Al contestar refiérase al oficio Nº 4317 06 de abril de 2016 CGR/DJ

División Jurídica
Al contestar refiérase
al oficio Nº 4317
06 de abril de 2016
CGR/DJ-0434-2016
Licenciado
Elvis Lawson Villafuerte
Alcalde Municipal
MUNICIPALIDAD DE MATINA
Estimado Señor:
Asunto: Consulta relacionada con la figura del Vicealcalde Municipal.
Damos respuesta a su oficio n° MM-ELV-2016-000094 remitido a la
Contraloría General el 18 de febrero pasado de 2016, mediante el cual refiere al
acuerdo adoptado por el Concejo Municipal n°1 en la sesión ordinaria N° 485 del 8
de febrero de 2016, de conformidad con el cual se dispuso formular una solicitud
de criterio al órgano contralor relacionada con las siguientes tres inquietudes:
1. A qué órgano o instancia le compete dirimir las controversias
que de distintas naturaleza, puedan surgir entre el titular del
Despacho de la Alcaldía Municipal, y el titular de la primer vice
Alcaldía?
2. Puede o no considerarse al titular de la primer vice alcaldía
como un empleado o subordinado bajo las ordenes y dirección
del titular de la Alcaldía?
3. A qué instancia le correspondería eventualmente ejercer el
régimen disciplinario y/o responsabilidad administrativa sobre el
cargo de primer vicealcaldía?
I
Contraloría General de la República
T: (506) 2501-8000, F: (506) 2501-8100 C: [email protected]
http://www.cgr.go.cr/ Apdo. 1179-1000, San José, Costa Rica
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CONSIDERACIONES PRELIMINARES
En primer término, es necesario indicar que el ejercicio de la potestad
consultiva de la Contraloría General, se regula en el artículo 29 de la Ley Orgánica
(Ley Nº 7428 del 4 de setiembre de 1994) y el Reglamento sobre la recepción y
atención de consultas dirigidas a la Contraloría General (Resolución N° R-DC-1972011), publicado en el diario oficial La Gaceta Nº 244 del 20 de diciembre de 2011.
En estos textos normativos se establecen los requerimientos de obligado
cumplimiento para la presentación de las gestiones de consulta.
Asimismo, es esencial destacar que de conformidad con los artículos 8 y 9
del citado Reglamento, este órgano contralor no tiene por norma referirse a
situaciones concretas, dado que es un asunto que oportunamente deberá ser
resuelto por la institución respectiva en el ejercicio de sus competencias y puede
ser revisado mediante una fiscalización posterior.
Por lo tanto, debe quedar claro que con el presente criterio no se está
ofreciendo una respuesta específica, sino que el presente criterio emitido en
ejercicio de la potestad consultiva, tiene un carácter general cuyo propósito es
servir de insumo a la Administración, junto con los elementos fácticos, jurídicos y
probatorios del caso, que permitan orientar la toma de decisiones de los gestores
públicos directamente responsables de la buena marcha de los asuntos que les
competen.
Este proceder se funda, en el interés de no sustituir a las entidades
consultantes en la solución o respuesta de asuntos propios de su competencia y
evitar, además, el riesgo que genera emitir un pronunciamiento en punto a
situaciones o casos específicos cuyas particularidades y detalles se desconocen,
lo cual imposibilita rendir un criterio completo y suficientemente informado.
Resta mencionar que este criterio, de conformidad con el artículo 7 de la
norma reglamentaria antes mencionada, tiene carácter vinculante con la salvedad
que de seguido se dirá.
II
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CRITERIO DEL DESPACHO
La
consulta
abarca
dos
aspectos
distintos
aunque
ciertamente
relacionados: el primero, la naturaleza de relaciones jurídicas existentes entre el
Alcalde y el primer Vicealcalde y, segundo, el régimen disciplinario aplicable a éste
último.
