Programa de fortalecimiento institucional al gobierno de Nicaragua

EPTISA INTERNACIONAL
FISCUS
UNAN
Programa de fortalecimiento
institucional al gobierno de
Nicaragua para el apoyo al
desarrollo de un Marco de
Presupuestario a Mediano Plazo
Revisión Final del Proyecto
Noviembre 2008
Informe enviado a:
Con copia a:
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
1
ACRÓNIMOS
AGS
ATI
AGS
BCN
BM
BSG
COSUDE
DGP
DPMP
ERCERP
MAGFOR
MGMP
MPMP
MHCP
MINED
MINGOB
MINSA
MTI
OAFE
PND-O
PNDH
SECO
SIGFA
SNIP
UNAN
Análisis de Gasto Sectorial
Asistencia Técnica Institucional
Análisis de Gasto Sectorial (PER en ingles, public expenditure review)
Banco Central de Nicaragua
Banco Mundial
Budget Support Group
Agencia de Cooperación Suiza
Dirección General de Presupuestos
Dirección de Presupuestos a Medio Plazo
Estrategia Reforzada de Combate y Erradicación de la Pobreza
Min. Agropecuario y Forestal
Marco de Gasto de Medio Plazo
Marco Presupuestario de Medio Plazo
Ministerio de Hacienda
Min. Educación
Min. Gobernación
Min. Salud
Min. Transportes e Infraestructuras
Oficina de Asuntos Fiscales y Económicos
Programa Nacional de Desarrollo - Operativo
Plan Nacional de Desarrollo Humano
Secretaria de Estado de Economía de Suiza
Sistema Integrado de Gestión Financiera y Administrativa
Sistema Nacional de Inversión Pública
Universidad Nacional Autonoma de Nicaragua
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
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INDICE INFORME
1. INTRODUCCIÓN Y RESUMEN EJECUTIVO
2. VALORACIÓN DEL DISEÑO Y AVANCE DE LAS ACTIVIDADES DE LA ATI
3. LOGROS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL MPMP
4. DIFICULTADES ENCONTRADAS DURANTE LA IMPLEMENTACIÓN
5.
LECCIONES APRENDIDAS E IMPLICACIONES PARA EL FUTURO
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3
RESUMEN EJECUTIVO
A continuación se presenta la valoración de la incidencia del “Programa de fortalecimiento
institucional al gobierno de Nicaragua para el apoyo al desarrollo de un Marco de Gasto
Sectorial de Medio Plazo” realizada por el equipo de Asistencia Técnica Institucional (ATI) contratada
por el Gobierno Suizo. Esta valoración concluye el proceso iniciado en marzo de 2006 y a falta de
algunas mínimas acciones de cierre, supone el fin de la intervención prevista según los Términos de
Referencia iniciales.
El objetivo del presente informe es exponer las conclusiones del proceso de revisión final del proyecto
en el marco del plan de implementación del MPMP en Nicaragua. La revisión centra el foco de análisis
en los logros y resultados alcanzados por el equipo de Asistencia Técnica Internacional financiado por
el Gobierno Suizo (SECO).
La implantación del MPMP dentro de la estructura del Estado Nicaragüense es un hecho y constituye el
principal logro del proyecto: el nivel de cobertura de las instituciones que han presentado sus MGSMPs
es muy superior a la esperada y el nivel de comprensión de la herramienta dentro de los Ministerios,
Poderes Públicos y Entidades Descentralizadas es razonable. Esto permite valorar la intervención
como un éxito.
Aun así la utilidad del MPMP como herramienta de análisis del desempeño de las instituciones y sus
políticas e insumo para la toma de decisiones en la asignación de recursos públicos, no ha sido
asimilada con la profundidad deseada. Es por un lado necesario que este concepto se consolide dentro
del MHCP y que al mismo tiempo se promueva un dialogo constante con los sectores: el análisis del
desempeño institucional debe llegar a tener un peso más significativo en las decisiones que
anualmente el MHCP toma en relación a la asignación de recursos públicos.
Para lograr un mayor impacto del MPMP sobre la calidad, previsibilidad y desempeño de la ejecución
presupuestaria del estado, será preciso insistir en el refuerzo de las capacidades de análisis del MHCP,
mejorar sus herramientas de análisis de gasto, consolidar la coordinación con la SEPRES y aumentar
la sensibilidad de la asamblea nacional sobre el potencial del MPMP.
Desde el punto de vista de la Asistencia Técnica y analizando las actividades que ha sido posible llevar
a cabo, se puede concluir que el proyecto de apoyo institucional ha sido eficaz pero sin llegar a lograr
su objetivo específico: los resultados obtenidos y el impacto alcanzado son satisfactorios si
comparados con la situación de la que partimos, pero no responden completamente a las metas que se
fijaron para considerar concluido el proceso.
El informe permite comprender la incidencia del proyecto, sus factores de éxito, y el origen de las
dificultades planteadas. Además, realiza una serie de recomendaciones que permitirán consolidar el
proceso iniciado.
Equipo ATI EPTISA – FISCUS - UNAN
Managua, Madrid, Londres, Noviembre 2008.
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
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1. INTRODUCCIÓN
Desde el mes de marzo 2006, EPTISA viene dirigiendo un consorcio1 junto con FISCUS y UNAN para
la prestación de servicios de Asistencia Técnica Institucional al MHCP del gobierno Nicaragüense en la
implementación de un Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP). Con una duración inicial de
tres años, el proyecto tiene prevista su finalización en el mes de marzo de 2009, aunque el grueso de
las acciones serán ejecutadas antes del mes de Diciembre 2008.
El objetivo principal del proyecto, tal y como está recogido en la matriz de planificación del Marco
Lógico inicial, es:
“Se ha institucionalizado el MPMP a lo largo del GdN, coherente con los recursos del GdN y
el respeto a los principio orientadores de los MPMP”
El objetivo de este informe es la valoración del grado de consecución del objetivo y los resultados
previstos, en concreto;
1.
2.
3.
4.
Evaluar los avances conseguidos en la introducción del Marco Presupuestario a Medio
Plazo de Nicaragua con respecto al plan de acción aprobado en abril 2005.
Evaluar el impacto del proyecto de apoyo de SECO sobre el proceso de introducción del
MPMP, con referencia al marco lógico inicialmente establecido para el proyecto.
Identificar las posibles lecciones que se podrían aprender de esta experiencia, con
respecto a la gestión de reformas de sistemas de GFP y el diseño de apoyo institucional
para tales reformas.
Averiguar el nivel de implementación del programa de trabajo originalmente establecido
para el proyecto y la posible necesidad de una fase de extensión del proyecto de apoyo.
El ejercicio de valoración del proyecto se ha realizado mediante una serie de entrevistas a agentes
críticos y un detallado análisis de documentación.
+ Entrevistas: El grupo de consultores del proyecto ha realizado tres tipos de entrevistas:
1.
2.
3.
Entrevistas abiertas a los agentes directivos del proceso de implementación del MPMP
(OAFE, DGP, DPMP)
Entrevistas abiertas a los usuarios del MPMP: Sociedad Civil, Donantes, Asamblea
Nacional, Analistas independientes.
Entrevistas estructuradas a los usuarios del MPMP en las instituciones del estado
(sectores) con el fin de valorar el grado de conocimiento existente en torno a los
principales conceptos transmitidos por la formación realizada por el proyecto a lo largo de
los últimos tres años (análisis de impacto de la formación).
+ Análisis Documentación: Se ha realizado un análisis de la documentación y productos principales
del proyecto con el objetivo de apreciar la calidad de los cambios introducidos en el ciclo
presupuestario y las diversas herramientas de planificación y análisis transferidas mediante asistencia
técnica desde el año 2006.
1.
2.
1
Una lectura de la documentación del proyecto – sus productos, los informes de progreso,
etc.
Un análisis técnico del documento del MPMP 2009 – 2011 para evaluar la calidad
alcanzada, respecto a los primeros documentos MPMP
Inicialmente con INCAE y CAPE. El consorcio actual lo forman FISCUS y UNAN.
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5
3.
un análisis del Plan de Modernización del Sistema de Administración Financiera de la
República (preparado por el MHCP, oct 2008).
2. VALORACIÓN DEL DISEÑO Y AVANCE DE LAS ACTIVIDADES DE LA ATI
VALORACIÓN DEL DISEÑO DEL PROYECTO
La Asistencia Técnica Institucional (ATI) de este proyecto fue diseñada con ciertas
particularidades con el fin de facilitar al máximo la apropiación del proceso y una verdadera
toma de conciencia en el gobierno de los cambios necesarios en la forma de entender la
gestión presupuestaria nacional
•
•
•
El diseño del proyecto no incluía ATI desplazada permanentemente en Nicaragua,
sino una serie de misiones puntuales de asistencia y acompañamiento realizadas
regularmente todos los años.
El sistema de gestión de los recursos por parte del donante ha permitido un modelo de
gestión del proyecto basada en una planificación muy adaptable a las necesidades
locales.
El diseño ha pretendido fomentar la inclusión de un socio local al que ir transfiriendo
interés y conocimientos sobre Finanzas con el fin de generar una red local de
profesionales que permitiera diseminar los conocimientos adquiridos a través del
medio académico.
Desde el punto de vista de la ATI, algunas de estas particularidades han cumplido
satisfactoriamente su función, pero otras no han surtido los efectos que estaban previstos
inicialmente. A continuación realizamos una valoración del éxito de estas medidas para
fomentar la apropiación del proceso por parte del gobierno.
ATI NO PERMANENTE:
Sin duda un éxito del modelo que ha contribuido significativamente a una mayor involucración
y responsabilización de la DPMP con el proceso. La presencia esporádica pero regular de la
ATI a actividades vinculadas a hitos del ciclo presupuestario ha constituido en si un estímulo
para un liderazgo local. Desde la ATI estimamos que no ha habido un excesivo protagonismo
ni técnico ni organizativo por parte de nuestros servicios (aunque quizá no somos los
adecuados para valorarlo) y la formulación de productos siempre ha generado debate y
diálogo con las autoridades locales, lo cual es un indicador saludable de apropiación. Las
herramientas generadas por el proyecto están siendo utilizadas a iniciativa del MHCP
mediante actividades no participadas por la ATI pero que emplean los productos en los que la
ATI ha participado (materiales de formación, presentaciones, metodologías AGS).
Nada parece indicar que una presencia permanente en Managua pudiera haber agregado
valor a los servicios prestados durante el proyecto.
PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN FLEXIBLES
El sistema de seguimiento empleado por SECO ha sido flexible y dinámico, lo que ha permitido
al consorcio adaptarse a los cambios en la planificación que han sido necesarios a lo largo de
la ejecución. Ha habido cambio de socios del consorcio, cambios de rubros presupuestarios,
cambios en las actividades y en el equipo de profesionales, todo ello sin sacrificar los objetivos
y resultados esperados de la intervención. Esta flexibilidad demostrada por el financiador, así
como una involucración en seguimiento técnico y estratégico del proyecto ha permitido a la ATI
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adaptarse a las necesidades cambiantes del entorno. Además, el trabajo con el MHCP nos ha
demostrado la dificultad real de sus trabajadores en anticipar acciones con mucha antelación,
por lo que muchas de las actividades previstas con meses de anticipación debían ser
reubicadas a tan solo días del inicio de las mismas. El sistema de revisión y planificación
participativas anuales (con participación de diversos actores institucionales) requiere
necesariamente de una gran capacidad de flexibilidad y reacción para satisfacer a demandas
cambiantes por motivos de contexto político, social e institucional. La ATI estima pues que es
un éxito del modelo de supervisión la flexibilidad y adaptabilidad de los procedimientos a los
requerimientos del proceso mediante un formato de revisión/planificación anual.
TRANSFERENCIA A SOCIO LOCAL
El diseño inicial preveía la formación de consorcios mixtos formados por una empresa
internacional y una institución académica local (de entre tres opciones: INCAE, UNAN y UCA).
El objetivo de este modelo era fortalecer las capacidades de un grupo de profesionales en
gestión de finanzas públicas y presupuestación a mediano plazo que pudiera diseminar los
conocimientos y productos generados por el proyecto en un espectro amplio de la sociedad
civil.
Tal y como se planteó en el informe en que se planteó el cambio de socio local, la ATI estima
que las capacidades e intereses locales en esta temática fuero sobre estimadas.
Las dos instituciones con las que hemos trabajado han constituido casos bien diferentes pero
con un denominador común: no han logrado ser el catalizador del conocimiento en Gestión de
Finanzas Publicas que la propuesta del proyecto hubiera deseado.
En el caso de INCAE, el foco académico no esta centrado en la administración públicas, sino
en el sector privado, y el modelo de gestión educativa (maestría, post grados ejecutivos para
un sector con un potente nivel adquisitivo) no resultaron idóneos para un consorcio de este
estilo.
En el caso de UNAN, con quien venimos trabajando desde hace dos años, los conocimientos
de base y la experiencia analítica del profesorado involucrado en el proyecto no estaban
suficientemente adaptados a los problemas de las políticas de finanzas públicas para constituir
un aporte real a los trabajadores de Hacienda, que siempre percibieron que eran más un
incordio que un apoyo técnico. Aunque los técnicos de UNAN han participado en multitud de
acciones y sus conocimientos han aumentado considerablemente ( y han demostrado un nivel
de entusiasmo y participación irreprochables), no se ha logrado que constituyan el germen de
un grupo critico de especialistas con capacidad de diseminación y réplica.
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ANALISIS DEL AVANCE SEGÚN LA MATRIZ DE PLANIFICACIÓN EML (VERSIÓN MODIFICADA JUNIO 2007)
A continuación se presenta un análisis del grado de consecución de los indicadores de objetivos
y resultados planteados inicialmente en el proyecto. Es preciso señalar que la matriz de marco
lógico fue modificada en el año 20072 y que la versión que se revisa es esta última actualización,
conocida y aprobada por todas las partes.
LOGICA DE
INTERVENCIÓN
INDICADORES
COMENTARIOS SOBRE EL AVANCE DE
INDICADORES
OBJETIVO GENERAL
Mejorada la gestión
macroeconómica.
Imputación de los
recursos públicos
más predecible,
eficiente y efectiva en
relación a las
prioridades
nacionales.
OBJETIVO
ESPECIFICO
Se ha
institucionalizado el
MGMP a lo largo del
GdN, coherente con
los recursos del GdN
y el respeto a los
principios
orientadores de los
MGMP.
2
‐ Mejorada gestión Macro
Econ.: consistencia entre el
déficit fiscal del Gob. central con
relación a los niveles
programados.
‐ Financiación más predecible:
MGMP/proyecciones
presupuestarias por ministerio
en relación con el gasto final.
‐ Mejora de la relación entre
imputación sectorial del gasto y
prioridades: comparativa de las
tendencias del sector con las
prioridades del PND-O
‐ Mejorada Efectividad:
mejorado el rendimiento en los
indicadores de resultado
‐ Mejorada Eficiencia: coste
unitario de productos
estratégicos se reduce mientras
se protege la calidad y acceso a
los servicios
‐ Durante los tres años del proyecto las
proyecciones del déficit fiscal se han
respetado, como el FMI ha comprobado en
sus misiones de supervisión.
‐ Cobertura y comprensión de
los MGMP entre los ministerios
del gobierno.
‐ Grado de adopción de los
principios del MGMP en la
planificación y presupuesto del
gobierno.
‐ Grado de aprendizaje de los
conocimientos impartidos sobre
MGMP en los talleres del
proyecto por parte del equipo de
gobierno involucrado en la
planificación y presupuestación
‐ Proporción del staff del
gobierno involucrado como
funcionarios en las actividades
de planificación y presupuesto
‐ Nivel de financiación de AT
‐ Para el PGR 2009, 35 instituciones
(representando aproximadamente 80% de los
gastos públicos) prepararon MGSMP para
2009-2011 con programas, indicadores y
metas de resultados y productos.
‐ Grado de adopción de principios de MPMP
en planificación y presupuesto (Ver análisis en
cuadro 1, tras esta sección)
‐ En estas instituciones, el grado de
comprensión de los conceptos MPMP es alta.
(Ver anexo de análisis del impacto de la
formación.)
‐ Tanto la gestión del MPMP a nivel central
como su preparación a nivel sectorial (a través
de los MGSMP) han sido llevado a cabo por
técnicos nacionales, de los cuales un
porcentaje importante son funcionarios con
carrera administrativa, (% preciso
‐ Un análisis detallado de los gastos
ejecutados y los presupuestos aprobados por
institución queda pendiente.
‐ Los objetivos establecidos en el PND-O
por el gobierno de Bolaños no fueron
aceptados por el nuevo gobierno y el Plan
Nacional de Desarrollo Humano no fue
publicado hasta el 2008.
‐ Un seguimiento de los indicadores
alcanzados con respecto a las metas
inicialmente aprobadas en el MPMP no se ha
logrado.
‐ La identificación de los productos
estratégicos y el análisis de las tendencias en
sus costes unitarios no se hizo.
Ver informe de reformulación del proyecto de Enero 2007
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LOGICA DE
INTERVENCIÓN
RESULTADOS
(PARA EL PROCESO DE
MGMP)
1. Establecido un Marco
Fiscal de Mediano Plazo
sólido y con respaldo
político apropiado
INDICADORES
COMENTARIOS SOBRE EL AVANCE DE
INDICADORES
para actividades relacionadas
con el MGMP (debería reducirse
progresivamente durante los tres
años)
desconocido).
‐ El nivel de financiación del proyecto para
actividades de formación y de ‘back-stopping’
se ha reducido anualmente, en la medida en
que se han ido reforzando las capacidades del
DPMP y el DGP.
