
país. En la asignación del presupuesto a cada uno de los
niveles de educación, se deberá dar la continuidad y la
concatenación entre los mismos, con el fin de que la
población alcance el máximo nivel de estudios posible.
A las instituciones públicas de educación superior
se deberá destinar un gasto público de, al menos, el
equivalente al 1.5% del producto interno bruto.
Para efectos del párrafo anterior, se entenderá por
gasto público para las instituciones públicas de
educación superior, la suma del gasto federal más el
que realizan las entidades federativas y los
municipios, conforme a la concurrencia establecida
por esta Ley, la Ley para la Coordinación y el
Financiamiento de la Educación Superior y los
compromisos asumidos en los convenios que se
firmen entre los tres órdenes de gobierno
señalados.
Los recursos federales recibidos para ese fin por cada
entidad federativa no serán transferibles y deberán
aplicarse exclusivamente en la prestación de servicios y
demás actividades educativas en la propia entidad. El
gobierno de cada entidad federativa publicará en su
respectivo diario oficial, los recursos que la Federación
le transfiera para tal efecto, en forma desagregada por
nivel, programa educativo y establecimiento escolar.
Los recursos federales recibidos para ese fin por cada
entidad federativa no serán transferibles y deberán
aplicarse exclusivamente en la prestación de servicios y
demás actividades educativas en la propia entidad. El
gobierno de cada entidad federativa publicará en su
respectivo diario oficial, los recursos que la Federación
le transfiera para tal efecto, en forma desagregada por
nivel, programa educativo y establecimiento escolar.
El gobierno local prestará todas las facilidades y
colaboración para que, en su caso, el Ejecutivo Federal
verifique la correcta aplicación de dichos recursos.
El gobierno local prestará todas las facilidades y
colaboración para que, en su caso, el Ejecutivo Federal
verifique la correcta aplicación de dichos recursos.
En el evento de que tales recursos se utilicen para fines
distintos, se estará a lo previsto en la legislación
aplicable sobre las responsabilidades administrativas,
civiles y penales que procedan.
En el evento de que tales recursos se utilicen para fines
distintos, se estará a lo previsto en la legislación
aplicable sobre las responsabilidades administrativas,
civiles y penales que procedan.
Ley para la Coordinación de la Educación Superior
Norma vigente
Reforma propuesta
(Denominación actual: Ley para la Coordinación de la
Denominación que se propone: Ley para la
Educación Superior)
Coordinación y el Financiamiento de la Educación
Superior
Artículo 12.- Sin perjuicio de la concurrencia de los
Artículo 12.- Sin perjuicio de la concurrencia de los
Estados y Municipios, para proveer a la coordinación a
Estados y Municipios, para proveer a la coordinación a
que se refiere el artículo anterior, la Federación
que se refiere el artículo anterior, la Federación
realizará las funciones siguientes:
realizará las funciones siguientes:
49
…
…
IV.- Apoyar la educación superior mediante la
IV.- Financiar la educación superior mediante la
asignación de recursos públicos federales.
asignación
de
recursos
públicos
federales,
estableciendo, en su caso, erogaciones y programas
plurianuales, a fin de garantizar el crecimiento de la
matrícula y el desarrollo de las IPES públicas.
Artículo
21.-
La
Federación,
dentro
de
sus Artículo
21.-
La
Federación
y
las
entidades
posibilidades presupuestales, y en vista de las
federativas, en vista de las necesidades de docencia,
necesidades de docencia, investigación y difusión de la
investigación y difusión de la cultura de las instituciones
cultura de las instituciones públicas de educación
públicas de educación superior, les asignarán recursos
superior, les asignará recursos conforme a esta Ley para
conforme a esta Ley y demás disposiciones aplicables
el cumplimiento de sus fines.
para el cumplimiento de sus fines.
Los
municipios
dentro
de
sus
posibilidades
presupuestales, apoyarán el financiamiento de la
educación superior públicas.
Además, las instituciones podrán llevar a cabo
Además, las instituciones podrán llevar a cabo
programas para incrementar sus recursos propios y
programas para incrementar sus recursos propios y
ampliar sus fuentes de financiamiento.
ampliar sus fuentes de financiamiento.
Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los recursos que
Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los recursos que
la Federación otorgue a las instituciones de educación
la Federación otorgue a las instituciones de educación
superior serán ordinarios o específicos.
superior serán ordinarios y específicos.
Para la satisfacción de necesidades extraordinarias las
Para la satisfacción de necesidades extraordinarias las
instituciones podrán solicitar recursos adicionales.
instituciones podrán solicitar recursos adicionales.
Artículo 25.- Las ministraciones de los recursos
Artículo
ordinarios se sujetarán al calendario aprobado,
considerados como presupuesto regularizable para
debiendo iniciarse durante el primer mes del ejercicio
garantizar
fiscal.
públicas de educación superior.
25.el
Los
recursos
desarrollo
de
ordinarios
las
serán
instituciones
Los recursos asignados por el Estado –Federación,
entidades
federativas
y
municipios–
a
las
instituciones públicas de educación superior, no
podrán ser inferiores, en términos reales, a los
asignados en el ejercicio fiscal anterior y bajo
ningún motivo podrán disminuirse en el transcurso
del ejercicio de que se trate.
La
Federación
y
las
entidades
federativas
celebrarán convenios en los que se fijen las
aportaciones que corresponden a cada orden de
gobierno.
50
Las ministraciones de los recursos ordinarios se
sujetarán al calendario aprobado, debiendo iniciarse
durante el primer mes del ejercicio fiscal.
El
incumplimiento de esta disposición dará lugar al
fincamiento
de
las
responsabilidades
administrativas, civiles y penales que procedan.
Artículo 26.- Cuando las instituciones requieran
Artículo 26.-
desarrollar
superación
funciones de docencia, investigación y difusión de la
institucional y carezcan de fondos para ello, el Ejecutivo
cultura, la Federación apoyará a las instituciones
proyectos
adicionales
de
Para el fortalecimiento de las
Federal podrá apoyarlas con recursos específicos, públicas de educación superior con recursos
previa celebración del convenio respectivo y, en su caso,
destinados al financiamiento de fondos específicos,
atendiendo
que
al
desarrollo
de
los
convenios
anteriormente celebrados.
podrán
contar
con
una
programación
presupuestaria plurianual.
Las reformas propuestas requieren incluir disposiciones transitorias cuyo propósito
sería establecer la concurrencia presupuestaria específica que corresponderá a la
Federación y a las entidades federativas en el periodo 2012-2017 para alcanzar
gradualmente la meta de financiamiento público equivalente al 1.5% del PIB, así como
la obligación de realizar las adecuaciones fiscales necesarias para garantizar su
cumplimiento.
A continuación se transcriben los artículos transitorios que se proponen:
Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación
en el Diario Oficial de la Federación.
Segundo. Para alcanzar el monto mínimo de gasto público destinado a las
instituciones públicas de educación superior, señalado en el artículo 25 de la Ley
General de Educación, la Federación y los estados harán las previsiones
presupuestales correspondientes a cada uno, conforme a las proporciones
respecto al producto interno bruto, indicadas en la siguiente tabla:
51
Año
Gasto federal como
porcentaje del PIB
destinado a las IPES
Gasto estatal como
porcentaje del PIB
destinado a las IPES
Gasto público total, como
porcentaje del PIB,
destinado a las IPES
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
0.81
0.89
0.97
1.05
1.11
1.17
1.23
0.18
0.20
0.22
0.23
0.25
0.26
0.27
0.99
1.09
1.19
1.28
1.36
1.43
1.50
A partir del año 2018 el monto de gasto público destinado por la Federación y
las entidades federativas al financiamiento de las instituciones públicas de
educación superior será, al menos, el equivalente al porcentaje del PIB
destinado en el año previo.
Tercero. El Congreso de la Unión, en la discusión y aprobación de las normas
fiscales para el próximo ejercicio, establecerá los mecanismos de financiamiento
encaminados a lograr los niveles de gasto público en educación superior
conforme a lo dispuesto en la Ley General de Educación.
Cuarto. Las menciones que en otros ordenamientos se hagan de la Ley para la
Coordinación de la Educación Superior se entenderán referidas, a partir de la
entrada en vigor del presente decreto, a la Ley para la Coordinación y el
Financiamiento de la Educación Superior.
Quinto. Se derogan todas aquellas disposiciones que se opongan al presente
Decreto.
Bases para el financiamiento de las IPES
Las reformas jurídicas constituyen medidas necesarias, más no suficientes, para
construir una política de financiamiento de largo plazo, que confiera certeza,
estabilidad y suficiencia financiera a las IPES.
52
Por lo anterior, se plantea la necesidad de acompañar las reformas jurídicas con un
cambio estratégico en la gestión de la política educativa de nivel superior, basado en
compromisos de los tres órdenes de gobierno y de las propias instituciones
educativas, que aseguren tanto la asignación de recursos crecientes,
como su
aplicación alineada al establecimiento de objetivos, metas y estrategias educativas de
mediano y largo plazos.
Dicha reorientación de la política educativa, es consistente con la convocatoria
realizada por la ANUIES para comprometer los esfuerzos de los tres órdenes de
gobierno y de las instituciones educativas y así avanzar hacia una política de Estado
en el ámbito de la educación superior, la ciencia, la tecnología y la cultura, que
permitan convertir a estas actividades en ejes de un nuevo modelo de desarrollo
nacional y, como tales adquieran la mayor prioridad dentro de las políticas públicas.
Uno de los elementos centrales de la política de Estado consiste en la construcción de
una política de financiamiento público para las IPES, que asegure la asignación de
recursos crecientes, en condiciones de suficiencia, estabilidad y certidumbre.
En ese sentido, la ANUIES considera necesario acompañar las reformas jurídicas con
la aplicación de criterios y disposiciones que permitan reorientar la política de
financiamiento de la educación superior, con el fin de establecer obligaciones legales y
compromisos políticos de los tres órdenes de gobierno para asegurar que las IPES
desplieguen todo su potencial como agentes del desarrollo nacional.
Con el fin de dimensionar los alcances y la magnitud del esfuerzo que implicaría la
decisión de avanzar hacia una estrategia de financiamiento de largo plazo para las
IPES, se analizaron tres escenarios tendenciales del gasto en educación superior,
tomando las definiciones expuestas en la Gráfica 2.
Del gasto federal en educación superior.- Partiendo de la proporción de 0.64% del
PIB que en 2011 representa el gasto federal en la función de educación superior
(subfunciones 03 y 04 del PEF), de mantenerse las tendencias registradas en la última
década, sería hasta el año 2028 cuando se alcanzaría el 1% del PIB.
53
Del gasto público en educación superior. Tomando como referencia el gasto
público (federal + estatal) en educación superior, de mantenerse las tendencias
registradas en la última década, sería hasta el año 2019 cuando se alcanzaría el 1% del
PIB.
Del gasto público total de las IES. Por su parte, si se toma como referencia el gasto
público total (federal + estatal) asignado a las IPES, se observa que en 2011
prácticamente se alcanzó la proporción equivalente a 1% del PIB. De dicho monto,
64% del total se destina a las IES estatales (UPES, UPEAS) y del sistema tecnológico,
en tanto que 36% a las IPES federales. Por lo tanto, se propone alcanzar, en un lapso
de seis años, una meta de financiamiento para impulsar el desarrollo de todas las
funciones (educación superior, educación media superior, ciencia y tecnología,
cultura, deporte y gobierno) que realiza el conjunto de las IPES, equivalente al 1.5%
del PIB del país. Dicho monto es de una magnitud similar al gasto total en educación
superior que desde hace una década destinan los países de la OCDE únicamente a
educación superior (Recuadro B).
54
Recuadro B
Inversión en educación superior en los países de la OCDE
El gasto en educación superior en los países de la OCDE refleja diferencias significativas que
son atribuibles al tamaño de la matrícula escolar de este nivel, el peso de los apoyos para los
estudiantes, la duración y diversidad de los programas académicos y la organización de los
sistemas educativos.
La información comparativa más reciente (2007) publicada en “Education at a Glance 2010,
OECD Indicators” muestra que Canadá, Chile, Corea del Sur y Estados Unidos invierten entre
2.0% y 3.1% de su PIB en instituciones de enseñanza superior. Con la excepción de Canadá,
estos países son también los que tienen la mayor proporción del gasto privado en ese nivel.
Por su parte, la proporción del PIB que se invierte en instituciones de enseñanza superior en
Bélgica, Francia, Islandia, México, Noruega, Suiza, el Reino Unido y el país asociado Brasil,
está por debajo del promedio de la OCDE. (Gráfico 1 y Cuadro 1).
Es importante observar que desde hace más de una década el gasto en educación superior de
los países de la OCDE, que contabiliza el gasto en investigación científica y desarrollo
tecnológico, supera el 1% del PIB.
En cuanto al gasto público en educación superior, el promedio de los países de la OCDE es de
1% del PIB; en tanto, el gasto del sector privado equivale a 0.5% del PIB.
Los países con la mayor proporción de gasto público en educación superior son Dinamarca,
1.6%; Finlandia, 1.6%; Canadá, 1.5%; Suecia, 1.4%; Austria, 1.3; Francia, 1.2% Bélgica, 1.2%;
y Noruega 1.2%.
OCDE: Gasto Total en Educación Superior, 2007
(% del GDP)
Fuente: Education at a Glance 2010, OECD Indicators.
55
OCDE: Gasto Total en Educación Superior */
(Porcentaje del PIB)
2007
2000
1995
Países OCDE
Australia
1.5
1.5
1.6
Austria
1.3
1.1
1.2
Belgica
1.3
1.3
m
Canadá
2.6
2.3
2.1
Chile
2.0
2.0
1.7
Republica Checa
1.2
0.8
0.9
Dinamarca
1.7
1.6
1.6
Finlandia
1.6
1.7
1.9
Francia
1.4
1.3
1.4
Alemania
1.1
1.1
1.1
Grecia
m
0.8
0.6
Hungria
0.9
1.1
1.0
Islandia
1.2
1.1
m
Irlanda
1.2
1.5
1.3
Italia
0.9
0.9
0.7
Japón
1.5
1.4
1.3
Rep. de Corea
2.4
2.2
m
Lux embourgo
m
m
m
México
1.2
1.0
1.0
Países Bajos
1.5
1.4
1.6
Nuev a Zelanda
1.5
m
m
Noruega
1.3
1.2
1.6
Polonia
1.3
1.1
0.8
Portugal
1.6
1.0
0.9
Republica Eslov aquia
0.9
0.8
0.7
España
1.1
1.1
1.0
Suecia
1.6
1.6
1.5
Suiza
1.2
1.1
0.9
m
0.8
0.5
Reino Unido
1.3
1.0
1.1
Estados Unidos
3.1
2.7
2.3
Promedio OCDE
1.5
~
~
TOTAL OCDE
2.0
~
~
EU19 Promedio
1.3
~
~
1.5
1.3
1.3
Brasil
0.8
0.7
0.7
Estonia
1.3
1.0
1.0
Israel
1.8
1.9
1.8
Federación Rusa
1.7
0.5
m
Eslov enia
1.3
m
m
Turquía
OCDE Promedio de 1995,
2000 y 2007 (Datos de 24
países)
Países asociados
Nota:*/ Incluye gasto público y privado en investigación científica y
desarrollo tecnológico en las instituciones de educación superior.
Fuente: OECD, Education at a Glance 2010. París Francia, 2010.
56
OCDE: Gasto Público y Privado en Educación Superior*/
(Porcentaje del PIB)
país/región
Public
1
2
Priv ate
Total
Países OCDE
Australia
0.7
0.9
Austria
1.3
0.1
1.3
Bélgica
1.2
0.1
1.3
Canadá
1.5
1.1
2.6
Chile
0.3
1.7
2.0
Republica Checa
1.0
0.2
1.2
Dinamarca
1.6
0.1
1.7
Finlandia
1.6
0.1
1.6
Francia
1.2
0.2
1.4
Alemania
0.9
0.2
1.1
Grecia
m
m
m
Hungría
0.9
m
m
Islandia
1.1
0.1
1.2
Irlanda
1.0
0.2
1.2
Italia
0.6
0.3
0.9
Japón
0.5
1.0
1.5
Rep de Corea
0.6
1.9
2.4
Lux emburgo
m
m
m
Méx ico
0.9
0.3
1.2
Países Bajos
1.1
0.4
1.5
Nuev a Zelandia
1.0
0.5
1.5
Noruega
1.2
m
m
Polonia
0.9
0.4
1.3
Portugal
1.1
0.5
1.6
Republica de Eslov aquia
0.7
0.2
0.9
España
0.9
0.2
1.1
Suecia
1.4
0.2
1.6
Suiza
1.3
m
m
m
m
m
Reino Unido
0.7
0.6
1.3
Estados Unidos
1.0
2.1
3.1
Promedio OCDE
1.0
0.5
1.5
TOTAL OCDE
0.9
1.2
2.1
EU19 promedio
1.1
0.2
1.3
Brasil
0.8
m
m
China
m
m
m
Estonia
1.1
0.2
1.3
India
0.7
m
m
Indonesia
0.3
m
m
Israel
1.0
0.8
1.8
Federación Rusa
Eslov enia
1.0
1.0
0.7
0.3
1.7
1.3
Turquia
1.5
Paíse asociados
Nota:*/ Incluye gasto en investigación científica y desarrollo
tecnológico en las instituciones de educación superior. 1/ Incluye
subsidios a hogares atribuibles a instituciones educativas y gasto
directo de fondos internacionales a instituciones educativas. 2/
Gasto neto de subsidios atribuibles a instituciones educativas.
Fuente: OECD, Education at a Glance 2010. París Francia, 2010.
57
Mecanismos para el financiamiento de las IPES con visión de largo plazo
La estrategia de financiamiento persigue el desarrollo sostenible, con visión de largo
plazo, de las IPES, a través de cuatro mecanismos:
1. Establecer en la ley una meta precisa de financiamiento público (federal +
estatal) para las IPES. El escenario deseable sería pasar del 0.99% en 2011
para alcanzar el 1.5% del PIB (82% federal y 18% estatal) en los próximos
seis años. (Ver recuadro B). A partir de ese año, dicho porcentaje sería el
piso mínimo de financiamiento público que los gobiernos federal y estatal
deberán destinar a las IPES. Ello significa que en cualquier escenario de
crecimiento real del PIB, el monto de recursos destinado a las IPES sería
incremental.
2. Definir de manera precisa en la ley la corresponsabilidad y concurrencia de
los tres órdenes de gobierno para financiar a las IPES.
3. Asegurar que el esquema de financiamiento reconozca en los hechos la
diversidad de instituciones que integran el sistema público de educación
superior y las fuentes de financiamiento —exclusiva o concurrente— que
compete a cada uno de los órdenes de gobierno.
4. Aplicar una estrategia de financiamiento que atienda y fortalezca las
funciones sustantivas que realizan las IPES: docencia (bachillerato,
licenciatura y posgrado); investigación científica y humanística, y difusión
de la cultura.
Escenario para el financiamiento de las IPES
Para contar con un referente de carácter indicativo del esfuerzo que se tendría que
realizar para alcanzar un gasto público en las IPES equivalente al uno por ciento del
PIB en 2017, en este anexo se presenta un modelo de distribución bajo el supuesto de
que se mantienen los porcentajes de participación presupuestal de las IPES
observados en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal
2011, así como la participación federal y estatal en el esfuerzo de financiamiento.
58
Con base en el criterio de equidad para el desarrollo de las funciones sustantivas de
las IPES, el modelo se irá ajustando en función de la ampliación de la oferta educativa
con calidad, así como el desarrollo de las actividades de investigación científica,
desarrollo tecnológico, difusión de la cultura y extensión de los servicios de las
instituciones y de los subsistemas.
Para la siguiente década será deseable impulsar una mayor participación de los
gobiernos
estatales
en
el
financiamiento,
que
conllevara
a
una
mayor
descentralización del gasto educativo, propósito que necesariamente tendrá que estar
ligado a las reformas de carácter fiscal que realicen en los próximos años para dotar
de recursos crecientes a las entidades federativas.
Consideraciones sobre el escenario macroeconómico
La propuesta de financiamiento se elaboró tomando en consideración la tasa de
crecimiento del PIB real estimada por el Gobierno Federal para 2011 y 2012 23 Para el
mediano plazo (2013-2017), las proyecciones se construyen a partir del escenario
macroeconómico probable, que se desprende del análisis econométrico de México
considerando la tendencia de largo
plazo.24
De tal forma, para 2012 la tasa de crecimiento real del PIB se estima en 4.0% y para el
periodo 2013-2017, la tasa de crecimiento real promedio se calcula en 3.5%, con una
variación de +/- 0.5%.
Una vez cumplida la meta de 1.5% del PIB, en los años subsecuentes la tasa de
crecimiento del financiamiento público a las IPES sería igual a la tasa de crecimiento
de la inflación, medida por el deflactor implícito del PIB, lo que permitirá mantener en
el tiempo el valor real de los recursos asignados a las instituciones.
23 SHCP
abril de 2011.
El escenario de financiamiento que se expone en el presente documento toma como base el modelo
econométrico elaborado por la Facultad de Economía de la UNAM que estima la tasa de crecimiento de la
economía mexicana. Corresponde al Capítulo 2 “Evolución reciente y perspectivas de la economía mexicana, del
estudio “La economía del cambio climático en México”, realizado por la Facultad de Economía a solicitud de la
SEMARNAT y la SHCP. México, 2009.
24
59
Criterios de política para el financiamiento de las IPES, 2012-2017
 La estrategia de financiamiento para las IPES se sustenta en criterios
jurídicos y económicos que perfilan un esquema de equidad, certidumbre y
sostenibilidad.
 La propuesta abarca un horizonte de mediano plazo (seis años). Es
congruente con una política de Estado que trasciende el presente sexenio
del gobierno federal y su alcance temporal en el Poder legislativo se
extiende al ámbito de tres legislaturas: LXI (2012); LXII (2013-2015); y,
LXIII (2016 y 2017).
 La composición del gasto público total asignado a las IPES en el periodo
2012-2017 mantiene la participación actual del gobierno federal y de los
gobiernos estatales, es decir, 82% sería aportado por el federal, establecido
en el presupuesto de egresos de la federación (PEF), y 18% sería aportado
por los gobiernos estatales.
 En el periodo 2012-2017 se mantiene la distribución del gasto público
federal asignado en el PEF a las IPES: 44% se destina a las instituciones
federales y 56% a las instituciones estatales (UPES, UPEAS, UT e IT),
pudiendo ser ordinario y específico (Cuadro 4).
 Para favorecer la participación de las entidades federativas en el
financiamiento sostenido y creciente a las IPES, es necesario que el Poder
Legislativo incluya en la Ley de Ingresos de la Federación disposiciones
legales que establezcan mecanismos para financiar las aportaciones de los
gobiernos locales, considerando las condiciones tributarias y recaudatorias
particulares de cada entidad federativa. A manera de ejemplo, la
Federación y las entidades federativas podrían acordar el establecimiento
de determinados Impuestos Especiales a la Producción y Servicios (IEPS),
cuyos recursos sean expresamente destinados para financiar las
aportaciones estatales a las IPES.
 Las disposiciones anteriores permiten enfrentar algunos retos del modelo
actual de financiamiento de las IES públicas, independientemente de la tasa
de crecimiento real del presupuesto total para educación superior (Ver
Recuadro C).
60
Recuadro C
El reto de la equidad en el financiamiento de la educación superior
Múltiples estudios publicados por instituciones, organismos y especialistas, han puesto de
relieve los desequilibrios y desafíos asociados a la inequidad del modelo vigente de
financiamiento de la educación superior. Los retos más urgentes se encuentran en cinco
ámbitos principales:
1.- La insuficiente prioridad del financiamiento a la educación superior en relación a
otros rubros del gasto público.- En 2011 el financiamiento federal a las Instituciones
Públicas de Educación Superior (IPES) equivale a 0.81% del PIB y a 3.3% del gasto neto
total del sector público. Por su parte, el presupuesto federal en la función de educación
superior equivale a 0.64% del PIB y a 2.66% del gasto total del sector público.
2.- La desventaja en la asignación presupuestaria entre los diferentes niveles
educativos.- Pese al cambio en el perfil demográfico expresado en la creciente
participación de los jóvenes en la población mexicana, más del 61% del presupuesto
educativo aún se destina a la educación básica. En contraste, a educación superior se
destina sólo 16.6% del presupuesto del sector.
3.- El acentuado desbalance del financiamiento a la educación superior entre
órdenes de gobierno.- Derivado del modelo hacendario y de la organización del modelo
educativo nacional, el financiamiento de las instituciones de nivel superior es una
responsabilidad predominantemente federal: 78% del gasto corresponde al gobierno
federal y 22% es aportado por las entidades federativas.
4.- La disparidad en financiamientos a las IPES. No existen criterios para la asignación
del presupuesto ordinario a las instituciones pertenecientes a los distintos subsistemas de
educación superior.
5.- La concentración de la inversión federal en investigación científica, humanística
y desarrollo tecnológico en las IES federales.- Este proceso es reflejo del desarrollo
desigual de las capacidades científico-tecnológicas en el país. En el PEF 2011 la
asignación para la subfunción de ciencia y tecnología en las IES federales asciende a
7,905 millones de pesos (93.8% del total), en tanto que a las IES estatales y del
subsistema tecnológico (UT´s, IT´s, U. Polítécnicas e Interculturales) se les asigna sólo
523 millones de pesos (6.2% del total).
La propuesta para institucionalizar un modelo de financiamiento de la educación superior
con horizonte plurianual, tiene como prioridad impulsar el desarrollo sostenido de la
educación superior, la ciencia, la tecnología y la cultura, a fin de convertir a estas
actividades en motores de un modelo de desarrollo económico y social sostenible,
incluyente y más equilibrado. Los elementos y atributos de la propuesta (certidumbre
jurídica, estabilidad, suficiencia y corresponsabilidad) tienen el propósito de apoyar el
despliegue de las funciones sustantivas que realiza el conjunto de las
Instituciones Públicas de Educación Superior (IPES): docencia (media superior,
superior y de posgrado; investigación científica y tecnológica; difusión y extensión
de la cultura).
61
Para mejorar la equidad en el financiamiento de la educación superior, la propuesta de la
ANUIES plantea acciones en las siguientes vertientes:






Elevar la prioridad jurídica y, por tanto, política y presupuestaria del financiamiento a
la educación superior, la ciencia, la tecnología y la cultura.
Impulsar el financiamiento de la educación superior con un horizonte multianual, a una
tasa compatible con el abatimiento acelerado de los graves rezagos que enfrenta el
país en el ámbito de la educación superior, la ciencia y el desarrollo tecnológico.
Fortalecer la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno en el financiamiento
de la educación superior, la ciencia y la tecnología.
Impulsar el desarrollo del conjunto de instituciones públicas de educación superior y
fortalecer el pleno despliegue de sus funciones sustantivas.
Establecer un marco de certidumbre institucional que permite el crecimiento sostenido
de las fuentes de financiamiento (subsidio ordinario y fondos de financiamiento
específico) de las instituciones públicas de educación superior en las entidades
federativas,
El crecimiento sostenido del subsidio ordinario y de los fondos de financiamiento
específico es una condición para impulsar procesos de planeación sectorial e
institucionales que permitan establecer y alcanzar objetivos y metas estratégicas de
cobertura, calidad, equidad y pertinencia
***
62
Escenario de financiamiento a las IPES, 2012-2017
En el Presupuesto de Egresos de la Federación 2011, la participación de las IES
federales, UPES, UPEAS, UT, IT y Escuelas Normales del D.F., es como se muestra en el
siguiente cuadro (4):
Cuadro 4
Distribución del gasto público en las instituciones de educación superior, 2011
(Millones de pesos)
Concepto
Producto Interno Bruto (Nominal)
2011a/
Participación % Participación % % del
Federal
Público
PIB
14,202,800
IES Federales
Universidad del Ejército y Fuerza Aérea
UPN
UAM
UNAM
50,809
1,478
702
4,486
25,654
44.09
0.61
3.89
22.26
0.36
0.01
0.00
0.03
0.18
IPN1/
CINVESTAV
COLMEX
CETI
UAAA Narro
UACHAPINGO
COLPOS
CSAEGRO
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
12,013
1,897
480
235
790
2,052
948
74
64,421
10.42
1.65
0.42
0.20
0.69
1.78
0.82
0.06
55.91
0.08
0.01
0.00
0.00
0.01
0.01
0.01
0.00
0.45
Subsecretaría de Educación Superior 500 2/
277
0.24
0.002
Programas de becas y otros apoyos 500 3/
2,329
2.02
0.02
Dir. Gra. de Ed. Sup. Universitaria 511 4/
42,558
36.93
0.30
11,807
10.25
2.71
0.55
2.57
0.64
100.0
0.08
0.02
0.00
0.02
0.01
0.81
0.18
0.99
Dir. Gral. de Ed. Sup. Tecnológica 513 5/
Coord. Gral. de U. Tecnológicas 514
Dir. Gral. de Ed. Sup. para Profesionales de la Ed. 515
Fondo de Aportaciones Múltiples Ramo 33
Normales D.F. Ramo 25
Total Federal
Total Estatal
Total Público a IES
3,117
633
2,962
738
115,230
25,565
140,795
% DEL PIB del Gasto Público Total de las IES
0.99
% del PIB Gasto Federal Total a IPES
% del PIB Gasto Estatal Total a IPES
0.81
0.18
81.8
18.2
100.00
Nota: 1/ Incluye recursos de UR XE-IPN Canal 11; de la UR Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del
Instituto Politécnico Nacional; y de la UR Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnica Nacional. 2/ Corresponde a
recursos etiquetados en los programas presupuestarios: a) Diseño y aplicación de la política educativa; b) Educación Virtual; y, c)
Sistema Nacional de Educación a Distancia. 3/ Incluye los recursos de PRONABES, Programas de Becas y Atención a grupos
vulnerables. 4/ El grupo ANUIES aprobó incluir en la UR 511 los recursos etiquetados en el PEF 2011 en la Oficialía Mayor por
97.1 millones de pesos. 5/ Incluye los recursos etiquetados en la Coordinación General de Educación Intercultural y Bilingüe por
9.6 millones de pesos.
Fuente: Elaborado con información de SHCP y SEP.
De aplicarse las reformas jurídicas y los criterios de política para el financiamiento de
largo plazo de las IPES, el escenario para alcanzar la meta de 1.5% del PIB en el año
2017 (seis años), sería como se muestra en el Cuadro 5.
63
0.81
0.18
% del PIB Gasto Federal Total a IPES
% del PIB Gasto Estatal Total a IPES
0.97
0.22
0.89
0.20
15,241
4,024
817
3,824
953
148,747
33,001
181,748
13,524
3,570
725
3,393
845
131,988
29,283
161,272
1.19
54,937
48,748
1.09
358
3,006
15,507
2,448
619
304
1,020
2,649
1,224
95
83,160
13,760
2,173
549
269
905
2,351
1,086
84
73,790
318
15,317,294
3.5
65,587
1,909
906
5,791
33,116
14,799,318
4.2
58,198
1,694
804
5,138
29,385
2,668
2013
2012
1.04
0.23
1.28
16,958
4,477
909
4,254
1,060
165,505
36,719
202,225
61,126
3,345
398
17,254
2,724
689
338
1,135
2,948
1,362
106
92,529
15,853,399
3.5
72,977
2,124
1,008
6,443
36,847
2014
1.11
0.25
1.36
18,675
4,930
1,001
4,685
1,167
182,264
40,437
222,701
67,316
3,684
439
19,001
3,000
758
372
1,250
3,246
1,500
117
101,898
16,408,268
3.5
80,366
2,339
1,110
7,096
40,578
2015
1.17
0.26
1.43
20,393
5,384
1,093
5,116
1,275
199,022
44,155
243,178
73,505
4,022
479
20,748
3,276
828
406
1,364
3,545
1,638
127
111,267
16,982,557
3.5
87,755
2,554
1,212
7,748
44,309
2016
1.23
0.27
1.50
22,110
5,837
1,185
5,547
1,382
215,781
47,873
263,654
79,695
4,361
519
22,495
3,552
898
440
1,479
3,843
1,776
138
120,636
17,576,947
3.5
95,145
2,769
1,314
8,400
48,040
2017
Nota: 1/ Incluye recursos de UR XE-IPN Canal 11; de la UR Comisión de Operación y Fomento de Actividades Académicas del Instituto Politécnico Nacional; y de la UR Patronato de Obras e Instalaciones del Instituto Politécnica
Nacional. 2/ Corresponde a recursos etiquetados en los programas presupuestarios: a) Diseño y aplicación de la política educativa; b) Educación Virtual; y, c) Sistema Nacional de Educación a Distancia. 3/ Incluye los recursos
de PRONABES , Programas de Becas y Atención a grupos vulnerables. 4/ El grupo ANUIES aprobó incluir los recursos etiquetados en el PEF 2011 en la Oficialía Mayor por 97.1 millones de pesos. 5/ Incluye los recursos
etiquetados en la Coordinación General de Educación Intercultural y Bilingüe por 9.6 millones de pesos.
0.99
% DEL PIB del Gasto Público Total de las IES
11,807
3,117
633
2,962
738
115,230
25,565
140,795
42,558
Dir. Gra. de Ed. Sup. Universitaria 511 4/
Dir. Gral. de Ed. Sup. Tecnológica 513 5/
Coord. Gral. de U. Tecnológicas 514
Dir. Gral. de Ed. Sup. para Profesionales de la Ed. 515
Fondo de Aportaciones Múltiples Ramo 33
Normales D.F. Ramo 25
Total Federal
Total Estatal
Total Público a IES
2,329
50,809
1,478
702
4,486
25,654
12,013
1,897
480
235
790
2,052
948
74
64,421
277
14,202,800
2011a/
Programas de becas y otros apoyos 500 3/
Subsecretaría de Educación Superior 500 2/
IPN1/
CINVESTAV
COLMEX
CETI
UAAA Narro
UACHAPINGO
COLPOS
CSAEGRO
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
Tasa anual de crecimiento real
IES Federales
Universidad del Ejército y Fuerza Aérea
UPN
UAM
UNAM
PIB
Concepto
Cuadro 5
Financiamiento para las IPES, 2011-2017 por unidad responsable de gasto y orden de gobierno
(Escenario para alcanzar 1.5% del PIB en 2017)
(Millones de pesos de 2011)
64
Como se observa, el escenario propuesto favorece una asignación equitativa del
financiamiento público (federal + estatal) entre todos los componentes del sistema de
educación superior en el periodo 2012-2017 (Cuadro 6):
Cuadro 6
Tasa de crecimiento promedio anual del financiamiento para las IPES, 2012-2017
(Escenario para alcanzar 1.5% del PIB en 2017)
Concepto
TCPA
IES Federales
Universidad del Ejército y Fuerza Aérea
UPN
UAM
UNAM
Subsecretaría de Educación Superior 500 2/
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
Programas de becas y otros apoyos 500 3/
11.0
Dir. Gra. de Ed. Sup. Universitaria 511 4/
11.0
IPN1/
CINVESTAV
COLMEX
CETI
UAAA Narro
UACHAPINGO
COLPOS
CSAEGRO
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
5/
Dir. Gral. de Ed. Sup. Tecnológica 513
Coord. Gral. de U. Tecnológicas 514
Dir. Gral. de Ed. Sup. para Profesionales de la Ed. 515
Fondo de Aportaciones Múltiples Ramo 33
Normales D.F. Ramo 25
Total Federal
Total Estatal
Total Público a IES
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
11.0
Fuente: Elaborado con información de SHCP y SEP.
En términos absolutos, a precios constantes, el incremento promedio anual en los
montos de financiamiento para las IPES, en el periodo 2012-2017, sería el siguiente
(Cuadro 7):
65
Cuadro 7
Incremento promedio anual del financiamiento para las IPES, 2012-2017
(En millones de pesos de 2011)
Concepto
Variación Absoluta
2012 - 2017
IES Federales
Universidad del Ejército y Fuerza Aérea
UPN
UAM
UNAM
7,389
215
102
652
3,731
IPN1/
CINVESTAV
COLMEX
CETI
UAAA Narro
UACHAPINGO
COLPOS
CSAEGRO
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
1,747
276
70
34
115
298
138
11
9,369
Subsecretaría de Educación Superior 500 2/
40
Programas de becas y otros apoyos 500 3/
339
Dir. Gra. de Ed. Sup. Universitaria 511 4/
Dir. Gral. de Ed. Sup. Tecnológica 513 5/
Coord. Gral. de U. Tecnológicas 514
Dir. Gral. de Ed. Sup. para Profesionales de la Ed. 515
Fondo de Aportaciones Múltiples Ramo 33
Normales D.F. Ramo 25
Total Federal
Total Estatal
Total Público a IES
6,189
1,717
453
92
431
107
16,758
3,718
20,477
Fuente: Elaborado con información de SHCP y SEP.
Como se desprende del Cuadro 7, el incremento anual promedio del financiamiento
público (federal y estatal) para las IPES, en el periodo 2012-2017, sería de 20 mil 477
millones de pesos, de los cuales 16 mil 758 millones serian aportados por el gobierno
federal y 3 mil 718 millones aportados por los gobiernos estatales.
Es de subrayar que la asignación de los recursos federales adicionales a las IPES en el
periodo 2012-2017 se realizaría considerando la clasificación funcional programática
del gasto público federal asignado a las IPES en el PEF 2010.
66
Ello significa que la estructura programática25 de los recursos federales adicionales
(16 mil 758 millones) que se asignarían a las IPES entre 2012 y 2017 26 sería la
indicada en el Cuadro 8: es decir, para las sub-funciones de educación superior y
posgrado se destinarían 13 mil 304 millones de pesos (79.4% del total); para ciencia y
tecnología mil 227 millones de pesos (7.3%); para educación media superior en las
IPES, mil 891 millones de pesos (11.3%); y para cultura y actividades
complementarias, 337 millones de pesos (2.0% del total adicional).
Cuadro 8
Clasificación funcional programática del financiamiento adicional para las IPES, 2012-2017
(Millones de pesos de 2011 y %)
Función / Subfunción
(Presupuestaria-SHCP)
Gasto Federal en IPES
Administración Pública
Educación
Media Superior
Superior
Posgrado
Cultura
Otros Serv. Educ
Ciencia y Tecnología
Variación Absoluta
(Millones $)
%
16,758
100
24
0.1
15,507
1,891
12,601
703
260
53
92.5
11.3
75.2
4.2
1.6
0.3
1,227
7.3
Fuente: Elaborado con información de SHCP y SEP.
La propuesta permite un crecimiento sostenido del financiamiento público asignado a
UPES, UPEAS, UT e IT a través del subsidio ordinario (federal y estatal) y de los fondos
específicos de financiamiento por desempeño.
Debe advertirse que la distribución de recursos que se propone se realizó con la estructura programática
funcional vigente para el ejercicio fiscal 2011, por lo que el deberá adecuarse a la nueva clasificación funcional del
gasto pública emitida por el Ejecutivo en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2010.
26 El financiamiento adicional es para los ramos presupuestales administrativos 07(SEDENA); 11(SEP) y 08
(SAGARPA), y para los ramos generales 25 y 33, que consideran los recursos para la educación normal del Distrito
Federal y el Fondo de Aportaciones Múltiples, respectivamente.
25
67
Además, conlleva ventajas por la optimización y eficacia en la aplicación de los
recursos que implica el reagrupamiento de los 14 programas y fondos, en cuatro
grupos de fondos con objetivos y lineamientos claramente direccionados hacia la
calidad, la cobertura, la equidad y la atención a desequilibrios estructurales de las
UPES, UPEAS, UT e IT. Para tal efecto, se considera necesario que la SEP y las IPES
acuerden la revisión de los criterios de planeación y programación de los fondos, con
un enfoque de mediano y largo plazo.
Con base en las consideraciones expuestas, la aplicación del modelo de financiamiento
2012-2017, permitiría incrementar en forma significativa los recursos para las UPES,
UPEAS, UT e IT, atendiendo a los objetivos y metas estratégicas, acordados entre la
autoridad educativa y las propias instituciones.
Al efecto, se analizan tres escenarios (Recuadro D) que sugieren variantes en las
proporciones del financiamiento federal destinado al subsidio ordinario (irreductible)
y a los fondos específicos cuyos destinatarios son dichas instituciones.
La decisión definitiva sobre el esquema en que se ejercería el incremento del
financiamiento lo realizarían de común acuerdo la autoridad educativa y las IPES, en
función de los objetivos, metas y estrategias de mediano plazo para el desarrollo de la
educación superior.
A fin de consolidar los impactos de los fondos específicos de financiamiento en el
desarrollo de las IPES y articular el desempeño de éstas con el logro de objetivos y
metas de mediano plazo, se considera necesario impulsar, a partir del ejercicio
presupuestario de 2012, cambios en la gestión de los fondos específicos de
financiamiento, entre los que se encuentran los siguientes:
 La asignación de recursos para los fondos de financiamiento en el período
2012-2017 se realizaría sobre la base del escenario que permitiría
alcanzar un gasto público (federal y estatal) en las IPES equivalente al
1.5% del PIB en 2017.
68
Recuadro D
Escenarios de Asignación del Subsidio Ordinario vs. Subsidio
asignado a través de Fondos de Financiamiento Específico
La propuesta de asignación del financiamiento para las Instituciones Públicas de Educación
Superior durante el periodo 2012-2017 toma como base la distribución del gasto público
federal asignado en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2011 a las IPES; es decir,
44% se destinaría a las instituciones federales y 56% a las instituciones estatales (UPES,
UPEAS, UT e IT), pudiendo ser, en este caso, ordinario y específico
El modelo de financiamiento plurianual 2012-2017, que propone la ANUIES, permitiría
incrementar en forma significativa los recursos, ordinarios y específicos, para las UPES,
UPEAS, UT e IT, atendiendo a los objetivos y metas estratégicas, acordados entre la
autoridad educativa y las propias instituciones de educación superior.
Sin duda, la decisión sobre la distribución y el ritmo de crecimiento de los recursos
destinados al subsidio ordinario y a los fondos específicos no es menor, en tanto amerita una
valoración cuidadosa de los instrumentos de financiamiento que resultan más eficientes para
lograr los objetivos y metas de la políticas nacionales de educación superior vis a vis las que
corresponden a las propias IES.
Para ilustrar la importancia de esta decisión en una estrategia de financiamiento plurianual, a
continuación se exponen tres escenarios que sugieren variantes en las proporciones del
financiamiento federal que se destinarían al subsidio ordinario (irreductible) y a los fondos
específicos cuyos destinatarios son dichas instituciones. Los escenarios muestran distintas
posibilidades para la asignación de ambos componentes del financiamiento para las
universidades públicas estatales, las universidades públicas con apoyo solidario y las
instituciones del sistema tecnológico.
Escenario A
Distribuye el incremento anual del financiamiento (9,369 millones de pesos) de acuerdo a la
proporción registrada en el Presupuesto de Egresos de la Federación 2011, es decir, 81.6%
al subsidio ordinario y 18.4% a los fondos de financiamiento específico, lo cual arroja el
esquema presentado en el Cuadro A.
Cuadro A1. Escenario A
Financiamiento plurianual para las UPES, UPEAS, UT e IT,
por fuente de financiamiento, 2012-2017
(Millones de pesos de 2011)
Concepto
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
Ordinario del Gobierno Federal
Fondos de Financiamiento Específico
Total Estatal
2011a/
2012
2013
2014
2015
2016
2017
TCPA
64,421
73,790
83,160
92,529
101,898
111,267
120,636
11.0
52,567
11,854
60,212
13,578
67,858
15,302
75,503
17,026
83,148
18,750
90,793
20,474
98,438
22,198
11.0
11.0
25,565
29,283
33,001
36,719
40,437
44,155
47,873
11.0
69
En este escenario la tasa de crecimiento promedio anual (TCPA) tanto del subsidio ordinario
como de los fondos de financiamiento específico, es de 11%, en términos reales. Dicha tasa es
similar a la TCPA del financiamiento plurianual que tendría cada una de las UR´s, expuesto en
el apartado anterior.
Expresado en términos absolutos, el incremento promedio anual sería de 7,645 millones de
pesos en el subsidio ordinario (81.6%) y de 1,724 millones de pesos en los fondos de
financiamiento específico (18.4%). Tal como aparece en el Cuadro A2.
Cuadro A2. Escenario A
Financiamiento plurianual para las UPES, UPEAS, UT e IT, 2012-2017
Variación absoluta y TCPA
(Millones de pesos de 2011)
Variación Absoluta
2012 - 2017
Concepto
TOTAL (Federal + Estatal)
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
Ordinario del Gobierno Federal
Fondos de Financiamiento Específicos
Total Estatal
TCPA
13,087
11.0
9,369
11.0
7,645
1,724
11.0
11.0
3,718
11.0
70
Escenario B
El segundo escenario (Cuadro B1) tendría el propósito de incrementar a un ritmo mayor (22.5%
anual) los recursos para los fondos de financiamiento específico, en relación al incremento del
subsidio ordinario de las IPES estatales y del sistema tecnológico (7.4% anual).
Cuadro B1. Escenario B
Financiamiento plurianual para las UPES, UPEAS, UT e IT,
por fuente de financiamiento, 2012-2017
(Millones de pesos de 2011)
Concepto
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
Ordinario del Gobierno Federal
Fondos de Financiamiento Específico
Total Estatal
2011a/
2012
2013
2014
2015
2016
2017
TCPA
64,421
73,790
83,160
92,529
101,898
111,267
120,636
11.0
52,567
11,854
57,252
16,539
61,936
21,223
66,621
25,908
71,306
30,592
75,990
35,277
80,675
39,961
7.4
22.5
25,565
29,283
33,001
36,719
40,437
44,155
47,873
11.0
Este esquema, se basa en el criterio de distribuir en proporciones iguales el incremento del
financiamiento plurianual para las IPES estatales y del sistema tecnológico. Es decir, los 9,369
millones de pesos (a precios constantes de 2011), se distribuirían de la siguiente forma: 4,685
millones al subsidio ordinario y 4,685 millones de pesos a los fondos de financiamiento
específico (cuadro B2).
Cuadro B2. Escenario B
Financiamiento plurianual para las UPES, UPEAS, UT e IT, 2012-2017
Variación absoluta y TCPA
(Millones de pesos de 2011)
Variación Absoluta
2012 - 2017
Concepto
TOTAL (Federal + Estatal)
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
Ordinario del Gobierno Federal
Fondos de Financiamiento Específicos
Total Estatal
TCPA
13,087
11.0
9,369
11.0
4,685
4,685
7.4
22.5
3,718
11.0
Escenario C
71
Este escenario tiene como base el criterio de asignar el incremento del financiamiento, dando
mayor énfasis al subsidio ordinario. En este caso el incremento anual (9,369 millones de pesos),
se distribuiría de la siguiente forma: 75% al subsidio ordinario y 25% a los fondos de
financiamiento específico. La distribución plurianual quedaría de acuerdo a lo señalado en el
Cuadro C1.
En este caso, el subsidio ordinario para las IPES estatales y del sistema tecnológico en el
periodo 2012-2017, aumentaría a una TCPA de 10.3%, en términos reales, en tanto, los fondos
de financiamiento específico lo harían en 13.9%.
Cuadro C1. Escenario C
Financiamiento plurianual para las UPES, UPEAS, UT e IT,
por fuente de financiamiento, 2012-2017
(Millones de pesos de 2011)
Concepto
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
Ordinario del Gobierno Federal
Fondos de Financiamiento Específico
Total Estatal
2011a/
2012
2013
2014
2015
2016
2017
TCPA
64,421
73,790
83,160
92,529
101,898
111,267
120,636
11.0
52,567
11,854
59,594
14,196
66,621
16,539
73,648
18,881
80,675
21,223
87,701
23,565
94,728
25,908
10.3
13.9
25,565
29,283
33,001
36,719
40,437
44,155
47,873
11.0
En términos absolutos ello significa que el incremento de 9,369 millones de pesos se
distribuiría de la siguiente forma: 7,027 millones de pesos al subsidio ordinario
(irreductible) de las IPES estatales y del sistema tecnológico; y 2,342 millones de
pesos para los fondos de financiamiento específico. (Cuadro C2)
Cuadro C2. Escenario C
Financiamiento plurianual para las UPES, UPEAS, UT e IT, 2012-2017
Variación absoluta y TCPA
(Millones de pesos de 2011)
Concepto
TOTAL (Federal + Estatal)
IES Estatales , Institutos Tecnológicos y Normal D.F.
Ordinario del Gobierno Federal
Fondos de Financiamiento Específicos
Total Estatal
Variación Absoluta
2012 - 2017
TCPA
13,087
11.0
9,369
11.0
7,027
2,342
10.3
13.9
3,718
11.0
La decisión definitiva sobre el esquema que se aplicaría al incremento del
financiamiento plurianual lo realizarían de común acuerdo la autoridad educativa y las
IPES, en función de los objetivos, metas y estrategias de mediano plazo para el
desarrollo de la educación superior.
 La programación presupuestaria para los fondos de financiamiento
específico asociados al desempeño institucional se realizaría a partir de la
articulación y agrupación de los 14 fondos existentes (13 fondos del Ramo
11 y un fondo del Ramo 33) en cuatro tipos principales: fondos para
mejorar la calidad; fondos para ampliar la cobertura; fondos para la
equidad y fondos para atender problemas estructurales.
 La asignación de recursos se haría para las unidades responsables de gasto,
de acuerdo con la programación que acuerden la SEP y las IPES.
 Las IPES realizarían una programación presupuestaria a tres años que
parta de sus planes institucionales de desarrollo y agrupe en un solo
72
proceso la programación-presupuestación asociada a los distintos fondos
de financiamiento.
 La SEP presentaría a la SHCP una programación-presupuestación trianual
para cada uno de los fondos.
 Este cambio requeriría de modificaciones en las reglas y lineamientos de
operación de los fondos de financiamiento, las cuales tendrían una
vigencia trianual.
 La determinación de los montos de cada fondo resultaría de la
programación trianual que acuerden la SEP y las IPES.
La estrategia propuesta cumple el objetivo de brindar certeza, estabilidad
y
suficiencia financiera a las IPES, en un marco de corresponsabilidad de la federación y
las entidades federativas (Gráfica 10).
Gráfica 10
Escenario del financiamiento para las IPES, 2011-2017
(Escenario para alcanzar 1.5% del PIB en 2017)
73
1.60
1.50
1.43
Gasto Público Total
1.40
1.36
1.28
1.20
1.20
1.09
0.99
1.00
1.05
1.17
1.11
1.23
Gasto Federal
0.97
0.89
0.80
0.81
0.60
Gasto Estatal
0.40
0.20
0.22
0.23
0.25
0.27
0.20
0.26
0.18
2011a/
2012
2013
2014
2015
2016
2017
0.00
Nota: */ La suma de los parciales puede no coincidir con la del modelo debido al redondeo.
Fuente: Elaborado con información de SHCP y SEP.
Financiamiento de largo plazo: pilar de un sistema de educación superior más
incluyente
La propuesta de la ANUIES, cuyo fin consiste en establecer las bases institucionales de
una política de financiamiento plurianual, permitiría al país dar un gran salto en la
tarea de construir un sistema de educación superior más incluyente, que responda
con mayor eficacia a la magnitud y complejidad de los retos sociales, económicos y
políticos del país.
Una política de financiamiento que brinde certidumbre jurídica y suficiencia
financiera para impulsar el desarrollo de la educación superior con una visión de
largo alcance, es una condición necesaria para asegurar el acceso creciente de los
jóvenes mexicanos a una educación superior con calidad y pertinencia.
Se requiere, asimismo, desplegar un proceso de planeación de la educación superior,
con una visión estratégica, que garantice la inclusión de millones de jóvenes
actualmente sin posibilidades de acceso al sistema educativo. Lograrlo no sólo es
políticamente prioritario, sino técnica y financieramente viable.
La inserción de México a los beneficios de la economía del conocimiento y de la
sociedad de la información tiene como condición reducir los rezagos educativos y
elevar en forma acelerada los niveles de escolaridad y cultura de la población. Implica
también transitar de una educación superior de masas a su universalización, tal como
lo han hecho otros países.27
Entre 1980 y 2010 México incrementó la tasa de cobertura en educación superior de
13% a alrededor del 30%; sin embargo, un gran número de países avanzaron a un
Martín Trow sostiene que el desarrollo de la educación superior se organiza en tres etapas: elite, masas y
universal. Este autor considera que la educación superior de un país está en la etapa de educación de elites si la
tasa bruta de cobertura es menor del 15%, se encontraría en la etapa de educación superior de masas si la tasa
está entre 15% y 50%, y por último, se encuentra en+ la fase de universalización si la tasa es mayor del 50%.
27
74
ritmo superior. Actualmente la tasa de cobertura en educación superior promedio de
América Latina es de 38%; y en los países de la OCDE de 66% (Gráficas 11 y 12).
Gráfica 11
Tasa Bruta de Cobertura en Educación Superior, 2008
Países de América Latina y el Caribe
120
118
100
80
79
78
68
64
55
53
%
60
65
45
40
20
42
38
38
37
34
34
32
31
29
29
27
25
25
24
19
0
Fuente: Elaborado con información de UNESCO, Institute for Statistics, Data Centre, Tertiary Indicators.
18
18
17
75
Gráfica 12
Tasa Bruta de Cobertura en Educación Superior, 2008
Países OCDE
100
98
94
91
87
83
80
60
78 78
77
75
73
71 71
69
67 66
65 64
63
61 60 60
58 58 58 57
55 55 55 54
%
49
38
40
27
20
0
76
Fuente: Elaborado con información de UNESCO, Institute for Statistics, Data Centre, Tertiary Indicators.
La propuesta de financiamiento plurianual para las IPES está alineada al compromiso
de los actores involucrados de elevar en forma acelerada la tasa de cobertura en
educación superior, para alcanzar niveles superiores al 50% en los próximos diez
años. El país enfrenta la última oportunidad de capitalizar el bono demográfico.
De continuar la tendencia de ampliación de matrícula observada en los últimos diez