En ese sentido, primeramente vamos a referirnos a la interrogante sobre el
régimen disciplinario, para en un segundo apartado abordar como opinión jurídica
no vinculante, el tema de la relación jurídica existente entre ambos cargos
municipales de elección popular.
a) Sobre el régimen disciplinario aplicable.
En el oficio n° 19 (DJ-0008-2016) del 4 de enero de 2016, este órgano
contralor tuvo oportunidad de referirse al régimen disciplinario aplicable a los
funcionarios municipales de elección popular y, específicamente, en punto al
órgano competente para depurar una eventual responsabilidad por infracción a las
normas del Ordenamiento de Control y Fiscalización Superiores de la Hacienda
Pública, cuando estén involucrados miembros del Consejo Municipal o el Alcalde.
En dicho pronunciamiento se indicó –en lo que interesa- lo siguiente:
"(…) el gobierno municipal de nuestro país tiene dos jerarcas
(Consejo y Alcalde), cada uno con un ámbito funcional de
competencias definido legalmente y vinculados por el principio
de coordinación. En efecto, como lo ha señalado esta
Contraloría General "el Gobierno Municipal está integrado por
dos órganos, a saber, el Concejo Municipal con funciones de
tipo político y normativo (órgano de deliberación de
connotación política) y el Alcalde Municipal con competencias
de índole técnica, connotación gerencial y de ejecución" (oficio
no. 03857, DAGJ- 0534-2009 del 15 de abril de 2009), esto sin
que exista una sujeción jerárquica entre ambos con arreglo a
los artículos 101 y siguientes de la Ley General de la
Administración Pública. Así las cosas y siendo que el Alcalde
no es un titular subordinado en sentido estricto del Consejo
Municipal, y por ende, éste último carece de potestad para
disciplinar al mismo (…)”.
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Amén de lo anterior, en dicho pronunciamiento se señaló expresamente
que "(…) lo anteriormente expuesto no significa que el Concejo Municipal carezca
de la potestad para poder investigar presuntas irregularidades cometidas por
servidores municipales (incluidos funcionarios de elección popular como Alcaldes
o Vicealcaldes), en detrimento del patrimonio y los recursos de la corporación
municipal y, cuando así corresponda, remitir a los órganos competentes los
resultados de la investigación respectiva (…)", esto en uso de las facultades que
como Administración Activa cuenta con arreglo a los artículos 6 de la Ley General
de Control Interno y 8 de la Ley contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en
la Función Pública y, además, sin perjuicio de la posible participación de las
auditorías internas de las corporaciones municipales1, la Procuraduría de la Ética
Pública o la propia Contraloría General.
Finalmente, en cuanto a la eventual participación del órgano contralor en un
asunto con estas características, en el criterio al que se viene haciendo referencia
se indicó también que: “(…) la Contraloría General cuenta con la competencia
necesaria para tramitar un procedimiento administrativo en contra de funcionarios
municipales (incluidos de elección popular) que incurran en una conducta activa u
omisiva que infrinja el Ordenamiento de -Control y Fiscalización Superior de la
Hacienda Pública (…)", motivo por el cual no queda más que referir y reiterar lo
antes señalado.
b) Sobre la figura y funciones del Vicealcalde.
Sobre este tema, interesa aclarar que las consideraciones que de seguido
se formulan, se plantean como una opinión jurídica no vinculante y a modo de
colaboración con la entidad consultante, habida cuenta que no es un tema que se
enmarque –al menos no de manera directa- con nuestras competencias
constitucionales y legales.
En primer término importa destacar, que la norma jurídica esencial para
abordar este tema es el artículo 14 del Código Municipal, el cual regula la figura de
los Vicealcaldes en los siguientes términos:
1
Véase al respecto el oficio n° 06408 (DAGJ-0896-2009) del 17 de junio de 2009.
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“(…) Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde
primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero
realizará las funciones administrativas y operativas que el
alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho,
al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas,
con las mismas responsabilidades y competencias de este
durante el plazo de la sustitución. En los casos en que el o la
vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus
ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo
sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas
responsabilidades y competencias de este durante el plazo de
la sustitución (…)”.