INDICADORES
COMENTARIOS SOBRE EL AVANCE DE
INDICADORES
‐ MFMP aprobado por el
Gabinete Económico o por el
Gabinete completo.
‐ Proyecciones previstas en
el MFMP son coherentes con
los agregados finales de
ingreso y gasto (+/- 10%)
‐ El MFMP has sido regularmente aprobado
por el Gabinete Económico en cada año de la
implementación del MPMP pero no por el
Gabinete completo.
‐ Las proyecciones del MFMP han sido
coherentes con los resultados agregados
conseguidos.
2. Se han desarrollado
mecanismos
transparentes para la
preparación anual de
techos de gasto a tres
años vista.
‐ Desarrollada metodología
para la preparación de los
techos fiscales
‐ Techos presentados de
manera clara en una circular de
Preparación Presupuestaria
(inversión + corrientes)
3. MGSMP preparados en
todos los ministerios
‐ MGSMP en Educación,
Salud y Transporte para el
presupuesto 2006
‐ MGSMP en todos los
ministerios para el presupuesto
2007 (14)
‐ La metodología para la preparación de los
techos fiscales no ha cambiado desde el inicio
del proyecto y tampoco ha sido formalmente
publicada.
‐ Los techos para la preparación de los
ante-proyectos del PGR y de los MGSMP han
sido siempre presentados claramente en un
circular pero generalmente después de la
fecha indicada el la Ley 550 (31 de mayo).
‐ MGSMP preparados en 3 ministerios
pilotos para el PGR 2006.
‐ MGSMP en 18 instituciones del Gobierno
Central para el PGR 2007/ MPMP 2007-09.
‐ MGSMP en 25 instituciones para el PGR
2008/ MPMP 2008 -10.
‐ MGSMP en 35 instituciones para el PGR
2009/ MPMP 2009 -11.
4. Sistemas de Tecnología
de la Información,
modelos y códigos
contables actualizados y
consistentes con el
MGMP.
‐ Software para la
preparación plurianual del
presupuesto en versión piloto
para el 2005 y extendido y
empleado por todos los
ministerios del 2006 en
adelante
‐ Diseñados y en uso los
sistemas de seguimiento de los
MGMP para el 2006 en los
ministerios piloto y para todos
los ministerios en el 2007
‐ Definiciones de proyectos y
programas refinadas cada año
hasta versión final.
‐ El módulo de formulación de los MPMP
fue desarrollado en el SIGFA por la DGTec en
2006 y ha sido refinado anualmente.
‐ Las definiciones de proyectos y programas
y de indicadores y metas han sido refinadas
anualmente.
‐ Un sistema de seguimiento físco del
desempeño institucional ha sido desarrollado
durante 2008 y se aplicará a partir de 2009.
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9
RESULTADOS
(PARA EL PROCESO DE
MGMP)
5. Procesos en marcha
para el análisis de las
previsiones de gasto en
relación con los
resultados, basados en
un sólido proceso de
revisión sectorial anual, y
la ejecución selectiva –
anual- de análisis de
gastos público.
6. Documento del Marco
Presupuestario Nacional
(DMPN) producido
anualmente como
documento de revisión
del MGMP
7. Se ha desarrollado una
sensibilización sobre el
MGMP para el Gabinete,
la Asamblea Nacional, y
se ha llevado a cabo
capacitación institucional
del equipo técnico
central, personas clave
de cada sector, y el
personal de planificación
y presupuesto del
Gobierno central.
8. Completadas la
Revisión
semestral/planificación
para asesorar la
implementación del plan
de acción del MGMP y
actualizar la planificación
coherentemente
INDICADORES
‐ Calendario presupuestario
anual reorganizado a partir del
2006 para permitir los análisis
del desempeño y la
planificación estratégica
‐ A partir de 2006 las
revisiones del presupuesto
incluyen consideraciones sobre
el alcance de resultados
‐ A partir de 2007 las
revisiones del presupuesto
incluyen referencias a los
análisis de gasto publico y/o los
informes de desempeño
‐ DMPN presentado
anualmente como un anexo de
la Ley de Presupuestos a partir
del 2005.
‐ Se han desarrollado
seminarios anuales para el
Gabinete Económico y /o el
Gabinete en el plan de acción
del MGMP y su implementación
‐ Seminarios de
sensibilización anuales para los
miembros de la Asamblea
Nacional.
‐ Completado el Programa de
formación para equipo técnico
central, personas clave de cada
sector, y el personal de
planificación y presupuesto del
Gobierno central
‐ Completadas las revisiones
anuales en marzo 2006 y
enero 07 y 08.
COMENTARIOS SOBRE EL AVANCE DE
INDICADORES
‐ El calendario presupuestario fue
reorganizado pero no ha sido posible respetar
los plazos previstos en este calendario.
‐ Cuatro estudios de gastos sectoriales
fueron hechos (Transporte e Infraestructura,
Agricultura, Educación y Gobernación) pero
tuvieron muy poca incidencia en la
formulación de los presupuestos respectivos y
de los MGSMP.
‐ La demora en la introducción del modulo
de seguimiento físico no ha permitido la
inclusión de referencias regulares al
desempeño.
‐ El documento del MPMP ha sido publicado
anualmente como anexo al PGR desde
octubre 2005.
‐ En 2005, se hicieron seminarios de
sensibilización sobre el MPMP para el
Gabinete Económico y para los Diputados de
la Asamblea Nacional pero éstos no se
repitieron.
‐ Un programa amplio de formación para las
instituciones involucradas en el MPMP se
inició en 2006 y se ha repetido anualmente,
ampliando su cobertura institucional y su
contenido técnico. (Ver anexo.)
‐ Se completaron revisiones anuales del
plan de acción MPMP en 2006, 2007 y 2008
conjuntamente con la re-programación de las
actividades del proyecto.
‐ Revisiones semestrales
ejecutadas cada Julio entre
2006 y 2008.
AVANCE E LAS ACTIVIDADES DE ATI.
A continuación presentamos un pequeño cuadro que refleja el desglose total de actividades de
acuerdo a la matriz de planificación según el Enfoque de Marco Lógico inicialmente previsto por
los Términos de Referencia del Proyecto. Esta tabla recoge de manera esquemática los avances
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10
globales de cada actividad y los principales cambios y adaptaciones surgidos durante la
implementación del proyecto.
#
0,1
Actividad
0.0
Preparación
del
Proyecto
Informe de Incepción / Reformulación
Cambios, alcance e incidencia de la actividad
Tras una misión inicial de arranque y una visita a las instituciones
principales en Nicaragua, durante la cual se mantuvieron entrevistas con
SIGFA, DGTEC, BCN, MHCP, DPMP, DG, PRONICASS, SETEC, SNIF,
CE y OAFE, se realizó un Informe inicial en Mayo 2006.
En el Informe, aun manteniendo la concepción inicial y sin registrar
cambios sustanciales, se recogieron las adaptaciones necesarias de los
Términos de Referencia a las nuevas necesidades surgidas y se presentó
un primer calendario de planificación de actividades que ha sido la base
para las siguientes planificaciones anuales.
0,2
1,1
1,2
2,1
3,1
Seminario
(Madrid)
de
Arranque
1. Marco Fiscal de Medio
Plazo
Estudio del potencial de
crecimiento de la economía y
validez actuales hipótesis
PIB
Llevar a cabo curso de
formación con BCN a OAFE
& DPMP sobre uso de
modelo macro BCN
2. Techos Presupuestarios
MPMP
Desarrollo y mejora de
mecanismos
para
establecimiento de techos
anuales sectoriales y de
agencias
3. MGSMP
Mejora y actualización del
formato
del
MGSMP
basados en observaciones
del seminario anual de
revisión
EPTISA convocó y dirigió en Madrid una reunión en Mayo 2006 con los
socios iniciales del consorcio (INCAE y ODI-CAPE) con el fin de presentar
y coordinar la primera fase de ejecución, homogeneizar los conocimientos
iniciales en torno a los MPMP, debatir los principales hitos del proyecto y
coordinar los aspectos de administración y logística del programa.
Esta actividad, luego de una breve fase de preparación, fue descartada
por la OAFE.
La ATI financió en noviembre de de 2007 y enero de 2008 la preparación y
desarrollo de 2 seminarios (de 5 días de duración) parte de un ciclo más
amplio de formación dirigido por el Sr. Benedikt Braumann sobre el uso de
modelos de análisis macroeconómicos empleados por el BCN.
Esta actividad no se ha ejecutado.
Se trata de uno de los aspectos más relevantes para la preparación de los
MGSMP, siendo un aporte fundamental hacia una mayor transparencia y
previsibilidad del ciclo presupuestario. Por esto a lo largo de la duración de
todo el proyecto el equipo de Asistencia Técnica ha planteado a la OAFE
la necesidad de realizar un estudio para la mejora de los mecanismos de
establecimiento de techos fiscales, pero nunca se ha concretado la
demanda específica para la realización de este estudio, ni para la
realización de ninguna actividad en este sentido.
Si bien su importancia es comprendida por las autoridades nicaragüenses,
la tradicional relación entre la DGP y los sectores hace que los diálogos en
torno a la negociación de los techos se demore durante semanas. Existe
la conciencia por parte de OAFE y DGP de que el sistema podría ser
refinado, pero no existe un interés específico en hacerlo.
Tras la realización de los seminarios de preparación de los MGMSPs a las
instituciones (2006, 07, 08), se han ido actualizando los formatos con el
equipo de la DPMP. Las instrucciones emitidas por la DPMP para la
solicitud de demanda y preparación de los MGMSPs han ido
perfeccionándose con el apoyo de la ATI del proyecto hasta el formato
actual. Estas instrucciones constituyen la base sobre la que las
instituciones preparan sus MGMSP, recogen los principios orientadores,
sistematizan los principales conceptos (resultado, meta, producto,
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11
#
Actividad
Cambios, alcance e incidencia de la actividad
indicadores), y constituye una guía que permite coordinar el trabajo en
cada institución de una manera sencilla y homogénea para todo el
conjunto del Estado .
3,2
Desarrollo módulo formación
para introducir principios
MGSMP & MPMP en GdN.
La DPMP ha desarrollado varios cursos específicos a personal de
Hacienda para la introducción de los principios de MPMP, y ha mantenido
reuniones con representante de la Asamblea Nacional para exponer los
objetivos y resultados previstos con la implementación del MPMP.
La Asistencia Técnica no ha tenido una participación significativa en estas
acciones que han surgido de la iniciativa de la DPMP.
3,3
A) Llevar a cabo una
formación de formadores
anual
B) 6 seminarios anuales de
MPMP / MGSMP
Se han realizado un total de 7 seminarios: 2 por año en 2006 y 2007 y 3
en el año 2008.
Inicialmente se atendieron a 16 instituciones centrales en el año 2006, sin
embargo el número de instituciones ha ido subiendo progresivamente: en
2008 participaron 35 entre instituciones centrales y descentralizadas, lo
que constituye mucho más de lo previsto en la formulación del proyecto de
Asistencia Técnica. El proyecto ha formado a un total 600 funcionarios,
pertenecientes principalmente a las áreas de Planificación y
Administración financiera, utilizando un modelo de formación práctica y
presencial codirigido con la DPMP y que ha resultado un éxito en términos
de asistencia y contenidos.
Cada año se realizó una encuesta a los asistentes con el fin de conocer su
opinión sobre el formato de la formación, la comprensión de los
conceptos, la utilidad de los ejercicios, la precisión y claridad de las
exposiciones y el desempeño de los formadores. La valoración media ha
superado el 75 sobre 100, lo cual supone un éxito considerable de la
actividad en su conjunto.
Además, el equipo de ATI ha ido formando a un grupo de consultores
locales (inicialmente del INCAE y más recientemente de la UNAN) que
han acompañado a las instituciones durante el seminario, atendiendo a
sus dudas, acompañando la realización de los ejercicios y verificando
donde estaban los nudos en la comprensión del proceso de preparación
de los MGMSP. Esto ha permitido además consolidar el conocimiento y
confianza del grupo de consultores locales de la UNAN en la preparación
de MGMP, abriendo las puertas a la participación de la UNAN en algunas
actividades más complejas (como por ejemplo los Análisis de Gasto
Público).
3,4
Proveer apoyo backstopping
selectivo
a
ministerios
sectoriales en desarrollo de
MGSMP.
El equipo de ATI ha apoyado a la DPMP cada año a la supervisión y
seguimiento de las instituciones sectoriales en la preparación de sus
MGMSP mediante la contratación de consultores ad hoc durante los
meses en los que se concentra el trabajo para su elaboración y por tanto
las necesidades de apoyo (junio, julio y agosto).
Si bien este apoyo se concibió inicialmente como un complemento al
seguimiento que realizaba la DPMP, se ha comprobado como finalmente
haya llegado a ser un sustituto.
Es necesario sensibilizar a la DPMP sobre la necesidad de salir al
encuentro de las instituciones e incrementar la frecuencia y calidad de los
contactos personales con las mismas. Más allá de la comunicación por
correo electrónico, la presencia y los encuentros en las sedes
institucionales proporcionan un seguimiento y monitoreo más refinados y
favorecen la discusión sobre aspectos esenciales del proceso, así como
un conocimiento mayor de las dificultades y dudas que cada institución
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12
#
3,5
Actividad
Finalizar Manual MPMP
Cambios, alcance e incidencia de la actividad
tiene en relación a las distintas fases o conceptos. Sin embargo, mientras
el personal de la DPMP siga siendo tan limitado, resulta poco realista
plantear la posibilidad de un incremento significativo de la presencia de
Hacienda en los sectores y por tanto es difícil de prever un aumento de la
calidad del diálogo en torno al desempeño presupuestario sectorial.
El equipo de la DPMP ha realizado un trabajo de sistematización sobre la
preparación del presupuesto anual. El equipo de Asistencia Técnica del
proyecto complementará este trabajo con un manual específico sobre
preparación del MPMP coordinado por la DPMP: esto permitirá disponer
de un producto estandarizado que pueda ser fácilmente distribuido con
fines de diseminación y sensibilización.
Esta actividad no está finalizada. Depende de los acuerdos que se
alcancen con la DPMP sobre la utilidad y necesidad de este manual, así
como de los recursos disponibles en la DPMP. En principio planificamos
poderla finalizar antes de Marzo 2009.
4,1
5,1
5,2
5,3
5,4
5,5
4. TI, Presupuesto &
Contabilidad
Consolidar clasificaciones
contables
y
formatos
presupuestarios, con breve
manual de instrucciones y
materiales
formativos
actualizados
5. Análisis Presupuestario
Realizado
Desarrollo curso formación
en análisis de presupuestos
y costes
Curso de análisis de costes
básicos a todos los
Ministerios desde 2007
Desarrollo módulo formación
avanzado en análisis de
costes y técnicas de Análisis
Sectorial de Gasto (AGS)
Curso
avanzado
de
formación a 20 empleados al
año 2007 & 2008.
Llevar a cabo 3 PERs (AGS)
sectoriales en 2007, 2008 y
2009
Esta actividad nunca se ha ejecutado puesto que desde el inicio del
proyecto la DGTEC ya había desarrollado el módulo SIFGAFOR para el
mediano plazo, que permite la proyección presupuestaria a 4 años.
Sin embargo se realizaron refinamientos y comentarios anuales a los
formatos. En concreto la ATI, siguiendo el recorrido de perfeccionamiento
de los MGSMPs y en colaboración con la misma DGTEC ha
implementado algunas pequeñas modificaciones vinculadas a indicadores
y metas (1 resultado por programa y 4 indicadores de productos).
La formulación inicial del proyecto previo el desarrollo y ejecución de un
curso específico de análisis de costes básicos y el desarrollo y ejecución
de un curso en análisis avanzado de costes. Sin embargo, finalmente sólo
se ha incluido un módulo específico de análisis de costes en los
seminarios de formación para la preparación de los MGMSPs de 2008.
Esta re-programación, que ha limitado el alcance de la actividad, se debe
a motivaciones vinculadas fundamentalmente con el entorno político: las
negociaciones con FMI, BSG y Venezuela; las elecciones presidenciales
2007 y los consecuentes cambios de cargos y técnicos; la falta de
formación básica sobre MGSMP; el débil desempeño de los AGS
ejecutados en MINDED, MTE, MAGFOR Y MINGOB.
En el marco de la ejecución del AGS del MINGOB, los técnicos del
proyecto desarrollaron e impartieron una sesión de formación de un día de
duración en AGS para técnicos de MINGOB, consultores del AGS y
DPMP.
Se han desarrollado los siguientes AGS: MINED, MTI, MAGFOR y
MINGOB. Inicialmente se previó la realización de 3 AGS, pero a petición
del MCHP se amplió el numero final a 4. El objetivo de los AGS era de
realizar un ejercicio interno de análisis dirigido por el propio MHCP. Sin
embargo, la ATI no considera que se haya logrado esta apropiación, de
manera que los ejercicios, si bien útiles por su capacidad formativa, no
han logrado involucrar al MHCP en el diálogo sobre desempeño y gasto
con los sectores tal y como hubiera sido deseable. El equipo de ATI está
en proceso de elaboración de un manual de sistematización para la
realización de AGS dirigidos por el MHCP para los sectores a partir de las
experiencias de los 4 análisis realizados.
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13
#
Actividad
6,1
6. Documento de Marco
Presupuestario Nacional
AT a la institucionalización
del MPMP en el marco legal
presupuestario de Nicaragua
7,1
7. Sensibilización MPMP /
Refuerzo institucional
Llevar a cabo análisis de
necesidades de formación
para identificar necesidades
iniciales de formación de
MPMP
Cambios, alcance e incidencia de la actividad
Cabe señalar que se han encontrado dificultades en formar equipo de
analistas competentes en el uso de herramientas informáticas de análisis
de datos, por lo que en el futuro habrá que reforzar el equipo de
consultores locales con mayor preparación específica para los mismos.