años, la meta de cobertura en educación superior planteada por la ANUIES en la visión
2020, prácticamente se alcanzará de manera inercial, por lo que la ANUIES propone
alcanzar hacia ese año una tasa bruta de cobertura de al menos el 50%, que refleje el
acceso efectivo para miles de jóvenes a una formación pertinente y de calidad, y no se
restrinja al alcance formal del registro de un mero dato estadístico. Como lo
demuestra la experiencia internacional, lograr que al menos la mitad de los jóvenes de
de entre 19 y 23 años estén cursando estudios de educación de calidad, es una meta
viable.
En un escenario tendencial, es decir, suponiendo que en los próximos diez años la
matrícula de educación superior continúe creciendo a una tasa media de crecimiento
anual de 4.08%, similar a la registrada entre los ciclos escolares 2000-2001 y 20102011, la matrícula para el año 2020 sería de poco más de 4.58 millones de alumnos, y
se alcanzaría una tasa bruta de cobertura en educación superior (TBCES) de 46.6%.
El establecimiento de una política de financiamiento como la que se propone en este
documento permitiría alcanzar una cobertura de cuando menos el 50%. La Gráfica 13
y el Cuadro 9 presentan tres escenarios de incremento de la TBCES en el periodo
2012-2020.
Escenario A: México alcanza una TBCES de 50%.- La matrícula en educación
superior se incrementaría de 3 millones 069 mil 853 estudiantes inscritos al inicio del
ciclo 2010-2011, a poco más de 4.9 millones en el ciclo 2020-2021, es decir, un
aumento de 1.85 millones de estudiantes, 185 mil estudiantes en promedio cada año,
de los cuales 127 mil corresponderían a IES públicas.28
Escenario B: México incrementa la TBCES a 55%.- Requiere alcanzar una matrícula
en educación superior del orden de 5.4 millones en el año 2020. Por lo tanto, el
incremento de la matrícula en el período sería de 2.34 millones, 234 mil alumnos más
por año, de los cuales 161 mil nuevos lugares corresponderían a instituciones
públicas.
Escenario C: México alcanza una TBCES de 60%.- Implica que para el año 2020 5.9
millones de estudiantes estarían cursando una carrera profesional en alguna
institución de educación superior, en modalidad escolarizada, abierta o a distancia. El
esfuerzo implicaría crear alrededor de 2.83 millones de nuevos espacios educativos,
283 mil por año, de los cuales 195 mil serían atendidos por una institución pública.
Incremento bajo el supuesto de que para la siguiente década se mantiene el promedio de la proporción de
matrícula por régimen que se observó en los últimos cinco años (69% público y 31% privado).
28
77
Gráfica 13
Incremento de la matrícula de Educación Superior en diferentes escenarios de Cobertura, 2011-2020*/
Escenario inercial
Escenario A: TBC de 50%
Escenario B: TBC de 55%
Escenario C: TBC de 60%
6,000,000
TBC 60%
5,000,000
TBC: 50%
TBC 55%
Número de estudianntes
TBC: 46.6%
4,000,000
3,000,000
TBC: 30.9%
Incremento promedio anual de matrícula 2011-2020:
2,000,000
Escenario
Escenario
Escenario
Escenario
TBC: 25.2%
Inercial:
ABC-
TBC de 46.6%: 151,102
TBC de 50%: 184,903
TBC de 55%: 234,092
TBC de 60%: 283,280
1,000,000
-
20052006
20062007
20072008
20082009
20092010
20102011
20112012
20122013
20132014
20142015
20152016
20162017
20172018
20182019
20192020
20202021
78
Nota: */ Considera matrícula escolarizada y no escolarizada de TSU, Licenciatura y Educación Normal.
Fuente: Estimaciones de la ANUIES con cifras de CONAPO, Proyecciones de Población 2005-2050 y SEP, Matrícula
de educación superior.
Cuadro 9
Crecimiento de la Matrícula de Educación Superior1/ a 2020 en
diferentes escenarios
Ciclo Escolar
Escenario inercial:
TBC 46.6%
Matrícula
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011 2/
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
2,440,973
2,525,683
2,616,519
2,719,198
2,878,417
3,069,853
3,195,219
3,325,705
3,461,520
3,602,881
3,750,014
3,903,157
4,062,553
4,228,459
4,401,140
4,580,874
TBC
25.2
25.9
26.7
27.6
29.1
30.9
32.0
33.3
34.7
36.2
37.8
39.5
41.3
43.0
44.7
46.6
Escenario A:
TBC 50%
Matrícula
2,440,973
2,525,683
2,616,519
2,719,198
2,878,417
3,069,853
3,269,553
3,464,326
3,653,690
3,836,935
4,014,413
4,186,647
4,356,726
4,537,372
4,736,123
4,918,881
TBC
25.2
25.9
26.7
27.6
29.1
30.9
32.8
34.7
36.6
38.5
40.4
42.3
44.3
46.2
48.1
50.0
Escenario B:
TBC: 55%
Matrícula
2,440,973
2,525,683
2,616,519
2,719,198
2,878,417
3,069,853
3,319,421
3,564,175
3,803,397
4,036,144
4,262,616
4,483,238
4,701,242
4,930,441
5,179,332
5,410,769
TBC
25.2
25.9
26.7
27.6
29.1
30.9
33.3
35.7
38.1
40.5
42.9
45.3
47.8
50.2
52.6
55.0
Escenario C:
TBC 60%
Matrícula
2,440,973
2,525,683
2,616,519
2,719,198
2,878,417
3,069,853
3,369,288
3,664,025
3,953,103
4,235,353
4,510,820
4,779,828
5,045,757
5,323,509
5,622,541
5,902,657
TBC
25.2
25.9
26.7
27.6
29.1
30.9
33.8
36.7
39.6
42.5
45.4
48.3
51.3
54.2
57.1
60.0
Variación entre
ciclos 2010-2011 y
2020-2021
1,511,021
15.7
1,849,028
19.1
2,340,916
24.1
2,832,804
29.1
Variación promedio
anual
151,102
1.6
184,903
1.9
234,092
2.4
283,280
2.9
Notas: 1/ Considera la matrícula pública y privada escolarizada, abierta y a distancia de TSU, Licenciatura
Universitaria y Tecnológica y Educación Normal. 2/ Para el ciclo escolar 2010-2011 se toman las cifras
preliminares de la SEP del Formato 911 de inicio de ciclo: 2,757,465 alumnos en la modalidad escolarizada y
312,388 alumnos en la no escolarizada.
Fuente: Elaboración de la ANUIES con base en información de matrícula de la SEP; SHCP, y CONAPO, Proyecciones
de Población 2005-2050.
El incremento de la cobertura en educación superior requiere que el país realice un
esfuerzo sostenido de inversión en infraestructura educativa (Cuadro 10). Con base
en el financiamiento asignado en los últimos cuatro años para el incremento de
matrícula, y el crecimiento de la matrícula observado, se pueden estimar los recursos
anuales necesarios para cada uno de los escenarios: En el escenario A (TBCES=50%)
se estima en cerca de 6 mil millones de pesos; en el escenario B (TBCES=55%) en 7
mil millones y medio de pesos, y en el escenario C (TBCES=60%) en poco más de 9
mil millones de pesos.
79
Cuadro 10
Escenarios de la Matrícula Pública de Educación Superior1/ a 2020 en
diferentes escenarios y estimación de costos de inversión en infraestructura
Ciclo Escolar
Escenario inercial:
TBC 46.6%
Escenario A:
TBC 50%
Escenario B:
TBC: 55%
Escenario C:
TBC 60%
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
3/
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
1,661,945
1,714,501
1,774,196
1,850,189
1,983,785
2,124,338
2,204,701
2,261,479
2,353,833
2,449,959
2,550,010
2,654,147
2,762,536
2,875,352
2,992,776
3,114,994
1,702,898
1,742,902
1,792,331
1,863,088
1,984,608
2,124,338
2,255,992
2,390,385
2,521,046
2,647,485
2,769,945
2,888,787
3,006,141
3,130,787
3,267,925
3,394,028
1,702,898
1,742,902
1,792,331
1,863,088
1,984,608
2,124,338
2,290,400
2,459,281
2,624,344
2,784,939
2,941,205
3,093,434
3,243,857
3,402,004
3,573,739
3,733,431
1,702,898
1,742,902
1,792,331
1,863,088
1,984,608
2,124,338
2,324,809
2,528,177
2,727,641
2,922,394
3,112,466
3,298,081
3,481,573
3,673,221
3,879,553
4,072,833
Variación entre ciclos
2010-2011 y 2020-2021
990,656
1,269,690
1,609,093
1,948,495
Variación promedio anual
99,066
126,969
160,909
194,850
Gasto de inversión federal
en infraestructura por
alumno 3/
$47,023
$47,023
$47,023
$47,023
Inversión anual estimada
en infraestructura en IPES
$4,658,361,637
$5,970,462,770
$7,566,436,504
$9,162,410,239
Notas: 1/ Considera la matrícula escolarizada, abierta y a distancia de TSU, Licenciatura Universitaria y
Tecnológica y Educación Normal. 2/ Para el ciclo escolar 2010-2011 se toman las cifras preliminares de la SEP del
Formato 911 de inicio de ciclo. 3/ El cálculo de gasto de inversión federal por estudiante adicional se hace sobre la
base de dividir el total de recursos asignados de 2007 a 2010 en los Fondos de Financiamiento para incrementar la
cobertura y ampliar la oferta en educación superior, entre la matrícula adicional de TSU y licenciatura pública,
entre los ciclos escolares 2006-2007 y 2010-2011, sin considerar educación normal.
Un supuesto clave de estos escenarios es el siguiente: Del ciclo escolar 2010-2011 al ciclo 2020-2021 la matrícula
pública se mantiene en el 69% del total y la privada en el 31%, promedios observados en el período 2005-2010.
Fuente: Elaboración de la ANUIES con base en información de matrícula de la SEP; SHCP, Cuenta de la Hacienda
Pública Federal, años 2007-2010 y CONAPO, Proyecciones de Población 2005-2050.
En el contexto actual del país, es urgente reorientar la política educativa, confiriéndole
un sentido mucho más incluyente; ello significa establecer como prioridad nacional
garantizar el acceso creciente de los jóvenes a una educación de calidad, lo que
implica ampliar la cobertura y la retención en los niveles medio superior y superior. El
acceso de más jóvenes a los estudios de nivel superior, en ambientes que favorezcan el
80
aprendizaje creativo y el pensamiento libre y crítico, es un proceso de inclusión social
para millones de jóvenes actualmente sin acceso a la educación y al empleo.
El acceso a una educación de calidad es una condición necesaria para remontar los
mecanismos de transmisión intergeneracional de la desigualdad y la exclusión social.
En el plano nacional una educación de calidad, con equidad y pertinencia social,
resulta esencial para avanzar hacia una inserción exitosa del país en la sociedad de la
información y la economía del conocimiento.
La educación superior puede y debe jugar un papel central en la transición hacia una
nueva economía, más próspera; también en la construcción de un nuevo orden social
basado en el mejoramiento permanente del nivel educativo y cultural de la mayoría de
la población. Sin embargo, avanzar en esa dirección requiere el compromiso y la
participación de los tres órdenes de gobierno, las instituciones educativas y las
organizaciones representativas de la sociedad.
Las reformas jurídicas que propone la ANUIES se enmarcan en un esfuerzo más
amplio del Estado mexicano y de las IPES, para establecer los fundamentos de una
política de educación superior, ciencia, tecnología y cultura que trascienda coyunturas
económicas y sexenales y sea considerada motor de una nueva estrategia nacional de
desarrollo.
81
Compromisos de los actores involucrados
El papel que hoy desempeñan las IPES trasciende el ámbito estrictamente educativo.
En tanto proyecto social, la tarea sustantiva de las IPES supera la visión tradicional de
transmitir conocimiento, producir investigación y extender la cultura, en su sentido
más amplio, hacia la sociedad.
Su misión está vinculada con la formación integral del individuo, con el forjamiento de
ciudadanos comprometidos con la construcción de una sociedad justa, incluyente,
libre, democrática, plural, tolerante y solidaria. Por ello, los recursos destinados a las
IPES no son un gasto, sino una inversión altamente rentable por sus beneficios
económicos, sociales y políticos.
Pese a las tensiones que enfrenta el país, a la incertidumbre económica y las
restricciones financieras, las IPES no han dejado de cumplir su misión. Están en paz y
trabajando, compartiendo el objetivo común de forjar un futuro más promisorio para
los mexicanos y, en ese sentido, contribuyen decididamente a la estabilidad y a la
gobernabilidad.
Hoy, cuando en diversas partes del mundo y del país emergen situaciones de
violencia, las IPES se mantienen como espacios de enseñanza; de reflexión y diálogo
tolerante; de investigación científica y humanística para entender y transformar el
entorno natural y social; como instituciones para el desarrollo de innovaciones
tecnológicas, y como un ámbito dinámico para la cultura y el deporte. Resulta
fundamental asegurar que siga siendo de esta forma, pues sólo así México podrá
desarrollar el potencial de su activo más preciado, sus habitantes.
Por ello, la ANUIES convoca a construir los acuerdos entre los tres órdenes de
gobierno y las propias instituciones educativas de nivel superior, para realizar los
cambios institucionales que permitan dar un renovado impulso al desarrollo de la
educación superior, la ciencia, la tecnología y la cultura.
82
Consecuentemente, los acuerdos que cada uno de los actores involucrados, en los
ámbitos federal y local, necesita asumir, son los siguientes:
Poder Legislativo
 Impulsar como tema prioritario de la Agenda Legislativa las reformas
jurídicas que confieran pleno sustento a la reorientación de las políticas de
educación superior, ciencia, tecnología y cultura con una visión de largo
plazo, favorezcan el financiamiento destinado hacia esas actividades
fundamentales para el desarrollo nacional y permitan instrumentar una
estrategia de financiamiento que asegure certidumbre y suficiencia a la
planeación del conjunto de las IPES.
 Estrechar la colaboración con el Poder Ejecutivo Federal a fin de asegurar
que en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal
de 2012, se inicie la estrategia de financiamiento público, de mediano y
largo plazos, destinado a las instituciones de educación superior. Ello
requiere establecer compromisos para incluir, a partir del presupuesto de
egresos del próximo año, las asignaciones presupuestarias y los
lineamientos de política que permitan dar cumplimiento a las metas de
ampliación de la cobertura con equidad y calidad en educación superior, en
un contexto de certidumbre jurídica, estabilidad y suficiencia financiera y
de coordinación y corresponsabilidad con los demás niveles de gobierno.
 Revisar el marco jurídico y la normatividad presupuestaria a nivel local,
que permita alinear las políticas de financiamiento de la educación
superior, la ciencia, la tecnología y la cultura en las entidades federativas
con los propósitos que animan la presente propuesta de reformas jurídicas
y premisas para una política de financiamiento de las IPES con visión de
Estado.
83
Poder Ejecutivo
 Realizar las acciones administrativas necesarias para instrumentar, a
partir del ejercicio fiscal de 2012, la estrategia de financiamiento
plurianual del gasto público en educación superior, ciencia, tecnología y
cultura, tomando como base la propuesta técnica elaborada por la ANUIES.
 Estrechar la colaboración y coordinación con la Cámara de Diputados y con
los gobiernos de las entidades federativas a fin de asegurar la asignación
plurianual de los recursos públicos necesarios para cumplir los objetivos y
metas estratégicas establecidas en la política de educación superior,
ciencia y tecnología y cultura.
 Estrechar la colaboración con los gobiernos estatales y las IPES para
revisar y fortalecer, el marco institucional de la planeación de la educación
superior, la ciencia la tecnología y la cultura, que asegure el alineamiento
de las metas de financiamiento plurianual a objetivos y metas de mediano y
largo plazo en los ámbitos de la cobertura, equidad, calidad y pertinencia
de las funciones sustantivas de las IPES..
Instituciones públicas de educación superior
Las instituciones públicas de educación superior se comprometen a continuar
realizando las reformas necesarias para su fortalecimiento académico con
responsabilidad social, reafirmando lo señalado en el documento de la ANUIES
Consolidación y Avance de la Educación Superior en México, en cada uno de los temas
cruciales de la agenda de este nivel educativo:
 Ampliación de la cobertura con equidad. Las IPES se comprometen a
desarrollar los proyectos de ampliación y diversificación de la oferta
educativa en el nivel superior con los criterios y las metas señalados en
este documento, participando activamente con las autoridades federales,
estatales y municipales en la programación de la expansión de los servicios
educativos con calidad y equidad, con visión de mediano y largo plazos.
84
 Responsabilidad social. Las IPES se comprometen a impulsar una
reflexión amplia, de carácter institucional e interinstitucional, que derive
en estrategias renovadas para robustecer la responsabilidad social de las
IPES, de acuerdo con sus respectivos perfiles; impulsar de manera
permanente el desarrollo y aplicación de innovaciones institucionales que
acerquen a la sociedad el capital científico, intelectual y cultural de que
disponen para el estudio de sus necesidades, el apoyo de sus proyectos y la
formulación de alternativas de solución a los problemas prioritarios
(pobreza, desempleo, inseguridad, violencia, etc.). Asimismo, fortalecer la
vinculación con las diversas instancias de los poderes Ejecutivo y
Legislativo en los ámbitos municipal, estatal y federal para la realización de
proyectos conjuntos que contribuyan al desarrollo regional más
equilibrado y bienestar social de la población. Asimismo, las IPES se
comprometen a fortalecer la colaboración con las autoridades educativas
para estrechar la vinculación con los niveles previos del sistema educativo
nacional, particularmente el nivel medio superior, para desarrollar
proyectos de mutuo interés que incidan en el objetivo de mejorar la
inclusión y la pertinencia social de la educación.
 Calidad. Las IPES asumen el compromiso de reafirmar al conocimiento
como bien público, al servicio del interés superior de la Nación, renovando
de manera permanente los planes de desarrollo en las funciones
sustantivas de docencia, investigación científica, humanística, desarrollo
tecnológico y difusión de la cultura, para asegurar altos estándares de
calidad en el contexto de una sociedad en permanente proceso de
transformación. Asimismo, asumen el compromiso de consolidar sus
procesos de autoevaluación, participar en las evaluaciones a cargo de
instancias externas, utilizar sus resultados para definir mejores estrategias
de búsqueda de la calidad educativa, e impulsar la transparencia y la
rendición de cuentas en el quehacer académico e institucional. De manera
particular, las IPES se comprometen a promover la acreditación
internacional de los programas educativos que imparten para facilitar la
movilidad de estudiantes y profesionales, y para alcanzar estándares
crecientes de calidad académica de nivel internacional.
85
 Innovación. Las IPES se comprometen a renovar, flexibilizar y actualizar
los planes y programas de estudio para que incorporen los conocimientos
de frontera, las dimensiones internacional e intercultural, y respondan con
eficiencia a las transformaciones de las prácticas científicas y
profesionales; asimismo, a impulsar procesos permanentes de reformas
organizativas, académicas y normativas para contar con estructuras de
gestión que propicien la toma de decisiones colegiadas; desarrollar
modelos educativos que permitan que los estudiantes adquieran las
competencias y valores pertinentes al contexto de la sociedad del
conocimiento; impulsar enfoques innovadores de aprendizaje, centrados
en el dominio de habilidades intelectuales y prácticas para la generación de
conocimientos, y desarrollar programas integrales en los que se articulen
funciones de docencia, investigación y extensión, vinculación y difusión.
 Capacidades académicas y de organización. Las IPES asumen el
compromiso de fortalecer los programas institucionales para la formación,
inducción y actualización del personal académico; actualizar los estatutos
de personal académico con respeto pleno a sus derechos laborales;
continuar con los programas para la consolidación de cuerpos académicos
y la formación de redes de docencia e investigación. Asimismo, las IPES se
comprometen a establecer escenarios, a mediano y largo plazos, para la
renovación del personal académico; asimismo, a promover y participar con
las instancias gubernamentales para el establecimiento de planes y
programas de jubilación para el retiro decoroso del personal académico.
 Generación y aplicación del conocimiento. Las IPES se comprometen a
impulsar esfuerzos renovados para atender, con visión de largo plazo, las
urgentes necesidades de consolidación y reproducción de la base científica
de las IPES, desplegando para ello políticas y programas de formación de
recursos humanos altamente calificados, el fortalecimiento de la
infraestructura
y
equipamiento
para
la
investigación
científica,
humanística y tecnológica, y el apoyo a la difusión y divulgación de las
ciencias y las humanidades. Las IPES manifiestan su disposición a
estrechar la colaboración con los gobierno federal y estatales para
fomentar la transferencia del conocimiento a la sociedad. De manera
86
particular, en un ámbito de coordinación entre el Estado, las IPES y el
sector productivo, se comprometen a participar de manera más estrecha
en la definición e instrumentación de las líneas prioritarias de un sistema
nacional de innovación tecnológica.
 Formación de recursos humanos de alto nivel. Las IPES se
comprometen a ampliar, diversificar y fortalecer la calidad académica del
posgrado. En particular, desarrollar nuevos programas de doctorado y
aumentar en forma significativa, el número de programas de este nivel en
el Padrón Nacional de Posgrado; incrementar la oferta de oportunidades
de formación de alto nivel en todas las entidades federativas, y acelerar el
proceso de coordinación entre las IPES con respecto a las problemáticas y
expectativas y requerimientos locales y regionales, con niveles crecientes
de calidad.
 Extensión de los servicios, vinculación y difusión de la cultura. Las
IPES manifiestan su compromiso de estimular la cooperación regional,
nacional e internacional entre ellas y con los sectores social y productivo; a
diseñar nuevos esquemas de la extensión de los servicios, vinculación y la
difusión de la cultura que integren las perspectivas y necesidades de los
grupos sociales menos favorecidos; impulsar la constitución de redes que
repercutan en la formación profesional, permitan el intercambio, y
optimicen los recursos.
 Financiamiento y rendición de cuentas. Las IPES reafirman su
compromiso de continuar con los esfuerzos realizados para simplificar y
lograr una mayor eficacia administrativa, consolidar el saneamiento
financiero;
profesionalizar
sustancialmente
los
la
procesos
gestión
de
institucional,
planeación,
mejorando
programación
y
presupuestación; realizar las transformaciones necesarias para el
aprovechamiento óptimo de los recursos y aplicar criterios estrictamente
académicos para su distribución; fortalecer la cultura de la transparencia y
la rendición de cuentas acorde a los marcos normativos establecidos en los
ámbitos federal y estatales; establecer códigos de ética para todos los
miembros de la comunidad universitaria y sancionar a los funcionarios que
87
contravengan la normatividad institucional e incurran en actos que afecten
el patrimonio.
 Recursos autogenerados. Las IPES manifiestan que si bien el Estado es, y
debe seguir siendo, el principal responsable en el financiamiento y
desarrollo de la educación superior pública, continuarán sus esfuerzos
para aumentar, en forma sostenida, sus recursos propios.
 Sistema nacional de información de la educación superior. Las IPES
afiliadas a la ANUIES manifiestan su compromiso de estrechar la
colaboración con las instancias públicas responsables de recabar, procesar,
sistematizar, analizar y divulgar información sobre educación superior,
ciencia y tecnología (SEP, CONACYT, INEGI, INEE, institutos y centros de
investigación, universidades públicas, etc.),
para construir un sistema
nacional de estadísticas e indicadores de la educación superior, que
contribuya al mejoramiento de la planeación, evaluación, transparencia y
rendición de cuentas de las políticas nacionales, estatales e institucionales
en el ámbito de la educación superior, ciencia y tecnología.
88
Consideraciones finales
En la siguiente década las instituciones públicas de educación superior del país
enfrentarán una demanda de ingreso de los jóvenes, en una magnitud que no ha
tenido precedente en la historia del país. A ello se aunará la legítima demanda social
por el mejoramiento continuo y el aseguramiento de la calidad de los programas y
proyectos que realizan en los ámbitos de docencia, investigación y difusión de la
cultura, así como por una mayor vinculación con los problemas nacionales y locales.
Acordar instrumentos jurídicos y de política pública para garantizar el fortalecimiento
del sistema público de educación superior es una necesidad inaplazable. El país
requiere contar con universidades, instituciones tecnológicas y demás instituciones
públicas de educación superior de gran calidad y con una fuerte vocación social.
La propuesta de reformas jurídicas para una política de financiamiento de las
instituciones públicas de educación superior con visión de Estado, presentada en este
documento, busca contribuir a la consolidación del sistema público de educación
superior en su conjunto y de cada una de las instituciones que lo conforman.
Con esta propuesta, la Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de
Educación Superior cumple con uno de los fines que establece su estatuto: “Proponer,
articular, concertar y diseñar programas, proyectos y políticas de Estado para la
educación superior”. La ANUIES está convencida de que los propósitos enunciados en
el documento solamente serán realizables si se establecen compromisos y acuerdos
firmes entre las instituciones de educación superior, las autoridades del gobierno
federal y de las entidades federativas, y las diversas fuerzas políticas representadas en
el Congreso de la Unión y los congresos locales. Sólo así se podrá avanzar con pasos
más firmes hacia una política de Estado en materia de educación superior, ciencia,
tecnología y cultura.
89
Los gobiernos y países que han logrado impulsar grandes acuerdos nacionales que
involucren actores e instituciones de un amplio espectro social, son los que han
logrado estabilidad, crecimiento y desarrollo. Hoy es urgente que México lo haga, es
ahora cuando tenemos las condiciones propicias para hacerlo.
90
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
Ley para la Coordinación de la Educación Superior.