El contenido de la norma transcrita es fruto de una reforma introducida por
la Ley n° 8611 del 11 de octubre de 2007 (publicada en La Gaceta n ° 225 de 22
de noviembre del 2007), modificación legislativa que creó la figura de los
Vicealcaldes de la siguiente forma: un primer Vicealcalde como funcionario
permanente y un segundo Vicealcalde que funge como suplente y que interviene
solamente en casos de sustitución del titular.
Esta nueva figura trajo consigo una transformación muy importante, ya que
anteriormente lo que existía en el régimen municipal eran los alcaldes suplentes,
los cuales tenían como única función sustituir al Alcalde en sus ausencias
temporales o definitivas, sin posibilidad alguna de que ejercieran ninguna función
en la corporación municipal que no fuese la surgida de esas circunstancias
excepcionales de sustitución, dado que el ordenamiento jurídico prohíbe ejercer
funciones no autorizadas (véanse el criterio de esta Contraloría General N° DAJ1866 del 2 de setiembre de 1998, reiterado en el oficio N° DAL-179 del 1° de
febrero de 1999).
En ese sentido, ha sido el Tribunal Supremo de Elecciones por la vía del
amparo electoral, el que en la resolución N° 5446-EI-2012 de las 9:15 horas del 24
de julio de 2012, desarrolló el tema de la naturaleza de ambos cargos (Alcalde y
primer Vicealcalde), señalando que, conforme a los alcances de la reforma antes
transcrita del artículo 14 del Código Municipal, ambos cargos son de elección
popular y, por consiguiente, sus ocupantes tienen el derecho a ejercerlos como
expresión de su derecho fundamental a ser electos y el Tribunal Supremo de
Elección debe ser garante de que se respete la voluntad del pueblo al escoger una
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fórmula de gobierno integrada por un alcalde, el Vicealcalde primero y el
Vicealcalde segundo.
Asimismo, el Tribunal Supremo de Elecciones en esa misma resolución
abordó, el tema de las tareas que debe desempeñar el Vicealcalde primero,
señalando que el ordinal 14 del Código Municipal es claro al indicar que
"…realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le
asigne; además, sustituirá al Alcalde en sus ausencias temporales y definitivas…",
por lo que no compete al Vicealcalde primero definir por sí mismo las funciones
que puede y quiere realizar, sino que ha de ocuparse de las funciones que le
asigne el Alcalde, en cuyo caso, dicho superior debe también respetar tal
asignación funcional y otorgar los recursos necesarios para el ejercicio del cargo,
para que el mandato popular no se vea frustrado.
En ese sentido, estima este órgano contralor que las diferencias de criterio
que pudieran llegar a darse entre el Alcalde y el Vicealcalde deben ser dirimidos
por el primero, esto sin perjuicio de que cualquiera de los dos como interesados y
través del recurso de amparo electoral, puedan acudir al Tribunal Supremo de
Elecciones con el objeto que este último resuelva en definitiva alguna discrepancia
o diferencia que pudiera darse.
En los términos anteriores dejamos atendida su gestión.
Atentamente,
JAINSE MARIN JIMENEZ
(FIRMA)
2016.04.06 15:49:41 -06'00'
Lic. Jaínse Marín Jiménez
Gerente Asociado
JIMMY GERARDO
BOLAÑOS
GONZALEZ
(FIRMA)
Firmado digitalmente por JIMMY
GERARDO BOLAÑOS GONZALEZ (FIRMA)
Nombre de reconocimiento (DN):
serialNumber=CPF-01-0635-0336,
sn=BOLAÑOS GONZALEZ,
givenName=JIMMY GERARDO, c=CR,
o=PERSONA FISICA, ou=CIUDADANO,
cn=JIMMY GERARDO BOLAÑOS
GONZALEZ (FIRMA)
Fecha: 2016.04.06 15:46:55 -06'00'
Lic. Jimmy Bolaños González
Fiscalizador
JBG/
Ni: 5105
G: 2016001168
Contraloría General de la República
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