Esta actividad fue identificada desde el inicio del proyecto y pospuesta
cada año por la OAFE por no encontrar el momento político oportuno para
plantear una reforma de la Ley de Administración Financiera (Ley 550).
Sin embargo es un controvertido tema pendiente que requerirá de un
análisis de detalle con el fin de refinar adecuadamente algunos aspectos
del entorno legal.
Se ha transformado esta actividad en un análisis de impacto de la
formación impartida. Se vio que las necesidades formativas de los
distintos funcionarios asistentes a los seminarios de formación en MGSMP
eran demasiados dispares para ser abordadas por la ATI. En consenso
con la DPMP se estimó más útil la comprobación del grado de
comprensión e institucionalización de los MGSMP en las instituciones.
Las conclusiones de esta actividad, realizada con el apoyo de consultores
locales que habían sido involucrados en anteriores actividades del
proyecto, se han incluido como anexo al presente informe.
7,2
Seminario
anual
de
lecciones aprendidas para
equipo central MPMP y
recursos
humanos
sectoriales
Se han realizado tres seminarios anuales de lecciones aprendidas que
han constituido la base de la planificación anual. En dichos seminarios, se
convocó a los miembros de DPMP, SNIP, SIGFA, OAFE y algunos
sectores relevantes con el fin de recabar sus apreciaciones en torno a las
dificultades encontradas en el proceso de preparación de los MGSMP.
7,3
“Study Tour” a Suiza para 10
miembros del equipo técnico
central del MPMP
Durante el otoño de 2007 se realizó una visita de intercambio y estudio de
miembros del MHCP a Suiza. Dicha actividad permitió contrastar las
experiencias en presupuestación a un grupo de representantes
nicaragüenses en una agenda preparada por SECO. Se realizaron visitas
a universidades, gobiernos cantonales, SECO y las unidades de
administración financiera del gobierno Federal.
7,4
Consolidar
manual
de
materiales de formación con
Notas de Formador
El equipo de ATI ha preparado un manual con los materiales de formación
empleados durante los tres años que permita a la DPMP replicar la
formación. Para ellos, se han incluido unas notas pedagógicas para los
formadores que recogen los principios esenciales de los ejercicios, las
dinámicas que es preciso favorecer, las dificultades y preguntas más
frecuentes y otras anotaciones para mejorar la comprensión y capacidad
de los formadores.
8,1
8,2
8. Revisión Plan de Acción
MPMP y Planificación
Revisión anual de proyecto y
de plan de acción
Revisión final de proyecto
Se ha realizado un seminario anual de revisión de proyecto con
participación de SECO, COSUDE, DPMP, OAFE, SIGFA, SNIP Y DGP.
Dicho seminario ha permitido socializar los avances con los principales
actores institucionales, debatir en torno a las dificultades internas y de
origen político o contextual, y proporcionar los insumos para los
necesarios ajustes en los planes anuales de planificación. Estos han sido
elaborados por el equipo ATI al principio de cada año,
Se ha realizado una evaluación de la incidencia del proyecto a partir de
varias fuentes de información:
• Entrevistas a los dirigentes del MPMP (DGP, SNIP, SIGFA,
DPMP, OAFE)
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14
#
Actividad
•
•
•
Cambios, alcance e incidencia de la actividad
Entrevistas a usuarios periféricos del MPMP (Asamblea,
Sociedad Civil, Universidades y Donantes)
Análisis del Impacto de la formación impartida por el proyecto en
el uso y conocimiento de los MGSMPs: con este fin se ha
realizado una encuesta a una muestra escogida de trabajadores
de los Ministerios y Entidades descentralizadas cuyas
conclusiones se anexan al presente informe.
Seminario de cierre, durante el cual se expusieron las
conclusiones preliminares de la valoración dejando al mismo
tiempo el espacio para la participación y las aportaciones de los
participantes: Secretario General de MHCP, Director General de
Presupuestos, SNIP, SIGFA, DPMP, COSUDE, equipo ATI.
Las conclusiones de esta actividad se están exponiendo en el conjunto del
presente Informe.
Cuadro 1
Principios básicos de un Marco Presupuestario
de Mediano Plazo
• El ciclo presupuestario empieza por una fase
estratégica en la que se contemplan las políticas
actuales y las nuevas propuestas de políticas en un
contexto de mediano o plazo;
• El presupuesto está basado en una definición clara
y confiable de los objetivos y metas de mediano
plazo de política fiscal y macroeconómica;
• El proceso político en el seno del Gobierno obliga a
establecer prioridades de política dentro de límites
globales de recursos a mediano plazo;
• Los acuerdos institucionales facilitan la
planificación conjunta de los presupuestos de capital
/ recurrentes a nivel central y ministerial;
• Los cálculos anticipados de los costos de las
políticas actuales y nuevas se basan en una revisión
de los objetivos, aspectos y desempeño sectoriales;
• El MPMP y el presupuesto anual no son dos
procesos separados, más bien el presupuesto anual
constituye el primer año del MPMP;
• El proceso está enfocado en resultados, con
indicadores de productos y resultados cuyo propósito
es mostrar si hay una ‘apropiación’ de éstos a
mediano plazo;
• Hay mecanismos que minimizan los impactos
adversos en las prioridades de gastos (de manera
que la ejecución presupuestaria sea previsible); y
Valoración sobre asimilación de principios
básicos en el MPMP de Nicaragua
• No se ha logrado adaptar el calendario
presupuestario para introducir una “fase estratégica”
inicial.
• El presupuesto anual y el MPMP están basados
explícitamente en una política fiscal a medio plazo.
• Las prioridades sectoriales de ajustan a los limites
fiscales para el PGR y el primer año del MPMP per
esto no representa un ajuste formal del políticas y
prioridades a medio plazo.
• La programación de los gastos recurrentes y de
capital se presenta en el mismo documento (el
MPMP) pero no todos los proyectos dictaminados
son incluidos y las implicaciones recurrentes de los
proyectos no se consideran explícitamente.
• El análisis del desempeño físico de cada institución
es muy limitado tiene poca incidencia en el proceso
de presupuestación.
• El PGR y el MPMP son integrados y utilizan las
mismas estructuras programáticas.
• Existe un enfoque en resultados con respecto a la
programación de gastos en el MPMP donde se
presentan indicadores y metas de productos y
resultados pero aún no se hace un seguimiento del
desempeño físico
• Todas las actividades fiscales están sujetas al
proceso presupuestario de MTEF (de ahí que haya
una cobertura presupuestaria integrada).
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15
3. LOGROS EN LA IMPLEMENTACIÓN DEL MPMP
A los 3 años del inicio del proceso de implementación del MPMP en el presupuesto de la
república, la valoración realizada por las instituciones centrales del MHCP durante el ejercicio de
evaluación realizado por el consorcio EPTISA FISCUS UNAN ha sido altamente positiva. En la
reunión, en que estaban presentes el Secretario General del MHCP, el Director General del
Presupuesto, representantes del SNIP, SIGFA y DPMP, y representación del gobierno de Suiza,
se resaltaron los siguientes logros del proceso:
; El proceso de implementación del MPMP en el GdN ha sido un éxito en términos de
cobertura, alcanzando un total de 35 MGSMPs presentados para el presupuesto 2009. El
proyecto previó inicialmente el trabajo con 3 instituciones piloto que serían gradualmente
ampliadas hasta 15 instituciones al final de la intervención. Sin embargo, el GdN ha realizado un
esfuerzo significativo desde el inicio para ampliar la cobertura a la mayor parte de las
instituciones posibles en cumplimiento de la ley 550. Esto ha permitido superar ampliamente
todas las previsiones de cobertura.
; El nivel de conocimiento transmitido a las instituciones a través de los seminarios de
formación ha sido muy satisfactorio3. Se han comprendido bien los conceptos y principios
orientadores del MPMP por los responsables de planificación y administración financiera de las
principales instituciones entrevistadas y se ha alcanzado un grado de diseminación razonable
entre los trabajadores de las unidades de planificación y presupuesto.
; Nivel de institucionalización de los MGSMPs ha sido elevado, gracias a la inclusión del
MPMP en la Ley 550 de Administración Financiera y del Régimen Presupuestario, lo que
garantiza la obligatoriedad de presentación de los MGSMPs para todas las instituciones del
estado bajo la supervisión del MHCP.
; Se han realizado satisfactoriamente 4 análisis de gasto sectorial (MINED, MAGFOR, MTI,
MINGOB), aunque el nivel de calidad y apropiación del proceso ha sido dispar.
; El liderazgo del MHCP durante todo el proceso ha sido decidido y eficaz, y ha sido capaz de
aportar una asistencia a las instituciones que ha sido valorada positivamente por los encargados
de la preparación del presupuesto.
; El modelo de Asistencia Técnica empleado (flexible y adaptable a los requerimientos del
MHCP como líder del proceso) ha permitido unos servicios ajustados a las demandas en un
entorno cambiante, lo cual ha favorecido una apropiación fuerte del proceso por parte del MHCP
y una relación del equipo de ATI con las instituciones basada en la confianza y respeto mutuo.
Sin embargo, la ATI valora que si bien el proyecto ha sido dirigido por el MHCP y el nivel
de involucración y apropiación ha sido el esperado, no ha habido un cambio sensible en
la manera en cómo se entiende el proceso de preparación del presupuesto (cambio de
mentalidad de una gestión “control” a una gestión “valoración del desempeño”). Es decir,
ha habido apropiación del proceso de gestión y de las herramientas y productos del
proyecto, no tanto de los resultados previstos por los mismos. Este tema es analizado con
mayor detalle en el capítulo 4 del presente informe.
3
Anexo: Informe del Análisis de Impacto de la Formación
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16
4. DIFICULTADES ENCONTRADAS DURANTE LA IMPLEMENTACIÓN
INTRODUCCIÓN:
Tras el trabajo de valoración final de incidencia del proyecto, la ATI ha concluido que si bien ha
sido un éxito en términos de ejecución de actividades y entrega de productos, el impacto del
proyecto en la capacidad de análisis y de diálogo de las instituciones en torno a la gestión y
desempeño presupuestario ha sido sin embargo poco significativo. El proyecto ha logrado una
cobertura y comprensión de los MGSMP muy elevada, y sin embargo el nivel de adopción de los
principios derivados del MPMP en la forma de entender la preparación y gestión del presupuesto
ha sido limitado. Era de esperar que la introducción de un MPMP favoreciese:
•
•
•
•
Un mayor uso por parte del MHCP del análisis del desempeño presupuestario en la
toma de decisiones en planificación y asignación de recursos
Una mayor apropiación por parte de los sectores en el análisis del presupuesto y del
gasto sectorial como base de la toma de decisiones relativas a planificación y la
asignación de los recursos – sobre todo para años futuros.
Una mayor gestión orientada a los resultados basada en la gestión presupuestaria
La consolidación de una mayor institucionalidad del MPMP en el MHCP
Sin embargo, las conclusiones extraídas del análisis del grado de conocimiento e
institucionalización del MPMP en las instituciones4 apuntan en otra dirección:
1. Si bien los conceptos básicos sobre MPMP y MGSMP son conocidos ampliamente entre los
entrevistados y con un grado razonable de claridad.
2. y ha existido un apoyo eficaz de la DPMP al proceso de preparación de los MGSMP a las
instituciones sectoriales. Este apoyo a la formulación ha sido oportuno y ha permitido aclarar
las dudas planteadas.
3. Tal vez por esta razón, la programación de actividades para los años futuros del MPMP no
se toma en serio en la mayoría de las instituciones que preparan Marcos de Gastos
Sectoriales a Mediano Plazo (MGSMP). En muchos casos, la programación de futuros
presupuestos representa nada más que una extrapolación mecánica de lo programado para
el primer año en el PGR; en otros existen grandes inconsistencias entre las metas físicas y
los presupuestos programados.
Además, en el marco de las entrevistas realizadas a los usuarios (donantes, sectores, asamblea
y sociedad civil) y directivos del MPMP (OAFE, SIGFA, SNIP, DGP, DPMP), las conclusiones
confirman las tendencias reflejadas por el análisis de impacto e institucionalización del MPMP:
1. El MPMP está institucionalizado, lo que es considerado como un gran logro del proceso,
y constituye en opinión de los entrevistados una herramienta de extraordinario potencial.
2. Sin embargo se percibe una falta utilización del MPMP debido a la existencia de una
serie de documentos de planificación que coexisten en cada institución sin que existan
políticas claras de jerarquización y coherencia entre ellos.
4 Realizada a partir del análisis del impacto de formación del proyecto. Ver conclusiones del análisis en el informe de la actividad anexo a este
informe
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17
En el siguiente apartado presentamos una reflexión sobre alguno de los condicionantes y
dificultades encontradas para la consecución del objetivo del proyecto en relación al diseño del
proyecto, al entorno institucional y en la cultura de gestión presupuestaria.
OBSTÁCULOS ENCONTRADOS:
+ RELACIONADAS CON EL DISEÑO DEL PROYECTO
Capacidades socios locales sobrevaloradas: El diseño original contaba con una fuerte
participación de consultores locales asociados en las actividades de formación y análisis. Esta
capacidad local fue inicialmente sobrestimada y las universidades seleccionadas para la
formación de consorcio no están en condiciones de aportar un volumen significante de ATI de
calidad en gestión de finanzas públicas y MPMP. La ATI local ha tenido que ser incluida en
muchas actividades con fines formativos con el objetivo implícito de reforzar sus capacidades
para el futuro.
Esta falta de capacidad inicial no ha favorecido una rápida diseminación sobre los principios del
MPMP entre agentes críticos de la Sociedad Civil que permitiera una mayor auditoría y debate
social sobre el presupuesto nacional.
Intensidad en el seguimiento del proceso de implementación de MPMP: El diseño original
previó una ATI sin presencia permanente, lo cual ha favorecido notablemente una mayor
apropiación del proceso por parte de las autoridades locales. Sin embargo, también ha impedido
que la ATI tuviera información precisa sobre el grado de asimilación de los conceptos
introducidos mediante las acciones del proyecto. El seguimiento de la ATI se ha tenido que
circunscribir a la ejecución de actividades, entrega y calidad de productos y sistematización de y
desarrollo de metodologías de formación, descuidando por tanto aspectos sustanciales del
proceso (análisis del presupuesto, diálogo con los sectores, valoración del desempeño
presupuestario) que quizá una presencia más continuada hubiera detectado con mayor
antelación.
+ RELACIONADAS CON EL ENTORNO INSTITUCIONAL
La falta de un mayor análisis del desempeño presupuestario de los sectores por parte del MHCP
se origina en una serie de limitaciones institucionales complejas:
•
•
•
Existen pocos técnicos en el MHCP capaces de hacer análisis de políticas y programas
sectoriales, por lo que el alcance de la DGP y la DPMP en el seguimiento y diálogo con
los sectores difícilmente será en torno a cuestiones sustanciales y difícilmente alcanzará
a todos los sectores e instituciones.
El vinculo entre el MHCP con la SEPRES, donde se encuentran capacidades mas
desarrolladas, es muy débil. No existen espacios de colaboración y comunicación
institucionalizados que favorezcan un mejor aprovechamiento de los recursos e
información disponibles.
Enfoque casi exclusivo de la SEPRES sobre el PND-O/ PNDH y poca atención a
programas y políticas sectoriales y al proceso de MPMP en general. Esta dualidad
MPMP y PNDH no favorece una visión unificada sobre la priorización de estrategias y su
correlación con los recursos disponibles en el tiempo, por lo que sería razonable pensar
en reforzar esta vinculación.
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La aprobación de un Plan de Modernización de las Finanzas Públicas por parte del Gobierno
podrá quizá reforzar algunas de estas debilidades detectadas por el proyecto, por lo que sería
recomendable prever un seguimiento cercano a la implementación del mismo.
+ RELACIONADAS CON LA CULTURA DE GESTIÓN PRESUPUESTARIA
Existe una fuerte cultura presupuestaria arraigada a lo largo de las instituciones del estado
nicaragüense que entiende la labor del MHCP como fiscalizador del gasto. La labor del proyecto
en última instancia era transformar esa conciencia de control de gasto en una conciencia
orientada a control de la calidad de la gestión, permitiendo así mejorar la eficiencia del gasto
público e informar la toma de decisiones sobre asignación de gasto y prioridades nacionales..
Los factores que influyen en esta concepción limitada del rol del MHCP son:
-
El MHCP ha ejercido históricamente un rol de control y auditoría sobre el gasto público y
ha negociado la asignación de fondos con las instituciones del estado en función de los
niveles de gasto y priorización política, por lo que el cambio hacia un rol más vinculado
al control del desempeño del gasto público se hace especialmente difícil no sólo por la
falta de recursos, sino también por el cambio en el tipo de liderazgo que ejerce en el
ámbito político nacional.
-
El centro del debate en torno al presupuesto se orienta a la cantidad de financiación, sin
ninguna vinculación con la gestión o la eficiencia de las instituciones. No hay vinculación
entre gestión de recursos y asignación de los mismos, no existe control sobre productos
y coste, ni sobre planificación a medio plazo, priorización y producción de servicios. Esto
provoca una enorme falta de información en torno al desempeño de las instituciones, por
lo que a pesar e haber implementado con éxito un MPMP, la utilidad del mismo debe
ser reforzada mediante la introducción de herramientas específicas de seguimiento y
análisis de desempeño en el rol del MHCP.
-
En parte como consecuencia del punto anterior, las instituciones sectoriales no tiene
ningún incentivo por el que mejorar su gestión y producir servicios con costes limitados
mediante una adecuada planificación y seguimiento. No existen incentivos en los
sectores para mejorar el desempeño, ni existen incentivos en MHCP para supervisarlo.