Ley General de Educación.

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.

Ley de Ciencia y Tecnología.

Ley de Coordinación Fiscal.

Ley General de la Infraestructura Física Educativa.
94
Anexo 1. Escenarios de reformas jurídicas para el financiamiento de
las IPES con visión de Estado
Este anexo presenta los escenarios analizados con el fin de extraer y ponderar
criterios jurídicos y técnicos para formular una estrategia de financiamiento que, en
un contexto de un ejercicio de planeación de mediano y largo plazos, proporcione
certidumbre jurídica y suficiencia financiera a las IPES.
 El primer escenario expone las posibilidades que ofrece el marco jurídico
vigente para el financiamiento plurianual y, de manera específica, para la
aplicación del financiamiento plurianual en el ámbito de la educación
superior.
 El segundo analiza la posibilidad de superar las restricciones que marca la
legislación vigente —únicamente inversión en infraestructura— para el
financiamiento público plurianual, mediante reformas alternativas a varias
leyes secundarias, prescindiendo de una reforma de orden constitucional.
Dicha propuesta se acompaña de modificaciones a la Ley General de
Educación y a la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, que
fortalecen el marco institucional para impulsar una política de
financiamiento de las IPES con visión de Estado.
 El tercer escenario analiza la posibilidad de conferir mayores alcances al
financiamiento de la educación superior, mediante una reforma
constitucional, que podría realizarse considerando dos opciones: a)
eliminando la acotación a que se hizo referencia, sobre el destino de las
erogaciones plurianuales; y, b)
incluyendo de manera expresa a la
educación superior como objeto de ese tipo de erogaciones.
95
Primer escenario. Financiamiento plurianual dentro del marco
jurídico vigente
De acuerdo con la normatividad vigente, la autorización presupuestaria del
financiamiento plurianual para proyectos de inversión en infraestructura a cargo de
la SHCP, se realiza tomando en consideración disposiciones que señala el Reglamento
de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, entre las que
destacan las siguientes:
 Elaborar una solicitud debidamente requisitada y documentada que
acredite que el proyecto es elegible.
 Contar con registro en la cartera de proyectos de inversión en
infraestructura
 No rebasar el monto anual que, como porcentaje total del gasto de
inversión presupuestaria, proponga el Ejecutivo Federal por conducto de la
SHCP;
 Tener un monto mínimo de inversión total establecido por la SHCP;
 Tener un calendario de inversión de por lo menos 24 meses;
 Contribuir a la consecución de los objetivos y estrategias establecidos en el
Plan Nacional de Desarrollo, y
 Tener un impacto regional.
En el esquema vigente de erogaciones plurianuales existe también la posibilidad de
incluir proyectos bajo la modalidad de fideicomisos o como Proyecto de Prestación de
Servicios (PPS). El primer caso de PPS en el sector educativo corresponde al campus
de la Universidad Politécnica de San Luis Potosí. Es una modalidad de asociación
público-privada, que consiste en la suscripción de un contrato de prestación de
servicios, conforme a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público (y no por la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas).
La construcción de este campus se inició con fundamento en el “Acuerdo por el que se
establece la realización de Proyectos para Prestación de Servicios”, publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 9 de abril de 2004. La normatividad que sustenta la
96
operación de los PPS está alineada con la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria y su Reglamento. Sin embargo, esta modalidad de
programación y presupuestación plurianual es limitada e insuficiente para atender las
necesidades de financiamiento de las IPES.
Cambios al marco normativo vigente
En principio, la aplicación de proyectos de inversión de carácter plurianual en las IES
públicas, bajo los supuestos de este escenario, no requeriría llevar a cabo reformas al
marco jurídico vigente.
No obstante, la posibilidad de aprovechar con racionalidad y eficiencia este
instrumento, así como lograr el apoyo de la SEP y la SHCP para aplicación en un
número creciente de proyectos, implicaría acompañar su establecimiento con
determinaciones de política y acciones administrativas, tales como:
 Establecer objetivos y metas de mediano y largo plazos (cobertura, calidad
académica y científica, reducción/abatimiento de desequilibrios y rezagos,
etc.), que confieran el alcance y el fundamento de la utilización del
financiamiento plurianual.
 Definición de la cartera de proyectos de las IES públicas que requieren
financiamiento plurianual y su priorización.
 Alineamiento de la cartera de proyectos de las IES públicas con la
estrategia de planeación plurianual (de mediano o largo plazos) de la
educación superior.
Por otra parte, cabe señalar que la Ley de Ciencia y Tecnología, en su Capítulo IV,
Sección IV, prevé la constitución de fideicomisos para la operación de fondos
CONACYT a través de la celebración de instrumentos consensuales. Estos mecanismos,
si bien permiten el financiamiento —no necesariamente limitado a ejercicios
anuales— de proyectos de investigación científica y tecnológica, no abarcan la
totalidad del quehacer de las IES públicas. El objeto de los fondos sectoriales y mixtos,
consiste principalmente en apoyar proyectos de investigación en determinados
campos del conocimiento, más que en el desarrollo de infraestructura, equipamiento,
y programas estratégicos para el desarrollo de las IES y centros de investigación. Es
97
importante advertir que los recursos asignados a estos fondos —operados mediante
fideicomisos— no han estado exentos de marcadas fluctuaciones en sus asignaciones
presupuestarias, como también de observaciones y cuestionamientos sobre su
transparencia, por parte de la Cámara de Diputados y la Auditoría Superior de la
Federación.
Algunos fondos que se otorgan a las IPES también operan con la figura de
fideicomisos, como es el caso de los programas integrales de fortalecimiento
institucional (PIFI) y el Programa de Mejoramiento del Profesorado (PROMEP). Las
Reglas de Operación de los fondos correspondientes (FOMES, FIUPEA y PROMEP)
establecen la obligación de las IPES de constituir un fideicomiso (Fideicomiso PIFI y
Fideicomiso PROMEP) y abrir una cuenta de cheques específica para el depósito y
administración de los recursos que aporte la SEP, además de designar el Comité
Técnico de cada fideicomiso. Esta figura posibilita el ejercicio de los recursos más allá
del año fiscal, si bien debe reconocerse que, bajo el marco jurídico vigente,
la
asignación presupuestaria de la mayoría de los fondos, además de no considerarse
regularizables por la SHCP, sistemáticamente registran fluctuaciones que limitan sus
alcances como instrumentos de financiamiento con horizonte de planeación de
mediano y largo plazos.
Ventajas
 No se requiere realizar cambios legislativos inmediatos.
 Existe la posibilidad de gestionar la presentación de proyectos de inversión
en infraestructura para educación superior, ciencia y tecnología para el
ejercicio presupuestario de 2011.
Desventajas
 La magnitud, número y características de los proyectos plurianuales están
acotados por las disposiciones de la legislación vigente.
 La normatividad vigente confiere prioridad a proyectos de inversión en
infraestructura
(principalmente
comunicaciones y productivos).
en
los
sectores
energéticos,
de
98
 La autorización de proyectos plurianuales para infraestructura en las IES
está sujeta a la autorización de la SHCP.
 La normatividad vigente no permite atender necesidades de las IES
distintas a la de infraestructura, como son los programas orientados al
desarrollo de las funciones de docencia, investigación y difusión de la
cultura. La gestión de recursos para estos rubros continuarían sujetos a la
incertidumbre de las coyunturas política y económica.
 La asociación del gobierno con empresarios en la construcción y
administración de campus y planteles educativos podría generar
cuestionamientos asociados a intentos de violentar el carácter público de
la educación superior que imparte el Estado.
Segundo escenario. Impulsar el financiamiento plurianual de las
IPES mediante reformas a la legislación secundaria.
Dadas las restricciones del primer escenario, la posibilidad de sustentar una política
de financiamiento plurianual de la educación superior y establecer en la legislación y
en la normatividad presupuestaria mexicanas el manejo de erogaciones plurianuales
para apoyar el desarrollo de las IES públicas, con un horizonte de mediano y largo
plazos, requiere realizar reformas a varias leyes secundarias del país, principalmente:
 Ley General de Educación
 Ley para la Coordinación de la Educación Superior
 Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Este escenario presenta tres opciones:
a) La primera consiste en reformar simultáneamente la Ley para la
Coordinación de la Educación Superior y la Ley Federal de Presupuesto y
Responsabilidad Hacendaria, con el propósito de ampliar los alcances de la
legislación vigente para permitir, de manera explícita, la autorización de
erogaciones plurianuales en programas y proyectos necesarios para el
desarrollo de las IES públicas.
99
b) La segunda propone reformas legales que permitirían autorizar
erogaciones plurianuales en programas y proyectos que requiere el
desarrollo de las IES públicas, recurriendo exclusivamente a la
modificación de la Ley para la Coordinación de la Educación Superior, la
cual cambiaría su denominación a “Ley de Coordinación y Financiamiento
de la Educación Superior”.
c) La
tercera
posibilidad
plantea
armonizar
y
complementar
el
establecimiento de erogaciones plurianuales —vía reforma de la Ley para
la Coordinación de la Educación Superior— con modificaciones a la Ley
General de Educación con el propósito de construir una estrategia de
financiamiento de las IPES con visión de largo plazo.
Dicha estrategia funcionaría a través de la creación de un esquema basado en tres
disposiciones legales que se expresan en los siguientes mecanismos: a) el
establecimiento de la obligación del Estado con el financiamiento de las IPES,
marcando con precisión el monto mínimo de recursos que debe asignarse; ii) el
reforzamiento de la corresponsabilidad del gobierno federal y de las entidades
federativas con el financiamiento de la educación superior; iii) la creación de un
mecanismo que proteja y proporcione certeza al presupuesto público destinado a las
IPES, evitando reducciones discrecionales y asegurando su crecimiento sostenido en
términos reales.
A continuación se exponen las reformas jurídicas que serían necesarias en cada una de
las variantes descritas.
a)
Primera opción. Reformar la Ley para la Coordinación de la Educación Superior
y la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, para permitir, de
manera explícita, la autorización del financiamiento plurianual en programas y
proyectos que requiere el desarrollo de las IES públicas.
100
Ley para la Coordinación de la Educación Superior
Norma vigente
Reforma propuesta
Artículo 12.- Sin perjuicio de la concurrencia de Artículo 12.- Sin perjuicio de la concurrencia de
los Estados y Municipios, para proveer a la los Estados y Municipios, para proveer a la
coordinación a que se refiere el artículo coordinación a que se refiere el artículo
anterior, la Federación realizará las funciones anterior, la Federación realizará las funciones
siguientes:
siguientes:
…
IV.- Apoyar la educación superior mediante la IV.asignación de recursos públicos federales.
Financiar
la
educación
superior
mediante la asignación de recursos públicos
federales,
estableciendo,
en
su
caso,
erogaciones y programas plurianuales, a fin
de garantizar el crecimiento de la matrícula
y el desarrollo de las IES públicas.
CAPÍTULO
III.
DE
LA
ASIGNACIÓN
RECURSOS.
DE CAPÍTULO
III.
DE
LA
ASIGNACIÓN
DE
RECURSOS.
…
101
Artículo 21.- La Federación, dentro de sus Artículo 21.- La Federación, dentro de sus
posibilidades presupuestales, y en vista de las posibilidades presupuestales, en vista de las
necesidades
de
docencia,
investigación
y necesidades
de
docencia,
investigación
y
difusión de la cultura de las instituciones extensión de la cultura de las instituciones
públicas de educación superior, les asignará públicas de educación superior, les asignará
recursos
conforme
a
cumplimiento de sus fines.
esta
Ley
para
el recursos
conforme
a
esta
Ley
para
el
cumplimiento de sus fines.
Además, las instituciones podrán llevar a cabo Además, las instituciones podrán llevar a cabo
programas para incrementar sus recursos programas para incrementar sus recursos
propios y ampliar sus fuentes de financiamiento. propios y ampliar sus fuentes de financiamiento.
Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los
recursos que la Federación otorgue a las recursos que la Federación otorgue a las
instituciones de educación superior serán instituciones de educación superior serán
ordinarios o específicos.
ordinarios y específicos.
Para
la
satisfacción
extraordinarias
las
solicitar recursos adicionales.
Artículo 25.-
de
necesidades Para
instituciones
la
satisfacción
podrán extraordinarias
las
de
necesidades
instituciones
podrán
solicitar recursos adicionales.
Las ministraciones de los Artículo 25.- Los recursos ordinarios serán
recursos ordinarios se sujetarán al calendario considerados
como
presupuesto
aprobado, debiendo iniciarse durante el primer regularizable para garantizar el desarrollo
mes del ejercicio fiscal.
de las instituciones públicas de educación
superior.
Los
recursos
asignados
por
el
Estado
(federación, estados y municipios) a las
instituciones públicas de educación superior,
no podrán ser inferiores, en términos reales,
a los asignados en el ejercicio fiscal anterior.
La federación y las entidades federativas
establecerán convenios en los que se señalen
las aportaciones que corresponden a cada
orden de gobierno.
102
Las ministraciones de los recursos ordinarios se
sujetarán al calendario aprobado, debiendo
iniciarse durante el primer mes del ejercicio
fiscal.
Artículo 26.- Cuando las instituciones requieran Artículo 26.- Para el fortalecimiento de las
desarrollar proyectos adicionales de superación funciones
de
docencia,
investigación
y
académica y carezcan de fondos para ello, el difusión de la cultura, así como para
Ejecutivo Federal podrá apoyarlas con recursos garantizar el cumplimiento de las metas de
específicos, previa celebración del convenio incremento de la matrícula en el nivel
respectivo y, en su caso, atendiendo al superior, la Federación apoyará a las
desarrollo de los convenios anteriormente instituciones públicas de educación superior
celebrados.
con recursos destinados al financiamiento de
fondos específicos, que podrán contar con
una programación presupuesto plurianual.
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
Norma vigente
Reforma propuesta
Artículo 21.- En caso de que durante el
ejercicio fiscal disminuyan los ingresos
previstos en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo
Federal, por conducto de la Secretaría, podrá
aplicar las siguientes normas de disciplina
presupuestaria:
…..
Artículo 21.- En caso de que durante el
ejercicio fiscal disminuyan los ingresos
previstos en la Ley de Ingresos, el Ejecutivo
Federal, por conducto de la Secretaría, podrá
aplicar las siguientes normas de disciplina
presupuestaria:
…..
Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes
autónomos
deberán
coadyuvar
al
cumplimiento de las normas de disciplina
presupuestaria a que se refiere el presente
artículo, a través de ajustes a sus respectivos
presupuestos, observando en lo conducente lo
dispuesto en la fracción III. Asimismo, deberán
reportar los ajustes realizados en los informes
trimestrales y la Cuenta Pública.
Los Poderes Legislativo y Judicial y los entes
autónomos
deberán
coadyuvar
al
cumplimiento de las normas de disciplina
presupuestaria a que se refiere el presente
artículo, a través de ajustes a sus respectivos
presupuestos, observando en lo conducente lo
dispuesto en la fracción III. Asimismo, deberán
reportar los ajustes realizados en los informes
trimestrales y la Cuenta Pública.
Bajo ningún motivo podrán disminuirse los
montos asignados en el presupuesto de
egresos de la federación a las Instituciones
Públicas de Educación Superior.
Artículo 32.- En el proyecto de Presupuesto
de Egresos se deberán prever, en un capítulo
específico, los compromisos plurianuales de
gasto que se autoricen en los términos del
artículo 50 de esta Ley, los cuales se deriven
de contratos de obra pública, adquisiciones,
arrendamientos y servicios. En estos casos, los
compromisos excedentes no cubiertos tendrán
preferencia respecto de otras previsiones de
gasto, quedando sujetos a la disponibilidad
presupuestaria anual.
…
Artículo 32.- En el proyecto de Presupuesto
de Egresos se deberán prever, en un capítulo
específico, los compromisos plurianuales de
gasto que se autoricen en los términos del
artículo 50 de esta Ley, los cuales se deriven
de contratos de obra pública, adquisiciones,
arrendamientos, y servicios, En estos casos, los
compromisos excedentes no cubiertos tendrán
preferencia respecto de otras previsiones de
gasto, quedando sujetos a la disponibilidad
presupuestaria anual.
…
En el proyecto de Presupuesto de Egresos se
deberán prever, en un apartado específico, las
erogaciones plurianuales para proyectos de
inversión en infraestructura en términos del
artículo 74, fracción IV, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos hasta
En el proyecto de Presupuesto de Egresos
se deberán prever, en un apartado
específico:
a) las erogaciones plurianuales para
proyectos de inversión en infraestructura
103
por el monto que, como porcentaje del gasto
total en inversión del Presupuesto de Egresos,
proponga el Ejecutivo Federal tomando en
consideración los criterios generales de
política económica para el año en cuestión y
las erogaciones plurianuales aprobadas en
ejercicios anteriores; en dicho apartado
podrán
incluirse
los
proyectos
de
infraestructura a que se refiere el párrafo
segundo de este artículo. En todo caso, las
asignaciones de recursos de los ejercicios
fiscales subsecuentes a la aprobación de dichas
erogaciones deberán incluirse en el
Presupuesto de Egresos.
en términos del artículo 74, fracción IV, de
la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos hasta por el monto que,
como porcentaje del gasto total en
inversión del Presupuesto de Egresos,
proponga el Ejecutivo Federal tomando en
consideración los criterios generales de
política económica para el año en cuestión
y las erogaciones plurianuales aprobadas
en ejercicios anteriores; en dicho apartado
podrán incluirse los proyectos de
infraestructura a que se refiere el párrafo
segundo de este artículo; y,
b) las erogaciones plurianuales que
requiera el desarrollo de las instituciones
públicas de educación superior.
En todo caso, las asignaciones de recursos de
los ejercicios fiscales subsecuentes a la
aprobación de dichas erogaciones deberán
incluirse en el Presupuesto de Egresos.
Las asignaciones correspondientes al
presupuesto anual regularizable de las
instituciones públicas de educación
superior no podrán ser inferiores, en
términos reales, a las del ejercicio
inmediato anterior.
Primera opción. Ventajas y desventajas.
Ventajas
 Amplía los márgenes para el establecimiento del financiamiento plurianual
en educación superior.
 Implica reformas a la legislación secundaria de reducida complejidad
jurídica.
 Permite mayor estabilidad y certidumbre a programas prioritarios para el
desarrollo de la educación superior.
104
Desventajas
 Al no contarse con mecanismos jurídicos que blinden el presupuesto
autorizado para educación superior, el financiamiento plurianual para las
IPES continuaría limitado, sujeto a los vaivenes de las coyunturas políticas
y al ciclo económico.
 En ese contexto la disponibilidad de financiamiento plurianual competiría
con otros rubros de gasto de las IPES, reduciendo el impacto que se busca
para dar mayor estabilidad y certidumbre al financiamiento público para
educación superior.
 El financiamiento para las IPES continúa recayendo en el Gobierno federal;
es decir, no se resuelve el problema de la corresponsabilidad de los tres
órdenes de gobierno para consolidar el desarrollo de la educación
superior. Para ello se requeriría realizar reformas adicionales a la Ley
General de Educación, o bien a la Ley para la Coordinación de la Educación
Superior.
 La intención de reformar la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaria en los términos propuestos, puede enfrentar resistencias de la
SHCP.
b) Segunda opción. Reformar exclusivamente la Ley para la Coordinación de la
Educación Superior, la cual cambiaría su denominación a “Ley para la
Coordinación y el Financiamiento de la Educación Superior”.
Ley para la Coordinación de la Educación Superior
Norma vigente
Ley para la Coordinación de la
Educación Superior
Reforma propuesta
“Ley para la Coordinación y el
Financiamiento de la Educación
Superior”.
Artículo 12.- Sin perjuicio de la concurrencia
Artículo 12.- Sin perjuicio de la concurrencia
de los Estados y Municipios, para proveer a la
de los Estados y Municipios, para proveer a la
coordinación a que se refiere el artículo
coordinación a que se refiere el artículo
anterior, la Federación realizará las funciones
anterior, la Federación realizará las funciones
siguientes:
siguientes:
…
…
105
IV.- Apoyar la educación superior mediante la
IV.-
Financiar
asignación de recursos públicos federales.
mediante
….
públicos federales, estableciendo, en su
caso,
la
la
educación
asignación
erogaciones
plurianuales,
a
de
y
fin
de
superior
recursos
programas
garantizar
el
crecimiento de la matrícula y el desarrollo
de las IES públicas.
…
Artículo 21.- La Federación, dentro de sus
Artículo 21.- La Federación, dentro de sus
posibilidades presupuestales, y en vista de las
posibilidades presupuestales, en vista de las
necesidades de docencia, investigación y
necesidades de docencia, investigación y
difusión de la cultura de las instituciones
extensión de la cultura de las instituciones
públicas de educación superior, les asignará
públicas de educación superior, les asignará
recursos conforme a esta Ley para el
recursos conforme a esta Ley para el
cumplimiento de sus fines.
cumplimiento de sus fines.
Además, las instituciones podrán llevar a cabo
Además, las instituciones podrán llevar a cabo
programas para incrementar sus recursos
programas para incrementar sus recursos
propios
propios
y
ampliar
sus
fuentes
de
y
ampliar
sus
fuentes
de
financiamiento.
financiamiento.
Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los
Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los
recursos que la Federación otorgue a las
recursos que la Federación otorgue a las
instituciones de educación superior serán
instituciones de educación superior serán
ordinarios o específicos.
ordinarios y específicos.
Para
la
satisfacción
extraordinarias
las
de
necesidades
instituciones
podrán
Para
la
satisfacción
extraordinarias
las
de
necesidades
instituciones
podrán
solicitar recursos adicionales.
solicitar recursos adicionales.
Artículo 25.- Las ministraciones de los
Artículo 25.- Los recursos ordinarios serán
recursos ordinarios se sujetarán al calendario
considerados
aprobado, debiendo
regularizable para garantizar el desarrollo
iniciarse durante
primer mes del ejercicio fiscal.
el
como
presupuesto
de las instituciones públicas de educación
superior.
Los recursos asignados por el estado
(federación, estados y municipios) a las
106
instituciones
públicas
de
educación
superior, no podrán ser inferiores, en
términos reales, a los asignados en el
ejercicio fiscal anterior.
La Federación y las entidades federativas
establecerán convenios en los que se
señalen las aportaciones que corresponden
a cada orden de gobierno.
Las ministraciones de los recursos ordinarios
se sujetarán al calendario aprobado, debiendo
iniciarse durante el primer mes del ejercicio
fiscal.
Artículo
26.-
Cuando
las
instituciones
Artículo 26.- Para el fortalecimiento de las
requieran desarrollar proyectos adicionales de
funciones de docencia, investigación y
superación académica y carezcan de fondos
difusión de la cultura, así como para
para ello, el Ejecutivo Federal podrá apoyarlas
garantizar el cumplimiento de las metas de
con recursos específicos, previa celebración
incremento de la matrícula en el nivel