Es por tanto necesario también abordar la cultura de gestión de las instituciones
sectoriales para un desarrollo óptimo del potencial del MPMP.
5. LECCIONES APRENDIDAS E IMPLICACIONES PARA EL FUTURO
En el marco de una ejecución que puede ser considerada en términos generales como exitosa
atendiendo a los objetivos planteados inicialmente, el equipo de ATI ha analizado cuáles han
sido los principales factores de éxito de esta intervención y qué implicaciones deben ser
consideradas para el futuro.
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
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19
1. El liderazgo del gobierno en implementación MPMP ha sido notable, buen indicador
de apropiación política e institucional. Gran parte del éxito en términos de cobertura e
impacto del programa ha de ser atribuido al liderazgo ejercido por el MHCP durante todo
el proceso de preparación y ejecución. Desde el inicio en su fase de identificación, como
en el desarrollo de las actividades durante los tres años de duración, el MHCP ha
coordinado la agenda de prioridades, la planificación de acciones, la coordinación con la
agenda política e institucional externa, y el desarrollo de las acciones desde el detalle. El
MHCP ha participado a través de la DPMP en todas las acciones de formación y
asistencia desarrolladas regularmente y ha coordinado la evaluación y planificación
anual de las acciones previstas, de manera que la ATI ha estado permanentemente
organizada en función de las prioridades establecidas desde el MHCP. El equipo de ATI
nunca ha tenido institucionalidad propia, de tal manera que todas las acciones han sido
convocadas desde el MCHP, facilitando que el equipo externo hay sido identificado
como parte del ministerio. Este liderazgo efectivo se ha logrado gracias a tres factores
principalmente:
a. ATI no permanente y planificación flexible: como se ha comentado
anteriormente5, la no presencia permanente del equipo de ATI ha favorecido que
el liderazgo previsto para el MHCP haya podido ejercerse sin interferencias de
un excesivo protagonismo externo por parte de la ATI. Además, la existencia de
un solo equipo de ATI financiado por una sola fuente externa (SECO) también
ha contribuido a reducir las interferencias al mínimo, simplificando los
procedimientos, maximizando el diálogo y la toma de decisiones y favoreciendo
una flexibilidad que sólo permite el trabajo con un equipo reducido, eficaz y con
una carga de rendición de cuentas acotada convenientemente.
b. Marco institucional del proyecto adecuado desde la identificación al cierre. La
creación de la Dirección de Presupuestos de Mediano Plazo dentro de la
Dirección General de Presupuestos, además de reflejar el claro compromiso
político del gobierno, ha permitido la oficialización y sistematización adecuadas
el MPMP. Esto no se podría haber logrado sin que la DPMP hubiera estado al
frente del proceso desde su inicio con un mandato pertinente y recursos
suficientes y cualificados.
c. Marco decisorio adecuado: el proyecto fue identificado y ha sido acompañado
por la dirección de la OAFE, que gracias a su peso y legitimidad en el MHCP, ha
favorecido una mayor incidencia política, una mayor compromiso institucional y
una agilidad en la toma de decisiones críticas, que de otra manera hubiera sido
difícil imaginar. Este rol de “padrinazgo” del proceso ha sido fundamental, y en
proyectos de gran calado institucional, es necesario contar con una institución
con el nivel de impacto político suficiente para garantizar el calado de las
reformas e impulsos necesarios para su viabilidad.
2. La institucionalización lograda por la incorporación del MPMP en la ley 550 ha sido
clave en el éxito del proceso. El peso legal otorgado por la reforma de la ley 550, y la
introducción de la obligatoriedad de la preparación de los MGSMPs por parte de los
sectores ha sido clave en la consolidación del proceso. Además, esta reforma fue
realizada el año de arranque del proyecto, lo que permitió aumentar el impacto de las
formaciones previstas, despertar el interés de las instituciones y posicionar a la DPMP
5
Ver capitulo 2
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
20
frente a los ministerios como institución líder del proceso. De la misma manera, la
prevalencia del MPMP sobre otros documentos de planificación existentes, si bien no es
total, ha sido reforzada por el carácter legal de su preparación. Cualquier avance o
profundización sobre le nivel de exigencia o calidad en relación al MPMP deberá
contemplar su regulación, bien a través de una nueva reforma de la ley 550 para asuntos
de transcendencia, bien a través de las herramientas de reglamentación de la ley de que
dispone el gobierno de la república.
3. El foco del proyecto en formación de conceptos ha sido adecuado para una rápida
diseminación de los contenidos del MPMP en las instituciones clave. El diseño de los
componentes iniciales del proyecto insistió sobre la diseminación y una adecuada
comprensión de los objetivos y componentes de un MPMP a través de la formación y
sensibilización a los cargos clave de las instituciones. Las conclusiones del análisis del
impacto de la formación del proyecto revelan que el éxito de la cobertura del proyecto en
términos de MGSMPs presentados y de comprensión de los cuadros formados dentro de
las instituciones se debe principalmente a las acciones de formación llevadas a cabo
anualmente en forma de seminarios. Estos seminarios han permitido agrupar a lo largo
de tres años a 6-8 personas de 35 instituciones encargadas de la planificación y
presupuestación durante 2 días al año con el fin de prepara en grupo sus MGSMPs, bajo
la dirección y asistencia del equipo de la DPMP. En total se ha formado a cerca de 700
trabajadores del estado con una capacidad de incidencia fuerte en la calidad de los
presupuestos y la planificación. Si bien para el futuro quizá la estructura prevista en
formación deberá ser adaptada, en esta primera fase, ha logrado sus objetivos con un
grado muy satisfactorio de eficacia (para más detalles ver anexos, informe del análisis
de impacto de la formación)
IMPLICACIONES PARA EL FUTURO DE LAS LECCIONES APRENDIDAS
Î Se han completado logros en términos de cobertura y comprensión de los conceptos, sin
embargo, la comprensión de la utilidad del MPMP para reforzar una cultura de
análisis de desempeño es insuficiente: Para una asimilación completa de los
principios orientadores del MPMP, y no sólo la introducción de la herramienta en el
sistema de presupuestación, será necesario profundizar en el seguimiento de la
ejecución física del presupuesto y en el análisis del gasto como insumo orientador de la
toma de decisiones en torno a la asignación del gasto. Este giro conceptual permitirá al
gobierno consolidar una gestión de los recursos basada en el desempeño de las
instituciones en función de las metas proyectadas en el medio plazo. Por ello, será
importante considerar:
o Una ampliación de la formación en análisis de costes e introducción de
herramientas de análisis eficientes y sencillas (análisis de programas o
proyectos)
o Una mejora de las capacidades de seguimiento físico de la ejecución
o Una mejora de las capacidades de análisis del personal del MHCP
o Una mejora del diálogo entre MHCP y CEPRES y MHCP y los sectores con el
fin de ir introduciendo una cultura de valoración del desempeño y desterrando
una cultura de auditoría de gasto.
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21
Î Falta calidad en las previsiones realizadas por las instituciones en sus MGSMP:
Durante la primera fase de la implementación del MPMP, el objetivo ha sido cubrir el
mayor número de instituciones posibles con un grado razonable de calidad. Sin
embargo, para desarrollar todo el potencial del MPMP en la mejora de la calidad de las
previsiones presupuestarias, es necesario profundizar en la calidad de los MGSMP de
las instituciones. Hasta el momento, las proyecciones no son vinculantes para las
instituciones por lo que la calidad y compromiso de las mismas con sus metas es muy
débil. Esto se produce por dos motivos: en primer lugar por la ley 550 no prevé que las
proyecciones vinculen a las instituciones, por lo que nunca serán tenidas en
consideración para medir el avance de sus programas y sus metas. En segundo lugar,
porque tampoco el MHCP emplea las proyecciones en las negociaciones de los techos
fiscales del presupuesto anual. Sería necesario reforzar la vinculación de las
proyecciones para cada institución, de manera que las negociaciones sobre los techos
fiscales se iniciaran sobre la base de las proyecciones realizadas por las instituciones,
de manera que éstas reflejaran una planificación basada en resultados, y una estimación
real del avance de cada institución en relación a los objetivos planteados. Esto además
facilitaría que en las negociaciones entre el MHCP y las instituciones para la aprobación
de los presupuestos, se centre el diálogo en los logros de indicadores de meta y en las
dificultades encontradas para alcanzar las previsiones.
Î Adaptación del escenario institucional en relación a los cambios surgidos en la
configuración del gobierno a raíz de las elecciones del 2006. El cambio de gobierno no
tuvo un impacto fuerte en el compromiso institucional del estado en relación al MPMP,
sin embargo, provocó cambios en las relaciones de poder institucional que es preciso
considerar para abordar las próximas etapas de consolidación del MPMP. Así, el rol de
la SEPRES (antigua SETEC) es muy diferente en las competencias relacionadas con la
planificación, y debería ser reforzada la coordinación entre SEPRES y MHCP en el
seguimiento del presupuesto y la coherencia entre planificación nacional (antiguo PNDO, ahora PNDH y el presupuesto a mediano plazo). Además, se prevén cambios en la
estructura del MHCP (plan de modernización de las finanzas públicas en fase de
aprobación) que afectará sensiblemente a las competencias de las direcciones del
ministerio en la preparación y seguimiento del MPMP, por lo que sería recomendable
prever un acompañamiento a este proceso para fortalecer y consolidar el esfuerzo ya
realizado hasta la fecha.
Î El proyecto no ha logrado sensibilizar más allá de las instituciones del estado sobre
la importancia de la previsión presupuestaria y el análisis del gasto público. Si bien un
objetivo parcial del proyecto era sensibilizar a la sociedad en su conjunto sobre la
importancia del presupuesto para la mejora de la rendición de cuentas del estado, el
proyecto ha sido incapaz de llegar a otros actores clave de la sociedad sobre estos
temas. El origen de esta debilidad está en que el foco del proyecto se ha centrado sobre
la implementación y cobertura del MPMP en las instituciones, descuidando el alcance a
otros actores sociales. Aún es más, parte de esta sensibilización estaba previsto que
fuese realizada a través de la participación de un socio local cualificado que ejerciera de
pantalla de difusión de los conocimientos transmitidos por la ATI. Sin embargo, y por los
motivos ya expuestos en capítulos anteriores, la preparación inicial del socio local fue
sobreestimada, por lo que no se dio este efecto difusor tal y como estaba previsto.
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Anexos:
o Anexo 1 : informe técnico
o Anexo 2 : Informe Técnico del Análisis de
Impacto de la Formación
ANEXO 1
Entrevistas realizadas para la valoración de
incidencia del proyecto
INDICE INFORME
1. DONANTES
2. SOCIEDAD CIVIL
3. OAFE
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1. DONANTES
1. BID
Participantes
Edmundo Quintanilla, Especialista Sectorial. Area Fortalecimiento Institucional
Cuestiones analizadas
¾ ¿Conoce usted el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) o los Marcos de
Gasto Sectoriales de Mediano Plazo (MGSMP) promovidos por el MHCP en los últimos
años? ¿Ha consultado/trabajado en alguna ocasión el MPMP anexo al presupuesto de
cada institución? ¿Le parece útil?
R: El BID tiene en marcha un proyecto de Cooperación Técnica que esta apoyando un cambio
en la implementación de las políticas sectoriales hacia una gestión por resultados: en este
contexto la implementación de un MPMP ha sido un factor determinante para su éxito.
El MINSA es un ejemplo: el hecho de tener un MGSMP ha permitido implementar una
programación por resultados basada en los indicadores del mismo MGSMP y el BID los utiliza
para decidir/argumentar sus propios desembolsos. Además, los técnicos del Ministerio han
asimilado el enfoque por resultados y la idea de una programación a Mediano Plazo. Sin
embargo uno de los problemas reside en el hecho que no todos los actores de la cooperación
apuntan en esta dirección, causando dificultades y confusiones dentro del mismo MINSA.
¾ ¿De que forma la implementación de un MPMP esta afectando la gestión de las políticas
públicas?
R: A nivel político no hay claridad en los conceptos que sustentan la idea de programar a
mediano plazo y se hace un uso instrumental y según conveniencia. De hecho los responsables
políticos no quieren presupuestar todo por resultado y el mismo principio de presupuestación por
resultado contrasta con algunas leyes que fijan porcentajes mínimos de financiación para
determinados sectores. En los sectores además falta claridad en el tema de incentivos: los
responsables sectoriales tienden a considerar que obtener mejores resultados en su desempeño
signifique de forma automática recibir un mayor porción del presupuesto.
¾ ¿Considera que es un trabajo del MHCP hacia una mayor transparencia en la gestión
pública?
R: El MHCP ha sin duda mejorado en la transparencia y divulgación de su trabajo y su página
web es un ejemplo en este sentido. Sin embargo todavía que espacio para mejorar este aspecto.
¾ ¿Cuál es su opinión sobre el papel del MHCP en el proceso de implementación del
MPMP?
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24
R: La voluntad por parte del MHCP de respaldar el proceso es clara, sin embargo todavía no ha
logrado una amplia articulación por parte de todos los actores. En general no esta claro hacia
donde pretende ir este proceso en su conjunto y por tanto se evidencia el riesgo de quedarse
estancado para luego volver hacia atrás.
¾ ¿Ve la posibilidad para una participación del BID como aliado en este proceso?
R: Por parte del BID hay sin duda un interés para coordinar acciones en futuro (teniendo en
cuenta que del proyecto de cooperación técnica para el fortalecimiento institucional en gestión
por resultados quedan para ejecutar 1,3 millones de dólares). Se pueden identificar diferentes
posibles espacios de trabajo común:
‐ profundización de la metodología
‐ sistema de seguimiento/monitoreo: rendición de cuentas + auditoría social
‐ identificación de los objetivos últimos del proceso
2.
BANCO MUNDIAL
Participantes
José Eduardo Gutiérrez Ossio, Public Sector Specialist.
Cuestiones analizadas
¾ ¿Conoce usted el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) o los Marcos de
Gasto Sectoriales de Mediano Plazo (MGSMP) promovidos por el MHCP en los últimos
años? ¿Ha consultado/trabajado en alguna ocasión el MPMP anexo al presupuesto de
cada institución? ¿Le parece útil?
R: El MPMP constituye un importante paso hacia la implementación de un enfoque
presupuestario por resultados pero el contexto más general de la gestión de las finanzas
publicas en Nicaragua resta importancia a este avance debido a varios fallos que se pueden
fácilmente identificar:
‐ se mantiene un enfoque basado sobre el control del gasto según una lógica fiscalista,
donde es el presupuesto al centro del sistema (en este sentido el MPMP puede
aumentar el grado de predictibilidad).
‐ el sistema no es realmente integrado, por tanto el registro de compromisos del SIGFA no
pasa a Tesorería; no es posible tener los datos sobre deuda flotante y flujos de caja, ni
se puede hacer proyecciones del déficit fiscal.
‐ los sectores no se han apropiado del enfoque por resultados y lo ven más bien como
una potencial fuente de recortes presupuestarios por parte del MHCP.
Es en cualquier caso necesario subrayar como en el tema de planificación de Medio Termino se
ha avanzado mucho en Nicaragua. Un ejemplo concreto son los programas sectoriales que se
están implementando con recursos propios, dentro del presupuesto, con una programación de
mediano plazo y con un importante nivel de apropiación (“Hambre Cero” y “Usura Cero”).
¾ ¿Cuáles recomendaciones se podrían dar para una mayor eficacia del proceso?
R: Sería necesario:
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25
‐
‐
‐
‐
‐
poner la Tesorería al centro del sistema, permitiendo así un efectivo control de caja
mejorar el dialogo con los sectores sobre el tema de indicadores
reforzar institucionalmente los sectores y por tanto su capacidad de gestión
hacer más efectivo el papel de la OAFE
implicar mucho más la Asamblea Nacional en todo el proceso sobre todo poniendo en
marcha controles sobre el gasto
Más en general se esta desarrollando dentro del Banco Mundial una reflexión sobre el tema del
Performance Budgeting, partiendo de la base que se trata de un proceso y que este tiene que
apoyarse necesariamente sobre un set de informaciones que guían las discusiones alrededor de
la presupuestación:
‐ estudios analíticos, como por ejemplo los PERs, que luego sean efectivamente utilizados
como instrumentos que guíen las decisiones
‐ desarrollo de indicadores, necesarios para la gestión por parte de las Unidades
Ejecutoras (cuya autonomía es fundamental)
‐ puesta en marcha de sistemas informáticos funcionales a la gestión integrada del
sistema [en Nicaragua lo tenemos]
‐ auditoría internas, no solamente de gasto sino también “de impacto” y “operativas”
‐ un documento de planificación de Medio Termino [en Nicaragua lo tenemos]
3.
DELEGACIÓN DE LA COMISIÓN EUROPEA
Participantes
Olga Viluce – Task Manager
Ramiro Cavero – Jefe de Asistencia Tecnica PAINIC
Resumen
Valoración del proceso de implementación del MPMP
Los departamentos de planificación a nivel sectorial, además de no tener el peso que deberían
tener, se encuentran en la situación de tener a disposición varios instrumentos de planificación,
entre los cuales esta también el MPMP (los otros son: PNDH, PDI, PEF, PAM). Por
consecuencia se enfrentan a un grande número de indicadores, cuya consistencia es sin duda
escasa.
El MPMP es efectivamente conocido a nivel sectorial, pero el hecho que la proyecciones para el
año 2 sean literalmente olvidadas al año siguiente y haya que empezar desde cero a la hora de
redefinir la planificación quita sentido a todo el ejercicio. Cuando además llegan de MHCP los
techos fiscales, rebajados con respecto a las peticiones de los sectores, se genera frustración y
no hay motivación para corregir los indicadores anteriormente establecidos. En cualquier caso el
mero ejercicio de creación de un MPMP es positivo en cuanto representa un avance hacia la
planificación pluri-anual.
Perspectivas para el futuro
En una segunda fase del proyecto lo ideal sería poder llegar a tener cierta influencia en el
Gabinete de Planificación de la Presidencia, aunque aparece una perspectiva muy difícil.
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Sería en cualquier caso importante intentar conectar la implementación del MPMP con niveles
más altos del Gobierno y la administración y por otro lado crear a ese nivel un agente
coordinador del proceso de planificación: Quizás este rol podría ser asumido por el mismo
MHCP: habría entonces que fortalecer sus capacidades de liderazgo, para luego proporcionar
asistencia técnica y capacitación.
4.
COSUDE
Participantes
Maria Antonia Zelaya – Responsable para PRORURAL
Resumen
Valoración del proceso de implementación del MPMP
PRORURAL es un proyecto sectorial de apoyo a 5 instituciones sector rural (MAGFOR,INTA,
INAFOR, IDR y FUNICA) financiado por un fondo común de 12/14 millones de dólares al año
aportados por 5 donantes (Suiza, Finlandia, Dinamarca, Noruega y Suecia).
La coordinación del sector resulta muy difícil. En un principio se hizo de hecho una proyección de
posibles recursos disponibles en el periodo 2005-2009 pero finalmente no se respetó. En esta
fase se esta intentando dar al MAGFOR un papel de coordinación en las acciones y en la
busqueda de recursos.
Cuando se implementó el MGSMP se consideró que sería posible trabajar los presupuesto pluranuales a nivel de componente y no ya de institución, pero las dis-homogeneidad del sector lo
impidió y el rol central del MAGFOR finalmente dificultó aun más las cosas.
La atención que el MHCP da al sector no es satisfactoria ya que los analistas responsabales
para cada una de las instituciones no se coordinan: se sugiere que el MHCP tenga un mayor
papel de coordinación dentro del sector.
Los indicadores que utiliza PRORURAL (alrededor de 80) no están alineados con los de los
Ministerios y no siguen las instrucciones proporcionadas por MHCP: hay muchas dificultades
para realizar su seguimiento.
2. SOCIEDAD CIVIL
1. IEEPP (INSTITUTO DE ESTUDIOS ESTRATEGICOS Y POLÍTICA PÚBLICAS)
Introducción El IEEPP es una organización civil no partidaria y sin fines de lucro dedicada a mejorar y
respaldar la participación ciudadana en los asuntos públicos y dar apoyo conceptual y
metodológico sobre Políticas Públicas para el buen gobierno. IEEPP pone especial atención al
análisis de los procesos nacionales y regionales que contribuyen al fortalecimiento de la gestión
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transparente y democrática del Estado. El IEEPP colabora y recibe financiación (para el Área de
Transparencia y Presupuesto Público) de parte del International Budget Partnership
(http://www.internationalbudget.org/), que esta financiado a su vez por el DFID.
Participantes
Javier Meléndez – DIR. Ejecutivo [email protected]
Simeón Rizo – Gerente de Proyectos
Claudia García Rocha – Oficial de Proyectos [email protected]
Cuestiones analizadas
¾ ¿Conoce usted el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) o los Marcos de
Gasto Sectoriales de Mediano Plazo (MGSMP) promovidos por el MHCP en los últimos
años? ¿Ha consultado/trabajado en alguna ocasión el MPMP anexo al presupuesto de
cada institución? ¿Le parece útil?
R: El MPMP es una herramienta conocida y que ha sido utilizada en los trabajos de análisis del
presupuesto y del gasto del Estado, valorándose como muy útil gracias al hecho que condensa
un importante numero de datos e indicadores. El MGSMP al contrario no se conoce y por tanto
tampoco se ha utilizado.
Durante el recién empezado análisis del presupuesto del MINSA se han notado ciertas
diferencias con los anteriores, concretamente en su re-estructuración por programas.
¾ ¿Cómo valoran en general la actuación un del MHCP hacia una mayor transparencia en
la gestión pública? ¿Es esta labor suficientemente conocida por la sociedad
nicaragüense?
R: El portal Web del MHCP es valorado como muy amigable y lleno de información útil. Sin
embargo se considera que esta información no es suficientemente conocida/utilizada a nivel de
la sociedad civil y de las organizaciones políticas. Las causas de esto se identifican en la falta de
apropiación del proceso de “transparentización” y en la ausencia de una cultura presupuestaria
por parte de los sujetos políticos y de la sociedad nicaragüense en su conjunto.
2. FIDEG (FUNDACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO ECONOMICO GLOBAL)
Presentación
FIDEG es una ONG de la sociedad civil nicaragüense, sin fines de lucro, constituida en el año
1990. Actualmente opera como un centro de pensamiento independiente y multidisciplinario,
enfocado en la realización de investigaciones, estudios, consultorías institucionales, entre otras,
todas con una visión de género y con énfasis en los temas de economía, economía política, así
como de desarrollo social y lucha contra la pobreza. FIDEG genera estadísticas sobre la
coyuntura socioeconómica nacional, sobre la situación en que viven los hogares nicaragüenses,
así como la capacidad de respuesta de las instituciones públicas y privadas a las necesidades de
los mismos.
FIDEG recibe financiación internacional realizando proyectos y consultorías (fuentes: COSUDE,
Cooperación Noruega, Cuenta del Milenio, Banco Mundial).
Participantes
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Sonia Agurto - DIR. Ejecutiva
Equipo de Investigación – Redacción de El Observador Económico
Cuestiones analizadas
¾ ¿Conoce usted el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) o los Marcos de
Gasto Sectoriales de Mediano Plazo (MGSMP) promovidos por el MHCP en los últimos
años? ¿Ha consultado/trabajado en alguna ocasión el MPMP anexo al presupuesto de
cada institución? ¿Le parece útil?
R: Ninguno de los entrevistados conoce el MPMP ni por tanto lo ha utilizado como herramienta
de trabajo a pesar de que el Presupuesto del Estado y su ejecución sean objeto de investigación
por parte de FIDEG.
Las fuentes de información utilizadas son los Informes Trimestrales publicados por el MHCP en
el Portal de Consulta Ciudadana (http://www.consultaciudadana.gob.ni/cciudadana/index.jsp), así
como las informaciones publicadas por los diferentes Ministerios. En este sentido se subraya
como el portal del MHCP y del Banco Central destacan por su constante actualización.
¾ ¿Considera que es un trabajo del MHCP hacia una mayor transparencia en la gestión
pública suficientemente conocido por la sociedad nicaragüense?
R: A lo largo del proceso de elaboración del presupuesto no se realizan consultas a la sociedad
civil. El papel del CONPES se ha visto disminuido con el Gobierno actual, siendo ahora el órgano
que aglutina los CPCs.
Los Informes Trimestrales así como la información publicada en el Portal de Consulta Ciudadana
contribuyen a elevar el nivel de transparencia. Sin embargo, para alcanzar un mayor nivel de
transparencia, faltan la publicación de Informes Anuales así como la publicación/divulgación de
los niveles de cumplimiento de los indicadores de resultado vinculados a los programas
financiados por el presupuesto.
¾ ¿Cuáles otras instancias de la sociedad civil podría ser interesante poder entrevistar?
R: Ética y Transparencia (http://www.eyt.org.ni/ ): trabaja en la transparencia de los presupuesto
a nivel municipal
Alfredo Cevedo, de la Coordinadora Civil (http://www.ccer.org.ni/)
Agenda Economica Mujeres, PNUD-UNIFEM : tiene una Comisión de Presupuest
¾ ¿Tienen alguna sugerencia sobre como mejorar el proceso que estamos apoyando
desde SECO-COSUDE?
R: Insistir en la labor de divulgación hacia la sociedad, por ejemplo a través de una entrevista a
Nancy Alvarado en el Observador Económico. Promover la participación de ONGs y organismos
locales para que estos puedan realizar una auditoría social del presupuesto.
3. ADOLFO CEVEDO
Presentación
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Adolfo Cevedo es asesor económico de la Coordinadora Civil y uno de los mas reconocidos
economistas a nivel nacional.
Cuestiones analizadas
¾ ¿Conoce usted el Marco Presupuestario de Mediano Plazo (MPMP) o los Marcos de
Gasto Sectoriales de Mediano Plazo (MGSMP) promovidos por el MHCP en los últimos
años? ¿Ha consultado/trabajado en alguna ocasión el MPMP anexo al presupuesto de
cada institución? ¿Le parece útil?
R: El MPMP y los MGSMP mejoran la calidad en la proyección de gastos pero no mejora la
proyección del lado de los ingresos, cuya previsión normalmente no se argumenta.
Desafortunadamente la implementación del MPMP solamente es un ejercicio técnico y no ha
llegado a ser una guía efectiva de las políticas sectoriales ni en general una política de Estado:
no esta teniendo incidencia en la calidad de la performance de las instituciones y los techos
fiscales siguen siendo la guía de la acción sectorial.
El Gobierno anterior tenía más compromiso con respecto a la gestión por resultados.
Actualmente se sigue evaluando en base al nivel de ejecución del gasto y no al nivel de alcance
de metas-objetivos: el vinculo entre presupuesto y políticas no existe, también porque no esta
recogido por ley.
¾ ¿Considera que es un trabajo del MHCP hacia una mayor transparencia en la gestión
pública suficientemente conocido por la sociedad nicaragüense?
R: El Gobierno actual ha reducido mucho los espacios de debate en la sociedad civil sobre
temas presupuestarios, sin embargo el MPMP representa un avance en términos de
transparencia. El MPMP representa de hecho un buen instrumento de análisis y, de tener un
espacio abierto de discusión publica, sería una importante fuente de datos.
¾ ¿Cuáles otras instancias de la sociedad civil podría ser interesante poder entrevistar?
R: Nadie esta interesado en estos temas: es un problema cultural y de visión.
3. OAFE
Participantes
Ovidio Reyes - Director
Miguel Deschon - Analista
Resumen
Valoración del proceso de implementación del MPMP
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OR: El Gobierno valora de forma positiva el MPMP y lo considera como el principal instrumento
de planificación. Los diputados de la Comisión Económica de la Asamblea Nacional piden el
MPMP ya que lo consideran un excelente instrumento de análisis.
Perspectivas para el futuro
OR: Hay varios ejes sobre los cuales se podría trabajar:
• Sintetizar el set de indicadores clave
• Institucionalizar más aun el MPMP
• La elaboración y revisión del MPMP/MGSMP a partir del 2009 estará totalmente en mano de
la DPMP. El momento de la elaboración necesita ser mejorado, no por lo que concierne los
techos sino en la distribución: se necesita definir hacia donde va el presupuesto.
• Extender el seguimiento de la mera ejecución hacia los contenidos (en este sentido se
sugiere que sea la Dirección de Contabilidad quién lo haga, dejando a la DGP el seguimiento
de la ejecución)
MD: El Plan de Modernización del Sistema de Administración Financiera (PMSAF) ha sido
aprobado por el Ministro en el marco del PNDH, trasciende el periodo de gobierno y abarca la
cuestión desde u punto de vista sistemático, mas allá del mero MHCP.
Se ha basado también en el trabajo llevado a cabo por H.Benchaya (PAINIC), prevé también un
plan de capacitación y uno de sus objetivos es crear una interconexión que cubra todas las
instancias de la administración (Red Unificada de Gobierno).
El total es de casi 50 millones de USD y hay varais componentes de AT para las cuales se esta
empezando a buscar fiannciación: se podría crear una canasta común o bien repartir loc
componentes entre diferentes donantes.
Habrá un Comité de Seguimiento (a nivel de los Ministros ejecutores) y una Unidad Ejecutora.
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ANEXO 2
Informe Técnico del Análisis de Impacto de la
formación y del apoyo institucional en la
introducción de un MPMP y de los MGSMP
institucionales
 Actividad 7.1
INDICE INFORME
4. INTRODUCCIÓN
5. OBJETIVOS DEL ANÁLISIS y PRINCIPALES CONCLUSIONES
6. RETROALIMENTACIÓN DEL PROCESO DE REVISIÓN
ANEXOS:
- A: CUESTIONARIO
- B: INFORMES DE LOS ENTREVISTADORES
- C: RESULTADOS DE LA ENCUESTA
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32
1. INTRODUCCIÓN
La fase de preparación de la actividad se llevó a cabo entre septiembre y octubre de 2008, coordinando
desde las oficinas de EPTISA en Madrid las aportaciones de la DPMP, FISCUS y del equipo local de
entrevistadores. Las entrevistas se realizaron a lo largo de la semana del 27 al 31 de octubre,
concluyéndose el proceso con 2 reuniones de de-briefing y en el análisis de los datos durante la primera
semana de Noviembre en Managua.
Las entrevistas han sido realizadas por un equipo de 4 consultores locales (Juana Obando, Lisette
Linares, Uriel Soto y Rómulo Sánchez) en 16 de las Instituciones del Estado. En cada institución se ha
entrevistado 4 trabajadores, cubriendo las áreas de planificación, administración financiera, operaciones
técnicas y gestión transversal (p. Ej. recursos humanos), incluyendo algunos que participaron en la
formación y algunos que no participaron.
La muestra final de la encuesta se resume en la siguiente tabla:
Entrevistados
Capacitados
cantidad
%
sí
Planificación
21
33,33%
20
1
Admin Financiera
33
52,38%
32
1
Operaciones Tecnicas
7
11,11%
3
4
Gestión Transversal
2
3,17%
0
2
55
8
87,30%
12,70%
total
total
63
no
Los consultores locales, además de los resultados de las entrevistas, redactaron un Informe Final de
valoración de la actividad y de sus resultados y un Informe por cada Institución sobre las impresiones
personales originadas por las entrevistas.
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2. OBJETIVOS DEL ANÁLISIS Y PRINCIPALES CONCLUSIONES
La encuesta se ha realizado por medio de entrevistas semi-estructuradas6 que respondían al objetivo de evaluar distintas problemáticas relevantes a la hora de
realizar un diagnostico del avance del proyecto y de los logros alcanzados.
5. NIVEL DE CONOCIMIENTO DEL MPMP/MGSMP DENTRO DE LAS INSTITUCIONES
Un primer indicador del impacto de las capacitaciones así como del proceso en su conjunto es el nivel de conocimiento del MPMP/MGSMP como documento
institucional.
Como se puede apreciar en la tabla 1, donde se reproducen los resultados de la pregunta más significativa en este sentido, alrededor del 80 % de los
entrevistados conoce (con diferentes niveles de comprensión y utilización) el MPMP.
Tabla 1
PREGUNTA
El Marco Presupuestario a Medio Plazo es:
Poco conocido en su
institución
cantidad
7
6
%
11,11%
Conocido pero mal
comprendido adentro de
su institución
cantidad
%
10
15,87%
Bastante bien
comprendido
cantidad
28
%
44,44%
La herramienta de
planificación principal de la
institución
cantidad
%
18
28,57%
El cuestionario utilizado está en anexo
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6. CONOCIMIENTO Y USO DE LOS CONCEPTOS CLAVES DEL MPMP POR PARTE DEL PERSONAL DE LAS INSTITUCIONES
Una parte sustancial de los talleres de formación se centraron en el significado, las finalidades y el uso de algunos conceptos claves del MPMP: prioridades
estratégicas a medio plazo; programas; indicadores y metas de desempeño; presupuesto trienal integrado.
El nivel de conocimiento y uso de los mismos señalan que el impacto de los talleres de capacitación es mayoritariamente positivo, siendo solamente el
concepto de “indicadores y metas de desempeño” escasamente comprendido.
Tabla 2
Comprensión del
ENTREVISTADO
No lo conoce muy bien
Lo conoce pero no
entiende muy bien como
aplicarlo
Lo entiende bien y lo
podría aplicar sin
problemas
Lo entiende muy bien y
lo podría explicar a otra
gente
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
prioridades estratégicas
a medio plazo
3
4,76%
14
22,22%
30
47,62%
16
25,40%
programas
2
3,17%
6
9,52%
34
53,97%
21
33,33%
indicadores y metas de
desempeño
6
9,52%
21
33,33%
23
36,51%
13
20,63%
presupuesto trienal
integrado
8
12,70%
9
14,29%
35
55,56%
11
17,46%
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7. CALIDAD DEL APOYO PROPORCIONADO POR EL MHCP AL PROCESO
Durante el proceso de preparación del MGSMP el papel del MHCP (y especialmente de la DPMP) a las instituciones sectoriales es fundamental para que el
documento producido sea de calidad y sirva como real instrumento de planificación.
En la Tabla 3 (abajo) se pueden apreciar los resultados relativos a los entrevistados en las áreas de Planificación y Administración Financiera, es decir el
personal que más directamente recibe el apoyo por parte del MHCP. Los resultados de la encuesta revelan claramente que el apoyo proporcionado por la
DPMP, en forma de acompañamiento e instrucciones, resulta eficaz: más del 90% ha recibido apoyo durante la preparación del MGSMP; más del 55% ha
acudido al MHCP en caso de tener alguna duda y en el 75% de esos casos las dudas fueron resueltas; más del 90% ha recibido las instrucciones oficiales para
la preparación del MGSMP y en más del 90% de los casos resultaron claras y útiles.
Tabla 3
PREGUNTA
¿Ha recibido apoyo por parte del MHCP durante la preparación de los MGSMP ?
cantidad
SI
%
nº inst.
Planificación
19
90,48%
12
Admin Financiera
32
96,97%
15
Filtrado por:
FUNCIÓN
PREGUNTA
Cuándo ha tenido alguna duda en relación a la preparación de los MGSMP, ¿ha acudido al MHCP ?