del convenio respectivo y, en su caso,
superior, la Federación apoyará a las
atendiendo al desarrollo de los convenios
instituciones
anteriormente celebrados.
superior
con
públicas
recursos
de
educación
destinados
al
financiamiento de fondos específicos, que
podrán contar con una programación
presupuestaria plurianual.
Segunda opción. Ventajas y desventajas.
Ventajas
 Amplía los márgenes para el establecimiento de erogaciones plurianuales
en educación superior.
 Implica reformar únicamente una ley y evitaría modificar la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
 Por sus alcances podría lograrse el apoyo del Gobierno federal.
 Permite dar mayor estabilidad y certidumbre a programas prioritarios
para el desarrollo de la educación superior.
107
Desventajas
 Tiene su fundamento en una interpretación de la fracción VIII del artículo 3
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
 Al no contarse con mecanismos jurídicos que blinden el presupuesto
autorizado para educación superior, la posibilidad de construir un
esquema de financiamiento plurianual para las IPES continuaría sujeta a
los vaivenes de las coyunturas políticas y al ciclo económico.
 En ese contexto la disponibilidad de recursos con un horizonte plurianual
competiría con otros rubros de gasto de las propias IPES, reduciendo el
impacto que se busca para dar mayor estabilidad y certidumbre al
financiamiento público para el desarrollo de la educación superior.
 El financiamiento público para las IPES continúa recayendo en el Gobierno
Federal;
es
decir,
tampoco
se
resuelve
el
problema
de
la
corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno en el desarrollo de la
educación superior. Para ello se requeriría realizar reformas a la Ley
General de Educación.
c) Tercera opción. Reformar la Ley para la Coordinación de la Educación Superior y
ampliar sus alcances con modificaciones a la Ley General de Educación, de tal
forma que confiera pleno sustento a la construcción de una estrategia de
financiamiento plurianual de las IPES. Dicho propósito se lograría a partir de un
esquema que conjugue tres mecanismos: i) reafirmar la obligación del Estado con
el financiamiento plurianual de las IPES, precisando el monto mínimo de recursos
que debe asignarse; ii) reforzar la corresponsabilidad jurídica del gobierno
federal y de las entidades federativas para el financiamiento de la educación
superior; iii) crear un mecanismo que proteja y dé certeza al presupuesto público
para las IPES, evitando reducciones discrecionales y asegurando su crecimiento
sostenido en términos reales.
Esta opción requiere los siguientes cambios al marco jurídico:
108
Ley General de Educación
Norma vigente
Reforma propuesta
Artículo 25.- El Ejecutivo Federal y el gobierno Artículo 25.- El Ejecutivo Federal y el gobierno
de cada entidad federativa, con sujeción a las de cada entidad federativa, con sujeción a las
disposiciones de ingresos y gasto público disposiciones de ingresos y gasto público
correspondientes
que
resulten
aplicables, correspondientes
que
resulten
aplicables,
concurrirán al financiamiento de la educación concurrirán al financiamiento de la educación
pública y de los servicios educativos. El monto pública y de los servicios educativos. El monto
anual que el Estado -Federación, entidades anual que el Estado -Federación, entidades
federativas y municipios-, destine al gasto en federativas y municipios-, destine al gasto en
educación pública y en los servicios educativos, educación pública y en los servicios educativos,
no podrá ser menor a ocho por ciento del no podrá ser menor a ocho por ciento
del
producto interno bruto del país, destinado de producto interno bruto del país. En la
este monto, al menos el 1% del producto asignación del presupuesto a cada uno de los
interno bruto a la investigación científica y al niveles de educación, se deberá dar la
desarrollo tecnológico en las Instituciones de continuidad y la concatenación entre los
Educación Superior Públicas. En la asignación mismos, con el fin de que la población alcance
del presupuesto a cada uno de los niveles de el máximo nivel de estudios posible.
educación, se deberá dar la continuidad y la
109
concatenación entre los mismos, con el fin de A las instituciones públicas de educación
que la población alcance el máximo nivel de superior se deberá destinar un gasto
estudios posible.
público de, al menos, el equivalente al 1.5%
…
del producto interno bruto.
Para
efectos
del
párrafo
anterior
se
entenderá por gasto público para las
instituciones
públicas
de
educación
superior, la suma del gasto federal más el
que realizan las entidades federativas y los
municipios, conforme a la concurrencia
establecida por esta Ley, la Ley para la
Coordinación y el Financiamiento de la
Educación Superior y los compromisos
asumidos en los convenios que se firmen
entre
los
tres
órdenes
de
gobierno
señalados.
Los recursos federales recibidos para ese fin
por
cada
entidad
transferibles
y
federativa
no
deberán
serán
aplicarse
exclusivamente en la prestación de servicios y
demás actividades educativas en la propia
entidad. El gobierno de cada entidad federativa
publicará en su respectivo diario oficial, los
recursos que la Federación le transfiera para tal
efecto, en forma desagregada por nivel,
programa educativo y establecimiento escolar.
El gobierno local prestará todas las facilidades
y colaboración para que, en su caso, el Ejecutivo
Federal verifique la correcta aplicación de
dichos recursos.
En el evento de que tales recursos se utilicen
para fines distintos, se estará a lo previsto en la
legislación
aplicable
sobre
las
responsabilidades administrativas, civiles y
penales que procedan.
110
Ley para la Coordinación de la Educación Superior
Norma vigente
Reforma propuesta
Artículo 12.- Sin perjuicio de la concurrencia Artículo 12.- Sin perjuicio de la concurrencia de
de los Estados y Municipios, para proveer a la los Estados y Municipios, para proveer a la
coordinación a que se refiere el artículo coordinación a que se refiere el artículo
anterior, la Federación realizará las funciones anterior, la Federación realizará las funciones
siguientes:
siguientes:
…
…
IV.- Apoyar la educación superior mediante la IV.asignación de recursos públicos federales.
Financiar
la
educación
superior
mediante la asignación de recursos públicos
federales,
estableciendo,
en
su
caso,
erogaciones y programas plurianuales, a fin
de garantizar el crecimiento de la matrícula
y el desarrollo de las IPES públicas.
CAPÍTULO
III.
DE
LA
ASIGNACIÓN
DE CAPÍTULO
III.
DE
LA
ASIGNACIÓN
DE
RECURSOS.
RECURSOS
Artículo 21.- La Federación, dentro de sus Artículo 21.- La Federación y las entidades
posibilidades presupuestales, y en vista de las federativas, en vista de las necesidades de
necesidades
de
docencia,
investigación
y docencia, investigación y difusión de la cultura
difusión de la cultura de las instituciones de las instituciones públicas de educación
públicas de educación superior, les asignará superior, les asignarán recursos conforme a
recursos
conforme
a
esta
Ley
para
cumplimiento de sus fines.
el esta Ley y demás disposiciones aplicables
para el cumplimiento de sus fines.
Los municipios dentro de sus posibilidades
presupuestales, apoyarán el financiamiento
de la educación superior pública.
Además, las instituciones podrán llevar a cabo Además, las instituciones podrán llevar a cabo
programas para incrementar sus recursos programas para incrementar sus recursos
propios
y
ampliar
sus
fuentes
financiamiento.
de propios
y
ampliar
sus
fuentes
de
financiamiento.
Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los Artículo 24.- Para los fines de esta ley, los
recursos que la Federación otorgue a las recursos que la Federación otorgue a las
instituciones de educación superior serán instituciones de educación superior serán
ordinarios o específicos.
Para
la
ordinarios y específicos.
satisfacción
extraordinarias
las
de
necesidades Para
instituciones
solicitar recursos adicionales.
la
satisfacción
podrán extraordinarias
las
de
necesidades
instituciones
podrán
solicitar recursos adicionales.
Artículo 25.- Las ministraciones de los Artículo 25.- Los recursos ordinarios serán
recursos ordinarios se sujetarán al calendario considerados
como
presupuesto
aprobado, debiendo iniciarse durante el primer regularizable para garantizar el desarrollo
mes del ejercicio fiscal.
de las instituciones públicas de educación
superior.
Los recursos asignados por el Estado –
Federación,
entidades
federativas
y
municipios– a las instituciones públicas de
educación
superior,
inferiores,
en
no
términos
podrán
reales,
a
ser
los
111
asignados en el ejercicio fiscal anterior y
bajo ningún motivo podrán disminuirse en
el transcurso del ejercicio de que se trate.
La Federación y las entidades federativas
celebrarán convenios en los que se fijen las
aportaciones que corresponden a cada
orden de gobierno.
Las ministraciones de los recursos ordinarios
se sujetarán al calendario aprobado, debiendo
iniciarse durante el primer mes del ejercicio
fiscal. El incumplimiento de esta disposición
dará
lugar
al
fincamiento
de
las
responsabilidades administrativas, civiles y
penales que procedan.
Artículo 26.- Cuando las instituciones
requieran desarrollar proyectos adicionales de
superación académica y carezcan de fondos
para ello, el Ejecutivo Federal podrá apoyarlas
con recursos específicos, previa celebración del
convenio respectivo y, en su caso, atendiendo al
desarrollo de los convenios anteriormente
celebrados.
Artículo 26.- Para el fortalecimiento de las
funciones de docencia, investigación y
difusión de la cultura, la Federación apoyará
a las instituciones públicas de educación
superior con recursos destinados al
financiamiento de fondos específicos, que
podrán contar con una programación
presupuestaria plurianual.
Tercera opción. Ventajas y desventajas.
Ventajas
 Establece condiciones jurídicas para llevar a cabo cambios de mayor
profundidad al financiamiento de la educación superior, la ciencia, la
tecnología y la cultura al posibilitar una estrategia de financiamiento
plurianual cuyo principal destinatario serían las IPES.
 Reafirma la obligación del Estado con el financiamiento de las IPES y el
establecimiento, por mandato de ley, de una meta precisa del
financiamiento público que deberá cumplirse en un periodo determinado..
112
 Permite dar mayor certidumbre jurídica y estabilidad financiera a
programas prioritarios para el desarrollo de la educación superior al
reforzar la corresponsabilidad del gobierno federal y de las entidades
federativas.
 Se evita que el presupuesto federal para educación superior se reduzca
discrecionalmente y se garantice su crecimiento sostenido en términos
reales.
Desventajas.
 Plantea una mayor complejidad jurídica y técnica para su aprobación por
parte del Poder Legislativo y para lograr el apoyo del Gobierno federal.
 Puede encontrar resistencia de la SHCP y de los gobiernos estatales al
redefinir e incrementar las obligaciones financieras de los tres órdenes de
gobierno. Esta última resulta factible de superar a condición de concertar
un mecanismo de financiamiento de la aportación estatal, que podría ser la
realización de reformas tributarias de impacto local que incentiven la
recaudación por parte de los gobiernos estatales.
Cualquiera de las opciones planteadas en este escenario se encuentra en función de su
alineamiento y articulación con la reorientación estratégica de los procesos de
planeación de la educación superior; particularmente con el compromiso de las
autoridades educativas con los objetivos y metas estratégicos en educación superior.
Tercer escenario. Financiamiento plurianual a las IPES mediante
reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Opción 1. Eliminar la restricción de las erogaciones plurianuales
Norma vigente
Propuesta
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Artículo 74. Son facultades exclusivas de la
Cámara de Diputados:
Cámara de Diputados:
113
…
IV.
…
Aprobar anualmente el Presupuesto IV.
Aprobar anualmente el Presupuesto
de Egresos de la Federación, previo examen, de Egresos de la Federación, previo examen,
discusión y, en su caso, modificación del discusión y, en su caso, modificación del
Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal,
una vez aprobadas las contribuciones que, una vez aprobadas las contribuciones que,
a su juicio, deben decretarse para cubrirlo. a su juicio, deben decretarse para cubrirlo.
Asimismo,
podrá
autorizar
en
dicho Asimismo,
podrá
autorizar
en
dicho
Presupuesto las erogaciones plurianuales Presupuesto las erogaciones plurianuales
para aquellos proyectos de inversión en que se determinen conforme a lo
infraestructura
conforme
a
que
lo
reglamentaria;
se
dispuesto
las
determinen dispuesto en las leyes reglamentarias;
en
la
ley las erogaciones correspondientes deberán
erogaciones incluirse en los subsecuentes Presupuestos
correspondientes deberán incluirse en los de Egresos.
subsecuentes Presupuestos de Egresos.
…
…
114
Primera opción. Ventajas y desventajas.
Ventajas
 El manejo de erogaciones plurianuales adquiere la mayor jerarquía
jurídica, política y presupuestaria.
 Al eliminarse la restricción constitucional que acota las erogaciones
plurianuales a proyectos de inversión en infraestructura, se abre la
posibilidad para destinar recursos públicos a programas prioritarios para
el fortalecimiento de las funciones sustantivas de las universidades
públicas: docencia, investigación y extensión de la cultura.
Desventajas
 Plantea una mayor complejidad jurídico-política para su aprobación por
parte del Poder Legislativo federal, de las legislaturas de los estados, así
como para lograr el apoyo del Gobierno Federal.
 Al eliminarse la restricción constitucional que acota las erogaciones
plurianuales a proyectos de inversión en infraestructura, se abre la
posibilidad para que otros sectores y actores demanden también la
aplicación de presupuestos plurianuales, compitiendo por los recursos
disponibles para tales efectos.
 La reforma constitucional por sí misma no resuelve los problemas de
suficiencia, estabilidad y certidumbre financiera de las IPES; se requiere
complementarla con reformas a diversos ordenamientos secundarios,
principalmente los señalados en el segundo escenario.
Opción 2. Incorporar de manera expresa a la educación superior como objeto de
las erogaciones plurianuales
Norma vigente
Propuesta
Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Artículo 74. Son facultades exclusivas de la
Cámara de Diputados:
Cámara de Diputados:
…
…
IV.
Aprobar anualmente el Presupuesto de IV.
115
Aprobar anualmente el Presupuesto
Egresos de la Federación, previo examen, discusión de Egresos de la Federación, previo examen,
y, en su caso, modificación del Proyecto enviado discusión y, en su caso, modificación del
por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas las Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal,
contribuciones que, a su juicio, deben decretarse una vez aprobadas las contribuciones que, a
para cubrirlo. Asimismo, podrá autorizar en dicho su juicio, deben decretarse para cubrirlo.
Presupuesto las erogaciones plurianuales para Asimismo,
aquellos
proyectos
de
inversión
podrá
autorizar
en
dicho
en Presupuesto las erogaciones plurianuales
infraestructura que se determinen conforme a para aquellos proyectos de inversión en
lo dispuesto en la ley reglamentaria; las infraestructura y en materia de educación
erogaciones correspondientes deberán incluirse en superior que se determinen conforme a lo
los subsecuentes Presupuestos de Egresos.
dispuesto en las leyes reglamentarias; las
…
erogaciones
correspondientes
deberán
incluirse en los subsecuentes Presupuestos de
Egresos.
…
Segunda opción. Ventajas y desventajas.
Ventajas
 Se establece la obligación constitucional del Estado de financiar de manera
prioritaria las funciones sustantivas de las IPES: docencia, investigación y
difusión de la cultura, que realizan las IES públicas mediante esquemas de
financiamiento plurianual.
 Proporciona sustento a una política de financiamiento plurianual para el
desarrollo de la educación superior y la ciencia y la tecnología.
 Posibilita el establecimiento de nuevas reglas de cooperación y
concurrencia en el financiamiento de los tres órdenes de gobierno hacia las
IPES.
 El manejo de financiamiento plurianual para las IPES adquiere la mayor
jerarquía jurídica, política y, por tanto, presupuestaria.
 Se confiere prioridad al financiamiento plurianual en educación superior,
restringiendo el acceso de otros sectores.
Desventajas
 Implica una elevada complejidad jurídico-política para su aprobación por
parte del Poder Legislativo federal, de las legislaturas de los estados, así
como para lograr el apoyo del gobierno federal.
 Desde una perspectiva jurídica, resulta poco viable la intención de acotar
en el texto constitucional el establecimiento de erogaciones plurianuales
para programas y proyectos de educación superior, ciencia y tecnología.
 Es altamente probable que otros sectores y actores demanden la aplicación
de erogaciones plurianuales, compitiendo por los recursos disponibles
para tales efectos.
 La reforma constitucional por sí misma no resuelve los problemas de
suficiencia, estabilidad y certidumbre financiera de las IPES; se requiere
complementarla con reformas a diversos ordenamientos secundarios,
principalmente los señalados en el segundo escenario.
116
Es importante advertir que para su adecuada instrumentación, una posible reforma
constitucional requeriría acompañarse de reformas a la legislación secundaria, como
las indicadas en el segundo escenario, es decir, a la Ley General de Educación y a la
Ley para la Coordinación de la Educación Superior.
La inclusión expresa de la educación superior como objeto del financiamiento
plurianual a nivel de la Constitución Política es, desde la perspectiva jurídica, el
escenario ideal, ya que no sólo establecería una obligación del Estado, claramente
definida hacia las IPES, sino que además les dotaría de un trato prioritario en el
proceso presupuestal.
Cabe señalar que en cualquiera de las dos opciones que se presentan en el tercer
escenario, una reforma constitucional siempre conlleva un proceso complejo que va
desde la discusión ideológica hasta el propio proceso legislativo, como es el requisito
de lograr la mayoría calificada en el Congreso de la Unión y la aprobación de la
mayoría de las legislaturas de las entidades federativas.
Asimismo, al igual que en el segundo escenario, se requiere complementar la reforma
constitucional con reformas a diversos ordenamientos secundarios y con una
reorientación estratégica, con visión de largo alcance, de la planeación de las
actividades sustantivas que realizan las IPES.
117
Anexo 2. Escenarios de la Cobertura en Educación Superior,
al 2020
En la visión al año 2020 que formuló la ANUIES en 1999 (La Educación Superior en el
Siglo XXI) y reafirmó en 2006 (Consolidación y Avance de la Educación Superior en
México), con relación a la dimensión y cobertura del sistema de educación superior
(SES), se estableció que “la matrícula del SES, en los niveles de profesional asociado o
técnico superior, y licenciatura (pregrado), en programas escolarizados y
modalidades no presenciales, es de alrededor de 4,700,000 lo que representa el 48%
del grupo de edad de 20 a 24 años” (ANUIES, 2000: 140).29
Esta dimensión de la matrícula, y la tasa bruta de cobertura correspondiente en el
nivel superior, se consideró como el referente para impulsar el crecimiento de la
oferta educativa con calidad, equidad y pertinencia. En el documento de Consolidación
y Avance se propuso, como escenario deseable al año 2012, “una cobertura nacional
en educación superior (sin posgrado) que equivale, al menos, al 30% del grupo de
edad entre 19 y 23 años, con cobertura en la mayoría de las entidades federativas
superiores al 25% y en ningún caso por debajo del 20%” (ANUIES, 2006:
69).30
La Secretaría de Educación Pública, en el Programa Sectorial de Educación 2007-2012,
asumió el compromiso de alcanzar la meta planteada por la ANUIES, especificando
que se debería cumplir considerando únicamente a la matrícula de Técnico Superior
Universitario y Licenciatura en la modalidad escolarizada.
Con base en las proyecciones de población que realizó el CONAPO, tras el II Conteo de
Población y Vivienda de 2005,31 para el ciclo escolar 2009-2010 se alcanzó una tasa
bruta de cobertura del 29.1%, si se incluye tanto la matrícula escolarizada como la no
escolarizada de Técnico Superior Universitario, Licenciatura Universitaria y
La visión del sistema de educación superior al año 2020 formulada por la ANUIES se expresó como algo ya
realizado, situándose en el horizonte temporal de referencia, como expresión de lo que se desea que ocurra.
30 Hasta el año 2000 en los estudios de cobertura de la educación superior era usual considerar como referente a la
población del rango de edad 20-24 años. Posteriormente se consideró al rango 19-23 años como más adecuado,
mismo que ha considerado la ANUIES en sus estudios de cobertura, así como la SEP en el Programa Sectorial de
Educación 2007-2012.
31 CONAPO, “Proyecciones de población 2005-2050”, México, 2007.
29
118
Tecnológica y Educación Normal. Sin embargo, la cobertura es del 26.8% si se toma en
cuenta solamente la matrícula escolarizada.
Con las cifras preliminares correspondientes al ciclo escolar 2010-2011, dadas a
conocer por la SEP, el indicador de cobertura se sitúa en 30.9% considerando la
matrícula escolarizada y no escolarizada, en tanto, si se considera sólo está última la
tasa de cobertura es de 27.7%.
Las proyecciones de población de CONAPO para el grupo de 19-23 años, con base en la
conciliación de cifras del Censo de Población y Vivienda 2000 y el II Conteo de
Población y Vivienda 2005, indican que el número de jóvenes en este rango de edad
crecerá hasta 2012 y a partir de ahí comenzará a disminuir, de tal forma que al
finalizar la década se registrará una reducción absoluta de alrededor de 100 mil
jóvenes (Gráfica 1).32
El crecimiento de la demanda educativa en el nivel superior se asocia principalmente
al egreso creciente de los jóvenes que hoy estudian la educación secundaria y la
educación media superior. La obligatoriedad de la primera, establecida en la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y la obligatoriedad
constitucional de la educación media superior, cuya aprobación se discute en la
Cámara de Senadores, impactarán de manera creciente en el ingreso a educación
superior para los próximos años.
Cabe señalar que las cifras de población registradas por el Censo de Población y Vivienda 2010 para este grupo
de edad resultaron superiores a las estimaciones en poco más de cien mil personas. Sin embargo, como aún no se
cuenta con las nuevas estimaciones oficiales de población por parte del CONAPO, los cálculos de cobertura de
educación superior parten de las proyecciones de población previas al Censo 2010, si bien están subestimadas ante
los resultados censales.
32
119
Gráfica 1
Proyecciones del grupo de edad 19-23 años, 2005-2020
10,050,000
10,000,000
9,950,000
9,900,000
9,850,000
9,800,000
9,750,000
9,700,000
9,650,000
9,600,000
9,550,000
9,500,000
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Fuente: CONAPO, Proyecciones de Población 2005-2050.
A continuación se presentan y analizan tres escenarios, cuyo objetivo es orientar la
toma de decisiones del Legislativo y el Ejecutivo federal y de los gobiernos estatales,
para ampliar la oferta educativa y la cobertura de educación superior,
particularmente del sistema público.
Escenario A: Tasa Bruta de Cobertura de 50%
En este escenario se tendría que pasar de los 3,069,853 estudiantes inscritos al inicio
del ciclo 2010-2011, a poco más de 4.9 millones en el ciclo 2020-2021. Para la
siguiente década la matrícula tendría que registrar un aumento de 1.85 millones de
estudiantes, esto es, cerca de 185 mil estudiantes en promedio cada año. Bajo el
supuesto de que para la siguiente década se mantiene el promedio de la proporción de
matrícula por régimen que se observó en los últimos cinco años (69% público y 31%
privado), las IPES tendrían que incrementar anualmente su matrícula en más de 127
mil estudiantes (Cuadro 1).
120
Cuadro 1
Escenario A: Cobertura de 50% en Educación Superior a 2020
Ciclo
Escolar
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011 3/
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
Tasa Bruta
Población 19 a
de
Incremento
2/
Cobertura anual TBC
23 años
(TBC)
9,692,116
9,743,372
9,800,623
9,852,739
9,901,559
9,944,646
9,973,483
9,984,936
9,980,420
9,960,465
9,928,138