Si, y fui atendido
y mis dudas
solucionadas
Filtrado por:
FUNCIÓN
Planificación
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Si, y fui atendido
sin embargo no
aclare mis dudas
No, no he
acudido al MHCP
No, no he tenido
dudas
cantidad
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
16
76,19%
2
9,52%
3
14,29%
36
0
%
0,00%
Admin Financiera
PREGUNTA
26
78,79%
2
6,06%
4
12,12%
1
3,03%
¿Ha recibido / conoce usted las instrucciones preparadas por parte del MHCP para la preparación del MGSMP
y distribuidas anualmente junto con la demanda de techos? ¿Le han parecido claras y útiles?
Recibidas
cantidad
%
Filtrado por:
FUNCIÓN
No recibidas
cantidad
%
Claras y Utiles
cantidad
%
No claras No
utiles
cantidad
%
Planificación
20
95,24%
1
4,76%
18
90,00%
2
10,00%
Admin Financiera
31
93,94%
2
6,06%
29
93,55%
2
6,45%
8. IMPACTO EN LAS INSTITUCIONES: NIVEL DE INSTITUCIONALIZACIÓN DEL MGSMP Y NIVEL DE ALCANCE DE LOS OBJETIVOS DEL MPMP
El nivel de institucionalización del MPMP es un buen indicador de la capacidad del proyecto de entrar en las estructuras institucionales, aunque es
necesario luego medir y analizar el uso que se hace del documento. En este sentido se puede afirmar, basándose en los resultados de la encuesta (Tabla
4) que los MGSMP han alcanzado un buen nivel de institucionalización aunque todavía no son la herramienta principal de planificación de las
instituciones sectoriales. Es importante señalar que, restringiendo la muestra a las personas que han recibido capacitación, instrucciones y
acompañamiento por parte del MHCP (es decir el “set” completo de herramientas a disposición del proyecto para apoyar el proceso), los resultados no
muestran una mejora significativa
Tabla 4
PREGUNTA
¿El MGSMP es una referencia para el análisis de los logros de la institución?
cantidad
%
SI
49
77,78%
NO
14
22,22%
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
37
PREGUNTA
El documento de referencia de la institución es:
El MGSMP
total de la muestra
Resto de opciones: el capitulo pertinente del PNDH, la
estrategia sectorial/plan operativo sectorial, ninguno domina
cantidad
18
%
28,57%
cantidad
45
%
71,43%
16
32,65%
33
67,35%
recibido capacitación,
instrucciones y
backstopping
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38
3. RETROALIMENTACIÓN DEL PROCESO DE REVISIÓN
Los datos arrojados por la encuesta han proporcionado importantes elementos para la revisión
del proyecto y para la identificación de posibles espacios y oportunidades de trabajo para el
futuro.
Los elementos que principalmente proporcionan interesantes elementos de análisis al proceso
de revisión son:
-
-
el MGSMP es bien conocido y su nivel de institucionalización dentro de los
sectores es bueno;
las actividades de capacitación han logrado que los trabajadores del estado
tengan un buen nivel de comprensión de 3 conceptos claves del MPMP:
“prioridades estratégicas a medio plazo”, “programas” y “presupuesto trienal
integrado”. Sin embargo el concepto de “indicadores” tiene un escaso nivel de
comprensión a nivel de usuarios, reflejándose esta debilidad en la calidad de los
MGSMP;
el apoyo proporcionado por el MHCP a las instituciones sectoriales ha sido
eficaz, sea por su capacidad de llegar hasta el usuario sea por la calidad de las
mismas acciones realizadas (instrucciones y acompañamiento).
A pesar del carácter generalmente positivo de las conclusiones alcanzadas, se identifica una
fuerte debilidad del proceso en el hecho que el MPMP/MGSMP no es considerado como la
herramienta principal de planificación en las instituciones sectoriales, siendo fuerte la confusión
sobre su papel con respecto a otros documentos (p.ej. PNDH).
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39
ANEXOS
ANEXO A- CUESTIONARIO
PREGUNTAS ORIENTADORAS PARA
INSTITUCIÓN / FORMACIÓN / EXPERIENCIA, ETC
CLASIFICAR LOS ENTREVISTADOS POR
Entrevistador y fecha:
(Nombre completo del entrevistador y fecha de la entrevista)
Numero de entrevista:
(sujeto 1, 2, 3 etc)
DATOS DEL ENTREVISTADO:
Nombre
1.
Institución/Cargo
2. Edad
a. † Menos de 25
b.†
25-35
c. † 35-45
d. † Mas de 45
3. Formación
(universitaria o
técnica superior)
a. † Administrativo
b.†
Diplomado
c. † Graduado de
Universidad
d. † Maestría o
mas
4. Antigüedad en
el departamento /
unidad /
institución
a. † Menos de 2
años
b.†
2 - 5 años
c. † 5 -10 años
d. † Mas de 10
años
a. † Planificación
b.† Administración
Financiera
c. † Operaciones
Técnicas
d. † Gestión
Transversal (pe. de
Recursos Humanos)
5. Clasificaciónde
su puesto en
relación a los
siguientes
procesos:
(Marcar el que
más
corresponde)
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40
6- Ha participado en las sesiones de formación anuales preparadas por el MHCP sobre elaboración de
MGSMP?
a.
† Si
b.
† No
7- [Rellenar sólo si la respuesta a 6 es “b.) NO”.] Ha oído hablar de estas formaciones? Conoce a alguien
que haya participado?
a.
† No, no ha oído hablar de ellas.
b.
† Sí, sabe algo de ellas pero no mucho.
c.
† Sí, ha trabajado con compañeros que participaron
d.
† Sí, conoce bastante bien el contenido de las formaciones
8. Ha recibido formación complementaria al seminario sobre MGMP realizado por el MHCP? (cursos,
seminarios internos en el ministerio, etc.). (Marcar sólo una casilla,)
a.
† No, solo he asistido al curso organizado por el MHCP
b.
† Sí, participé también en seminarios internos hechos después de las formaciones MHCP
c.
† Sí, participe además en otros cursos pertinentes en Nicaragua
d.
† Sí, participe además en otros cursos pertinentes a nivel internacional.
PREGUNTAS SOBRE
LOS
OBJETIVOS DEL MPMP Y SU IMPACTO GENERAL EN LA
INSTITUCION
9. El Marco Presupuestario a Medio Plazo es:
a.
† Poco conocido en su institución
b.
† Conocido pero mal comprendido adentro de su institución
c.
† Bastante bien comprendido pero todavía no establecido como herramienta de planificación/
presupuestación
d.
† La herramienta de planificación principal de la institución.
10. El documento de planificación de referencia de la institución es:
a.
† El capitulo pertinente del Plan Nacional de Desarrollo Humano
b.
† La estrategia sectorial/ el plan operativo sectorial
c.
† El MGSMP
d.
† Ningún documento domina: todos se utilizan de vez en cuando.
11. El documento MGSMP 2008 – 2010 de la institución
a.
† No está fácilmente disponible
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41
b.
† Se podría encontrar fácilmente
c.
† Está al alcance directo del entrevistado
d.
† Está al alcance directo de la mayoría de los técnicos.
12. El documento MGSMP 2009 – 2011 de la institución (o el borrador casi final)
a.
† No está fácilmente disponible
b.
† Se podría encontrar fácilmente
c.
† Está al alcance directo del entrevistado
d.
† Está al alcance directo de la mayoría de los técnicos.
PREGUNTAS ESPECIFICAS SOBRE EL CONOCIMIENTO Y E USO DE LOS
CONCEPTOS CLAVES DEL MGSMP
EL CONCEPTO DE ‘PRIORIDADES ESTRATÉGICAS A MEDIO PLAZO’
13. Que nivel de comprensión tiene usted de este concepto:
a.
† No lo conoce muy bien.
b.
† Lo conoce pero no entiende muy bien como aplicarlo.
c.
† Lo entiende bien y lo podría aplicar sin demasiados problemas
d.
† Lo entiende muy bien y lo podría explicar a otra gente.
14.Que nivel de comprensión de este concepto tienen la mayoría de los técnicos de la institución:
a.
† Muy pocos lo entienden bien
b.
† Hay un grupo minoritario que lo entiende bien
c.
† Hay un grupo mayoritario que maneja el concepto pero suele haber interpretaciones diferentes
d.
† La mayoría de los técnicos entienden el concepto y lo aplican de la misma forma.
15. En la realidad, hasta que punto se ha aplicado este concepto en los procesos de planificación y
presupuestación?
a.
† No se ha aplicado en la realidad.
b.
† Se ha aplicado pero la experiencia es limitada.
c.
† Se ha aplicado y en algunas unidades/ secciones está teniendo impacto.
d.
† Se ha aplicado y está teniendo un impacto en toda la institución.
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42
EL CONCEPTO DE ‘PROGRAMAS’
16. Que nivel de comprensión tiene usted de este concepto:
a.
† No lo conoce muy bien.
b.
† Lo conoce pero no entiende muy bien como aplicarlo.
c.
† Lo entiende bien y lo podría aplicar sin demasiados problemas
d.
† Lo entiende muy bien y lo podría explicar a otra gente.
17. Que nivel de comprensión de este concepto tienen la mayoría de los técnicos de la institución:
a.
† Muy pocos lo entienden bien
b.
† Hay un grupo minoritario que lo entiende bien
c.
† Hay un grupo mayoritario que maneja el concepto pero suele haber interpretaciones diferentes
d.
† La mayoría de los técnicos entienden el concepto y lo aplican de la misma forma.
18. En la realidad, hasta que punto se ha aplicado este concepto en los procesos de planificación y
presupuestación?
a.
† No se ha aplicado en la realidad.
b.
† Se ha aplicado pero la experiencia es limitada.
c.
† Se ha aplicado y en algunas unidades/ secciones está teniendo impacto.
d.
† Se ha aplicado y está teniendo un impacto en toda la institución.
EL CONCEPTO DE ‘INDICADORES Y METAS DE DESEMPEÑO’
19. Nivel de comprensión tiene usted de este concepto:
a.
† No lo conoce muy bien.
b.
† Lo conoce pero no entiende muy bien como aplicarlo.
c.
† Lo entiende bien y lo podría aplicar sin demasiados problemas
d.
† Lo entiende muy bien y lo podría explicar a otra gente.
20. Que nivel de comprensión de este concepto tienen la mayoría de los técnicos de la institución:
a.
† Muy pocos lo entienden bien
b.
† Hay un grupo minoritario que lo entiende bien
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43
c.
† Hay un grupo mayoritario que maneja el concepto pero suele haber interpretaciones diferentes
d.
† La mayoría de los técnicos entienden el concepto y lo aplican de la misma forma.
21. En la realidad, hasta que punto se ha aplicado este concepto en los procesos de planificación y
presupuestación?
a.
† No se ha aplicado en la realidad.
b.
† Se ha aplicado pero la experiencia es limitada.
c.
† Se ha aplicado y en algunas unidades/ secciones está teniendo impacto.
d.
† Se ha aplicado y está teniendo un impacto en toda la institución.
EL CONCEPTO DE UN ‘PRESUPUESTO TRIENAL INTEGRADO’
22. Que nivel de comprensión tiene usted de este concepto:
a.
† No lo conoce muy bien.
b.
† Lo conoce pero no entiende muy bien como aplicarlo.
c.
† Lo entiende bien y lo podría aplicar sin demasiados problemas
d.
† Lo entiende muy bien y lo podría explicar a otra gente.
23. Que nivel de comprensión de este concepto tienen la mayoría de los técnicos de la institución:
a.
† Muy pocos lo entienden bien
b.
† Hay un grupo minoritario que lo entiende bien
c.
† Hay un grupo mayoritario que maneja el concepto pero suele haber interpretaciones diferentes
d.
† La mayoría de los técnicos entienden el concepto y lo aplican de la misma forma.
24. En la realidad, hasta que punto se ha aplicado este concepto en los procesos de planificación y
presupuestación?
a.
† No se ha aplicado en la realidad.
b.
† Se ha aplicado pero la experiencia es limitada.
c.
† Se ha aplicado y en algunas unidades/ secciones está teniendo impacto.
d.
† Se ha aplicado y está teniendo un impacto en toda la institución.
PREGUNTAS SOBRE CALIDAD DE APOYO DEL MHCP AL PROCESO
25. Ha recibido algún tipo de apoyo técnico por parte del MHCP durante la preparación de los MGSMP?
a.
† Sí
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b.
† No
26. Cuándo ha tenido alguna duda en relación a la preparación de los MGSMP, ha acudido al MHCP?
a.
† Sí, y fui atendido y mis dudas solucionadas
b.
† Sí, y fui atendido y sin embargo no aclaré mis dudas
c.
† No, no he acudido al MHCP
d.
† No, no he tenido dudas
27. Ha recibido / conoce usted las instrucciones preparadas por parte del MHCP para la preparación del
MGSMP y distribuidas anualmente junto con la demanda de techos?
a.
† Sí
b.
† No
28. Le han parecido claras y útiles dichas instrucciones?
a.
† Sí
b.
† No
PREGUNTAS SOBRE INSTITUCIONALIZACIÓN DEL MGSMP
29. En su institución, el MGSMP es preparado por el Comité Presupuestario?
a.
† Sí
b.
† No
30. A la hora de medir el avance de los logros de su institución, diría usted que el MGSMP se emplea como
referencia de análisis?
a.
† Sí
b.
† No
31. Piensa usted que el MGSMP va a sobrevivir como herramienta de planificación y presupuestación
(siendo anualmente refinado y mejorado)?
a.
† Sí
b.
† No
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45
ANEXO B - INFORMES DE LOS ENTREVISTADORES
JUANA OBANDO
INFORME FINAL
Realización de entrevistas sobre el impacto de la formación y el apoyo institucional en la
Introducción del Marco Presupuestario a Medio Plazo
MCHP/EPTISA/FISCUS/UNAN
1. Comentarios entorno al desarrollo de las entrevistas:
a. Disponibilidad de las instituciones
Las instituciones que participaron en las entrevistas son: Contraloría General de la
República –CGR, Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal – INIFOM, INIDE y
MARENA.
Se entrevistó a 16 personas (cuatro funcionarios de cada institucion), en el período del 28 al
31 de octubre del año 2008.
Del total de entrevistados; 5 se ubican en el proceso de Administración financiera, 4 en el
área de planificación y 7 son técnicos de las áreas sustantivas de cada institucion.
En general, las instituciones mostraron buena disposición para atender las entrevistas.
El INIFOM e INIDE son instituciones que iniciaron este año la elaboración de sus MGSMP,
por lo cual la pregunta #11 no aplicaba para dichas instituciones.
En pregunta #10, la opción d, algunos la intrepetaban de forma diferente, es decir, como que
si ellos (los técnicos) no dominaban los documentos y había que aclararles mas sobre esta
pregunta.
b. Calidad de los materiales entregados para realizar las entrevistas
En relación a la calidad de los materiales, todo esta muy bien, el documento de la
entrevista, la base de datos sin ningún problema, el documento de instrucciones y los
formatos para la elaboración de informes muy claros.
c.
Valoración y comentarios sobre la utilidad y calidad del ejercicio en general
Es un ejercicio de mucha utilidad, porque realmente proporciona los elementos de
análisis sobre el impacto que han tenido las formaciones y el apoyo institucional, no
solamente a nivel de las áreas de planificación y administración financiera, sino de la
institucion en forma integral. Esto permite una retroalimentación al proceso que
contribuye al mejoramiento de la herramienta.
2. Conclusiones del consultor sobre:
a. impacto de las capacitaciones: conocimiento sobre conceptos básicos MGMSMP
ƒ
ƒ
En general, los entrevistados que han participado en las formaciones impartidas por el
MHCP, tienen muy buena comprensión de los conceptos.
Los técnicos de planificación y administración financiera tienen mayor dominio de estos
conceptos del MGSMP, esto aplica a las cuatro instituciones.
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46
ƒ
ƒ
Se requiere mayor capacitación y divulgación del MGSMP a los técnicos de las otras
áreas de la institucion.
Se requiere mayor capacitación sobre la definición de estructura programática e
indicadores de desempeño, fue expresado en las cuatro instituciones y principalmente
en el MARENA y el INIFOM.
b. Perspectivas de sostenibilidad del proceso
El MGSMP tiene su base legal en la Ley de Administración Financiera y de Régimen
Presupuestario (Ley 550), esto constituye una fortaleza para su implementación, la
disposición y el apoyo institucional del MHCP es otro elemento clave, así como el dominio y
la apropiación de esta herramienta, que se está promoviendo y desarrollando para todas las
instituciones. Considero que el seguimiento y la evaluación son fundamentales para
conocer el avance en el proceso de implementación y a la vez mejorarlo periódicamente,
hasta lograr su consolidación como la herramienta principal de planificación y
presupuestación.
c.
Utilización del MGSMP como herramienta de planificación
El MGSMP ha sido de mucha utilidad para las instituciones, porque les ha permitido tener
mayor claridad de sus prioridades estratégicas y enfocar sus procesos hacia el logro de
dichas priodades; de tal manera que el cumplimiento de las metas se pueda medir en
términos de resultados y productos. Aunque en algunas instituciones el avance es mayor,
(MARENA, CGR), considero que en el mediano plazo, esta herramienta estará teniendo
impacto en todas las instituciones.
d. Papel y calidad del apoyo brindado por el MHCP en el proceso de implantación del
MGSMP
La valoración hecha por las cuatro instituciones sobre el papel y la calidad del apoyo
que han recibido del MHCP, en general es muy positiva, tanto para el aspecto de las
formaciones como en el apoyo directo a las instituciones y en sus respuestas a casos
específicos.