9,886,348
9,843,302
9,826,708
9,849,084
9,837,762
25.2
25.9
26.7
27.6
29.1
30.9
32.8
34.7
36.6
38.5
40.4
42.3
44.3
46.2
48.1
50.0
0.74
0.78
0.90
1.47
1.80
1.91
1.91
1.91
1.91
1.91
1.91
1.91
1.91
1.91
1.91
Matrícula
Total
2,440,973
2,525,683
2,616,519
2,719,198
2,878,417
3,069,853
3,269,553
3,464,326
3,653,690
3,836,935
4,014,413
4,186,647
4,356,726
4,537,372
4,736,123
4,918,881
Pública
Absoluta
1,702,898
1,742,902
1,792,331
1,863,088
1,984,608
2,124,338
2,255,992
2,390,385
2,521,046
2,647,485
2,769,945
2,888,787
3,006,141
3,130,787
3,267,925
3,394,028
Privada
%
69.8
69.0
68.5
68.5
68.9
69.2
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
Absoluta
738,075
782,781
824,188
856,110
893,809
945,515
1,013,562
1,073,941
1,132,644
1,189,450
1,244,468
1,297,861
1,350,585
1,406,585
1,468,198
1,524,853
Variación entre
ciclos 20102011 y 20202021
-106,884
19.1
1,849,028
1,269,690
579,338
Variación
promedio anual
-10,688
1.91
184,903
126,969
57,934
%
30.2
31.0
31.5
31.5
31.1
30.8
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
Notas: 1/ Considera la matrícula escolarizada, abierta y a distancia de TSU, Licenciatura Universitaria y
Tecnológica y Educación Normal. 2/ La serie de población 19-23 años corresponde a las proyecciones de CONAPO
2005-2050. 3/ Para el ciclo escolar 2010-2011 se toman las cifras preliminares de la SEP del Formato 911 de inicio
de ciclo: 2,757,465 alumnos en la modalidad escolarizada y 312,388 alumnos en la no escolarizada.
Supuesto: Del ciclo escolar 2010-2011 al ciclo escolar 2020-2021 la matrícula pública se mantiene en el 69% y la
privada en el 31%, promedios observados en el período 2005-2010.
Fuente: Proyecciones propias con base en información de la SEP y CONAPO.
Escenario B: Tasa Bruta de Cobertura de 55%
Este escenario plantea realizar un mayor esfuerzo en la década para alcanzar una
matrícula del orden de 5.4 millones en el año 2020. Para ello el incremento de la
matrícula en el período tendría que ascender a 2.34 millones, esto es, 234 mil alumnos
más por año, de los cuales 161 mil nuevos lugares corresponderían a instituciones
públicas (Cuadro 2).
121
Cuadro 2
Escenario B: Cobertura de 55% en Educación Superior a 2020
Ciclo
Escolar
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011 3/
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
Tasa Bruta
Población 19 a
de
Incremento
2/
Cobertura anual TBC
23 años
(TBC)
9,692,116
9,743,372
9,800,623
9,852,739
9,901,559
9,944,646
9,973,483
9,984,936
9,980,420
9,960,465
9,928,138
9,886,348
9,843,302
9,826,708
9,849,084
9,837,762
25.2
25.9
26.7
27.6
29.1
30.9
33.3
35.7
38.1
40.5
42.9
45.3
47.8
50.2
52.6
55.0
0.74
0.78
0.90
1.47
1.80
2.41
2.41
2.41
2.41
2.41
2.41
2.41
2.41
2.41
2.41
Matrícula
Total
2,440,973
2,525,683
2,616,519
2,719,198
2,878,417
3,069,853
3,319,421
3,564,175
3,803,397
4,036,144
4,262,616
4,483,238
4,701,242
4,930,441
5,179,332
5,410,769
Pública
Absoluta
1,702,898
1,742,902
1,792,331
1,863,088
1,984,608
2,124,338
2,290,400
2,459,281
2,624,344
2,784,939
2,941,205
3,093,434
3,243,857
3,402,004
3,573,739
3,733,431
Privada
%
69.8
69.0
68.5
68.5
68.9
69.2
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
Absoluta
738,075
782,781
824,188
856,110
893,809
945,515
1,029,020
1,104,894
1,179,053
1,251,205
1,321,411
1,389,804
1,457,385
1,528,437
1,605,593
1,677,338
Variación entre
ciclos 20102011 y 20202021
-106,884
24.1
2,340,916
1,609,093
731,823
Variación
promedio anual
-10,688
2.41
234,092
160,909
73,182
%
30.2
31.0
31.5
31.5
31.1
30.8
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
Notas: 1/ Considera la matrícula escolarizada, abierta y a distancia de TSU, Licenciatura Universitaria y
Tecnológica y Educación Normal. 2/ La serie de población 19-23 años corresponde a las proyecciones de CONAPO
2005-2050. 3/ Para el ciclo escolar 2010-2011 se toman las cifras preliminares de la SEP del Formato 911 de inicio
de ciclo: 2,757,465 alumnos en la modalidad escolarizada y 312,388 alumnos en la no escolarizada.
Supuesto: Del ciclo escolar 2010-2011 al ciclo escolar 2020-2021 la matrícula pública se mantiene en el 69% y la
privada en el 31%, promedios observados en el período 2005-2010.
Fuente: Proyecciones propias con base en información de la SEP y CONAPO.
Escenario C: Tasa Bruta de Cobertura de 60%
El escenario más optimista que se plantea en materia de cobertura consiste en
alcanzar una TBC del 60%. Ello implica que en el año 2020, 5.9 millones de
estudiantes estarían cursando una carrera profesional en alguna institución de
educación superior, en modalidad escolarizada, abierta o a distancia. El esfuerzo
implicaría crear alrededor de 2.83 millones de nuevos espacios educativos, es decir,
283 mil por año, de los cuales 195 mil serían atendidos por una institución pública
(Cuadro 3).
122
Cuadro 3
Escenario C: Cobertura de 60% en Educación Superior a 2020
Ciclo
Escolar
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
2010-2011 3/
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
Tasa Bruta
Población 19 a
de
Incremento
2/
Cobertura anual TBC
23 años
(TBC)
9,692,116
9,743,372
9,800,623
9,852,739
9,901,559
9,944,646
9,973,483
9,984,936
9,980,420
9,960,465
9,928,138
9,886,348
9,843,302
9,826,708
9,849,084
9,837,762
25.2
25.9
26.7
27.6
29.1
30.9
33.8
36.7
39.6
42.5
45.4
48.3
51.3
54.2
57.1
60.0
0.74
0.78
0.90
1.47
1.80
2.91
2.91
2.91
2.91
2.91
2.91
2.91
2.91
2.91
2.91
Matrícula
Total
2,440,973
2,525,683
2,616,519
2,719,198
2,878,417
3,069,853
3,369,288
3,664,025
3,953,103
4,235,353
4,510,820
4,779,828
5,045,757
5,323,509
5,622,541
5,902,657
Pública
Absoluta
1,702,898
1,742,902
1,792,331
1,863,088
1,984,608
2,124,338
2,324,809
2,528,177
2,727,641
2,922,394
3,112,466
3,298,081
3,481,573
3,673,221
3,879,553
4,072,833
Privada
%
69.8
69.0
68.5
68.5
68.9
69.2
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
69.0
Absoluta
738,075
782,781
824,188
856,110
893,809
945,515
1,044,479
1,135,848
1,225,462
1,312,960
1,398,354
1,481,747
1,564,185
1,650,288
1,742,988
1,829,824
Variación entre
ciclos 20102011 y 20202021
-106,884
29.1
2,832,804
1,948,495
884,309
Variación
promedio anual
-10,688
2.91
283,280
194,850
88,431
%
30.2
31.0
31.5
31.5
31.1
30.8
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
31.0
Notas: 1/ Considera la matrícula escolarizada, abierta y a distancia de TSU, Licenciatura Universitaria y
Tecnológica y Educación Normal. 2/ La serie de población 19-23 años corresponde a las proyecciones de CONAPO
2005-2050. 3/ Para el ciclo escolar 2010-2011 se toman las cifras preliminares de la SEP del Formato 911 de inicio
de ciclo: 2,757,465 alumnos en la modalidad escolarizada y 312,388 alumnos en la no escolarizada.
Supuesto: Del ciclo escolar 2010-2011 al ciclo escolar 2020-2021 la matrícula pública se mantiene en el 69% y la
privada en el 31%, promedios observados en el período 2005-2010.
Fuente: Proyecciones propias con base en información de la SEP y CONAPO.
Para dimensionar el esfuerzo requerido en cada uno de estos escenarios, es preciso
compararlos con la tendencia de crecimiento del sistema de educación superior
durante los últimos cuatro años, en los cuales se contó con programas y recursos
específicamente destinados a impulsar el incremento de matrícula y la ampliación de
la oferta educativa de nivel superior en las universidades e institutos tecnológicos
públicos.33 En los cuatro ciclos escolares de este periodo34 la matrícula se amplió en
Los Fondos federales de financiamiento que la Cámara de Diputados ha aprobado para la ampliación del sistema
público de educación superior en el país a partir de 2007 son los siguientes: Fondo para Incremento de la Matrícula
en Educación Superior de las Universidades Públicas Estatales, Fondo para la Ampliación de la Oferta Educativa de
Nivel Superior y Fondo para la Ampliación de la Oferta Educativa de los Institutos Tecnológico. A ellos se aúna el
Fondo de Aportaciones Múltiples del Ramo 33.
34 2007-2008; 2008-2009; 2009-2010 y 2010-2011.
33
123
poco más de 544 mil estudiantes,35 136 mil por año, y de la matrícula adicional, el
70% se inscribió en instituciones públicas (381,436 estudiantes).
Un escenario tendencial, suponiendo que se mantuviera la tasa media de crecimiento
anual de 4.08% observada en la última década, arrojaría una matrícula para el año
2020 de poco más de 4.58 millones de alumnos y se alcanzaría una TBCES de 46.6%,
alrededor de tres puntos porcentuales menos que la meta del escenario A.
Gráfica 2
Evolución de la matrícula de Educación Superior en diferentes escenarios de Cobertura, 2011-2020*/
Escenario inercial
Escenario A: TBC de 50%
Escenario B: TBC de 55%
Escenario C: TBC de 60%
6,000,000
TBC 60%
5,000,000
TBC: 50%
TBC 55%
Número de estudianntes
TBC: 46.6%
4,000,000
3,000,000
TBC: 30.9%
Incremento promedio anual de matrícula 2011-2020:
2,000,000
Escenario
Escenario
Escenario
Escenario
TBC: 25.2%
Inercial:
ABC-
TBC de 46.6%: 151,102
TBC de 50%: 184,903
TBC de 55%: 234,092
TBC de 60%: 283,280
1,000,000
-
20052006
20062007
20072008
20082009
20092010
20102011
20112012
20122013
20132014
20142015
20152016
20162017
20172018
20182019
20192020
20202021
Nota: */ Considera matrícula escolarizada y no escolarizada de TSU, Licenciatura y Educación Normal.
Fuente: Estimaciones de la ANUIES con cifras de CONAPO, Proyecciones de Población 2005-2050 y SEP, Matrícula
de educación superior.
Cabe señalar que el incremento de matrícula para el ciclo 2010-2011 de acuerdo con
las cifras preliminares del Formato 911 dadas a conocer por la SEP al mes de mayo de
2011, (191 mil 436 estudiantes), representa el mayor crecimiento de la educación
superior como resultado de la ampliación de la oferta educativa de instituciones
35
En los cuatro años se crearon 390,804 espacios educativos en la modalidad escolarizada y 153,366 en la no
escolarizada.
124
existentes y de la creación de nuevas IPES en los años recientes. Para el ciclo 20092010 el incremento fue de 159 mil estudiantes.
Para ponderar los esfuerzos necesarios que corresponderían a los distintos actores
para ampliar la cobertura a un ritmo como el que sería necesario en cada uno de los
escenarios expuestos, es necesario destacar el proceso que ha seguido la evolución de
la matrícula en IES públicas y particulares en las dos últimas décadas.
En los años noventa del siglo pasado se registró un acelerado crecimiento de la
matrícula de las IES particulares: en 1990 el 18% de la matrícula fue privada y el 82%
pública, mientras que en los últimos cinco ciclos escolares, en promedio, los
porcentajes fueron de 31% y de 69% respectivamente, con muy pocas variaciones en
el período. Ello significa que aun cuando la matrícula inscrita en IES particulares
registró un crecimiento dinámico, la matrícula en las IES públicas avanzó a un ritmo
superior.
Los datos muestran que la mayor responsabilidad en el incremento de la cobertura en
los próximos años, recaerá en las IES públicas. Bajo el supuesto de que se mantenga la
participación porcentual de la matrícula pública y privada observada en los últimos
cinco años, el régimen público tendría que atender cada año a 127 mil estudiantes
más en el Escenario A; a 161 mil en el Escenario B y a 195 mil en el Escenario C. Ello
contrasta con el escenario inercial, en el cual se tendrían 99 mil alumnos adicionales
en promedio anual.
Una estimación preliminar de los costos asociados para inversión en infraestructura
en las IPES, consistentes con las metas de cobertura de los tres escenarios expuestos,
puede hacerse con base en la inversión realizada de 2007 a 2010 a través de los
fondos de financiamiento orientados a la ampliación de la matrícula en este nivel
educativo, y del número de estudiantes adicionales atendidos en el período. En estos
cuatro años se ejercieron 17,936.3 millones de pesos de 2011 en cuatro fondos: Fondo
para Incremento de la Matrícula en Educación Superior de las UPES, Fondo para la
Ampliación de la Oferta de Nivel Superior, Fondo para la Ampliación de la Oferta
Educativa de los Institutos Tecnológico y Fondo de Aportaciones Múltiples del Ramo
33. Si se considera que la matrícula pública de TSU y licenciatura aumentó en 381,436
125
estudiantes, en el período 2012-2020 la inversión adicional por estudiantes se estima
en alrededor de 47 mil pesos al año. Con base en esta estimación, la inversión federal
anual requerida para la ampliación de la infraestructura de las IPES existentes, así
como para la creación de nuevas instituciones, sería del orden de seis mil millones de
pesos en el escenario A, de siete mil millones y medio de pesos en el escenario B y de
poco más de nueve mil millones de pesos en el escenario C (pesos constantes de
2011), tal como se presenta en el Cuadro 4.
126
Cuadro 4
Escenarios de la Matrícula Pública de Educación Superior1/ a 2020 en
diferentes escenarios y estimación de costos de inversión en infraestructura
Ciclo Escolar
Escenario inercial:
TBC 46.6%
Escenario A:
TBC 50%
Escenario B:
TBC: 55%
Escenario C:
TBC 60%
2005-2006
2006-2007
2007-2008
2008-2009
2009-2010
3/
2010-2011
2011-2012
2012-2013
2013-2014
2014-2015
2015-2016
2016-2017
2017-2018
2018-2019
2019-2020
2020-2021
1,661,945
1,714,501
1,774,196
1,850,189
1,983,785
2,124,338
2,204,701
2,261,479
2,353,833
2,449,959
2,550,010
2,654,147
2,762,536
2,875,352
2,992,776
3,114,994
1,702,898
1,742,902
1,792,331
1,863,088
1,984,608
2,124,338
2,255,992
2,390,385
2,521,046
2,647,485
2,769,945
2,888,787
3,006,141
3,130,787
3,267,925
3,394,028
1,702,898
1,742,902
1,792,331
1,863,088
1,984,608
2,124,338
2,290,400
2,459,281
2,624,344
2,784,939
2,941,205
3,093,434
3,243,857
3,402,004
3,573,739
3,733,431
1,702,898
1,742,902
1,792,331
1,863,088
1,984,608
2,124,338
2,324,809
2,528,177
2,727,641
2,922,394
3,112,466
3,298,081
3,481,573
3,673,221
3,879,553
4,072,833
Variación entre ciclos
2010-2011 y 2020-2021
990,656
1,269,690
1,609,093
1,948,495
Variación promedio anual
99,066
126,969
160,909
194,850
Gasto de inversión federal
en infraestructura por
alumno 3/
$47,023
$47,023
$47,023
$47,023
Inversión anual estimada
en infraestructura en IPES
$4,658,361,637
$5,970,462,770
$7,566,436,504
$9,162,410,239
Notas: 1/ Considera la matrícula escolarizada, abierta y a distancia de TSU, Licenciatura Universitaria y
Tecnológica y Educación Normal. 2/ Para el ciclo escolar 2010-2011 se toman las cifras preliminares de la SEP del
Formato 911 de inicio de ciclo. 3/ El cálculo de gasto de inversión federal por estudiante adicional se hace sobre la
base de dividir el total de recursos asignados de 2007 a 2010 en los Fondos de Financiamiento para incrementar la
cobertura y ampliar la oferta en educación superior, entre la matrícula adicional de TSU y licenciatura pública,
entre los ciclos escolares 2006-2007 y 2010-2011, sin considerar educación normal.
Un supuesto clave de estos escenarios es el siguiente: Del ciclo escolar 2010-2011 al ciclo 2020-2021 la matrícula
pública se mantiene en el 69% del total y la privada en el 31%, promedios observados en el período 2005-2010.
Fuente: Elaboración de la ANUIES con base en información de matrícula de la SEP; SHCP, Cuenta de la Hacienda
Pública Federal, años 2007-2010 y CONAPO, Proyecciones de Población 2005-2050.
Los rezagos y desigualdades por entidad federativa, muestran con mayor claridad la
magnitud del desafío para incrementar la cobertura en educación superior y alcanzar
alguno de los escenarios señalados. Con las cifras de matrícula correspondientes al
ciclo escolar 2009-2010 y las proyecciones de población CONAPO para el grupo de
edad 19-23 años por entidad federativa, en la Gráfica 3 se puede observar la enorme
127
brecha interestatal existente en materia de cobertura en educación superior tan sólo
para el primero de los escenarios planteados.
Si bien la superación de la meta de TBCES de 30% planteado como meta hace cinco
años representa un avance indudable, es insuficiente frente a las necesidades y
enormes desafíos del país.
En el contexto actual es urgente reorientar la política educativa, confiriéndole un
sentido mucho más incluyente; ello significa establecer como objetivo prioritario el
garantizar el acceso creciente de los jóvenes a una educación de calidad, lo que
implica ampliar la cobertura y la retención en los niveles medio superior y superior.
El acceso de más jóvenes a los estudios de nivel superior, en ambientes que
favorezcan el aprendizaje creativo y el pensamiento libre y crítico, es un proceso de
inclusión social para millones de jóvenes hoy excluidos de la educación y del empleo.
México se enfrenta a un dilema: o aprovecha el “bono demográfico” con el que aún se
cuenta, o se le deja pasar sin modular sus posibilidades de empuje para el futuro de la
Nación.
El acceso a una educación de calidad es una condición necesaria para romper el
círculo de la exclusión social, en tanto posibilita una inserción ventajosa en la vida
social y económica. En el plano nacional una educación de calidad, con equidad y
pertinencia social, resulta esencial para avanzar hacia una inserción exitosa del país
en la sociedad de la información y la economía del conocimiento.
La educación superior puede y debe jugar un papel central en la transición hacia una
nueva economía, más próspera; también en la construcción de un nuevo orden social
basado en el mejoramiento permanente del nivel educativo y cultural de la mayoría de
la población. Sin embargo, avanzar en esa dirección requiere el compromiso y la
participación de los tres órdenes de gobierno, las instituciones educativas y las
organizaciones representativas de la sociedad.
Las reformas jurídicas que propone la ANUIES se enmarcan en un esfuerzo más
amplio de las IPES para establecer los fundamentos de una política de educación
128
superior, ciencia, tecnología y cultura, con visión de Estado, que trascienda coyunturas
económicas y sexenales y sea considerada motor de una nueva estrategia nacional de
desarrollo.
129
0
10
20
30
40
50
60
TBC 2009-2010
Fuente: Elaboración propia con base en información de la SEP, SHCP y CONAPO.
Distrito Federal
Nuevo León
Sonora
Nayarit
Sinaloa
Colima
Tamaulipas
Tabasco
Aguascalientes
Gráfica 3
Cobertura en educación superior por entidad federativa, 2009-2010 y
distancia de la meta de 48% para 2020-2021
130
Coahuila
Puebla
Campeche
Baja California Sur
Chihuahua
Nacional
Zacatecas
Jalisco
Yucatán
Veracruz
distancia de la meta de 50%
Hidalgo
Morelos
Querétaro
San Luis Potosí
Baja California
Durango
Tlaxcala
Michoacán
México
Guanajuato
Guerrero
Oaxaca
Chiapas
Quintana Roo
Anexo 3. Escenarios inerciales del gasto en educación
superior para alcanzar el 1% del PIB.
Con el fin de dimensionar los alcances y la magnitud del esfuerzo que implicaría la
decisión de avanzar hacia una estrategia de financiamiento para las IPES con visión de
Estado, a continuación se analizan tres escenarios tendenciales del gasto en educación
superior.
Del gasto federal en educación superior
Partiendo de la proporción de 0.64% del PIB que en 2011 representa el gasto federal
en la función de educación superior, de mantenerse las tendencias registradas en la
última década, sería hasta el año 2028 cuando se alcanzaría la meta de 1% del PIB.
Cuadro 1
Escenario inercial del gasto federal en educación superior para alcanzar 1% del PIB
(Millones de pesos de 2011)
Producto Interno Bruto
Año
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
$ de 2011
14,202,800
14,445,299
14,691,938
14,942,788
15,197,921
15,457,410
15,721,330
15,989,756
16,262,765
16,540,436
16,822,847
17,110,080
17,402,218
17,699,343
18,001,542
18,308,900
18,621,506
18,939,450
Var. Anual %
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
Gasto Federal en Educación Superior
Var. Anual
Total
% PIB
% real Absoluta
91,497
0.64
95,489
0.66
4.36
3,992
99,655
0.68
4.36
4,166
104,003
0.70
4.36
4,348
108,541
0.71
4.36
4,538
113,276
0.73
4.36
4,736
118,219
0.75
4.36
4,942
123,376
0.77
4.36
5,158
128,759
0.79
4.36
5,383
134,377
0.81
4.36
5,618
140,240
0.83
4.36
5,863
146,359
0.86
4.36
6,119
152,744
0.88
4.36
6,386
159,409
0.90
4.36
6,664
166,364
0.92
4.36
6,955
173,622
0.95
4.36
7,258
181,197
0.97
4.36
7,575
189,103
1.00
4.36
7,906
Incremento total
97,606
Incremento prom. anual
5,742
Fuente: Elaborado con información de SHCP, SEP e INEGI.
131
Gráfica 1
Escenario inercial del gasto federal en educación superior para alcanzar 1% del PIB
(% del PIB)
1.20
1.00
0.80
0.60
0.40
0.20
2028
2027
2026
2025
2024
2023
2022
2021
2020
2019
2018
2017
2016
2015
2014
2013
2012
2011
0.00
Supuestos: 1) El Producto Interno Bruto aumenta en términos reales a una tasa anual promedio de 1.71%, similar
al observado en el periodo 2001-2010; 2) El gasto federal en educación superior –subfunción 03, Educación
Superior y 04, Posgrado– aumenta en términos reales a una tasa promedio anual de 4.36%, similar al registrado en
los últimos diez años.
Fuente: Elaborado con información de SHCP, SEP e INEGI.
Del gasto público en educación superior
Tomando como referencia el gasto público (federal + estatal) en educación superior,
de mantenerse las tendencias registradas en la última década, sería hasta el año 2019
cuando se alcanzaría una meta equivalente a 1% del PIB.
132
Cuadro 2
Escenario inercial del gasto público en educación superior para alcanzar 1% del PIB
(Millones de pesos de 2011)
PIB
Año
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
$ de 2011 Var. % Público % PIB
14,202,800
14,445,299
14,691,938
14,942,788
15,197,921
15,457,410
15,721,330
15,989,756
16,262,765
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
1.71
Incremento total
Incremento prom. anual
117,062
122,422
127,763
133,337
139,155
145,226
151,562
158,175
165,076
0.82
0.85
0.87
0.89
0.92
0.94
0.96
0.99
1.0
48,014 0.19
6,002 0.02
Gasto Público en Educación Superior
Federal
% del
Estatal % del
Var. %
% PIB
% PIB
(78%)
Total
(22%) Total
91,497
78
0.64 25,565 22
0.18
95,489 4.36
78
0.66 26,933 22
0.19
99,655 4.36
78
0.68 28,108 22
0.19
104,003 4.36
78
0.70 29,334 22
0.20
108,541 4.36
78
0.71 30,614 22
0.20
113,276 4.36
78
0.73 31,950 22
0.21
118,219 4.36
78
0.75 33,344 22
0.21
123,376 4.36
78
0.77 34,798 22
0.22
128,759 4.36
78
0.79 36,317 22
0.22
37,262
4,658
0.15
0.02
10,752
1,344
0.04
0.005
Fuente: Elaborado con información de SHCP, SEP e INEGI.
Gráfica 2
Escenario inercial del gasto público en educación superior para alcanzar 1% del PIB
(Participación % del gasto federal y gasto estatal)
133
1.20
1.00
Estatal-municipal= 22%
0.80
0.60
Federal= 78%
0.40
0.20
0.00
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Supuestos: 1) El Producto Interno Bruto aumenta en términos reales a una tasa anual promedio de 1.71%,
similar al observado en el periodo 2001-2010; 2) El gasto federal en educación superior federal –
subfunción 03, Educación Superior y 04, Posgrado– aumenta en términos reales a una tasa promedio anual
de 4.36%, similar al registrado entre 2001 y 2010; 3) El Gasto Federal aporta el 78% del gasto público en
educación superior, participación promedio anual que observó en el periodo 2003-2008; 4) El gasto estatal
y municipal –en conjunto– en educación superior representa 22% del gasto público en educación superior,
nivel que mantuvo de 2003 a 2008.
Fuente: Elaborado con información de SHCP, SEP e INEGI.
Del gasto público total de las IES
Por su parte, si se toma como referencia el gasto público total (federal + estatal)
asignado a las IPES, se observa que en 2011 ya casi se alcanzó una proporción
equivalente a 1% del PIB. De dicho monto, 64% del total se destina a las IES estatales
(UPES, UPEAS) y del sistema tecnológico, en tanto que 36% a las IPES federales.
(Cuadro 3 y Gráfica 3)
Cuadro 3
La suma del gasto federal más el gasto estatal de las IES equivale a 1% del PIB
(Millones de pesos de 2011)
PIB
Gasto Público Total de las IES
Año
IES
IES Estatales
Nominal Total IES % PIB
% PIB
Federales
Total % PIB Federal % PIB Estatal % PIB
2011 14,202,800 140,795 0.99
50,809 0.36 89,986 0.63 64,421 0.45 25,565 0.18
Fuente: Elaborado con información de SHCP, SEP e INEGI.
Gráfica 3
Distribución del Gasto público total en las IPES, 2011
(Participación %)
64% IPES
Estatales
36% IPES
Federales
Fuente: Elaborado con información de SHCP y SEP.
134
Anexo 4. Evolución reciente y perspectivas de la economía
mexicana: pronósticos del PIB real a largo plazo
Para la construcción de los escenarios de financiamiento de la educación superior se
tomaron como referencia las estimaciones del PIB real elaboradas por la Facultad de
Economía de la UNAM mediante un modelo econométrico validado con las Secretarías
de Hacienda y Crédito Público (SHCP) y Medio Ambiente y Recursos Naturales
(SEMARNAT) para el proyecto “La Economía del Cambio Climático en México”,
publicado en 2010.
El modelo econométrico parte de las siguientes premisas:

Durante las décadas de los sesenta y setenta la trayectoria del Producto
Interno Bruto (PIB) registró un crecimiento sostenido acorde a su
trayectoria de largo plazo. El año de 1982 representa un punto de inflexión
en el crecimiento tendencial del conjunto de la economía hacia un menor
ritmo de crecimiento a largo plazo. Asimismo, junto con el descenso en la
tasa de crecimiento también se ha presentado una mayor volatilidad de la
serie.

La dinámica de crecimiento de la economía mexicana ha registrado con
mayor frecuencia (50 por ciento de los casos) tasas en el rango de 2 a 5 por
ciento anual. En un segundo término se ubican las tasas mayores a 5 por
ciento sobre todo en el periodo de 1960 a 1981 (30 por ciento de los
casos), y con una menor probabilidad se ubican las tasas menores a 2 por
ciento, asociadas sobre todo a la década de los ochenta y la crisis de 1995.
De esta forma, atendiendo a la distribución de frecuencias de las tasas de
crecimiento, se puede considerar que con un 50 por ciento de probabilidad
el crecimiento de la economía mexicana se ubicará en un rango de entre 2
a 5 por ciento anual.

Todos los sectores de la economía redujeron su tasa de crecimiento
potencial durante la década de los ochenta respecto a la evolución que
habían presentado en las dos décadas anteriores. De este modo se transitó
de tasas superiores al 5 por ciento anual, en la década de los sesenta y
135
setenta, a tasas de 2.5 por ciento a mediados de los ochenta y actualmente,
tienden a estabilizarse en alrededor del 3 al 3.5 por ciento, aunque en los
últimos seis años se observa una mayor divergencia en el crecimiento
sectorial.

El crecimiento potencial del sector servicios se ubica en 4 por ciento, el
sector agropecuario en 2.1 por ciento y el sector industrial, que desde
mediados de los noventa muestra una tendencia descendente, reporta una
tasa potencial de crecimiento de 2.5 por ciento.

En los componentes de demanda agregada, el consumo privado se ha
consolidado como la variable más dinámica y de mayor contribución a la
demanda agregada, la inversión pública muestra una clara tendencia
descendente en tanto que la inversión privada muestra fuertes
fluctuaciones pero se ha mantenido alrededor del 18 por ciento del PIB.
Ello se asocia a la disminución en la tasa de crecimiento potencial de la
economía.

Con una probabilidad del 60 por ciento se espera que el ritmo de
crecimiento de la economía nacional, durante el periodo de 2008 a 2100,
se ubique en un rango de 2.9 a 4.3 por ciento anual con un crecimiento
promedio de 3.5 por ciento. Existe un 20 por ciento de probabilidad de que
este crecimiento se ubique entre 1 y 2.6 por ciento anual.

En el caso del sector agropecuario el escenario más probable ubica su
crecimiento promedio anual de 1.6 a 2.8 por ciento anual. Sólo existe un 10
por ciento de probabilidad de que el sector acelere su crecimiento a un
rango de 2.9 a 4.8 por ciento. El sector industrial mantendrá un ritmo
ligeramente inferior al promedio de la economía nacional, fluctuando en
un rango de 2.1 a 3.4 por ciento anual. Los servicios seguirán siendo el
sector dinámico de la economía y su crecimiento será superior a los otros
dos sectores con un ritmo del orden de 2.4 a 5.1 por ciento anual. Si la
economía muestra un mejor desempeño entonces, este sector podría
crecer entre 5.5 hasta 7.4 por ciento, en promedio anual durante 2008 a
2100.Los escenarios demográficos indican que la población crecerá a tasas
cada vez menos aceleradas para alcanzar su punto máximo a mediados de
la década del 2040, con una población de alrededor de los 130 millones de
habitantes. A partir de la década del 2050 se pronostica una tasa negativa
136
de crecimiento promedio anual de la población de 0.34 por ciento,
estabilizándose en un nivel de alrededor de los 102 millones de habitantes
en el año 2100, similar al valor reportado en el año 2004.
Tendencia del crecimiento económico en México
Los factores que explican los ritmos de crecimiento de las economías son
ciertamente múltiples e incluyen elementos económicos, monetarios y
financieros; sociales; demográficos; de productividades factoriales; de estructuras
productivas; de régimen cambiario; de reformas estructurales, como la
liberalización
comercial;
de
variables
institucionales,
así
como
de
la
disponibilidad de recursos naturales (De Gregorio y Lee, 2003; Ros, 2000;
Mankiw, Romer y Weil, 1992; King y Levine, 1993, Gallup y Sachs, 1998 y
Nordhaus, 2006). La evidencia disponible muestra que el PIB en México tiene un
proceso de crecimiento económico que sigue un patrón de fluctuaciones
alrededor de una tendencia ascendente (Hodrick y Prescott, 1997 y Blanchard,
1997), como se aprecia en la Gráfica 1.
Esta trayectoria tendencial del PIB, puede asociarse a un crecimiento potencial o
un crecimiento compatible con la dotación de factores productivos y el nivel de
tecnología disponibles. Así, las desviaciones de esta trayectoria muestran los
ciclos de expansión y recesión en torno a la tendencia general de las últimas
cuatro décadas (Gráfica 2).
137
Gráfica 1
Evolución del PIB Nacional
E v o lu c i ó n d e l P IB 1 9 6 0 2 - 2 0 0 7
M ile s d e M illo n e s d e p e s o s a p r e c i o s d e 1 9 9 3
E v o lu c i ó n d e l c ic l o d e l P IB 1 9 6 0 - 2 0 0 7
M ile s d e m il lo n e s d e p e s o s a p r e c io s d e 1 9 9 3
2000000
120000
80000
1600000
40000
1200000
0
800000
-40000
400000
-80000
0
-120000
1960
1970
1980
1990
P IB
2000
1960
1970
1980
1990
2000
F ilt r o H P
T a s a d e c r e c im ie n t o d e l P IB 1 9 6 0 - 2 0 0 7
( P o r c e n t a je )
12
8
4
0
-4
-8
1960
1970
1980
1990
2000
T a s a d e c r e c i m ie n t o
F ilt r o H P
Fuente: Elaboración propia con base en información de INEGI
138
Gráfica 2
Tasas de crecimiento del PIB Nacional por periodos
0.05
0.2
Densidad
0.10
Periodo 1961-1970
0.3
Periodo 1961-2007
Densidad
0.15
-10
0.15
-7
-4
-1
2
5
8
11
0.1
0
14
2
4
6
8
10
2
5
12
14
0.20
Periodo 1991-2007
Periodo 1971-1990
Densidad
0.10
Densidad
0.15
0.05
0.10
0.05
-10 -8
-6
-4
-2
0
2
4
6
8
10 12 14
-10
-7
-4
-1
8
Fuente: Elaboración propia con base en información de INEGI
11

Durante las décadas de los sesenta y setenta la trayectoria del Producto
Interno Bruto (PIB) registró un crecimiento sostenido acorde a su
trayectoria de largo plazo. De 1977 a 1981 se identifica como un periodo
de elevado crecimiento que se refleja en un cambio en la trayectoria de
largo plazo del producto.

El año de 1982 representa un punto de inflexión en el crecimiento
tendencial del conjunto de la economía, que se identifica como un cambio
hacia un menor ritmo de crecimiento a largo plazo

Así de 1960 a 1980 se registró una tasa de crecimiento promedio anual
superior al 5 por ciento en términos reales, en tanto que en el periodo de
1981 a 2003 se redujo de manera importante a una tasa promedio anual
menor a 5 por ciento. Junto con el descenso en la tasa de crecimiento
también se ha presentado una mayor volatilidad de la serie.

El filtro HP (Hodrick y Prescott, 1997) sobre las tasas de crecimiento del
PIB permite obtener una trayectoria del crecimiento potencial de la
economía mexicana que en el periodo de 1990 a 2007 se ubica alrededor
del 3.5 por ciento
Los factores que explican este comportamiento del Producto Interno Bruto (PIB)
Mexicano son ciertamente múltiples e incluyen a factores oferta y demanda, tanto
internos como externos. Estas tasas de crecimiento pueden, de una forma simple,
aproximarse por una distribución de frecuencias trimodal que contiene obviamente
tres grandes escenarios (Renshaw, 1991).
En este caso, la Gráfica 3 permite observar que la dinámica de crecimiento de la
economía mexicana ha registrado con mayor frecuencia (50 por ciento de los casos)
tasas en el rango de 2 a 5 por ciento anual. En un segundo término se ubican las tasas
mayores a 5 por ciento sobre todo en el periodo de 1960 a 1981 (30 por ciento de los
casos), y con una menor probabilidad se ubican las tasas menores a 2 por ciento,
asociadas sobre todo a la década de los ochenta y la crisis de 1995. De esta forma,
considerando la distribución de frecuencias de las tasas de crecimiento se puede
considerar que con un 50 por ciento de probabilidad, la tasa de crecimiento de la
economía mexicana, en el futuro, se puede ubicar en un rango de entre 2 y 5 %.
139
Grafica 3
Distribución trimodal de la tasa de crecimiento del PIB media anual (%), 1960 – 2007
Fuente: Elaboración propia con base en información de INEGI
Análisis sectorial
Un análisis similar se puede realizar considerando los sectores productivos de la
economía mexicana para identificar la evolución de la estructura productiva y los
posibles escenarios de crecimiento por sectores. Así, las trayectorias de largo plazos
sectoriales se presentan en la Gráfica 4, donde se observan las siguientes tendencias:

Todos los sectores de la economía redujeron su tasa de crecimiento
potencial durante la década de los ochenta respecto a la evolución que
habían presentado en los sesenta y setenta. Pasando de niveles de 6.5 por
ciento, en la década de los sesenta y setenta, llegaron a niveles de 2.5 por
ciento a mediados de los ochenta y actualmente, tienden a estabilizarse
alrededor del 3 al 3.5 por ciento. Asimismo, en los últimos seis años se
observa una mayor divergencia en el crecimiento sectorial.

La evolución del sector servicios muestra una fuerte correlación con el
ciclo del conjunto de toda la economía y mantiene la misma evolución a lo
largo del tiempo, reportando tasas de crecimiento potencial bastante
similares. Sin embargo, en los últimos sietes años el sector servicios ha
140
logrado un mayor dinamismo ubicando su crecimiento potencial en casi 4
por ciento, superior al promedio de la economía.

El sector agropecuario, reporta tasas de crecimiento potenciales por abajo
del resto de los sectores aunque desde finales de los noventa inicia una
fase de recuperación importante, posiblemente explicada por el aumento
de las exportaciones y de los precios de ciertos productos agropecuarios
destinados al mercado de los Estados Unidos. No obstante mantiene una
brecha de 2 puntos porcentuales con el sector servicios.

Por su parte, el sector industrial de 1965 a 1985 muestra tasas de
crecimiento de equilibrio bastante similares al conjunto de la economía,
pero a partir de 1986 se aprecia un crecimiento sostenido por arriba del
resto de los sectores. Sin embargo, desde finales de los noventa se ha
caracterizado por una clara tendencia descendente en su crecimiento
potencial, que incluso hacia el año 2007 podría ubicarse por debajo del
sector agropecuario.
Gráfica 4
Filtro Hodrick-Prescott de la tasas de crecimiento del PIB
por sectores económicos, 1960-2007
8
7
6
5
4
3
2
1
0
1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006
PIB
AGRICOLA
INDUSTRIAL
SERVICIOS
Fuente: Elaboración propia con base en información de INEGI
141
Gráfica 5
Distribución trimodal de la tasa de crecimiento anual de los sectores
productivos de la economía, 1970-2007
Sector Agropecuario
Sector Industrial
0.6
0.4
0.35
0.5
0.3
0.4
0.25
0.2
0.3
0.15
0.2
0.1
0.1
0.05
0
0
M eno s de 2
2a5
M eno s de 2
M as de 5
2a5
M as de 5
Sector Servicios
0.5
0.45
0.4
0.35
0.3
0.25
0.2
0.15
0.1
0.05
0
M enos de 2
2 a5
M as de 5
Fuente: elaboración propia con base en información de INEGI
Las distribuciones trimodales de las tasas de crecimiento anual de los sectores
económicos, indican que:

El crecimiento potencial del sector agropecuario, para todo el periodo de
análisis, se ubica en un rango de cero a 2 por ciento anual, que es un valor
inferior al promedio de la economía.

El sector industrial presenta una situación opuesta, es decir la mayor
probabilidad de ocurrencia se presenta en las tasas mayores al 5 por
ciento, indicando que en los últimos cuarenta años es el sector con mayor
dinamismo.

El sector servicios muestra que las tasas de crecimiento se tienden a ubicar
en un rango de 2 a 5 por ciento anual para el periodo de análisis.

Sin embargo al considerase los valores en el periodo de 2000 a 2007 se
observan comportamientos diferenciados. Esto es, el sector agropecuario
tiende a recuperarse a un valor de 2.40 por ciento, pero aún sigue por
debajo del conjunto de la economía. Por su parte, el sector industrial ha
disminuido su dinamismo, con una tasa promedio de 2.49 por ciento,
142
también inferior al promedio nacional de 3.20 por ciento anual. Mientras
que el sector servicios se ha consolidado como el de mayor crecimiento
con un nivel de 3.79 por ciento anual. En este sentido, las trayectorias de
largo plazo más recientes muestran una tendencia hacia un menor
crecimiento.
Cuadro 1
Valores de equilibrio de largo plazo de la economía mexicana, 1987-2007
PIB Total
PIB
Agropecuario
PIB Industrial
PIB
Servicios
1990
2.38
0.96
2.97
2.38
2000
3.20
1.84
3.19
3.45
2007
3.39
2.40
2.08
4.27
Promedio 1987-1999
2.68
1.24
3.23
2.67
Promedio 2000-2007
3.20
2.10
2.49
3.79
Año
Fuente: Elaboración propia con base en información de INEGI
El conjunto de estos resultados indica los posibles valores de equilibro de largo plazo
de la economía mexicana. Es importante mencionar que estos valores se refieren a
una trayectoria de largo plazo en torno de la cual tienden a aproximarse las tasas
observadas. Estas tasas pueden utilizarse entonces como guía para ubicar las bandas
extremas de crecimiento. Así, en términos generales se espera que:

El crecimiento del producto del conjunto de la economía a largo plazo se
ubique en un rango de 2.0 a 5.0 por ciento.

En el sector agropecuario, el crecimiento potencial podría ubicarse de 1 a 3
por ciento anual.

El sector industrial en principio se espera que mantenga una tendencia
similar al conjunto de la economía de 2.0 a 5.0 por ciento.

Finalmente el sector servicios podría ubicarse con un mayor dinamismo en
un rango de 2.5 a 5.5 por ciento.
143
Evolución de los componentes de la demanda agregada
La evidencia disponible indica que existen tendencias comunes y comportamientos
similares en las principales variables macroeconómicas de la economía mexicana que
permiten identificar patrones comunes. Así, se observa un mayor dinamismo del
consumo privado respecto a la evolución de la inversión, asimismo a partir del
proceso de la apertura comercial se aprecia un crecimiento acelerado de las
exportaciones y de las importaciones. Estas trayectorias de largo plazo del producto
en México corresponden, en buena a medida, a versiones modificadas de la IS-LM o al
modelo Mundell-Fleming (Solow, 1997 y Blinder y Blanchard, 1997) para el caso de
una economía abierta y al comportamiento de los modelos actuales de crecimiento
(Ros, 2000).
Desde luego, estas trayectorias de largo plazo de la economía no se presentan de
manera estable, por el contrario, están sujetas a choques externos de diferente origen
e intensidad que se manifiestan de forma irregular a lo largo del tiempo. Así, la
economía mexicana, en los últimos cuarenta años, ha estado sujeta a cambios
importantes en su estructura productiva, derivados de choques externos y de medidas
de política económica, que se han reflejado en la presencia de fluctuaciones o cambios
en la tendencia de las variables macroeconómicas. Ello probablemente sucederá en el
futuro por lo que las proyecciones deben de tomarse sólo como valores indicativos o
escenarios.
144
Gráfica 6
Comportamiento del consumo privado, inversión
y gasto público, 1960-2007
Miles de millones de pesos (1993)
1600
1400
1200
1000
800
600
400
200
0
1960
1964
1968
1972
1976
1980
Consumo Privado
1984
1988
Inversión
1992
1996
2000
2004
Gasto Público
Fuente: elaboración propia con base en información de INEGI
Esto se refleja, entre otras cosas, en la evolución de la razón de las principales
variables macroeconómicas respecto al producto. Esto es, existen relaciones que se
establecen entre las variables consideradas que permiten delinear los patrones
tendenciales y del ciclo económico en México y que pueden asociarse a lo que se
denomina los números básicos de la economía mexicana (Galindo y Alanis, 2001,
Mishkin, 1992, Galindo, 1995 y Galindo y Catalán, 1999).
145
Gráfica 7.
Comportamiento de exportaciones e importaciones, 1960-2007
900
Miles de millones de pesos (1993)
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1960
1964
1968 1972
1976
1980 1984
Exportaciones
1988
1992 1996
2000
2004
Importaciones
Fuente: elaboración propia con base en información de INEGI
146
Estas grandes proporciones o números se presentan en las Gráfica 14. La evolución de
estas proporciones puede además analizarse atendiendo a las pruebas de raíces
unitarias presentadas en el Cuadro 4 (Harver, Leybourne y Newbold, 2003) y a las
pruebas de raíces unitarias con cambio estructural sintetizadas en el Cuadro 5. Así, los
principales puntos que se desprenden de estos grandes números son:

La proporción del consumo a producto se ha mantenido relativamente
estable de 1960 a 1988 oscilando entre 67 y 70 por ciento. Sin embargo, a
partir de 1989 se inicia una fase de oscilaciones importantes alcanzando
una proporción de 72 por ciento por arriba de lo registrado
históricamente, con una caída que está asociada a la crisis de 1995 y una
recuperación posterior que para el año 2007 alcanza niveles de 74 por
ciento.

La proporción de la inversión pública a producto muestra un
comportamiento estable a lo largo de tiempo con cambios estructurales
significativos a principios de los ochenta, donde dicha proporción
disminuye considerablemente. A partir de esa fecha se estabiliza en un
nuevo nivel de alrededor de 3 por ciento; cerca de la mitad del valor que
presentaba para el período anterior. La relación inversión privada a
producto muestra un comportamiento ascendente a lo largo del tiempo,
con una marcada aceleración a partir de mediados de los ochenta,
alcanzando su nivel máximo en el año 2007 en alrededor de 18 por ciento.

Las exportaciones a producto muestran un comportamiento descendente
durante el período 1960 –1970 pasando de 5 a 3 por ciento. Sin embargo, a
principios de la década de los ochenta muestra una aceleración
considerable como consecuencia del cambio en el modelo de crecimiento,
alcanzando un valor de 40 por ciento para el año 2007. Un
comportamiento similar se observa con la relación importaciones a
producto, sin embargo el proceso de aceleración inicia de manera más
temprana a finales de los años ochenta ubicándose en 45 por ciento para el
año 2007.

La relación gasto público a producto ha mostrado un comportamiento
tendencial a lo largo del tiempo, pasando de un valor de 4 por ciento en
1960 a 10 por ciento en 1981, sin embargo a partir de este período se
observa una disminución significativa en la relación, llegando nuevamente
a un valor de 5 por ciento en el año 1987. Sin embargo, a partir de ese año
recupera su comportamiento tendencial para llegar a un nivel de 11.6 por
ciento en 1994. En 1995 un nuevo período de crisis provoca una
disminución de dicha relación a un valor de 9 por ciento para
posteriormente recuperar su comportamiento tendencial. Para el año 2007
esta proporción se encuentra en un valor de 14.5 por ciento.
Escenarios económicos 2008 a 2100
La información sobre el crecimiento potencial y proporciones de los componentes de
la demanda agregada, se incorporó en un modelo econométrico simple de pequeña
escala basado en una especificación que permite identificar y analizar los impactos
fundamentales del cambio climático. Este modelo no esta micro-fundamentado (RuizGalindo y Venegas-Martínez 2007). Se elaboró procurando que las ecuaciones
ajustaran apropiadamente a la evolución histórica de los datos para el propósito del
147
estudio. De este modo, las ecuaciones tienen una relativa consistencia con la teoría
económica y una capacidad satisfactoria para simular el comportamiento real de los
datos. Con esto se pretende disminuir la posibilidad de errores graves de pronóstico y
en la construcción de escenarios.
El modelo está integrado por tres bloques de modelos:

El modelo agregado del PIB que es especificó como una función del capital
(Kt) el nivel de empleo (Et), los precios relativos de la energía (PREt) y el
tipo de cambio real (TCRt). Ello permite obtener una trayectoria de largo
plazo del ritmo de crecimiento de la economía.

El segundo bloque se integra por los componentes de la demanda
agregada, siguiendo una especificación tradicional para cada una de las
variables (consumo, inversión, gasto de gobierno, exportaciones e
importaciones). Este bloque permite hacer consistente la trayectoria del
PIB, derivada del primer modelo.

El tercer bloque se integra por los modelos sectoriales (agropecuario,
industrial y de servicios).
Los bloques del PIB agregado y sectoriales se resuelven de manera simultánea lo que
permite obtener resultados consistentes entre la trayectoria agregada y por sectores.
Las variables de la demanda agregada funcionan también como modelos satélites, que
se resuelven de manera simultánea y sirven como punto de comparación respecto a
los otros dos bloques. Estos modelos permiten obtener pronósticos de la evolución de
la economía pero requieren realizar ciertos supuestos sobre la trayectoria de las
variables exógenas. Por lo tanto, los resultados son sensibles a estos supuestos. En
este sentido, se decidió elaborar un cuarto bloque de modelos, especificados como
modelos de series de tiempo, los cuales validan los pronósticos de los primeros tres
bloques.
148
Modelo de Crecimiento Económico
Modelo PIB
Demanda
Agregada
Modelos
sectoriales
Yt = 0 + 2Yt-1 + [Yt-1-1It-1-2WFt-1-3Rt-1-4PREt-1-4SRt-1] + ut
Consumo
Ct = 0 + 1Ct-1 + [Ct-1-1Yt-1-2Wt-1] + ut
Inversión
It = 0 + 1It-1 + [It-1-1Yt-1-2Rt-1] + ut
Exportación
Xt = 0 + 1Xt-1 + [Xt-1 - 0 - 1Yust-1 - 2TCRt-1] + ut
Importación
Mt = 0 + 1Mt-1 + [Mt-1 - 0 - 1Yt-1 - 2TCRt-1] + ut
Gobierno
Gt = 0 + 1Gt-1 + [Ct-1-1Yt-1] + ut
Yit = Yit-1 φ[Yit-1 - 0 - 2Yt-1 + 3TCRt-1 + 4PREPt-1 ]+ ut
El conjunto de esta evidencia permite construir los escenarios económicos base de la
economía mexicana utilizados en la evaluación de impactos del cambio climático en
los distintos sectores involucrados. De este modo, los patrones regulares de la tasa de
crecimiento del PIB agregado y a nivel sectorial, son capturados por los modelos para
generar una línea base. La incertidumbre asociada a las proyecciones, se trató de
incorporar realizando simulaciones estocásticas sobre la línea base; esto permitió
construir los intervalos o bandas de probabilidad (“Fan Chart”) sobre los pronósticos
de tasa de crecimiento. El "Fan Chart" representa la función de probabilidad de los
valores futuros de una variable, condicionada a la información conocida en el presente
(Britton, et. al., 1998).
Estas funciones de probabilidad permiten describir completamente la densidad
marginal de pronóstico en cada uno de los periodos del horizonte de pronóstico (Julio,
2006) y por tanto permite destacar que la realización de pronósticos tiene siempre un
149
componente e incertidumbre en la medida en que el futuro es incierto (Ericsson,
2002).
Metodología de series de tiempo
Serie de tiempo
y1 , y2 ,..., yT 
Propiedades de
estacionaridad
Orden de integración
de la serie
Elaboración del
pronóstico
Identificación de los
componentes
• Aurorregresivos AR(p)
• Media móvil MA(q)
• Componentes estacional
Estimación
150
Escenario Base 2008-2010
Así, se construyó el escenario base, con los siguientes supuestos sobre las variables
exógenas, del modelo del PIB agregado y de los modelos de demanda agregada

Precios relativos de la energía constantes

Precios relativos de los combustibles constantes

Tasa de crecimiento del capital de 4.5 por ciento anual

Tasa de crecimiento del empleo 1.5 por ciento anual

Tasa de crecimiento del tipo de cambio real 0.5 por ciento anual
El escenario base genera los siguientes resultados:
Cuadro 2
Escenario de crecimiento del PIB
Probabilidad del
Límite
escenario
inferior
Media
Límite
superior
60% de probabilidad
2.9
3.5
4.3
20% de probabilidad
1.0
1.8
2.6
10% de probabilidad
4.9
5.0
6.4
Cuadro 3
Escenario de crecimiento del PIB Agropecuario
Probabilidad del
Límite
escenario
inferior
Media
Límite
superior
60% de probabilidad
1.6
2.2
2.8
20% de probabilidad
0.1
0.7
1.2
10% de probabilidad
2.9
3.8
4.8
Cuadro 4
Escenario de crecimiento del PIB Industrial
Probabilidad del
Límite
escenario
inferior
Media
Límite
superior
60% de probabilidad
2.1
2.8
3.4
20% de probabilidad
0.5
1.1
1.7
10% de probabilidad
4.3
5.3
6.3
151
Cuadro 5
Escenario de crecimiento del PIB Servicios
Probabilidad del
Límite
escenario
inferior
Media

Límite
superior
60% de probabilidad
2.4
3.7
5.1
20% de probabilidad
0.7
1.4
2.0
10% de probabilidad
5.5
6.5
7.4
Con una probabilidad del 60 por ciento se espera entonces que el ritmo de
crecimiento de la economía nacional, durante el periodo de 2008 a 2100,
se ubique en un rango de 2.9 a 4.3 por ciento anual. Ello sugiere un
crecimiento promedio de 3.5 por ciento y quizá a la baja en 3%. Existe,
además, un 20 por ciento de probabilidad de que este crecimiento se
ubique entre 1 y 2.6 por ciento anual.

En el caso del sector agropecuario el escenario más probable ubica su
crecimiento promedio anual entre 1.6 a 2.8 por ciento anual. Sólo existe un
10 por ciento de probabilidad de que el sector acelere su crecimiento a un
rango de 2.9 a 4.8 por ciento.

El sector industrial mantendrá un ritmo ligeramente inferior al promedio
de la economía nacional, fluctuando en un rango de 2.1 a 3.4 por ciento
anual.

Los servicios seguirán siendo el sector dinámico de la economía y su
crecimiento será superior a los otros dos sectores con un ritmo del orden
de 2.4 a 5.1 por ciento anual. En el caso en que la economía muestre un
mejor desempeño entonces, este sector podría creer entre 5.5 hasta 7.4
por ciento, en promedio anual durante 2008 a 2100.
152
Gráfica 8
Fan Chart del PIB Nacional, 2008 – 2100
10.0
7.5
5.0
2.5
0.0
-2.5
-5.0
-7.5
1980 1988 1996 2004 2012 2020 2028 2036 2044 2052 2060 2068 2076 2084 2092 2100
Gráfica 9
Fan Chart del PIB Agropecuario, 2008 – 2100
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
1980 1988 1996 2004 2012 2020 2028 2036 2044 2052 2060 2068 2076 2084 2092 2100
153
Gráfica 10.
Fan Chart del PIB Industrial, 2008 – 2100
14.0
10.5
7.0
3.5
0.0
-3.5
-7.0
-10.5
1980 1988 1996 2004 2012 2020 2028 2036 2044 2052 2060 2068 2076 2084 2092 2100
Gráfica 11
Fan Chart del PIB Servicios, 2008 – 2100
154
10.0
7.5
5.0
2.5
0.0
-2.5
-5.0
-7.5
1980
1990
2000
2010
2020
2030
2040
2050
2060
2070
2080
2090
2100
Es importante señalar que se realizaron proyecciones del crecimiento económico a
nivel estatal y por sectores, siguiendo una metodología similar. Un primer bloque de
modelos se realizó mediante una especificación de modelos de corrección de error
(Engle y Granger, 1987) para cada estado y cada sector estatal. El segundo bloque se
especificó por medio de modelos de series de tiempo, a fin de obtener consistencia
con los pronósticos a nivel nacional. Estos resultados se toman como línea base en los
análisis de otros sectores.
155
Índice de Recuadros, Cuadros y Gráficas
Índice de recuadros
Recuadro A
Recuadro B
Recuadro C
Recuadro D
Incremento de la Tasa de Cobertura en educación
superior en países de la OCDE, 1980, 1990, 2008
Inversión en educación superior en los países de la OCDE
El reto de la equidad en el financiamiento de la educación
superior
Escenarios de Asignación del Subsidio Ordinario vs
Subsidio asignado a través de Fondos de Financiamiento
Especifico
Página
11
55
61
69
156
Índice de cuadros
Página
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5
Cuadro 6
Cuadro 7
Cuadro 8
Cuadro 9
Cuadro 10
Fuentes de financiamiento de las instituciones públicas de
educación superior
Asignación del subsidio federal a las instituciones federales
de educación superior, PEF 2011
Asignación del subsidio federal a las instituciones estatales
de educación superior y sistema tecnológico, PEF 2011
Distribución del gasto público en las instituciones de
educación superior, 2011
Financiamiento para las IPES 2011-1017 por unidad
responsable de gastos y orden de gobierno
Tasa de crecimiento promedio anual del financiamiento
para las IPES, 2012-2017
Incremento promedio anual del financiamiento para las
IPES, 2012-2017
Clasificación funcional programática del financiamiento
adicional para las IPES, 2012-2017
Escenarios de la matrícula pública de educación superior a
2020 en diferentes escenarios y estimación de costos de
inversión en infraestructura
Escenario de la matrícula pública de educación superior a
2020 en diferentes escenarios y estimación de costos de
inversión en infraestructura
33
39
39
63
64
65
66
67
79
80
ANEXO 2
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Escenario A: Cobertura de 50% en Educación Superior a
2020
Escenario B: Cobertura de 55% en Educación Superior a
2020
Escenario C: Cobertura de 60% en Educación Superior a
2020
Escenarios de la Matrícula Pública de Educación Superior a
2020 en diferentes escenarios y estimación de costos de
inversión en infraestructura
121
122
123
127
157
ANEXO 3
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 1
Cuadro 2
Cuadro 3
Cuadro 4
Cuadro 5
Escenario inercial del gasto público federal en educación
superior para alcanzar el 1% del PIB
Escenario inercial del gasto público en educación superior
para alcanzar 1% del PIB
La suma del gasto federal más el gasto estatal de las IES
equivale a 1% del PIB
ANEXO 4
Valores de equilibrio de largo plazo de la economía
mexicana, 1987-2007
Escenario de crecimiento del PIB
Escenario de crecimiento del PIB agropecuario
Escenario de crecimiento del PIB industrial
Escenario de crecimiento del PIB Servicios
131
133
134
143
151
151
151
152
158
Índice de gráficas
Página
Grafica 1
Grafica 2
Grafica 3
Grafica 4
Grafica 5
Grafica 6
Grafica 7
Grafica 8
Grafica 9
Grafica 10
Grafica 11
Grafica 12
Grafica 13
Grafica 1
Grafica 2
Grafica 3
Financiamiento federal ordinario y extraordinario a las
instituciones públicas de educación superior, 2011
Gasto en educación superior, 2011
Destino del subsidio federal de las IPES, 2010
Participación de las IPES en el gasto federal en educación
superior, 2001-2010
Participación de las IPES en el gasto público total en educación
superior, 2003-2010
Matrícula de licenciatura por tipo de institución, 1990-2009
Matrícula de posgrado por tipo de institución, 1990-2009
Variación del gasto federal en educación superior total y por
alumno, 1991-2010
Gasto público de los gobiernos estatales en educación básica y en
las IPES, 2003-2011
Escenario del financiamiento para las IPES, 2011-2017
Tasa bruta de cobertura en educación superior, 2008 Países de
América Latina y el Caribe
Tasa bruta de cobertura en educación superior, 2008 Países OCDE
Incremento de la matricula de educación superior en diferentes
escenarios de cobertura, 2011-2020
ANEXO 2
Proyecciones del grupo de edad 19-23 años, 2005-2020
Evolución de la matricula de educación superior en diferentes
escenarios de Cobertura, 2011-2020
Cobertura en educación superior por entidad federativa, 20092010 y distancia de la meta de 48% para 2020-2021
34
37
40
41
41
42
43
44
45
73
75
76
78
120
124
130
ANEXO 3
Grafica 1
Grafica 2
Grafica 3
Escenario inercial del gasto federal en educación superior para
alcanzar 1% del PIB
Escenario inercial del gasto público en educación superior para
alcanzar 1% del PIB
Distribución del gasto público total en las IPES, 2011 |
132
133
134
159
ANEXO 4
Grafica 1
Grafica 2
Grafica 3
Evolución del PIB Nacional
Tasas de crecimiento del PIB Nacional por periodos
Distribución trimodal de la tasa de crecimiento del PIB media
anual (%), 1960-2007
Grafica 4 Filtro Hodrick-prescott de la tasa de crecimiento del PIB por
sectores económicos, 1960-2007
Grafica 5 Distribución trimodal de la tasa de crecimiento anual de los
sectores productivos de la economía, 1970-2007
Grafica 6 Comportamiento del consumo privado, inversión y gasto público,
1960-2007
Grafica 7 Comportamiento de exportaciones e importaciones, 1960-2007
Gráfica 8
Fan Chart del PIB Nacional, 2008-2100
Gráfica 9 Fan Chart del PIB Agropecuario, 2008-2100
Grafica 10 Fan Chart Industrial, 2008-2100
Grafica 11 Fan Chart del PIB Servicios, 2008-2100
138
138
140
141
142
145
146
153
153
154
154
160
Siglas y acrónimos
ANUIES
Asociación Nacional de Universidades e Instituciones de Educación
Superior.
CIEES
Comités Interinstitucionales para la Evaluación de la Educación
Superior.
CINVESTAV
Centro de Investigación y Estudios Avanzados del IPN.
COLMEX
Colegio de México.
COLPOS
Colegio de Posgraduados.
CONAPO
Consejo Nacional de Población.
COPAES
Consejo para la Acreditación de la Educación Superior.
CSAEGRO
Colegio Superior Agropecuario del Estado de Guerrero.
CUPIA
Consejo de Universidades Públicas e Instituciones Afines.
EP
Erogación Plurianual.
FAEB
Fondo de Aportaciones Federales a la Educación Básica.
FAM
Fondo de Aportaciones Múltiples.
FIUPEA
Fondo de Inversión de Universidades Públicas Estatales con
Evaluación de la ANUIES.
FOMES
Fondo de Modernización de las Educación Superior.
IES
Instituciones de Educación Superior.
IPES
Instituciones Públicas de Educación Superior.
IPN
Instituto Politécnico Nacional.
IT
Institutos Tecnológicos.
PADES
Programa de Apoyo al Desarrollo de la Educación Superior.
PEF
Presupuesto de Egresos de la Federación.
PIB
Producto Interno Bruto.
PIDIREGAS
Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo.
161
PPS
Proyecto de Prestación de Servicios.
PROMEP
Programa de Mejoramiento del Profesorado.
PyPEF
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación.
SAGARPA
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y
Alimentación.
SEDENA
Secretaría de la Defensa Nacional.
SEMARNAT
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.
SEP
Secretaría de Educación Pública.
SHCP
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
SNI
Sistema Nacional de Investigadores.
TBC
Tasa de Cobertura Bruta.
TSU
Técnico Superior Universitario.
UAAA Narro Universidad Autónoma Agraria Antonio Narro.
UAM
Universidad Autónoma Metropolitana.
UNAM
Universidad Nacional Autónoma de México.
UNESCO
Organización de Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la
Cultura.
UPEAS
Universidades Públicas Estatales de Apoyo Solidario.
UPES
Universidades Públicas Estatales.
UPN
Universidad Pedagógica Nacional.
UT
Universidades Tecnológicas.
162