El MHCP ha desempeñado un rol de facilitador del proceso de preparación del MGSM,
a través de la capacitación y asistencia técnica de forma directa a las instituciones.
Referente a los lineamientos y orientaciones expresaron que deberían ser más
oportunos.
3. Conclusiones del entrevistador sobre el proceso de implementación de un MPMP/MGSMP
en su conjunto:
a. Debilidades detectadas
ƒ Poca integración de los técnicos de otras áreas en la preparación de los MGSMP.
ƒ El algunas instituciones no está conformado, de manera oficial, el comité
presupuestario. (INIFOM, MARENA).
ƒ La mayoría de los técnicos de otras áreas, según las respuestas, tienen poco
conocimiento del MGSM.
b. Fortalezas detectadas
ƒ Base legal existente
ƒ Las áreas de planificación y administración financiera manejan y están apropiados de la
herramienta.
ƒ El apoyo brindado por el MHCP a las instituciones
ƒ Personal capacitado en todas las instituciones
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47
c. Oportunidades para el futuro
ƒ El marco legal y político vigente da lugar a la implementación del MGSMP
ƒ El personal capacitado de las instituciones
d.
Amenazas para el futuro
Falta de seguimiento y evaluación al proceso de implementación del MGSPM
LISETTE LINARES
INFORME FINAL DE ACTIVIDAD
El presente informe contiene los comentarios entorno al desarrollo de las entrevistas,
conclusiones sobre el impacto de las capacitaciones y perspectivas de sostenibilidad del
proceso, así como la implementación de un MPMP/MGSMP en su conjunto. Este se divide en
tres acápites, los primeros dos se refieren más en concreto a la fase de evaluación, mientras que
la tercera, más en general al proceso que el proyecto ha pretendido apoyar.
1) Comentarios entorno al desarrollo de las entrevistas:
a) Disponibilidad de las instituciones
Las instituciones respondieron positivamente, mostrando apertura, disposición y amabilidad, a
pesar de estar afectadas con un seminario de tres días, se hicieron las coordinaciones, de
manera que se lograron realizar las entrevistas de acuerdo al programa estimado por eptisa.
b) Calidad de los materiales entregados para realizar las entrevistas
El suministro del material fue oportuno, los cuestionarios se recibieron un día previo a las
entrevistas, en cuanto a la calidad de los materiales, puede calificarse de muy buena, con la
excepción que las casillas para el nombre del entrevistador, fecha y numero de los
entrevistados, quedaron con las indicaciones citadas.
c) Valoración y comentarios sobre la utilidad y calidad del ejercicio en general
El ejercicio fue muy provechoso pues permitió observar las fortalezas y debilidad en la aplicación
del MPMP/MGSMP, así también evaluar el levantamiento de la encuestas.
Lo relativo a las fortalezas y debilidades se abordan ampliamente en el punto 3.
En cuanto al proceso de entrevistas, quiero referirme a la selección de la muestra de los
entrevistados, evaluar la pertinencia de entrevistar personas que no están directamente
vinculados al proceso de planificación/presupuestación. Por ejemplo las personas de la Dirección
General de Presupuesto (DGP-MHCP) y Sistema Nacional de Inversión Publica (SNIP),
comentaron que no es competencia de ellos la formulación del MGSMP, limitandoles responder
acertadamente algunas preguntas, lo que podría desfavorecer la realidad de los resultados,
puesto que las respuestas de ellos reflejan conocimiento de los conceptos, pero quedan
sesgadas en lo relativo a la implementación y manejo de conceptos claves del MGSMP.
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48
En el Ministerio de Salud (MINSA) y la Corte Suprema de Justicia (CSJ), las respuestas se
expresaron con propiedad, manifestando los logros en la consolidación e institucionalización de
la herramienta, lo que permite evaluar objetivamente y medir el impacto del apoyo brindado tanto
por MHCP y el “Programa de Fortalecimiento Institucional al Gobierno de Nicaragua para el
Apoyo al Desarrollo de un Marco de Presupuesto de Medio Plazo (MPMP)" en Nicaragua por la
State Secretariat for Economic Affairs (SECO) de la Confederación Suiza.
2) Conclusiones del consultor sobre:
a) impacto de las capacitaciones: conocimiento sobre conceptos básicos MGMSMP
En general las entrevistas revelan el nivel de conocimiento sobre los conceptos básicos MGSMP,
unos con mayor fortaleza y otros con debilidades.
El concepto de indicadores y metas de desempeño es el tema que refieren tener más debilidad,
desde su comprensión y aplicación. Igual sucede con el concepto de Programas, pero en menor
grado.
En la Corte Suprema de Justicia, solicitan el apoyo de parte de MHCP, en función de mejorar y
unificar el tema de los indicadores y metas de desempeño.
El Ministerio de Salud expresa buen dominio sobre el MPMP/MGSMP, sin embargo sugieren
fortalecer el apoyo de MHCP a las instituciones, los comités de presupuesto y revestir al proceso
MPMP/MGSMP el carácter de ley que le corresponde.
b) perspectivas de sostenibilidad del proceso
La continuidad y sostenibilidad de este proceso estará en dependencia tanto del MHCP como de
las instituciones, en el sentido de: primero, MHCP debe proporcionar más apoyo y seguimiento a
las instituciones, especialmente las que se están incorporando al MPMP/MGSMP. Segundo:
desarrollar competencias del personal relacionado, capacitando de manera continua,
principalmente en los temas que se tiene mayor debilidad
c) utilización del MGSMP como herramienta de planificación
De acuerdo a la respuestas de los entrevistados, la percepción es que el MGSMP esta en
proceso de implementación, la mayoría de las respuestas estriban en que aún no constituye la
herramienta de planificación, en vista que aun se trabajan muchos planes y proyectos a la vez,
no obstante, con todo eso se están haciendo los esfuerzo para hacer de ella el documento de
planificación de la institución.
d) Papel y calidad del apoyo brindado por el MHCP en el proceso de implantación del
MGSMP.
La mayoría de los entrevistados manifestaron su satisfacción sobre el apoyo recibido MHCP, en
el proceso de formulación del MGSMP, sin embargo se vislumbra la necesidad que el MHCP,
fortalezca el apoyo a las instituciones.
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3) Conclusiones del entrevistador sobre el proceso de implementación de un
MPMP/MGSMP en su conjunto:
1. Debilidades detectadas
a. Falta de capacitación y divulgación del MPMP/MGSMP a lo interno de
las instituciones.
b. El documento MPMP/MGSMP, no esta accesible a todo el personal
c. Manejo de información y metodología del MPMP/MGSMP a grupo
minoritario.
d. Visión limitada sobre la integralidad en los procesos de planificación y
presupuestación.
e. Falta de consolidación del Comité de Presupuesto
2. Fortalezas detectadas
a. Capacidades desarrolladas en las instituciones sobre MPMP/
MGSMP
b. Apertura y anuencia en desarrollar e implementar el instrumento en
toda la institución.
3. Oportunidades para el futuro
a. Mejorar las proyecciones de los gastos, así como disponer de una
herramienta de control que permita tanto a las instituciones como al
MHCP, evaluar el presupuesto con sus de productos y resultados.
b. Apropiación de la metodología MGSMP en el nivel local.
4. Amenazas para el futuro
a. Falta de monitoreo y seguimiento al proceso
b. Ver aislados los procesos de planificación y presupuestación
URIEL SOTO
INFORME FINAL DE ACTIVIDAD
1) Comentarios entorno al desarrollo de las entrevistas:
a) Disponibilidad de las instituciones
Considero que en termino de las instituciones, puedo catalogar que hubo, una entera, disponibilidad de la
parte institucional, a excepción del funcionario del Sistema Penitenciario Nacional, que no pudimos
coordinarnos, para concretar la entrevista.
b) Calidad de los materiales entregados para realizar las entrevistas.
Considero que los materiales, proporcionados reunieron todo lo requisitos necesario para realizar, la
entrevista, sin mucho contratiempo.
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50
c) Valoración y comentarios sobre la utilidad y calidad del ejercicio en general
Lo considero sumamente importante, dado que permite reflexionar a los funcionarios de las distintas
instituciones estatales, sobre el instrumento que es el MGSMP, y como es de utilidad para las
actividades que realizan.
2) Conclusiones del consultor sobre:
a) impacto de las capacitaciones: conocimiento sobre conceptos básicos MGMSMP
Considero, que las capacitaciones, permiten llevar en el marco de los niveles de conocimiento, al nivel de
conocer y saber, pero que es necesario hacer más énfasis en el nivel de saber hacer.
b) perspectivas de sostenibilidad del proceso
Considero que la sostenibilidad del proceso, se mantendrá dado que se considera de utilidad pensar en
un mediano plazo, para la continuidad adecuada de todas las tareas necesarias, en la concreción de los
distintos programas, que generan bienes o servicios públicos. Sin embargo, existe el problema de la
rotación de personal, por ejemplo en el MINED, prácticamente, la mayoría de los funcionarios y técnicos
son nuevos, lo cual implica comenzar una nueva curva de aprendizaje en termino institucional.
c) utilización del MGSMP como herramienta de planificación
Considero que los funcionarios involucrados en las comisiones presupuestarias tienen, como
herramientas de planificación MGSMP., sin embargo a nivel de los técnicos que hacen las funciones días
a día no lo tienen como referente, en su quehacer.
d) Papel y calidad del apoyo brindado por el MHCP en el proceso de implantación del MGSMP
Considero que, el personal del MHCP, sobre todo en lo involucrado en el proceso de MPMP, han jugado
un papel esencial, en la puesta en marcha de dicho proceso. Dado incluso la expresiones de muchos
entrevistados de la disposición que han tenido el personal del MHCP, en trasmitir de la mejor forma su
conocimiento, para el éxito de la formulación de los documentos de las distintas entidades.
3) Conclusiones del entrevistador sobre el proceso de implementación de un MPMP/MGSMP en
su conjunto:
a) Debilidades detectadas
Considero que falta todavía, una articulación mas adecuadas de las distintas dependencia de cada
entidad estatal. Es decir una comunicación mas fluida, sistemática y constante, entre la parte
administrativa financieras, y las partes de las actividades sustantivas generadoras de los bienes o
servicios públicos.
b) Fortalezas detectadas
La percepción de la necesidad de mejorar el instrumento del MGSMP, así como su uso o aplicación en el
quehacer institucional.
La existencia de todas las entidades publicas involucradas en el proceso del MGSMP.
c) Oportunidades para el futuro
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Mejora en la busqueda de la eficiencia y eficacia, en la prestación de los servicios públicos. A partir de
monitorear los indicadores de resultados e impactos de estos.
d) Amenazas para el futuro
La Rotación de Personal, que se da en las entidades públicas, por los cambios de gobiernos o de
ministros.
La inestabilidad de la Economía Mundial, y por ende de la Nacional, lo cual implicara redefinir, algunas
metas u objetivos previstos ante un nuevo escenario.
ROMULO SÁNCHEZ
INFORME FINAL DE ACTIVIDAD
1) Comentarios entorno al desarrollo de las entrevistas:
a) Disponibilidad de las instituciones
Las instituciones mostraron en general buena disposición para apoyar la actividad de las encuestas en los
respectivos departamentos. Excepcionalmente dónde se dijo que no se había avisado con anticipación
fue en el IDR, ya que el responsable institucional indicado por MHCP (Dr. Diego Ramírez ) tenìa previsto
una reunión y se encontraba ese día con problemas de salud. Como solución delegó la tarea en otro
funcionario. (Francisco Gaitán, asesor financiero) y el mismo nos apoyó con mucha disponibilidad y
efectividad.
Cabe señalar aquí a las instituciones que prestaron un apoyo incondicional y disponibilidad para que se
realizara la actividad, siendo en su orden: MTI, MAGFOR, y no menos la Asamblea Nacional.
b) Calidad de los materiales entregados para realizar las entrevistas
Los materiales proporcionados presentaron los requerimientos técnicos demandados, lo que permitió
realizar las entrevistas para la encuesta de la manera más efectiva. En términos generales se puede
señalar que fueron explícitas las preguntas formuladas.
c) Valoración y comentarios sobre la utilidad y calidad del ejercicio en general
El ejercicio deja experiencias que pueden ser muy positivas para futuros trabajos. Constituye un proceso
imperativo de comprobación, de evaluación para tener claro la pertinencia del proceso de planificación y
presupuestación plurianual. Da la posibilidad a los distintos funcionarios y técnicos de las instituciones
públicas valorar y comprobar el grado de manejo de una herramienta importante como es el MGSMP.
2) Conclusiones del consultor sobre:
a) impacto de las capacitaciones: conocimiento sobre conceptos básicos MGMSMP
El manejo de las categorías básicas del MGSMP, es un aspecto importante en la implementación del
MGSMP. Las capacitaciones fortalecen ese manejo y por lo tanto elevan la calidad del recurso humano
de las instituciones hacia ese fin. Sin embargo, el conocimiento no es suficiente para un uso óptimo del
MGSMP. Se requiere un manejo más pragmático de la herramienta, es decir, hace falta hacer énfasis en
su aplicación efectiva. Por ejemplo, formular indicadores en sus distintas modalidades.
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52
b) Perspectivas de sostenibilidad del proceso
Considero que la sostenibilidad del proceso es viable, siempre y cuando, como señalaba un entrevistado,
el MHCP, “no cambie la seña” y de repente se oriente otra metodología para el proceso de planificación y
presupuestación. El MGSMP es sostenible en la medida que permite presupuestar y planificar en el
mediano plazo de forma óptima. La utilidad del proceso no se pone en tela de juicio para mejorar el uso
de los recursos públicos. Un riesgo inherente a la cuestión pública lo constituye el traslado o la renuncia
de los cuadros que conocen el proceso al interior de las instituciones. Esto introduce un costo adicional a
las mismas. El esfuerzo en la capacitación se diluye y no resulta rentable desde el punto de vista
económico y práctico.
c) utilización del MGSMP como herramienta de planificación
En general se puede decir que existe un manejo adecuado del MGSMP por parte de los funcionarios
relacionados de manera más directa con la planificación y presupuestación. Pero es perceptible una
diferenciación entre los funcionarios más comprometidos con la herramienta y los que actúan
cotidianamente en la institución o en los departamentos afines. Se observa un manejo diferenciado de la
herramienta.
d) Papel y calidad del apoyo brindado por el MHCP en el proceso de implantación del MGSMP
El personal del MHCP, según los entrevistados ha venido jugando un papel trascendente en la
implementación e implantación del MGSMP. Los funcionarios exteriorizan que el personal a cargo del
MPMP estan siempre dispuesto a colaborar y dar apoyo para fortalecer el proceso de apropiación del
MGSMP. Les monitorean para que concluyan los procesos de planificación y presupuestación de las
entidades.
3) Conclusiones del entrevistador sobre el proceso de implementación de un MPMP/MGSMP en
su conjunto:
a) Debilidades detectadas
Es importante que al interior de las instituciones y en especial de las áreas administrativas financieras y
planificación exista una mayor interacción en el proceso. Por ejemplo, existen casos de entidades, como
la Asamblea Nacional, donde se carece de una instancia de planificación. Esto contribuye a que se den
proyecciones no realistas. Crear la instancia de planificación podría darle mayor coherencia al mismo
proceso. En algunas instituciones la disociación entre lo adminsitrativo financiero y la planificación se ha
venido superando. Existe gente nueva contratada que desconoce la herramienta y continúan con los
conocimientos tradicionales. Otro aspecto que se señalaba como una debilidad en el MAGFOR es que el
SIGFA no responde al MGSMP, se puede poner la parte financiera, pero no la parte de los indicadores.
Además, se señalaba que en la presupuestación trianual no se “respetan”, los techos aprobados siempre
están muy lejos de lo planificado y presupuestado.
b) Fortalezas detectadas
Sin duda alguna la herramienta del MGSMP es muy importante para las instituciones, les permite prever
con más distancia en el tiempo. Establece las metas e impactos del quehacer público de la institución ya
sea para bienes y servicios. Es una herramienta poderosa, si se conoce bien y se puede aplicar de
manera efectiva.
c) Oportunidades para el futuro
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
53
El MGSMP permitirá mejorar la economía, la eficacia, la eficiencia así como la equidad en el uso del
gasto público, si se conoce y se sabe aplicar por los funcionarios y hay una asimilación de los equipos
correspondientes. Para ello se debe dar un seguimiento constante de los indicadores de resultados y
desempeño, así como examinar los impactos.
d) Amenazas para el futuro
Una economía mundial volátil que puede hacer cambiar las metas, dificultar la obtención de los recursos
necesarios del presupuesto. Los cambios de cuadros por factores políticos pueden entorpecer la
implantación del MGSMP. La continuidad del proceso depende también si el MHCP se mantiene en la
línea del MPMP - MGSMP y no “cambia la seña”. Una catástrofe “natural” puede también tener incidencia
en las proyecciones presupuestarias, así como un mal manejo de las relaciones internacionales del
gobierno, por ejemplo, con el apoyo presupuestario que ofrecen los países donantes.
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
54
C- RESULTADOS DE LA ENCUESTA
A continuación los principales resultados de la encuesta, divididos por secciones:
1.
2.
3.
4.
5.
Utilidad del MPMP/MGSMP
Comprensión y uso de los conceptos claves del MGSMP
Apoyo del MHCP al proceso
Nivel de Institucionalización de la encuesta
Claridad en el conocimiento de los conceptos fundamentales por
parte de los capacitados
6. Aplicación del MGSMP, especialmente en el caso del personal que
haya recibico capacitación, instrucciones y acompañamiento
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
55
1.UTILIDAD MPMP/MGSMP
PREGUNTA 9:
preguntas 9-12
Conocimiento y comprensión del MGSMP
Poco conocido en su
institución
TOTAL
Bastante bien
comprendido pero
todavía no establecido
Conocido pero mal
como herramienta de
La herramienta de
comprendido adentro
planificación/
planificación principal de
de su institución
presupuestación
la institución
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
7
11,11%
10
15,87%
28
44,44%
18
28,57%
100,00% a
quitar de handout
Filtrado por:
FUNCIÓN
Planificación (5.a)
Admin Financiera (5.b)
Operaciones Tecnicas (5.c)
Gestión Transversal (5.d)
tot
b
c
d
cantidad
0
4
1
2
%
0,00%
12,12%
14,29%
100,00%
cantidad
4
5
1
0
%
19,05%
15,15%
14,29%
0,00%
cantidad
12
15
1
0
%
57,14%
45,45%
14,29%
0,00%
cantidad
5
9
4
0
%
23,81%
27,27%
57,14%
0,00%
tot
100,00%
100,00%
100,00%
100,00%
7
11,11%
10
15,87%
28
44,44%
18
28,57%
100,00% quitar de handout
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
a
b
c
56
d
Filtrado por:
CAPACITACIÓN
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
capacitado (6.a)
3
5,45%
9
16,36%
27
49,09%
16
29,09%
100,00% no capacitado (6.B)
4
50,00%
1
12,50%
1
12,50%
2
25,00%
100,00% tot
7
11,11%
10
15,87%
28
44,44%
18
28,57%
100,00% Ningun en especifico
PREGUNTA 10:
Documento de referencia para la planificación
estrategia/p.o.
sectorial
PNDH
TOTAL
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
7
11,11%
10
15,87%
28
44,44%
18
28,57%
a
Filtrado por:
FUNCIÓN
MGSMP
b
c
tot
100,00% d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
Planificación (5.a)
5
23,81%
1
4,76%
10
47,62%
5
23,81%
Admin Financiera (5.b)
5
15,15%
4
12,12%
12
36,36%
12
36,36%
100,00% 100,00% Operaciones Tecnicas (5.c)
4
57,14%
0
0,00%
1
14,29%
2
28,57%
100,00% Gestión Transversal (5.d)
1
50,00%
1
50,00%
0
0,00%
0
0,00%
100,00% tot
15
23,81%
6
9,52%
23
36,51%
19
30,16%
100,00% quitar h.
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
a
b
c
57
d
tot
Filtrado por:
CAPACITACIÓN
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
capacitado (6.a)
13
23,64%
4
7,27%
22
40,00%
16
29,09%
100,00% no capacitado (6.B)
2
25,00%
2
25,00%
1
12,50%
3
37,50%
100,00% tot
15
23,81%
6
9,52%
23
36,51%
19
30,16%
100,00% PREGUNTA 11:
Disponibilidad del MGSMP 2008-2010
a
TOTAL
b
c
tot
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
9
16,67%
15
27,78%
15
27,78%
15
27,78%
100,00%
valoración
b+c+d
83,33%
a
quitar h.
Filtrado por:
FUNCIÓN
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
tot
Planificación (5.a)
1
5,26%
4
21,05%
7
36,84%
7
36,84%
100,00%
Admin Financiera (5.b)
8
27,59%
8
27,59%
7
24,14%
6
20,69%
100,00%
Operaciones Tecnicas (5.c)
0
0,00%
1
25,00%
1
25,00%
2
50,00%
100,00%
Gestión Transversal (5.d)
0
0,00%
2
100,00%
0
0,00%
0
0,00%
100,00%
tot
9
16,67%
15
27,78%
15
27,78%
15
27,78%
100,00% NOTA La muestra es reducida en cuanto algunas instituciones se incorporaron al proceso solamente en el 2008 PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
58
y por tanto no tienen un MGSMP 2008-2010
a
Filtrado por:
CAPACITACIÓN
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
tot
capacitado (6.a)
7
14,29%
12
24,49%
15
30,61%
15
30,61%
100,00%
NOTA no capacitado (6.B)
2
40,00%
3
60,00%
0
0,00%
0
0,00%
100,00%
NOTA tot
9
16,67%
15
27,78%
15
27,78%
15
27,78%
100,00% PREGUNTA 12:
Disponibilidad MGSMP 2009-2011
a
TOTAL
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
11
17,46%
15
23,81%
22
34,92%
15
23,81%
b+c+d
82,54%
valoración
100,00% quitar h.
a
Filtrado por:
FUNCIÓN
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
Planificación (5.a)
2
9,52%
1
4,76%
11
52,38%
7
33,33%
Admin Financiera (5.b)
7
21,21%
11
33,33%
9
27,27%
6
18,18%
100,00% 100,00% Operaciones Tecnicas (5.c)
1
14,29%
2
28,57%
2
28,57%
2
28,57%
100,00% Gestión Transversal (5.d)
1
50,00%
1
50,00%
0
0,00%
0
0,00%
100,00% PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
59
tot
tot
11
15
a
quitar h.
Filtrado por:
CAPACITACIÓN
17,46%
23,81%
22
b
34,92%
15
c
23,81%
100,00% d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
capacitado (6.a)
8
14,55%
11
20,00%
22
40,00%
14
25,45%
100,00% no capacitado (6.B)
3
37,50%
4
50,00%
0
0,00%
1
12,50%
100,00% tot
11
17,46%
15
23,81%
22
34,92%
15
23,81%
100,00% 2.COMPRENSIÓN Y USO DE LOS CONCEPTOS CLAVES DEL MGSMP
PREGUNTA 13
b
c
preguntas 13-24
d
Comprensión del ENTREVISTADO del concepto de prioridades estratégicas a medio plazo
a
TOTAL
tot
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
3
4,76%
14
22,22%
30
47,62%
16
25,40%
100,00% mal
26,98%
regular
bien
73,02%
muy bien
valoración
a
Filtrado por:
cantidad
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
b
%
cantidad
c
%
cantidad
60
d
%
cantidad
%
tot
FUNCIÓN
Planificación (5.a)
1
4,76%
3
14,29%
8
38,10%
9
42,86%
Admin Financiera (5.b)
2
6,06%
10
30,30%
16
48,48%
5
15,15%
100,00% 100,00% Operaciones Tecnicas (5.c)
0
0,00%
0
0,00%
5
71,43%
2
28,57%
100,00% Gestión Transversal (5.d)
0
0,00%
1
50,00%
1
50,00%
0
0,00%
100,00% tot
3
4,76%
14
22,22%
30
47,62%
16
25,40%
100,00% a
Filtrado por:
CAPACITACIÓN
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
capacitado (6.a)
3
5,45%
12
21,82%
25
45,45%
15
27,27%
100,00% no capacitado (6.B)
0
0,00%
2
25,00%
5
62,50%
1
12,50%
100,00% tot
3
4,76%
14
22,22%
30
47,62%
16
25,40%
100,00% PREGUNTA 14
Comprensión de la INSTITUCION del concepto de prioridades estratégicas a medio plazo
a
TOTAL
b
c
tot
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
9
14,29%
30
47,62%
12
19,05%
12
19,05%
100,00% mal
61,90%
regular
bien
38,10%
muy bien
valoración
a
Filtrado por:
cantidad
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
b
%
cantidad
c
%
cantidad
61
d
%
cantidad
%
tot
CAPACITACIÓN
capacitado (6.a)
6
10,91%
27
49,09%
11
20,00%
11
20,00%
100,00% no capacitado (6.B)
3
37,50%
3
37,50%
1
12,50%
1
12,50%
100,00% tot
9
14,29%
30
47,62%
12
19,05%
12
19,05%
100,00% PREGUNTA 16
Comprensión del ENTREVISTADO del concepto de programas
a
TOTAL
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
2
3,17%
6
9,52%
34
53,97%
21
33,33%
100,00% mal
12,70%
regular
bien
87,30%
muy bien
valoración
a
Filtrado por:
FUNCIÓN
b
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
Planificación (5.a)
0
0,00%
2
9,52%
9
42,86%
10
47,62%
Admin Financiera (5.b)
1
3,03%
3
9,09%
20
60,61%
9
27,27%
100,00% 100,00% Operaciones Tecnicas (5.c)
1
14,29%
0
0,00%
4
57,14%
2
28,57%
100,00% Gestión Transversal (5.d)
0
0,00%
1
50,00%
1
50,00%
0
0,00%
100,00% tot
2
3,17%
6
9,52%
34
53,97%
21
33,33%
100,00% a
Filtrado por:
c
cantidad
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
b
%
cantidad
c
%
cantidad
62
tot
d
%
cantidad
%
tot
CAPACITACIÓN
capacitado (6.a)
1
1,82%
5
9,09%
31
56,36%
18
32,73%
100,00% no capacitado (6.B)
1
12,50%
1
12,50%
3
37,50%
3
37,50%
100,00% tot
2
3,17%
6
9,52%
34
53,97%
21
33,33%
100,00% PREGUNTA 17
Comprensión de la INSTITUCIÓN del concepto de programas
a
TOTAL
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
6
9,52%
21
33,33%
23
36,51%
13
20,63%
100,00% mal
42,86%
regular
bien
57,14%
muy bien
valoración
a
Filtrado por:
CAPACITACIÓN
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
capacitado (6.a)
3
5,45%
20
36,36%
21
38,18%
11
20,00%
100,00% no capacitado (6.B)
3
37,50%
1
12,50%
2
25,00%
2
25,00%
100,00% tot
6
9,52%
21
33,33%
23
36,51%
13
20,63%
100,00% PREGUNTA 19
Comprensión del ENTREVISTADO del concepto de indicadores y metas de desempeño
a
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
b
c
63
d
tot
TOTAL
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
3
4,76%
19
30,16%
27
42,86%
14
22,22%
100,00% mal
34,92%
regular
bien
65,08%
muy bien
valoración
a
Filtrado por:
FUNCIÓN
b
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
Planificación (5.a)
0
0,00%
5
23,81%
6
28,57%
10
47,62%
Admin Financiera (5.b)
2
6,06%
13
39,39%
17
51,52%
1
3,03%
100,00% 100,00% Operaciones Tecnicas (5.c)
1
14,29%
0
0,00%
3
42,86%
3
42,86%
100,00% Gestión Transversal (5.d)
0
0,00%
1
50,00%
1
50,00%
0
0,00%
100,00% tot
3
4,76%
19
30,16%
27
42,86%
14
22,22%
100,00% a
Filtrado por:
CAPACITACIÓN
c
b
c
tot
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
capacitado (6.a)
1
1,82%
18
32,73%
25
45,45%
11
20,00%
100,00% no capacitado (6.B)
2
25,00%
1
12,50%
2
25,00%
3
37,50%
100,00% tot
3
4,76%
19
30,16%
27
42,86%
14
22,22%
100,00% PREGUNTA 20
Comprensión de la INSTITUCIÓN del concepto de indicadores y metas de desempeño
a
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
b
c
64
d
tot
TOTAL
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
10
15,87%
30
47,62%
15
23,81%
8
12,70%
100,00% mal
63,49%
regular
bien
36,51%
muy bien
valoración
a
Filtrado por:
CAPACITACIÓN
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
capacitado (6.a)
7
12,73%
29
52,73%
12
21,82%
7
12,73%
100,00% no capacitado (6.B)
3
37,50%
1
12,50%
3
37,50%
1
12,50%
100,00% tot
10
15,87%
30
47,62%
15
23,81%
8
12,70%
100,00% PREGUNTA 22
Comprensión del ENTREVISTADO del concepto de presupuesto trienal integrado
TOTAL
c
b
a
tot
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
8
12,70%
9
14,29%
35
55,56%
11
17,46%
100,00% mal
26,98%
regular
bien
73,02%
muy bien
valoración
a
Filtrado por:
FUNCIÓN
Planificación (5.a)
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
1
4,76%
4
19,05%
11
52,38%
5
23,81%
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
65
tot
100,00% Admin Financiera (5.b)
5
15,15%
4
12,12%
20
60,61%
4
12,12%
Operaciones Tecnicas (5.c)
1
14,29%
1
14,29%
3
42,86%
2
28,57%
100,00% 100,00% Gestión Transversal (5.d)
1
50,00%
0
0,00%
1
50,00%
0
0,00%
100,00% tot
8
12,70%
9
14,29%
35
55,56%
11
17,46%
100,00% a
Filtrado por:
CAPACITACIÓN
b
c
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
capacitado (6.a)
5
9,09%
9
16,36%
31
56,36%
10
18,18%
100,00% no capacitado (6.B)
3
37,50%
0
0,00%
4
50,00%
1
12,50%
100,00% tot
8
12,70%
9
14,29%
35
55,56%
11
17,46%
100,00% PREGUNTA 23
Comprensión de la INSTITUCIÓN del concepto de presupuesto trienal integrado
a
TOTAL
b
c
tot
d
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
11
17,46%
25
39,68%
14
22,22%
13
20,63%
100,00% mal
57,14%
regular
bien
42,86%
muy bien
valoración
a
Filtrado por:
cantidad
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
b
%
cantidad
c
%
cantidad
66
d
%
cantidad
%
tot
CAPACITACIÓN
capacitado (6.a)
8
14,55%
22
40,00%
12
21,82%
13
23,64%
100,00% no capacitado (6.B)
3
37,50%
3
37,50%
2
25,00%
0
0,00%
100,00% tot
11
17,46%
25
39,68%
14
22,22%
13
20,63%
100,00% 3. APOYO DEL MHCP AL PROCESO
PREGUNTA 25
preguntas 25-28
Han recibido apoyo durante la preparación de los MGSMP
quitar h.
SI (a)
Filtrado por:
FUNCIÓN
NO(b)
%
nº inst.
cantidad
%
tot
Planificación (5.a)
19
90,48%
12
2
9,52%
100,00%
Admin Financiera (5.b)
32
96,97%
15
1
3,03%
100,00%
Filtrado por:
Calidad del apoyo recibido
dudas solucionadas
FUNCIÓN
cantidad
PREGUNTA 26
dudas no
solucionadas
no acudí al MHCP
no tuve dudas
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
cantidad
%
tot
Planificación (5.a)
16
76,19%
2
9,52%
3
14,29%
0
0,00%
100,00% Admin Financiera (5.b)
26
78,79%
2
6,06%
4
12,12%
1
3,03%
100,00% PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
67
PREGUNTAS 27-28
Recepción y calidad de las instrucciones
Recibidas
Filtrado por:
FUNCIÓN
No recibidas
cantidad
%
cantidad
%
tot
Planificación (5.a)
20
95,24%
1
4,76%
100,00%
Admin Financiera (5.b)
31
93,94%
2
6,06%
100,00%
Claras y Utiles
FUNCIÓN
No claras No utiles
cantidad
%
cantidad
%
tot
Planificación (5.a)
18
90,00%
2
10,00%
100,00%
Admin Financiera (5.b)
29
93,55%
2
6,45%
100,00%
4. NIVEL DE INSTITUCIONALIZACIÓN DEL MGSMP
PREGUNTA 29
MGSMP es preparado por el Comité Presupuestario
preguntas 29-31
cantidad
%
SI (a)
54
85,71%
NO (b)
9
14,29%
100,00%
tot
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
68
PREGUNTA 30
MGSMP es una referencia para el analisis de los logros de la institución
cantidad
%
SI (a)
49
77,78%
NO (b)
14
22,22%
100,00%
tot
PREGUNTA 31
El MGSMP va a sobrevivir
cantidad
%
SI (a)
60
95,24%
NO (b)
2
3,17%
98,41%
tot
5. Capacitación + Instrucción = claridad en los conceptos fundamentales ?
Claridad en el concepto de prioridad estratégica a medio plazo
total
6.a
cantidad
%
No tiene claridad
(13.a.b)
cantidad
%
capacitado
+
27.a
% sobre total
entrevistados
Tienen claridad
(13.c.d)
52
82,54%
38
73,08%
recibido instrucciones
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
14
26,92%
69
Claridad en el concepto de programas
total
6.a
cantidad
%
No tiene claridad
(16.a.b)
cantidad
%
capacitado
+
27.a
% sobre total
entrevistados
Tienen claridad
(16.c.d)
52
82,54%
47
90,38%
5
9,62%
recibido instrucciones
27.a
total
% sobre total
entrevistados
Tienen claridad
(19.c.d)
cantidad
%
No tiene claridad
(19.a.b)
cantidad
%
capacitado
+
Claridad en el concepto de indicadores y metas de desempeño
6.a
52
82,54%
33
63,46%
19
36,54%
recibido instrucciones
Claridad en el concepto de presupuesto trienal integrado
% sobre total
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
Tienen claridad
70
No tiene claridad
entrevistados
total
6.a
cantidad
(22.a.b)
%
cantidad
%
capacitado
+
27.a
(22.c.d)
52
82,54%
40
76,92%
12
23,08%
recibido instrucciones
6. Capacitación + Instrucción + Backstopping = conocimiento = aplicación MGSMP ?
Aplica el MGSMP (10.c)
quitar h.
total
6.a
27.a
25.a
cantidad
%
Resto de opciones
(10.a.b.d)
cantidad
%
capacitado
+
recibido instrucciones
49
11
22,45%
38
77,55%
+
backstopping
MGSMP es la herramienta
principal de planificación
(9.d)
6.a
capacitado
Resto de opciones
(9.a.b.c)
cantidad
%
cantidad
%
total
16
32,65%
33
67,35%
49
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
71
27.a
25.a
+
recibido instrucciones
+
backstopping
MGSMP es la herramienta
principal de planificación
(9.d)
total de la muestra
Resto de opciones
(9.a.b.c)
cantidad
%
cantidad
%
18
28,57%
33
52,38%
PROGRAMA DE FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA DESARROLLO DE MPMP EN NICARAGUA
EPTISA – FISCUS - UNAN
72